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CIUDAD Y EL DERECHO

CAPTULO XVI

LA CONSTRUCCIN
DEL DERECHO A LA CIUDAD EN BRASIL
EDSIO FERNANDES*
Il faut penser limpossible pour saisir
tout le champ du possible.
HENRI LEFEBVRE

1. INTRODUCCIN
Desde que HENRI LEFEBVRE, filsofo y socilogo francs, acu a fines del decenio del sesenta el concepto del derecho a la ciudad, este
ha inspirado una renovada discusin terica y diversas formas de accin
sociopoltica, inicialmente en Latinoamriaca y ms recientemente en
muchas otras regiones y contextos. Este concepto, por lo general, se ha
entendido con una perspectiva filosfica y poltica combinada, que brinda
la esencia para la formulacin tanto de un discurso general sobre los derechos y la justicia social como para un enfoque ms especfico del desarrollo urbano, basado en los derechos. Sin embargo, se ha prestado muy
poca atencin a la naturaleza legal y las implicaciones de ese concepto.
En realidad, que significa exactamente el derecho a la ciudad en trminos legales y que implica? Son estas preguntas importantes en trminos legales y tericos y sociopolticos, en especial en la situacin
actual de las polticas urbanas, en la que pases como Brasil han incorporado ya formalmente la nocin del derecho a la ciudad en sus sistemas legales nacionales, en forma explcita o parcial, y en la que existe
una creciente movilizacin internacional que busca lograr en un futuro
cercano una Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad aprobada por
la ONU.
*
Jurista y planificador urbano; miembro de DPU-Associates (Unidad de Planificacin del Desarrollo del University College London), del Cuerpo Docente del Lincoln
Institute of Land Policy del Institute for Housing and Urban Development Studies.

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Este trabajo tiene por objetivo discutir los aspectos principales de este
proceso de construccin legal del derecho a la ciudad en Brasil. Tras
una breve discusin sobre la contribucin siempre inspiradora de LEFEBVRE al debate sobre las polticas urbanas, el trabajo proveer un anlisis
general del papel central que desempea el orden legal en la determinacin del patrn exclusivista del desarrollo urbano en Brasil y la funcin
que un orden legal redefinido puede tener en los procesos de reforma
urbana, inclusin socioespacial y desarrollo sostenible. Se pondr especial acento en las principales dimensiones e implicaciones del Estatuto de la Ciudad de 2001, el marco legal principal que rige el desarrollo
y la gestin urbanos en el pas, que explcitamente reconoce el derecho
a la ciudad como un derecho colectivo, para continuar con una introduccin a la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad propuesta. A
manera de breve conclusin, se argumentar que si bien se ha avanzado
mucho en la concrecin real del derecho a la ciudad en Brasil, todava
existen graves problemas y obstculos que superar y, como resultado, se
necesita una renovada movilizacin sociopoltica en el pas para la completa adopcin del nuevo orden urbano-legal.
El caso brasileo merece mayor difusin internacional, no solo porque proporciona bases slidas para un mayor desarrollo del derecho
internacional en el rea del derecho urbano, sino tambin porque brinda
elementos firmes para viabilizar el desarrollo de una teora lefebvriana
de los derechos en la que el derecho a la ciudad se entienda no solo como
un valor sociopoltico o filosfico, sino tambin como un derecho legal.
A) El proceso brasileo
Como resultado de un proceso de rpida urbanizacin durante las
ltimas cuatro dcadas, Latinoamrica es la regin ms urbanizada del
mundo en desarrollo, con ms del 75 por ciento de su poblacin en zonas urbanas; en Brasil, el 83 por ciento de la poblacin total vive en ciudades. El desarrollo del modelo socioeconmico que ha requerido una
rpida urbanizacin en la regin produjo ciudades fuertemente marcadas por la presencia de reas perifricas precarias. A pesar de las muchas diferencias existentes en los procesos de desarrollo urbano verificados en la regin, en general la organizacin trajo consigo procesos
combinados de exclusin social, segregacin espacial y degradacin
ambiental. Segn datos de diversas fuentes, 26 millones de personas en
el Brasil viven en zonas urbanas sin acceso al agua, 14 millones no reciben el servicio de recoleccin de residuos, 83 millones no estn conectadas a los sistemas de alcantarillado, y el 70 por ciento de las aguas

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residuales recibidas por el sistema no recibe tratamiento alguno. Otros


datos sugieren que a pesar de las grandes instancias involucradas, 52
millones de brasileos se trasladan a pie a su trabajo a causa de los altos
costos del transporte pblico. El dficit habitacional nacional se ha estimado en 7,9 millones de unidades; lo que es an ms alarmante, el
nmero de propiedades vacantes existentes se ha estimado en 5,5 millones de unidades. La violencia urbana est en aumento, en especial en las
zonas perifricas1.
En particular, una de las caractersticas principales del desarrollo
urbano en los pases latinoamericanos es que la produccin social del
espacio urbano se ha promovido cada vez ms mediante procesos informales de acceso a la vivienda y tierra urbanas. Decenas de millones de
brasileos no han tenido otro acceso a la tierra y vivienda urbanas que
los que les brindan procesos y mecanismos informales y, en su mayor
parte, ilegales. Si bien los datos no son precisos, es realista decir que ms
del 50 por ciento de las personas que viven en reas urbanas han tenido
acceso a la tierra y la vivienda mediante procesos informales. Como ha
sucedido tambin en la mayora de las ciudades latinoamericanas, por
muchas dcadas los brasileos han estado construyendo por s mismos
un hbitat precario, vulnerable e inseguro en favelas, subdivisiones de
tierra irregulares y clandestinas, proyectos irregulares de vivienda, viviendas frente-contrafrente, y ocupando cada vez ms la tierra pblica, laderas empinadas, reas de preservacin, embalses y riberas.
Como resultado de la combinacin de mercados de tierras especulativos, sistemas polticos clientelistas, prcticas de planificacin urbana
elitistas y regmenes legales exclusivistas que han sostenido desde hace
mucho los derechos legales de propiedad individual sobre el principio
constitucional de la funcin social de la vivienda, desde hace tiempo
el proceso de desarrollo urbano informal brasileo no ha sido una excepcin, sino la principal forma socioeconmica de producir espacio
urbano en el pas. Es un fenmeno que ha estructurado el orden urbano
consolidado de Brasil, y como tal debe enfrentarse. En muchas y diversas formas, durante los ltimos dos decenios el proceso de acceso informal a la tierra y la vivienda ha aumentado en las ciudades grandes,
medianas e incluso pequeas. En realidad, a pesar de la asociacin que
habitualmente se hace entre el desarrollo urbano informal y las grandes
ciudades (todas las ciudades con ms de 500.000 habitantes tienen fave1
Pueden hallarse datos sobre el proceso de urbanizacin en el Brasil en muchas
fuentes, la principal es el sitio del Instituto de Geografa y Estadstica brasileo: IBGE
(www.ibge.gov.br).

