Por qu Promover las Energas

Renovables en el Per?
Pedro Gamio Aita'

"En una clara exposicin de ideas, el autor nos pone en manifiesto las reperscusiones negativas que lleva tener
una inadecuada infraestructura energtica, que se puede resumir en una palabra: pobreza. Qu papel juega la
regulacin en todo ello? La respuesta se encuentra a lo largo de esta reflexin hacerca de cmo se est manejando
el tema de energtico en el Per"

El futuro energtico del Per requiere de polticas de

estado, que se deben expresar bsicamente en leyes
eficaces para garantizar la seguridad energtica del
pas, su competitividad, la proteccin ambiental y la
erradicacin de la pobreza. La poltica energtica debe
considerar dos tendencias mundiales: la elevacin
de los precios del petrleo y las regulaciones para
controlar las emisiones de carbono. Para contrarrestar
los impactos de ambas tendencias, los pases del mundo
estn desarrollando de un lado, la diversificacin de sus
fuentes de energa (matriz energtica) y revolucionando
las formas de consumir energa. Esto ha generado
una expansin importante del mercado de energas
renovables y del desarrollo de estndares elevados de
eficiencia energtica. En este contexto internacional,
los incentivos econmicos para dar rentabilidad
comparativa a las energas renovables y a las mejoras
en la eficiencia energtica son ahora una prctica
generalizada.
El Per tiene el mismo nivel de emisiones de C02 que
Nueva Zelanda, la diferencia es que ese pas, tiene un PBI
S veces mayor que el del Per. La intensidad energtica
de los pases es un indicador cada vez ms gravitante
para el despegue econmico y se relaciona con el
consumo de energa por unidad del PBI. China e India,
por ejemplo, han comprometido a nivel internacional
reducir sus emisiones de C02 por unidad de PBI al 2020
en comparacin con los niveles del2005. El compromiso
chino es de 40-45% y el hind es de 20-25%. Si el
Per debe mantener sus niveles de crecimiento es
indispensable que garantice mayores niveles de
eficiencia energtica y haga uso de tecnologas ms
limpias que ahorren recursos y aseguren competitividad
de la economa.

La energa es fundamental para la lucha contra la pobreza

y el desarrollo sostenible. El sector energtico afecta
todos los aspectos del desarrollo -sociales, econmicos
y ambientales- incluyendo los medios y calidad de vida,
acceso al agua, la productividad agrcola, la salud, y la
educacin. Ninguno de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio se puede conseguir si no se mejora la calidad y
cantidad de los servicios de energa. Adicionalmente, la
gobernabilidad del sector energa es clave para prevenir
conflictos por el control de la produccin de energa o de
sus fuentes (por ejemplo, el agua en las hidroelctricas).
Actualmente se produce 4586 MW y para el 2040 el
requerimiento ser de unos 36000 MW. Con una tasa
de crecimiento promedio anual del 7,2% la demanda se
duplica cada 1O aos. El Per ha anunciado a la ONU su
compromiso voluntario de modificar la matriz energtica
actual, a fin de que el ao 2021 las energas renovables
no convencionales, hidroenerga y biocombustibles,
representen, por lo menos, el 40% de la energa
consumida en el pas. El Per tiene un uso ineficiente en
su generacin de energa y en el consumo\ pero esa
realidad tambin oculta ineficiencias.
El convenio Per-Brasil prioriza en su texto la atencin
al mercado interno, pero a la fecha no se est
considerando ninguno de los 6 proyectos para atender
al mercado interno, no estn participando en las
licitaciones de atencin al mercado interno. Adems ya
se ha comprometido mediante licitaciones ordinarias el
90% de la nueva demanda para los prximos 1O aos
con proyectos trmicos, as se puede crear una opcin
paradjica, usar nuestro gas para generacin elctrica en
el mercado interno y exportar hidroelectricidad. Adems
se debe asegurar en cada proyecto hidroelctrico en

Abogado, profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Magster en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas por la Universidad Carlos 111 de Madrid. ExViceministro de
Energa del Ministerio de Energa y Minas. Especialista en Derecho Administrativo y Derecho Minero y de Hidrocarburos. Miembro de la Asociacin Peruana de Energa Solar
y del Ambiente. Miembro de la Asociacin de Derecho Administrativo de la Pontificia Universida Catlica del Per. Actualmente es Director para Amrica Latina del Global
Village Energy Paternship.
Se debe tener en cuenta que nuestro consumo percpita es bajo por la pobreza existente.

