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ARGENTINA CONTEMPORNEA
Luciano Andrenacci
Problemas de poltica
social en la Argentina
Contempornea
ndice
P RLOGO ......................................................................................................... 13
Luciano Andrenacci
Introduccin ..................................................................................................
Las teoras de la poltica social en el debate argentino ......................................
La poltica social del Estado Social ..................................................................
Poltica social, cuestin social e integracin social ...........................................
La poltica social argentina en perspectiva histrica .........................................
Recapitulando ................................................................................................
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Presentacin ................................................................................................
Caractersticas del Gran Buenos Aires y del municipio bajo estudio ..........
La arquitectura de los programas ............................................................
El Programa TRABAJAR: una herramienta de gobernabilidad
frente al desempleo ................................................................................
Hacia una identificacin de las condiciones generales:
la autonomizacin de las estrategias locales .............................................
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Introduccin ................................................................................................
Desarrollo y modalidades de la evaluacin de programas
sociales en la Argentina ..........................................................................
Los acuerdos sobre la evaluacin ............................................................
Los problemas y el uso de las evaluaciones ..............................................
Sobre la naturaleza conflictiva de los procesos de evaluacin ...................
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Introduccin ................................................................................................
El aislamiento social y su incidencia sobre la conformacin
del capital social de los pobres urbanos ...................................................
Caractersticas sociodemogrficas y laborales de los hogares
en asentamientos urbanos marginales .....................................................
Condiciones y modos de vida de las unidades domsticas
de reas urbanas marginales ....................................................................
Acciones comunitarias ...........................................................................
A modo de conclusin. Asentamientos precarios: un tejido social
que se va fisurando .................................................................................
Anexo de cuadros .........................................................................................
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Introduccin ................................................................................................
El contexto del programa ............................................................................
El diseo y su marco normativo ................................................................
Los objetivos .........................................................................................
La focalizacin .............................................................................................
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272
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Mariana Barattini
Introduccin ................................................................................................
La asistencializacin de la poltica social .....................................................
Las organizaciones de desocupados como nuevos actores sociales ..................
La significacin de los planes sociales. Dos estudios de caso:
La CCC (Corriente Clasista y Combativa) y
los MTD (Movimiento de Trabajadores Desocupados) ...................................
La relacin con los gobiernos y con los diferentes niveles
del Estado en torno a los planes de emergencia ocupacional. .........................
Primer perodo: el gobierno de Menem ...................................................
Segundo perodo: el gobierno de De La Ra ............................................
A modo de conclusin ...........................................................................
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Introduccin ................................................................................................
Los saqueos desde la reconstruccin a partir de diarios y entrevistas ........
Los rumores: barrio contra barrio. ..........................................................
La experiencia del peligro .......................................................................
La organizacin de las ollas populares .....................................................
En los aos 2000 y 2001 el pasado se haca presente, no slo en la memoria ..
El pasado en los hechos de diciembre del 2001. Semejanzas y diferencias
entre los saqueos de los aos 89/90 y los de diciembre del 2001 .....................
Cierre ..........................................................................................................
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Introduccin ................................................................................................
La dimensin espacial de la fragmentacin social ...........................................
Construyendo la nocin de dficit urbano .....................................................
Las clsicas formas de acercarse a la construccin del dficit urbano .........
La construccin de una nocin de dficit urbano .....................................
El dficit urbano y el perfil socioeconmico de los hogares ......................
El dficit urbano en perspectiva territorial ..............................................
Poltica urbana: la experiencia Argentina de los 90 .......................................
Poltica de acceso a la tierra y a la vivienda .............................................
El gasto pblico social en programas urbanos .........................................
La regulacin de los servicios urbanos: entre la universalidad
y la privatizacin ...................................................................................
Hacia una definicin de una poltica de ciudad ........................................
Bibliografa ..................................................................................................
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Introduccin ................................................................................................
La emergencia del desarrollo local como modelo terico ...............................
De las polticas sociales a los programas de desarrollo local ......................
Las distintas perspectivas del desarrollo local ...........................................
De los modelos a la realidad: pensando desde las experiencias y el territorio ...
Condiciones socioterritoriales del rea Metropolitana de
Buenos Aires y sus interrogantes .............................................................
Revisin de las experiencias ....................................................................
La experiencia de los Aguante la Cultura! impulsada por
la red socio cultural Desde los Barrios .....................................................
Reflexiones finales: sobre la necesidad de profundizar el
desarrollo conceptual ...................................................................................
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Los lmites del crecimiento del empleo: visin actual y perspectivas .............. 518
Estudiar y organizar la estrategia que esta sociedad nos demanda .................. 526
El gasto publico y su posible aplicacin a la economa del trabajo .................. 533
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Introduccin ................................................................................................
Modelos de poltica social, institucionalidad social y ciudadana
en la Argentina contempornea ..............................................................
Elementos fundamentales de la capacidad estatal ....................................
Reflexiones finales: un borrador de agenda estratgica para el
modelo de poltica social argentino ........................................................
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Prlogo
Luciano Andrenacci1
Este volumen rene un conjunto de trabajos que abordan, desde
perspectivas diferentes, algunos de los problemas ms importantes de la
poltica social argentina contempornea. La reunin responde a dos
sendas e inseparables hiptesis, una que se podra llamar poltica; y
una que quiz debiera denominarse metodolgica.
En primer lugar, que la coyuntura ha abierto una nueva perspectiva
para la poltica social argentina. Al cabo de diez aos de cambios y
reformas, el resultado es poco menos que lamentable. La fragmentacin
socioeconmica y la desintegracin social han llevado a una repblica
otrora orgullosa de sus logros relativos como pas perifrico al borde de
su disolucin como comunidad de intereses polticos, sociales y econmicos; quiz hasta como comunidad de sentido. La experiencia, tan
innecesaria como inexcusable, ser sin duda sometida a las narrativas
de la historia, ojal lo sea tambin a las de la poltica y la justicia.
Para los que trabajamos en poltica social, las enseanzas son bastante claras. Las podramos agrupar en tres, que se deducen de los trabajos
de este volumen. La poltica social no puede ser pensada al margen de
la poltica macro y microeconmica inherente a los modelos de desarrollo. Mucho menos puede pensarse, salvo desde la frialdad de los esquemas analticos, como mano izquierda del Estado. Su transformacin
en expediente de contencin de ltima instancia de los grupos socialmente destituidos, la sustitucin de sus objetivos republicanos de integracin social por objetivos humanitarios de combate a la pobreza, no
son compatibles con los imperativos polticos y sociales de una sistema
democrtico. Su reduccin a un conjunto de tcnicas dirigidas a ampliar el impacto de intervenciones de alivio coyuntural, bajar los costos
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Luciano Andrenacci
Con la presentacin de Ana Lourdes Surez se abordan los problemas de la poltica social argentina desde el punto de vista de los cambios en la estructura social y las condiciones de vida de la poblacin.
Ana Lourdes toma como propia la hiptesis por la cual una de las principales consecuencias de la degradacin socioeconmica masiva que
sufri la Argentina de los aos 90 fue un proceso de fragmentacin y
segregacin social, relevable tanto en el mbito espacial como en formas
y calidades de vida. Su trabajo se concentra en describir, con herramientas cualitativas y cuantitativas, el aislamiento de los sectores ms
visiblemente perjudicados por el proceso de aislamiento residencial y
social.
El trabajo que firmamos con Lidia Ikei, Elina Mecle y Alejandro
Corvaln aborda el multifactico Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. En l desarrollamos una descripcin del contexto de aparicin;
de las caractersticas de su diseo y de los dilemas de sus modos de
implementacin. Finalmente, intentamos contribuir al debate de su significado desde el punto de vista de las estrategias de poltica asistencial,
desde el punto de vista de sus objetivos explcitos (la reduccin de la
pobreza y de la desigualdad) e implcitos (la contencin del conflicto
social), y desde el punto de vista del modelo de poltica social de la
Argentina contempornea.
Mariana Barattini nos llama la atencin sobre un campo de problemas abundamentemente discutido pero insuficientemente tematizado
en trminos de poltica social: el que se despliega entre las tramas de
nuevas organizaciones sociales y el conjunto de programas de emergencia ocupacional que se transformaron en el centro neurlgico de la nueva poltica asistencial argentina. Para abordar ese campo, Mariana estudia la relacin entre dos programas clave el Plan Trabajar y el Plan
Barrios Bonaerenses y las organizaciones de trabajadores desocupados,
entre 1995 y 2001. El sentido que las organizaciones dan a los subsidios
del Estado, muestra Mariana, brota del juego entre la proyeccin poltica y la accin reivindicativa de las organizaciones; y se transfiere a sus
lgicas de construccin y funcionamiento. A pesar de su visin crtica
de los programas, las organizaciones encontraron en ellos medios
insustituibles para hacer frente a la coyuntura socioeconmica de la
poblacin que representaban, as como estrategias clave para su consolidacin como actores con capacidad de convocatoria y presin.
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Mara Rosa Neufeld y Mara Cristina Cravino profundizan con instrumentos histricos y antropolgicos el campo que se abre con el trabajo de Mariana Barattini, compartiendo con nosotros un producto inesperado de sus trabajos de investigacin. Analizando el impacto de programas sociales en organizaciones comunitarias del Gran Buenos Aires
surgi son fuerza la evocacin de las circunstancias que rodearon la
crisis social de fines de los aos 80 en las principales reas suburbanas
del pas. Con la reconstruccin de esos jirones de memoria colectiva en
el contexto de la nueva crisis social de principios de siglo, Mara Rosa y
Cristina estudian de qu modos esos hechos constituyeron experiencias formativas a partir de las cuales sujetos annimos, en varias partes
del pas y al mismo tiempo, se convirtieron en protagonistas de la crisis y
desarrollaron tramas organizativas capaces de resolver problemas de la
vida cotidiana.
Los trabajos que siguen adoptan una mirada prospectiva para la poltica social. Andrea Catenazzi y Mercedes Di Virgilio presentan un estudio acerca de cmo las nuevas desigualdades y distancias sociales de
la Argentina contempornea se plasman en la ciudad dando lugar a
procesos de multifragmentacin social y segregacin residencial. Para
aislar convenientemente esos fenmenos, realizan un anlisis crtico de
las formas clsicas de medir el dficit urbano, intentando la construccin de un indicador ms comprehensivo, el de las condiciones de
habitabilidad. Andrea y Mercedes, pasando revista crtica a lo hecho en
materia de polticas urbanas en la regin metropolitana de Buenos Aires, proponen finalmente modos de potencial intervencin multisectorial,
orientada hacia la integracin socioespacial, que denominan poltica de
ciudad.
Adriana Rofman y Marisa Fournier discuten perspectivas y experiencias de desarrollo local. Detrs de la moda, del tono predominantemente prescriptivo y de la variedad de intereses que la estrategia
ha despertado en instituciones y gobiernos durante los ltimos aos,
Adriana y Marisa observan una redefinicin profunda de los enfoques
de la intervencin social. Esa redefinicin est marcada por la necesaria
integralidad que el enfoque de desarrollo local requiere, cruzando fenmenos sociales, econmicos y polticos en un mbito definido por su
naturaleza espacial y por sus tramas organizacionales. El captulo realiza una revisin crtica de los modelos terico-normativos predominan-
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Introduccin
Durante los ltimos veinte aos del siglo XX se registraron importantes cambios en el funcionamiento de tramas y estructuras sociales
de los pases capitalistas, as como en los modos que en ellos adquieren
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Muchas de las ideas que aqu presentamos se deben a cuatro intensos aos de trabajo
conjunto (1999-2002) en la asignatura Teoras de la Poltica Social de la Licenciatura en
Poltica Social de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); as como a innumerables discusiones con estudiantes que pasaron por esa materia en 2000, 2001 y 2002; y
con estudiantes de posgrado de la Maestra en Polticas Sociales de la Universidad de
Buenos Aires (UBA) 2000 y 2002. Agradecemos tambin a Alberto Barbeito, del Centro
Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas (CIEPP); a Jos Luis Coraggio (UNGS);
a Rosala Corts, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); a Claudia
Danani (UNGS); a Fernando Falappa (UNGS); a Silvio Feldman (UNGS); a Marisa Fournier
(UNGS); a Estela Grassi (UBA); a Daniel Lvovich (UNGS) y a Adriana Rofman (UNGS),
entre muchos ms, por el comentario y la discusin de muchas de estas ideas en versiones
anteriores de este trabajo o en foros formales o informales.
3
Instituto del Conurbano, UNGS (dsoldano@ungs.edu.ar); y Facultad de Ciencias Sociales
(UBA).
4
Instituto del Conurbano, UNGS (landrena@ungs.edu.ar), Argentina; y Programa de Capacitacin en Gerencia Social del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDESBID) y el Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), Per
(landrenacci@foncodes.gob.pe).
Luciano Andrenacci
las intervenciones sociales del Estado. Se puede encontrar coincidencias en la literatura alrededor de dos conjuntos de cuestiones. En primer lugar, que los cambios en el funcionamiento de la economa capitalista han producido transformaciones en los modos de integracin y en
los problemas que se suelen entender como cuestin social. En segundo lugar, que de una poltica social cuyo centro de gravedad se situaba
en la extensin de proteccin pblica a travs del empleo formal y de
grandes instituciones universalistas, se tiende a pasar a otra cuyo centro
de gravedad es la lucha contra la pobreza y el refuerzo de una red de
seguridad mnima por detrs y por debajo del mercado de trabajo.
La literatura suele englobar esos procesos como de crisis y transformacin de un modelo de dinmica socioeconmica, de produccin y
reproduccin de modos de vida, de regulacin pblica del mercado de
trabajo y de la proteccin social, de formas especficas de gobernabilidad
y legitimidad: los aos del Estado Social. El Estado Social, de manera
muy general, supuso un tipo de intervencin estatal en la economa
capitalista tendiente a garantizar un piso homogneo y relativamente
alto en las condiciones de vida de la poblacin a travs de la socializacin o desmercantilizacin de una parte importante de los costos de
reproduccin de individuos, familias y grupos; as como de un conjunto de condiciones estrictas para el funcionamiento del mercado de trabajo. Estas lgicas constituyeron en gran medida, y de diferentes modos, objetivos de poltica social en los pases capitalistas desde la dcada de 1930 hasta la dcada de 1980, desde los Estados de Bienestar de
los pases centrales hasta los Estados Desarrollistas perifricos.
Aunque sea probablemente impropio hablar de un modelo sustituto, resulta evidente que los Estados Sociales han sufrido importantes
cambios en las ltimas dcadas. La profundidad del proceso de transformacin en los modos de regulacin pblica del mercado de trabajo;
el alcance de la remercantilizacin de la proteccin social; el surgimiento de estrategias alternativas de gestionar el desenganche entre
empleo formal y proteccin social; la privatizacin parcial o total y la
desuniversalizacin de los esquemas pblicos; la concentracin de esfuerzos en programas especficos y focalizados de intervencin asistencial;
todo muestra el surgimiento y consolidacin de nuevos modelos de
poltica social, relativamente diferenciados de los predecesores.
Acaso la magnitud del cambio exceda a un enfoque de poltica pblica tradicional, como sugeriremos aqu. Si se concibe al Estado como
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Luciano Andrenacci
minante en el mundo contemporneo un conjunto de estrategias tendientes a contener las consecuencias de la absorcin diferenciada del
mercado de trabajo, de bajo costo relativo y rpidamente ejecutables
constituye un elemento inseparable del proceso de desintegracin social, cuya dimensin fallamos en comprender desde un enfoque analtico simplista de la polticas pblicas.
La Argentina es, al mismo tiempo que un ejemplo ms de esto, un
caso lmite. De los desarrollismos perifricos, fue uno de los ms capaces de crear un mercado de trabajo capitalista, garante de condiciones
de vida relativamente homogneas y altas para un sector numricamente predominante de la poblacin. Protagonista asimismo de una de las
crisis ms profundas de las naciones perifricas a fines del siglo XX, la
metamorfosis de los regmenes de integracin social y las modalidades
de la poltica pblica fueron singularmente rpidas y dramticas. En
semejante contexto, tanto la poltica social del siglo XX argentino como
sus cambios recientes, argumentamos, no han sido comprendidas de
manera suficientemente sistemtica.
En este trabajo formalizamos unas hiptesis conceptuales que nos
han servido para abordar esta cuestin en el campo acadmico; y que
pretenden tanto dar cuenta de algunos de esos dficits como servir al
abordaje de las singularidades del proceso contemporneo.
Para ello, en primer lugar, nos aproximaremos a las teoras de la
poltica social desde la produccin que ha discutido a la poltica social
argentina en los ltimos aos. All veremos que los estudios han incorporado, de manera paralela a la profundizacin de los cambios en la
estructura social y en los modos de intervencin del Estado, una visin
crecientemente compleja del problema. El punto de referencia de casi
todos los estudios, como veremos, tanto en calidad de horizonte conceptual como en calidad de horizonte ideolgico, sigue siendo el Estado Social. En el segundo apartado, por lo tanto ofrecemos una mirada
sobre el Estado Social dirigida a ordenar la historia de la poltica social como condicin de comprensin de la especificidad de nuestra
propia poca. En tercer lugar presentaremos nuestras propias hiptesis,
con cierto nivel de ambicin: que constituyan un modo til de abordar
la problemtica de la poltica social argentina, tanto en perspectiva histrica como en clave contempornea.
24
5
Presentamos aqu una sntesis de los abordajes ms difundidos, sin pretensin de
exhaustividad.
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estrictamente econmicas)6 . Bajo este rubro se suelen incluir tres grandes campos de poltica: el del sistema de seguridad social (en Argentina
esencialmente el sistema de pensiones de retiros e invalidez o sistema
previsional y el de seguros de salud u Obras Sociales); el campo de las
grandes instituciones pblicas universales (la salud pblica, el complejo educativo pblico); y las intervenciones pblicas puntuales sobre
individuos o grupos de riesgo (la poltica asistencial propiamente dicha). Estos enfoques contribuyeron a delimitar por primera vez, en forma de taxonomas de la poltica pblica, el campo de discusin de la
poltica social en la Argentina.
En la versin probablemente ms sugerente de este modo de ver la
poltica social, Ernesto Isuani distingua desde el CIEPP (Centro
Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas), en la Argentina
previa a la dcada de 1990, la poltica social de la poltica econmica,
llamndole Estado de Bienestar a la primera y Estado Keynesiano a
la segunda. El Estado de Bienestar (EB) apareca como un conjunto de
instituciones pblicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de
vida de la fuerza de trabajo o de la poblacin en su conjunto y a reducir
las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado.
Ellas operaran en el terreno de la distribucin secundaria del ingreso
mediante transferencias monetarias directas (pensiones, prestaciones por
desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a productos
de consumo bsico), provisin de bienes (programas de
complementacin alimentaria) y prestacin de servicios (educacin o
salud). El establecimiento de regulacin protectoras de las condiciones
de trabajo (higiene en fbricas), del medio ambiente o de la calidad de
bienes y servicios, es finalmente otro instrumento del EB7 .
La lgica de desarrollo del EB haba sido determinada por la doble
necesidad de mantenimiento del orden social y de generacin de legitimidad para el Estado capitalista. La institucin central del EB de Isuani
era, naturalmente, el sistema de seguros sociales. De all la centralidad
de la figura del canciller Otto Von Bismarck y de la poltica social del
Imperio Prusiano, que en las ltimas dos dcadas del siglo XIX crea un
6
Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin; Buenos
Aires, CEAL, 1989; ISUANI, Ernesto: Bismarck o Keynes: quin es el culpable?; en
ISUANI, Ernesto; LO VUOLO, Rubn y TENTI FANFANI, Emilio: El Estado Benefactor. Un
paradigma en crisis; Buenos Aires, Mio y Dvila/CIEPP, 1991.
7
26
esquema de seguros contra riesgos de la vida activa (accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte) a escala nacional y regulado, por primera vez, directamente por el Estado. El Estado Keynesiano (EK), mucho ms reciente como esquema de poltica pblica, estaba compuesto
por un conjunto de instrumentos de regularizacin anticclica de las
fluctuaciones de la economa (polticas fiscal, monetaria y crediticia).
Para Isuani, en 1991 todo pareca indicar que mientras el EK fue un
perodo en el desarrollo del capitalismo que acab minando la lgica de
acumulacin del capital, el EB lo antecedi, creci enormemente a su
amparo y est en condiciones de sobrevivir sin l8 .
Contemporneamente a Isuani, otros trabajos contribuyeron a
relativizar esta taxonoma, en la direccin de entender a la poltica social como un complejo de intervenciones en el seno de las cuales resultaban inescindibles los roles de la poltica econmica y de la poltica
social. En ese sentido fueron los trabajos de Rosala Corts y Adriana
Marshall, que propusieron el concepto de intervenciones sociales del
Estado (ISE), caracterizadas por la regulacin directa o indirecta que
stas ejercen sobre las condiciones de uso de la fuerza de trabajo9 . En
trabajos previos Adriana Marshall haba puesto en relacin al mercado
de trabajo y los aspectos de la poltica social que constituan el salario
indirecto10 . Se haca cada vez ms evidente, entre los 80 y los 90, la
dificultad de aislar a las polticas pblicas, entendidas como intervenciones puntuales, del vacilante universo de modos de vida de los asalariados.
8
Idem, p. 24.
Ver CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Growth Model, State Social Intervention and
Labour Regulation - Argentina, 1890-1990; Ginebra, International Institute for Labor Studies,
1991; aparecido en Argentina como CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Estrategias
econmicas, intervencin social de Estado y regulacin de la fuerza de trabajo. Argentina
1890-1990; en Estudios del Trabajo n 1; Buenos Aires, primer semestre de 1991; y
CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Poltica social y regulacin de la fuerza de
trabajo; en Cuadernos Mdico-Sociales n 65-66; Rosario, 1993.
10
Ver MARSHALL, Adriana: El mercado de trabajo en el capitalismo perifrico. El caso de
Argentina; Santiago de Chile, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO),
1978; MARSHALL, Adriana: El salario social en la Argentina; en Desarrollo Econmico;
vol. 24, no. 93; Buenos Aires, abril-junio de 1984; MARSHALL, Adriana: Polticas pblicas
y transferencia de ingresos: el salario indirecto antes y despus de 1976; Documento de Investigacin n 34; Buenos Aires, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO),
noviembre 1985; y MARSHALL, Adriana: Distribution du revenu, march intrieur et
croissance en Argentine; en Travail et Socit vol. 13, n 1; Ginebra, enero de 1988.
9
27
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En Corts y Marshall la poltica social refera a los instrumentos estatales de regulacin de la fuerza de trabajo, las condiciones de vida y el
conflicto social. Emergan la legislacin del trabajo, las polticas laborales en general, la provisin estatal de bienes, servicios y transferencias,
y el complejo de seguridad social. La poltica social pautaba las condiciones de uso de la fuerza de trabajo, estableciendo las garantas de su
propia reproduccin.
Ya entrados los aos 1990 aparece una segunda generacin de los
trabajos del CIEPP11 , especficamente orientados a identificar el proceso
de cambio en el complejo de poltica social de la Argentina. Estos trabajos situaron por primera vez de manera sistemtica a la Argentina en el
debate internacional sobre la poltica social de fines del siglo XX, que es
precisamente un debate alrededor de la crisis y/o la transformacin del
complejo del Estado de Bienestar. Para los investigadores del CIEPP12
la intervencin del Estado capitalista busca obtener la continuidad de
la acumulacin y de la legitimacin, determinando tipos histricos de
capitalismo. Lo especfico del Estado de Bienestar, como tipo histrico
del capitalismo, es que obtiene la reproduccin sistmica a travs de
una forma regulatoria que funciona como contra-control poltico de
los principios del libre mercado, alimentando un crculo virtuoso de
crecimiento econmico combinado con integracin relativamente masiva de la poblacin a las relaciones salariales capitalistas. La crisis de los
Estados de Bienestar se abri, sin embargo, cuando las intervenciones
pblicas (crisis fiscal del Estado, cada de las tasas de rentabilidad)
comenzaron a comprometer tanto la obtencin de legitimidad como la
continuidad del proceso de acumulacin. El modo hegemnico de enfrentar esta crisis fue restaurar la capacidad de autogobierno de los sistemas privilegiando el imperativo de la acumulacin y retrayendo la
intervencin social del Estado.
11
Ver la segunda versin de LO VUOLO, Rubn y BARBEITO, Alberto: La nueva oscuridad
de la poltica social. Del Estado populista al neoconservador; Buenos Aires-Madrid, CIEPPMio y Dvila, 1998 (la primera versin es de 1995); y luego LO VUOLO, Rubn; BARBEITO,
Alberto; PAUTASSI, Laura y RODRGUEZ, Corina: La pobreza de la poltica contra la
pobreza; Buenos Aires - Madrid, Mio y Dvila-CIEPP, 1999.
12
La literatura que eligen es ESPING-ANDERSEN, Gsta: Los tres mundos del Estado de
Bienestar; Valencia, Alfons el Magnnim, 1993; Habermas (op. cit.); LUHMANN, Niklas:
Political Theory in the Welfare State; Berlin Nueva York, Walter De Gruyter, 1990;
OCONNOR, James: The Fiscal Crisis of the State; Nueva York, St. Martins Press, 1973; y
OFFE (op. cit.).
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13
29
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Ver GRASSI, Estela; HINTZE, Susana y NEUFELD, Mara Rosa: Polticas Sociales, crisis y
ajuste estructural; Buenos Aires, Espacio Editorial, 1994.
15
Ver DANANI, Claudia: Algunas precisiones sobre la poltica social como campo de
estudio y la nocin de poblacin-objeto; en HINTZE, Susana (organizadora): Polticas
sociales: contribucin al debate terico-metodolgico; Buenos Aires, CEA/UBA, 1996.
30
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20
Ver CORAGGIO, Jos Luis: Poltica social y economa del trabajo. Alternativas a la poltica
neoliberal para la ciudad; Buenos Aires-Madrid, UNGS-Mio y Dvila, 1999, captulo I.
32
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REPETTO, Fabin: Gestin pblica y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de
Argentina y Chile. Buenos Aires, Prometeo, 2002.
34
poltica, impactar en trminos de restricciones y estructura de incentivos en el plano ms especfico de las polticas pblicas23 .
Abocado a analizar la dinmica poltica y los cambios socioeconmicos
en Argentina y Chile de los ltimos 25 aos, el autor propone hiptesis
explicativas acerca de la descomposicin de la matriz de centralidad
estatal que dio lugar a reglas de juego y entramados institucionales
novedosos. El caso argentino muestra la construccin de una nueva
institucionalidad y un nuevo mapa de actores estratgicos tras el cambio
en las reglas de juego: en el campo de la poltica, la democracia; en el
socioeconmico, las reformas estructurales. La nueva institucionalidad
circunscribi las polticas contra la pobreza a una oferta creciente de
programas focalizados -primero improvisados y luego descoordinadospero siempre ineficientes a la hora de reintegrar sujetos. La capacidad
de gestin pblica (administrativa y poltica) del Estado en la arena de
las intervenciones sociales se ha visto severamente limitada, operando
sobre una institucionalidad que fomentaba la exclusin social y obstaculizaba la coordinacin de sectores y juridicciones; una estrategia
acotada, en trminos del autor.
Como consecuencia de la baja capacidad de gestin pblica, las
polticas contra la pobreza exhibieron un mal desempeo de las instituciones pblicas estatales: asignacin de recursos ineficiente (o poco eficiente), segmentacin de la cobertura, incoherencias reiterados (o como
rasgo dominante) pero sobre todo, inadecuacin a las caractersticas del
ncleo duro de la pobreza (a juicio del autor, los problemas de consecucin de ingreso)
Por ltimo, los trabajos ms recientes en clave terica han tendido a
refinar los estudios en trminos de poltica social, apartndolos del
anlisis de polticas pblicas hacia una mirada ms decididamente
comprehensiva de la relacin entre cuestin social y poltica social. Para
Estela Grassi24 los problemas sociales expresan, en ltima instancia, la
23
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tensin fundante o constitutiva de las sociedades capitalistas occidentales: igualdad-autonoma jurdico-poltica versus desigualdadheteronoma socioeconmica. Pero la forma en que estos problemas se
presentan (se definen, se contextualizan, se conjeturan sus causas y se
anticipan sus soluciones) refleja al mismo tiempo las condiciones de
hegemona imperantes en esa organizacin social en ese momento25 . Si
la tensin fundante explica la cuestin social, las formas que esta toma
dependen de coordenadas espacio-temporales precisas en las que se
conjugan modos de produccin y modos de dominacin.
La poltica social del Estado es, para Grassi, el conjunto de regulaciones de la vida social referidas a la participacin en la produccin y
reproduccin ampliada de la vida26 . Se trata de una reproduccin que
excede a la sobrevivencia fsica, regenerando a cada vez las reglas y roles
que presiden la vida de los sujetos en una sociedad capitalista moderna. Estas regulaciones de la poltica social configuran un orden poltico que, ms all de los sectores respectivos, habilita/inhabilita determinadas condiciones de lucha social (qu es lo legtimamente reivindicable y por quines) y habilita/inhabilita determinadas condiciones de
intervencin y capacidad de imposicin poltica (cules son las intervenciones legtimas del Estado y en qu mbitos)27 . Reside all una
clave importante de la poltica social, ya sealada por Danani y Rozas
Pagaza (ver ms arriba) e insuficientemente explorada en abordajes tericos. La poltica social refleja los problemas sociales (las formas en que
se manifiesta la cuestin social) y a la vez contribuye a producirlos.
En Grassi, entre la tensin fundante y la poltica social hay arreglos transitorios que se expresan en formas de Estado capaces de conjurar las crisis de legitimidad provocadas por la irresolubilidad estructural de la tensin fundante. Por la naturaleza del Estado capitalista, estas
soluciones son lgicamente coyunturales, aunque esa coyuntura pueda
25
Grassi parte de esa constatacin para asegurar que el neoasistencialismo de la poltica
social argentina en los aos 90 surge de la disociacin de considerar a la pobreza como
problema social, pero considerar al empleo como un problema estrictamente econmico
(de agregados en el mercado de trabajo). En realidad esto es vlido para cualquier problema en una organizacin social, es decir para cualquier problema poltico, en la medida en
que su existencia objetiva es menos importante que la manera en que se devela y se
problematiza; o que, siguiendo el tradicional modelo del anlisis de polticas pblicas,
un problema se transforma en cuestin y a partir de all en poltica pblica.
26
GRASSI (2000, op. cit.) p. 68.
27
Ibidem.
36
ser relativamente larga. El Estado de Bienestar fue (o sigue siendo) probablemente uno de esos arreglos, en la medida en que, a travs de la
estatalizacin de aspectos importantes del proceso de integracin social y la expansin de la proteccin social siguiendo las formas del derecho de ciudadana, resolvi momentneamente las tensiones de la cuestin social moderna, tal como se presentaba a principios del siglo XX.
Como se ve, el Estado Social y la sociedad salarial, que se los conciba
en crisis o en vas de metamorfosis definitiva, siguen siendo el horizonte desde el cual las teoras de la poltica social abordan la problemtica
contempornea, como punto de referencia conceptual o incluso como
clivaje ideolgico desde el cual se juzga el presente. En lo que sigue,
proponemos volver pues la mirada hacia el Estado Social.
37
Luciano Andrenacci
las formas dominantes de intervencin social del Estado capitalista durante el siglo XX28 . Los elementos que los enfoques en ciencias sociales
considerarn caractersticos de un Estado Social aparecen en Europa
Occidental durante las ltimas dcadas del siglo XIX. Se transforman
en rasgos dominantes de la poltica social, en los dos continentes occidentales, luego de la crisis financiera de 1929-30; y se consolidan
como tales despus del fin de la Segunda Guerra Mundial. Aunque la
literatura los muestra en crisis y metamorfosis desde fines de los aos
1970, se podra argumentar que siguen siendo un patrn de referencia
ineludible para comprender la poltica social moderna.
Un modo de ingresar a la problemtica de la delimitacin conceptual del campo de la poltica social es intentando separar aquello que
constituye lo especfico de la poltica social de aquello que constituye lo especfico de la poltica social del Estado Social. En la comprensin analtica de
este ltimo, un sinttico trabajo de construccin de tipos ideales tiene
amplia aceptacin29 , en cierto modo continuacin y reacondicionamiento
del modelo clsico de Richard Titmuss30 . Para Gsta Esping-Andersen
las dinmicas del Estado, el mercado y la institucin familiar se conjugaron, de diferentes maneras, produciendo tres regmenes de capitalismo de bienestar. Estos tres regmenes se caracterizaron por modalidades de estratificacin social diferencias de estatus y clase habilitados
por el conjunto de derechos sociales y por grados de desmercantilizacin
niveles de independencia de la poblacin respecto de los ingresos
monetarios provenientes del mercado de trabajo.
28
38
Rgim en corporativo
Sujeto de la
proteccin social
Ciudadano
Grado de
Alto
desm ercantilizacin
Tendencia a una
Trabajador(en general,
asalariado form al)
Rgim en residual
Tendencia a una
segm entacin relativa.
Derechos sociales
lim itados de base
ciudadana
Individuos o grupos de
riesgo(en general,de
ingresos bajos,irregulares
o insuficientes)
Tendencia a una
heterogeneidad regulada.
Tipo de
hom ogeneidad relativa; Derechos sociales
estratificacin social derechos sociales am plios diferenciados segn tipo
de insercin en elm ercado
de base ciudadana
de trabajo
Cuadro 1
39
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31
Ver, por ejemplo, MORENO, Luis: Ciudadanos precarios. La ltima red de proteccin social;
Barcelona, Ariel, 2000. Este ltimo, basndose en Esping-Andersen, propone un cuarto
rgimen que denomina mediterrneo; y que sirve para caracterizar a pases, como Espaa e Italia, en donde la regulacin proveniente de esquemas de proteccin familiar o de
proximidad es una clave importante del sistema de proteccin social.
32
Para un resumen, ver BOYER, Robert: La Thorie de la Rgulation. Une analyse critique;
Paris, La Dcouverte, 1986.
33
Podramos decir, de modo general, que un enfoque relacional subraya la importancia de
los fenmenos que se producen en el acto mismo de la interaccin social, independientemente de las trayectorias y antecedentes previos de los sujetos en cuestin. Ver, por ejemplo, TILLY, Charles: La desigualdad persistente; Buenos Aires, Manantial, 2000.
40
41
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42
43
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44
El sentido y el universo descripto por la alocucin pobres y pobreza sigui el cambio de los modelos de integracin social, construyendo un saber y una estrategia de gestin de los problemas de los
desafiliados, de funcionalizacin sistmica de grupos sociales, inseparable de una estrategia de gobernabilidad del riesgo social. As, un factor comn a todas las pocas fue la existencia de un dispositivo
diferenciador entre perceptores de asistencia: de los interrogatorios
conventuales diseados para averiguar las capacidades potenciales del
mendigo solicitante de limosna, a la distincin entre pobre invlido
(digno de asistencia) y pobre vlido (digno de represin). La generalizacin de las relaciones salariales y la consolidacin de una red de
servicios universales redujo a la poltica asistencial, ciertamente, a un
rol marginal; o que al menos se especulaba fuese residual. Salvo en
casos nacionales puntuales, sin embargo, el conjunto de polticas
asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la pobreza
jams desapareci del todo como prctica especfica y aislable de las
otras polticas sociales. Una serie de polticas transferan bienes, servicios, o directamente ingresos monetarios de manera coyuntural o permanente, a individuos en ciertas condiciones, a zonas urbanas o regiones geogrficas particularmente vulnerables o deprimidas. Otra serie de
polticas especficas restauraban o promovan la capacidad de sujetos o grupos de riesgo de reinsertarse en el mercado de trabajo.
45
46
Poltica asistencial
Poltica deltrabajo
Cuadro2
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47
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POLANYI, Karl: La gran transformacin; Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992. Ver
en especial la Segunda Parte, captulos I (Molino satnico) y II (Autodefensa de la
sociedad).
35
POLANYI (op. cit.), p. 190.
48
36
49
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37
Idem, p. 33.
Idem, p. 22.
39
HABERMAS, Jrgen: Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo (Legitimationsprobleme
im Sptkapitalismus, 1974); Buenos Aires, Amorrortu, 1986.
40
Resulta convente recordar que en este libro Habermas complejiza el legado parsonsiano
con un aparato categorial procedente de la teora sistmica que ha trabajado con N.
Luhmann. Y que, adems, la explicacin integra la matriz fenomenolgica y la teora de la
accin comunicativa.
38
50
41
Ver OFFE, Claus (ver Contradicciones en el Estado de Bienestar; Madrid, Alianza Editorial,
1990; y una versin menos lineal en Disorganized Capitalism. Contemporary Transformations
of Work and Politics; Cambridge, John Keane / Polity Press; 1985)
51
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Ver, por ejemplo, ROSANVALLON, Pierre: La crise de lEtat-providence; Paris, Seuil, 1981; y
ROSANVALLON, Pierre: La nouvelle question sociale. Repenser lEtat-providence; Paris, Seuil, 1995.
43
Como se sabe, la separacin, profesionalizacin y burocratizacin del poder poltico en
Estado fue un proceso caractersticamente lento y singular en Occidente moderno. La
visin que separa sociedad civil y Estado fue un til expediente poltico-ideolgico, primero en la limitacin del poder poltico soberano (y entonces compartido por todos los
republicanos), luego en la limitacin del poder poltico sobre el mundo econmico (y
entonces ms definidamente republicano-liberal). El claro predominio de este ltimo
pensamiento en las ltimas dcadas del siglo XX termin de consolidar una visin dual
Estado-sociedad, una vez ms, como en el siglo XVIII, teida de polarizacin de valor. Ver
HALL, John: In Search of Civil Society; en HALL, John (editor): Civil Society. Theory,
History, Comparison; Cambridge, Polity Press, 1995. En poltica social, este dualismo
simplificante se plasma por ejemplo en los anlisis que perciben al Estado como un agente
que recibe demandas de la sociedad, identifica en ella cuestiones clave y luego interviene
sobre ella en forma de polticas. Tambin se suele plasmar en enfoques celebratorios de
una desestatizacin de la poltica social a favor de iniciativas asociativas, que en los ltimos
aos ha habilitado una suerte neo o refilantropizacin de la proteccin social.
52
tica, adems, antes del predominio del Estado (nacional) como agente
de poltica social, redes sociales locales, gremios o instituciones asociativas
(la Iglesia incluida) fueron los actores clave de la proteccin social; y
todo indica que nos hallamos en un proceso de desestatizacin relativa
de la poltica social, sobre el que retornaremos ms adelante.