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las), la ocupacin precaria e ilegal del territorio puede identificarse tambin en todas las ciudades y regiones del pas. De acuerdo con datos oficiales, existen favelas en el 80 por ciento de las ciudades entre 100.000 y
500.000 habitantes y en el 45 por ciento de aquellas que tienen entre 20.000
y 100.000 habitantes. Los asentamientos irregulares pueden identificarse
cada vez con mayor frecuencia en las ciudades pequeas, de las ciudades con menos de 20.000 habitantes, el 36 por ciento tiene subdivisiones de tierra irregulares y el 20 por ciento favelas. Si bien no puede de
ninguna manera reducirse a los grupos sociales ms pobres, la produccin informal del hbitat en las reas urbanas entre esos grupos debe enfrentarse con urgencia, dadas las graves implicaciones socioeconmicas,
urbanas, ambientales y polticas del fenmeno, no solo para los residentes de los asentamientos informales, sino tambin para la poblacin urbana en su conjunto2.
Muchas han sido las discusiones sobre las causas de este fenmeno,
lo que gener una rica tradicin de investigacin urbana en la que los anlisis especficos econmicos, sociales, polticos y culturales han sido
reemplazados por discursos interdisciplinarios. Ms recientemente, se
ha enfatizado que esta notable tradicin brasilea, en realidad latinoamericana, de la investigacin urbana no ha prestado atencin a un factor
fundamental, la funcin del orden poltico-legal liberal en la determinacin de los patrones exclusivistas del desarrollo urbano en la regin.
Anlogamente, dado el creciente aunque todava frgil proceso de redemocratizacin en la regin, se han enfatizado particularmente las posibilidades que un nuevo orden urbano-legal que rija los procesos de uso
y desarrollo del suelo puede llegar a tener en la promocin de un proceso de reforma urbana comprometido con los principios de inclusin
socioespacial y sostenibilidad ambiental.
En Brasil y en varios pases latinoamericanos, acadmicos, polticos
y administradores urbanos, y sobre todo movimientos sociales urbanos y
ONG han comprendido gradualmente que hay manera en que la reforma
urbana pueda promoverse en la regin sin impulsar tambin una profunda reforma poltico-legal que afirme un nuevo conjunto de derechos de
ciudadana. Se ha tornado claro adems que los importantes desarrollos
promovidos por aquellas administraciones locales comprometidas con la
causa de la reforma urbana han encontrado obstculos, lmites e incluso
barreras infranqueables en las disposiciones obsoletas de los rdenes
He escrito sobre los asentamientos informales en el Brasil por ms de 20 aos; vase,
por ejemplo, FERNANDES (1993; 2000a; 2002a; 2002b).
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urbano-legales nacionales dominantes. Como resultado de la creciente


movilizacin sociopoltica no solo de los movimientos sociales urbanos, sino tambin de los sectores del capital inmobiliario productivo
daados por el orden legal predominante que todava apoya ampliamente las prcticas especulativas depredadoras de la tierra, Brasil y algunos otros pases latinoamericanos han experimentado un importante
proceso de cambio legal, contribuyendo de esta manera a habilitar un
nuevo campo de la ley pblica, concretamente el derecho urbano.
Este movimiento sociolegal se ha inspirado en gran medida y desde
hace tiempo por el trabajo seminal de HENRI LEFEBVRE, y su concepto del
derecho a la ciudad se ha aceptado como marco poltico-filosfico que
han de seguir movimientos sociales, ONG y algunos gobiernos locales
e incluso nacionales en la regin. En gran medida, como resultado de
esta creciente movilizacin, desde el decenio del setenta se han realizado continuos intentos en pases como Brasil y Colombia para materializar ese concepto, no solo en trminos sociopolticos, sino tambin legales, para qu el derecho a la ciudad se convierta en un derecho legal,
y no sea solo una nocin poltica. La aprobacin de la ley n. 388 de 1997
en Colombia y 10257 de 2001 en Brasil el estatuto de la ciudad, internacionalmente aclamado, son avances muy significativos en este proceso.
Ms recientemente, otra movilizacin sociopoltica inspiradora ha
sucedido y crecido en la regin. Solicita la aprobacin de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad que, de resultar adoptada por las Naciones Unidas, se convertir en un desarrollo sin precedentes en el derecho
internacional, en particular dentro del actual contexto mundial, en que
para 2007 el 50 por ciento de la poblacin mundial estar viviendo en
ciudades.
2. HENRI LEFEBVRE: POR UN NUEVO CONTRATO POLTICO DE CIUDADANA
SOCIAL PARA AFIRMAR EL DERECHO A LA CIUDAD
Si bien existe un considerable reconocimiento reciente, en especial gracias a los trabajos de autores angloparlantes, la verdad es que la totalidad de la contribucin fundamental de LEFEBVRE a la investigacin urbana todava necesita ser debidamente apreciada en el plano internacional.
Siguiendo el tardo descubrimiento del trabajo de LEFEBVRE por DAVID
HARVEY, cuando estaba terminando su igualmente influyente Social justice and the city (1973), y con la traduccin de algunos de los libros de

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aquel, una cantidad creciente de estudios en idioma ingls han explorado


la nocin del derecho a la ciudad con una perspectiva sociopoltica3.
Sin embargo, una reevaluacin profunda de su trabajo se necesita desde
hace ya mucho tiempo en Francia y el resto del mundo. Como una vez
dijo CHRISTIAN TOPALOV (1989), tal vez el camino de la investigacin
urbana en Francia y el resto del mundo haba sido muy diferente si la
contribucin de LEFEBVRE no hubiese sido dejada de lado por la enorme
influencia poltica y acadmica de La question urbaine (1972) de MANUEL CASTELLS. Algunos de los libros de LEFEBVRE, como por ejemplo La
rvolution urbaine (1970) y en especial La production de lespace
(1974), son todava recursos fundamentales de aguda perspicacia y esclarecedores anlisis sobre aspectos socioeconmicos, polticos y culturales fundamentales del desarrollo urbano, en particular de las dinmicas del mercado de tierra urbana. Algunas de sus ideas fueron incluso
visionarias: mucho antes de que el concepto se extendiese, LEFEBVRE ya
hablaba del fenmeno de la globalizacin (mondialisation).
Si bien el concepto del derecho a la ciudad fue inicialmente propuesto en dos de sus libros, Le droit la ville (1968) y Espace et politique
(1973), creemos que la elaboracin ms coherente de LEFEBVRE sobre la
naturaleza de este concepto puede encontrarse en un libro con menor
difusin, Du contrat de citoyennet (1990), en el que el concepto original fue ampliado y provisto de mayor contenido sociopoltico, y en el que
la importancia de reformar la antigua tradicin liberal de los derechos de
ciudadana fue enfticamente argumentada.
En realidad, ms de doscientos aos han transcurrido desde la aprobacin de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
el 26 de agosto de 1789, la piedra basal del orden democrtico. A lo largo
de este perodo, como resultado de guerras, luchas polticas y todo tipo de
movimientos sociales, el conjunto de derechos humanos originalmente
afirmado ha sido gradualmente reconocido, ampliado e incorporado en
la vida diaria de las personas y los grupos sociales, expresando de esa forma las necesidades, interrogantes y reclamaciones de cada perodo histrico. Sin embargo, a pesar de los profundos cambios socioeconmicos,
polticos y territoriales sucedidos durante los ltimos dos siglos, en particular aquellos provocados por los procesos combinados de la industrializacin y la urbanizacin, no puede decirse lo mismo del conjunto de
derechos de los ciudadanos, que continan siendo, en gran medida, los
mismos derechos polticos estipulados originalmente en 1789. En este
3

Vase, entre otros, M ITCHELL (2003).

