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CIUDAD Y EL DERECHO
CAPTULO XVI
LA CONSTRUCCIN
DEL DERECHO A LA CIUDAD EN BRASIL
EDSIO FERNANDES*
Il faut penser limpossible pour saisir
tout le champ du possible.
HENRI LEFEBVRE
1. INTRODUCCIN
Desde que HENRI LEFEBVRE, filsofo y socilogo francs, acu a fines del decenio del sesenta el concepto del derecho a la ciudad, este
ha inspirado una renovada discusin terica y diversas formas de accin
sociopoltica, inicialmente en Latinoamriaca y ms recientemente en
muchas otras regiones y contextos. Este concepto, por lo general, se ha
entendido con una perspectiva filosfica y poltica combinada, que brinda
la esencia para la formulacin tanto de un discurso general sobre los derechos y la justicia social como para un enfoque ms especfico del desarrollo urbano, basado en los derechos. Sin embargo, se ha prestado muy
poca atencin a la naturaleza legal y las implicaciones de ese concepto.
En realidad, que significa exactamente el derecho a la ciudad en trminos legales y que implica? Son estas preguntas importantes en trminos legales y tericos y sociopolticos, en especial en la situacin
actual de las polticas urbanas, en la que pases como Brasil han incorporado ya formalmente la nocin del derecho a la ciudad en sus sistemas legales nacionales, en forma explcita o parcial, y en la que existe
una creciente movilizacin internacional que busca lograr en un futuro
cercano una Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad aprobada por
la ONU.
*
Jurista y planificador urbano; miembro de DPU-Associates (Unidad de Planificacin del Desarrollo del University College London), del Cuerpo Docente del Lincoln
Institute of Land Policy del Institute for Housing and Urban Development Studies.
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Este trabajo tiene por objetivo discutir los aspectos principales de este
proceso de construccin legal del derecho a la ciudad en Brasil. Tras
una breve discusin sobre la contribucin siempre inspiradora de LEFEBVRE al debate sobre las polticas urbanas, el trabajo proveer un anlisis
general del papel central que desempea el orden legal en la determinacin del patrn exclusivista del desarrollo urbano en Brasil y la funcin
que un orden legal redefinido puede tener en los procesos de reforma
urbana, inclusin socioespacial y desarrollo sostenible. Se pondr especial acento en las principales dimensiones e implicaciones del Estatuto de la Ciudad de 2001, el marco legal principal que rige el desarrollo
y la gestin urbanos en el pas, que explcitamente reconoce el derecho
a la ciudad como un derecho colectivo, para continuar con una introduccin a la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad propuesta. A
manera de breve conclusin, se argumentar que si bien se ha avanzado
mucho en la concrecin real del derecho a la ciudad en Brasil, todava
existen graves problemas y obstculos que superar y, como resultado, se
necesita una renovada movilizacin sociopoltica en el pas para la completa adopcin del nuevo orden urbano-legal.
El caso brasileo merece mayor difusin internacional, no solo porque proporciona bases slidas para un mayor desarrollo del derecho
internacional en el rea del derecho urbano, sino tambin porque brinda
elementos firmes para viabilizar el desarrollo de una teora lefebvriana
de los derechos en la que el derecho a la ciudad se entienda no solo como
un valor sociopoltico o filosfico, sino tambin como un derecho legal.