Volviendo a nuestra definicin, la intervencin de la sociedad sobre
s misma debe pautar el proceso de integracin social. Qu es pues el
proceso de integracin social? Como se sabe, la pregunta fue planteada
en trminos de lazo social (lien social) por mile Durkheim en los
ltimos aos del siglo XIX44. En pleno proceso de transformacin de la
vida material y de las representaciones sociales, Durkheim busc los
lazos portadores de solidaridad que explicaban la continuidad de la
cohesin social an en el cambio o la aparente ruptura. Los encuentra
en el proceso que denomina divisin del trabajo social. La divisin del
trabajo, adems de sus aspectos materiales, implica una dimensin moral, presente incluso en las representaciones religiosas: la existencia de
una conciencia colectiva de las interdependencias sociales que se expresa
en reglas de conducta surgidas de la cristalizacin de costumbres y relaciones entre los individuos. Si en las sociedades tradicionales esa conciencia derivaba de la semejanza y la proximidad solidaridad mecnica en las sociedades modernas debe derivarse de la diferencia y la
interdependencia solidaridad orgnica. El problema central de las sociedades modernas era, para Durkheim, la crisis moral que se expresaba
en la propia inadecuacin-insuficiencia de las reglas para garantizar la
actualidad del bien comn en un mundo de intereses crecientemente
particulares, hecho que el francs denominaba anomia; y que identificaba en determinadas modalidades sociales del suicidio.
Si sustituimos constitucin moral del lazo social por integracin
social, esta ltima aparece como un proceso a travs del cual las sociedades disean, ponen en acto y gestionan los problemas de su cohesin
y sus formas de pertenencia. Para Robert Castel45, quizs el ms fino de
44
Ver fundamentalmente De la divisin del trabajo social (1893); Las reglas del mtodo
sociolgico (1895); El suicidio (1897); y La formas elementales de la vida religiosa (1912).
Gracias a Florencia Luci (UBA) por el excelente punteo de problemas que prefiguran en
Durkheim los debates de la poltica social moderna; realizado para el seminario Teora de
la Poltica Social, de la Maestra en Poltica Social de la Universidad de Buenos Aires
(primer semestre de 2002).
45
CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado; Buenos
Aires, Paids, 1997.
53
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54
55
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aquellos sujetos que rechazan esos mecanismos (o que no pueden demostrar fehacientemente lo involuntario del no acceso)47 .
Una interesante lnea de investigacin implicara rastrear este doble
patrn en las sociedades precapitalistas o preindustriales48. De hecho
Castel esboza esto, sobre fuentes secundarias, para la Europa de los
siglos XIV al XVIII. El doble patrn de la poltica social ha tomado
caractersticas particulares en los Estados capitalistas, por las diferentes
problemticas inherentes a la extensin ms o menos universal de las
formas capitalistas de produccin, y por las instancias de constitucin
ms o menos forzadas de la homogeneidad sociocultural del propio
Estado-nacin. En la Argentina la consolidacin de un cuerpo de ciudadanos letrado, saludable, econmicamente productivo y culturalmente
homogneo constituy el leitmotiv de la poltica social desde las ltimas
dcadas del siglo XIX. La educacin bsica (laicizante y productivista) y
la higiene pblica (englobando salud de los sujetos y salubridad del
ambiente urbano) se consolidaron as como las herramientas pblicas
centrales de la poltica social.
En el complejo de polticas sociales que se ha denominado Estado
de Bienestar, Estado Social o Estado Protector, es la relacin salarial la
que se transforma en vector central de la integracin social. La poltica
regulatoria del empleo adquiere primaca en la medida en que el empleo debe garantizar una condicin social49. La estandarizacin y solidificacin de los tipos de contrato de trabajo no slo reflejan, as, las necesidades del modelo de organizacin del trabajo taylorista-fordista o la
reproduccin fisiolgica de la mano de obra. Tambin proveen y regularizan formas de integracin social, pautas de movilidad individual, patrones de organizacin familiar, solidaridades gremiales y modos de intervencin del Estado. Los seguros sociales no slo estabilizan el con47
Como nos muestra Castel, una tecnologa sofisticada permite, en diferentes etapas de la
historia de Occidente, discriminar entre los no integrados merecedores de asistencia y los
no integrados susceptibles de represin. El dispositivo diferenciador ha tendido a
desdibujarse bajo el Estado de Bienestar pero nunca a desaparecer; y parece resurgir
contemporneamente en los criterios de focalizacin de los programas asistenciales y en
los debates sobre criminalidad y seguridad ciudadana.
48
Dos trabajos capitales en este sentido son, por ejemplo, el de VEYNE, Paul: Le pain et le
cirque. Sociologie historique dun pluralisme politique (1976); Pars, Seuil, 1995; y el de
GEREMEK, Bronislaw: La piedad y la horca. Historia de la miseria y de la caridad en Europa;
Madrid, 1989.
49
Ver CASTEL (op. cit) pp. 365-375.
56
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las capacidades reproductivas, la estructura social y demogrfica, comienzan a ser tematizadas en clave de intervencin pblica. Los sistemas
educativos pblicos surgen de un proceso de secularizacin de las instituciones religiosas que incorpor imperativos de socializacin en los
smbolos y pautas culturales de los nuevos Estados-nacin, luego elementos tendientes a adecuar la oferta de mano de obra al mercado de
trabajo en expansin. La universalizacin de la educacin pblica deriv as en un complejo institucional capaz de transferir un conjunto
mnimo de recursos simblicos y tcnicos, homogeneizando
tendencialmente la estructura social a travs de la relativizacin de barreras tnicas, geogrficas, religiosas y socioeconmicas. La salud pblica, por su parte, se despega del dispositivo religioso-asistencial a travs
de la profesionalizacin de la medicina y la secularizacin de los establecimientos hospitalarios. El proceso es desencadenado por la conjuncin de varios subprocesos: la aparicin de los imperativos de higiene y
sanidad pblicas en el nuevo mundo urbano en rpido crecimiento,
una nueva concepcin estratgica de la demografa nacional, y el cambio
cientfico-tecnolgico de la propia medicina. Ciertamente, la medicina
privada seguir cubriendo las necesidades de los estratos altos y medios,
as como la medicina asociativa cubrir en algunos lugares las necesidades de asalariados agremiados. Pero una red de hospitales pblicos (o
financiados por el Estado) y de instituciones de atencin especializadas
tendern a cubrir al territorio nacional, proveyendo atencin gratuita,
secular y de creciente complejidad a los estratos de ingresos bajos o
nulos. La provisin pblica de infraestructura social, por ltimo, es tan
antigua como la existencia de organizaciones polticas. Los imperativos
de higiene y sanidad de la salarizacin capitalista son los que transformarn al desarrollo de la infraestructura social urbana (salubridad, transporte y comunicaciones) en un aspecto clave del desarrollo econmico;
y por ende de la legitimacin poltica y social del Estado moderno.
En los trminos que propone Robert Castel, hay poltica asistencial lo
social-asistencial desde que un complejo de prcticas e instituciones
profesionalizadas comenzaron a gestionar la supervivencia, el sostn y la
resocializacin de individuos y grupos en peligro de desafiliacin social. La naturaleza de este complejo adquiere caracteres particulares cuando el empleo asalariado se transforma en vector principal en ciernes de
la integracin social. Desde entonces, dos procesos transfiguran el sentido de la asistencia social. Por un lado el tradicional dispositivo
60
diferenciador entre desvalidos susceptibles de ayuda y vlidos susceptibles de disciplinamiento y represin adopta la especificidad de los imperativos del empleo asalariado. Por el otro las condiciones de supervivencia miserable de una porcin importante de los propios asalariados
se transforma en objeto de atencin, eventualmente de intervencin.
Surgen as modalidades de asistencia social marcadas por el nuevo sentido de la alocucin pobreza; y por la bsqueda y construccin de
nuevas poblaciones-objeto de intervencin. Paralelamente, el dispositivo asistencial se seculariza hacia formas de beneficencia no religiosa,
y se desliza gradualmente hacia la intervencin pblica estatal.
61
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51
Sobre la cuestin indgena en general ver MASS, Enrique: Estado y cuestin indgena:
Argentina 1878-1885; en SURIANO, Juan (compilador): La cuestin social en Argentina
(1870-1943); Buenos Aires, La Colmena, 2000. Para el Noroeste ver CAMPI, Daniel: Economa y sociedad en las provincias del Norte; en LOBATO, Mirta (directora): El progreso,
la modernizacin y sus lmites (1880-1916); Tomo V de la Nueva Historia Argentina; Buenos
Aires, Sudamericana, 2000. Para el Chaco ver LAGOS, Marcelo: La cuestin indgena en el
Estado y la sociedad nacional. Gran Chaco 1870-1920; San Salvador de Jujuy, Editorial de la
Universidad Nacional de Jujuy, 2000. Para el Sur ver BANDIERI, Susana: Ampliando las
fronteras: la ocupacin de la Patagonia; en LOBATO (dir.; op. cit.).
52
Ver SURIANO, Juan: Una aproximacin a la definicin de cuestin social en Argentina;
en SURIANO (comp.; op. cit.); y ZIMMERMANN, Eduardo: Los liberales reformistas. La
cuestin social en la Argentina, 1890-1916; Buenos Aires, Sudamericana / Universidad de San
Andrs, 1995.
62
53
Ver ISUANI, Ernesto: Los orgenes conflictivos de la seguridad social argentina; Buenos Aires,
Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1985; y FLIER, Patricia, El desarrollo de la
seguridad social en Argentina: los seguros sociales. Del modelo ideal al posible; en
PANETTIERI, Jos (comp., op. cit.).
63
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64
forma de preocupacin por la higiene pblica55. Convertida la enfermedad, en particular la de tipo infeccioso, en una cuestin social, el
higienismo se identificara con la civilizacin y el progreso, en una lucha contra los miasmas que autorizaran distintos modos de intervencin para su erradicacin56. As, la laicizacin gradual de los establecimientos asistenciales existentes es paralela a los comienzos de la
profesionalizacin de la medicina y de la aparicin de la preocupacin
pblica por cuestiones de salud, en particular con el Departamento
Nacional de Higiene (DNH).
En los aos 30, sin embargo, la salud continuaba siendo un asunto
en parte privado, en parte asociativo, en parte filantrpico-caritativo.
En efecto, fuera de los fondos previsionales que prestaban algunos servicios y de los seguros de accidentes de trabajo previstos en la ley de
1915 pero slo parcialmente en pie, la Argentina sigui careciendo de
esquemas de proteccin colectiva sistematizada de salud. Las polticas
de salud pblica siguieron teniendo una modalidad ad hoc, con el Estado coordinando intervenciones en salubridad o control de enfermedades infectocontagiosas, y promoviendo a las instituciones privadas (en
su mayora, una vez ms, mutualistas de base tnica) para que soportaran la mayor parte de la responsabilidad de la atencin a los sectores de
escasos o nulos ingresos monetarios. Ni las iniciativas del DNH para
una mayor coordinacin entre las instituciones privadas, municipales y
nacionales; ni los distintos proyectos legislativos que en la dcada de
1930 y comienzos de la de 1940 proponan la centralizacin o coordinacin de los servicios sanitarios argentinos tuvieron xito alguno57.
55
Ver ARMUS, Diego: El descubrimiento de la enfermedad como problema social; en
LOBATO (dir.; op. cit.); y Consenso, conflicto y liderazgo en la lucha contra la tuberculosis. Buenos Aires 1870-1950; en SURIANO (comp., op. cit.).
56
Ver ARMUS, Diego: Los Mdicos. Profesiones, poder y prestigio; Buenos Aires, CEAL, 1981;
GONZLEZ LEANDRI, Ricardo: Notas acerca de la profesionalizacin mdica en Buenos
Aires; en SURIANO (comp., op. cit.); y RECALDE, Hctor: Higiene Pblica y secularizacin;
Buenos Aires, CEAL, 1989.
57
Ver ARMUS, Diego y BELMARTINO, Susana: Enfermedades, mdicos y cultura higinica; en CATARUZZA, Alejandro (director): Crisis econmica, avance del Estado e incertidumbre
poltica (1930-1943); Buenos Aires, Sudamericana, 2001; y BELMARTINO, Susana; BLOCH,
Carlos; CARNINO, Mara Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia: Fundamentos histricos de la
construccin de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960; Organizacin Panamericana de la Salud, Publicacin n 27, 1991.
65
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58
Al igual que en el fin del Antiguo Rgimen europeo, el fin de la sociedad colonial puso
en tensin los moldes locales de la caridad y promovi formas laicas y filantrpicas de
tratamiento de los problemas sociales que la poca denomin beneficencia. La Sociedad
de Beneficencia de la Capital, fundada en 1823, monopoliz la asistencia social pblica en
Buenos Aires (y sucedneas hicieron lo propio en el Interior). Sus estrategias de intervencin no se apartaron sin embargo demasiado de aqullas de la caridad eclesistica, en la
medida en que siguieron caracterizndose por la sancin ejemplarizadora (los premios a
la virtud) o por una internacin en instituciones disciplinarias cerradas que las constituy
en formas de segregacin. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas
de intervencin; Buenos Aires, CEAL, 1989; MORENO, Jos Luis (compilador): La poltica
social antes de la poltica social. Caridad, beneficencia y poltica social en Buenos Aires, siglos XVII
a XX; Buenos Aires, Trama/Prometeo, 2000; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).
66
cial relativamente laicizada y profesionalizada. La crisis econmica introdujo la idea de que la pobreza poda ser (tambin) un fenmeno
coyuntural propio a las oscilaciones de la economa capitalista. Se abre
paso gradualmente, as, una concepcin de la pobreza como situacin
que incumbe a la sociedad reparar, y una nocin del empleo como
condicin que el Estado debe normalizar y proteger. La asistencia social
sigue teniendo el carcter de recurso del que el Estado debe disponer
para sanear el cuerpo social, cuyo motivo esencial es una pedagoga
disciplinatoria de los sectores populares, ideada por hombres y ejecutada por mujeres sobre mujeres, especialmente sobre el binomio madrehijo59 . Pero ese carcter coexiste conflictivamente con la preocupacin
de administrar una poblacin constituida como capital humano,
reorganizando las intervenciones de manera de garantizar la reproduccin de la fuerza de trabajo urbana. En esta lgica, sobre la cual se
inscribira la asistencia social moderna, se asienta el surgimiento del
Servicio Social60.
59
Ver GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesin de asistente social. El control de la vida
cotidiana; Buenos Aires, Humanitas, 1989.
60
Las instituciones pblicas y privadas fueron proveyndose de un servicio social que
atenda casos sociales con un fuerte sesgo de preocupacin por la problemtica maternoinfantil, incluyendo la provisin de bienes de consumo bsico como alimentos (sobre todo
leche), ropa (sobre todo ajuares para recin nacidos), muebles (sobre todo cunas), otros
insumos bsicos (carbn, lea), medicamentos y recomendaciones mdicas. En menor
medida se otorgaban subsidios monetarios, intermediacin para conseguir trabajo, obtencin de viviendas y detencin de rdenes de desalojo, trmites de documentacin, etc. Ver
TENTI FANFANI (op. cit.); y DI LISCIA, Mara Silvia: Hijos sanos y legtimos. Sobre
matrimonio y asistencia social en Argentina (1935-1948); ponencia presentada a las VIII
Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, septiembre de 2001.
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63
Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine
Working Class 1946-1976; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricardo: Consideraciones sociolgicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera
en la Argentina, 1943-1955; en Boletn de Estudios Latinoamricanos y del Caribe n 31;
Amsterdam, diciembre de 1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formacin del
sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988. Para la continuidad de esta pauta Estado-sindicatos despus de 1955 ver BUNEL, Jean: Pactes et agressions. Syndicalisme et relations
professionnelles en Argentine; Lyon, ditions du Centre National de la Recherche Scientifique
(CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y Democracia (1955-1983); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1983; FERNNDEZ, Arturo: Las prcticas
sociales del sindicalismo (1976-1982); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL),
1985.
70
64
Estos aumentos se pueden medir directa o indirectamente. De manera directa, en 1955
los salarios reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945.
Como porcentaje del PBI, los salarios haban pasado de un 44% en 1943, a un pico en
1950 de 56%, quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los
sectores asalariados, por ltimo, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y
haber disminuido la brecha entre asalariados. Ver GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas:
El ciclo de la ilusin y el desencanto. Un siglo de polticas econmicas argentinas; Buenos Aires,
Ariel, 1998. De manera indirecta, se pueden medir como cambio en las formas de vida de
la poblacin, notablemente como masificacin del ocio. Ver TORRE, Juan Carlos y
PASTORIZA, Elisa: La democratizacin del bienestar; en TORRE, Juan Carlos: Los aos
peronistas (1943-1955); Tomo VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2002.
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lativamente truncos; y al mismo tiempo el crecimiento del sector pblico en salud es intenso. La expansin de la red de hospitales pblicos y
de su capacidad de atencin sern resultado del esfuerzo presupuestario de los gobiernos provinciales y de la Fundacin Eva Pern. El Estado nacional se mantuvo en estrategias de coordinacin
suprajurisdiccional y en el desarrollo de instituciones especializadas en
atencin especfica; o en el desarrollo de medicamentos clave. El cambio ms dramtico en polticas universales provino de la estatizacin de
los servicios pblicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones pblicas de servicios en las comunicaciones, una parte importante del sistema de transportes urbanos e interurbanos, la infraestructura sanitaria y
los servicios de energa. Adems del impacto en el peso real del sector
pblico sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo un importante impacto redistributivo en forma de universalizacin del acceso y reduccin relativa de costos de vida.
El fuerte cambio de modelo de poltica social se reflej tambin en la
poltica asistencial. En los aos 30 era perceptible el avance de una
visin que sintetizaba los problemas sociales en una trama nica y los
ligaba a un criterio de derecho ciudadano. Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder Ejecutivo somete
al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsin Social, en cuyo artculo
primero se lee que todo argentino () tiene derecho () a ser reconocido gratuitamente por las autoridades pblicas en los actos de desamparo ocasionados por abandono en la menor edad, desocupacin, enfermedad, invalidez y vejez66. El proyecto inicial del Estado peronista
fue de crear un sistema pblico de asistencia a la pobreza que integrase
intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese
directamente a la estructura filantrpico-caritativa. Muy pronto, sin
embargo, el grueso de la poltica asistencial pblica se canaliz a travs
de la Fundacin de Ayuda Social Doa Mara Eva Duarte de Pern (ms
tarde Fundacin Eva Pern, en adelante FEP)67.
66
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68
Los Fondos Previsionales fueron unificados en tres cajas pblicas: autnomos, comercio
e industria; y sus sistemas actuariales, cotizaciones y regmenes de prestaciones
homogeneizados. Las condiciones de retiro (edad y cantidad de aportes) y de percepcin
de jubilacin (clculo de los montos segn niveles de ingreso promediados en el tiempo)
fueron reguladas por la ley 18.037 de 1969.
69
La ley 18.610 determin la integracin obligatoria al sistema de Obras Sociales de la
totalidad de la poblacin trabajadora con relacin de dependencia, junto con sus familiares directos; y coloc la administracin de los fondos en la rbita de las organizaciones
sindicales.
75
Luciano Andrenacci
civiles y militares. As, aspectos clave del desarrollo del Estado Social
quedaron en el centro de un sistema poltico extraparlamentario70 .
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento econmico y de las
formas de intervencin del Estado Social trajo aparejada una paulatina
degradacin de las condiciones de generacin de empleo y de financiacin de la estructura de la proteccin social. Durante la segunda mitad de
los aos 70 y durante los aos 80 la Argentina presenci el crecimiento
de la pobreza, la cada en la tasa de generacin de empleo, la saturacin
del sector cuentapropista y las prdidas de posicin de los salarios reales
y de la calidad de la proteccin social de los asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al pas comenz a abrir paso a
procesos centrfugos que quedaron de manifiesto en los aos 80.
Aunque la dictadura militar de 1976-83 signific un parteaguas en la
historia poltica y econmica argentina, los cambios no redundaron en
una alteracin definitiva del modelo de poltica social. El impacto ms
importante se verific en una fuerte restriccin de la influencia sindical
en la negociacin colectiva tripartita con Estado y patronales que permiti una fuerte cada del salario real, un disciplinamiento represivo de la
mano de obra y la intervencin del sistema de Obras Sociales. Este
disciplinamiento se apoy en facciones del sistema sindical polticamente proclives a la propia dictadura71 . El disciplinamiento represivo sobre
los asalariados se combin con formas de terrorismo de Estado destinadas a neutralizar la movilizacin social en organizaciones comunitarias
barriales que haba sido una caracterstica de los aos 70, a travs de la
desaparicin fsica (por encarcelamiento o asesinato)72 . Es la dictadura,
por ltimo, la que inicia el proceso de descentralizacin de la educacin
pblica y el de privatizacin parcial de los servicios pblicos.
La transicin democrtica (1983-1991) fue una etapa de crisis abierta del modelo de integracin social, de las capacidades presupuestarias
70
Las convenciones colectivas de trabajo, por ejemplo, podan ser convocadas o suspendidas, el balance pblico inclinado hacia el capital o el trabajo, de acuerdo a la coyuntura
macroeconmica, claro; pero tambin a la coyuntura poltica o a la relacin particularmente buena o mala de esa rama sindical con ese personal pblico. El sistema de convenciones, por lo tanto, fue perdiendo centralidad como lugar de procesamiento de conflictos
laborales.
71
Ver FERNNDEZ (op. cit.).
72
Para el surgimiento del paradigma de desarrollo comunitario en el trabajo social ver
TENTI FANFANI (op. cit.). Para esto ltimo combinado con el impacto de la dictadura ver
ROZAS PAGAZA (op. cit.).
76
77
Luciano Andrenacci
slo una laxa y cuestionable regulacin en su lugar. Por ltimo, adquiere una centralidad inmensa la poltica asistencial, tanto que gran parte
de la legitimidad sociopoltica del Estado argentino parece pasar a depender de esa poltica asistencial.
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento econmico y de
las formas de intervencin del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradacin de las condiciones de generacin de empleo y de financiacin de la estructura de la proteccin social. Durante la segunda
mitad de los aos 70 y durante los aos 80 la Argentina presenci el
crecimiento de la pobreza, la cada en la tasa de generacin de empleo,
la saturacin del sector cuentapropista y las prdidas de posicin de los
salarios reales y de la calidad de la proteccin social de los asalariados.
La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al pas comenz
a abrir paso a procesos centrfugos. El cambio en las formas de acumulacin de los aos 90 agrav y consolid este proceso en vez de
detenerlo. El empleo se estanc, y un proceso de reemplazo de empleo
estable por empleo precario afect a una parte importante de los asalariados; el sector cuentapropista perdi su carcter de alternativa de
mayores ingresos y se transform en refugio para desempleados sin cobertura; la degradacin financiera de la proteccin social abri paso a
una prdida de calidad de la cobertura y a la privatizacin de una parte
creciente de los servicios; la pobreza comenz, finalmente, a mostrar
caras cada vez ms complejas: a la pobreza estructural del migrante
interno que no accede a una mayor calidad de vida se agreg la del
asalariado desempleado o la del cuentapropista insertado cada vez ms
precariamente en un mercado en franco proceso de achicamiento; al
freno de la movilidad social ascendente se le sum la movilidad social
descendente y principios de aislamiento de sujetos y colectivos que bordean situaciones de exclusin.
La poltica social argentina sigue de cerca y consolida estos procesos
sociales. En ello repite la experiencia de otros pases occidentales y
agrava adems la situacin con algunas de sus propias singularidades.
Adaptndose a las condiciones de funcionamiento de los capitalismos
de fin de siglo, la intervencin social del Estado vir en casi todas partes
hacia la bsqueda de formas de reinsertar sujetos que haban perdido
su calidad de asalariados (y con ella toda forma de proteccin pblica);
y/o (segn los casos nacionales) hacia la bsqueda de formas de proteger sujetos cuya salarizacin es de tan baja calidad que ya no garantiza
79
Luciano Andrenacci
el acceso a una proteccin social abarcativa. En Argentina se verifica, tambin, el pasaje desde un Estado predominantemente regulatorio de una
sociedad salarial a un Estado que slo compensa parcialmente la degradacin de aqulla. En los trminos propuestos, a la degradacin propia de la
relacin salarial como vector de integracin social sucede la deconstruccin
sistemtica del complejo de intervenciones en el centro y la multiplicacin, bastante menos sistemtica, de polticas en las mrgenes.
En el mbito de la poltica laboral, la ley ya no garantiza que una
relacin salarial formal est organizada de manera de proveer los ingresos monetarios mnimos para la subsistencia del asalariado/a y de su
grupo domstico. Las leyes de empleo de 1991 y las subsiguientes neutralizaron el efecto del salario mnimo, al sujetarlo a una negociacin
colectiva macro que culmin en la prctica en un congelamiento de los
mnimos para toda la dcada. La tutela contractual homogeneizante de
una relacin salarial estable dej lugar a un paraguas jurdico laxo, bajo
el cual conviven contratos enormemente heterogneos. La flexibilizacin
contractual, pensada para adaptar la estructura del empleo a nuevos
procesos productivos, redund en la Argentina en procesos de
precarizacin laboral74 .
74
La Ley Nacional de Empleo de 1991 (24.013) fue la primera reforma importante a la Ley
20.744 de Contrato de Trabajo, habilitando la creacin de nuevas modalidades de contratacin temporaria que flexibilizaron el modelo nico de contrato de tiempo completo y
duracin indeterminada. Esto tuvo como consecuencia que una gran parte del nuevo
empleo de la coyuntura de crecimiento del Producto Bruto Interno que se registr desde
1991 se realizara en modalidades temporarias de contratacin. Al mismo tiempo se transformaron los mdulos de clculo de la jornada laboral permitiendo una mayor flexibilidad
en la asignacin horaria de tareas a los asalariados. Esto redund en una reduccin del
costo salarial total, en la medida en que se redujo la cantidad de horas extra trabajadas
(horas adicionales a los mximos establecidos por la ley). Por ltimo, la ley cre el primer
sistema de seguro de desempleo, administrado por un Fondo Nacional de Empleo, pero
limitando su extensin a los asalariados formales del sector privado, lo cual determin que
su impacto sobre el porcentaje de desempleados fuese bastante bajo. La ley 24.028,
aprobada simultneamente, modific adems el rgimen de indemnizaciones por despido
limitando el concepto de causa injustificada y estableciendo topes a las indemnizaciones
por accidentes de trabajo. Las modificaciones de 1991 se extendieron a partir de 1995 con
las leyes 24.465 y 24.467 de Empleo de Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs), que
flexibilizaron an ms las condiciones de contratacin y de despido, regularon un perodo
de prueba, y habilitaron negociaciones colectivas por empresas. Todo esto se hizo fijando
un umbral de empleados alto (50) para la adjudicacin de la categora de PYME, y por
ende alcanzando estimativamente a cerca del 65% del total de asalariados. Inmediatamente
despus la ley 24.522 o Ley de Quiebras cre la figura de un convenio colectivo de crisis,
autorizando a suspender las normas pblicas y a renegociar las condiciones de trabajo en
caso de concurso preventivo de las empresas.
80
81
Luciano Andrenacci
82
Como tendencia general, el aspecto asistencial de las polticas sociales ha pasado a ser el mbito fundamental de las nuevas formas de
intervencin social del Estado argentino durante los aos 90. El Estado
argentino ha optado polticamente, en el contexto de sus opciones de
gobernabilidad (alianzas, lmites fiscales y elecciones de poltica econmica) por multiplicar y recientemente sistematizar los programas que
brindan asistencia alimentaria y nutricional, asistencia de salud y empleo temporario. Estos programas han tomado una creciente centralidad,
al punto que se asocia en el discurso meditico, en la prctica estatal,
en los diagramas burocrticos, en los usos de las organizaciones comunitarias, etc. polticas sociales a programas y polticas asistenciales.
Si la desregulacin que demanda el capitalismo posestatista diluye
una parte importante de la fuerza integratoria y de los parmetros de
proteccin que brindaban las relaciones salariales, la degradacin del
empleo y de las condiciones de vida de un sector importante de la
poblacin potencia a la vez las necesidades de intervencin asistencial
del Estado. El resultado es una fuga hacia formas masivas y sistemticas de asistencia social descentralizada en niveles subnacionales,
semiprivatizada en organizaciones no gubernamentales religiosas y comunitarias, y cofinanciada por organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF o Banco Mundial). Los organismos
multilaterales, claro est, aparecen con el doble rol de posibilitar el
financiamiento de una parte de la intervencin social del Estado nacional y de condicionar y monitorear las formas de esa intervencin. La
poltica asistencial, tradicionalmente asociada a la caridad, la filantropa o el clientelismo, pasa a ser sinnimo de eficiencia y eficacia en el
uso de recursos pblicos, y de justicia distributiva en el plano de la
legitimacin de las formas de intervencin del Estado.
83
84
Estado
capitalista
clsico
Estado
social
Regiones
Poltica de serviciosuniversales
Secularizacin de la educacin bsica
con im perativosde hom ogeneizacin
socioculturaly adecuacin a las
necesidadesproductivas.
Profesionalizacin y
desasistencializacin de la salud
pblica.
Surgim iento de intervenciones
tendientesa generarinfraestructura
socialbsica.
Poltica deltrabajo
Perodos
Program associales
(transferencia de bienes,
servicioso ingresos
m onetarios)
coyunturalesa
individuosy sujetosen
situacionesde pobreza
hasta su absorcin o
reabsorcin en el
m ercado de trabajo.
Secularizacin parcialde
losdispositivos
asistencialesy
adecuacin a las
dem andasde la
expansin deltrabajo
asalariado.
Poltica asistencial
Los esquemas de poltica social del Estado capitalista clsico, del Estado social y del Estado neoclsico.
Cuadro 3
Luciano Andrenacci
Estado
capitalista
neoclsico
M ultiplicacin de los
program associales,
intensificacin de la
focalizacin y
predom inio de
m odalidadesde
reinsercin tutelada en el
m ercado de trabajo.
85
Luciano Andrenacci
86
Estado social
(1943-1991)
Regiones
Poltica de serviciosuniversales
Secularizacin de la educacin bsica con
im perativosde hom ogeneizacin
socioculturaly expansin de la cobertura
pblica en educacin m edia y superior.
Profesionalizacin y desasistencializacin
de la salud pblica.
Surgim iento de intervencionestendientesa
resolverproblem asde infraestructura
socialbsica en elm arco delrpido
proceso de crecim iento urbano.
Poltica deltrabajo
Consolidacin de un m ercado de
trabajo libre y disciplinam iento de la
m ano de obra a suscondicionesde
funcionam iento.
Estado
Regulacin m nim a de lasform as
capitalista
contractuales,tendiente a garantizarla
clsico (1880reproduccin bsica de la fuerza de
1943)
trabajo.
Segurossocialesasociativosy
m utualistas,escasam ente regulados
porelEstado.
Perodos
Cuadro 4
Estatizacin de la
asistencia social
en transferencias
de bienes,
servicios
coyunturalesa
individuosy
sujetosen
situacionesde
pobreza.
Secularizacin
parcialde los
dispositivos
asistencialesy
convivencia de los
enfoque de la
caridad y la
beneficencia.
Poltica asistencial
Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea
87
Estado
capitalista
neoclsico
(1991-)
M ultiplicacin y
m asificacin de
program as
sociales
focalizados;con
objetivosque
com binan el
sostn de la
subsistencia fsica
bsica con
dispositivosde
neutralizacin de
potenciales
estallidossociales.
Luciano Andrenacci
88
Recapitulando
Hemos ofrecido aqu una breve sistematizacin de una parte de la
produccin bibliogrfica histrico-conceptual de la poltica social moderna y la poltica social argentina. Adems del inters de contribuir a
la discusin en el campo de las teoras de la poltica social, el espritu
que anima estas notas es subrayar la importancia de un enfoque que
reconozca los clivajes de las intervenciones del Estado en la organizacin de las sociedades contemporneas. Este reconocimiento es tanto
ms importante en el caso de intervenciones que revisten la dimensin
socialmente estructurante de la poltica social.
La poltica social es demasiado frecuentemente entendida a travs de
dos visiones polares que vacan la complejidad de sus clivajes. Una de
ellas parte del aislamiento siempre caro a economistas y politlogos,
ahora novedosamente tambin a socilogos y antroplogos entre Estado y Sociedad Civil, presentado como estrategia conceptual a veces,
como visin del mundo otras. Ese aislamiento escinde al Estado de las
configuraciones que producen su sentido. Conduce a pensar a la poltica social como un conjunto de unidades aislables de las tramas que las
cogeneran y explican sus efectos. Reduce la poltica social a un conjunto de herramientas tcnicas de gestin compensatoria o reparatoria de
las consecuencias del funcionamiento macroeconmico. Limita la discusin de la poltica social a cuestiones de eficacia y eficiencia en el
diseo y el financiamiento de las intervenciones pblicas.
La otra visin simplifica a la poltica social desde el otro extremo. La
concibe (como concibe al propio Estado) como mecnicamente dependiente de las estrategias de legitimacin socioeconmica del modo de
produccin capitalista. La reduce a un conjunto de herramientas de
funcionalizacin econmica de sujetos, disciplinamiento de grupos de
riesgo y neutralizacin de conflictos sociales. Limita la discusin de
poltica social a la identificacin del modo en que sta responde (de
manera inmediata o a travs de la coartada conceptual de la ltima
instancia) a los imperativos de reproduccin sistmica.
Reconocida la complejidad de sus clivajes, la poltica social ofrece
un espectculo bien diferente. Sus formas adquieren los trazos de los
modos de integracin social en cuya trama la propia alocucin social
adquiere sentido. Como ha demostrado convincentemente la sociologa
moderna, esta trama est fuertemente determinada por los modos que
89
Luciano Andrenacci
adquiere la divisin social del trabajo: en las sociedades contemporneas, por las formas de empleo y salarizacin. Alrededor de estas se
tejieron los regmenes modernos de poltica social, tanto para bien (en
sus modalidades integrativas) como para mal (en sus modalidades represivas).
En el mundo contemporneo, la prdida de fuerza socialmente
estructurante del vector de salarizacin y las formas que adquiere la
poltica social muestran otros patrones de integracin social. Asistimos
a un proceso centrfugo cuyo resultado es la fragmentacin de esferas de
integracin social progresivamente segmentadas, cuyos lmite ilustran
las ideas impresionistas de autosegregacin de las lites y la exclusin de los grupos sociales con problemas socioeconmicos.
El enfoque sugerido permite, por ltimo, abordar el estudio de polticas sociales desde una ptica ms abarcativa que, lejos de invalidar al
anlisis clsico de polticas pblicas, apunta a criticar sus versiones ms
empiristas y esquemticas. Las relaciones entre integracin social, cuestin social y poltica social, reconstruidas histricamente, ayudan a distinguir analticamente cmo se constituyen centros y mrgenes de una
formacin social, as como entrever aspectos esenciales de la dinmica
sistmica.
En lo que respecta al caso argentino, lo que se ha intentado aqu es
contribuir al debate que los cambios polticos recientes han abierto,
resaltando la importancia de un enfoque global para comprender desde
una mejor perspectiva las caractersticas, los problemas y los potenciales
caminos futuros de la poltica social argentina.
Buenos Aires y Lima, enero de 2005
90
79
Luciano Andrenacci
82
Ver para este tema ALVAREZ LEGUIZAMN, Sonia: La transformacin de las instituciones de reciprocidad y control, del don al capital social y de la biopoltica a la focopoltica;
en Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales; Facultad de Ciencias Econmicas,
Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela;
Volumen 8, Nmero 1; Caracas, enero-abril de 2002.
83
Ver ESCOBAR, Arturo: La invencin del Tercer mundo. Construccin y deconstruccin del
desarrollo; Grupo Editorial Norma, Bogot, 1998; y Antropologa y desarrollo; en Revista
Internacional de Ciencias Sociales, Antropologa, temas y perspectivas; n 154, UNESCO, Pars,
1997 (http://www.unesco.org/issj/rics154/escobarspa.html descargado el 5-09-2001). ESTEVA, Gustavo, Desarrollo; en SACHS, Wolfang, Diccionario del Desarrollo. Una gua del
conocimiento como poder; PRATEC (Proyecto Andino de Tecnologas Campesinas), 1996.
84
Conferencia de asuncin de Harry Truman, 1949; citada por ESCOBAR (1998, op. cit.)
y SACHS, Wolfang: The archaeology of the development idea; en Plantet Dialectics,
explorations in environment & development; London, Zed Book, 1999.
85
A Mahbub ul Haq se lo considera uno de los gestores del nuevo paradigma del desarrollo
human Fue fundador del Tercer Foro Mundial, en 1973, y sirvi como consejero de la
Comisin Brandt sobre el Medio Ambiente. Fue gobernador del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial desde 1982 hasta 1988. Dentro del PNUD, fue consejero
especial del administrador y dirigi los informes de Desarrollo Humano de 1990 a 1995.
Ver SIERRA FONSECA, Rolando: Mahbub ul Haq pensador del desarrollo humano; en
Biblioteca de Ideas, Coleccin de Documentos del Instituto Internacional de Gobernabilidad;
Barcelona, 2001 (http://www.iigov.org).
92
86
UL HAQ, Mahbub: Reflections on Human Development, Oxford University Press, New York,
Oxford, 1995, p. 25, traduccin y cursivas nuestras.
87
Ver ALVAREZ LEGUIZAMN, Sonia (2002, op.cit.) y ALVAREZ LEGUIZAMN, Sonia:
Capital social y concepciones de la pobreza en el discurso del Banco Mundial, su
funcionalidad en la nueva cuestin social; en ANDRENACCI, Luciano (organizador):
Cuestin social en el Gran Buenos Aires; Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de
General Sarmiento - Ediciones Al Margen; La Plata, mayo del 2002, pp. 143-163.
93
Luciano Andrenacci
88
Cuando me refiero a poblacin sobrante estoy utilizando el concepto de Marx en su
teora de la superpoblacin relativa desarrollada en el Capital.
89
Segn Foucault (1981, op. cit.) la idea de polica tiene que ver con la de gobierno y la
gestin de la familia, la llamada economa. Foucault al momento en que este arte de
gobernar pasa del gobierno de la familia al de la poblacin, lo denomina gubernamentalidad
que se traduce en la gubernamentalizacin de la vida privada y una domesticacin del
mundo pblico de parte del Estado. En esta forma de gobernar particular, el Estado va
adquiriendo ms importancia en sus tareas y funciones. Foucault llama al momento de la
gubernamentalidd, que surge en el siglo XVIII en Europa, como poltica de la vida, o
biopoltica a diferencia de la antomo-poltica o poltica de los cuerpos. Consideramos que
en este proceso, se fueron constituyendo ciudadanos y trabajadores. Las tcticas de gobierno
le dieron un rol fundamental al Estado, en la definicin de lo que le compete con relacin
al bien comn, lo que es pblico y lo que es privado, lo estatal y lo no estatal.