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contexto, LEFEBVRE argument que actualizar la Declaracin de los Derechos de los Ciudadanos era de la mayor importancia para crear las nuevas condiciones poltico-legales, en orden a afirmar una nocin de ciudadana social que expresara en forma eficaz las relaciones sociales
contemporneas, esto es, las nuevas relaciones que se han formado entre las personas, dentro de la sociedad y entre las personas y la sociedad.
Este es un desafo ms importante aun en el estado actual de la globalizacin econmica, que amenaza las formas polticas tradicionales de
organizacin social y del Estado nacional. La formulacin y materializacin de un nuevo contrato poltico de ciudadana social, que reconozca y legalice los derechos de los ciudadanos a participar en forma completa y activa en la sociedad poltica y civil es la condicin sine qua non
para la expansin y la profundizacin de la democracia. Una ampliacin
de esas caractersticas de los derechos de ciudadana es an ms importante para promover la gobernabilidad democrtica de las ciudades: las
ciudades y la ciudadana son en definitiva la misma cuestin. Un nuevo
contrato poltico reemplazara entonces las bases de la nocin tradicional del pacto social que ha determinado el marco de legalismo liberal
de larga data todava dominante en Latinoamrica. Al remarcar la profunda influencia del concepto abstracto del pacto social de ROUSSEAU
en la determinacin del pensamiento poltico y legal liberal, todava
hegemnico, y en los sistemas poltico-legales concretos en los que result, LEFEBVRE afirm que, por medio de negociaciones y luchas polticas, las sociedades contemporneas haban llegado gradualmente a
proteger a las partes y participantes ms dbiles, es decir, los invlidos,
los nios, los ancianos, las mujeres, etc. en breve, todos aquellos excluidos de los lmites originales del humanismo antropocntrico tpico
de la poca de ROUSSEAU. Es un hecho que la nocin de derechos
humanos se ha ampliado y diversificado a lo largo del tiempo, con el
reconocimiento y la posterior expansin de nuevos derechos, por ejemplo a la salud, la educacin, el trabajo y la jubilacin, y ha terminado en
la amplia variedad de tratados, declaraciones y convenciones de la ONU.
En particular, el derecho a la propiedad, considerado originalmente un
derecho natural, ya no se concibe como una expresin de la propia esencia de la naturaleza humana.
Sin embargo, LEFEBVRE tambin argument que, en la medida en que
los derechos de los ciudadanos estn comprometidos, los lmites originales de la teora de ROUSSEAU requieren una urgente redefinicin para
permitir la expansin, el refuerzo y la habilitacin de la esfera de la sociedad civil para absorber el mbito del Estado y la poltica. Los dere-

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chos de ciudadana originales se explicitaron claramente: el derecho a


circular libremente en el territorio nacional; el derecho a la opinin con
la excepcin de las disposiciones legales vigentes; y sobre todo, el derecho a votar, esto es, el derecho a la representacin poltica. LEFEBVRE
subray que, a pesar de su origen burgus, esas nociones y derechos no
deban subestimarse como sucede en la postura de los grupos radicales, que a menudo menosprecian el Estado de derecho como un mero
instrumento de dominacin sociopoltica, dadas las condiciones para
su materializacin efectiva en sistemas sociolegales y polticos y especialmente dadas sus amplias implicaciones para la vida diaria de la gente. El papel de la democracia representativa como el proceso par excellence para la representacin de los diversos intereses sociales, como un
compromiso histrico, y como el factor fundamental en la formacin de
los Estados en el orden mundial, tampoco puede desdearse. Ms an,
en la misma forma en que los desarrollos sociopolticos significativos han
fomentado la actualizacin de la nocin contempornea de los derechos
humanos, la nocin de la democracia representativa ha atravesado reformas importantes, aunque todava insuficientes.
Sin embargo, LEFEBVRE insisti en que, con los profundos cambios socioeconmicos que han ocurrido durante los ltimos dos siglos, la brecha entre los derechos del hombre actualizados y el todava anacrnico
conjunto de derechos de los ciudadanos ha aumentado enormemente,
comprometiendo as la existencia misma del orden democrtico. En especial en el contexto contemporneo de la globalizacin econmica y el
as llamado neoliberalismo poltico, y dada la forma en que los cambios
tecnolgicos y la migracin masiva, entre otros factores, han generado
nuevas formas de dependencia e interdependencia entre los Estados, las
sociedades y las personas, los derechos de los ciudadanos no pueden ya
reducirse a ese mnimo vital reconocido por la Declaracin de 1789 y
como tales congelarse como manifestaciones de ese perodo histrico
particular. LEFEBVRE argument que, ms que nunca en la historia de la
humanidad, los hombres contemporneos son una sntesis de su vida
social, familiar y profesional, y que las diferencias individuales no podran ignorarse ya. Sin embargo, los ciudadanos contemporneos no
pueden definirse por su apellido y lugar de residencia; deben, en cambio, definirse por la forma en que participan de una red de prcticas sociales distintivas en su familia, profesin y hbitat en una ciudad, regin
y pas, con el orden estatal, estableciendo de esa manera vnculos con
mltiples culturas y obligaciones en favor de una sociedad pluralista.

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En este contexto las relaciones entre los miembros de la sociedad, y


la relacin entre ellos (la nacin) y el Estado, deben redefinirse ms all
de los trminos del contrato social original de ROUSSEAU. Esta relacin
la de la ciudadana social requiere estipular nuevas condiciones
poltico-legales que van ms all de los derechos tradicionales de la representacin democrtica. Estipular esos derechos implica inicialmente negociarlos para luego formular un nuevo contrato poltico de ciudadana social que no puede reducirse al derecho a votar, ni ciertamente a
su dimensin poltica, sin considerar otras importantes dimensiones sociales y culturales.
LEFEBVRE nos recuerda que la ciudadana es siempre una fuente de
obligaciones por ejemplo, pagar impuestos, declarar ingresos y cumplir con el servicio militar, pero el concepto tradicional y todava dominante no incluye otros derechos polticos ms all del derecho a votar, la
mera eleccin de un representante. Si ROUSSEAU distingui la poltica del
pacto social, considerando aquella un mero efecto circunstancial de la
voluntad general subyacente a este, LEFEBVRE propuso una frmula
contempornea para la ciudadana social, expresando un proyecto social que exiga un nuevo contrato poltico entre el Estado y los ciudadanos para reducir la brecha entre el Estado y el gobierno, y entre el poder
institucional y el poder de la sociedad civil.
Resumiendo: la calidad de la condicin de ciudadana hoy implica el
reconocimiento de otros derechos polticos que han emergido durante los
dos ltimos siglos y que estn fuertemente vinculados con los requisitos
de la vida diaria en el mundo moderno, pero que todava no se han explicitado ni materializado completamente.
En su trabajo LEFEBVRE sugiri algunos de estos derechos polticos
interrelacionados que todava deben reconocerse en su totalidad: el derecho a la informacin; el derecho a la expresin; el derecho a la cultura;
el derecho a la identidad en la diferencia y en la igualdad; el derecho a
la autoadministracin, esto es, el control democrtico de la economa
y la poltica; el derecho a los servicios pblicos y no-pblicos; y sobre
todo, el derecho a la ciudad. El derecho a la ciudad bsicamente
consiste en el derecho de los residentes de las ciudades a disfrutar completamente de la vida urbana, con todos sus servicios y ventajas el
derecho a habitar y tambin a tomar parte en la gestin de las ciudades el derecho a participar. En otras palabras, LEFEBVRE subraya la
necesidad del reconocimiento completo de los valores de uso para corregir