A) El proceso brasileo
Como resultado de un proceso de rpida urbanizacin durante las
ltimas cuatro dcadas, Latinoamrica es la regin ms urbanizada del
mundo en desarrollo, con ms del 75 por ciento de su poblacin en zonas urbanas; en Brasil, el 83 por ciento de la poblacin total vive en ciudades. El desarrollo del modelo socioeconmico que ha requerido una
rpida urbanizacin en la regin produjo ciudades fuertemente marcadas por la presencia de reas perifricas precarias. A pesar de las muchas diferencias existentes en los procesos de desarrollo urbano verificados en la regin, en general la organizacin trajo consigo procesos
combinados de exclusin social, segregacin espacial y degradacin
ambiental. Segn datos de diversas fuentes, 26 millones de personas en
el Brasil viven en zonas urbanas sin acceso al agua, 14 millones no reciben el servicio de recoleccin de residuos, 83 millones no estn conectadas a los sistemas de alcantarillado, y el 70 por ciento de las aguas
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las), la ocupacin precaria e ilegal del territorio puede identificarse tambin en todas las ciudades y regiones del pas. De acuerdo con datos oficiales, existen favelas en el 80 por ciento de las ciudades entre 100.000 y
500.000 habitantes y en el 45 por ciento de aquellas que tienen entre 20.000
y 100.000 habitantes. Los asentamientos irregulares pueden identificarse
cada vez con mayor frecuencia en las ciudades pequeas, de las ciudades con menos de 20.000 habitantes, el 36 por ciento tiene subdivisiones de tierra irregulares y el 20 por ciento favelas. Si bien no puede de
ninguna manera reducirse a los grupos sociales ms pobres, la produccin informal del hbitat en las reas urbanas entre esos grupos debe enfrentarse con urgencia, dadas las graves implicaciones socioeconmicas,
urbanas, ambientales y polticas del fenmeno, no solo para los residentes de los asentamientos informales, sino tambin para la poblacin urbana en su conjunto2.
Muchas han sido las discusiones sobre las causas de este fenmeno,
lo que gener una rica tradicin de investigacin urbana en la que los anlisis especficos econmicos, sociales, polticos y culturales han sido
reemplazados por discursos interdisciplinarios. Ms recientemente, se
ha enfatizado que esta notable tradicin brasilea, en realidad latinoamericana, de la investigacin urbana no ha prestado atencin a un factor
fundamental, la funcin del orden poltico-legal liberal en la determinacin de los patrones exclusivistas del desarrollo urbano en la regin.
Anlogamente, dado el creciente aunque todava frgil proceso de redemocratizacin en la regin, se han enfatizado particularmente las posibilidades que un nuevo orden urbano-legal que rija los procesos de uso
y desarrollo del suelo puede llegar a tener en la promocin de un proceso de reforma urbana comprometido con los principios de inclusin
socioespacial y sostenibilidad ambiental.
En Brasil y en varios pases latinoamericanos, acadmicos, polticos
y administradores urbanos, y sobre todo movimientos sociales urbanos y
ONG han comprendido gradualmente que hay manera en que la reforma
urbana pueda promoverse en la regin sin impulsar tambin una profunda reforma poltico-legal que afirme un nuevo conjunto de derechos de
ciudadana. Se ha tornado claro adems que los importantes desarrollos
promovidos por aquellas administraciones locales comprometidas con la
causa de la reforma urbana han encontrado obstculos, lmites e incluso
barreras infranqueables en las disposiciones obsoletas de los rdenes
He escrito sobre los asentamientos informales en el Brasil por ms de 20 aos; vase,
por ejemplo, FERNANDES (1993; 2000a; 2002a; 2002b).
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contexto, LEFEBVRE argument que actualizar la Declaracin de los Derechos de los Ciudadanos era de la mayor importancia para crear las nuevas condiciones poltico-legales, en orden a afirmar una nocin de ciudadana social que expresara en forma eficaz las relaciones sociales
contemporneas, esto es, las nuevas relaciones que se han formado entre las personas, dentro de la sociedad y entre las personas y la sociedad.