94
recompuesto radicalmente los sistemas de obligaciones recprocos anteriores produciendo un proceso de desgubernamentalizacin90 de lo social. Se ha trasladado a las denominadas organizaciones de la sociedad
civil las responsabilidades que antes se asignaban al Estado. Se promueve que la reproduccin de la vida de las poblaciones cada vez ms pobres y vulnerables sea autogestionada o cogestionada por sus propias
capacidades familiares y comunitarias, las que ahora se incentivan y descubren.
Los objetos de saber no son ya problemas de natalidad, fecundidad
o el aumento de la vida de los trabajadores por medio de polticas y
saberes relacionados con el bienestar social en su sentido genrico.
Las formas de intervencin implican identificar, con la mayor precisin
posible, las poblaciones excluidas del trabajo, los empobrecidos, los
ms pobres de entre los pobres o los que siendo pobres adems poseen
atributos personales o familiares que los hacen ms vulnerables. Los estilos de intervencin sobre ellos estn dirigidos a promover alternativas a
la economa de mercado, adems de la represin lisa y llana cuando se
movilizan para mejorar sus condiciones de vida. La vigilancia reposa en
la comunidad, intermediada por el Estado por medio de organizaciones de la sociedad civil. Importa observar procedimientos ms o
menos espontneos o concertados, adoptados por estos grupos con re-
90
Entendemos como proceso de desgubernamentalizacin de la vida, el opuesto al descrito por Foucault de gubernamentalidad que se inicia a fines del siglo XVIII en Europa. Para
Foucault la gubernamentalidad sera el progresivo paso de una polica de familia a otra de
la poblacin, por medio de la ampliacin de las funciones, normas e instituciones gubernamentales asociadas a la poltica de la vida o biopoltica. Actualmente se produce un
desplazamiento del control ejercido por las instituciones estatales hacia las instituciones
denominadas, justamente, no gubernamentales. Lo que antes era pblico estatal pasa a ser
privado y transferido a las energas solidarias de la sociedad civil. Creemos que el proceso
actual de retorno a la familia y la comunidad local puede entenderse como nuevas formas
de control de las poblaciones sobrantes - en proceso cada vez ms intensos de empobrecimiento - y de la sociedad civil. Esta ltima es la categora para denominar todas las
instituciones no estatales ni familiares que comienzan a hacerse cargo de la proteccin
social desgubernamentalizada, o no gubernamental. Estas son el nuevo blanco de regulacin y financiamiento estatal y privado neofilntropico y neobenfico para las polticas de
foco. Esto modifica la economa poltica y marca un nuevo quiebre en las formas de
intervencin social. Aquello que antes era esfera gubernamental se privatiza y deja de estar
gubernametalizado. Queda librado a recursos locales y familiares. Por otro lado, la economa poltica avanza regulando otros vnculos, al mismo tiempo que asigna valor econmico a las relaciones de reciprocidad no mercantil.
95
Luciano Andrenacci
lacin a la obtencin de recursos monetarios y alternativos a la economa de mercado. La focopoltica significa el paso de una economa poltica de la poblacin a una economa poltica de las asociaciones intermedias y de la comunidad.
Con la focopoltica y el predominio del pensamiento nico del
neoliberalismo se retorna a la idea ms extrema del liberalismo, la que
se opone a cualquier actuacin de la sociedad sobre s misma vinculada
a la gubernamentalizacin de la biopoltica de la vida por medio de la
accin estatal y su regulacin de los vnculos entre el capital y el trabajo.
Se desrregula (se re-mercantiliza en cierto sentido) la relacin entre el
capital y el trabajo y entre el estado y la poblacin o el ciudadano
(desjuridizando los derechos sociales91). Concomitantemente se regulan los vnculos entre el mercado y la familia a fin de re-mercantilizar la
proteccin social de sectores con capacidad de pago y entre el estado y
la sociedad civil, para tutelar a las poblaciones pobres por medio de
relaciones neofilntropicas, neo benficas o autogestionarias.
La focopoltica se ocupa solo de la vida a niveles de mnimos biolgicos. Su objeto de gestin son ciertas poblaciones sobrantes: los desocupados, los ms pobres de entre los pobres, las poblaciones denominadas vulnerables y ciertos grupos llamados minoras como las poblaciones nativas o aborgenes, las que en muchos pases son
paradojalmente mayoras. Para los ex trabajadores o trabajadores
precarizados que han perdido derechos, se promueven artes de gobernarlos que implican el paso de una situacin de contrato a una de
tutela asistencial. El ltimo grupo, por oposicin, pasa de intervenciones sociales y artes de gobernarlos tutelares asistenciales basados en diversos vnculos de inferiorizacin, como el patronato o la asistencia
pblica, por ejemplo, a una situacin de derechos, denominados de
tercera y cuarta generacin que implican, al menos, la expectativa de
traducir estos derechos abstractos en posibles garantas (de identidad,
autonoma y/o de reproduccin social).
En el arte de gobernar de la focopoltica la participacin se ha convertido en una herramienta fundamental de las polticas de lucha contra
la pobreza. Ya en los 60, en los organismos internacionales comienzan
91
96
a surgir ideas que vinculan el desarrollo con aspectos sociales y culturales. Se considera que en los pases llamados subdesarrollados los factores extra econmicos que produciran la pobreza se trataran de trabas
vinculadas a aspectos mentales, actitudinales, de conducta. El desarrollo
comunitario era el dispositivo que permitira superar estas trabas. Exista una concepcin sobre las poblaciones sobrantes como si fuera un
estado ms que un producto de un proceso. La pobreza se asociaba a la
negligencia, la pereza y la relajacin. Por ello, la participacin y
el desarrollo comunitario eran considerados vitales para superar situaciones provocadas por la desidia que hay en toda pobreza92. En
la participacin que promueve el desarrollo humano de los 90, la representacin de los pobres ha cambiado. Ahora se valoran sus potencialidades y algunos comienzan a ser considerados creativos e inteligentes
para generar recursos y subsistir en forma autogestionada93.
Con el objetivo de economizar la vida, se promueve la participacin
teledirigida. El concepto y la prctica de participar ya no son ms
percibidos como en los 70: una amenaza. Como resultado de los ajustes se traspasa costos a los ms pobres en nombre de la participacin y
la autoayuda. La participacin ahora es percibida como un instrumento
de mayor eficacia. Se dice que permite mayor conocimiento de las
problemticas locales y que sirve como insumo para los tcnicos nacionales e internacionales y que genera redes de relaciones esenciales
para el xito de los programas, viabilizando la cooperacin a nivel local
para brindar la necesaria sustentabilidad de la autoayuda.
La focopoltica implica el paso de muchos grupos sociales del contrato
a la tutela (la comunidad, la vecindad) bajo vnculos de neo-filantropa, caridad laica o religiosa. A diferencia de la etapa de constitucin de
la sociedad salarial que implic un proceso paulatino de paso de la
92
Para analizar los antecedentes del desarrollo comunitario ver ANDER EGG, Ezequiel:
Metodologa y prctica del desarrollo de la comunidad; Buenos Aires, Editorial Humanitas,
1981; pp. 45-47. Y para un anlisis crtico ver TENTI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias
tpicas de intervencin (Tomo I); Bs. As., Centro Editor de Amrica Latina, 1989, p. 85.
93
97
Luciano Andrenacci
tutela al contrato94. Por otra parte, ciertas minoras antes tuteladas, pasan
de situaciones de tutela a ser objeto y sujeto de expectativas de derechos. Ms que adscribir a una visin teleolgica de lo social que llevara
en forma ineluctable hacia un mejor bienestar, pensamos que las polticas sociales son un entramado de relaciones de fuerza donde los intereses de dominio y las luchas sociales van constituyendo sujetos, ya sea
reforzando derechos como reproduciendo o creando nuevas desigualdades y configuraciones tutelares.
En esta lnea, entendemos que las polticas sociales son una forma
particular de vnculos sociales recprocos entre el Estado, el mercado, la
familia y las comunidades que adquiri la intervencin social moderna
sobre las poblaciones sobrantes percibidas como amenaza o a ciertos
trabajadores y/o ciudadanos que era preferible integrar. La cuestin social moderna95, no es slo producto de la forma en que se resuelve la
tensin entre igualdad jurdica y desigualdad social96, a favor de un
proceso paulatino de generalizacin de igualdades y de un creciente
bienestar. No se trata de la concrecin de un mito de integracin social basado en solidaridades, producto de un contrato social mtico
que une a las personas de manera homognea y perenne asignndoles
identidades universalizables como las del ciudadano o trabajador. Tampoco se busca suturar parcialmente la tensin entre igualdad jurdica
(personas libres e iguales) y desigualdad social. Tambin estn en juego
una variada gama de vnculos jurdico-sociales no necesariamente vinculados con la igualdad jurdica como los que llevan a la materializacin del contrato, sino tambin vnculos de desigualdad inscriptos en
diversas relaciones de tutela que dan cuenta de una variada forma de
94
Para la descripcin del largo proceso histrico de la tutela al contrato ver CASTEL,
Robert: Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del asalariado; Bs. As., Paids,
1997.
95
La cuestin social es una apora fundamental en la cual una sociedad experimenta el
enigma de su cohesin y trata de conjurar el riesgo de su fractura. Es un desafo que
interroga, pone de nuevo en cuestin la capacidad de una sociedad (lo que en trminos
polticos se denomina una nacin) para existir como un conjunto vinculado de
interdependencias (Castel, 1997 op. cit, p. 20).
96
Segn Jaques Donzelot la invencin de lo social se produce luego de los conflictos que
se generaron luego de la declaracin de igualdad jurdica, libertad y fraternidad, que
proclama la Revolucin francesa y la desigualdad social que se materializa en las demandas
de las muchedumbres pobres a los asamblestas. Ver DONZELOT, Jaques: Linvention du
social; Paris, Fayard, 1984, pp. 28-30.
98
99
Luciano Andrenacci
Para un anlisis terico sobre la relacin no unvoca entre las nominaciones y prcticas
del discurso del desarrollo y las prcticas de los sujetos/objeto de stas ver FERGUSON,
James: Anthropology and its Evil Twin. Development in the constitution of a discipline;
en COOPER, Frederick y PACKARD, Randall (editores): International development and the
Social Sciences. Essays on the history and politics of knowledge; University of California Press,
Berkeley - Los Angeles - London, pp. 150-173. Para un anlisis de la resignificacin de las
prcticas y percepciones de estas polticas por parte de los sujetos/objetos de intervencin
del Desarrollo Social ver LVAREZ LEGUIZAMN, Sonia: Percepciones de las nominaciones de la pobreza, la focalizacin y la participacin: historias de luchas clasificatorias;
en Revista Sntesis; Buenos Aires, ao 12, N 30, mayo de 2004.
99
Foucault considera que la aparicin de la biopoltica est vinculada con una analtica
utilitaria de la pobreza en la que la enfermedad, la salud y el bienestar fsico de los pobres
tienen que ver con los imperativos del trabajo y la necesidad de produccin. Se trata de
gestionar sus cuerpos no para disciplinarlos, como en la etapa de la antomo poltica,
sino para ayudarlos y si es preciso obligarlos a garantizar su salud (ver La poltica de la
salud en el siglo XVIII; en FOUCAULT, Michel; Saber y Verdad, Las Ediciones de la Piqueta,
Madrid, 1991, pp. 91-95).
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102
Para un anlisis de los modelos de gestin de las polticas sociales en Amrica Latina y
su transformacin actual, ver FLEURY, Sonia: Poltica Social, exclusin y equidad en
Amrica Latina en los 90; en Nueva Sociedad N 156, Caracas, julio-agosto de 1998.
103
Segn Esping-Andersen en el rgimen de estado liberal predomina la asistencia a los
comprobadamente pobres, las transferencias universales son reducidas y los sistemas de
seguro son modestos y acotados. ESPING-ANDERSEN, Gosta: Los tres mundos del estado de
bienestar; Ediciones Alfons el Magnnim, Barcelona, 1993.
102
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blacin ms vulnerable y de pobreza extrema, especialmente a las personas con ms riesgo de morir por desnutricin y a familias donde
existen mujeres embarazadas y nios menores de seis aos de la poblacin ms vulnerable y de pobreza extrema107. Entre sus objetivos ya
podemos visualizar parte de las categoras discursivas de la focopoltica
puesto que se trataba de estimular la participacin comunitaria, el
trabajo voluntario, las donaciones108 de bienes o servicios y canalizar
la solidaridad social.
Existan en la Argentina, desde dcadas anteriores, polticas selectivas que atendan a las madres embarazadas y recin nacidos carentes,
como el Programa Materno Infantil y otros como el de Comedores Escolares de carcter asistencial benfico y gubernamental. En estos programas ya se detectan categoras y dispositivos similares a los de la focopoltica
aunque todava estn imbuidos del discurso de la promocin comunitaria. Sin embargo la promocin socia que era el dispositivo de intervencin de la asistencia social estatal no tena la importancia ni la generalizacin que adquiere ms tarde la focopoltica. Por ello, en el inicio de la
democracia exista todava una secretara denominada de Promocin
Social, dependiente del Ministerio de Salud y Accin Social. La intervencin con los pobres y grupos sin relacin con el trabajo o en situacin de riesgo, se vinculaba por ello al campo de la salud y la accin
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110
DI PRIETO, Luis (coordinador): Las polticas de asistencia y promocin social en la Argentina. Una resea histrica desde la perspectiva de las polticas pblicas (Estudio Preliminar);
Subsecretara de Proyectos sociales, Direccin Nacional de Programacin Social - Direccin de Investigacin, Estudios y Fortalecimiento de los Programas Sociales; Buenos Aires,
1999, p. 66.
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breza durante el perodo del ajuste, en el convencimiento que este constitua una opcin que los beneficiara. Recin en 1985, una ao despus del lanzamiento de estos dos programas en la Argentina, se comienza a poner el acento en la recoleccin de informacin sobre la
pobreza y, ms tarde, en la promocin de los programas focalizados111 .
Por primera vez, el discurso del Desarrollo Humano aparece
institucionalizado en una Secretara de Estado. Conteste con las caractersticas de la focopoltica como arte de gobierno y con los sujetos clsicos de la asistencia, su aparicin se vincula con la atencin de grupos
especiales a los que comienzan a asociarse los derechos de minoras promovidos por el sistema de las Naciones Unidas, como nios y mujeres.
Es por eso que la ex Secretaria de Familia y Minoridad pierde esta ltima nominacin vinculada con una concepcin judicializada de la niez pobre y obtiene la denominacin de Secretara de Desarrollo Humano y Familia, todava en el marco del Ministerio de Salud y Accin
Social. Esta dependencia se propona disminuir las situaciones de riesgo
social de la familia en general y de los menores, en particular. La intervencin asistencial con el resto de las poblaciones pobres se mantiene
en un espacio institucional independiente asociado a la promocin:
la Secretara de Promocin Social.
Tendr que llegar la gestin del presidente Menem para que el Desarrollo Humano se asocie a las intervenciones asistenciales de las poblaciones sobrantes: los grupos ms pobres, pobres estructurales y vulnerables por medio de la creacin de la Secretara de Desarrollo Social.
En 1989 asume como presidente Menem el que puso en marcha una
reforma estructural neoliberal de la economa ya explicada en captulos
de este libro. En la Argentina en muy pocos aos se privatizaron prcticamente todas las empresas pblicas de prestacin de servicios de uso
masivo (telfonos, gas, electricidad, agua, transporte, siderurgia)112 .
Adems se abri la economa al libre movimiento de capitales financieros. Luego de la estabilidad inicial, se produjo una drstica reduccin
111
STEWART, Frances: La proteccin de los pobres durante el ajuste en Amrica Latina y el Caribe
en la dcada de 1980; Documento de Trabajo N 13, UNICEF, Bs. As., 1992, pp. 5-7.
112
La reforma del Estado y de la economa del perodo, se inicia el 18 de Agosto de 1989
con las leyes 23696/89 de Reforma del Estado que legisla sobre la privatizacin de las
empresas pblicas y la 23.697/89 llamada de Emergencia Econmica y Social.
106
113
En lo que hace a los efectos sobre la creciente pobreza de estos procesos, un documento
reciente sobre el Panorama Social de Amrica Latina de la CEPAL muestra que el caso de
Argentina es particular ya que en vez de haberse reducido la pobreza extrema, como en
otros pases, sta ha aumentado. En lo que respecta a la distribucin de la riqueza medida
en trminos del ndice de Gini, la Argentina es otro caso paradigmtico. Pas de ser uno de
los pases con un grado de desigualdad medio (entre 0,4700-0,5199), en el conjunto de
los pases latinoamericanos en 1990, a participar del grupo de pases con mayor desigualdad junto con Brasil y Honduras en el 2004 (0,5800-1). Ver CEPAL: Panorama Social de
Amrica Latina (documento informativo), Santiago, 2004.
114
Entre 1990 y 1994, el PBI crece casi el 35% pero el nmero de ocupados lo hace slo
en un 6%. El trabajo asalariado se estanc, creciendo los ocupados en el sector informal y
cayendo las ocupaciones a tiempo completo. Aumenta el empleo en los servicios y cae en
la industria manufacturera, aumentan concomitantemente la duracin media de la desocupacin, la tasa de desocupacin de los jefes de hogar y el nmero de horas trabajadas de los
ocupados. Ver LO VUOLO, PAUTASSI, BARBEITO y RODRGUEZ: La pobreza.... de la
poltica contra la pobreza.; Mio y Dvila Editores - CIEPP, Buenos Aires, 1999, p. 166;
BECCARIA, Luis y LPEZ, Nstor: El debilitamiento de los mecanismos de integracin;
en BECCARIA, Luis y LPEZ, Nstor (compiladores): Sin trabajo. Las caractersticas del
desempleo y sus efectos en la sociedad Argentina. Buenos Aires; UNICEF - LOSADA, 1996; y
MONZA, Luis: La situacin ocupacional Argentina; en MINUJIN, Alberto (editor): Desigualdad y Exclusin. Desafos para la poltica social en la Argentina de fin de siglo; Buenos Aires,
UNICEF - Losada, 1993.
115
Segn Minujn y Kessler en la Argentina, el ingreso medio del conjunto de la poblacin
cay en las ltimas dos dcadas alrededor de un cuarenta por ciento, lo que significa que
para la gran mayora de las familias el monto real de dinero con el que contaban por mes
se redujo brutalmente. Ver MINUJIN, Alberto y KESSLER, Gabriel: La nueva pobreza en la
Argentina. Bs. As., Ed. Temas de Hoy, 1995.
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Este gabinete estara integrado por los Ministerios de Salud y Accin Social, del Interior,
de Trabajo y Seguridad Social, de Educacin y la Secretara General de la Presidencia de la
Nacin (LO VUOLO, BARBEITO, PAUTASSI, RODRGUEZ, 1999 op. cit., p. 181; y DI
PIETRO, 1999 op. cit., pp. 71-72). Ver tambin la sntesis de los principales programas que
pretenda llevar a cabo el plan, en dem, pp. 72-74.
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La Secretara es creada por el decreto 227 del 14 de febrero de 1994 (Di Pietro; 1999
op. cit., p. 114).
131
Estas tres ltimas nominaciones: la asistencia, la promocin y la accin social gubernamental fueron formas de saber e intervencin tutelar que se sucedieron durante la segunda
mitad del siglo XX, dirigidos a las personas imposibilitadas de trabajar, a las comunidades
territoriales urbanas pobres y a las consideradas incapaces o subdesarrollados, como
nios, mujeres pobres, etnias inferiorizadas y poblaciones campesinas.
132
Secretara de Desarrollo Social: Plan Social 1995. Polticas de promocin y solidaridad con
los ms necesitados; Presidencia de la Nacin, 1995, p. 12.
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basa en el principio de compensacin de riesgos. El origen de los riesgos no son individuales o familiares, como los tradicionales a los que se
asociaban los derechos sociales y laborales (enfermedad, accidentes de
trabajo, etc) sino fruto de los efectos de la reconversin (polticas gubernamentales) que actan como un cataclismo sobre las posibilidades
de reproduccin de la vida de sus propios ciudadanos. La denominacin de reconversin sintetiza en forma cabal el rediseo socio estatal
y sus procesos de exclusin.
Por otro se cree y se afirma que el Estado (nacional, provincial y
municipal) es inepto, sobre todo los estados provinciales, para atender
estas demandas. Representacin propia de los diagnsticos que promueven la reforma del estado neoliberal. Se coloca en un diagnstico
tcnico-administrativo y no de las caractersticas excluyentes del modelo, el empeoramiento de las condiciones de vida de la poblacin133 .
Entre los elementos sobresalientes del diagnstico que justifica esta estrategia se sealan una serie de aspectos vinculados a carencias de estrategias, saberes y acciones propios de la focopoltica que se consideran
faltan en las polticas anteriores. Por ejemplo: la inexistencia de una
poltica explcita y sistemtica de focalizacin como criterio de asignacin del gasto, carencia de informacin que permita detectar los cambios y las nuevas necesidades de la poblacin, ausencia de mecanismos e instancias sistemticas e integradas para el diseo, la ejecucin, el
monitoreo y evaluacin de los programas sociales, carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre la distribucin del
ingreso134 . Por todo ello comienza a destacar y justificar la importancia de conformar sistemas informativos y de monitoreo, cada vez ms
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que se puede propagar se debe atacar, es necesario declararle la guerra. Es as que las polticas de gestin de la pobreza del desarrollo humano tienen una semntica de guerra, ataque a la pobreza, guerra
contra la pobreza.
La focopoltica es en si misma una manera de territorializar poblaciones para que se autogestionen y, al mismo tiempo, se los pueda controlar desde lejos, con sistemas de alta sofisticacin estadstica de
monitoreo a distancia. Por ello desde el punto de vista de la mirada
ptica, los dispositivos de intervencin remiten al desarrollo de complejos sistemas de informacin tecnoburocrticos139 para su control a distancia. Contrariamente al imaginario de comunidad global horizontal y
comunicable y a los mitos vinculados a la ruptura espacio temporales y
a la desvalorizacin del lugar como mbito de reproduccin de la vida,
para el arte de gobernar a las poblaciones de riesgo de la focopoltica se
revaloriza el espacio y la comunidad mirado a distancia. Otro dispositivo es la violencia policial no dispersa ni fragmentada sino localizada y
concentrada para reprimir la protesta social.
De cmo se institucionaliza la nueva representacin de la pobreza en los 90. El
descubrimiento de la heterogeneidad de las pobrezas, historias de pobrezas diversas, creativas, especificas y vulnerables.
La representacin de la pobreza en los 90 est fuertemente vinculada a las categoras discursivas del ncleo ms fundamental del desarrollo
humano: el acceso a necesidades mnimas biolgicas cuantificables y
con pretendida universalidad; al descubrimiento de las capacidades de
los pobres para lidiar con su pobreza y a las eventuales oportunidades
de un mercado no regulado y cada vez ms excluyente. Esto significa
que habra algo as como un ncleo duro de la representacin de la
pobreza (la existencia de las necesidades bsicas objetivamente
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cuantificables bajo las cuales es posible vivir y experimentar carencias) y un ncleo blando donde se constata la heterogeneidad y la
multidimensionalidad de la pobreza y su carcter subjetivo y cualitativo
(las capacidades y el complejo de oportunidades que la gente con su
destreza, habilidad e inteligencia puede transformar escasez y
restricciones en oportunidades)140.
Esta nueva representacin rompe con el imaginario homogeneizante
de la pobreza, como si todos tuvieran la misma cultura, la de la pobreza y las mismas formas de lidiar y vivir en el mundo. Este re-conocimiento tiene como consecuencia una mayor visibilidad de los aspectos
sociales y culturales de la vida de estos hombres y mujeres. Por supuesto, la diversidad de vivencias y de experiencias de las situaciones de
privacin se vinculan con diversos aspectos materiales, subjetivos, socio
culturales y polticos que potencian la pobreza material. La
problematizacin creciente de estos aspectos en el pensamiento social
ha llevado a encuadrarlos en el desarrollo de la idea de exclusin social. Tambin a ciertas caractersticas de la incidencia de la estructura
de parentesco (familias monoparentales) o etapas del ciclo de vida de
las personas (niez, embarazo) que ponen en situacin de mayor riesgo
ha llevado a la creciente importancia y problematizacin de la idea de
vulnerabilidad. Sin embargo esta representacin al poner nfasis en la
dimensin cultural de la hetorogeneidad de las situaciones y en los
atributos personales que la potencian, invisibiliza las condiciones materiales que generan y agudizan la pobreza y facilita el proceso de naturalizacin discursivo que coloca las causa de la pobreza en los factores
subjetivos y culturales. Se pone nfasis entonces en las manifestaciones
que la potencian y no en las causas que la producen. Se parte de la falsa
idea de que la pobreza es una condicin o un estado y no un proceso. Finalmente, se omite sealar que la pobreza como fenmeno masivo
en el capitalismo se produce por falta de medios de empleo y de ingre-
140
Para una visin sintetizada de las transformaciones en las representaciones de la pobreza en el discurso terico de las Ciencias Sociales Latinoamericanas ver LVAREZ
LEGUIZAMN, Sonia: Pobreza autogestionada. La evolucin de los paradigmas; en
Encrucijadas. Desarrollo Humano, Solidaridad desde el poder; en Revista de la Universidad de
Buenos Aires, Ao 2, nmero 14, diciembre del 2001.
118
141
Sen diferencia entre capacidades, habilidades y bienes y servicios. Las habilidades seran
las diversas condiciones de vida que pueden o no ser alcanzadas. Las capacidades sera
nuestra habilidad para alcanzar dichas condiciones de vida. Una habilidad sera un logro,
mientras que una capacidad es la habilidad para lograrla. Las habilidades constituyen
diferentes aspectos de las condiciones de vida. Las capacidades, en contrate, son nociones
de libertad en el sentido positivo del trmino: las oportunidades reales que se tienen
respecto de la vida que se puede llevar (SEN, Amartya: Poverty and Famines. An Esay on
Entitlemente and Deprivation; OIT - Clarendon Press, Oxford, 1981; citado en BOLVITNIK,
Julio: Pobreza y necesidades bsicas, conceptos y mtodos de medicin; Proyecto Regional para
la superacin de la pobreza, RLA/86/004, PNUD, Bogot, abril de 1990, p. 3). Para Sen, la
posesin o acceso a bienes y servicios no son criterios para definir el nivel de vida puesto
que las tasas de transformacin de bienes y servicios a habilidades, varan de persona a
persona. Por ejemplo, la situacin nutricional de dos diferentes personas (habilidad)
puede ser diferente a pesar de que su ingesta alimentara (bienes) sea igual. En esta
concepcin de Sen hay una sustitucin del concepto de necesidad por los de habilidades
y capacidades lo cual le permite rebasar el sentido de falta de las cosas que necesidades
transmite inevitablemente y pasa a una concepcin ms rica de libertad, de ser y hacer.
142
Para una deconstruccin del discurso econmico de la relacin entre habilidades,
capital social y desarrollo de capacidades de los pobres en el Discurso del Desarrollo
Humano ver ALVAREZ LEGUIZAMN, 2004, op. cit.
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143
Ver GARCA DELGADO: Argentina: la cuestin de la equidad; en revista Nueva
Sociedad, n 139, septiembre-octubre de 1995; MINUJIN y KESSLER, 1995 op.cit; GOLBERT,
Laura y TENTI FANFANI, Emilio: Nuevas y viejas formas de pobreza en la Argentina: la
experiencia de los 80, en Sociedad; Facultad de Ciencias Sociales, UBA, N4, Bs. As., 1997;
y MURMIS, Miguel y FELDMAN, Silvio: La heterogeneidad social de las pobrezas; en
MINUJIN, Alberto y otros: Cuesta abajo. Los nuevos pobres: efectos de la crisis en la sociedad
argentina; Bs. As., UNICEF- LOSADA, 1995.
144
Se trata de la primera Conferencia Regional para Amrica Latina y el Caribe, realizada
en 1988, en Quito.
145
PNUD; Proyecto regional para la superacin de la pobreza: Base para una estrategia y un
programa de accin regional; op. cit., p. 46.
146
SDS, 1995, op.cit., p. 19, cursivas nuestras.
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Esta representacin de la pobreza posee algunas peculiaridades nativas basada en creencia de tipo religioso que suma a las carencias materiales carencias espirituales (prdida de autoestima y valores, descrei-
152
Secretara de Desarrollo Social: Plan Social 1995: Polticas de promocin y solidaridad con
los ms necesitados. Presidencia de la Nacin, 1995, pp. 10-11, cursivas nuestras.
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156
Segn este discurso los activos pueden ser de tres tipos: tangibles como el patrimonio,
capital humano y laboral, activos menos productivos, tales como la vivienda o tambin
denominados activos de consumo bsico, y activos intangibles y ms invisibles tales como
las relaciones domsticas y el capital social. Ver MOSER, Caroline: The asset vulnerability
framework: reassessing urban poverty reduction strategies; en World Develpment Vol. 26,
N 1, 1998, p. 1, traduccin nuestra.
126
de las capacidades que estos dicen fortalecer surgen tipologas de programas para gestionar la pobreza157. Las primeras poblaciones de riesgo
seran los ms pobres de entre los pobres, denominadas pobres estructurales. Las segundas seran nuevas y viejas minoras, ahora problematizadas
como objeto de saber del desarrollo humano. El tercer grupo-objeto de
saber y de control seran los denominados grupos vulnerables. De la representacin de las poblaciones que se focaliza depender la forma que
asume el componente participativo del programa. A sta viene asociada una valorizacin particular de los activos o capitales (tangibles o
intangibles, ms o menos productivos) requeridos, vinculado con las
capacidades que se pretende fortalecer.
El problema del primer tipo de poblacin es el de la gestin de la
extrema pobreza, la tecnologa de intervencin es la focalizacin territorial;
los dispositivos de intervencin entre otros apuntan a la potenciacin de
sus activos por medio de la participacin y autogestin, para obtener
una reproduccin de la vida a nivel de mnimos biolgicos (capital humano en actividades poco productivas, patrimonio, capital social
familiar y comunitario-). Para ello, a nivel territorial, se refuerza y genera la denominada economa popular, economa de los pobres o
etnodesarrollo insularizndolos y territorializndolos.
Este nuevo arte de gobernar gestiona la pobreza territorialzada, la
comunidad. Los nuevos objeto de saber son los territorios/comunidades,
aquellos donde se localizan los ms pobres. Los programas refuerzan el
capital humano o el capital social. Los que promueven el capital humano
ms improductivo generan formas de trabajo en el marco de una eco-
157
Si bien existen otras dimensiones relevantes para abordar una clasificacin de programas, sobre todo si se intenta analizar su entidad y forma de gestin como: 1) la forma de
articulacin, relacin jerrquica y funciones asignadas a las distintas instituciones participantes (organismos gubernamentales federales o nacionales, provinciales y municipales;
comisiones asesoras - intergubernamentales, intersectoriales o Inter-instituciones - organismos internacionales financiadores; organizaciones no gubernamentales) y 2) la manera
en que se asignan y canalizan los fondos a los destinatarios y la relacin y responsabilidad
de las instituciones intervinientes. Esta ltima es una variable fundamental que define la
correlacin de fuerzas entre los sectores sociales vinculados al campo de las polticas
sociales. No es lo mismo que los fondos lleguen directamente a los beneficiarios,
intermediada por una comisin asesora provincial, o una organizacin no gubernamental
sin relacin de dependencia con el gobierno estadual, que una dependencia provincial
asigne los fondos y decida sobre los destinatarios.
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En una publicacin del Banco Mundial donde se sientan los lineamientos del Banco
Mundial para el monitoreo y evaluacin de la participacin popular se dice entre otros
aspectos que los beneficiarios (de programas sociales para pobres) tienen ms que trabajo
y fondos para contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia, experiencia y habilidades de gestin para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los
objetivos del desarrollo. Tambin tienen buenas ideas que hay que considerarlas. Existe
una expectativa en los potenciales humanos que deben ser movilizados para la autogestin
y la autosustentabilidad del desarrollo. (Ver UPHOFF, Norman: Monitoring and evaluation
popular participation in World Bank-assisted projects; en BHATNAGAR, Bhuvan y
WILLIAMS, Aubrey (editores): Participatory development and the World Bank. Potential directions
for change; World Bank Discussion Papers n 183, Washington, D.C, 1993.
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BM, del que tambin forma parte el SIEMPRO162 . Constituye un programa de financiamiento de iniciativas comunitarias en barrios y localidades de los departamentos ms pobres del pas, promoviendo la participacin y el compromiso comunitario y tambin fomenta la capacidad
de gestin social de las organizaciones de base. Para la formulacin y
ejecucin de los proyectos comunitarios, se constituyen los llamados
NUB, que son ncleos de beneficiarios organizados en representacin
de la poblacin. Adems de los proyectos de infraestructura, existen
otros de capacitacin que son ejecutados por instituciones privadas (iglesias, ONG), que constituyen las denominadas Organizaciones Tcnicas
de Apoyo. En algunos casos con la participacin de los beneficiarios
como solicitantes organizados en NUB. Existe financiamiento para la
actividad a realizar pero se requiere de una contraparte importante en
trabajo y otras actividades comunitarias163.
Para el segundo grupo de poblaciones focalizadas (minoras ex
tuteladas) existen programas especiales. A partir de la idea de que los
factores sociales y culturales potencian la pobreza por medio de procesos de exclusin. Por un lado, en algunos casos, como las organizaciones de tipo tnico o campesinos movilizados se los percibe como una
amenaza social y poltica. En otros, como el caso de grupos que poseen
una condicin de marginacin y exclusin histrica (mujeres y nios
pobres) se priorizan como objetos de intervencin tambin pero por
otras razones. Se sabe que su condicin de exclusin potencia la pobreza. Esta problematizacin no fue el producto espontneo del discurso
del Desarrollo Humano. Se incorpor en la agenda social como producto de sus luchas y demandas sociales. El arte de gobernar en este
162
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caso es una problema de gestin de la minoridad, entendida como poblaciones que tenan estatus minorizados tutelados y que comienzan a tener expectativas de derechos abstractos. Los programas se proponen
superar esta condicin a partir, generalmente, de acciones pedaggicas
y de generacin de recursos que faciliten su autonoma en relacin con
la figura masculina de la unidad domstica familiar. Los conocimientos
promovidos por este rea de saber de la focopoltica han llevado a conclusiones interesantes. Por ejemplo, el descubrimiento? o la problematizacin
de la vieja e inveterada feminizacin, infantilizacin e indigenizacin de la
pobreza. A estas viejas formas de dominacin y exclusin se asociaron,
por otra parte, viejas prcticas asistenciales de patronato y tutela que
implicaron la naturalizacin de su victimizacin y, por lo tanto, la necesidad de su moralizacin (civilizar/higienizar/inculcar valores democrticos, participativos, proclives al desarrollo, etc.). Por oposicin al
proceso descrito anteriormente para los ms pobres de entre los pobres,
hay un traslado de la asistencializacin al derecho y de la tutela al contrato. De ser considerados menores de edad tutelados, donde la cuestin social se expresaba en la tensin entre desigualdad jurdica y desigualdad social, se observa un proceso incipiente de construccin de
una nueva igualdad jurdica junto a la invencin de nuevos derechos
de tipo culturales y tnicos (identidad, lengua, cultura propia)164 o
derechos con ciertas poblaciones especiales antes tuteladas social y
familiarmente (mujeres y nios).
Muchos de estos dispositivos de intervencin se materializaron en
derechos a partir de convenciones sancionadas por la ONU y luego
aprobadas por los gobiernos nacionales. Son tambin nuevos hitos en la
universalizacin de ciertos mitos de igualdad como la Declaracin Universal de los Derechos del Nio. Esto produce una compleja dinmica
de luchas sociales, tanto en el origen e invencin de esos derechos165,
como en las demandas sociales de estos grupos que histricamente han
164
132
165
Por ejemplo, en la convencin de los derechos del nio las madres de Plaza de Mayo
incorporaron el art. 8 del derecho a la identidad. Cuando dicha convencin alcanz status
constitucional, permiti a los jueces encarcelar a algunos de los ms famosos represores
por que la violacin de este derecho no prescribe.
166
Para un anlisis sobre los diversos programas de este tipo en la Argentina ver AGUILAR,
Mara ngela: Transformaciones estructurales, reformas laborales y programas de empleo:
del trabajo como integrador al trabajo como asistencia; en Seminario Internacional
Globalizacin, reforma del Estado, transformaciones laborales y Polticas Sociales, (op. cit.).
133
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134
A modo de conclusin
El desarrollo social es el nuevo rostro de la focopoltica local. Las transformaciones neoliberales se materializan en polticas que promueven la
privatizacin, desregulacin y reforma del Estado por medio de los cuales se modifican los subsistemas que haban primado hasta entonces en
la estructura y funcionamiento de las polticas sociales en la Argentina.
El desarrollo social se barniza de una retrica humanizante cuyo
objetivo dice contrarrestar los efectos del ajuste econmico, intentando
alentar la integralidad de las polticas sociales. Sin embargo se manifiesta una voluntad explcita de reemplazar el Estado de Bienestar por
otro que se comienza a denominar sistema integrado de polticas sociales con autoridad social. Esta intencin hace visible la carencia de
lo social como olvido central de los artes de gobierno neoliberal y su
materializacin en polticas de desarrollo humanizado. Estas condensan
las caractersticas ms genuinas de las viejas polticas asistenciales: acceso por medio de la prueba de la pobreza validada: estructural y vulnerable. Dicha prueba implica la burocratizacin de la estigmatizacin, a
169
Milton y Rose FRIEDMAN: Libertad de elegir. Hacia un nuevo liberalismo econmico; Barcelona, Ed. Grijalbo, 1988.
170
BERGER, Peter y NEUHAUSS, John: Potenciar al ciudadano. El rol de las estructuras
intermedias en las polticas pblicas; en Libertad y Leviatan, Revista del Centro de Estudios
Pblicos, Santiago de Chile, 1977.
135
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Presentacin
En los aos 90, las polticas sociales han sufrido importantes cambios tanto en su sentido como en sus formas de gestin. Como parte de
estas transformaciones, los niveles subnacionales -provincias y municipios- se constituyeron en las instancias privilegiadas para la ejecucin
de las polticas luego del proceso de descentralizacin que se inici con
la reforma del Estado Nacional. Estas transformaciones reorientaron las
polticas en los distintos sectores promoviendo inversiones focalizadas a
poblaciones objetivo especficas y modificando la forma tradicional de
gestin a travs del desarrollo de innumerables programas de mayor o
menor envergadura con estructuras especficas para su implementacin.
La relevancia del momento histrico en que este anlisis se sita est
dada por la simultaneidad de dos procesos: por una parte, la
profundizacin de los cambios en los modelos de gestin en el nivel
local, dado que a partir de 1995 es cuando se profundizan los procesos
de reforma en los niveles subnacionales; y por la otra, la creciente mani-
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174
Este trabajo presenta resultados parciales del Componente Gestin Municipal del proyecto La implementacin de las polticas sociales en el nivel local: transformaciones en la
gestin e impactos en los modos de vida de los sujetos receptores en municipios seleccionados del Gran Buenos Aires, que se desarroll entre 1999 y el 2001 en el Instituto del
Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, dirigido por Mara Rosa
Neufeld y codirigido por Magdalena Chiara.