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el desequilibrio histrico resultante del excesivo nfasis en los valores


de cambio tpicos de la produccin capitalista del espacio urbano. Este
vnculo fundamental entre las ciudades y la ciudadana se ha tornado imprescindible, dada la creciente urbanizacin de la sociedad contempornea en el entorno global.
El desafo es discutir las condiciones para la formulacin de un contrato poltico de esas caractersticas en el contexto de rpida urbanizacin, y para este propsito es fundamental para promover un anlisis
crtico del papel del orden poltico-legal en el proceso del desarrollo
urbano. La reforma del orden legal es una de las condiciones principales para cambiar la naturaleza exclusivista del proceso de desarrollo urbano, y para confrontar uno de los fenmenos sociales ms graves en los
pases en desarrollo, el del desarrollo urbano informal.
Sin embargo, a pesar de lo revelador y emocionante de estas ideas, el
hecho es que el concepto en s del derecho a la ciudad de LEFEBVRE era
ms una plataforma poltico-filosfica y no explor directamente cmo,
o en qu medida, el orden legal haba determinado el patrn exclusivista
del desarrollo urbano. A los argumentos sociopolticos de LEFEBVRE debe
agregarse otra lnea argumental, esto es, argumentos legales tendentes a
criticar el orden legal, no solo desde los valores sociopolticos o humanitarios, sino tambin desde dentro del orden legal. El trabajo de LEFEBVRE nos ha brindado elementos fundamentales para comprender los
aspectos socioeconmicos, polticos, ideolgicos y culturales del proceso de urbanizacin. Sin embargo, no puede encontrarse en su trabajo una
discusin articulada sobre el papel fundamental de la ley en el proceso
de urbanizacin4. Ese tipo de comprensin completa del papel fundamental que corresponde al orden legal es la verdadera condicin para promover una profunda reforma legal, que a su vez es la condicin para promover una reforma urbana que lleve a la inclusin social y al desarrollo
sostenible.
En este contexto debe comprenderse mejor la experiencia latinoamericana, y en particular el caso brasileo. Tal vez ms que en cualquier
otra parte del mundo, el concepto de LEFEBVRE del derecho a la ciudad
ha sido extremadamente influyente en Latinoamrica, y desde mediados
del decenio del setenta una continua movilizacin sociopoltica ha intentado hacerlo realidad, tanto en trminos legales como polticos.
4
Si bien LEFEBVRE dedic cuatro volmenes al estudio del aparato estatal De
ltat, su obra no considera la dimensin legal del proceso poltico per se (LEFEBVRE,
1976). Para una biografa intelectual de LEFEBVRE, cfr. SHIELDS (1999); y HESS (1988).

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3. LEY, URBANIZACIN Y POLTICA URBANA EN BRASIL


La rpida urbanizacin en Latinoamrica se ha llevado a cabo bajo el
todava dominante paradigma del legalismo liberal. Una tradicin del
derecho civil de larga data ha determinado la definicin de los derechos
individuales, en especial los relacionados con los derechos individuales
a la propiedad, y por tanto tambin ha determinado y limitado el alcance
de la intervencin estatal para fomentar el control del uso del suelo y el
desarrollo y para crear un orden urbano-legal en el que las necesidades
y los derechos colectivos socioambientales tambin se tengan en cuenta. Con la propiedad de la tierra concebida casi exclusivamente como una
mercanca, cuyo contenido econmico ser determinado por los intereses individuales de los propietarios, cualquier valor social de uso por
encima del uso de la tierra urbana y la propiedad estn limitados, y las
posibilidades de actuacin de parte del Estado en la determinacin de un
orden pblico ms equilibrado e incluyente en las c Pueden hallarse datos
sobre el proceso de urbanizacin en Brasil en muchas fuentes, la principal es el sitio del Instituto de Geografa y Estadstica brasileo: IBGE
(www.ibge.gov.br).iudades. Es tpica de la tradicin del derecho civil la
absolutizacin de los derechos individuales de plena propiedad, en detrimento de otras formas de arrendamiento o formas colectivas de derechos reales, sin mencionar otras instituciones legales, como las casas de
alquiler. Ms an, el derecho civil tradicional todava afirma la nocin
de que los derechos de edificacin son meros accesorios a los derechos
de propiedad, y el principio de la imposibilidad de parte del Estado de
capturar la plusvala resultante de la inversin pblica incorporada en los
valores de las propiedades individuales. Esta tradicin del derecho civil
en la determinacin de los derechos de propiedad urbanos y de los
precios del suelo y los inmuebles urbanos se ha agravado an ms por
la excesiva burocratizacin de las prcticas contractuales y comerciales,
en particular aquellas relacionadas con los requisitos del registro de la
propiedad y el acceso al crdito formal5.
Esa tradicin legal clsica relativa a la definicin de los derechos de
propiedad ha sido apoyada por la ideologa de larga data del positivismo
legal, afirmando que el monopolio estatal de la produccin del orden
legal, dentro de un contexto poltico conservador que todava reconoce
la democracia representativa tradicional como el nico proceso para la
5
Para un anlisis del papel desempeado por la ley en el proceso de urbanizacin
brasileo, cfr. FERNANDES (1995; 2000b); para un anlisis internacional, cfr. FERNANDES
y V ARLEY (1998).

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formulacin del orden legal-institucional. Sin embargo, dadas las diversas formas histricas de exclusin sociopoltica de la vasta mayora de
la poblacin de los procesos de toma de decisiones del orden urbano,
mediante el proceso de urbanizacin el orden pblico en la mayor parte
de las ciudades latinoamericanas se ha reducido a un orden estatal limitado que es insuficientemente democrtico, cuando no autoritario. Como
resultado del legalismo liberal, la rpida urbanizacin ha sido en gran medida el resultado de polticas de laissez faire relativas al proceso del uso
y desarrollo del suelo.
Debe notarse que, en esas pocas ciudades en que se ha intentado alguna intervencin estatal significativa mediante planes urbanos, zonificaciones y legislacin, se ha formado una tradicin incipiente de planificacin tecnocrtica, pero se ha basado en disposiciones legales urbanas
elitistas, cuya puesta en vigor no puede estimularse completamente, dada
la falta de capacidad de la mayora de las administraciones locales. Sin
embargo, si esta tradicin planificadora reciente ha sido ineficiente en
la perspectiva de los objetivos de la organizacin espacial y la inclusin
social nominalmente declarados, ha sido extremadamente eficiente para
garantizar la maximizacin de las ganancias del capital en los mercados
de tierras e inmobiliarios, determinando as el lugar de los pobres urbanos en las ciudades, esto es, en aquellas reas excluidas del mercado, tales
como barriadas (chabolas o villas miseria) y reas perifricas, en la tierra pblica, reas peligrosas y en reas sujetas a proteccin ambiental.
Ms an, incluso dentro de esta nueva tradicin legal se afirma la misma
vieja idea de que cualquier ganancia de capital resultante de la legislacin y polticas de planificacin urbana ser un derecho adquirido de los
propietarios.
Debe tambin mencionarse brevemente aqu que el desarrollo de este
orden urbano-legal ha sido disociado del desarrollo de un orden legalambiental, que, si bien afirma intereses sociales y derechos colectivos,
todava expresa un enfoque naturalista hacia el ambiente, que a menudo
parece ser un espacio abstracto. Como resultado, la mayor parte de las
leyes ambientales en la regin no han enfrentado los problemas de la estructura territorial concentrada ni los conflictos sociales alrededor de los
derechos de propiedad que han existido histricamente en las ciudades
latinoamericanas.
Como resultado de esta tensin entre los paradigmas del civilismo
dominante y el incipiente urbanismo tecnocrtico la informalidad urbana y la exclusin socioespacial se han fomentado, y en este contexto el
derecho, incluido el derecho urbano, ha sido uno de los factores princi-