Este es un desafo ms importante aun en el estado actual de la globalizacin econmica, que amenaza las formas polticas tradicionales de
organizacin social y del Estado nacional. La formulacin y materializacin de un nuevo contrato poltico de ciudadana social, que reconozca y legalice los derechos de los ciudadanos a participar en forma completa y activa en la sociedad poltica y civil es la condicin sine qua non
para la expansin y la profundizacin de la democracia. Una ampliacin
de esas caractersticas de los derechos de ciudadana es an ms importante para promover la gobernabilidad democrtica de las ciudades: las
ciudades y la ciudadana son en definitiva la misma cuestin. Un nuevo
contrato poltico reemplazara entonces las bases de la nocin tradicional del pacto social que ha determinado el marco de legalismo liberal
de larga data todava dominante en Latinoamrica. Al remarcar la profunda influencia del concepto abstracto del pacto social de ROUSSEAU
en la determinacin del pensamiento poltico y legal liberal, todava
hegemnico, y en los sistemas poltico-legales concretos en los que result, LEFEBVRE afirm que, por medio de negociaciones y luchas polticas, las sociedades contemporneas haban llegado gradualmente a
proteger a las partes y participantes ms dbiles, es decir, los invlidos,
los nios, los ancianos, las mujeres, etc. en breve, todos aquellos excluidos de los lmites originales del humanismo antropocntrico tpico
de la poca de ROUSSEAU. Es un hecho que la nocin de derechos
humanos se ha ampliado y diversificado a lo largo del tiempo, con el
reconocimiento y la posterior expansin de nuevos derechos, por ejemplo a la salud, la educacin, el trabajo y la jubilacin, y ha terminado en
la amplia variedad de tratados, declaraciones y convenciones de la ONU.
En particular, el derecho a la propiedad, considerado originalmente un
derecho natural, ya no se concibe como una expresin de la propia esencia de la naturaleza humana.
Sin embargo, LEFEBVRE tambin argument que, en la medida en que
los derechos de los ciudadanos estn comprometidos, los lmites originales de la teora de ROUSSEAU requieren una urgente redefinicin para
permitir la expansin, el refuerzo y la habilitacin de la esfera de la sociedad civil para absorber el mbito del Estado y la poltica. Los dere-
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formulacin del orden legal-institucional. Sin embargo, dadas las diversas formas histricas de exclusin sociopoltica de la vasta mayora de
la poblacin de los procesos de toma de decisiones del orden urbano,
mediante el proceso de urbanizacin el orden pblico en la mayor parte
de las ciudades latinoamericanas se ha reducido a un orden estatal limitado que es insuficientemente democrtico, cuando no autoritario. Como
resultado del legalismo liberal, la rpida urbanizacin ha sido en gran medida el resultado de polticas de laissez faire relativas al proceso del uso
y desarrollo del suelo.
Debe notarse que, en esas pocas ciudades en que se ha intentado alguna intervencin estatal significativa mediante planes urbanos, zonificaciones y legislacin, se ha formado una tradicin incipiente de planificacin tecnocrtica, pero se ha basado en disposiciones legales urbanas
elitistas, cuya puesta en vigor no puede estimularse completamente, dada
la falta de capacidad de la mayora de las administraciones locales. Sin
embargo, si esta tradicin planificadora reciente ha sido ineficiente en
la perspectiva de los objetivos de la organizacin espacial y la inclusin
social nominalmente declarados, ha sido extremadamente eficiente para
garantizar la maximizacin de las ganancias del capital en los mercados
de tierras e inmobiliarios, determinando as el lugar de los pobres urbanos en las ciudades, esto es, en aquellas reas excluidas del mercado, tales
como barriadas (chabolas o villas miseria) y reas perifricas, en la tierra pblica, reas peligrosas y en reas sujetas a proteccin ambiental.
Ms an, incluso dentro de esta nueva tradicin legal se afirma la misma
vieja idea de que cualquier ganancia de capital resultante de la legislacin y polticas de planificacin urbana ser un derecho adquirido de los
propietarios.
Debe tambin mencionarse brevemente aqu que el desarrollo de este
orden urbano-legal ha sido disociado del desarrollo de un orden legalambiental, que, si bien afirma intereses sociales y derechos colectivos,
todava expresa un enfoque naturalista hacia el ambiente, que a menudo
parece ser un espacio abstracto. Como resultado, la mayor parte de las
leyes ambientales en la regin no han enfrentado los problemas de la estructura territorial concentrada ni los conflictos sociales alrededor de los
derechos de propiedad que han existido histricamente en las ciudades
latinoamericanas.