1Pedro Gamio Aita 1

la amazonia, como condicin para su aprobacin y

viabilidad, mitigar y neutralizar la mayor produccin
de gases de efecto invernadero (GEl). Los costos de
las energas renovables como hidro y elica son ahora
muy competitivos frente al uso del petrleo. Se deben
manejar eficientemente los recursos no renovables,
revisando las tarifas de energa por el uso ineficiente del
gas natural en ciclo abierto. La actual poltica tributaria
de combustibles, grava con el Impuesto Selectivo al
Consumo ms a los combustibles ms limpios como
las gasolinas de mayor octanaje y menos al diesel o el
residual. En realidad la reglamentacin ha relajado un
mandato legal.

"La energa es fundamental para

la lucha contra la pobreza y el
desarrollo sostenible. El sector
energtico afecta todos los
aspectos del desarrollo -sociales,
econmicos y ambientalesincluyendo los medios y calidad
de vida, acceso al agua, la
productividad agrcola, la salud,
y la educacin. Ninguno de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio
se puede conseguir si no se
mejora la calidad y cantidad de los
servicios de energa':
Si no se diversifica la matriz energtica el Per podra
volverse altamente vulnerable a las alzas de precio del
petrleo y al estrs hdrico generado por el cambio
climtico, disminuyendo la seguridad energtica. Los
costos de produccin nacionales sern mayores en
comparacin con otros pases, por lo que el pas perder
competitividad. Los productos peruanos de exportacin
podran ser"castigados" en el mercado internacional por
su alta huella de carbono. La expansin del acceso a la
energa se podra ver obstruido por la alta demanda
energtica y su baja eficiencia. La salud de la poblacin
es afectada por la produccin energtica contaminante
que afecta la calidad del aire.
No hay desarrollo sostenible sin energa limpia.
Se debe avanzar en la diversificacin de la matriz
energtica, promoviendo agresivamente el uso
de energas renovables en generacin elctrica y
dinamizando la economa con la masificacin del
uso del gas en transporte, industria y en los hogares.
Esto va a coadyuvar a la competitividad de nuestra
economa. El gas sirve a la economa nacional y puede

Calculado al ao 2008.
4

Nuevamente, de 2008.
Vase Instituto Peruano de Economa. El reto de la infraestructura al 2018. Lima, 2009.
lbd.