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pales que determinan la ilegalidad urbana. Lejos de resultar inofensiva,


la naturaleza de la accin estatal o su fracaso para actuar han determinado la naturaleza exclusivista del desarrollo urbano en Latinoamrica,
combinando especulacin inmobiliaria, vastas cantidades de tierra urbana
vacante, degradacin ambiental, gran cantidad de comunidades cerradas
y sobre todo la proliferacin de asentamientos informales precarios.
Otros dos factores han agravado an ms esta situacin. Por un lado,
incluso cuando ha existido compromiso con la promocin de la inclusin
social y la sostenibilidad socioambiental, el orden urbano-legal todava
carece de un apoyo completo en los rdenes legal-institucional y legaladministrativo vigentes. Los derechos reconocidos nominalmente no se
han puesto en prctica apropiadamente, por la falta de procesos, instrumentos y mecanismos adecuados, y el orden legal-institucional no ha
expresado el orden urbano-territorial existente, en especial por su fracaso en la provisin de un tratamiento adecuado de la gobernabilidad de
las reas metropolitanas. Las condiciones de la gestin urbana han sufrido una falta de distinciones claras entre los valores pblicos y privados. Por otro lado, la tradicin de larga data del formalismo legal ha
reducido el alcance de la interpretacin judicial progresiva de los tribunales, y la mayora de los jueces todava adhieren al paradigma conservador del derecho civil, enseado desde hace ya tanto tiempo en la
mayora de las facultades de derecho.
Este orden legal exclusivista y segregado ha sido cada vez ms cuestionado en muchos pases latinoamericanos, como puede verificarse tanto
por un creciente proceso de justicia informal y pluralismo legal como por
la movilizacin social renovada en algunos de estos pases, tendente a la
promocin de la reforma legal en nombre del reconocimiento del derecho a la ciudad como condicin para la reforma urbana. Como resultado de estos procesos, un nuevo orden urbano-legal se ha formado gradualmente en la regin. En particular, desde el decenio del setenta, y en
especial desde mediados del ochenta, Brasil y Colombia han indicado
algunas formas promisorias para promover la reforma legal en la regin
y para una reforma general del paradigma legal dominante para el desarrollo urbano.
4. UN NUEVO ESTATUTO PARA LAS CIUDADES BRASILEAS: LA CONSTRUCCIN
DEL DERECHO A LA CIUDAD EN BRASIL
Si bien los pases latinoamericanos han fomentado cambios legales en
formas diversas y a distintas velocidades, existen diversos principios

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comunes a los procesos sociopolticos que reclaman la reforma urbana


y legal, y que se han materializado en las Constituciones nacionales y los
rdenes legales. El ms importante es el de la funcin socioambiental
de la propiedad y de la ciudad, que es una expresin del principio ms
amplio, de acuerdo con el cual la regulacin del desarrollo urbano es una
cuestin pblica que no puede reducirse ni a los intereses individuales
ni a los estatales. Ms an, una nueva gama de derechos colectivos se ha
discutido y gradualmente, en diversa medida, ha resultado aceptada por
los rdenes legales de varios pases latinoamericanos, tendente a constituir un nuevo orden urbano-legal que regule los procesos del uso y el desarrollo de la tierra urbana. Los derechos colectivos principales interrelacionados que se han expresado gradualmente mediante este nuevo orden
son: el derecho a la planificacin urbana, el derecho social a la vivienda,
el derecho a la conservacin ambiental, el derecho a capturar la plusvala y el derecho a la regularizacin de los asentamientos informales.
El otro principio estructural de este nuevo orden urbano-legal es la indivisibilidad del derecho urbano y la gestin urbana. Este principio se ha
expresado mediante tres procesos integrados de reformas poltico-legales, que son, a saber: la renovacin de la democracia representativa por
medio del reconocimiento del derecho colectivo a la amplia participacin
en la gestin urbana, en particular en el mbito local; la descentralizacin de los procesos de toma de decisiones, no solo mediante el fortalecimiento de los gobiernos locales y las relaciones intergubernamentales,
sino tambin mediante la confrontacin de la cuestin metropolitana y
la necesidad de articulacin intergubernamental para superar los crecientes problemas urbanos, sociales y ambientales; y la creacin de un nuevo marco legal-administrativo que proporcione mayor claridad a los
principios subyacentes a las nuevas relaciones que se estn estableciendo entre el Estado y la sociedad, en especial mediante las asociaciones
pblico-privadas y otras formas de relaciones entre el Estado y la comunidad y los sectores voluntarios.
En otras palabras: este creciente movimiento sociopoltico de reforma legal en Latinoamrica se ha basado en los dos pilares propuestos por
LEFEBVRE como el ncleo del derecho a la ciudad, es decir, el derecho
a habitar y el derecho a participar.
En este contexto de cambios paradigmticos, el 10 de julio de 2001
ocurri un avance legal sin precedentes en Brasil con la promulgacin
de la ley federal 10257, llamada Estatuto de la Ciudad, que busca regular el captulo original sobre poltica urbana introducido por la Constitucin Federal de 1988, en que se reconoce explcitamente el derecho

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a la ciudad como un derecho colectivo. La promulgacin de la Constitucin Federal de 1988 despej el camino para el progreso del movimiento de reforma legal, en especial mediante el reconocimiento de los
derechos colectivos mencionados, al afirmar el papel central del gobierno local y al declarar que la democracia representativa deba reconciliarse
con los procesos polticos participativos (FERNANDES, 1995). Durante el
decenio del noventa, muchos municipios brasileos comenzaron a materializar las disposiciones y principios constitucionales en los rdenes
urbano-legales que ellos mismos fueron redefiniendo, y el Brasil se convirti en una suerte de laboratorio para nuevas estrategias de gobierno
local y democracia directa, en particular, la experiencia de vanguardia
del proceso de presupuesto participativo incorporado en algunas ciudades. Sin embargo, todava existan controversias legales sobre las nuevas disposiciones constitucionales y se formulaban argumentos legales
conservadores para socavar las estrategias locales poltico-institucionales innovadoras de gestin urbana. Por este motivo, durante el decenio
del noventa, los movimientos sociales y las ONG reunidas bajo el paraguas del Foro Nacional para la Reforma Urbana mantuvieron la presin para la aprobacin por el Congreso Nacional de una ley federal que
rigiese el desarrollo y las polticas urbanos, para regular el captulo constitucional y as clarificar los problemas legales pendientes.
La ley federal de 2001 proporciona un apoyo legal coherente a los
municipios comprometidos para enfrentarse a los graves problemas urbanos, sociales y ambientales que han afectado directamente las condiciones de la vida diaria de la poblacin urbana. Como resultado de un
intenso proceso de negociacin que dur ms de diez aos, en el Congreso Nacional y ms all, el Estatuto de la Ciudad confirm y ampli el
papel poltico-legal fundamental de los municipios en la formulacin de
las directivas para la planificacin urbana, y para la conduccin del proceso de desarrollo y gestin urbanos. El Estatuto de la Ciudad merece
ser mejor conocido en el mbito internacional, porque se trata de un ejemplo inspirador sobre la forma en que los gobiernos nacionales pueden
materializar los principios y propuestas de las campaas mundiales de
UN-Hbitat sobre la gobernabilidad urbana y la tenencia segura para los
pobres urbanos. Resulta imposible subestimar el efecto que la nueva ley
puede tener sobre el orden urbano y legal brasileo, despus que sus posibilidades terminen de comprenderse y sus disposiciones se pongan en
prctica completamente6.
6