175
La informacin presupuestaria se limita al periodo 1995/1997 ya que ese es el ltimo
ejercicio en el transcurso del proyecto con informacin relativamente completa para la
mayor parte de los municipios. La serie correspondiente al municipio estudiado abarca el
periodo 1995/1999.
140
176
Avellaneda, Gral. San Martn, Hurlingham, Ituzaing, Lans, Morn, San Isidro, Tres de
Febrero y Vicente Lpez.
177
A. Brown, Berazategui, Esteban Echeverra, Ezeiza, Florencio Varela, Jos C. Paz, La
Matanza, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Quilmes, San Fernando,
San Miguel y Tigre.
141
Luciano Andrenacci
por tener poblaciones ms jvenes, con una tasa de natalidad an relativamente alta y una mortalidad general baja y mayores niveles de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas.
El caso estudiado es un municipio de la segunda corona del Gran
Buenos Aires que ha presentado en los dos ltimos periodos intercensales
un crecimiento comparativamente superior al resto de la regin (37%
en 1980/91 y de 32,2% en el perodo 1991/2001) y tiene en la actualidad unos 380.503 habitantes. La estructura de edades de su poblacin
refleja un menor peso de poblacin envejecida que la del Gran Buenos
Aires en su conjunto y una mayor presencia de nios y adolescentes. En
el 2001, el 26% de la poblacin del partido era pobre por NBI, lo que
pone en evidencia amplias situaciones de hacinamiento habitacional,
calidad deficitaria de la vivienda, precariedad en las condiciones sanitarias y/o baja cobertura en escolarizacin primaria.
El partido estudiado pertenece a la zona homognea denominada
GBA4.178 En octubre de 2001, en los partidos del Gran Buenos Aires un
26,4% de los hogares se encuentra en el primer quintil de ingresos que
concentra a los hogares ms pobres. En el GBA4 ese porcentaje asciende
al 39%. En los ltimos aos, el crecimiento del porcentaje de hogares
ubicados en el primer quintil de ingresos ha sido mayor para el GBA4
que para el total del Gran Buenos Aires. El GBA4 es, tambin, el espacio en el cual la tasa de empleo ha cado ms abruptamente, pasando
del 52,1% en 1991 al 42,6% en 2001. Asimismo, las condiciones del
empleo se han precarizado aumentando considerablemente el subempleo
horario y los asalariados sin jubilacin. Estos indicadores de precariedad laboral complementan el incremento de los niveles de desocupacin en la regin (Cuadro 1).
178
142
4.9
5.9
6.4
5.7
GBA 2
GBA 3
GBA 4
TotalGBA
7.0
8.8
7.4
7.2
4.0
1992
10.6
13.0
10.0
9.1
6.4
1993
14.8
18.7
12.5
12.9
10.4
1994
19.1
20.5
20.7
17.0
12.7
1995
21.3
24.1
22.3
18.4
11.8
1996
3.5
GBA 1
1991
15.6
17.8
16.9
12.7
9.8
1997
15.1
17.9
15.0
11.5
13.6
1998
16.1
18.0
13.4
16.2
15.6
1999
Cuadro 1
17.9
20.7
15.6
17.0
17.9
2000
21.1
24.7
20.2
17.7
18.1
2001
143
Luciano Andrenacci
144
145
Luciano Andrenacci
El programa interviene bajo dos modalidades: la llamada en un principio Proyectos de Inversin (PI), luego convertida en Proyectos de Asistencia
Tcnica Ampliada (ATA)179 y los Proyectos de Asistencia Tcnica.180
En su diseo se le asigna un rol estratgico al Primer Nivel de Atencin centros de salud y Primer Nivel de Referencia hospitales, aumentando su calidad y cobertura. El primer nivel de atencin tiene por
referentes a los centros de salud y salas de primeros auxilios y es el de
menor complejidad. En la provincia de Buenos Aires, los centros de
salud estn bajo jurisdiccin municipal. El segundo nivel de atencin
refiere a los hospitales, es un nivel de mayor complejidad y puede tener
dependencia municipal o provincial.181
El problema focal que intenta abordar el PROMIN es el de las altas
tasas de morbi-mortalidad de las mujeres en edad frtil y de los nios
menores de 6 aos. Como objetivos intermedios, se propone tambin la
reestructuracin de distintas instituciones vinculadas a la atencin de
la salud de esa poblacin centros de salud, hospitales, comedores infantiles de organizaciones no gubernamentales, Jardines de Infantes y
Guarderas y la transformacin de los modelos de atencin de salud,
de asistencia nutricional y desarrollo infantil. En este sentido, el programa es concebido como de fortalecimiento y reorganizacin de efectores y
sistemas preexistentes, por lo cual las articulaciones entre los aspectos
especficos del programa con las caractersticas de las instituciones locales y con otros programas son aspectos crticos para sus resultados finales, como analizaremos ms adelante.
El PROMIN se organiza con base a una estrategia de doble
focalizacin: por grupo etreo madres y nios de 0 a 5 aos y territorial
aquellos efectores cuyas reas de influencia tengan un porcentaje de
hogares en condiciones de pobreza estructural superior al 25%. Esto
179
146
Infraestructura: adecuacin de los efectores a los modelos propuestos (Centros de Salud, Hospitales para los centros de obstetricia, neonatologa y pediatra).
Capacitacin: docentes especializados, supervisores capacitantes y
movilidad de los asistentes.
Comunicacin social: desarrollo de estrategias comunicacionales
dirigidas a la poblacin beneficiaria, a los funcionarios y tcnicos
involucrados en la ejecucin del PROMIN y a los decisores polticos.
182
147
Luciano Andrenacci
Equipamiento: atencin mdica y para el procesamiento de la informacin requerida a los efectos del monitoreo, evaluacin y
gestin del sistema.
Insumos: medicamentos para el embarazo, parto y puerperio y
para el tratamiento de patologas prevalentes. Alimentos necesarios para la recuperacin de desnutridos y las nodrizas.
Recursos humanos: personal mdico y no mdico.
Los fondos del Programa provienen de prstamos del Banco Mundial AR-3169 y AR-4164, PROMIN I y II , con aportes de las contrapartes del estado nacional, las Provincias y los Municipios. A diferencia
de prstamos posteriores en otros sectores (y generados en el segundo
quinquenio de la dcada), el responsable del total de la deuda es el
Gobierno Nacional; es decir, que las transferencias a las provincias y
municipios no implican comprometer sus recursos de coparticipacin
como sucede en otros casos.
Los gastos en inversin infraestructura, equipamiento, informtica,
inversin en capital humano a travs de la capacitacin y comunicacin
social son financiados en su totalidad por el BM a lo largo de la
duracin del proyecto. Estos gastos son administrados por la UEP; en el
caso de la Provincia de Buenos Aires la gestin se realiza por medio de
un Convenio de Costos Compartidos con el Programa Naciones Unidas
para el Desarrollo. El financiamiento de los gastos corrientes es uno de
los aspectos ms problemticos y que se relaciona con la sustentabilidad
de los cambios derivados del programa. Estos gastos insumos, mantenimiento del equipamiento y la infraestructura y recurso humano adicional son segn el esquema del programa financiados de manera
decreciente por el Banco: 100% de los gastos durante el primer ao de
ejecucin del Programa, 70% el segundo y 30% el tercero; a partir del
cuarto ao, los municipios deben absorber paulatinamente el porcentaje restante.
148
El Pr
ograma TRABAJAR
ramienta de gober
nabilidad
Programa
TRABAJAR:: una her
herramienta
gobernabilidad
frente al desempleo
El programa TRABAJAR fue una de las intervenciones del gobierno
nacional ms emblemticas frente a las consecuencias de la crisis. Comenz a implementarse en marzo de 1996 en reemplazo del PIT (Programa Intensivo del Trabajo) y dej de estar activo con el lanzamiento
del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados en el 2001.
El propsito de este programa es reducir la pobreza a travs de la
creacin de empleo subsidiado; esto es, la creacin de puestos de trabajo de baja remuneracin destinados a trabajadores desempleados que
viven en barrios y/o zonas pobres, involucrndolos en proyectos de pequea escala radicados, precisamente, en el mbito barrial y/o comunitario. El programa se propone reducir la pobreza no slo proveyendo
empleo remunerado sino dinamizando los intercambios comerciales en
ese mismo mbito es decir, con los ingresos percibidos, los beneficiarios estaran en mejores condiciones de adquirir productos producidos
y/o comercializados por otras familias pobres de la comunidad local.
Si bien, la puesta en marcha del TRABAJAR fue posible gracias a la
inversin de presupuesto nacional, el financiamiento externo permiti
la expansin del Programa.
Se define como un programa de creacin de empleo directo y transitorio que no provee soluciones en el largo plazo a la cuestin del
desempleo.
Los proyectos aprobados en el Programa contemplan, por un lado,
el fortalecimiento de las respuestas a problemas y demandas locales,
construyendo un mecanismo gil y flexible de financiamiento de mano
de obra de proyectos destinados a mejorar condiciones de vida de la
poblacin. Por el otro, intentan la promocin de la empleabilidad de
los trabajadores/as desocupados/as con baja calificacin que residan en
la localidad de ejecucin de las obras, incorporndolos en la realizacin de actividades mano de obra intensiva.
Incorpora en los proyectos a personas desocupados/as en situacin
de pobreza, pertenecientes a sectores de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, sin distincin de sexo y mayores de 16 aos que
registran baja calificacin laboral y mayores dificultades para instalarse
en el mercado de trabajo.
149
Luciano Andrenacci
Las personas que participan del Programa como beneficiarios/as reciben beneficios directos e indirectos. Los beneficios directos estn bsicamente representados por la ayuda econmica no remunerativa mensual transferida a los trabajadores del TRABAJAR. Esta ayuda oscila entre los $160 y $200 segn el tipo de tareas que desempee. Los beneficios indirectos son la cobertura de acciones de trabajo Seguro de Responsabilidad Civil y la cobertura de salud durante el plazo de la
ejecucin de los Proyectos. El subsidio que obtiene cada beneficiario se
cobra de manera individual y puede utilizarse para cubrir cualquier
tipo de necesidades.
Promediando el 2000, el Plan TRABAJAR financiaba en el Gran
Buenos Aires unos 1630 proyectos que comprendan a 35.841 beneficiarios. Los montos asignados al programa hasta esa fecha asciendan a
u$s 38.632.200.
La seleccin de los beneficiarios es uno de los aspectos ms crticos
del Programa. Si bien el TRABAJAR III tiene por objeto generar empleo,
la ayuda econmica que brinda debe ser lo suficientemente baja como
para captar slo a aquellos desempleados que no tengan posibilidades
de ubicarse en puestos similares en el mercado de trabajo,
desincentivando a aquellos trabajadores que an cuando se encuentran
desempleados no estn dispuestos a asumir una remuneracin tan baja.
La organizacin interna del Programa responde a dos lineamientos
bsicos, coordinacin centralizada y operacin desconcentrada. De este
modo, el programa es coordinado desde la Direccin Nacional de Polticas de Empleo y Capacitacin del MTSS a travs de una Unidad
Ejecutora Central que asume tareas vinculadas al diseo del Programa,
la asistencia tcnica, el control de la ejecucin y la evaluacin.
La gestin del programa en cuanto a la promocin y asistencia tcnica a los organismos participantes, recepcin, seleccin y seguimiento de
los proyectos y el pago de la ayuda econmica se realiza a travs de las
Gerencias Provinciales de Empleo y Capacitacin Laboral que actan
como unidades ejecutoras provinciales responsables de cumplir las directivas emanadas del Ministerio de Trabajo de la Nacin a nivel regional. Son 26 en todo el territorio nacional. Y, a travs de las Agencias
Territoriales que dependen de la Direccin Nacional de Relaciones Federales del Trabajo y son coordinadas por la Unidad Ejecutora Central.
En este esquema, los proyectos pueden ser presentados, con carcter
de organismos responsables, por organismos pblicos nacionales, pro-
150
vinciales y municipales y organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro con personera jurdica.
Las organizaciones de la sociedad civil para poder actuar como organismos responsables deben contar con el aval de un organismo pblico
que haga las veces de contraparte en la ejecucin de las obras. En este
sentido, la presentacin de proyectos puede ser individual o conjunta.
Cuando los proyectos son co-ejecutados por dos o ms organismos, slo
uno de ellos asume el carcter de organismo responsable.
Los organismos ejecutores son los responsables de la co-financiacin
de las obras a realizar en el marco del Programa deben aportar aproximadamente el 30% del valor del proyecto. En este sentido, uno de los
puntos principales para la realizacin de la obras propuestas es la capacidad de los organismos ejecutores para aportar los recursos tcnicos,
financieros y humanos. En la presentacin del proyecto el organismo
ejecutor debe especificar las tareas y responsabilidades que, en materia
de financiamiento, control de ejecucin de actividades, asistencia y/o
direccin tcnica de la obra, control de gestin, administracin y
equipamiento, se compromete realizar.
Desde un punto de vista formal, esta modalidad de ejecucin otorga
oportunidades equivalentes a municipios y ONGs para presentar sus
proyectos. Sin embargo, la capacidad tcnica conseguida por algunos
municipios los pone en una situacin ventajosa. Aunque se contempla
la posibilidad de que un municipio acompae a una organizacin civil
en un proyecto, como estas instituciones compiten por los recursos del
Programa no existen demasiadas experiencias que den cuenta de un
fortalecimiento de la relacin entre organizaciones ni de gestin conjunta.
Estos atributos del diseo de cada uno de los programas los enfrentaron en su implementacin con distintas condiciones que configuran
de manera particular las arenas 183 de la gestin. Al anlisis de estas condiciones nos referiremos en los dos apartados siguientes.
183
151
Luciano Andrenacci
152
153
Luciano Andrenacci
Los pr
ocesos de rrefor
efor
ma municipales: un conjunto de condiciones
procesos
eforma
que oscilan entre el ajuste y el cambio en el modelo de gestin
En 1995 se inicia un conjunto de reformas que, con mayor o menor
organicidad, van a modelar las caractersticas de las instancias locales y
sus posibilidades de producir y adecuar polticas a requerimientos tambin locales; se hace referencia aqu a iniciativas de reforma del nivel
local tales como la divisin de municipios del GBA, la modificacin de
pautas para elaboracin de los presupuestos, el establecimiento de restricciones a los presupuestos de los rganos legislativos, la flexibilizacin
del rgimen de empleados municipales, entre las ms importantes. Estos cambios configuran las condiciones generales en el marco de las
cuales se van a desarrollar los distintos sectores de polticas sociales en
los que se inscriben los programas que se analizan en este trabajo.
154
La creacin de los nuevos municipios, en el ao 1994, marc el inicio de la aplicacin de un conjunto de reformas basadas en el postulado de un nuevo modelo de gestin que se erige sobre los principios de:
modernizacin tecnolgica administrativa; desburocratizacin, descentralizacin funcional y administrativa; gestin, presupuesto y control
por resultados; calidad de servicios y cercana con el vecino; limitacin
proporcional de los gastos de los Concejos Deliberantes; y racionalidad
de las estructuras administrativas y las plantas de personal187.
Otra reforma que marca sustancialmente el papel de los municipios
es la modificacin del rgimen financiero municipal. Esta reforma de la
Ley Orgnica Municipal (LOM) estuvo orientada a ajustar las cuentas de
los municipios, exigiendo que se atuvieran a la restriccin presupuestaria188. En una de las reformas parciales de la LOM se estableci que la
formulacin del presupuesto debera ajustarse a un estricto equilibrio
fiscal, no autorizndose gastos sin la previa fijacin de los recursos reales189. En el mismo sentido, se dispuso190 a partir de la misma que el
Concejo Deliberante no podra autorizar presupuestos proyectados con
dficit, ni sancionara Ordenanzas de crdito suplementario no financiados en la forma anteriormente enunciada. Los concejales respaldaran solidariamente con su patrimonio individual las inversiones que
fueran previstas sin la consiguiente previsin de ingresos. Esta norma
cambi sustantivamente la dinmica previa en tanto el desplazamiento
hacia adelante del dficit parece haber dejado de ser la opcin efectiva
para financiar el conjunto de los servicios municipales, al menos sin
exponerse a sanciones provinciales.
El programa de ajuste hacia los municipios se completa con las modificaciones del rgimen del personal municipal. La Ley 11.685 del 12/
10/95 declara de inters provincial la reorganizacin de las estructuras
administrativas en las municipalidades y los entes descentralizados habilitando a los Intendentes la posibilidad de reorganizar las estructuras
187
155
Luciano Andrenacci
administrativas suprimiendo, transformando, escindiendo y fusionando unidades organizativas para lo cual aportaba a sus Departamentos
Ejecutivos instrumentos orientados a flexibilizar el personal afectado al
sostenimiento de las funciones municipales a travs de las figuras de
disponibilidad, jubilacin obligatoria, el retiro voluntario y pasividad anticipada.
Como se enunciar ms adelante, estos instrumentos fueron utilizados
para producir ajustes en los hospitales dando lugar a distintos conflictos que dominaron parte del escenario local de este periodo191.
En este contexto, los cambios en las funciones ejercidas por los
municipios deben analizarse, entonces, en el marco de las condiciones
econmico-financieras, ya que estas limitan o potencian su capacidad
de accin en el desarrollo de polticas sociales. En este periodo, el problema del financiamiento parece ser central no slo para cumplir con
los compromisos asumidos por los distintos programas sino tambin
por como impactan en la gestin de servicios particulares, como los
hospitales. La informacin disponible sobre el total de los municipios
de la provincia para el periodo 1995/2000192 muestra un leve incremento del total de los ingresos corrientes resultado del crecimiento tanto de
los recursos municipales como de los provinciales derivados de la coparticipacin (Cuadro 2).
191
Estas reformas se complementaron con otras iniciativas orientadas a desarrollar capacidades locales. Una de ellas es el Programas de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales
Municipales financiado parcialmente por la Provincia de Buenos Aires a travs del crdito
otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM). La
jerarqua que tiene para los municipios que adhieren a este programa se pone en evidencia
tambin en el carcter de prstamo que tienen estas inversiones no slo para el gobierno de
la provincia sino tambin para los municipios. Ms adelante en el ao 2000, se renueva
este inters con la firma del convenio para el desarrollo del Programa de Reformas y
Desarrollo de los Municipios argentinos financiado parcialmente por el contrato de prstamo BID, con los mismos compromisos para la provincia y para los municipios que
adhieran al mismo por la va de proyectos de inversin y asistencia tcnica.
192
La informacin disponible ms reciente data del ao 2000.
156
2000
1999
O tras
jurisdicciones
1998
1997
Tributos
M unicipales.
1996
1995
Totalde
Ingresos
Corrientes
Concepto
Evolucin de los ingresos corrientes segn origen (en pesos corrientes). 1995-2000
Cuadro 2
157
Luciano Andrenacci
Aunque crecen en valores absolutos, los recursos de origen municipal derivados de tasas y otras contribuciones muestran una leve baja en
su participacin respecto del total representando el 55% de los recursos
en 1995 al 52% en el ao 2000, participacin que tenan los recursos de
este origen en la salida de la hiperinflacin en el ao 1991 (Cuadro 3).
158
100,00%
55,25%
44,75%
Totalde Ingresos
Corrientes
Tributos
M unicipales.
O tras
jurisdicciones
43,90%
56,10%
100,00%
1996
47,08%
52,92%
100,00%
1997
47,12%
52,88%
100,00%
1998
47,08%
52,92%
100,00%
1999
47,39%
52,61%
100,00%
2000
1995
C O N C EPT O
Cuadro 3
159
Luciano Andrenacci
160
0,39
0,46
0,47
0,53
0,55
0,55
0,57
0,57
0,6
0,6
0,61
Jose C.Paz
Esteban Echeverria
San M iguel
M erlo
Ezeiza
La M atanza
M alvinasArgentinas
Berazategui
M oreno
Autonom a Financiera
Florencio Varela
PARTIDO
Cuadro 4
23,7
19,5
22,2
18,5
23,3
23,5
14,7
23,3
18,7
17,6
28
N BI1991
161
162
0,64
0,65
0,7
0,7
0,73
0,73
0,74
0,74
0,75
0,78
0,79
0,8
GeneralSan M artin
San Fernando
Lanus
Tigre
M oron
H urlingham
Ituzaingo
Avellaneda
Vicente Lopez
Tresde Febrero
San Isidro
8,9
9,7
5,6
12,3
10,6
10,6
10,6
23
12,5
19,9
16,4
12,9
18,2
0,63
Q uilm es
Luciano Andrenacci
Las distintas reformas en el rgimen de personal as como las limitaciones a la aprobacin de presupuesto sin previsin de recursos, tuvieron como resultado una leve reduccin de los gastos en personal en
trminos agregados para la regin en segundo lustro de la dcada y
quebr la tendencia que se vena manifestando en los aos anteriores193 .
Por su parte, las reformas orientadas a sanear las cuentas municipales y avanzar en el ajuste del Personal generaron la estabilizacin del
gasto en personal en sus valores agregados y un incremento del gasto en
Trabajos Pblicos y Bienes y Servicios.
En el plano de la posibilidad de movilizacin de recursos, parecen haberse
dado estrategias locales que marcan fuertes diferencias con los promedios regionales. Estas diferencias se ven en dos aspectos: en el de captacin de recursos, con la aparicin de iniciativas locales de incremento
de tasas con afectacin especfica, y en del gasto, en tanto no todos los
municipios presentan la misma tendencia a la baja de sus gastos en
personal.
En ese sentido, la autonoma para la generacin de polticas locales puede
analizarse tambin en relacin con la flexibilidad o inflexibilidad del
gasto, entendida como la razn entre el gasto en personal y los gastos
corrientes; este indicador est mostrando la relevancia que tiene el gasto
en personal para el gasto total municipal y tambin las dificultades con
que los municipios se encuentran para asignar recursos ad hoc para dar
respuesta a problemas planteados por la poblacin.
En el comportamiento de este indicador parece estar expresndose
diferencias en dos aspectos: la dimensin de los servicios (bsicamente
determinado por la jurisdiccin del hospital) y distintas estrategias de
legitimacin. Tomando los valores para el ao 1997 (Cuadro 5), en los
extremos de la tabla se localizan dos municipios con igual porcentaje
de poblacin en NBI (23%) pero con valores polares en trminos de
inflexibilidad del gasto. Un primer caso es el municipio de Tigre, ejemplo de baja inflexibilidad del gasto y alto gasto en servicios urbanos;
probablemente sea aqu la obra pblica la forma privilegiada de legitimacin poltica y social del partido en el gobierno (vecinalista), favorecida por tener el hospital en la rbita provincial. En la otra punta del
193
163
Luciano Andrenacci
194
195
164
43,13
43,73
47,20
47,36
52,60
54,51
54,56
56,68
57,01
57,17
58,21
58,29
58,50
San Isidro
Alte Brown
Q uilm es
Vicente Lpez
Berazategui
M alvinasArgentinas
Ezeiza
E.Echeverra
San Fernando
J.C.Paz
La M atanza
Grado de inflexibilidad en %
Tigre
M unicipio
Grado de inflexibilidad del gasto. Municipios del Gran Buenos Aires. 1997.
Cuadro 5
18,5
18,7
19,9
23,3
23,3
22,2
19,5
5,6
18,2
17,6
8,9
16,4
23,0
N BI1991
Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea
165
166
71,24
Lans
10,6
10,6
14,7
12,5
23,7
10,6
12,9
9,7
28,0
12,3
S/d
70,26
M oreno
Ituzaing
62,20
M orn
S/d
61,88
San M artn
H urlingham
61,17
Tresde Febrero
S/d
60,61
Florencio Varela
San M iguel
59,67
Avellaneda
Luciano Andrenacci
En otro trabajo se alude al papel asignado a los municipios del Conurbano a partir de
la creacin del Fondo de Reparacin Histrica del Conurbano Bonaerense fortaleciendo
ms la figura de los intendentes que a las propias estructuras municipales. Ver DANANI, C.;
FILC, J. y CHIARA, M.: El Fondo de Reparacin Histrica del Conurbano Bonaerense. Una
aproximacin macro institucional; San Miguel. Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento, 1997.
197
El denominado en su momento Plan VIDA (hoy el reformulado MAS VIDA) es un
programa de asistencia alimentaria que tiene como finalidad disminuir la morbimortalidad
infantil atendiendo las necesidades nutricionales de las mujeres embarazadas y de los nios
menores de 0 a 5 aos, pertenecientes a sectores pobres estructurales de la Provincia de
Buenos Aires. El programa se propone alcanzar esta meta estimulando la participacin de
las mujeres, con el objeto de crear una red solidaria para el cuidado de su salud y la de su
familia, a travs de la organizacin comunitaria. Esto es, a travs de la distribucin diaria
de raciones de leche, cereales y huevos realizada por trabajadoras vecinales o manzaneras.
198
REPETTO, F.: Gestin Pblica, Actores e Institucionalidad: las polticas frente a la
pobreza en los 90; en Desarrollo Econmico N 156, Vol. 39, enero marzo de 2000, pp.
597-618.
167
Luciano Andrenacci
programas provinciales anteriores. Esa diferencia radica en el papel asignado al municipio con perfiles cambiantes segn el posicionamiento
poltico partidario de los gobiernos locales as como su capacidad para
gestionar el programa. En su diseo, la ausencia de mediaciones -ms
all de las manzaneras- entre el Consejo de la Familia y las receptoras
haca posible la definicin para cada caso de una forma particular de
participacin de los gobiernos locales.
En 1997, el problema del desempleo jerarquiza su lugar en la agenda provincial, y se declara emergencia laboral. A partir de 1997 surgen
distintos planes de empleo que en algunos casos terminan teniendo a
los municipios como instancias privilegiadas de gestin. La existencia
de un programa provincial de empleo asistido presenta ciertas condiciones particulares para el desarrollo de los programas nacionales. El
papel de los municipios fue perfilndose en la formulacin del programa generando la modificacin de normativa en funcin a ampliar las
competencias locales en el mismo. El cambio producido en el diseo
del programa tendi a otorgar mayor soberana a los intendentes en
tanto seran ellos los responsables de proponer las obras y seleccionar al
personal desempleado.
El segundo lustro de la dcada enfrenta a los municipios a fenmenos de distinta ndole que configuran un conjunto de restricciones para
la definicin de estrategias locales. A las reformas orientadas a producir
el ajuste ya mencionadas y a la gestin de programas sociales masivos, se
suma la gestin de los conflictos derivados de la aplicacin de las reformas, como fueron los conflictos de los hospitales, y del fracaso en trminos de empleo y distribucin del Plan de Convertibilidad (Altimir y
Beccaria, 2001).
Estas condiciones van a ir ampliando la brecha entre las capacidades
de gestin y la baja institucionalizacin de las funciones, por un lado, y
la centralidad que adquieren los municipios de hecho como actores de
los conflictos que se desatan en el Gran Buenos Aires, por el otro. La
crisis de los hospitales en distintos partidos del Gran Buenos Aires es
expresin de este fenmeno y en algunos casos, los conflictos en los
hospitales municipales concluyeron con intervenciones provinciales para
la regularizacin de la prestacin de los servicios (Clarn, 8/7/95);
reasumiendo la provincia funciones descentralizadas o desconcentradas
segn el caso pocos aos antes. Esta brecha entre las competencias y
capacidades de gestin y las caractersticas de los conflictos de los cua-
168
les son protagonistas principales, termina siendo ocupada por estrategias locales muy diversas, orientadas en distintos sentidos y de distinta
naturaleza.
En anlisis realizado hasta aqu muestra que si bien pueden identificarse un conjunto de condiciones generales que regulan los marcos de
actuacin de los actores locales (divisin de los municipios, iniciativas
por el cambio en el modelo de gestin, restricciones para la elaboracin
de los presupuestos, ajustes en el personal), los resultados han sido
muy diversos en cada uno de los municipios dando lugar a una fuerte
autonomizacin de las estrategias que van dando distinta forma y contenido a las iniciativas para cada uno de los sectores de polticas.
El problema del financiamiento define lmites diferentes en los distintos casos: tanto en relacin con los niveles de autonoma derivados
de la disponibilidad de recursos propios en relacin con los provinciales y tambin con los gastos y en relacin con la propia inflexibilidad
del gasto.
Bajo un marco regulatorio que les es comn, esta heterogeneidad
est particularmente relacionada con las condiciones socioeconmicas
de la poblacin de cada partido; esto significa que los municipios que
se enfrentan con una problemtica social ms crtica tienen mrgenes
ms acotados (al menos desde lo financiero) para generar polticas
locales.
Sin embargo, el comportamiento de otros indicadores muestra la
complejidad del fenmeno exigiendo as indagar aspectos relacionados
con las dimensiones de la organizacin resultado de la transferencia de
servicios, el desarrollo histrico de la estructura municipal, la asuncin
de nuevos programas y su exigencia de contraparte y las estrategias de
legitimacin poltica adoptadas por los distintos gobierno locales muy
asociadas a las culturas polticas locales y los entramados de intereses en
que ellas se constituyen.
169
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199
Excluimos aqu a las reglas de juego por considerar estar comprendidas en las condiciones ms generales que afectan al conjunto y que se rescatan con el concepto de rgimen
local de implementacin. Ver TOBELEM, A.: Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad
Institucional (SADCI); Manual de Operaciones, Divisin de Administracin del Sector Pblico, Departamento Tcnico, Regin Amrica Latina y Caribe, Banco Mundial, Washington DC, 1993.
170
200
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La hiptesis que gua este trabajo es que ms all de los intentos por
descentralizar los programas sociales, la posibilidad de que stos contribuyan o no con la conformacin de una poltica social local y sean apropiados por los actores locales depender del desarrollo diferencial de las
capacidades en sus distintas dimensiones y no slo en una de ellas.
201
172
Desde la primera dimensin, la gestin local es vista como aquellos procesos orientados a articular (utilizar, coordinar, organizar y
asignar) recursos (humanos, financieros, tcnicos, organizacionales y
polticos) que permitan producir satisfactores orientados a hacer posible la reproduccin de la vida de la poblacin (a travs de los bienes
de consumo individual y colectivo).202
La segunda dimensin del concepto nos exige atender las prcticas administrativas y tcnicas referidas a las relaciones que se establecen con la poblacin en el aprovisionamiento de los servicios203 . Si bien
esta investigacin se limita a indagar en los aspectos intraburocrticos,
las formas de articulacin de los procesos con los sectores de polticas
se analizan en rrelacin
elacin a los modos de legitimacin de las inter
venintervenciones.
Estos programas se desarrollaron en el municipio estudiado desde
1995, el PROMIN, y desde 1998, el TRABAJAR. Aunque no son los
nicos programas con financiamiento externo de cuya implementacin
el municipio se ha hecho cargo, la centralidad que han tenido en la
configuracin de los distintos sectores los hacen expresivos de los procesos de articulacin transversal a travs de los cuales se han modelado
las polticas locales.
Tal como se ha hecho referencia, ambos programas estn financiados
por el Banco Mundial y por contrapartes del presupuesto nacional; el
PROMIN prev contraparte de los presupuestos provinciales y tambin
municipales (en el caso de los proyectos desarrollados en la Provincia
de Buenos Aires). La forma de organizacin de la gestin articula en
cascada Unidades Ejecutoras ad hoc en los distintos niveles. Estas unidades estn formadas por equipos profesionales remunerados con recursos del proyecto o a modo de aporte de la contraparte municipal o
provincial ocupados exclusivamente (al menos en la formulacin de las
propuestas de organizacin de los mismos) de las actividades previstas
en el programa.
202
Recuperamos aqu el concepto de gestin urbana en la mirada de las polticas sociales
(Herzer, Pirez, Rodrguez, 1994).
203
COULOMB, R.: La participacin de la poblacin en la gestin de los servicios urbanos:
privatizacin o socializacin?; en AZUELA, A. y DUHAU, E (Coord.): Gestin urbana y
cambio institucional; Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 1993, pp. 17-31.
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Conclusiones
El presente trabajo se propuso contribuir a un anlisis cualitativo de
las condiciones generadas durante la dcada de los 90 para la adecuacin y la produccin de polticas sociales en el nivel local. A partir del
anlisis de la implementacin del PROMIN y el TRABAJAR en un municipio del Gran Buenos Aires es posible reflexionar sobre las relaciones que se establecen entre las condiciones que imponen, por un lado,
el contexto macroeconmico y los lineamientos de poltica que emanan
de los programas sociales con financiamiento externo y, por el otro, las
206
178
179
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180
Introduccin
La preocupacin por el tema de la evaluacin ha ido adquiriendo
cada vez ms relevancia en las ltimas dos dcadas en Amrica Latina y
aparece con diferentes variantes- en la agenda de las Reformas del
Estado ligada al inters por la responsabilizacin y la rendicin de cuentas
en el mbito pblico. En trminos de Crozier: la evaluacin de los
resultados de la accin administrativa y de las polticas pblicas es uno
de los puntos centrales de la renovacin del servicio pblico. La evaluacin es un concepto nuevo que se distingue del control. Las inspecciones consisten en general en verificar la conformidad de los actos con lo
que se espera. De ahora en adelante, lo que parecera esencial es la
evaluacin de los resultados. El objetivo buscado rara vez se logra. Algunas veces el resultado se acerca un poco, algunas es contrario al objetivo buscado209.
La reflexin sobre la evaluacin constituye sin duda el mejor medio
para renovar un sistema administrativo. Para mejorar la preparacin de
las decisiones se requiere evaluar las acciones precedentes. Esto ofrece
adems la ventaja de motivar a los funcionarios pues lo que ms falta en
207
Este texto est basado en la ponencia presentada en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre
la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica Buenos Aires, Argentina. Noviembre 2001.
Retoma cuestiones tratadas en mi trabajo La evaluacin de polticas sociales como herramienta de
gestin; en Revista Foro, Bogot, 2000.
208
209
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182
212
En esta lnea argumental, una medida del xito de la evaluacin refiere a su uso
instrumental, o por lo menos, interactivo en la terminologa de Vedung, segn se desarrolla
ms adelante. Vase VEDUNG, E.: Evaluacin de polticas pblicas y programas; Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1997.
213
183
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El estudio cont con financiamiento y apoyo tcnico de la OPS. Los resultados del
informe (cinco tomos) fueron divulgados por este organismo en VINOCOUR, P.: Metodologa de la investigacin evaluativa; en Evaluacin de un Programa de Alimentacin Escolar: el
caso argentino, OPS-OMS, 1990. Es probable, sin embargo, que su mayor difusin en el pas
y Amrica Latina provenga de su incorporacin como anexo en COHEN, E. y FRANCO, R.:
Evaluacin de proyectos sociales; Siglo XXI, Madrid, 1993.
215
Un ejemplo: dos aos despus de haberse realizado el relevamiento, buscando informacin para una investigacin acadmica, se tom contacto con el personal de la dependencia ejecutora del programa en la Provincia de Buenos Aires, el cual no conoca el
estudio y menos sus resultados. Este ejemplo, a otros niveles, es extrapolable a la experiencia de evaluacin de los comedores escolares realizada en 1993-94 en la misma provincia
en el marco del Programa Materno Infantil y Nutricin/PROMIN. HINTZE, S. y
CICCOCIOPPO, L.: Servicio Alimentario Escolar. Diagnstico y Propuestas; en Cuadernos
de Economa n 5, La Plata, Ministerio de Economa de la Pcia. de Buenos Aires, 1995.
184
luaciones mencionados. Un ejemplo de esta clase lo constituyen los estudios de comedores escolares que realizaban las provincias que accedan al Programa Materno Infantil y Nutricin /PROMIN216 , posiblemente la poltica asistencial nacional de mayor peso del gobierno menemista.
En esta lnea un momento relevante fue la creacin en 1995, con
financiamiento del Banco Mundial, del Sistema de Informacin, Monitoreo
y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO)217 en la entonces existente Secretara de Desarrollo Social. El SIEMPRO es el primer intento nacional de generar una estructura institucional dedicada al tema, aunque orientada a programas focalizados. De acuerdo con la modalidad tpica de
gestin de programa sociales con financiamiento externo, est organizado
a nivel nacional a travs de Unidad Ejecutora Central (UEC) y Unidades
Ejecutoras Provinciales (UEPs) en veinte provincias en la actualidad218.
216
Los comedores escolares, si bien no forman parte de ste, abarcan el grupo etareo
posterior al cubierto por el PROMIN y constituyen las intervenciones que deberan continuar en el tiempo las de dicho programa en materia de asistencia alimentaria.
217
El SIEMPRO fue concebido como un instrumento de fortalecimiento de las reas
sociales, a nivel nacional y provincial, y de apuntalamiento de la Secretara de Desarrollo
Social por entonces de reciente creacin que dependa de la Presidencia de la Nacin
y tena la responsabilidad de coordinar el Gabinete Social, como as tambin de ejecutar,
financiar o apoyar tcnicamente programas sociales focalizados (NEIROTTI, N.: La funcin de evaluacin de programas sociales en Chile, Brasil y Argentina; VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires,
Argentina, 5 al 9 de noviembre de 2001). Con el gobierno de la Alianza pasa a depender
de la Secretara de Tercera Edad y Accin Social (Ministerio de Desarrollo Social y Medio
Ambiente) y en la actualidad lo hace del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas
Sociales de la Presidencia de la Nacin y cuenta con fondos del BM y el BID.
218
La UEC est compuesta por las Areas de Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales,
SISFAM (Sistema de identificacin y seleccin de familias beneficiarias de programas y
servicios sociales), Informacin Social, Provincias, Unidad de Supervisin e Informtica. El
SIEMPRO genera informacin sobre: SISFAM, Encuesta de Condiciones de Vida, la Biblioteca
de Informacin Social Interactiva (BISI), el Sistema integrado de monitoreo de programas
sociales nacionales, evaluacin de programas sociales y georeferenciamiento. Los productos
elaborados por las UEPs son guas de programas sociales provinciales e informacin bsica
de monitoreo de programas sociales provinciales y nacionales con ejecucin provincial.
El rea de Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales postula la necesidad de reconocer la especificidad de lo social en el campo de la evaluacin y monitoreo y al respecto
propone: i) La centralidad, autonoma y especificidad de la evaluacin social a partir de
la complejidad, multicausalidad y heterogeneidad de lo social, por contraste con las
habituales evaluaciones de inversiones fsicas con criterios estrictamente econmicos;
ii)Superar las concepciones tradicionales de evaluaciones originadas en metodologas de
costo beneficio y en la lgica de la reduccin del gasto social y el ajuste presupuestario; iii)
Ser capaz de dar cuenta de los efectos sociales de las polticas econmicas y de otras
inversiones pblicas y privadas (www.siempro.gov.ar, mayo de 2003).