hacerlo ms, pero es un recurso no renovable, siendo

ms eficiente su utilizacin en transporte, industria y
hogares. En generacin elctrica debemos usar ms
el agua, los vientos, donde hay un gran potencial, que
nos dan seguridad energtica, sostenibilidad y menor
contaminacin.
De otro lado, todava el 20o/o de peruanos no tiene luz.
Por razones geogrficas y dispersin de miles de centros
poblados en las reas rurales, no todo el territorio del
pas puede ser incorporado al sistema interconectado
nacional. Son casi 6 millones de personas sin conexin
a la red y sin servicio de energa elctrica, hacindose
necesario la promocin y uso de fuentes renovables
de energa y tecnologas adecuadas para cubrir esta
demanda.
Un pas que busca al crecimiento como desarrollo
sostenible, tiene que apostar por la infraestructura
junto a la construccin de capacidades humanas,
necesariamente. El vnculo entre estos conceptos, es la
competitividad. Y el Per tiene una serie de obstculos
estructurales a la competitividad. A ello se suma la
debilidad de sus instituciones. Por cierto, slo el dficit
total de infraestructura se estima en casi 35 mil millones
de dlares, aproximadamente la tercera parte del PBI
peruano 2 El dficit de infraestructura energtica en el
Per se calcula en ms de 12 mil millones de dlares,
representando casi la dcima parte del PBI 3 . De este
df.icit, corresponde a 8.3 millones de dlares al dficit
en infraestructura elctrica y 3.7 millones de dlares al
dficit de infraestructura de gas natural 4 Segn algunos
estimados del Instituto Peruano de Economa, se
requiere actualmente aproximadamente 615 millones
de dlares en inversin en generacin, transmisin
y cobertura elctrica y 345 millones de dlares en
infraestructura de aprovechamiento de gas natural'.
Gran parte de este dficit se 2ncuentra en las zonas ms
pobres del pas, tanto urbanas pero principalmente rurales
en las cuales es difcil y costoso habilitar la oferta energtica.
Esto hace que el dficit incida directamente en los
segmentos poblacionales de mayor pobreza, lo cual, unido
a otros dficit de infraestructura vial, de comunicaciones
y de saneamiento, profundizar las condiciones de
desigualdad y marginacin en la que subsisten gran
nmero de peruanos. De hecho, en el Per se observa una
relacin muy clara entre limitada cobertura energtica
y pobreza. Para tomar solamente la cobertura elctrica,
departamentos con elevados ndices de pobreza como
Hunuco, Loreto, San Martn, Apurmac y Huancavelica
presentan una baja cobertura, en tanto los departamentos
que registran menores ndices de pobreza como Lima,
Tacna, Arequipa y Lambayeque, al mismo tiempo tienen
mayores coberturas del servicio de electricidad. Diversos
condicionamientos estructurales tanto geogrficos como
demogrficos y sociales, hace que la implementacin de la
cobertura energtica rural sea muy cara, o por lo menos,
que no garantice siempre retornos sociales positivos

41

1Regulacin

de Servicios Pblicos 1

(valores actuales netos sociales superiores o iguales a

cerd) y que en todos los casos genere retornos privados
negativos (valores actuales netos sociales inferiores a
cero'). Todo lo cual, hace que sea visto como un asunto
"marginal" entre las prioridades de la implementacin de
infraestructura del pas.
Sin embargo, el inadecuado abastecimiento energtico,
a nivel integral, esto es, no slo concentrado en los
grandes centros urbanos sino adems, en las zonas
rurales, origina impactos que afectan transversalmente
a las fuerzas productivas del pas. Bajo esta perspectiva,
las polticas pblicas orientadas a diversificar la
matriz energtica, aprovechando nuestro valioso
potencial de recursos renovables y gas natural, junto
a la tarea de reducir este dficit de infraestructura
energtico, si son adecuadamente aplicadas, pueden
generar un importante efecto, no solamente sobre
los directamente beneficiarios sino, adems, sobre la
competitividad del pas. Para lograrlo, el marco legal
puede ayudar, como herramienta privilegiada para
hacer valer polticas pblicas.
El impacto econmico del desabastecimiento energtico
integral, es decir, aqul que abarca a la totalidad de la
poblacin peruana, se desdobla en dos sub-impactos. Cada
uno de ellos incide sobre horizontes temporales distintos.
El impacto directo es inmediato: la falta de energa hace
difcil, cuando no imposible, que la poblacin acceda a un
servicio pblico esencial y se pierda de las posibilidades que
le ofrecera la modernidad para elevar sus condiciones de
vida. Desde la preparacin adecuada de los alimentos hasta
la luz necesaria para producir mejor y ms, leer y estudiar,
pasando por el acceso de las tecnologas de informacin
como Internet y la adecuada seguridad ciudadana, la
ausencia de una adecuada provisin energtica en las
zonas rurales se vuelve el elemento ms importante para
que los pobladores accedan a estos servicios y mejoren su
calidad de vida.
Aproximadamente un quinto de la poblacin peruana
vive en condiciones de deficiente abastecimiento
energtico, esto es, casi 6 millones de personas, las cuales,
automticamente quedan al margen de la modernidad,
incluyendo los servicios pblicos de calidad, la economa
de mercado y sus potenciales beneficios. Esto origina un
deterioro substancial y sostenido del nivel de vida de los
directamente afectados, que se ven irremediablemente
arrastrados a la profundizacin de su condicin de pobreza.
En adicin, produce un incentivo para la migracin en busca
de acceder a mejores servicios pblicos, lo que congestiona
crecientemente los centros urbanos que poco a poco, ven
tambin colapsadas sus propias infraestructuras, ante el
incremento explosivo de la demanda.