Para una traduccin al ingls del Estatuto de la Ciudad, www.polis.org.br.

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El Estatuto de la Ciudad tiene cuatro dimensiones principales, a saber: una conceptual, que brinda elementos para interpretar el principio
constitucional de la funcin social de la propiedad urbana y de la ciudad;
la regulacin de los nuevos instrumentos legales, urbansticos y financieros para que los municipios construyan y financien un orden urbano
diferente; la indicacin de procesos para la gestin democrtica de ciudades; y la identificacin de los instrumentos legales para la completa
regularizacin de asentamientos informales en zonas urbanas privadas
y pblicas. Combinadas, estas dimensiones proporcionan el contenido del derecho a la ciudad en el Brasil y tambin indican las condiciones
para ejecutar el nuevo contrato social propuesto por LEFEBVRE.
En trminos conceptuales, el Estatuto de la Ciudad rompi con la tradicin individualista de larga data del derecho civil y fund las bases de
un nuevo paradigma poltico-legal para el uso y desarrollo de la tierra
urbana en el Brasil, en especial por la consolidacin del enfoque global
hacia los derechos de propiedad urbana, a saber: el derecho a la propiedad
urbana se garantiza y reconoce como un derecho individual fundamental, siempre que se cumpla una funcin socioambiental, la funcin determinada mediante la legislacin urbana. Ms an, el orden legal vigente
tambin determina que la ciudad misma debe cumplir con una funcin
socioambiental. En particular, es funcin de los gobiernos municipales
controlar el proceso de desarrollo urbano formulando polticas territoriales y de uso del suelo en que los intereses individuales de los propietarios coexistan necesariamente con otros intereses sociales, culturales y
ambientales de otros grupos y de la ciudad en su conjunto. Con tal propsito, se le otorg al gobierno municipal la atribucin, por medio de las
leyes locales y diversos instrumentos de planificacin y gestin urbana,
de determinar la medida de este posible equilibrio entre los intereses individuales y colectivos sobre la utilizacin de los recursos no renovables esenciales para el desarrollo sostenible en las ciudades, esto es,
la tierra urbana. Todos lo municipios brasileos con ms de 20.000
habitantes deban aprobar sus planes directores para fines de 2006, y ms
de mil trescientos de esos municipios estn involucrados en la actualidad en este proceso fundamental de elaboracin de leyes.
Para materializar y ampliar el alcance de la accin municipal, el Estatuto de la Ciudad regul los instrumentos legales creados por la Constitucin de 1988 y cre otros nuevos, consagrando as la separacin entre
los derechos de propiedad y los derechos de edificacin y el principio de
la captura de plusvalas. Todos esos instrumentos pueden, y deben, utilizarse en forma combinada, en busca no solo de regular el proceso del

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desarrollo de la tierra urbana, sino tambin en especial para fomentarlo


de acuerdo con un proyecto de ciudad que se expresar mediante el plan
director local, traduciendo as en trminos espaciales el proyecto social
propuesto por LEFEBVRE. Se les brindaron ms condiciones a los municipios para interferir con el patrn y la actividad de los mercados formales e informales de tierra urbana, en especial aquellos de naturaleza especulativa y posiblemente revertidos, que desde hace mucho tiempo
han introducido la exclusin social y la segregacin espacial en el Brasil. En realidad, la combinacin de los mecanismos de planificacin urbana tradicionales zonificacin, subdivisin, normativa edilicia, etc.
con los nuevos instrumentos introducidos orden compulsivo de subdivisin-edificacin-uso, uso extrafiscal de los impuestos locales a la propiedad en forma progresiva a lo largo del tiempo, expropiacin-sancin
con pago en ttulos de deuda pblica; derechos de superficie, derechos
de preferencia para el municipio, transferencia onerosa de los derechos de
edificacin, etc. ha abierto un nuevo conjunto de posibilidades para
construir y financiar un nuevo orden urbano que es simultneamente ms
eficiente en lo econmico, ms justo en lo poltico y ms sensible a las
cuestiones sociales y ambientales.
Otra dimensin fundamental del Estatuto de la Ciudad tiene que ver
con la necesidad de los municipios de integrar la planificacin urbana,
la legislacin y la gestin para democratizar el proceso de toma de decisiones local y as legitimar un orden urbano-legal nuevo y orientado hacia
lo social. Se reconocieron diversos mecanismos para garantizar la participacin eficaz de los ciudadanos y las asociaciones en la planificacin
y la gestin urbanas: en el poder ejecutivo (consultas, creacin de consejos, comits, referendo, informes de repercusiones ambientales y sobre los vecindarios, y sobre todo, las prcticas de los procesos de presupuesto participativo), el poder legislativo (audiencias pblicas, iniciativa
popular para proponer proyectos de leyes urbanas) y en el judicial (accin civil pblica para proteger el orden urbano-legal, considerado un
inters difuso y un derecho colectivo, locus standi otorgado a las ONG
y asociaciones). Ms an, la nueva ley tambin subray la importancia
de establecer nuevas relaciones entre el Estado y los sectores privados y
de la comunidad, en especial mediante asociaciones y operaciones urbanas de vinculacin, fomentadas dentro de un marco poltico-legal y fiscal, cuyos principios todava deben definirse en forma ms clara.
Tras la promulgacin del Estatuto de la Ciudad de 2001, el orden urbano-legal en Brasil ha mejorado an ms gracias a la puesta en vigencia
de las leyes federales que regulan los consorcios intermunicipales, las

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asociaciones pblico-privadas y la creacin del Fondo Nacional para la