Como resultado de esta tensin entre los paradigmas del civilismo
dominante y el incipiente urbanismo tecnocrtico la informalidad urbana y la exclusin socioespacial se han fomentado, y en este contexto el
derecho, incluido el derecho urbano, ha sido uno de los factores princi-
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a la ciudad como un derecho colectivo. La promulgacin de la Constitucin Federal de 1988 despej el camino para el progreso del movimiento de reforma legal, en especial mediante el reconocimiento de los
derechos colectivos mencionados, al afirmar el papel central del gobierno local y al declarar que la democracia representativa deba reconciliarse
con los procesos polticos participativos (FERNANDES, 1995). Durante el
decenio del noventa, muchos municipios brasileos comenzaron a materializar las disposiciones y principios constitucionales en los rdenes
urbano-legales que ellos mismos fueron redefiniendo, y el Brasil se convirti en una suerte de laboratorio para nuevas estrategias de gobierno
local y democracia directa, en particular, la experiencia de vanguardia
del proceso de presupuesto participativo incorporado en algunas ciudades. Sin embargo, todava existan controversias legales sobre las nuevas disposiciones constitucionales y se formulaban argumentos legales
conservadores para socavar las estrategias locales poltico-institucionales innovadoras de gestin urbana. Por este motivo, durante el decenio
del noventa, los movimientos sociales y las ONG reunidas bajo el paraguas del Foro Nacional para la Reforma Urbana mantuvieron la presin para la aprobacin por el Congreso Nacional de una ley federal que
rigiese el desarrollo y las polticas urbanos, para regular el captulo constitucional y as clarificar los problemas legales pendientes.
La ley federal de 2001 proporciona un apoyo legal coherente a los
municipios comprometidos para enfrentarse a los graves problemas urbanos, sociales y ambientales que han afectado directamente las condiciones de la vida diaria de la poblacin urbana. Como resultado de un
intenso proceso de negociacin que dur ms de diez aos, en el Congreso Nacional y ms all, el Estatuto de la Ciudad confirm y ampli el
papel poltico-legal fundamental de los municipios en la formulacin de
las directivas para la planificacin urbana, y para la conduccin del proceso de desarrollo y gestin urbanos. El Estatuto de la Ciudad merece
ser mejor conocido en el mbito internacional, porque se trata de un ejemplo inspirador sobre la forma en que los gobiernos nacionales pueden
materializar los principios y propuestas de las campaas mundiales de
UN-Hbitat sobre la gobernabilidad urbana y la tenencia segura para los
pobres urbanos. Resulta imposible subestimar el efecto que la nueva ley
puede tener sobre el orden urbano y legal brasileo, despus que sus posibilidades terminen de comprenderse y sus disposiciones se pongan en
prctica completamente6.
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El Estatuto de la Ciudad tiene cuatro dimensiones principales, a saber: una conceptual, que brinda elementos para interpretar el principio
constitucional de la funcin social de la propiedad urbana y de la ciudad;
la regulacin de los nuevos instrumentos legales, urbansticos y financieros para que los municipios construyan y financien un orden urbano
diferente; la indicacin de procesos para la gestin democrtica de ciudades; y la identificacin de los instrumentos legales para la completa
regularizacin de asentamientos informales en zonas urbanas privadas
y pblicas. Combinadas, estas dimensiones proporcionan el contenido del derecho a la ciudad en el Brasil y tambin indican las condiciones
para ejecutar el nuevo contrato social propuesto por LEFEBVRE.