"No hay desarrollo sostenible

sin energa limpia. Se debe
avanzar en la diversificacin de la

matriz energtica, promoviendo

agresivamente el uso de energas
renovables en generacin elctrica
y dinamizando la economa con
la masificacin del uso del gas
en transporte, industria y en los
hogares. Esto va a coadyuvar
a la competitividad de nuestra
economa'~
El impacto indirecto se distribuye en el largo plazo en
varios planos transversales, que ya dejan de focalizar
el problema solamente a las poblaciones afectadas.
En primer lugar, afecta el crecimiento econmico.
Efectivamente, si la apuesta por la infraestructura es,
como se ha expresado, requisito fundamental para el
crecimiento econmico. Un primer corolario es tambin
cierto: la inversin en infraestructura potencia ms
al crecimiento econmico. Segn algunos estudios 8 ,
una mejora del nivel de la infraestructura peruana en
general solamente a los niveles del pas considerado
lder en Latinoamrica en esta materia, Costa Rica,
incrementara la tasa de crecimiento econmico en
3.5%, en tanto que si se alcanzara el nivel de Chile, el
impacto sobre la tasa de crecimiento sera de 2.2%. Por
tanto, un segundo corolario tambin es cierto: que el
deterioro de la infraestructura hace perder potencial de
crecimiento y dejar de acometer agresivamente el cierre
de todas las brechas de infraestructura sectoriales, lastra
y reduce ese potencial a nivel de todo el pas, no slo de
la comunidad especfica que padece esa brecha.
En adicin, el desabastecimiento energtico afecta
seriamente el horizonte de vida de las personas que la
padecen desde nios y las posibilidades de competir
adecuadamente en los mercados de trabajo y de productos
(bienes y servicios). En otras palabras, el desabastecimiento
energtico para estos peruanos resulta en una prdida de
capital humano, porque impide que reciban adecuados
servicios educativos y de salud, incluyendo el elemento
nutricional, que son imprescindibles para el desarrollo
humano. Tal descapitalizacin deteriora la competitividad
de cada individuo, pero a la larga, la competitividad
territorial y la del pas.
Adicionalmente, el deterioro en el nivel de desarrollo
humano como resultado de la permanencia de la cada
del nivel de vida y de la brecha oferta-demanda de
servicios pblicos que derivan de la migracin campociudad, repercute irremediablemente a largo plazo
en presiones polticas por incrementos impositivos,
para solventar, a nivel asistencial, el alivio a la pobreza
resultante de estos procesos. Como toda lucha por
recursos fiscales, el desabastecimiento energtico
integral es un caldo de cultivo para el conflicto social

VAN social >0.

VAN privado <0.
Vase Caldern Csar y Luis Servn. The Effects of lnfrastructure Development on Growth and lncome Distribution. Banco Central de Chile. Serie Working Papers No. 270.
Santiago de Chile, 2004.

!Pedro Gamio Aita 1

que afecta el clima de inversin y el incremento de la

capitalizacin del pas, ambos instrumentos necesarios
para incrementar el empleo, los ingresos personales y el
consecuente nivel de vida de los habitantes del pas. A
su vez, el incremento en los impuestos produce mayores
distorsiones a la economa y prdidas de eficiencia social
irrecuperables que conspiran contra un desempeo
ms competitivo de las fuerzas productivas nacionales,
de manera transversal. Los aumentos impositivos que
se originan en no atender a tiempo los requerimientos
energticos de las zonas rurales y' periurbanas, terminan
as por apenas paliar en algo, en una proporcin muy
insignificante, las prdidas econmicas permanentes
que se gestan en la deficiente o inexistente provisin del
servicio pblico. Pierden as su potencial redistributivo,
para solamente convertirse en una especie de pago por
prolongar el tiempo de desatencin del problema.