185
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Entre 1996/99 el SIEMPRO llev a cabo seis evaluaciones de programas sociales: Programa Trabajar I y II, programas alimentarios PRANI y
ASOMA, Programa Social Agropecuario (PSA), Fondo Participativo de
Inversin Social (FOPAR) y el monitoreo de programas y servicios sociales desde la perspectiva de los beneficiarios y actores sociales en Misiones. En el 2000/2001 se elaboran las lneas de base de los programas de
Atencin a Grupos Vulnerables (PGVA) y de Atencin a Nios y Adolescentes en Riesgo (PROAME II), evaluaciones de resultados de medio
tiempo de componentes del PGVA, el marco de referencia de una investigacin evaluativa de programas de desarrollo infantil en la provincia
de La Pampa y la evaluacin del FIDES/Mendoza219.
Si en trminos comparativos con la dcada anterior y el escaso desarrollo que ha tenido la evaluacin en la Argentina hubo en los 90
un auge evaluador ste se debi a la relevancia que tomaron las intervenciones sociales apoyadas con financiamiento externo y la presin
por el incremento de la eficiencia ligada al inters por la racionalizacin
del gasto social. Como notas distintivas se podra sealar:
219
186
220
Todas las evaluaciones reseadas en la pgina web del SIEMPRO son evaluaciones
externas. Igual criterio se aplic para los estudios sobre comedores escolares en las provincias llevadas a cabo por el Programa Materno Infantil y Nutricional/PROMIN desde 1993
en adelante.
187
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221
Es usual encontrarlos en cursos y talleres con angustia y preocupacin buscando
respuestas que permitan resolver las demandas con relativa rapidez.
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222
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Requiere ser institucionalizada a travs de una cultura de la evaluacin y constituirse en una herramienta de la gestin integral
de las polticas sociales.
190
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226
WEISS, C.H.: Using Social research in Public Policy Making, Lexington, Heath, 1977.
VEDUNG (op. cit.) relaciona estos usos con distintos modelos. Los usos a), b) y c) se
basan en un modelo de organizacin racional; los usos legitimador y tctico en modelos de
la poltica como lucha por el poder. En su opinin la aplicacin instrumental, as como la
interactiva y de ilustracin constituyen ejemplos de utilizaciones razonables de la evaluacin.
227
192
En la dcada de los 80 Robirosa228 pona el acento en la inadecuacin de los instrumentos de evaluacin disponibles y utilizados respecto de las necesidades concretas de los tomadores de decisin. Marcaba
la factibilidad, pertinencia, comunicabilidad, credibilidad y oportunidad como las condiciones fundamentales que deberan cumplir las evaluaciones para constituirse en instrumentos de la gestin, condiciones
que, a su criterio, no cumplan las evaluaciones que se realizaban en la
regin en aquel momento.
Por su parte Sulbrandt229 refirindose a lo que denomina formas
tradicionales de evaluacin predominantes en el campo -entre las que
incluye la evaluacin de metas, la de impactos y la de procesos-, indicaba las siguientes crticas de las que han sido objeto: la falta de resultados
concluyentes, la oportunidad (las conclusiones no se producen a tiempo para ayudar en la toma de decisiones) y el escaso grado de relevancia
y utilidad alcanzado.
Al analizar la situacin de los sistemas de evaluacin y monitoreo,
con los cuales formalmente cuentan los fondos de inversin social en
Amrica Latina, Martnez230 indica es fcil observar que en muchos
casos estos sistemas no operan en la realidad o lo hacen de manera
inorgnica o discontinuada. A su vez, cuando se realizan las actividades
de monitoreo y evaluacin, por distintos motivos, suelen hacerse con
fines ms burocrticos como responder a los requerimientos de las
instituciones financieras- que de gestin, esto es, orientados a maximizar
el impacto y la eficiencia de los fondos a travs del conocimiento y las
acciones correctivas que de ellos derivan. En otros casos, los diseos de
los programas y proyectos se realizan de forma desarticulada de las
metodologas utilizadas para su monitoreo y evaluacin.
En los resmenes ejecutivos de las seis evaluaciones iniciales realizadas por el SIEMPRO se describen algunos problemas indicativos de la
228
ROBIROSA, M.: Evaluacin en Amrica Latina y el Caribe: experiencias concretas; UNESCO,
Paris, 1986.
229
SULBRANDT, J.: La evaluacin de los programas sociales, una perspectiva crtica de los
modelos usuales; en KLIKSBERG, B. (compilador): Pobreza. Un tema impostergable; CLADFCE-PNUD, Caracas, 1993.
230
MARTNEZ, R.: Sistema integrado de formulacin, evaluacin y monitoreo de proyectos para
los fondos de inversin social; Divisin de Desarrollo Social, CEPAL, 1998.
193
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situacin de la evaluacin en el pas. Aparecen entre otros: no disponibilidad de informacin sistematizada y de actividades de seguimiento
peridicas, no aplicacin de los resultados de estudios puntuales de
impacto, inexistencia de pautas de seguimiento de los componentes
(evaluacin del PRANI, 1998); falencias en los sistemas de informacin
y dificultades en la capacidad de control y seguimiento (ASOMA, 1996);
falta de especificacin de las funciones relativas al seguimiento y evaluacin de componentes (Plan Social Agropecuario, 1997).
Ms recientemente Nirenberg et.al. (2000), ponen el nfasis en otra
perspectiva: la resistencia al cambio explica que la evaluacin siga siendo todava una actividad poco frecuente, cuyos resultados y recomendaciones se utilizan muy raramente. Para las autoras, en tanto el proceso evaluativo implica transformacin, la posibilidad de cambiar la forma en que se vena trabajando produce oposicin o al menos renuencia y entonces, siempre que se puede, se aplaza para otro momento la
actividad evaluativa.
A continuacin se presenta otro ngulo de enfoque, que sin desconocer la entidad de las explicaciones reseadas, pone el acento en lo
que se considera una de las caractersticas centrales de la evaluacin y la
analiza en relacin con la situacin Argentina.
231
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232
196
234
Ver el esquema del ciclo de los proyectos en BAUN, W.C.: El ciclo de los proyectos; BID,
Washington DC, 1996. El BID reedita peridicamente este trabajo, cuya primera edicin es
de 1978. Para la posicin opuesta, ver SIEMPRO/UNESCO (op. cit.).
235
El Monitoreo de Programas y Servicios Sociales llevado a cabo en las ciudades de
Posadas y San Javier en la Provincia de Misiones por IBOPE en el 2001, expresa entre los
principales problemas de acceso a los programas sociales la poblacin ha mencionado la
existencia de redes clientelares que, guiadas por interese polticos, condicionan las posibilidades de accesoEstas prcticas fueron mencionadas principalmente en los `Planes
Trabajar y en aquellos programas orientados a la entrega de alimentos.
(www.siempro.gov.ar).
197
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Pero hay otro aspecto del funcionamiento de los programas contradictorio con la evaluacin. Si bien las evaluaciones, el control de gestin y la auditora tienen objetivos distintos, de hecho son cada vez ms
cercanas las fronteras entre una y otras236. Las evaluaciones y monitoreos
registran inexactitudes e inconsistencias en los datos, destacan responsabilidades e irresponsabilidades, comparan precios testigos de los
insumos con precios pagados por stos; sin plantearlo como finalidad
de los estudios, pueden dar pistas sobre procesos digitados o manipulacin de procedimientos.
Bsicamente las evaluaciones bien hechas generan informacin relevante. Y ya sea en la ms pura tradicin weberiana sobre la burocracia o
las modernas corrientes de anlisis, la informacin es poder. Esto explica por que tantos estudios evaluativos no pasan nunca a la fase de la
divulgacin, ni circulan dentro de las mismas instituciones evaluadas y
las conclusiones ms significativas, en muchos casos, terminan en informes confidenciales para ministros o secretarios. Esto es no alcanzan ni
siquiera al nivel de uso conceptual o interactivo, segn lo explicitado ms
arriba.
Finalmente, laa situacin de los actores de las polticas sociales es
un elemento a tener en cuenta en el anlisis del conflicto..
La posicin de los actores se pone en juego en una evaluacin y eso
constituye una fuente potencial de conflicto. La realizacin de una evaluacin somete a indagacin las acciones institucionales y a sus responsables y ejecutores a todos los niveles, quienes pueden sentir que es
afectable su posicin poltica, su autoridad, su influencia, su cargo, su
medio de vida, su prestigio: sus intereses y valores materiales y simbli-
236
198
237
Un ejemplo de respuesta frente a la evaluacin es la actitud hace unos aos atrs por
directores de escuelas privadas (en Olivos, Pcia de Buenos Aires y en San Luis) que
ofrecieron a los alumnos machetes y apuntes con los resultados de las pruebas correspondientes a la Segunda Evaluacin Nacional de Finalizacin del Nivel Secundario a
efectos de mejorar el rendimiento del colegio (El escndalo de los machetes. Intervienen
el colegio de Olivos y San Luis. Por la evaluacin investigan a dos colegios, artculos de
Clarn, 21 y 22 de noviembre de 1998, respectivamente).
238
TILLY, Ch.: Conflicto poltico y cambio social; en IBARRA, P. y TEJERINA B. (editores):
Los movimientos sociales. Transformaciones polticas y cambio cultural; Editorial Trotta, Madrid, 1998.
199
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luaciones realizadas en la Argentina ha contribuido a agudizar el conflicto, cules son los mecanismos que haran posible convertir las evaluaciones de programas sociales en prcticas diferentes a las desarrolladas, en general, hasta el momento?
200
gunda respuesta, construyendo consensos en las prcticas de evaluacin sobre la base de la participacin. Los siguientes se proponen como
algunos caminos posibles para avanzar en la construccin de una cultura participativa de la evaluacin241.
1) Desde el punto de vista de la investigacin evaluativa, sta no
debera ser un tema reservado a un grupo restringido (funcionarios,
tcnicos, evaluadores ms o menos especializados) sino constituir una
prctica cotidiana realizada de manera sistemtica por el conjunto de
los actores que a distintos niveles participan en un programa o poltica.
De hecho los actores involucrados, de manera intuitiva o con mayor
o menor grado de reflexin, permanentemente evalan la marcha del
programa. Desde sus visiones particulares perciben los problemas y elaboran alternativas posibles de correccin que, en muchos casos, se corresponden con aproximaciones especficas a algunos aspectos del programa con el cual tienen contacto y que no lo abarcan en su totalidad.
Reelaborados en un proceso conjunto de evaluacin, la incorporacin
de estos saberes que resultan de la prctica de intervencin o de la
experiencia de ser beneficiarios242 permitira: a) detectar problemas;
b) elaborar colectivamente propuestas de mejoramiento; c) definir mecanismos de monitoreo que permitan un seguimiento efectivo de lo que
funciona bien y de lo que lo que se hace mal.
En el marco de una institucin que somete a evaluacin un programa social (o algunos aspectos y/o componentes de ste) el desarrollo
consciente de las capacidades colectivas de evaluacin constituye un
primer paso -posiblemente condicin necesaria pero no suficiente- para
avanzar hacia un mayor involucramiento del conjunto de los actores
institucionales y los sujetos de derecho del programa en el control de
las decisiones de mejoramiento.
241
201
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Con todas las salvedades del caso, es altamente probable, sin embargo, que procesos evaluativos de este tipo permitan un manejo
transaccional del conflicto y de las tensiones muy superior al tratamiento superficial y limitado (cuando es reconocido) que ste presenta
en la actualidad.
2) Desde el punto de vista de la devolucin de las evaluaciones,
como producto de la externalidad de los procesos de evaluacin reseados se observa un fuerte (y en muchos casos total) desconocimiento
de los resultados por parte de aquellos que deberan utilizarlos en la
toma de decisiones para la transformacin del programa y los que deberan implementarla a distintos niveles. No hay una utilizacin ni siquiera a nivel de ilustracin o conceptual de los procesos de evaluacin y
obviamente quienes deberan soportar o beneficiarse con los cambios,
en general ni se enteran de la existencia de tales procesos.
En evaluaciones realizadas por evaluadores externos, en las cuales
los agentes institucionales que intervienen en el programa operan bsicamente como informantes, es usual que los informes no circulen ni
sean discutidos243. Es usual tambin encontrar discrepancias de estos
actores con respecto al uso dado a la informacin, los procedimientos a
los que fue sometida y las conclusiones obtenidas de tales procesamientos
de los datos. En los casos en que los resultados intentan ser total o
parcialmente aplicados, esto contribuye a intensificar las tensiones. La
participacin en la investigacin evaluativa, la reflexin y discusin crtica de sus conclusiones y propuestas de cambio contribuira a una apropiacin colectiva de los resultados y a su efectiva puesta en prctica.
3) Sobre la interaccin entre evaluadores internos y externos. En
un proceso de evaluacin compartido, los actores involucrados en el programa participando como evaluadores internos y los evaluadores externos definiran los alcances y el sentido de la tarea a realizar incluyendo
el grado de involucramiento y responsabilidad de cada uno de ellos en
el proceso, manteniendo y haciendo explcito la especificidad de sus
respectivas intervenciones 244. En este marco, la incorporacin de
243
202
evaluadores externos debera ser autorregulada desde las propias demandas de la gestin.
El evaluador externo aquel que no es integrante del programa ni
participa en su gestin- suele ser necesario no slo por experticia (terica, metodolgica, tcnica, respecto de experiencias similares, etc.) y
tambin por su mayor245 posibilidad de distanciamiento respecto a los
valores, intereses, presiones polticas, conflictos y tensiones puestas en
juego en la evaluacin. Los problemas de capacidad institucional de los
niveles subnacionales seguramente harn necesario seguir recurriendo
a ellos en el corto y el mediano plazo.
Esto debera favorecer el desarrollo de visiones de conjunto que partiendo de problematizaciones particulares del programa y sus efectos
permitan verlo como totalidad inmersa en un contexto especfico que
acta como condicionante o facilitador de procesos de cambio (por
ejemplo, las caractersticas de las polticas sociales en un determinado
momento histrico-social, las relaciones de poder entre grupos intra y
extrainstitucionales, los intereses poltico-partidarios que condicionan
la implementacin, la situacin econmica, financiera y jurdica en que
se inscribe el accionar del programa, etc.).
En ese sentido no constituira un simple mediador o negociador
como en los paradigmas alternativos (si bien puede cumplir ese rol)
sino, tambin un favorecedor/impulsor de dinmicas autogestionarias
de evaluacin definidas y promovidas dentro del programa como una
herramienta ms de la gestin diaria246. A la vez una sistemtica transferencia de conocimientos y experiencia y el desarrollo de las capacidades institucionales, debera redundar en una cada vez menor demanda
245
Esto no supone desconocer el tema (ya relevado por la bibliografa sobre evaluacin)
acerca de la incidencia sobre los evaluadores externos de quienes pagan la evaluacin, ni
atribuirles neutralidad valorativa. Frente al mito de la objetividad y la neutralidad, es
necesario reivindicar la subjetividad y la emocin como inherentes al quehacer cientfico, reconocer la naturaleza ideolgica de las ciencias sociales admitiendo que si bien la
ideologa no puede evitarse, deben controlarse sus efectos. Ver CORAGGIO, J. L. y TORRES, R. M.: Lo participativo no quita lo cientfico (y viceversa); Mimeo, Quito, 1987.
246
En la lnea de Niremberg et. al. (2000): ..se est pensando al rol del evaluador como
facilitador, como un papel importante cuando acompaa los procesos, entrando y saliendo
de ellos, conservando la posibilidad de una mirada con suficiente distancia aunque
involucrada, desencadenando procesos de reflexin. involucrando a todos los actores
posibles en espacios de debate
203
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247
204
De la marginalidad a la exclusin
social. Modos y condiciones de
vida en asentamientos urbanos
del Gran Buenos Aires
Ana Lourdes Surez*
Introduccin
Desde mediados de los setenta y marcadamente desde los 90 Argentina sufre lo que varios autores han definido como un proceso de fragmentacin social250 cuya dinmica atenta contra la integracin social e
CONICET-UNGS
Entre los trabajos que analizan la cuestin social argentina contempornea
caracterizndola como afectada por un proceso de fragmentacin ver a Murmis y Feldamn
(1993) Kliksberg (1999), Surez, AL (1998) Lvovich (2000), Merklen (2000), Svampa
(2001), Andrenacci (2001), Fournier-Soldano 2001). MURMIS, M. y FELDMAN, S.: La
heterogeneidad social de las pobrezas; en MINUJIN, A. (compilador): Cuesta abajo. Los
nuevos pobres: efectos de la crisis en la sociedad argentina; Buenos Aires, Losada-UNICEF, 1993;
KLIKSBERG, Bernardo: Inequidad y crecimiento. Nuevos hallazgos de investigacin; en
CARPIO, Jorge y NOVACOVSKY, Irene (compiladores): De Igual a igual. El desafo del estado
ante los nuevos problemas sociales, Buenos Aires, SIEMPRO/FLACSO, 1999; SUREZ, Ana
Lourdes: Profundizacin de la exclusin. Hogares de bajos ingresos del Gran Buenos
Aires; en Estudios del Trabajo Nro. 15, Primer Semestre de 1998; LVOVICH, Daniel:
Colgados de la soga. La experiencia del trnsito desde la clase media a la nueva pobreza
en la ciudad de Buenos Aires; en SVAMPA, Maristella (editora): Desde abajo. La transformacin de las identidades sociales; Buenos Aires, Universidad Nacional de General Sarmiento,
2000; MERKLEN, Denis: Vivir en los mrgenes: la lgica del cazador. Notas sobre sociabilidad y cultura en los asentamientos del Gran Buenos Aires hacia los 90; en SVAMPA
(op. cit.); SVAMPA, Maristella: La integracin hacia arriba. Las nuevas urbanizaciones
privadas: entre las nuevas formas de sociabilidad y de ciudadana; Trabajo preparado para
el Encuentro Anual de Investigacin del Area de Sociologa del Instituto de Ciencias de la UNGS;
Los Polvorines, 8 de noviembre de 2001; y FOURNIER, Marisa y SOLDANO, Daniela: Los
espacios en insularizacin en el conurbano bonaerense: una mirada al lugar de las
manzaneras; en III Jornada Anual de Investigacin en la UNGS, Los Polvorines, 29 de noviembre de 2001.
250
Luciano Andrenacci
251
ANDRENACCI, Luciano; Desigualdad social, fragmentacin espacial: la cuestin social contempornea en Buenos Aires, Buenos Aires, 2001 (indito), p. 13.
252
No existen datos actualizados sobre la cantidad de asentamientos precarios en el Gran
Buenos Aires. Datos relevados por el PROHA (1990) para el perodo comprendido entre
1978 y 1989, indican que fueron ocupadas aproximadamente unas 1300 manzanas en el
Conurbano bonaerense, dando origen a 101 asentamientos con una poblacin estimada
de 173000 personas.
253
Ver SVAMPA (2001), op. cit.
254
ANDRENACCI (2001), op. cit.
206
La segmentacin social y espacial, va acompaada de una segmentacin de los servicios y de mbitos comunes de interaccin entre clases
sociales. El aumento en diferenciales de calidad en cuanto a infraestructura de servicios, educacin, salud, transporte, seguridad pblica y
espacios de esparcimiento y recreacin incide directamente en la
profundizacin de disparidades entre barrios socialmente homogneos.
Se trata de procesos que se retroalimentan. La creciente fragmentacin y
desigualdad social genera la conformacin de segmentacin en los servicios. A su vez el aislamiento incrementa la segregacin en los servicios
de esparcimiento, de salud y de educacin. Las consecuencias son un
creciente aislamiento de los pobres urbanos, reduciendo sus posibilidades de una insercin estable y no precario en el mercado de trabajo.
El presente trabajo se concentra en los sectores ms perjudicados
por el proceso de fragmentacin social recin descrito. Ilustra las consecuencias de su creciente aislamiento residencial y social. Para ello describe y analiza las condiciones y modos de vida de residentes en barrios
marginados del Conurbano Bonaerense. Las principales preguntas que
guan el anlisis son Cmo viven los hogares residentes en reas urbanas marginales? Cmo obtienen los recursos que les permiten sobrevivir? Cules son los circuitos que les permiten cubrir sus necesidades, o
sea acceder a la alimentacin, salud, educacin, ingresos, etc.? Qu
tipo de relaciones sociales entablan entre s dichos hogares, y qu relaciones entablan con actores fuera de los asentamientos? Cmo la residencia en asentamientos precarios afecta la construccin de capital social y cultural?
Las preguntas de fondo que guan el trabajo son Qu implica
vivir en asentamientos precarios y cules son los mecanismos sociales
que se activan para afrontar el aislamiento social en el que se van
sumergiendo crecientes capas de pobres urbanos? Para abordar las
preguntas se analizan diversos indicadores que dan cuenta de las
consecuencias, en trminos de estratificacin social y de condiciones
de vida, de los procesos de fragmentacin social, desafiliacin laboral, segregacin residencial y segmentacin en la calidad de los servicios que han venido reconfigurando la economa argentina en las
ltimas dcadas.
La principal fuente de datos es la Encuesta de Economa Popular Urbana EPU diseada en el Instituto del Conurbano de la
UNGS 255. La EPU fue aplicada a mediados del 2001 a 100 unidades
207
Luciano Andrenacci
domsticas seleccionadas al azar residentes en cuatro asentamientos precarios del Noroeste del Conurbano Bonaerense256. El anlisis se basa tambin en datos de la Encuesta Permanente de Hogares- EPH- de la onda
de octubre 2001 del Aglomerado del Gran Buenos Aires257 .
La preocupacin que gua el anlisis es comprender las consecuencias del creciente aislamiento respecto a otros grupos sociales en que
amplios sectores carenciados se ven forzados a vivir, y cmo dicho aislamiento afecta la obtencin y utilizacin de los recursos disponibles. El
anlisis pretende contribuir al debate sobre la relacin entre
marginalidad, estrategias de supervivencia y capital social, y cmo ste
contribuye a afrontar y a superar (o no) la pobreza en la que estn
sumergidos amplios sectores. Creemos que un anlisis de este tipo es
importante porque permite comprender algunas de los efectos sociales
255
La EPU fue diseada en 1997 por el Instituto del Conurbano de la UNGS. Con el
objetivo de relevar las estrategias econmicas de las unidades domsticas del rea de
referencia de la Universidad (Ver KOHAN, Gustavo y FOURNIER, Marisa: La situacin social
local: la insercin laboral de los hogares de 4 partidos de la Regin Metropolitana de Buenos Aires;
Buenos Aires, Instituto del Conurbano Universidad Nacional de General Sarmiento,
1998. La EPU apunt a relevar tanto los recursos obtenidos por medio del mercado
(abastecimiento, insercin laboral, etc. que constituyen aspectos que tambin releva la
EPH-), como aquellos a los que se accede o se producen por otras vas. Recogi informacin sobre diversas reas de la vida y el consumo cotidiano relevantes para el nivel de vida
de la unidad domstica: alimentacin y vestido, salud, vivienda y equipamiento domstico,
educacin y recreacin; se recogi informacin sobre las fuentes de recursos (monetarios
y no-monetarios) de la unidad domstica y sobre su origen, y sobre la organizacin del
presupuesto. Para el presente trabajo, se recurri al cuestionario de la EPU efectundole
algunas pequeas modificaciones tendientes a introducir mayor cantidad de tems con
preguntas abiertas. Entre stos figuran tems dirigidos a relevar el uso del tiempo no
dedicado al trabajo remunerado y las actividades recreativas; se incorporaron tambin
tems dirigidos a detectar las trayectorias educativas y laborales de los miembros del hogar.
La informacin recabada a travs de preguntas abiertas permiti incorporar una dimensin
cualitativa al anlisis de los datos.
256
208
258
Esta posicin es sostenida entre otros, por CASTEL, Robert: La metamorfosis de la cuestin
social. Una crnica del salariado; Mxico, Paids, 1995; y por la corriente estructuralista en
EEUU, entre otros por WILSON, William Julius, (editor): The Ghetto Underclass; London,
Sage, 1993; y por MASSEY, D.: The age of extremes: concentrated affluence and poverty in
the twenty-first century; en Demography, vol. 33, n 4, noviembre de 1996. En Amrica
Latina aparece claramente en los trabajos de KAZTMAN, Rubn: Marginalidad e integracin social en Uruguay; en CARPIO y NOVAKOVSKY (op. cit.); y Seducidos y abandonados: El aislamiento social de los pobres urbanos; en Revista de la CEPAL, diciembre de
2001; y el trabajo de MERKLEN (op. cit.).
259
Varios de los trabajos interesados en las estrategias de supervivencia de sectores populares en Amrica Latina, responden a esta visin. Ver, entre otros, LOMNITZ, Larissa: Como
sobreviven los marginados; Mxico, Siglo XXI, 1991; CARIOLA, Cecilia (coord.): Sobrevivir
en la pobreza: el fin de una ilusin; CENDES - Editorial Nueva Sociedad; Caracas, 1992;
ESPINOZA, Vctor: Dinmica reticular de la desigualdad social de la pobreza de Santiago
de Chile en los 90, 1999 (mimeo); y GONZLEZ DE LA ROCHA, Mercedes: La nueva
soledad urbana: vulnerabilidad y agotamiento de recursos, Paper presentado en el Congreso Internacional de la Latin American Studies Association; Dallas, marzo 2003.
209
Luciano Andrenacci
260
Para una presentacin sobre los diferentes enfoques y definiciones en torno al capital
social ver PORTES, Alejandro: Capital social: sus orgenes y aplicaciones en la sociologa
moderna; en CARPIO y NOVAKOVSKY (op. cit.), p. 248. La definicin citada de l en el
texto, es la que Portes afirma que goza en la actualidad de creciente consenso en la
literatura.
261
MERKLEN (op. cit.), p. 215.
262
Kaztman seala que los recursos que circulan por las redes al interior de los vecindarios
segregados tienden a ser poco efectivos y redundantes. Se hace necesario tener vnculos y
relaciones con personas fuera de los barrios marginados aumentar la probabilidad de
obtener acceso a informacin y recursos ms beneficiosos (op. cit., p. 19).
263
Idem.
210
264
211
Luciano Andrenacci
social. En dicho marco, el capital social de los excluidos se ver seriamente afectado y de ser un recurso que ayuda a sobrevivir, pasar a
ser un recurso que los excluye an ms.
265
Las dos muestras, la que utiliza la EPH y la de los 100 hogares en asentamientos, se
basan en un muestreo al azar, y son representativas. Los veinticinco hogares seleccionados
al azar en cada uno de los asentamientos permite extraer generalizaciones para el conjunto
de los hogares de dichos asentamientos.
Es de destacar por lo tanto, que las comparaciones que se efectan entre las poblaciones de
asentamientos y la del conjunto del Conurbano no son generalizables para el conjunto de
los asentamientos del Conurbano Bonaerense, sino para los cuatro seleccionados del
Noroeste del Gran Buenos Aires.
212
1). Casi todos los hogares en reas marginales no cubren sus necesidades bsicas266.
266
El fuerte peso de este indicador en reas marginadas, sigue una tendencia contraria a la
del conjunto del Aglomerado urbano, donde en la ltima dcada tendi a bajar. Esto es
dable esperar ya que tres de los 5 indicadores de NBI se construyen con indicadores del
hbitat. Resulta interesante destacar, sin embargo, la fuerte incidencia del indicador de
capacidad de subsistencia. Casi un cuarto de los hogares en asentamientos tiene cuatro o
ms miembros por miembro ocupado y su jefe tiene escasos niveles de instruccin.
267
Se considera poblacin infantil a aquella menor de 14 aos. Adolescentes es la poblacin entre 14 y 19 aos. Jvenes son aquellos entre 20-24 aos. Adultos poseen entre 25
y 64 aos. Finalmente la poblacin anciana es aquella que posee ms de 64 aos.
213
Luciano Andrenacci
del GBA los valores son similares (alrededor del 75% en ambos casos),
en las mujeres, aquellas en asentamientos urbanos tienen una tasa de
actividad casi 13 puntos por encima de las de las mujeres del total del
GBA (53,9 y 41 respectivamente), o sea que participan ms en el mercado de trabajo que las mujeres del total del Conurbano Bonaerense (Cuadro 3). La diferencia resulta interesante de destacar. Factores que en
general inhiben la mayor participacin en el mercado de trabajo de las
mujeres con escasos ingresos como la maternidad ms temprana, la
mayor fecundidad, el costo del cuidado de los hijos, as como factores
vinculados al desaliento en la bsqueda de una insercin laboral- no
parece que en la actualidad constituyan barreras para participar en el
mercado laboral. Dado que la EPH no releva aspectos que permitan
abordar los factores mencionados, un anlisis que los contemple excede
las posibilidades del presente estudio.
El anlisis de la participacin en el mercado de trabajo segn la
posicin en el hogar, en lnea con el anlisis por sexo, muestra la mayor
participacin en el mercado de trabajo de cnyuges en asentamientos
respecto al total de cnyuges del Conurbano. Hay alrededor de 20 puntos porcentuales de diferencia entre las tasas de actividad de las cnyuges de una y otra poblacin. La tasa de actividad de otros miembros del
hogar (ni hijos, ni cnyuges), es tambin levemente superior en la poblacin en asentamientos (Cuadro 3). Es posible concluir, por lo tanto,
que los hogares en asentamientos tienden ms que el conjunto de los
hogares del GBA, a insertar a ms de un miembro del hogar en el mercado de trabajo. En otras palabras: la participacin del jefe de hogar en
el mercado de trabajo, tiende a estar ms acompaada por la de otros
miembros del hogar entre los hogares en asentamientos que en el conjunto de los hogares del GBA.
La desocupacin268 caracteriza en forma considerablemente mayor a
la poblacin en hogares pobres en asentamientos urbanos. El 37,6 por
ciento de la poblacin econmicamente activa mayor de 13 aos en
asentamientos urbanos no encuentra trabajo, mientras que en dicha
268
214
situacin se encuentra el 21,2 por ciento del total de los hogares del
Conurbano269. Las tasas de desocupacin ascienden a valores particularmente elevados en la poblacin joven y entre las cnyuges (45,5 y 45,8
respectivamente). En los cnyuges la brecha con el total de la poblacin
del Conurbano alcanza 30,5 de diferencia porcentual. Un valor similar
registra la brecha entre las tasas de desocupacin de las mujeres en
asentamientos y la del conjunto del GBA.
Considerando la estructura de hogares, en asentamientos urbanos y
en el conjunto de los hogares del Conurbano el promedio de personas
ocupadas es similar (1,29 y 1,21 respectivamente). El promedio de desocupados, en cambio, es mayor entre los hogares ms carenciados; hay
en promedio 0,75 desocupados por hogar, o sea que cada cuatro hogares tres poseen una persona que no logra insertarse en el mercado de
trabajo. En cambio en el total de los hogares del GBA aproximadamente
uno de cada cuatro hogares poseen un miembro desocupado. Al igual
que con el promedio de ocupados, no se observan diferencias en el
promedio de perceptores de ingreso monetario entre los hogares en
asentamientos y el conjunto de los hogares del Conurbano Bonaerense.
Considerando el mayor promedio de personas que los hogares en
asentamientos poseen, se deduce que los hogares carenciados, pese a
tener igual cantidad de perceptores de ingresos que el conjunto de los
hogares del GBA, deben mantener en promedio a mayor cantidad de
personas. Efectivamente la relacin entre el total de miembros del hogar
y perceptores de ingresos es de 3,90 personas en los hogares en
asentamientos y 2,6 en el conjunto de los hogares del Conurbano. En
otras palabras hay 1,3 personas ms por perceptor de ingresos en los
hogares en asentamientos respecto al conjunto de los hogares del
Conurbano (Cuadro 2).
269
215
Luciano Andrenacci
Puede concluirse que la mayor propensin a participar en el mercado de trabajo de la poblacin en asentamientos urbanos no implica mayores inserciones en el mercado de trabajo. Dicha poblacin
encuentra obstculos para lograr efectivamente insertarse. Los hogares en asentamientos urbanos, a su vez, ven frustrada su necesidad
de enviar ms de un miembro a generar ingresos por medio del trabajo.
216
270
217
Luciano Andrenacci
El anlisis se basa en los datos aportados por el trabajo de campo efectuado en el 2001.
BORSOTTI, Carlos: La organizacin social de la reproduccin de los agentes sociales, las
unidades familiares y sus estrategias; en Demografa y Economa; El Colegio de Mxico, 1981.
272
218
estos circuitos se canaliza la demanda total de los distintos sectores sociales por cada clase de bien o servicio (alimentacin, salud, vestuario,
vivienda, etc...). Centramos el anlisis en los siguientes aspectos: el acceso a la alimentacin, y a la educacin. Se har luego una breve descripcin del uso del tiempo libre.
Acceso a la alimentacin
La forma en que los hogares encuestados acceden a los bienes con
los que se alimentan es variada. Del anlisis de la EPU, se evidencian las
siguientes vas de acceso de los hogares a su comida diaria: comprndola en comercios, a travs de la ayuda social que reciben, a travs del club
del trueque, producindola en su casa, a cambio de algn servicio, o
pidiendo sobras en los comercios cercanos. Las dos primeras son las
ms extendidas.
En todos los hogares el principal y, en varios casos, el nico gasto es
en la comida. El gasto para tal efecto se realiza en comercios. Todos los
hogares recurren con diversa frecuencia a comercios ubicados en los
asentamientos o en sus inmediaciones. La gran cantidad de comercios
que venden productos alimenticios ubicados en los propios
asentamientos, facilita mucho la tarea273. Aproximadamente un cuarto
de los hogares entrevistados realiza sus compras exclusivamente en los
asentamientos o en reas lindantes.
Al preguntar sobre la conveniencia de comprar en los mismos, llam
la atencin que contrariamente a lo esperado, se comentaba que suelen
vender ms caro. Las ventajas radican en que son de fcil acceso, y en
que ofrecen facilidades muy convenientes para los pobladores de
asentamientos. Suelen vender por fiado; tambin son comunes las ventas
fragmentadas (un huevo, 1/4 kg. de harina, 100 gr. de azcar, etc.). Se
trata de facilidades impensadas en comercios fuera del rea marginal.
Considerando la precariedad e inestabilidad de los ingresos, es com-
273
219
Luciano Andrenacci
220
ma paga o voluntaria en un comedor escolar. Estos entrevistados comentaban que regularmente se llevan raciones de comida a sus hogares.
Una entrevistada, madre cuidadora en una guardera, comentaba: hasta hace tres meses me pagaban 160$ mensuales; ahora ya no me pagan
por trabajar en la guardera... Yo vengo igual, porque al menos traigo
algo de comer a mi casa... la comida que sobra nos la repartimos entre
las madres cuidadoras y as tengo comida para la noche.
El club del trueque aparece como otra alternativa para acceder a
bienes alimentarios. En cuatro hogares encuestados, algn miembro
dedica gran parte de su semana a dicha actividad. Esta alternativa aparece vinculada tambin a la de la produccin de bienes en el hogar.
Uno de cada diez hogares produce algo en su casa para su consumo. De
estos hogares algunos truecan el excedente en el club del trueque.
El cultivo de huertas y el cuidado de animales de corral, aparece
tambin como otra va de acceso a alimentos. Uno de cada diez hogares
posee una huerta y/o un corral en su predio. Algunos entrevistados
comentaban que pensaron en la posibilidad de tenerlo, pero dificultades vinculadas con las inundaciones, falta de espacio, etc., se lo hacan
inviable.
En algunos hogares el acceso a la comida es fruto de un trueque
informal por un servicio brindado. Entre estos servicios los ms comunes son el servicio domstico, y el cuidado de nios. En general estos
arreglos se dan entre familiares. El caso ms extremo de esta modalidad
lo constituye una entrevistada de 58 aos que vive sola. Su ranchito tiene
dos habitaciones. Desde hace varios aos alquila una de las habitaciones. El precio del alquiler es una racin diaria de comida. Esta entrevistada manifiesta que a pesar que hace varios aos que no percibe ingreso
monetario alguno, tiene garantizada de esta forma su subsistencia.
Finalmente, otro recurso para obtener alimentos, es recurrir en forma peridica a comercios de la zona en busca de sobras. Varios hogares
combinan este recurso con alguna de las otras vas de acceder a los
alimentos.
Acceso a la educacin
Respecto al acceso a la educacin, los nios entre 5 y 14 aos o sea
en edad de asistir al preescolar o a alguno de los 3 ciclos del EGB- van
en un 91,2% a escuelas pblicas ubicadas en los asentamientos o en sus
221
Luciano Andrenacci
274
En una de las villas escogidas hay un establecimiento privado con una fuerte subvencin
estatal al que concurren nios de la villa, que en su mayor parte lo hacen con becas que
otorga el establecimiento.
275
GALLART, M. A.; JACINTO, C. y SUREZ, A. L.: Adolescencia, pobreza y formacin
para el trabajo en KONTERLINK, I. y JACINTO, C.: Adolescencia, Pobreza, Educacin y
Trabajo. El desafo es hoy: Buenos Aires, Editorial Losada, UNICEF y Red latinoamericana de
Educacin y Trabajo, 1996; JACINTO, Claudia: Formacin profesional y empleabilidad
de jvenes de bajos niveles educativos. Una articulacin posible?; en GALLART, M. A
(compiladora): La Formacin para el trabajo en el final del siglo: entre la reconversin productiva
y la exclusin social; Buenos Aires, CIID-CENEP/OREALC-UNESCO, 1995; y MORENO, M.,
SUREZ, A.L. y BINSTOCK: La realidad de los jvenes urbanos pobres. Elementos para
una poltica de capacitacin; Ponencia presentada en el Tercer Seminario de la Red
Latinoamericana de Educacin y Trabajo CIID-CENEP La educacin y el trabajo frente a los
desafos del siglo XXI, Buenos Aires, 1994.
222
La cercana es un aspecto de relevancia en la decisin de la escuela de los chicos. En los pocos hogares que optaron por enviar a sus
hijos a escuelas de mejor nivel aparece el tema de la distancia como
un fuerte obstculo. Una entrevistada comentaba: Mientras podamos vamos a seguir mandando a los chicos a la Mitre escuela pblica de San Miguel es mucho mejor que lo que hay ac. Pero para
llegar hay que atravesar la zona de quintas. En verano los llevo caminando, pero en invierno se me congelan los chicos. Colectivos no
hay... Hice una arreglo con un remisero y por 40$, me los lleva y trae
todos los das.
La nica actividad extraescolar brindada por las escuelas es el comedor donde dan de comer a los chicos. No existen gabinetes
psicopedaggicos; a lo sumo hay una asistente social, cuya principal
tarea es visitar las familias de los nios que faltan mucho a la escuela.