Vivienda Social, este ltimo como resultado de la iniciativa popular; un
importante proyecto de ley que se est discutiendo en el Congreso Nacional, que actualiza la legislacin sobre la subdivisin y la regularizacin territoriales.
Finalmente, pero no por ello de menor importancia, el Estatuto de la
Ciudad tambin reconoci el derecho colectivo a la regularizacin de
asentamientos informales en tierras pblicas o privadas y mejor los
instrumentos legales para permitir a los municipios promover programas
para regularizar la tenencia de la tierra y as democratizar las condiciones de acceso a los inmuebles y la vivienda urbanos. Al regular las instituciones constitucionales de la usucapiao especial (prescripcin adquisitiva), los derechos y la concesin de un derecho real al uso (una forma
de arrendamiento), para su utilizacin en la regularizacin de asentamientos informales en la tierra privada y la pblica, respectivamente, la nueva
ley avanz un paso ms y permiti usar colectivamente esos instrumentos. La seccin del Estatuto de la Ciudad que cre un tercer instrumento,
la concesin especial del uso con finalidad de vivienda, fue vetada por
el presidente por cuestiones legales, ambientales y polticas. Sin embargo, dada la activa movilizacin del Foro Nacional para la Reforma Urbana, la disposicin provisional 2220 fue firmada el 4 de septiembre de
2001 por el presidente, reconociendo el derecho subjetivo (y no solo la
prerrogativa de las autoridades pblicas) a quienes ocupaban tierras
pblicas hasta esa fecha, en ciertas circunstancias, a recibir la concesin
especial del uso con finalidad de vivienda. La disposicin establece,
adems, las condiciones para que las autoridades municipales fomenten
el traslado de los ocupantes de tierras pblicas inadecuadas a zonas ms
apropiadas. Es una medida de extrema importancia social y poltica, pero
su aplicacin requerir un concentrado esfuerzo legal, poltico y administrativo de los municipios para llenar vacos existentes en una forma
legal adecuada que resulte compatible con otros intereses sociales y ambientales. Otra disposicin provisional se aprob en 2006 la 292,
para permitir y acelerar la regularizacin de asentamientos informales en
tierra pblica perteneciente a la Unin Federal.
Es interesante advertir que, en lo que corresponde a cuestiones de regularizacin de asentamientos informales, el Estatuto de la Ciudad consolid el sendero poltico-legal abierto por la Constitucin Federal de 1988,
que difiere fundamentalmente de las polticas de formalizacin inspiradas
por HERNANDO DE SOTO, que han recibido amplio apoyo internacional,
sobre todo de los bancos internacionales, los grupos de expertos ideolgi-

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cos y las agencias para el desarrollo. Como hemos argumentado en otros


trabajos, las influyentes ideas de DE SOTO han mostrado diversas deficiencias (FERNANDES, 2002c), y son fundamentalmente conservadoras, a la luz
de disposiciones ms progresistas del orden legal brasileo descrito
anteriormente. Este es el principal camino legal seguido por muchos municipios brasileos desde principios del ltimo decenio del siglo pasado,
y por el gobierno federal desde 2003.
La aprobacin del Estatuto de la Ciudad consolid el orden constitucional brasileo respecto del control del proceso de desarrollo urbano,
con el objetivo de reorientar la accin del Estado local, el mercado de
tierras y la sociedad en su conjunto, de acuerdo con nuevos criterios legales, econmicos, sociales y ambientales. Claramente sent las bases legales del derecho a la ciudad en el pas.
Sin embargo, su concrecin real en polticas y programas depender
de la reforma de los rdenes urbano-legales por los municipios. El papel de estos es crucial para que el patrn exclusivista del desarrollo urbano pueda revertirse. En realidad, este nuevo orden urbano-legal en el
que la ley y la gestin estn integradas ha posibilitado el avance gradual
de la reforma urbana en varios municipios Porto Alegre, Diadema,
Santo Andre, So Paulo, Belo Horizonte, Recife, etc., en los que las
leyes, los planes, los proyectos y programas se han formulado para combinar las polticas de tierra, de vivienda, urbanas, impositivas y socioeconmicas que buscan promover la inclusin social y la integracin espacial. Todava falta mucho por hacer, sin embargo, para reparar la crisis
urbana y el dficit habitacional acumulados.
En el plano nacional, el esfuerzo hacia una mejor articulacin intergubernamental gan fuerza con la creacin, en 2003, del Ministerio de
las Ciudades: por primera vez, el rgano federal est confrontando en
forma articulada los problemas relacionados con la vivienda social, el
saneamiento ambiental, el transporte pblico y las cuestiones territoriales. Se ha ejecutado un programa original para apoyar la regularizacin
sostenible de los asentamientos informales consolidados7. Como resultado de una campaa nacional para asistir en la formulacin de planes
directores municipales, alrededor de mil cuatrocientos municipios han
aprobado su legislacin urbana bsica o estn en el proceso de discusin.
Un importantsimo desarrollo fue la organizacin, en octubre de 2003,
de la Conferencia Nacional de Ciudades, que termin un proceso en que
Para un anlisis crtico del Programa Nacional para la Asistencia a la Regularizacin Territorial Sostenible, cfr. FERNANDES (2006).
7

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3.500 municipios participaron e involucr a miles de delegados que representaban a todas las partes involucradas, para aprobar todos los temas de
una nueva poltica nacional urbana y de vivienda. En abril de 2004, el
Consejo Nacional de Ciudades se instal en Brasilia, y tiene poder en la
toma de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las polticas nacionales urbanas y de vivienda. Ha continuado reunindose regularmente
desde entonces.
Este no ha sido un proceso fcil y han surgido muchos problemas significativos que deben resolverse, pero es innegable que existi un esfuerzo
gradual para materializar el Estatuto de la Ciudad y el derecho a la
ciudad en el Brasil.
5. CARTA MUNDIAL POR EL DERECHO A LA CIUDAD
El proceso sociopoltico que llev a la promocin de la reforma urbana y legal en Brasil tambin ha fomentado una movilizacin internacional ms amplia.
La propuesta original para una Carta por los Derechos Humanos en
las Ciudades fue presentada ya en 2001 por la ONG Brasilea Fase en la
VI Conferencia Brasilea sobre Derechos Humanos, poco tiempo antes
que entrase en vigencia el Estatuto de la Ciudad. En la prctica, la discusin del Estatuto de la Ciudad en el Congreso Nacional llev ms de
12 aos, y el documento de la Fase tuvo tambin la intencin de acelerar
el proceso de elaboracin de leyes. Fue inspirado por los instrumentos
internacionales generales ya existentes sobre los derechos humanos cvicos, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales, pero
result particularmente inspirado por la Carta Europea para la Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad (presentada en SAINT-DENIS
en mayo de 2000 y adoptada desde entonces por ms de doscientas ciudades europeas) y por el Tratado para las Ciudades, Pueblos y Localidades Democrticos, Equitativos y Sostenibles, aprobado en 1992 en la
Cumbre Mundial sobre el Medio Ambiente en Ro de Janeiro. El objetivo
principal del documento original de la Fase fue expandir la plataforma
poltica para accin de aquellos movimientos sociales urbanos en Brasil
que requeran la promocin de la reforma urbana y la inclusin social en
el pas, y proporcionar condiciones para una mejor integracin y articulacin tanto de las cuestiones urbanas y las reclamaciones sociales como
de los movimientos sociopolticos existentes8.
Para el texto en ingls de la Carta Mundial sobre el Derecho a la Ciudad, cfr.
www.polis.org.br; para una discusin general del documento, cfr. O SORIO (2005).
8