"Como toda lucha por recursos

fiscales, el desabastecimiento
energtico integral es un caldo
de cultivo para el conflicto social
que afecta el clima de inversin y
el incremento de la capitalizacin
del pas, ambos instrumentos
necesarios para incrementar el
empleo, los ingresos personales y
el consecuente nivel de vida de los
habitantes del pas':

El otro problema es que la deficiente infraestructura

energtica rural profundiza la desigualdad campociudad y la desigualdad del pas, en general. Se calcula
que si el Per alcanzara los niveles de infraestructura de
Costa Rica o Chile, la reduccin en su coeficiente Gini 9
de distribucin del ingreso nacional sera de 0.070 y
0.044 respectivamente 10, lo que implica que solamente
la provisin de una mejor infraestructura a niveles ya
alcanzados por pases latinoamericanos podra mejorar
ostensiblemente la situacin de enorme desigualdad
social que existe en el Per. De hecho, el impacto de una
adecuada y diversificada infraestructura energtica sera
muy potente en los estratos sociales menos pudientes
econmicamente, es en las zonas ms pobres en las que
la habilitacin de una adecuada infraestructura energtica
genera fuertes y dramticos cambios en el ingreso familiar
y el poder adquisitivo de los pobres. Algunos clculos
estiman que solamente la habilitacin de servicios de
electricidad y agua generara un incremento de casi 30%
en los ingresos de los hogares que no disponen de ellos".

Por qu es tan importante la competitividad? Porque

hoy el desarrollo de los pases est ntimamente
relacionado con su capacidad de competir entre s en
un contexto global. Los pases ms competitivos son
tambin los ms desarrollados. Sin embargo, el Per
no est todava entre los pases ms competitivos del
mundo. Siguiendo los criterios del World Economic
Forum, lo pilares bsicos de la competitividad son las
instituciones, donde el marco legal y su eficacia juega
un rol protagnico, la estabilidad macroeconmica, la
salud y educacin bsica y la infraestructura. En este
ltimo rubro, en cuanto a calidad de infraestructura, el
Per ocupa el puesto 103 de 133 pases. Pero si se trata
de comparaciones ms finas, se aprecia que el ndice
de calidad de infraestructura de Chile casi duplica al
del Per 12 En adicin, si se considera solamente el
sector energtico, en lo que se refiere a electricidad,
Chile tiene una cobertura nacional de 99.4%, en tanto
que el Per llega a solamente 83.5%, segn reportes
oficiales 13 Si a esto se aade que se registran en el Per
niveles muy modestos en salud y educacin bsica,
rubros ntimamente ligados a la infraestructura, no debe
sorprender que sea un pas con altos niveles de pobreza
que registra histricamente.

Por todas estas. consideraciones, el impacto econmico

de no atender esta brecha de infraestructura energtica
en los lugares ms deprimidos del pas, que pertenecen
al mbito rural y periurbano, no queda limitado a la
prdida del nivel de vida de los directamente afectados,
como usualmente se considera. La verdad es que
sobresale la idea de que es un asunto de "humanidad" o
de "solidaridad" atender esas demandas. Sin embargo, se
convierte en un problema de competitividad nacional,
por los efectos derivados. Lo que termina afectando
a toda la economa, en vista que los incrementos
impositivos que se incentivan, encarecen los costos de
produccin del sector empresarial, as como encarecen
los bienes y servicios que absorbe el consumo.

10
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14

En consecuencia, polticas pblicas que se orienten a

promover la diversificacin de la matriz energtica y
el cierre de la brecha de infraestructura, van a incidir
directamente en la mejora de la competitividad y por
ende, en el desarrollo econmico.