Podra afirmarse, en sntesis que son escuelas muy poco contenedoras
de los nios.
Respecto al acceso al nivel medio (actual polimodal), en el apartado
anterior, al analizar el nivel educativo alcanzado por la poblacin de
ms de 14 aos, se constat que es un nivel al que asistieron o asisten
pocos entrevistados. Slo la mitad de los jvenes entre 15 y 17 aos
estn actualmente asistiendo a la escuela de los cuales algunos son
repitentes que an estn en el EGB. Los que abandonaron, un grupo
ms numeroso lo hizo al terminar 7mo.ao del EGB (42.2%). Los datos
requieren un mayor anlisis, pero en forma preliminar puede afirmarse
que la clsica escolaridad primaria (hasta 7mo.ao y tal vez la tendencia sea hasta la finalizacin del segundo ciclo del EGB) marca un punto de inflexin entre los habitantes de reas urbanas marginales. En
efecto, entre los que han logrado completar los dos primeros ciclos del
EGB, pocos comienzan el 3er.ciclo, y de estos muy pocos acceden al
polimodal.
Puede afirmarse que el cursado de los primeros aos del EGB est
acompaado del apoyo familiar necesario que lo posibilita. Pero luego,
pese a no haber finalizado el EGB, la presin familiar se dirige a que los
jvenes sean generadores de ingresos para el hogar. Se les acab la
moratoria, la etapa de preparacin, ya que deben ahora contribuir efectivamente con el hogar, aportando ingresos para el sostn de ste.
La situacin mencionada es decisiva en el hecho que estos jvenes
tiendan a visualizar el nivel polimodal de enseanza como algo que no
223
Luciano Andrenacci
224
reas muy poco compartidas por los varones, es ms, aparecen como las
tareas que deben realizar las mujeres. En lneas generales, pareciera
que la mentalidad dominante en la poblacin entrevistada es que el
mbito especfico de la mujer es el domstico. Dicha mentalidad influye en el hecho que se privilegien las ocupaciones con base en el hogar
para la ama de casa u ocupaciones flexibles como el servicio domstico, que permiten articular el rol productivo con el reproductivo.
En el caso de los nios, llam la atencin que en varios hogares
comentaban que las nias permanecen todo el da en la casa, mientras
que los varones juegan algunas horas diarias en la calle con otros nenes. El comentario general es que el barrio o la calle es peligroso...,
como afirmando que no es un mbito para las mujeres.
Respecto a los adolescentes y jvenes que no asisten a la escuela,
algunos trabajan. Aquellos que no estn insertos en el mercado laboral
o que efectan ocasionalmente changas, pasan largas horas en la calle,
especialmente los varones. Las mujeres, en cambio, tienen fuertes demandas domsticas que absorben gran parte del tiempo.
Aproximadamente un tercio de la poblacin encuestada mayor de 10
aos, participa en algn tipo de asociacin. La agrupacin o grupo en el
que participan en el 71,3% de los casos queda dentro del barrio. Son en
la mayora de los casos asociaciones relacionadas con el ftbol (al que
participan los varones), o son iglesias especialmente evanglicas.
En casi todos los hogares afirmaron que pasan el fin de semana en el
asentamiento. Sea en las actividades propuestas por las asociaciones
arriba mencionadas, dentro de sus casas, o visitando a algn pariente o
amigo del barrio. Los escasos ingresos que poseen dificulta mucho la
realizacin de cualquier actividad fuera del barrio. Una entrevistada
comentaba: Cada vez que voy a visitar a mi hermana -que vive en otro
partido del Gran Buenos Aires- tengo que tomar dos colectivos... es
mucha plata, no se puede, ya casi ni voy... Ella a veces viene. Es muy
caro viajar, cuando tenemos unos pesos, los usa Juan su marido para
salir a buscar trabajo....
Adems del condicionamiento econmico, aparece con mucha fuerza el problema de la seguridad. Llam la atencin la cantidad de entrevistados que manifestaron que no pueden dejar la casa vaca ya que
temen que entren a robar. Varios declararon que en el ltimo ao fueron vctimas de algn asalto, perpetuado en general por vecinos del
barrio. Afirman que han surgido varias bandas delictivas dentro del
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Luciano Andrenacci
Pobr
eza y A
yuda social a travs de polticas pblicas de
Pobreza
Ayuda
asistencia276
El alcance y la cobertura de las polticas sociales de asistencia peridica es muy amplia en la poblacin entrevistada, lo cual es esperable
tratndose de barrios bajos planes debido al elevado porcentaje de
hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas y de alto riesgo. El 85,7%
276
226
277
En los cuatro barrios escogidos estaban vigentes en el 2001 programas vinculados con
la provisin de servicios de infraestructura. En dos de los barrios se estaba desarrollando
asimismo un programa tendiente a lograr la regularizacin dominial. En este trabajo no se
analiza el impacto de ninguno de estos ltimos dos tipo de programas. Analizaremos
solamente aquellos vinculados a la provisin de asistencia material directa, y a los programas de empleo temporarios. Tampoco nos detendremos en el impacto del PROMIN (programa inserto en la lgica de cambio global descentralizante del sistema de salud que
focaliza tanto la asistencia alimentaria como ciertas prestaciones del primer nivel de atencin). Dicho programa tiene una fuerte presencia en uno de los asentamientos escogidos.
278
227
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pal diferencia entre hogares con beneficiarios y sin beneficiarios la constituye la presencia o no de miembros del hogar con caractersticas requeridas por alguno de los programas.
De los hogares beneficiados con programas sociales, tres cuartas partes tienen al menos un miembro con el Plan Vida (Cuadro 6). Dichos
hogares constituyen la totalidad de los hogares que tienen miembros
hasta 6 aos de edad. En otras palabras, todos los hogares encuestados
con al menos un nio hasta 6 aos, recibe el Plan Vida. La total cobertura del Plan Vida en los hogares entrevistados es un indicador del
grado de universalidad del beneficio enfatizado desde la administracin provincial. Asimismo, como luego se analizar, las condiciones de
acceso a este programa son relativamente fciles. Son gestiones a nivel
barrial en general con la manzanera correspondiente. El Plan Comadres
lo reciben cuatro hogares, uno en cada uno de los asentamientos escogidos. El Plan no cubre a la totalidad de la poblacin objetivo.
El Plan Asoma, lo recibe el 11,9% de los hogares encuestados beneficiados con algn programa de ayuda social (Cuadro 6). Si bien la cobertura es alta, no abarca a toda la poblacin objetivo como en caso del
Plan Vida: de los 12 hogares entrevistados con algn miembro mayor de
60 aos, tres no estn recibiendo el beneficio. Algunos de los entrevistados manifiestan algunas dificultades en el acceso al mismo. Las dificultades varan segn el barrio.
El 46.5% de los hogares con algn beneficio, percibe alguna ayuda
social peridica a travs de programas locales. La ayuda llega a travs de
Critas, como en el caso del asentamiento Barrufaldi, o directamente de
la municipalidad, como en los otros tres barrios. Uno de los programas
de mayor incidencia local, es uno orquestado en uno de los asentamientos
escogidos. La ayuda consiste en la recepcin de una bolsa semanal de
15kg. de verdura. A cambio del beneficio, los beneficiarios pagan 2$
por bolsa. La mitad de los hogares entrevistados en dicho asentamientos
participan del programa. Si bien es el nico programa que exige un
pequeo pago monetario a cambio, su amplia cobertura se debe en parte a la eficacia con que funciona.
Adems de la ayuda material peridica recibida a lo largo de todo el
ao por la mayora de los hogares encuestados, un tercio de los hogares,
recibi algn tipo de ayuda material puntual. En la mayora de los casos
se trata de zapatillas y/o guardapolvos distribuidos en las escuelas pblicas para los estudiantes, remedios, y frazadas y/o colchones luego de
228
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rrio para vivir, de la escuela para los hijos, el empleo, etc., se apoya en
gran parte en informacin o en apoyo brindado a travs de las redes
informales. Cabe destacar que dichas elecciones estn fuertemente condicionadas por las condiciones de acceso a los bienes y servicios que
tienen los sectores carenciados. Lo que se quiere remarcar es que dentro
de dicho contexto de carencia, las redes sociales aparecen como una de
las instituciones de la pobreza283 que sustentan las acciones de los individuos y la forma en que los mismos satisfacen sus necesidades.
Algunas cifras de la EPU realizada en el 2001 ilustran el peso de las
redes sociales. Casi nueve de cada 10 hogares entrevistados tomaron
conocimiento de la posibilidad de vivir en el barrio a travs de familiares o vecinos. Otras vas de informacin ms ligadas al mercado de vivienda (diarios, inmobiliarias, etc.), no tuvieron peso como fuente de
informacin. A su vez, casi tres cuartas partes afirmaron que antes de
instalarse en el barrio tenan ya familiares o conocidos viviendo en el
asentamiento. Se puede inferir por lo tanto que la mayor parte de los
hogares se instalaron en un barrio donde ya podan contar efectiva o
potencialmente con una red informal de ayuda. A la hora de construir
su casa, poco ms de un cuarto de los hogares, cont con ayuda concreta de amigos o familiares (Cuadros 10, 11 y 12).
Los lazos sociales tambin juegan un importante rol en el acceso a
empleos. En las ltimas dcadas diversas investigaciones han mostrado
cmo influyen los diversos tipos de vnculos personales284 y cmo operan
las redes sociales en la obtencin y desempeo en las diversas ocupaciones.
Los datos arrojados por la EPU 2001, muestran que el 64,6% de los
entrevistados ocupados consigui su empleo luego de haber consultado
a parientes o a amigos. Son muy pocos aquellos que obtuvieron su empleo gracias a la bsqueda del mismo en el mercado abierto presentndose a los lugares demandantes de mano de obra, a travs de los clasificados del diario, etc. (Cuadro 13). Igual situacin se verifica entre los
entrevistados desocupados. Ante la pregunta de cmo haban buscado
trabajo la ltima semana, tres cuartas partes afirmaron que lo hicieron
consultando a parientes o a amigos (Cuadro 14).
283
DOHAN, Daniel: The Price of Poverty: Money, Work, and Culture in the Mexican-American
Barrio; University of California Press, 2001.
284
Granovetter tuvo una fuerte influencia en la literatura sobre la influencia de los diversos
tipos de vnculos en la obtencin de empleos. Ver GRANOVETTER, Mark: The Strength of
Weak Ties; en American Journal of Sociology n 78, 1973: pp. 1360-1380.
235
Luciano Andrenacci
Qu significa concretamente que la bsqueda y obtencin de empleo se base en las redes sociales? En primer lugar, que los lazos sociales
son un recurso relevante, casi indispensable, para acceder a un mercado de trabajo excluyente y actualmente en achicamiento. Desde otra
perspectiva, puede argumentarse que esta forma de acceder al mercado
de trabajo es un aspecto crucial en la reproduccin de la pobreza. Las
redes sociales de intercambio, son en general horizontales285, o sea los
familiares o conocidos que facilitan el acceso al empleo, estn sumidos
en la misma situacin de carencia y vulnerabilidad, desempendose
en ocupaciones marginales. La informacin u oportunidades laborales
que se brindan a travs de este tipo de relaciones en el caso de poblaciones marginales, no brindan por lo tanto, oportunidades que ayuden a
salir de la marginalidad. En nuestra muestra las ocupaciones ms representativa son el servicio domstico (12% de los entrevistados ocupados), cartoneo (10%), operario cuenta propia o asalariado en la construccin (15%). Los ocupados que se desempean en dichas ocupaciones manifiestan que las redes sociales fueron relevantes para la obtencin del trabajo. Aquellos que realizan changas o rebusques informales
(13% de los ocupados), los que se desempean como ayuda familiar no
remunerada, los que trabajan en emprendimientos familiares, en su
mayora obtuvieron el empleo por el apoyo de las redes sociales.
Las relaciones personales y las redes sociales constituyen, en resumen, un importante recurso para los pobladores de reas marginales.
Son instrumentos que les permiten sobrevivir, sin embargo el tipo de
lazos que entablan difcilmente les posibilita superar la situacin de
marginalidad.
Acciones comunitarias
La accin conjunta de las unidades domsticas dirigidas a solucionar
problemas barriales comunes, es una de las dimensiones de las estrategias de supervivencia de los hogares, ya que implican la utilizacin de
285
236
286
El grado de participacn es mayor que el registrado por la EPU en 1997 para el conjunto
de los hogares de Noroeste del GBA. Slo un quinto de los hogares del rea de referencia de
la EPU 1997 particip en reuniones con vecinos. El dato permite conjeturar (aunque en
forma preliminar), que los sectores marginados tienen una tendencia mayor que los no
marginados a enfrentar sus problemas en forma conjunta con otras unidades domsticas
que comparten los problemas. Sin embargo, es necesario considerar que tal vez haya otros
aspectos que influyen en la mayor participacin: uno de ellos puede ser que los problemas
barriales que enfrentan los sectores carenciados son ms acuciantes que lo que enfrentan los
menos marginados; otro aspecto que puede influir, es que las soluciones que los organismos
pblicos y privados estn dispuestos a brindan a dichos problemas son muy escasos.
237
Luciano Andrenacci
238
287
KESSLER, Gabriel: Redefinicin del mundo social en tiempos de cambio. Una tipologa
para la experiencia de empobrecimiento; en SVAMPA (2000, op. cit.).
239
Luciano Andrenacci
288
240
vecinazgo. El asentamiento se torna crecientemente un mbito de integracin social, un grupo organizado que construye lazos a la vez de
tipo comunitario y con la sociedad global. Son eficaces estos lazos?
Qu tipo de soporte le brindan a los hogares? Estos lazos brindan la
posibilidad de afrontar adecuadamente la marginacin? Estas son las
preguntas que creemos importan a la hora de analizar el rol de los
vnculos y redes sociales en poblaciones marginales.
Del anlisis efectuado surge que las redes sociales informales en las
que la poblacin carenciada est inmersa, sustentan o tien de alguna
forma decisiones relevantes tomadas por miembros de las unidades domsticas. La eleccin del barrio para vivir, de la escuela para los hijos, el
empleo, etc., se apoya en gran parte en informacin o en apoyo brindado a travs de las redes informales. Las redes sociales aparecen como
una de las instituciones de la pobreza que sustentan las acciones de los
individuos y la forma en que los mismos satisfacen sus necesidades.
Pero pese a que los lazos sociales son un recurso relevante, casi indispensable, para acceder a un mercado de trabajo excluyente y actualmente en achicamiento, son a su vez un pilar del creciente aislamiento
social en el que estn inmersos. La informacin u oportunidades laborales que se brindan a travs de este tipo de relaciones en el caso de
poblaciones marginales, no brindan oportunidades que ayuden a salir
de la marginalidad. Son por lo tanto lazos que tienden a reforzar el
aislamiento de los marginados.
Las relaciones personales y las redes sociales van moldeando el capital social que los hogares acumulan. Gracias al cmulo y la calidad de
dicho capital las unidades domsticas logran satisfacer necesidades que
otras vas especialmente el mercado- no les posibilitan. Sin embargo, si
bien los vnculos primarios sirven para mitigar las situaciones de vulnerabilidad, es cuestionable su utilidad para resolver problemas de desigualdad y condiciones estructurales de inequidad. Por lo tanto es de
vital importancia analizar la dinmica y constitucin de dicho capital
para comprender la reproduccin de la pobreza y vulnerabilidad de los
sectores carenciados. Los sistemas sociales de apoyo, como afirma Gonzlez
de la Rocha (op. cit.) no son recursos inagotables. Su deterioro socava
los lazos de solidariedad existente entre los pobres urbanos.
La percepcin de creciente inseguridad es tal vez un indicador del
deterioro en los sistemas sociales de apoyo que caracterizaban a los sectores marginados. Estos sectores perciben que estn crecientemente
241
Luciano Andrenacci
242
243
244
38,0
H acinam iento
Presencia de nio que no
concurre a la escuela
Capacidad de subsistencia
45,6
86,9
Personas
22,7
4,0
95,0
Vivienda inconveniente
96,9
N BI
86,0
41,6
Lnea de Indigencia
85,4
H ogar
Incidencia de la pobreza: porcentaje de hogares y de personas por debajo de la lnea de pobreza, y con NBI.
Hogares encuestados en Asentamientos. 2001
Cuadro 1
Anexo de cuadros
Luciano Andrenacci
0.60
1.75
Conurbano
(EPH )
5.90
2.90
0.71
0.31
1.85
0.13
Asentam ientos
(EPU)
Promedio de personas por hogar por grupo de edad. Promedio de ocupados, desocupados, inactivos y perceptores de ingreso por hogar. Relacin de dependencia. Personas por activo y por perceptor de ingreso. Residentes en
asentamientos y CBA. 2001
Cuadro 2
245
246
3.85
2.05
1.29
0.75
1.38
3.48
3.90
2.11
1.60
1.21
0.33
1.37
2.60
2.60
TE:Tabuladospropiosen base a la EPU 2001 y en base a la EPH de la onda octubre 2001.Aglom erado
ran BuenosAires
Luciano Andrenacci
31.0
78.6
80.4
65.0
(296)
77.8
53.9
PO BLACI N DE
14 A O S Y M AS
Sexo
Varones
M ujeres
34.8
(586)
G RUPO DE EDAD
14-19a.
20-24a.
25-64a.
PO BLACI N TO TAL
73.6
41.0
56.6
(6659)
20.3
69.1
73.1
42.1
(8955)
TASAS DE ACTIVIDAD
AsentaConurbano
m ientos
30.4
47.6
37.6
(194)
36.4
45.5
37.2
36.8
(204)
21.6
20.6
21.2
(3767)
37.5
32.0
18.1
21.2
(3772)
Tasas de actividad y de desocupacin de la poblacin total y de la poblacin de 14 aos y ms por grupo de edad
y sexo. Asentamientos y Conurbano Bonaerense
Cuadro 3
247
Posicion en elhogar
Jefe
Cnyuge
H ijo
Restantesm iem bros
91.0
61.5
45.0
50.0
74.0
40.2
51.8
44.9
29.7
45.8
41.7
47.4
16.9
15.3
30.2
30.5
Luciano Andrenacci
248
Cuadro 4
Distribucin porcentual de la poblacin ocupada por categora ocupacional, tipo de ocupacin, antigedad en la ocupacin, beneficios
sociales y horas trabajadas en la semana. Promedio del ingreso de la
ocupacin principal. Asentamientos y CBA
Asentam ientos
Conurbano
Patrn
0.8
3.5
Cta.propia
48.4
23.8
Asalariado
39.1
72.0
Trabj.fliar.
11.7
100.0
(128)
0.7
100.0
(2973)
29.4
83.6
15.7
3.7
Una changa
40.2
14.7
2.3
10.4
Total
100.0
(102)
100.0
(2966)
H asta 1 ao
26.0
22.9
1 a 5 a.
41.7
39.4
M sde 5a.
32.3
100.0
(96)
37.7
100.0
(2953)
C ATEGO RA O CUPACIO N AL
Total
TIPO DE O CUPACI N
AN TIGEDAD EN LA O CUPACI N
Total
289
Incluimos la variable, pero seguramente las categoras presentan problemas. Es llamativo que ms del 80% de la PEA del Conurbano tenga trabajo de tipo permanente.
249
Luciano Andrenacci
64.6
40.5
Algunosbeneficios
12.5
8.1
Todoslosbenef
22.9
100.0
(48)
51.3
100.0
(748)
H asta 19hs.
12.8
17.7
Entre 20 y 29
12.8
12.2
Entre 30 y 40
23.9
13.6
41 y m s
50.5
100.0
(109)
56.6
100
(2537)
256.51
563.8
Total
H S TRABAJADAS EN LA SEM AN A
Total
PRO M EDIO DEL IN GRESO DE LA
O CUPACI N PPAL.(**)
250
Total
Sin instruccin
Prim .incom pleta
Prim .com pleta
Sec.incom pleta
Sec.com pleta
Terciario incom .y m s
Asentam ientos
(EPU)
3.1
29.6
42.5
21.8
1.7
1.3
100.0
(294)
Conurbano
(EPH )
1.2
11.6
31.2
26.2
14.9
15.0
100.0
(6659)
Distribucin porcentual de la poblacin de 14 aos y ms por mximo nivel educativo alcanzado Poblacin en
asentamientos y en el CBA. 2001
Cuadro 5
251
252
4
19
10
38
290
63
45.2
11.9
22.6
4.8
75.0
Distribucin de los hogares con algn beneficiario de planes de asistencia social, segn reciban el Plan Vida,
algn P. de empleo, el Plan Asoma y/o algn otro plan social.
Cuadro 6
Luciano Andrenacci
21
3
100
No
Sin dato
TO TAL
100.0
21.0
3.0
76.0
1.0
100.0
100
N o contesta
48.0
99.0
48
99
No
Total
51.0
51
Si
No
Total
Si
25
51
26
49.0
100.0
51.0
Cuadro 8
76
Ccuadro 7
253
254
100.0
100
Total
1
2
79
10
92
M unicipalidad
Inm obiliarios
A travsde un fliar.o vecino
O trosform as
Total
10.9
100.0
2.2
85.9
1.1
68
38
30
100.0
56.0
44.0
Cuadro 10
98.0
2.0
98
2
Total
N o contesta
68.0
30.0
68
30
Si
No
Cuadro 9
Luciano Andrenacci
56
7
2
6
95
Le ofrecieron ellote
O tros
17
Cuadro 11
6.3
100.0
7.4
2.1
58.9
7.4
17.9
255
256
5
1
19
38
63
37
100
Solo
Total
Sin dato
Total
37.0
100.0
63.0
38.0
1.0
19.0
5.0
100.0
60.3
1.6
30.2
7.9
Valid Percent
Cuadro 12
Luciano Andrenacci
9
2
2
51
3
1
11
79
Total
Cuadro 13
100.0
1.3
13.9
64.6
3.8
2.5
2.5
11.4
%
Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea
257
258
4.2
29.2
75.0
4.2
18
1
1
7
20.8
0.0
0.0
29.2
Cuadro 14
Luciano Andrenacci
70.0
47.0
61.0
57.0
40.0
39.0
67.0
22.0
44.0
11.0
12.0
O tros
68.0
Problemas del barrio que los miembros de los hogares perciben de peso
Cuadro 15
259
Introduccin
El presente trabajo propone un conjunto de reflexiones acerca del
polmico e ineludible Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (en
adelante, el Plan). Aunque pblicamente se present como un programa de empleo destinado a garantizar un nuevo derecho a la inclusin
social, se trata, esencialmente, de un programa de subsidios monetarios
a jefes de hogar sin empleo formal, con contrapartidas en forma de
empleo y/o capacitacin. En las caractersticas de su ciclo de
implementacin el Plan incorpor lo mejor de la experiencia de
desconcentracin y gestin asociada de sus antecesores, privilegiando la
construccin de mbitos de concertacin local con carga de planificacin y supervisin. La rapidez y el rango que adquiri su distribucin,
la grave coyuntura socioeconmica de su aplicacin, su carcter de nica alternativa de ingreso monetario para millones de personas, la enorme diversidad de organizaciones e instituciones ejecutoras, todos esos
291
Luciano Andrenacci
292
293
262
294
263
Luciano Andrenacci
295
264
298
PAUTASSI, Laura; ROSSI, Julieta y CAMPOS, Luis: Plan Jefes y Jefas: derecho social o
beneficio sin derechos?; Buenos Aires, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), mayo
de 2003.
299
LEVY, Esther: Desempleo, pobreza y formacin en la Argentina. Algunas consideraciones; Buenos Aires, CTA, octubre de 2002; y LOZANO, Claudio: Acerca del Programa
Nacional para Jefes y Jefas de Hogar sin empleo; Buenos Aires, CTA, abril de 2002.
300
LOPEZ ZADICOFF, Pablo D. y PAZ, Jorge A.: El Programa Jefes de Hogar. Elegibilidad,
participacin y trabajo; Documento de trabajo 242, Buenos Aires, Universidad del CEMA,
2003.
265
Luciano Andrenacci
primer lugar realizamos una somera descripcin del contexto de aparicin del Plan. En segundo lugar mostramos las caractersticas de su
diseo y, con la informacin de fuentes secundarias de la que disponemos, de sus modos de implementacin. Finalmente, intentamos participar en el debate de su significado desde el punto de vista de las estrategias de poltica asistencial, desde el punto de vista de sus objetivos
explcitos (la reduccin de la pobreza y de la desigualdad) e implcitos
(la contencin del conflicto social), y desde el punto de vista del modelo de poltica social de la Argentina contempornea.
266
37,4
2,6
5,2
18,7
73,1
6,2
Tasa de em pleo
Fuente:RO CA y otros(op.cit.).
38,4
Tasa de actividad
1980
19,1
54
29,3
8,3
6,5
37
39,5
1991
24,5
54
38,1
15,6
17,4
35,2
42,5
2001
40
40,3
40,7
19,3
19,7
34,1
42,4
2002
267
Luciano Andrenacci
269
-
250
500
750
1.000
1.250
1.500
1.750
2.000
2.250
2.500
Fuente: SIEMPRO.
1.229
20
180
339
1.104
1.679
Plan Je fes
1.830
Ju l-02
2.038
Oct-0 2
2.020
Sep -0 2
2.116
Pro med io 19 94
Pro med io 19 97
Pro med io 19 99
Pro med io 20 02
En e-02
Feb -0 2
Mar-02
Ab r-02
May-0 2
Jun -02
1.851
Ago -0 2
2.053
No v-0 2
Dic-0 2
270
Fuente: SIEMPRO
PROGRAMA
3.055.357.235
636.693.660
1.444.700.000
447.108.975
227.516.451
157.848.660
123.817.918
392.801.156
205.105.917
66.686.701
54.208.000
53.318.850
198.999.785
69.758.286
7.315.795
2.672.072
272.081.598
144.032.527
6.028.948
10.000.000
16.479.902
CREDITO
INICIAL 2003
2.248.203.627
10.026.360
1.079.487.215
DEVENGADO
2002
60.657.753
44.208.000
36.838.948
121.145.846
120.719.558
61.073.390
157.758.165
150.532.865
248.109.190
807.153.608
626.667.300
365.212.785
DIFERENCIA
2003 - 2002
Evolucin de los fondos para principales programas sociales 2002-2003 (en $2002)
Luciano Andrenacci
574.434
M ayo de 2002
Totalpas
M es
247%
1.990.735
M ayo de 2003
-11%
1.762.786
M ayo de 2004
Evolucin del nmero de liquidaciones del Programa Jefes y Jefas de Hogar de mayo de 2002 a mayo de
2004
271
Luciano Andrenacci
El diseo y su mar
co nor
mativo
marco
normativo
El Plan Jefes y Jefas de Hogar desocupados no se desarroll
linealmente. Inaugurado como una medida coyuntural de plazo fijo
(originalmente, hasta el ltimo da del ao 2002), el Plan fue extendido por el Decreto 39 del 2003 a ese ao y, todo hace suponer,
continuar tambin durante el 2004. Tanto su diseo, como el marco
jurdico que lo regula y su proceso de implementacin, muestran el
dramatismo de la coyuntura y la urgencia por desarrollar paliativos
inmediatos a los inditos niveles de degradacin socioeconmica a
los que estaba llegando el pas. Asimismo, puesto que su
financiamiento no estaba garantizado en el momento de su lanzamiento301, el Plan ocupaba el extrao lugar de ser una iniciativa nacional en poltica asistencial, que tarde o temprano habra de someterse al juicio de los organismos internacionales para asegurar su
sostenibilidad econmica.
Los objetivos
La normativa es profusa y compleja; y est atravesada, adems, por
etapas de reforma de las reas ministeriales del Estado en las que estaba inserto, de manera que cambiaron nombres, funciones y competencias de organismos involucrados. Es pues necesario abstraer de
Decretos, Resoluciones y Anexos, promulgados en distintos momentos, con marchas y contra marchas, el espritu y la forma final que
adopt.
Una primera lectura analtica del Plan se puede hacer a travs de los
discursos y la informacin vertida en los dos decretos presidenciales
que fueron sus fundadores jurdicos. Las fechas de los mismos permiten observar la cercana del Plan con los sucesos acontecidos en la socie-
301
El Decreto 165 sealaba ambiguamente que se atender con crditos que se asignen en
el presupuesto nacional y se ejecutar en etapas progresivas, de acuerdo a los fondos disponibles y a los distintos sectores sociales a abarcar segn se prevea por va reglamentaria.
272
302
273
274
Sin m encin
Autoridad de
aplicacin
O rganism o que
instrum enta elPlan
Focalizacin
Extensin a otros
grupos
poblacionales
M ontosdelsubsidio
Artculo 9:m onto oscilante entre $100 y
y tiem posde
$200 portresm eses.
duracin
Sentido deldecreto
Variables
Luciano Andrenacci
La focalizacin
Como todos los instrumentos de poltica asistencial argentina de la
ltima dcada, por iniciativa de las propias instituciones de poltica
social o como efecto de la negociacin del financiamiento con organismos multilaterales, el Plan hace explcitas sus estrategias de focalizacin.
Los receptores o destinatarios, denominados beneficiarios, son Jefes y
Jefas de Hogar, entendindose por tales a quienes aportan ingresos monetarios en el hogar y/o a quienes son propietarios de la vivienda. Segn
el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), el jefe de hogar
adquiere este estatus en virtud de que la persona que responde a la
encuesta o al censo lo designa o se designa como tal304.
304
SIEMPRO: Situacin de los jefes de hogar en las regiones geogrficas del pas. Serie
informes de situacin social cuadernillo n 4 Buenos Aires, septiembre de 2000; pg. 6.
275
Luciano Andrenacci
El Plan est destinado a jefas y jefes de hogar que acrediten su calidad de desocupados (declaracin jurada, chequeada en los registros
del Administracin Nacional del Seguro Social, ANSeS) y su residencia
permanente en la Argentina (a travs de la posesin de un Documento
Nacional de Identidad). Tienen prioridad aquellos en cuyos hogares
habiten hijos de hasta 18 aos de edad, discapacitados de cualquier
edad, u hogares donde la jefa de hogar o la cnyuge, concubina o
cohabitante del jefe de hogar se hallen en estado de gravidez (todo
acreditable por partidas de nacimiento, certificados de escolaridad y
controles sanitarios, sustituible momentneamente por informes certificados por autoridad pblica provincial). Estn explcitamente excluidos los padres y madres menores de edad; y los desocupados incluidos
en otros programa sociales, o que reciban prestaciones de cualquier
naturaleza (previsionales, seguros de desempleo, pensiones no contributivas, etc.).
Rpidamente, sin embargo, una focalizacin calcada de la experiencia reciente hace patentes sus lmites frente a la gravedad de la coyuntura. A partir del Decreto 565 se ampla la cobertura incluyendo a dos
categoras hasta entonces objeto de focalizacin de otros programas de
empleo y subsidios monetarios: los desocupados/as jvenes, mayores de
18 aos sin hijos (habitualmente destinatarios de programas de capacitacin y pasantas); y los mayores de 60 aos sin prestacin previsional
(tericamente cubiertos por jubilaciones mnimas). El mismo decreto
permite que el cobro de los beneficios que se acuerden en el marco del
Programa Jefes de Hogar ser compatible con la percepcin por parte de
alguno de los integrantes del grupo familiar, de becas estudiantiles o
transferencias de otro programa social por montos menores al de aqullos o ayuda alimentaria. Por la Resolucin del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social (MTESS) n 312, del 16 de abril de 2002, se
limita finalmente la incompatibilidad del Plan a los que fueren beneficiarios de otro Programa de Empleo, no de cualquier programa social.
Lo que este juego de resoluciones y decretos aparentemente tcnicos
muestra es la presin hacia una universalidad ponderada que la coyuntura, mucho ms que la voluntad poltica y tcnica, imprimen al
Programa. Viviana Durn, en su evaluacin aproximativa de la primera
etapa de focalizacin, describe las modalidades que adquiere eso que
proponemos llamar universalidad ponderada.
276
277
Luciano Andrenacci
305
278
279
Luciano Andrenacci
308
Decreto 565.
Ver REPETTO, Fabin: Gestin pblica y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de
Argentina y Chile; Buenos Aires, Prometeo, 2002; y, en este mismo volumen, el captulo de
Repetto y Andrenacci.
310
Ver, en este mismo volumen, el captulo de Chiara y Di Virgilio.
309
280
del grueso de los programas asistenciales y el MTESS lugar de concentracin de los programas de subsidio monetario a cambio de trabajo con facultades especficas otorgadas al Secretario de Empleo. Estos
ministerios, segn el Decreto 165, aplicarn el Plan, quedando facultados
para dictar normas complementarias, aclaratorias y de aplicacin, en el
mbito de sus respectivas competencias. El Secretario de Empleo, por
su parte, est facultado para realizar cualquier modificacin, adecuacin, interpretacin o aclaracin en los Convenios para la implementacin
del Plan, en relacin directa con las autoridades provinciales y municipales correspondientes.
Dado el carcter desconcentrado de la ejecucin en provincias y
municipios, y la forma de adjudicacin por proyectos, se cre asimismo
la instancia de los Consejos Consultivos Locales. Segn la normativa
(Resoluciones n 91 del MDSMA y n284 del MTESS), estos consejos
debern establecer los criterios de elegibilidad para la presentacin de
los proyectos, velar por el cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los beneficiarios y controlar y monitorear el desarrollo y ejecucin de los proyectos. Los Consejos Municipales o Comunales sern
los encargados de seleccionar los proyectos que le fueran presentados a
su consideracin por las autorizadas ejecutoras.
Asimismo, se estableci el carcter de ejecutores a los organismos
pblicos o privados sin fines de lucro que quieran participar en el Programa. Tericamente habilitados en ese carcter por el Consejo Consultivo Local de la jurisdiccin correspondiente, esta disposicin se probara
particularmente a la hora de extender la calidad de ejecutoras a organizaciones de muy diverso tipo, en la carrera hacia la urgente masificacin
del Plan. En 2003, por ejemplo, sobre los alrededor de 90.000 receptores
del Plan que registraba el partido de La Matanza (es decir uno de cada 15
habitantes, aproximadamente), ms de 40.000 estaban administrados por
organizaciones que negociaban directamente con el MTESS.
Como organismos de control, un Consejo Nacional de Administracin, Ejecucin y Control311 (CONAYEC, Decreto 565) fue creado para
311
281
Luciano Andrenacci
312
282
283
284
Fuente: SIEMPRO.
Gob ier no
Mu nicipa l
30,0%
Gob ier no
Provincial
16,6%
O rganism os
Em pr esa riales
7,4%
CONSEJOS PROVINCIALES
Se ctor p riva do
Se ctor p b lico
O NG
27,5%
Organ ismos
Traba jad ores
4,4%
O rga nism os
Con fesion ale s
13,3%
Gobie rn o
Provin cial
28,3%
Gobierno Nacion al
3,0%
Gob ierno
Mu nicipa l
4,0%
Organ ismos
Emp re sariale s
12,8%
O NG
22,8%
O rga nism os
Trab aja dore s
17,0%
Se ctor privad o
Se ctor p blico
O rgan ism os
Confesion ale s
12,0%
CONSEJOS MUNICIPALES
Luciano Andrenacci
La distribucin interjurisdiccional
Los decretos organizadores anuncian que el Poder Ejecutivo Nacional
distribuir los fondos disponibles entre las jurisdicciones, segn el coeficiente resultante de la relacin habida entre los porcentajes de los fondos
coparticipables que se le asignan, y el ndice del nivel de pobreza elaborado
por el INDEC, tomndose dichos valores en una relacin de un 60% y un
40% respectivamente. Debajo de la jursidiccin provincial, la distribucin
geogrfica caera en manos de los Consejos Provinciales. Se trata del modelo de tecnificacin de la distribucin interjurisdiccional de los recursos
tendientes a obtener un ptimo objetivo, naturalemente apoltico.
315
285
286
560.726
3.098.661
3.090.803
N euqun
Santa Fe
Crdoba
Entre Ros
Chubut
1.113.438
448.028
604.002
951.795
1.607.618
1.067.347
M endoza
Salta
Jujuy
Chaco
995.326
921.933
14.214.701
3.046.662
115.538
44,1
28,7
56,4
53,7
36,5
36,3
35,2
35,9
47,9
52,8
56,4
38,1
10,9
23,7
% Poblacin por
Poblacin total debajo de la lnea
de pobreza
M isiones
Corrientes
BuenosAires
Ciudad de BuenosAires
Tierra delFuego
Provincia
5,0
1,4
2,9
5,1
9,2
9,1
1,5
4,3
3,9
3,4
3,8
19,7
0,0
1,0
Porcentajes
Coparticipacion
4,4
1,2
2,7
4,5
8,8
8,7
1,5
4,2
3,8
3,5
3,8
27,4
1,0
0,7
IndicadorCom binado
de Pobreza (Pobreza y
Coparticipacin)
Luciano Andrenacci
280.198
306.113
318.147
618.486
206.897
37.031.795
La Rioja
La Pam pa
Catam arca
Rio N egro
Santa Cruz
Total
578.504
363.345
San Juan
San Luis
725.993
1.293.349
504.185
Tucum n
Form osa
Santiago delEstero
31,9
20,8
37,6
40,1
30,3
39,4
41,2
38,8
45,1
57,8
48,0
2,6
1,4
100,00
2,1
1,9
2,8
3,5
2,3
4,9
3,7
4,2
1,9
0,9
100,0
1,6
1,4
2,1
2,8
1,8
4,6
3,1
3,6
287
Luciano Andrenacci
288
Indigencia GBA
70,0
60,0
47,3
50,0
40,0
33,7
32,3
28,7
30,0
31,9
29,5 30,1 30,6
38,5
32,8
35,4
28,9
19,1
20,0
17,7
27,9
26,7
21,5
26,0 25,9
24,8
17,8 16,8 19,0
20,6
16,5
14,9
13,8
12,7
10,7
8,3
10,0
4,7
5,4
6,6
6,2
5,0
3,0 3,2
3,6 3,5
2,1 1,8
7,6
4,4
3,5
9,3
6,3 7,5
7,9
8,5 8,3
9,6
6,4
6,9 6,7
7,7
12,2
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1980
1974
0,0
Fuente: SIEMPRO
289
290
65,0
Fuente: SIEMPRO.