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Como resultado del reconocimiento formal del derecho a la ciudad


por el Estatuto de la Ciudad de 2001 en Brasil y la presentacin del documento inicial de la Fase durante el Foro Social Mundial en 2002, diversas ONG y movimientos sociales urbanos, particularmente del Brasil y
de otros pases latinoamericanos, comenzaron a bosquejar el texto actualmente llamado Carta Mundial sobre el Derecho a la Ciudad. Este borrador
fue discutido y ampliado en 2004, tanto en el Foro Social de las Amricas en Quito como en el Foro Urbano Mundial en Barcelona, poniendo
acento en cuestiones como la gobernabilidad democrtica urbana, la
participacin popular en la gestin y el presupuesto urbanos, el reconocimiento y la adopcin eficaz de los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales existentes reconocidos por el derecho internacional
y la adopcin de un modelo socialmente ms justo, incluyente y sostenible para el desarrollo econmico urbano para fortalecer la asociacin
urbano-rural y reducir la pobreza.
En 2005, en el Foro Social Mundial en Porto Alegre (Brasil), cientos
de personas de diversa proveniencia y antecedentes, representantes de
organizaciones internacionales, regionales, nacionales, locales y activistas sociales, asistieron al Taller sobre el Derecho a la Ciudad especfico.
Al mismo tiempo, el ministro de Ciudades brasileo suscribi formalmente el proceso de discusin y ejecucin de la Carta Mundial sobre el
Derecho a la Ciudad.
El objetivo ltimo de la Carta es establecer mecanismos eficaces de
control legal e instrumentos para garantizar la puesta en vigencia de los
derechos humanos, sociales y de ciudadana reconocidos. Se funda en
que las declaraciones generales de derechos son fundamentalmente importantes pero insuficientes; que los valores y derechos sociopolticos en
todos los mbitos, desde el internacional hasta el local, tambin deben
ser derechos colectivos legales; y que las personas y los movimientos
sociales deben recibir locus standi para defender esos derechos en los
tribunales como una condicin sine qua non para el reconocimiento de
los derechos humanos y de ciudadana, la promocin de la justicia social y el fortalecimiento de un orden verdaderamente democrtico.
La Carta Mundial sobre el Derecho a la Ciudad propuesta reconoce
que, dado el actual contexto de creciente urbanizacin y de la creciente
urbanizacin de la pobreza, las normas del derecho internacional existentes, aunque dispersas, en las reas de derechos econmicos, sociales,
culturales y ambientales, deben articularse mejor y ampliarse a un marco ms abarcativo y mejor definido, el del derecho a la ciudad, lo que
dar como resultado la aprobacin de un documento ms especfico de

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derecho internacional que servir de gua para la accin sociopoltica y


para la toma de decisiones y la elaboracin de polticas.
Adems, en la Carta propuesta, el concepto del derecho a la ciudad
se alimenta del concepto general lefebvriano el derecho de todos los
habitantes urbanos a disfrutar en forma colectiva de los beneficios, la pluralidad cultural, la diversidad social, las ventajas econmicas y las oportunidades de la vida urbana, y a participar activamente en la gestin urbana y deber realizarse segn las realidades nacionales, locales o
especficas. En el origen del concepto est la nocin de la funcin socioambiental de la propiedad y de la ciudad, y el principio de que el ejercicio completo de los derechos de ciudadana en la ciudad implica la participacin efectiva de la gente en la planificacin, el diseo de polticas,
la toma de decisiones y la gestin. En Latinoamrica, desde mediados
del decenio del setenta, los movimientos de reforma urbana han subrayado los principios de sostenibilidad, democracia, justicia social y el cumplimiento de la funcin social de la propiedad y la ciudad.
En caso de ser aprobada por la ONU, la Carta Mundial sobre el Derecho a la Ciudad otorgar legitimidad para la accin sociopoltica y poltico-institucional organizada, servir como referencia poltica, social,
econmica y ambiental para crear polticas pblicas, como un conjunto
de principios orientadores de los procesos de produccin y gestin de ciudades compatible con la afirmacin de los derechos humanos y de ciudadana y como legislacin internacional que establecer derechos y obligaciones para determinar la accin de los agentes pblicos, estatales,
comunitarios y privados para garantizar la distribucin y el uso correctos, equitativos y sostenibles de los recursos urbanos y de la tierra. Concebido de esa forma, el derecho a la ciudad es interdependiente de todos
los derechos humanos reconocidos en forma internacional y percibido
como un derecho colectivo integral e indivisible. Para garantizar la
concrecin total de la funcin social de la ciudad como un inters difuso, debe otorgarse locus standi a todo individuo, conjunto de residentes
u organizaciones sociales para actuar no solo en defensa del inters colectivo de un grupo determinado, sino tambin en defensa de la propia
funcin social de la ciudad.
Con posterioridad al Foro Social Mundial de 2005, surgieron un inters y una movilizacin crecientes alrededor de la propuesta Carta Mundial sobre el Derecho a la Ciudad, que superan cada vez ms el contexto
latinoamericano; se organiz una reunin sobre el tema en el Foro Urbano Mundial de 2006, en Toronto, y se est preparando un taller internacional para discutir una plataforma sociopoltica e institucional para su

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ejecucin internacional y para definir estrategias para su legalizacin de


parte de la ONU. UN-Hbitat y Unesco presentaron una iniciativa conjunta llamada Polticas Urbanas y el Derecho a la Ciudad en 2005, y desde
entonces han explorado el concepto de LEFEBVRE, dialogando en cierta
medida con la movilizacin social para la Carta Mundial9 .
6. CONCLUSIN
La construccin del nuevo orden urbano-legal en Latinoamrica es un
proceso lleno de contradicciones y desafos y, si bien el fundamento legal
del derecho a la ciudad se ha presentado en forma muy promisoria en
el caso brasileo, ninguno de los desarrollos legales recientes puede darse
por hecho.
El derecho urbano ha sido puesto en el lugar al que siempre perteneci, esto es, en el centro del proceso poltico, y es la calidad de este proceso poltico-legal el que puede determinar la extensin en que se materializar efectivamente el derecho a la ciudad.
En realidad, en Brasil la creciente politizacin del derecho urbano ha
generado espacio para una mayor participacin popular en defensa de los
intereses sociales y los derechos colectivos, pero por el mismo motivo la
promulgacin y puesta en vigencia de nuevas leyes y programas urbanos se ha topado con una creciente resistencia de los intereses conservadores y serios reveses han ocurrido. Se han perdido importantes elecciones locales, programas pioneros se han discontinuado, se han realizado
desalojos a la fuerza en algunos casos y se han propuesto proyectos de
ley para modificar el Estatuto de la Ciudad.
En este contexto, la materializacin de las posibilidades del nuevo
orden urbano-legal en la regin depender de muchos factores socioeconmicos e institucionales, nacionales y globales, pero sobre todo requerirn una renovada movilizacin social en las zonas urbanas. En el anlisis
ltimo, sin embargo, el futuro de la nueva ley depender fundamentalmente de la amplia movilizacin de la sociedad brasilea, dentro fuera
del aparato estatal y fuera de l, para materializar el derecho a la ciudad reclamado por LEFEBVRE hace ya tanto tiempo.
Como LEFEBVRE entendi plenamente, el derecho a habitar no puede disociarse del derecho a participar, y solo en un ruedo poltico-le9

Vase, entre otros documentos, portal.unesco.org/shs/en/ev.php-URL.

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gal ampliado los trminos de un nuevo contrato poltico de ciudadana


social pueden disearse para los ciudadanos y las ciudades brasileos.
Hay all una leccin para las ciudades en otros lugares.
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