El Rol de la Legislacin 14
El inters por la produccin y uso de las energas
renovables y los biocombustibles ha alcanzado

El Coeficiente de Gini es una medida que normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos en un grupo humano, usualmente en un pas. Es un nmero entre
O y 1, en donde O se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los
ingresos y los dems ninguno).
Vase Caldern y Servn, op. cit. Hipotticamente, si se pudiera llegar a los niveles de infraestructura de Corea del Sur, el impacto sera mucho mayor: una reduccin de O. 10
en el coeficiente Gini.
Vase Escobal, Javier y Mximo Torero 2004. Anlisis de los servicios de infraestructura rural y lascondiciones de vida en las zonas rurales de Per. Informe final. Grupo de
Anlisis para el Desarrollo (GRADE). Lima, 2004. Segn este estudio, se estima que si adems se les pusiera desage a estos hogares pauperizados, el incremento sobre los
ingresos llegara al40% y si, se les pusiera telfono, sus ingresos se incrementaran en un 60%.
Vase World Economic Forum. Global Competitiveness Report 2009-201 O. Para darse una idea ms completa de qu significa esta ubicacin en trmino de "distancias de
calidad" entre pases, el puntaje del Per es de 3.0 mientras el de Chile es 5.6, en una escala de de 1 a 7, donde 1 es absolutamente ineficiente y 7 es totalmente eficiente.
Pases topen infraestructura como Suiza, Singapur y Hong Kong andan por encima de 6.7. Estados Unidos registra 5.9.
Para el caso de Chile se ha tomado la informacin del Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN) a travs de la Encuesta de Caracterizacin Socio Econmica CASEN del ao 2007
y para el Per, informacin del Ministerio de Energa y Minas (MINEM) segn estimaciones.
OLADE, 2008, Anlisis de Legislacin sobre Biocombustibles en Amrica Latina.

1Regulacin de Servicios Pblicos 1

elevados niveles y el marco normativo se ha venido

desarrollando motivado por el inters puesto en estos
productos y tecnologas como alternativa energtica;
la preocupacin por el medio ambiente y los elevados
precios del petrleo. Por otra parte, es evidente la
importancia de la participacin del sector privado, por
ejemplo en la produccin de materia prima y en la
obtencin de los biocombustibles dado el nivel de las
inversiones que se requieren para abastecer el mercado
nacional y para posibles exportaciones. Es ineludible
el deber del Estado de establecer reglas claras para
toda la cadena productiva de los biocombustibles que
ofrezcan al inversionista garantas para su inversin y
adems, lograr un producto competitivo y sostenible.
Asimismo, es fundamental una normativa clara que
rija la cadena: productor (agrcola e industrial) inversionista- comercializador- comprador- refinador
- distribuidor - regulador - fiscalizador - exportador
- usuario final. En la medida que toda la cadena de
produccin y utilizacin tenga reglas claras, que
garanticen una rentabilidad aceptable y un combustible
competitivo en el mercado. As se podrn crear las
condiciones para disponer de un combustible nacional
amigable con el ambiente, elaborado con materia
prima local y que adicionalmente genera empleos y
cadenas productivas. Es importante el anlisis de las

medidas, acciones y polticas que adopta el Estado para

promover la produccin y uso de biocombustibles,
haciendo atractiva esta actividad para los inversionistas.
Desde la definicin de biocombustibles, la autoridad
de aplicacin de la norma, el marco institucional, los
requisitos para los productores de biocombustibles, los
requisitos para los distribuidores de biocombustibles,
los sujetos beneficiarios del rgimen promociona!,
el rgimen impositivo o tributario, el porcentaje de
mezcla de biocombustibles, el aspecto ambiental y
como se asegura un adecuado manejo del ecosistema.
Asimismo la participacin interinstitucional, claridad
en las funciones de control y fiscalizacin, seguridad
jurdica, garantas a la inversin, poltica adecuada
de precios, seguridad de acceso a mercados para los
biocombustibles, derechos de los consumidores finales
del producto, etc.
Se debe en todo momento monitorear la eficiencia de la
ley y su reglamentacin, verificar si existe relacin con la
realidad que pretende normar mediante la combinacin
armnica de aspectos tcnicos y jurdicos. Se trata de
medir la eficacia de las polticas pblicas, que est dada
por el cumplimiento de los objetivos propuestos en
la norma legal. As el derecho coadyuva al desarrollo
sostenible 11!!