0,0
0,0
Poblacin pobre
20,0
20,0
60,0
80,0
100,0
40,0
Poblacin indigente
77,5
99,5 97,2
40,0
60,0
80,0
100,0
61,0
Hogares Indigentes
75,8
95,3
Hogares Pobres
98,3
Luciano Andrenacci
-20
-15
-10
-5
10
15
20
Fuente: SIEMPRO
May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct
95 95 96 96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
291
292
17,8
Total urbano
23,6
Fuente: SIEMPRO
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
18,9
GBA
23,9
14,2 13,9
Sin plan
Ciudad de Buenos
Aires
21,0
Partidos del
Conurbano
27,4
Con plan
Luciano Andrenacci
293
0,409
GBA
0,441
0,509
Total aglomerados
Fuente: SIEMPRO
0,32
0,37
0,42
0,47
0,52
0,57
Oct 87
Oct 88
Oct 89
Oct 90
0,422
Oct 91
Oct 92
0,448
Oct 93
0,449
0,470
Oct 94
Oct 95
0,495
Oct 96
Oct 86
May 87
May 88
May 89
May 90
May 91
May 92
May 93
May 94
May 95
May 96
0,472
May 97
Oct 97
0,504
May 98
Oct 98
0,480
Oct 99
0,509
0,531
Oct 00
0,495
May 99
May 00
May 01
0,551
Oct 01
May 02
Oct 02
Luciano Andrenacci
Ese impacto sobre las situaciones de pobreza por ingresos, claro est,
no puede ser de ningn modo confundido con su impacto en trminos
de reduccin de las desigualdades o de (re)distribucin del ingreso.
Respecto de la proveniencia de los fondos, como cita el decreto 450/
2002 (en el cual se instruye a la Secretara de Hacienda del Ministerio
de Economa a que elabore un programa mensual de caja que priorice
los conceptos de gastos del Plan) el financiamiento de ste se nutri en
su primera etapa del Tesoro Nacional, con fondos del sistema tributario. No se produjeron todava, sin embargo, cambios significativos en la
base y los modos tributarios que permitan identificar un proceso de
cambio capaz de reducir el sesgo regresivo del sistema fiscal argentino,
que como se sabe, est asentado sobre impuestos indirectos que gravan
principalmente el consumo interno.
El pasaje, en la segunda etapa del Plan, al cofinanciamiento con
fondos provenientes de organismos multilaterales (U$S 636 millones en
2002) tampoco cambia esta situacin, puesto que los gastos pasan a
revistar en capitales e intereses de deuda externa. Haciendo una comparacin simple con el fuerte (y desordenado) shock redistributivo de
tipo regresivo efectuado por la va de las medidas contemporneas de
pesificacin-devaluacin316, el Plan no parece ser un instrumento relevante de redistribucin progresiva del ingreso.
316
294
millones de pesos
1997
1998
1999
Fuente: SIEMPRO
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000
Ao
2000
2001
Gasto Social
2002
2003
Gasto Total
Evolucin del gasto pblico, el gasto social y el gasto social focalizado 1997-2003
295
Luciano Andrenacci
Reflexiones finales
Como se anunciara al principio, el objetivo de este trabajo es brindar una descripcin general del Plan; y ensayar un punteo de los problemas principales inherentes a su existencia y su inocultable importancia. A manera de reflexin final, sealamos un aspecto central de lo
que constituir alguna vez, probablemente, una crtica del programa en
perspectiva histrica.
Ms all de las dificultades operativas inherentes a una estrategia de
focalizacin que demasiado pronto descubre la universalidad de los
problemas sobre los cuales pretende intervenir, el Plan tuvo un xito
relativo como paliativo coyuntural de las necesidades bsicas y como
estrategia de contencin parcial de una protesta social susceptible de
transformarse en estallido. Desde un punto de vista poltico-ideolgico,
esto puede ser considerado positivo o negativo; desde un punto de vista
de reconstruccin de la coyuntura poltica y social, el (an si precario)
equilibrio social que el Plan contribuye a obtener es probablemente innegable.
Ello no obsta, sin embargo, para que la opcin elegida por el Estado
argentino para restaurar legitimidad una poltica social de
cuasiuniversalizacin de estrategias asistenciales tenga fuertes consecuencias en trminos de modelos de poltica social.
En primer lugar, la propia focalizacin elegida repite los errores estratgicos y la concepcin sesgada y limitada de los problemas sociales,
tpica de la cosmovisin de los aos 90. La identificacin de problemas
sociales con pobreza (y su aislamiento segn los criterios estadsticos de
poblacin con Necesidades Bsicas Insatisfechas y por debajo de la Lnea de Pobreza) falla en reconocer el carcter dinmico y complejo de la
degradacin socioeconmica que sufre la Argentina. A pesar de las incursiones discursivas de textos tcnicos y oficiales en concepciones ms
comprehensivas, como la de vulnerabilidad, las estrategias prcticas siguen insistiendo en un combate contra la pobreza entendido como
intervenciones focalizadas y compensatorias.
Esta concepcin sobre la forma de intervencin temporaria, de emergencia social, sobre grupos considerados de riesgo, es contrastada
por la misma gravedad de la situacin sobre la que se interviene. En el
Jefes y Jefas, lo interesante y terrible al mismo tiempo, es que la comple-
296
317
297
Luciano Andrenacci
298
El proyecto de Ley de Ordenamiento Laboral, al cierre de este captulo (febrero de 2004) en el orden del da del Senado de la Nacin,
tambin reconoce el origen laboral de la degradacin socioeconmica
contempornea. Ms all de su atribulado origen en el inslito acto de
corrupcin parlamentaria colectiva de la legislacin laboral reciente, el
proyecto revisa los aspectos ms evidentemente proclives a la precarizacin
de las leyes laborales de los aos 90. Su complementacin con el Plan
de Regularizacin del Trabajo del Ministerio de Trabajo parece interrogar adecuadamente el crculo vicioso clave de la precarizacin del empleo formal y del crecimiento del empleo no registrado. El xito de este
cambio de eje es slo analizable en el largo plazo. Por lo pronto, luego
de varios aos de proporcin inversa, en 2004 ha crecido ms rpidamente el empleo formal que el informal.
En tercer lugar, una serie de cambios en la organizacin del complejo de programas asistenciales que conduce el Ministerio de Desarrollo
Social permite anticipar una ms adecuada gestin y unos objetivos ms
estratgicos de las polticas a grupos y sujetos de riesgo. La construccin
de tres principios de coordinacin de programas sociales (seguridad
alimentaria, economa social y desarrollo familiar) lleva implcito el
objetivo de romper con la sorprendente lgica de multiplicacin de
programas focalizados que haba dominado a la poltica asistencial de
los 90. Hasta qu punto esos tres principios logran articular efectivamente las intervenciones y trascender los lmites interministeriales e
interjurisdiccionales es una tarea larga, cuyos frutos podremos evaluar
slo en el mediano plazo.
El resultado ms concreto de estos ltimos cambios no ha sido hasta
ahora, sin embargo, una reorganizacin efectiva del complejo de programas sociales320, sino la aparicin en la segunda mitad de 2003 de un
programa nuevo, que incorpora una visin ms amplia de la problemtica social, por la cual la esfera econmica es percibida como vital en el
320
Aunque es esto materia de discusin, la integracin en tres ejes ha creado ms bien tres
superintendencias de planes que agrupan bajo su supervisin a los programas sociales
del Ministerio de Desarrollo Social. Se trata de un avance de racionalidad estratgica, cuyo
xito depende, sin embargo, de la modificacin efectiva de la dinmica de los 56 programas. La visin oficial se puede consultar en el Informe de Ejecucin Presupuestaria 2004
del Ministerio de Desarrollo Social, disponible a enero de 2005 en http://
www.politicassociales.gov.ar/PDF/INFORME_%20DE_%20EJECUCION_2004.pdf.
299
Luciano Andrenacci
321
300
301
I ntroduccin
El presente trabajo es una aproximacin a un campo de problemas
relevante para la poltica social contempornea: el que se despliega entre una trama de organizaciones sociales de creciente importancia poltica; y el conjunto de programas de emergencia ocupacional, ncleo de
la nueva poltica asistencial argentina. En este trabajo se abordar la
relacin entre dos programas de emergencia ocupacional el Plan Trabajar y el Plan Barrios Bonaerenses y las organizaciones de trabajadores
desocupados, en dos perodos: el gobierno del Partido Justicialista, segunda presidencia de Carlos Menem (1995-1999) y el gobierno de la
Alianza entre la Unin Cvica Radical y el Frente Pas Solidario, presidencia de Fernando De La Ra (1999-2001).
322
Luciano Andrenacci
324
304
325
305
Luciano Andrenacci
Las organizaciones de desocupados, que comienzan a reclamar programas de emergencia ocupacional en 1997, resignifican en gran parte
algunas de las caractersticas de las polticas sociales de los 90: el trabajo tomado como una carencia a asistir; la lgica clientelar en la gestin
de los planes; y la importancia de lo local. Se puede decir que estas
organizaciones realizan la critica de cmo es tomado el trabajo propiamente dicho en estos programas, reintroduciendo la nocin de derechos a partir de tematizar el significado de ser (o haber dejado de ser)
un trabajador. Los planes se utilizan tambin como medio para la
organizacin y no como un fin en s mismo, reclamando trabajo genuino y no esa migaja del Estado. Cuestionan fuertemente, por ltimo, el
rol de los municipios en la gestin directa de los programas y la lgica
clientelar con que se manejan los recursos del Estado.
Como sostiene Marcela Woods, la accin llevada adelante por los
punteros polticos pretende la espacializacin de lo poltico, fijar el
conflicto en el espacio barrial. A su vez, con la modalidad de
implementacin de los planes a travs de la red punteril, el municipio
pretende acentuar la escisin centro-barrios manteniendo los espacios
de interaccin conflictiva atomizados y lejos del centro y de las instituciones326. Se podra sostener que las organizaciones de desocupados
intentan reformular esa lgica, articulando cuestiones meramente
reivindicativas con una proyeccin poltica ms general. As, el conflicto traspasa las fronteras barriales dirigindose al centro de poder nacional, cuestionando y deslegitimando a los gobernantes, al poder instituido. La accin directa hacia organismos nacionales, como los Ministerios
de Trabajo o de Desarrollo Social, implica una ruptura con las esferas
municipales, introduciendo otra lgica en los mecanismos de negociacin. Los espacios de interaccin conflictiva se trasladan a la Capital:
sitiar la Capital, cortando puentes y rutas, es un cuestionamiento directo al Estado Nacional, desconociendo y salteando mediaciones provinciales y municipales.
Por otra parte, y retomando a Grassi, los planes y programas sociales no son una mera respuesta estatal a problemas sociales de actores
diversos, tanto en el sentido de que una poltica es resultado de dispu-
326
306
327
DANANI, C.: Algunas precisiones sobre la poltica social como campo de estudio y la
nocin de poblacin objeto; en HINTZE, S. (org.): Polticas sociales: contribucin al debate
terico metodolgico, Buenos Aires, CEA/UBA, 1996.
328
GRASSI, E.: Poltica y problemas sociales en el proceso de construccin del Estado neoliberal
asistencialista (1990-1998). Aportes a la antropologa poltica en la Argentina, Buenos Aires, Tesis
doctoral, UBA, 1999.
307
Luciano Andrenacci
330
308
tarse como centrada en otro objeto: el crecimiento, el lucro o la acumulacin de capital. Esta diferenciacin desecha el hecho de que los procesos econmicos producen efectos y estructuras sociales, en tanto transforman o desarrollan organizaciones, clases y relaciones sociales331. A
su vez sostiene que la actual oposicin cruda entre lo social y lo econmico es una clara regresin a pocas prekeynesianas y contribuye a justificar el debilitamiento del papel del Estado. Es comprensible, en tal
contexto, el renacer del discurso sobre las responsabilidades de la sociedad civil, los valores de la filantropa y la beneficencia.
Una de las caractersticas de los programas de emergencia ocupacional implementados por el Estado en los 90 es que incorporan al mbito
local en el modo de gestionarlas. Eso puede entenderse como un desplazamiento del Estado Nacional en el tratamiento directo de la cuestin del desempleo introduciendo al nivel local en la implementacin
de los programas. Hubo una transferencia de responsabilidades que no
fue acompaada por una transferencia de los recursos necesarios para
la gestin (recursos humanos calificados, equipos tcnicos, dinero, etc.),
lo que llev a que estos mbitos locales reformulen ciertos lineamientos
en virtud de adaptar los requerimientos de los programas a sus capacidades.
Los procesos de descentralizacin y la importancia de lo local en la
implementacin de las polticas pblicas tienen su antecedente. Antes
de la crisis hiperinflacionaria de 1989, el Estado nacional deja de estar
en el centro de la escena ante la incorporacin de un nuevo actor en el
juego de la gestin pblica: los municipios. La reforma del rgimen de
coparticipacin municipal en la provincia de Buenos Aires (1987-1988)
con el objetivo de aumentar, aunque no en todo sentido, la autonoma
municipal con un incremento de la masa de recursos fiscales
coparticipables hacia los municipios, fue la manifestacin ms visible
de este proceso332 y la reforma de la Constitucin de 1994 finalmente la
que puso a los municipios en el centro de la cuestin.
331
332
309
Luciano Andrenacci
333
310
311
Luciano Andrenacci
335
Vase SCHUSTER, F.L. y PEREYRA,S.: Transformaciones de la protesta social en Argentina: balance y perspectivas de una forma de accin poltica, en GIARRACA, N. Y AAVV:
Protesta social en Argentina. Transformaciones econmicas y crisis social en el interior del pas,
Editorial Alianza, 2001; y SVAMPA M.: Las nuevas dimensiones de las protestas sociales,
En revista El Rodaballo, Buenos Aires, 2002.
336
El Colectivo Situaciones es un grupo de jvenes intelectuales que han desarrollado una
relacin privilegiado con el MTD de Solano, en base a una concepcin poltica ligada a las
teoras del contrapoder y la emergencia de una sociedad paralela.
312
Este trabajo va a estar centrado en aquellas organizaciones que intentar una articulacin entre lo reivindicativo y lo poltico, que su accionar supone una superacin a la cuestin asistencial y clientelar, organizaciones que se proyectan polticamente a futuro y que intentan
constantemente modificar ciertos valores democrticos que hoy se cuestionan. La democracia directa aparece como esa instancia superadora,
escuchar la voz de todos, todo se decide en asamblea, son las bases
las que deciden. Esta apertura al juego poltico dentro de la organizacin adquiere caractersticas diferentes que tienen que ver con la relacin que se establece entre los referentes principales y la gente comn,
la que esta en los barrios llevando adelante la tarea concreta del trabajo
en cuadrillas o los que participan en algn proyecto o
microemprendimiento autogestionario. Lo cierto es que mucha gente
que antes le escapaba a la poltica, hoy alza su voz, debate, defiende
sus posturas o no, pero adquiere una prctica participativa por la dinmica planteada por este tipo de organizaciones: plenarios, asambleas en
los barrios, asambleas de los referentes, asambleas espontneas, etc.,
espacios en donde la gente delibera y decide sobre su accionar futuro.
Esa prctica participativa, como ya se dijo, muchas veces es influenciada
por ciertos lineamientos de los lderes o referentes, pero existe, se
ejercita y se naturaliza como un aspecto ms de la vida cotidiana.
Luciano Andrenacci
MTD Solano
En el caso del MTD Solano, teniendo en cuenta la importancia del
desarrollo territorial, la idea de comunidad y la necesidad de incorporar nuevos valores en la vida cotidiana, la resignificacin de los planes
de empleo adquiere una importancia peculiar. Si bien, su principal
reclamo es el trabajo digno, los planes aparecen como una limosna
que da el Estado, pero que son tomados como una herramienta para
poder organizarse. Esa organizacin no implica una lucha centrada en
los planes, con lo cual aparece la necesidad de resignificarlos como una
forma de no depender ms de ellos, como una forma de materializar el
trabajo en el desarrollo comunitario y la revalorizacin del trabajo. La
utilizacin de los planes para el desarrollo de proyectos productivos es
una forma de lograr esos objetivos:
nosotros despus veamos la necesidad de que si se cortan esos planes tratar de
salir adelante con estas panaderas, con estas cosas, que todava no tenemos las
herramientas necesarias, pero s dndoles una vuelta de rosca a estos talleres dijimos que era un buen mbito como para empezar a cambiar los significados del
trabajo, el significado social de esto (...) que los compaeros tengan conciencia que
se hace un trabajo social. Resignificar el trabajo con respecto al mbito laboral, cmo
vamos a producir y no tenemos a nadie que nos mande, todas esas preguntas que se
fueron dando. Es tratar de generar responsabilidades desde el compromiso337 .
337
314
338
315
Luciano Andrenacci
MTD V
ar
ela
Var
arela
En el caso del MTD Varela y teniendo en cuenta su proyeccin poltica, el plan aparece en si mismo como una victoria y su materializacin sigue ms una lnea centrada en el tema alimentario y en el mejoramiento barrial. Lo importante es que esas actividades, los comedores y
la obra pblica, tienen un proyecto, un sentido, que supera el
asistencialismo puro, introduciendo la importancia de la lucha que
permiti la victoria: la gente tiene que luchar, esa persona que manda
al chico a comer, nosotros le tenemos que decir loco, tu pibe come
porque a nosotros nos mataron a 3 compaeros ya. Tomar conciencia
de que el plan es fruto de la lucha es el objetivo principal, romper con
la idea de que son receptores y que slo tienen que tomar los frutos de
esa lucha:
algunos hicieron hasta reuniones de padres de los comedores para explicarles
cmo se consegua la mercadera, la idea era que se hagan reuniones por lo menos
quincenales, o una vez por mes, que entiendan de dnde sale esa mercadera.
Venan a buscar el tupper, venan a morfar al comedor, porque ah est la clave del
asistencialismo, el padre te manda al pibe, por ah le da vergenza, a buscar el
tupper y comen, a costilla de la lucha339.
Igualmente la toma de conciencia tiene sus limitaciones, por lo que
tambin se recurre a exigencias en el cumplimiento de la contraprestacin
se le dice a todos los que estn ah, loco tiene que estar la gente comiendo
porque despus nos van a caer las inspecciones, aunque no nos caigan, entonces
nosotros pedimos comedores, si vos tens el plan y ests trabajando en un comedor,
estate atento porque puede venir la televisin, porque nos pueden hacer una campaa en contra, que eso s es real y ac tiene que haber gente comiendo, si vos presents
que le das de comer a 80 tipos y nosotros vamos y presentamos al gobierno y te
bajan la mercadera por 80, tiene que haber 80 sentados comiendo ac.
A diferencia de Solano, el MTD Varela no tiene una apuesta fuerte
en el desarrollo de proyectos productivos que se sustenten en el tiempo
339
316
como una forma de desarrollo econmico a nivel territorial. Sin embargo, en uno de los barrios, funciona un taller de herrera, en donde
fabrican las herramientas con el logo MTD que son utilizadas despus
en los proyectos. Argumentan que con la microempresa, lo cooperativo
y la auto produccin, no se pueden solucionar los problemas estructurales de la poblacin:
(...) ac no vamos resolver el problema de la desocupacin generando
microemprendimientos, yendo a competir con Carrefour o con Cargill, o sea, vos
pods generar el microemprendimiento como un paliativo alternativo a esta situacin, y encontrndole una salida a la gente y poder organizarla y generar conciencia, generar recursos propios para la organizacin, pero creer que esa va a ser la
salida es errarle estratgicamente para nosotros340.
Como ya se haba mencionado, la apuesta territorial aparece como
un medio para objetivos polticos ms generales: la lucha por un gobierno de los trabajadores. En esa lnea, la salida es la socializacin de la
produccin:
si ac producimos alimento para 300 millones de personas en este pas, vivimos 35 millones y el 80% est cagado de hambre, tenemos petrleo a cagarnos,
cereales de todo tipo, variedad de clima de todo el mundo, la tenemos ac, tenemos
minerales, uranio hay una montaa en Mosconi, qu se yo, tens capacidad intelectual en la gente, en el pueblo, profesionales341.
La experiencia que se est desarrollando en los barrios es un paso
para ese objetivo ms general, la bsqueda de lo colectivo, la cuestin
de la socializacin, es cuestin de que el da de maana se pueda
agarrar la verdadera fuente de produccin del pas y aplicarlo de esa
manera, de socializar la produccin.
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Luciano Andrenacci
La CCC
En el caso de la CCC, sta comenz a gestionar planes de empleo en
el gobierno de Menem y la lgica de implementacin fue la misma que
primaba en el municipio: se organizaban cuadrillas de trabajo y se
priorizaba la obra pblica, situacin que generaba una competencia
entre la organizacin y las cuadrillas municipales por el territorio en
donde accionar. Se parte de la necesidad, se construye sobre ese concepto. En ese sentido, el plan constituye para las bases muchas veces
un fin en si mismo, la subsistencia. La lucha es lo que dignifica, arrancarle al Estado lo que les pertenece. La contraprestacin es para los
receptores muchas veces un puesto de trabajo.
Cuando se piensa en la significacin de los planes, hay que traer a
cuenta, por un lado, la cultura ligada al mundo de la fbrica impregnada en gran parte de los dirigentes principales y en las bases, y por el
otro, la gran cantidad de gente, principalmente jvenes y mujeres que
no han incursionado nunca por el mundo del trabajo. Esto establece
una diferencia fundamental a la hora de ver que representa el plan para
unos y otros. A su vez, el grado de masividad y la resignificacin de la
lnea principal en cada barrio, complica an ms el panorama. En trminos generales, la historia de la CCC, ligada a la cuestin sindical,
tiene como lnea principal la reapertura de las fbricas en manos de los
trabajadores y los planes representan solo un medio para la organizacin. Es interesante traer a cuenta algunos elementos que aclaren cul
es la significacin de los programas de emergencia ocupacional. En un
documento de la Corriente se aclara:
la lucha es por comida, y no para hasta conseguir la ocupacin plena; por eso
los programas unen indisolublemente estos dos temas: comida y reapertura de la
fbrica. La gran aspiracin de todos los que fueron obreros es volver a trabajar en
su oficio y en su fbrica, y la gran aspiracin de muchas mujeres y jvenes que
hacen en estos planes su primer experiencia de trabajo tambin es incorporarse a la
industria
Se podra sostener que los planes aparecen como una forma de articular la cuestin reivindicativa y la cuestin poltica, aparecen en el
centro de la necesidad de subsistir y el derecho a trabajar. En el mismo artculo, se sugiere una propuesta concreta para empezar a ligar el
318
mundo del trabajo con las acciones de las organizaciones de desocupados con una fuerte intervencin del Estado:
es muy importante que las organizaciones de desocupados, populares y sindicales propongan planes para formar cuadrillas, que sean productivas, atendiendo
las necesidades populares. Por ejemplo, se podran armar cuadrillas para hacer
hornos de ladrillos, y el gobierno obligar a Acindar a producir hierros reactivando
la planta de la Tablada y entregarlos a menor precio, obligar tambin a Fortabat a
dar el cemento, y armar con estas cuadrillas proyectos de viviendas.
Estas propuestas provienen de la lnea central de la organizacin,
pero en los barrios la realidad es muy distinta a la teora. Mucha gente
no realiza el aporte necesario para que la organizacin se sostenga o
cobra el plan y no hace la contraprestacin. Esa actitud es condenada
por la Corriente porque se la mentaliz a la gente, que esto es por
trabajo, y que si vos entrs ac es para trabajar. La explicacin que se
encuentra para ciertas actitudes que no van con la lnea del movimiento
tiene que ver con la historia del clientelismo en el barrio:
Ellos vienen de la poca de los punteros polticos, te lo gans y no vayas a
trabajar, ven, nosotros le llamamos los oquis, estn para cobrar, pero al compaero hay que convencerlo que con la lucha esto se logra todo, sino no vamos a tener
nada342.
La CCC es la nica organizacin de desocupados que utiliza un
sistema de puntaje que establece quin es merecedor o no del plan. Este
sistema, que en el ltimo tiempo segn algunos entrevistados se flexibiliz,
tiene en cuenta la asistencia a las movilizaciones, el cumplimiento de
las tareas a contraprestar, la participacin en asambleas y la realizacin
del aporte. Quienes cumplan con estos puntos sern reales merecedores
del subsidio.
En cuento al tipo de proyectos que se priorizan, hay un claro nfasis
en la necesidad de resolver el problema del hambre: copas de leche,
ollas, huertas, distribucin de alimentos, etc., pero poco desarrollo en
el desarrollo de proyectos productivos. Por ejemplo, en la escuelita
342
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Luciano Andrenacci
del barrio Mara Elena hay mquinas y materias primas para la fabricacin de alpargatas, que no est funcionando debido a la imposibilidad
de sostener el costo de produccin:
la gente tiene voluntad de trabajar pero si no tiene la materia prima, es lo
mismo, porque nosotros nos autoabastecemos nosotros, nosotros nadie nos ayuda
y nosotros tenemos que sacar a veces del mismo barrio que los compaeros estn
aportando, pero llega un momento que no te da, entonces es como que se quedan
otra vez sin nada343.
La idea principal de la CCC es presentar proyectos para ir paliando
mejor la situacin y no generar actividades productivas que tomen un
carcter autogestivo como forma de dejar de depender de los planes y
otorgarle otro carcter a la contraprestacin. Esto justamente se relaciona con el proyecto poltico de la CCC y con el lugar que ocupa la estructura productiva de un pas como fuente para su desarrollo. El trabajo
digno es aquel ligado a la produccin, a la fbrica, y el desarrollo de
proyectos productivos aparece slo como paliativo coyuntural de la situacin de crisis que se vive. Este relato de un ex dirigente gremial que
hoy es referente barrial en la CCC reproduce este razonamiento:
yo creo que con la forma que estamos haciendo, por ms que hagamos produccin de panadera, produccin de pizza, produccin de todo esto, si la gente no
tiene para comprar, no hay trabajo que sea estable, no puede haber consumicin, ni
siquiera de comida, de ropa, de libros, de todo, es todo general. Tiene que haber
fuentes de trabajo, despus vos lo que hagas productivo que lo que te guste a vos,
que lo hagas como medio para salir de otra salida, bienvenido pero si no hay una
puesta en fbrica, la fbrica en produccin, sea la construccin, sea metalrgica,
sea plstico, sea lo textiles, si no hay fuentes de trabajo no se puede generalizar
nada, digamos hay una economa cero, porque estamos muertos, no hay salida,
est el pas parado, paralizado344.
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La rrelacin
elacin con los gobier
nos y con los difer
entes
gobiernos
diferentes
niveles del Estado en tor no a los planes de
emergencia ocupacional.
El gobierno de Carlos Menem utiliz principalmente la aceitada red
clientelar del Partido Justicialista para distribuir los planes, otorgndole
un rol ms preponderante a provincias y municipios en la gestin e
implementacin de los proyectos que implicaban los programas. El gobierno de Fernando De La Ra, por su parte, contaba con una red
clientelar menos extensa y consolidada que la de su antecesor; y apost
al desmantelamiento de los modos en que los programas se venan
implementando, fomentando a aquellas organizaciones de desocupados de menor desarrollo que ya venan actuando de una manera dispersa y no coordinada345. Las organizaciones de mayor tamao que haban
logrado gestionar directamente los planes en el primer perodo, continuaron con esa prctica y el cambio de gobierno no signific una ruptura346, pero s la existencia de conflictos con el nuevo gobierno en
trminos de la defensa del lugar que se haban ganado.
En el perodo 1995-99, durante el gobierno justicialista, los planes
Trabajar y Barrios Bonaerenses eran gestionados en su mayora por los
municipios, generalmente a travs de la conformacin de cuadrillas de
trabajadores locales para tareas de infraestructura social, cuyos jefes
eran muchas veces punteros polticos. Las organizaciones de menor tamao que haban adquirido los planes a partir de la accin directa,
345
No parece haber sido sta, sin embargo, una decisin estratgica de la Alianza. sta,
cuando asume en el gobierno en 1999, se encontr con un nuevo entramado de actores
que reclamaban participacin en la gestin de los planes que formalmente se venan
implementando desde los niveles municipales. La accin directa de las organizaciones de
desocupados a das de asumir la Alianza, puede determinar que ms que una decisin
estratgica, fue una respuesta dada por la coyuntura conflictiva de ese momento. Como
coment un referente de un MTD: tenamos una relacin directa con el Ministerio de
Trabajo de Nacin, porque a los dos das que hicieron la asuncin nosotros caemos con
una marcha, ni siquiera tenan los papeles ordenados, no entendan nada los tipos y desde
ah entablaron un dilogo con nosotros.
346
Es necesario tener en cuenta que las organizaciones de desocupados empezaron a
actuar en el Gran Buenos Aires, imitando las experiencias de accin directa de organizaciones del interior, entre los aos 1996 y 97.
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Luciano Andrenacci
tendan a ser absorbidas por esa red clientelar, trabajaban para el municipio y a veces en barrios que no eran los propios. Las organizaciones
ms grandes lograron coexistir con la red punteril actuando como una
municipalidad paralela en la gestin de los planes.
Esta situacin se modifica durante el gobierno de la Alianza, momento en el que las organizaciones chicas consiguen empezar a gestionar directamente planes Trabajar, decisin quizs impulsada por la accin directa de las organizaciones. stas ahora deban legalizar su condicin, convirtindose en organizaciones no gubernamentales con
personera jurdica, capaces de presentar proyectos para ponerlos en
prctica tras su aprobacin por el Ministerio de Trabajo de Nacin. Ese
cambio en el modo de implementacin modific las reglas del juego en
el manejo de los planes y el entramado de actores ligados a la gestin.
Durante el segundo perodo analizado (1999-2001), la estructura
punteril justicialista continu desarrollando sus prcticas en los barrios, pero desde un lugar quiz ms pasivo al de los aos dorados del
gobierno de Menem. Las organizaciones de desocupados ms pequeas,
gestionando directamente los planes, lograron constituirse en actores
autnomos con poder de convocatoria y presin, utilizando como herramienta de accin directa el piquete347. Las organizaciones de mayor
envergadura y con historia en el manejo de los planes, continuaron
con las mismas prcticas que en el primer perodo348, diferencindose
en muchos aspectos de las organizaciones que lograron consolidarse en
el gobierno de De La Ra.
Este apartado tiene como finalidad ver la relacin de las dos corrientes seleccionadas con los niveles del Estado en uno y otro gobierno,
indagando acerca de su posicionamiento frente a los planes y en los
conflictos que se generaron al entrar en escena como nuevos gestores
de polticas sociales. Anteriormente se marc, por un lado, un quiebre
347
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349
En relacin al tipo de proyectos que llev adelante la CCC, podra sostenerse que se
siguieron los lineamientos del programa en cuanto a las tipologas de proyectos. A su vez,
eso provocaba que en los barrios exista una disputa con los punteros por los espacios en
donde cada uno tena que trabajar, hecho que provoc enfrentamientos, como ya se ha
dicho, a pesar de la legitimacin que tena la organizacin como gestora del programa.
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revisar un poco la historia de ambos tipos de organizaciones, y su relacin con los dos gobiernos en lo que se refiere a los planes de emergencia ocupacional.
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se intent desde el vamos tambin en un momento querer arrebatar ese manejo y el municipio se puso duro y utiliz el ejercito de punteros, amedrentacin a la
gente, la amenaza de que si vas te doy la baja, si vas a la ruta te doy la baja356 .
La particularidad que se dio tanto en Varela como en Solano, fue
que ambas organizaciones iban creciendo a partir de sumar miembros
que anteriormente estaban adscriptos a organizaciones vecinales357 . Como
sostiene Woods, uno de los motivos de esta desercin fue que algunas
personas censadas por asociaciones vecinales que haban quedado fuera
del plan (en lista de espera) por la aplicacin del criterio de seleccin
de beneficiarios por la mayor carga de familia que exiga el municipio,
se inscribieron en los listados de aspirantes del MTD. El movimiento no
respetaba los criterios de seleccin impuestos por considerarlos injustos
(proponiendo a veces ms de un miembro por familia), y deca reclamar por todos los que luchan (los que acuden a las movilizaciones,
asambleas y cortes de ruta). De hecho, cuando algunas de estas personas ingresaron como beneficiarios por esta va, generaron una mayor
afluencia al movimiento. Esto trajo complicaciones con las organizaciones vecinales, debido a que supuestamente stas s aplicaron los criterios de seleccin y era para ellas una deformacin del programa. A su
vez, muchas manzaneras se han acercado a los MTD (distorsin del rol
asignado dentro de la red social creada por el gobierno provincial) interesadas en su forma de negociacin directa con el municipio. Cabe
aclarar, que en el caso de la CCC este pasaje de vecinos y manzaneras
hacia la organizacin de desocupados tambin fue una constante, como
comentaba un entrevistado de la CCC en relacin a las manzaneras:
nosotros le hemos dado una poltica, justamente cuando aparecieron las
manzaneras, en lo cual, cul era la poltica?, son compaeras nuestras, viven
igual que nosotros, sufren igual que nosotros, son vecinas nuestras, por lo tanto
cmo vamos a dar una poltica de ataque hacia ellas, sino que al contrario, una
poltica de que ellas tambin tomen esto en sus manos,(...) nosotros salimos a
denunciar, con las manzaneras inclusive, de cmo exigan la entrega de alimentos
para que vayan a apoyar358.
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perodo a partir del manejo directo de ese programa. Tuvieron que organizarse legalmente, presentndose como ONGs con personera jurdica. En ese momento la versin III del Trabajar tena como objetivo
reforzar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la
gestin del programa. Como dijeron miembros de la Unidad Ejecutora
Central del Trabajar cuando se les pregunt acerca de la participacin
de las ONGs: al principio del Trabajar III, hubo una movida muy interesante para promover el desarrollo de las ONGs que tuvo relativo xito
en algunos lugares, pero en general no, hubo una intencin de promover ms la participacin de las ONGs, pero no fue una movida exitosa,
en algunos lugares fue mejor que en otros. Hay un problema que tiene
el programa, que de la otra parte exige una contraparte de dinero importante a veces, que generalmente en una sociedad civil no existe.
Es importante destacar que los MTD pese a que presentaron proyectos por la va formal, slo consiguieron los planes mediante la accin
directa:
(...) ni un solo plan lo hemos logrado sin cortar la ruta, ms all de presentar
los proyectos con un sello y todo eso, los cortes de ruta era lo que defina si nos
daban los planes362.
Desde el anlisis de los actores, el inters del nuevo gobierno estaba
centrado en desarticular la lgica de implementacin del plan a travs
de la red de punteros de PJ, como en el caso de Solano:
a donde nosotros crecimos bastante fue en el perodo de De La Ra, De la Ra
lo que, suponete ac en Quilmes que gan Gerons, gan la alianza, lo que hicieron
un plan sistemtico de tratar de desarticular el asistencialismo, el clientelismo
poltico
O en el caso de Varela, en donde el municipio segua en manos del PJ:
Con De La Ra estaban de punta, tenan el grifo cerrado, de los planes de
trabajo, Pereyra necesitaba que le bajaran, tena reclamos de sus punteros que le
bajaran planes ac al municipio, ni provincia le quera dar que era del PJ.
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A modo de conclusin
En trminos generales, el trabajo se centr en algunas de las repercusiones que ha tenido la desocupacin como cuestin social en la
dcada del 90. El modelo de sociedad salarial que marc gran parte del
siglo XX argentino pareci haberse agotado; y la necesidad de construccin de un nuevo modelo de sociedad provoca desconciertos y fracasos a la hora de emprender la tarea. Desde dnde, quines, cmo?.
Este trabajo intent echar luz sobre uno de los actores que ms cuestionan el modelo de sociedad vigente, ya sea negociando o confrontando,
pero que se posicionan frente al Estado reclamando por lo que se considera justo: comer, vivir, trabajar, pero dignamente.
Las polticas de emergencia ocupacional no dieron respuestas a esos
reclamos, apareciendo slo como un medio que permiti que estos actores pudieran organizarse y crecer en un corto perodo. La relacin de
estas organizaciones con el Estado en los dos perodos analizados fue
instrumental; y la lgica de esa relacin oscil constantemente, dependiendo de las luchas internas poltico-partidarias que se daban en la
conflictividad de cada coyuntura.
Se sostuvo que el sentido que las organizaciones de trabajadores desocupados le dieron a los subsidios del Estado, en este caso al plan
Barrios Bonaerenses y al Plan trabajar, estuvo muy ligado a sus formas
de construccin tanto en el campo poltico-ideolgico, como en el econmico-social. Estos campos, dijimos, pueden traducirse en el juego
que se plantea entre, por un lado, la proyeccin poltica, y por el otro,
la accin reivindicativa. La conjuncin de estos dos factores y el grado
de importancia que se le dio a uno y a otro, determinaron en gran
medida el tipo de organizacin y su lgica de funcionamiento. Esto es
lo que podramos llamar la forma de construccin de las organizaciones, que es en definitiva lo que las moldea, delimita su alcance territorial, su capacidad de accin y reaccin, su grado de masividad, el tipo
de relacin que se establece entre los referentes y las bases y la significacin de los planes del gobierno.
Podra decirse que estas formas de construccin estn ntimamente
relacionadas con el proyecto poltico de los referentes principales de las
organizaciones, quienes de una manera horizontalista o verticalista pretenden lograr la concientizacin de las bases en pos de ese proyecto.
Esto no implica necesariamente la existencia de una vanguardia y de
333
Luciano Andrenacci
una masa que responde, pero s de una lnea que se pretende trabajar
y desarrollar. Cmo se hace esa bajada, tiene que ver justamente con
cmo se plantea la relacin de los referentes principales con la gente
comn, con la gente de los barrios. Puede haber un respeto y cierta
confianza hacia el referente, que hace que se acepten con poca discusin los lineamientos de ste o estos; pueden llevarse los temas a una
discusin ms profunda o puede guiarse la discusin para acotar los
tiempos de decisin.
Lo cierto es que cuando una organizacin adquiere un grado de
masividad importante, la democracia directa, la participacin amplia,
el consenso, etc., encuentra trabas que influyen directamente en el nivel de conciencia de los miembros de la organizacin. Cuando sta se
torna masiva, la discusin poltica, el trabajo en la conciencia, queda
muchas veces reducido a unos pocos, a los referentes barriales y/o a los
militantes activos, y los receptores de los planes no adquieren la prctica participativa y deliberativa. Otras organizaciones insisten en esa forma de hacer poltica, pero dado el grado de masividad, las decisiones
son tardas, la forma de construccin es lenta y muchas veces la coyuntura los pasa por arriba.
En cuanto a la significacin de los planes, es relativamente claro que
no todos los que son receptores de los planes y que participan en estas
organizaciones reformulan el sentido de los mismos. Algunos establecen una relacin instrumental con la organizacin, otros establecen un
vnculo ms estrecho con ella y otros ni siquiera diferencian al puntero
de la organizacin. Ver al plan como un medio y no como un fin es una
cuestin que se plantea, pero que muchas veces no se trasmite (o porque no se logra o porque no se quiere) a los receptores.
En la discusin o en el discurso de los referentes ms importantes
aparece como una obviedad que el plan es una migaja del Estado, que
es un medio para la organizacin y para incorporar la lucha, en este
caso por el plan, como una prctica social reivindicativa que puede
trasladarse hacia otras demandas. Sin embargo, hay relatos de los receptores en donde el plan aparece como el fin ltimo y la organizacin
como la dadora de ese beneficio, de ese puesto de trabajo, como algunos incluso lo caracterizan. Esto reflejara un desfasaje entre, por un
lado, la pretensin de las organizaciones de superar la cuestin clientelar
o asistencial y la necesidad de generar conciencia en las bases; y por el
334
otro, la persistencia de la lgica clientelar en la distribucin de los planes, prctica que no es fcil resignificar.