En trminos conceptuales, el Estatuto de la Ciudad rompi con la tradicin individualista de larga data del derecho civil y fund las bases de
un nuevo paradigma poltico-legal para el uso y desarrollo de la tierra
urbana en el Brasil, en especial por la consolidacin del enfoque global
hacia los derechos de propiedad urbana, a saber: el derecho a la propiedad
urbana se garantiza y reconoce como un derecho individual fundamental, siempre que se cumpla una funcin socioambiental, la funcin determinada mediante la legislacin urbana. Ms an, el orden legal vigente
tambin determina que la ciudad misma debe cumplir con una funcin
socioambiental. En particular, es funcin de los gobiernos municipales
controlar el proceso de desarrollo urbano formulando polticas territoriales y de uso del suelo en que los intereses individuales de los propietarios coexistan necesariamente con otros intereses sociales, culturales y
ambientales de otros grupos y de la ciudad en su conjunto. Con tal propsito, se le otorg al gobierno municipal la atribucin, por medio de las
leyes locales y diversos instrumentos de planificacin y gestin urbana,
de determinar la medida de este posible equilibrio entre los intereses individuales y colectivos sobre la utilizacin de los recursos no renovables esenciales para el desarrollo sostenible en las ciudades, esto es,
la tierra urbana. Todos lo municipios brasileos con ms de 20.000
habitantes deban aprobar sus planes directores para fines de 2006, y ms
de mil trescientos de esos municipios estn involucrados en la actualidad en este proceso fundamental de elaboracin de leyes.
Para materializar y ampliar el alcance de la accin municipal, el Estatuto de la Ciudad regul los instrumentos legales creados por la Constitucin de 1988 y cre otros nuevos, consagrando as la separacin entre
los derechos de propiedad y los derechos de edificacin y el principio de
la captura de plusvalas. Todos esos instrumentos pueden, y deben, utilizarse en forma combinada, en busca no solo de regular el proceso del
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3.500 municipios participaron e involucr a miles de delegados que representaban a todas las partes involucradas, para aprobar todos los temas de
una nueva poltica nacional urbana y de vivienda. En abril de 2004, el
Consejo Nacional de Ciudades se instal en Brasilia, y tiene poder en la
toma de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las polticas nacionales urbanas y de vivienda. Ha continuado reunindose regularmente
desde entonces.
Este no ha sido un proceso fcil y han surgido muchos problemas significativos que deben resolverse, pero es innegable que existi un esfuerzo
gradual para materializar el Estatuto de la Ciudad y el derecho a la
ciudad en el Brasil.
5. CARTA MUNDIAL POR EL DERECHO A LA CIUDAD
El proceso sociopoltico que llev a la promocin de la reforma urbana y legal en Brasil tambin ha fomentado una movilizacin internacional ms amplia.
La propuesta original para una Carta por los Derechos Humanos en
las Ciudades fue presentada ya en 2001 por la ONG Brasilea Fase en la
VI Conferencia Brasilea sobre Derechos Humanos, poco tiempo antes
que entrase en vigencia el Estatuto de la Ciudad. En la prctica, la discusin del Estatuto de la Ciudad en el Congreso Nacional llev ms de
12 aos, y el documento de la Fase tuvo tambin la intencin de acelerar
el proceso de elaboracin de leyes. Fue inspirado por los instrumentos
internacionales generales ya existentes sobre los derechos humanos cvicos, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales, pero
result particularmente inspirado por la Carta Europea para la Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad (presentada en SAINT-DENIS
en mayo de 2000 y adoptada desde entonces por ms de doscientas ciudades europeas) y por el Tratado para las Ciudades, Pueblos y Localidades Democrticos, Equitativos y Sostenibles, aprobado en 1992 en la
Cumbre Mundial sobre el Medio Ambiente en Ro de Janeiro. El objetivo
principal del documento original de la Fase fue expandir la plataforma
poltica para accin de aquellos movimientos sociales urbanos en Brasil
que requeran la promocin de la reforma urbana y la inclusin social en
el pas, y proporcionar condiciones para una mejor integracin y articulacin tanto de las cuestiones urbanas y las reclamaciones sociales como
de los movimientos sociopolticos existentes8.
Para el texto en ingls de la Carta Mundial sobre el Derecho a la Ciudad, cfr.
www.polis.org.br; para una discusin general del documento, cfr. O SORIO (2005).
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