Como ya se ha mencionado, el enfrentamiento con los punteros del
PJ fue una constante en las organizaciones analizadas. Si bien, hay diferencias en cuanto al tipo de relacin que se estableci con stos, el
rechazo al manejo clientelar de los planes y la necesidad de darle otro
carcter a la figura del receptor del plan, pone a estas organizaciones en
un lugar diferencial al de los municipios en la gestin de los planes.
En trminos generales, pese a su visin negativa de los programas de
emergencia ocupacional, las organizaciones, a travs de la gestin de los
mismos, lograron consolidarse y constituirse en actores con poder de
convocatoria y presin. Sin la gestin directa de los planes no hubieran
podido ocupar el lugar en el que hoy estn, ni organizarse, ni crecer.
Ms planes se conseguan por la accin directa: ms gente, ms organizacin y ms reconocimiento en el barrio. En este sentido los programas
de emergencia ocupacional adquieren un papel fundamental a la hora
de pensar en el desarrollo de las mismas.
As, como antes se sostuvo, las organizaciones de desocupados se
constituyeron en nuevos actores sociales con poder de convocatoria y
presin. Ni el gobierno de Menem ni el de De La Ra lograron frenar
ese proceso, pese a los sucesivos intentos366. El gobierno de Duhalde fue
el que tambin se fij esa meta, utilizando con ms fuerza el aparato
represivo, la universalizacin de los planes sociales y rearticulando la
red punteril que funciona en cada mbito barrial. Los intentos de coordinacin entre diferentes organizaciones que actan en el campo de lo
social, aparecen como una respuesta a esa poltica que intenta desarticular las luchas sociales y desafan la capacidad de estas organizaciones
de representar una alternativa.
A su vez, las organizaciones que fueron tomadas como objeto de
este estudio reformularon su forma de construccin. Se ha dicho que la
366
En los aos 1996 y 1997 tuvieron lugar las dos puebladas en Cutral C y Plaza Huincul
(Neuquen), que fueron fuertemente reprimidas (en la segunda pueblada, abril de 1997
muere Teresa Rodriguez). En 1997 tambin tuvieron lugar la represin en Moconi, Tartagal
y Jujuy. En el mismo ao en un corte de ruta en La Matanza la polica amenaz con reprimir
si no levantaban el corte. El 17 de diciembre de 1999 en una protesta en Corrientes
murieron dos personas. En puebladas en Salta entre los aos 2000 y 2001 han muerto 5
personas por la represin de gendarmera.
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Entre la hiperinflacin y la
devaluacin: saqueos y ollas
populares en la memoria y trama
organizativa de los sectores
populares del Gran Buenos Aires
(1989-2001)367
Mara Rosa Neufeld368 y Mara Cristina Cravino369
Introduccin
En este artculo nos interesa referirnos a una preocupacin que surgi a partir de las entrevistas que realizamos en los aos 2000 y 2001, en
el curso de nuestra investigacin370, con habitantes de asentamientos
del Conurbano Bonaerense. En las mismas, nuestros interlocutores hacan referencia recurrentemente a los saqueos y ollas populares ocurridos una dcada atrs en un contexto de hiperinflacin. Esto motiv
una serie de preguntas que intentamos responder: Porqu se evocaban
con tanta fuerza hechos que tuvieron una caracterstica notable: convirtieron a sujetos annimos en protagonistas de situaciones locales que no
se han olvidado, pero que al tiempo que sucedan en barrios puntuales,
367
Una primera versin de este captulo fue presentada como ponencia en la IV Reunin
de Antroplogos del MERCOSUR entre el 11 y 14 de noviembre del 2001 en Curitiba y
luego publicada en la Revista de Antropologa Vol. 44 N 2, del Departamento de Antropologa de la Faculdade de Filosofia, Letras e Ciencias Humanas de la Universidade de Sao
Paulo en diciembre de 2001.
368
Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires (mneufeld@ciudad.com.ar).
369
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (ccravino@ungs.edu.ar
y criscrav@hotmail.com).
370
Este artculo es producto de un trabajo de investigacin que se desarroll en el Area
Condiciones de Vida y Polticas Sociales del Instituto del Conurbano de la Universidad
Nacional de General Sarmiento.
Luciano Andrenacci
338
caractersticas sociodemogrficas distintas: el primero alberga, particularmente en la localidad de Bella Vista, a sectores con niveles de ingreso
medio-alto, su centro est habitado por sectores medios, mientras que
en espacios perifricos (algunos de ellos a la vera del Ro Reconquista)
se asienta poblacin de escasos o escassimos recursos. El segundo, presenta una composicin ms homognea, contando con una porcin
minoritaria de sectores de condicin socioeconmica media en el centro de la ciudad y amplios sectores con poblacin de escasos recursos
prcticamente en todo el resto de su territorio.
En el Gran Buenos Aires, la crisis econmica actual (que tiene su
origen a mediados de la dcada del 90) afect de forma diferencial a los
distintos municipios, contndose los distritos analizados entre los que
presentaban los ndices ms acuciantes. A modo de ejemplo, podemos
mencionar que en mayo de 1997 mientras que el ndice de desocupacin para todo el Gran Buenos Aires era de 17,1%, en Jos C. Paz ascenda a 24,3% y en San Miguel al 21,4%375.
Los saqueos histricos ocuparon slo un perodo corto de tiempo: unos das de fines de mayo y principios de junio de 1989, y otros
en 1990. A simple vista pueden ser tomados como un episodio ms
de protesta, slo recordado por la magnitud (tuvieron lugar en casi
todos los grandes conglomerados urbanos del pas, aunque se manifestaron con particular fuerza en el Gran Rosario y el Gran Buenos
Aires) y por la conmocin y miedo que provocaron en el nimo de
todos.
Sin embargo, consideramos que fueron mucho ms que un episodio fugaz. Constituyeron un punto de quiebre en dos sentidos: por
un lado marcaron la antesala de la Reforma del Estado, ya que sta se
legitim con el argumento de la crisis a la que los saqueos contribuyeron como imagen fantasmagrica de la hiperinflacin. Por el otro, los
saqueos dejaron huellas que no quedaron slo en la memoria como
hechos singulares, sino que fueron el comienzo de la construccin de
toda una trama organizativa barrial tendiente a la resolucin de la
vida cotidiana. Cuando finalmente los ansiados vveres llegaron a los
375
339
Luciano Andrenacci
barrios -producto de los saqueos o de los apresurados aportes de particulares y del Estado- se organizaron una multiplicidad de ollas populares. stas se recuerdan como el origen de comedores y guarderas actuales.
En el momento en que realizamos nuestro trabajo de campo (aos
2000 y 2001), a doce aos de los episodios, la poblacin en general no
tena el mismo registro de esta contracara de los saqueos -las ollas- que el
recuerdo que guardan sus partcipes. Concordamos con quienes sostienen que cada forma social viva es historia acumulada, rearticulada. Hacer inteligible el presente requiere buscar en el pasado el sentido de esas huellas376.
Concordantemente, Bosi (citado en el trabajo de James que reconstruye
los hechos del 17 y 18 de octubre de 1945) afirma que la memoria no es
nunca, pues, una evocacin pura y espontnea de los hechos o experiencias del
pasado, tal como realmente sucedieron o como originalmente se los vivenci: implica un proceso permanente de elaboracin y reeelaboracin de acontecimientos que
tuvieron importancia pblica y poltica, que siempre entraan (...) una lectura
social del pasado en los ojos del presente377.
Aunque no fue fcil seguir en los barrios los indicios de estas historias no escritas, hay pistas que permitieron establecer algunas conexiones: en primer lugar, la experiencia organizativa de las tomas de tierras.
En segundo lugar, el contenido contradictorio de los recuerdos de nuestros interlocutores, que remitieron a un momento de fuerte unidad en
el barrio y una situacin de gran desesperacin por la falta de medios
para la subsistencia. En tercer lugar, la forma en que pasado y presente
se unen para describir la situacin en los aos 2000 y 2001 de estos
barrios, concretndose en organizaciones que surgieron como respuesta
a la hiperinflacin y an hoy persisten.
376
EZPELETA, Justa, y ROCKWELL, Elsie: Escuela y clases subalternas, en Cuadernos
polticos N 37, Editorial Era, julio-septiembre 1983.
377
JAMES, Daniel: 17 y 18 de octubre de 1945: El peronismo, la protesta de masa y la
clase obrera argentina; en TORRE, Juan Carlos: El 17 de octubre del 45; Ariel, Barcelona,
1995, pp. 104-5
340
378
El corpus hemerogrfico con el que trabajamos est integrado por las ediciones de los
ltimos das de mayo y la primera quincena de junio de 1989 de Pgina 12 (de circulacin
nacional), del Peridico Pueblo (editado por la Unidad Popular, y de circulacin en el
entonces municipio de General Sarmiento), dos nmeros de junio y julio de 1989 de la
revista de la Asociacin Comercial y una serie de diez nmeros del diario local La Hoja
de San Miguel, editados en 1999 (a diez aos de los saqueos), as como artculos de 1989
de La Prensa, Crnica y Nacin.
379
Nos referimos a Crisis social, medios y violencia. A diez aos de los saqueos en Rosario,
V.V.A.A, CEHO, CECYT, CEA-CU, Universidad Nacional de Rosario, 1999.
380
Idem.
381
En ocasin de la presentacin de nuestra ponencia ante la IV Reunin de Antropologa,
Curitiba, Brasil noviembre de 2001, que antecede a este captulo, conocimos un anlisis de
los saqueos en la historia reciente de Fortaleza, en el estado de Cear, realizado por DE
CASTRO NEVES, Frederico: A Multidao e a Histria. Saques e outras acoes de massas no Cear;.
Relume Dumar, Rio de Janeiro, 2000.
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382
Durante los gobiernos de Ral Alfonsn y Carlos Menem, hubo alzamientos militares
cuyos protagonistas fueron denominados carapintadas, haciendo alusin a los camuflajes
blicos.
383
Mdicos del Hospital Larcade, de San Miguel; nos relataron aquellos momentos, afirmando que ese nosocomio se convirti en hospital de campaa, atendiendo a los heridos
en los enfrentamientos y saqueos.
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entre los vecinos de la cuadra. En la ruta, justo en la desembocadura de La Equidad, los dos mayoristas de alimentos tenan sus persianas a medio cerrar. Hombres
y mujeres salan en forma desordenada con paquetes de fideos, de harina y con
botellas. En el medio de la ruta, unos hombres quemaban las estanteras del local,
mientras otros, con sus torsos desnudos, las acercaban y las estrellaban contra el
asfalto.
Ya el da 2 de junio, los informes periodsticos (Pgina 12, 2/6/89)
podan apreciar que el clima de convulsin haba disminuido. Ahora,
el problema era el desabastecimiento, que lleg a afectar la distribucin
de alimentos gratuita iniciada, entre otros, por los municipios. A todo
esto, comenzaban a multiplicarse los comedores y ollas populares.
El gobierno haba declarado el estado de sitio; sin embargo, los habitantes de los barrios La Paz, Jos C. Paz y Vucetich de General Sarmiento
reclamaban an ayer mayor proteccin policial en horas de la noche, ya que de
madrugada no se puede salir a trabajar por los asaltos.
El accionar de la polica, en el momento siguiente (3/6/89) se concentraba en el intento de recuperacin de las mercaderas sustradas y
en la detencin de los supuestos culpables as como de los activistas.
En San Miguel (Pgina 12, 3/8/89) fueron secuestradas 400 botellas de vino,
600 gaseosas, jabn en polvo, fideos, 20 kilos de quesos y comestibles. En otros
lugares se secuestraban escopetas, revlveres, bombas molotov. Y se detuvo a un
grupo de once personas que los vecinos denunciaron por cobrarles proteccin.
Los saqueos haban generado un clima de miniguerra civil, titulaba
Pgina 12 el da 4 de junio. Ya no haba saqueos, ni quedaba mercadera
de la que apropiarse. Pero rumores persistentes aseveraban que unos
barrios avanzaran contra los otros. Ya el objetivo no sera incautar las
mercaderas de los comercios, sino las propiedades de los vecinos.
La prensa del momento, al igual que nuestros entrevistados, no tena
dudas acerca de quines idearon y fogonearon el miedo: Los distintos
uniformes de los ejrcitos fueron acordados con la polica para no confundirlos
a ustedes le decan a cada barrio con los que vengan a saquearlos. La hiptesis
funcionaba por un pequeo detalle: todos saban que ya no haba supermercados
ni comercios sin saquear, por lo que la amenaza se volva contra cada casa y cada
rancho. El origen del rumor es confuso. Se habla de activistas de partidos de
izquierda, pero un vocero policial admiti que nosotros no desmentimos el rumor
porque nos convena que cada uno se quedara en el barrio, cuidndolo, porque de
paso reducamos el riesgo de que salieran todos otra vez a saquear comercios.
344
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Luciano Andrenacci
la memoria como vivencias de angustia y simultneamente, algo de aventura. Los interrogantes acerca de quines fueron los actores y por qu
intervinieron en la dispersin de estos rumores permanecen.
El tipo de recuerdo diferencia a quienes participaron de los saqueos,
es decir obtuvieron literalmente bienes por la fuerza de los comercios
en la zona de nuestro estudio, de los que vivan en los barrios sitiados
por el miedo y quienes vieron transcurrir las escenas delante de sus
ojos, pero desde el mbito protegido a medias de los barrios cercanos.
Por ltimo, los comerciantes (de quienes no nos ocuparemos en este
escrito), tampoco fueron homogneamente afectados e involucrados.
Un segundo aspecto en el que coincide el conjunto de relatos, es el
otorgamiento de un sentido positivo a esta etapa, que se recuerda como
el momento de la constr
uccin. Encontramos en primer lugar, la orgaconstruccin.
nizacin de las ollas, seguidas luego por los comedores, que en muchos
casos le dieron un sentido de trascendencia a las vidas de los protagonistas384. A su vez, el tiempo de los saqueos y las ollas es reconstruido
como un momento de unidad barrial
barrial, donde se dejaban de lado las
orientaciones polticas, las trayectorias laborales pasadas y las creencias
religiosas, etc., situacin similar a la vivida en los primeros meses de las
tomas de tierras.
Esta imagen contrasta con la imagen de fragmentacin con la que
nuestros entrevistados vivenciaban los barrios en el momento de nuestra
investigacin (2000-2001). En su mayora son las mismas personas que
vivieron la experiencia de unidad, pero que actualmente se encuentran
alejadas, peleadas o en bandos distintos, particularmente por participar de organizaciones polticas diferentes. A esto se suma que, en muchos casos, estas organizaciones que nacieron con las ollas ya forman
parte del entramado poltico local y giran en torno a sus clientelas.
El modo en que fueron presentados los hechos por nuestros entrevistados nos muestra cmo, a partir de los saqueos y las ollas, la vida
cotidiana se vio alterada para siempre en estos espacios barriales. Al
igual que en el momento inicial de la toma, deban unirse, pero esta
vez para enfrentarse a un enemigo no muy claro. Similarmente, con
384
Encontramos algunas semejanzas con lo planteado por Auyero respecto de los protagonistas de los cortes de ruta en Cutral-co y Plaza Huincul, que Gould denomina identidad
participativa. Ver AUYERO, Javier: La vida en un piquete. Biografa y protesta en el sur
argentino; en Apuntes de investigacin. Cecyp. Buenos Aires, 2002.
346
385
347
Luciano Andrenacci
388
348
349
Luciano Andrenacci
tro de una hora va a venir el barrio tal, est viniendo. Esta mujer los asociaba
a terroristas389.
Merece resaltarse el sentido que tenan estos rumores: fijaban a cada
persona en su casa, con miedo al exterior, al vecino del barrio cercano,
slo confiando en la ayuda de quien viva en el propio. Esto permitira,
un mejor control390 de la poblacin por parte de las autoridades e impedira nuevos saqueos.
389
Nos deca: para poner a un pueblo a un barrio as con ese terror, seran terroristas
(Mnica, Jos C. Paz). Si bien llamativamente no aparecen en los relatos los activistas
(para confirmar o refutar los que afirmaron una y otra vez las autoridades y los medios de
comunicacin) esta entrevistada afirmaba que estas mismas personas (hablbamos con
mi marido) eran tipos que le iban dando armas a la gente.
390
Esta prctica de intentar fijar a los sujetos en el permetro de su barrio, nos sugiere
parecidos a la imagen de Foucault (1998) sobre los apestados prendidos a un reticulado
tctico meticuloso. Ver FOUCAULT, Michel: Vigilar y castigar. Editorial SSXXI., Mxico,
1998.
391
Como dice Horstein (op. cit.), la hiperinflacin ataca el ncleo de permanencia de la
vida.
350
Ver CRAVINO, M.C.; FOURNIER, M.; NEUFELD, M.R. y SOLDANO, D.: Vida cotidiana
e implementacin de polticas sociales: receptores y mediadores en un barrio del Conurbano
Bonaerense; en ANDRENACCI, L. (coord..): Cuestin social y poltica social en el Gran
Buenos Aires; Buenos Aires, Ediciones Al Margen/ UNGS, 2002.
351
Luciano Andrenacci
nada por el estilo y nos vimos en la necesidad de crear una fuente de alimentacin,
organizar algo para poder dar de comer viene a ser a criaturas, gente, madres
embarazadas, madres solteras, familias en s pero pertenecientes a este barrio. Nos han
facilitado la Capilla para hacer una olla popular (Gonzalo y Teresa de Jos C. Paz).
La presencia de las ollas populares es el aspecto menos destacado
por los medios de comunicacin, sin embargo fue el de mayor impacto
en la vida cotidiana. Se obtenan los alimentos de diferentes formas393:
estaban los aportes de los que tenan algn ingreso, de los que haban
acopiado en los saqueos, pero mayoritariamente los municipios y comerciantes de la zona eran los que colaboraban. Gonzalo (Jos C. Paz)
nos dijo: los requeramos de la Municipalidad, de donaciones que haca la gente,
la gente aquella que haban participado muy directamente con los saqueos, viene a
ser, los que mayor parte se haban llevado venan y colaboraban a sabiendas de que
haba una necesidad unnime, viene a ser mayormente criaturas era los que se
intentaba asistir. Nos facilitaban harina, fideos, polenta, todo tipo de cosas para
poder armar algunas comidas. bamos a manguear a los comercios y nadie quera
dar nada, pero haba as algunos entre tantos recorridos que pegbamos, que
venan y nos daban.
Cada da haba que empezar de nuevo. Como un punto de quiebre,
a partir de ese momento, los municipios comenzaron a ser proveedores
de alimentos de forma continua y/o discrecional- en una situacin de
emergencia que devino en permanente394.
393
352
Las respuestas de los comerciantes395 no fueron homogneas respecto del perdn a los saqueadores o del apoyo a las ollas: Gonzalo, de
Jos C. Paz nos dijo: haba almaceneros que te miraban a la cara y ya por la
cara saban de dnde sos, de qu sector sos, de que te vean venir de que lado vens.
Vas ac a dos cuadras y si te vean salir de ac no te dan absolutamente...te bajaban
las persianas, la gente asustada por la circunstancia que haba pasado.
En algunos casos las ollas surgieron en lugares pblicos y en otros en
las mismas casas de quienes tenan la iniciativa: Un entrevistado nos
dijo: ...y se fue creando haciendo a los ponchazos, consiguiendo por intermedio
de la nacin o de la municipalidad de Gral. Sarmiento ollas, esas ollas de 100 litros,
las morochitas, las negritas les decamos nosotros porque daban asco como quedaban. Hacamos el desayuno, al medioda el almuerzo, a la tarde la merienda y a la
noche la cena. No era gran cosa lo que se daba y por eso mismo hacamos... le
brindbamos a la gente la posibilidad de poder comer al medioda y comer a la
noche porque aparte que las comidas no eran de suma alimentacin porque mezclbamos todo, dada la necesidad mezclbamos, hacamos un guiso y servan en
ollita que esto que el otro y despus mezclbamos todo, arroz, fideos para que
alcancen para todos, te digo que eran 2000 personas, 2000 bocas, que se
asistan(G., Jos C. Paz).
Las cifras de los asistentes eran importantes, pero los recuerdos de
ese momento destacaban la organizacin alcanzada para paliar la escasez de recursos. Gonzalo record: no tenamos cocina, no tenamos nada,
era todo a lea, nos hemos cansado, de sacar ampollas en las manos de hachar
rboles, no haba rboles ac, no haba quedado un rbol en pie, a pesar de saquear
los negocios hubo saqueo absoluto de rboles. Entrbamos a las casas,...entrbamos
mediante el permiso viene a ser, de los propietarios, no era una situacin creada por
diversin o por activismo diferente, no la gente vea de que... se pasaba y se vea que
los chicos comiendo en la vereda porque no daba abasto el espacio, los sentbamos
a todos en la vereda, en lo que era el patiecito que tiene la construccin de la Capilla,
y era todo un humero, en medio del humo de la lea porque cocinbamos ah
adentro, hacamos fuego ah adentro, y tambin mezclado con aquellos evacuados
porque ya habamos creado un grupo tan slido de trabajo, que ramos 20 y
ramos 20 para todo, viene a ser nos dividamos entre nosotros, ustedes se van a
encargar hoy de ir a hachar lea, de buscar lea hay que procurar para maana a
la maana, entonces se iban a la tarde.
395
En los municipios del noroeste del Conurbano, nuestras zona de estudio, los comerciantes elevaron cartas a las autoridades y demandaron indemnizaciones.
353
Luciano Andrenacci
La experiencia, en algunos casos dej una organizacin que deliberadamente no quiso ser desaprovechada, pero multiplicada en diferentes iniciativas396.
396
Podemos citar la experiencia de Juan (San Miguel) Despus me preocup por hacer un
horno de pan, que lo hice ac en mi casa, un grupo de 10 familias. Eso nos ayudaba la
asociacin civil X, era una institucin que nos ayudaba.
397
Los historiadores sociales y los cientficos sociales generalmente reservan el trmino
accin colectiva para episodios que comprometen a participantes que no actan juntos
de modo rutinarios y/o que emplean medios de accin distintos que adoptan para la
interaccin cotidiana. En este sentido acotado, la accin colectiva se parece a lo que otros
analistas llaman protesta, rebelin o disturbio; en TILLY, Charles: Accin colectiva;
Secyp. Apuntes de investigacin, Ao IV, N 6, noviembre de 2000: p. 10.
354
398
355
Luciano Andrenacci
est palpando que algo se viene, algo se acarrea entre manos a niveles polticos,
viene a ser porque la subsistencia no le da a nadie para llenar la panza de nadie y
nada por el estilo. Raquel (Jos C. Paz) afirm ...es tal la desesperacin de la
gente por la falta de trabajo, por la miseria que hay que tenemos miedo de volver a
los saqueos, esto va a estallar, vamos a volver a los saqueos. Y seguidamente
separa esta afirmacin de toda posible connotacin poltica La gente dice
la poltica no est conmigo. Sintetiza diciendo: uno se siente mendigo de un
derecho... le pongo una curita a este cncer.
A medida que avanzaba el ao 2001, las semejanzas y vnculos entre
1989 y el presente permitan la aparicin de nuevos rumores, dando
vitalidad al fantasma de los saqueos y recreando los lmites de la legitimidad social. Sin embargo, en este caso los hechos se presentaban insertos dentro de una trama poltica local y provincial diferente. Tal es el
caso del que informaba un diario local del 27 de julio de 2001399, en su
nota denominada Ishi insiste que hubo saqueos400. Aqu podemos presumir que la polisemia de la palabra saqueos, que en este caso provino
de la jerga policial en relacin con actos de robo, permita un uso
resignificado, debido a que se constitua como condicin de posibilidad como saqueos en los trminos de lo ocurrido en 1989 y 1990.
El diario Clarn del 24 de junio de 2001 (pg. 8) retomaba esta
polmica acerca de cmo caracterizar a los hechos y afirmaba en el artculo titulado El saqueo que nunca se produjoque Clarn no encontr prueba
alguna de que efectivamente haya habido saqueos401. El deslizamiento de significado no fue casual. El mismo da del supuesto hecho se realiz un
piquete en una avenida cercana en protesta al deterioro de dicho acceso
- fundamental en la comunicacin dentro del municipio, donde abun-
399
Ya en mayo del 2000 hubo una serie de incidentes a partir de las afirmaciones de un
concejal del Frepaso del municipio de San Miguel. Dicho edil desminti y afirm que sus
palabras fueron malinterpretadas. (La Hoja, 31 de mayo 2001. Pag. 5).
400
Se afirma ...Mario Ishi dio una conferencia de prensa. Adems de explicar la dramtica
situacin econmico social del distrito, volvi al tema de los saqueos, que l mismo haba anunciado
que haba ocurrido en el distrito de junio. Quiero aclarar a los periodistas que hablaron y decirles
que si yo digo que hubo saqueos es porque los hubo y lo sostengo. Lo digo porque tengo documentacin
de la polica que me manda al municipio, donde dicen que a las 19 estaban saqueando en la Avenida
Croacia.
401
Como era de esperar ese comercio s efectivamente fue saqueado en diciembre del
2001. En la recorrida realizada luego de los saqueos, pudimos constatar que no quedaba
nada de las instalaciones, incluyendo el alambrado perimetral. Nuestros entrevistados
pusieron nfasis en estos aspectos.
356
402
A modo de ejemplo podemos citar lo dicho por Rosario (Jos C. Paz), trabajadora de
una guardera infantil: No todas las escuelas de la zona cuentan con comedor, y los que
existen no dan abasto, son deficientes. Los chicos comen apurados porque vienen los otros
atrs, a veces si son tres de una familia come uno y el resto espera afuera.
357
Luciano Andrenacci
403
Las medidas financieras impactaron claramente en la clase media y esto podra explicar
en parte los cacerolazos. Sin embargo, la disminucin de dinero circulante tambin gener
importantes inconvenientes en el circuito econmico informal, que inclua por ejemplo el
reciclado de materiales de desecho por parte los cartoneros o cirujas de lo que
subsistan un importante nmero de familias del conurbano-.
358
404
Por otra parte, el Modin tampoco poda ser el causante de los rumores, como fueron
asignados en 1989, porque haba pasado a ser un partido sin gran significacin.
405
En este mismo reportaje Juan Jos Alvarez resalt...la polica est para combatir el delito.
No para frenar a saqueadores. Est para que, si hay un intento de robo, emplee su arma. Ahora, a
ese polica le llegan cincuenta o cien persona, mujeres con chicos en brazos, a saquear un comercio
Qu hace el polica?tira? No. Se corre. Eso es lo que se vio por televisin. Estas afirmaciones
daran lugar a que los saqueos no fueran tipificados como delito.
359
Luciano Andrenacci
406
El caso paradigmtico fue el de Whan Cau So, ciudadano chino, de Ciudadela que fue
elegido por los medios televisivos como una muestra de los saqueos, que se descompuso
delante de las cmaras ( Clarn, 19 de mayo de 2002) y que inclusive lleg a decirse que se
suicid (hecho que luego fue desmentido)
360
407
Sobre el tema del trueque puede consultarse a Jos Luis CORAGGIO: Economa popular
urbana: una nueva perspectiva para el desarrollo local, UNGS, 1998; o Ins GONZALES
BOMBAL: Sociedad y sociabilidad en la Argentina de los 90; Editorial Biblos-UNGS, Buenos
Aires, 2002.
361
Luciano Andrenacci
408
Segn Clarn del 19 de mayo del 2002 hubo 9 muertes en el Conurbano Bonaerense
durante los saqueos y 29 en todo el pas, ninguna en la zona en la que investigamos.
409
Estas articulaciones fueron objeto de debate en cada una de las formas organizativas
(asambleas y piqueteros), e inclusive algunos llevaron una posturas unificadora como lo
ejemplifica la consigna caceloras, piquetes, la lucha es una sola. Ver CALELLO, Toms:
Relacin entre Asambleas, problemas y organizaciones sociales, 2002, mimeo.
410
El diario Clarn del 20-12.2001 se refiere por ejemplo a que inclusive algunos policas
pasaban casa por casa avisando.
362
para defenderse (en ocasiones armados), construyendo barricadas y prendiendo fogatas durante varios das, tal como lo relataran nuestros entrevistados.
Luego de los hechos del 2001, tambin en el Gran Buenos Aires
emergieron nuevas organizaciones sociales tendientes a contener las
acuciantes necesidades de los sectores populares y que venan en crecimiento en los ltimos aos. En particular, se constituyeron nuevos comedores411 que an hoy se mantienen con aportes solidarios y casi sin el
respaldo del Estado y adquirieron un nuevo rol las organizaciones de
piqueteros412 (con gran heterogeneidad entre ellas) como mediadoras entre
la poblacin en emergencia y las autoridades a nivel local y nacional.
Cier
Cierrr e
En sntesis: en este artculo intentamos recrear un momento que
creemos ser recuperado como significativo en la historia de los sectores
populares. Si bien hemos sealado las semejanzas y vnculos entre 1989
(el anterior episodio vinculado a la hiperinflacin) y fines del 2001,
tambin hemos dedicado espacio a las dismiles caractersticas de la
problemtica nacional tanto como de la trama poltica local y provincial
en la que se produjeron.
Queremos destacar, en este cierre, que el episodio de 1989 no fue
una experiencia formativa slo para los habitantes de los barrios, sino
que el accionar de la polica413, de los comerciantes414 y de los renovados
411
363
Luciano Andrenacci
364
Introduccin
Los anlisis recientes sobre las transformaciones econmicas y los
cambios en las formas de intervencin del Estado ocurridos durante
casi tres dcadas de hegemona neoliberal (Andrenacci, 2002; Danani y
Lindenboim, 2003; y Grassi, 2003) reconocen el impacto que las mismas han tenido sobre la desigualdad social, en general; y sobre el mundo del trabajo, en particular. Afirman que los cambios en las brechas de
ingreso producen alteraciones en las distancias sociales entre los sectores que ganan o pierden con estas transformaciones (Kaztman, 2000).
Estas desigualdades y distancias -social, econmica y polticamente construidas- se plasman en la ciudad dando lugar a procesos de fragmentacin social y segregacin residencial que ponen en evidencia, en el contexto del hbitat urbano, situaciones crticas de privacin material. Las
formas de segregacin residencial que afectan a los pobres urbanos requieren una atencin en el marco del anlisis de las polticas sociales en
la medida en que las acciones orientadas a dar respuesta a condiciones
de habitabilidad desfavorables requieren de la puesta en cuestin de las
formas tradicionales de pensar la poltica de vivienda y avanzar hacia lo
que aqu denominamos una poltica de ciudad.
415
Este trabajo fue elaborado con base en la investigacin Ingreso ciudadano y condiciones urbanas. Aportes para una estrategia de poltica social del gobierno nacional. Realizada por las autoras para la Secretara de Tercera Edad y Accin Social, Ministerio de
Desarrollo Social y Medio Ambiente, Septiembre 2001.
Luciano Andrenacci
Las ciudades son mbitos histricamente privilegiados para el surgimiento de aquellas cuestiones que tienen al territorio como objeto de
disputa, en tanto se confrontan o interpenetran,419 incluso visualmente
por sus concreciones en el paisaje urbano, tres lgicas o sentidos: la
acumulacin del capital, la acumulacin del poder poltico, y la reproduccin de la vida humana (Coraggio, 1997,37). Estas lgicas de reproduccin de la ciudad modelan el conjunto de diferencias en la disposicin espacial de las actividades urbanas. En consecuencia, la transformacin o el mantenimiento de la conformacin urbana vigente es lo
que est en juego permanentemente y se expresa en situaciones de cooperacin y conflictos socio - espaciales.
En el contexto de la denominada urbanizacin capitalista, la vivienda y la infraestructura urbana son un tipo de mercanca que rene en
su valor, el relativo al de la renta de la tierra urbana. La rentabilidad del
416
367
Luciano Andrenacci
368
420
Sassen, S. (1997, 21) seala que la globalizacin no implica slo un gran mercado
global sino tambin, una nueva situacin poltica: gobiernos nacionales que pierden funciones o delegan otras y un sistema privatizado de manejo y coordinacin que es un
sistema internacional y privado. Esta transferencia de funciones de coordinacin es una
manera de conectar un proceso macroeconmico con el espacio de la ciudad.
421
El aumento de los porcentajes de hacinamiento es una de las expresiones de la pobreza
dentro del hbitat formal.
369
Luciano Andrenacci
370
inversiones en mbitos precisos considerados como espacios estratgicos a nivel urbano y, por otra, produce un relativo abandono de amplias
zonas que empiezan a ser consideradas como residuales y que no resultan de inters para el capital. A partir de los noventa, tienen lugar en
Buenos Aires, procesos residenciales que establecen enclaves de alto
nivel en la periferia acompaados por la expansin tambin perifrica
del sector terciario (shoppings centers, hipermercados, cementeriosparques, sedes de empresas) y, simultneamente, procesos de deterioro
en el rea central conducentes a formas de guetizacin de magnitud
suficiente como para que puedan ser detectados estadsticamente por
medio de anlisis de los censos. Esta diferenciacin se acenta debido a
los mecanismos de autorreproduccin que supone la segregacin residencial y el deterioro de los servicios pblicos urbanos.
La mejora de la infraestructura vial por el rgimen de concesiones
permiti y acentu la incorporacin de nuevos territorios que no pueden competir con la proliferacin en la periferia urbana de nuevos
emprendimientos que, como los clubes de campo, barrios cerrados o
parques industriales, permitieron la aparicin de pequeos enclaves en
intersticios vacantes o en los bordes de expansin del tejido urbano.
Esos procesos tienen lugar en los territorios de la periferia que fueron
los tradicionales receptores de los sectores populares. La novedad es
que a fines de los aos 90, estas localizaciones se transforman en aptas
para uso residencial, gracias a diferentes recursos que ponen en marcha
los emprendedores privados especializados en tipologas residenciales
para sectores medio-altos y altos (Clichevsky, 2001).
En trminos del conjunto de la aglomeracin Gran Buenos Aires,
esta nueva lgica de la inversin inmobiliaria se manifiesta en una competencia entre municipios resultado de la subordinacin de las intervenciones urbanas a la lgica de la competencia entre lugares para atraer
el capital de los desarrolladores inmobiliarios. La accin selectiva de la
inversin define reas de oportunidad que se constituyen en fenmenos de expansin de lugares o redes de lugares que tienden a denominarse como globalizadas. Una respuesta que se viene generalizando es
la de recortar dentro de las regiones metropolitanas centros modernos, conectados por redes de alta tecnologa directamente con el sistema global (Coraggio, 1997).
En sntesis, la nueva distribucin de la RMBA muestra sectores altos
y bajos que se concentran y contrastan en espacios cada vez ms acota-
371
Luciano Andrenacci
Constr
uyendo la nocin de dficit urbano
Construyendo
En el marco de este trabajo, se entiende que el ejercicio del derecho
al espacio urbano (Oszlak, 1991) est garantizado a travs del acceso al
consumo de bienes relacionados con las condiciones de habitabilidad.
Para caracterizar el acceso a un hbitat es necesario, entonces, delimitar
ciertas categoras que permitan medirlo, es decir que expresen la parti372
422
373
Luciano Andrenacci
Finalmente, la ciudad como parte de representaciones y prcticas culturales. El lugar de residencia se convierte en un DNI urbano, el
hecho de tener una direccin para mencionar en una consulta
laboral o donde recibir correspondencia, incluso ser citado para
futuras oportunidades de trabajo mejora las oportunidades de
acceso al mercado laboral. Tambin vale mencionar la calidad
del paisaje urbano, la seguridad personal y de la propiedad, en
tanto reforzadoras de la identidad y la autoestima.
374
El dficit habitacional
Este trabajo retoma la nocin elaborada a partir del mdulo especial de vivienda de la
Encuesta Permanente de Hogares del ao 1988 en la que se construy este nuevo ndice
como herramienta para la medicin del dficit.
424
Viviendas tipo B: la que cumple con las siguientes condiciones: No tiene provisin de
agua por caera dentro de la vivienda. No dispone de retrete con descarga de agua. Tiene
piso de tierra u otro material que no sea baldosa.
375
Luciano Andrenacci
376
424.200
3.129.730 35.1%
Totalde hogaresdeficitarios
25.2%
3.6%
16.3%
-.-
-.-
2.540.851
359.849
1.646.965
5.3%
100.0
Fuente: Direccin Nacional de Polticas habitacionales. Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda. Elaborado a partir de
informacin de los Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda (1991-2001).
(1) hogares que residen en: ranchos, casillas, locales no construidos para fines habitacionales y viviendas mviles.
(2) hogares que residen en casas B y piezas de inquilinato.
(3) hogares que residen en: casas A, y departamentos que presentan una relacin superior a 2,00 personas por cuarto,
produciendo situaciones de hacinamiento y promiscuidad.
(4) hogares que residen en casas A y en departamentos y que comparten la vivienda con otro u otros hogares.
(5) el Censo 2001 no revel el nmero de viviendas por lo tanto no puede ser calculado el hacinamiento de hogares.
4.8%
2.705.530 30.3%
5.4%
SubtotalH ogaresdeficitarios
1.573.804 17.6%
534.037
H ogaresen viviendasrecuperables(2)
7.3%
651.766
2001
H ogaresen viviendasirrecuperables(1)
1991
N
%
Totalde H ogares
Situacin habitacionaldeficitaria
Cuadro 1
377
Luciano Andrenacci
Pobreza y situaciones habitacionales deficitarias segn el indicador de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)
Respecto a la evolucin de la pobreza estructural, que afecta a sectores que histricamente han padecido carencias, se observa que la disminucin de su incidencia en el conjunto de la pobreza no ha implicado
su desaparicin como problema pblico. El porcentaje de hogares po-
378
425
Repetto (2000) seala que en 1996 el porcentaje de hogares pobres por NBI alcanza al
12%.
426
Vase ms adelante, en este mismo trabajo, un anlisis de este indicador por regin y
por tipo de localidad.
379
Luciano Andrenacci
427
380
Caracterizacin de la situacin de
loshogares
N iveleducativo
O rganizacin social
Situacin ocupacional
DficitUrbano
Caracterizacin de lascondiciones Acceso alsuelo
m aterialesde habitabilidad
Acceso a la vivienda
Form asprecariasde tenencia de
la vivienda y elterreno
Precariedad en la construccin
+ infraestructura sanitaria
H acinam iento (personas/
cuarto y hogares/vivienda)
Carencia de infraestructura
urbana en la cuadra
Acceso inadecuado a
equipam ientosbsicos
Am biente urbano contam inado
Actividad /Em pleo
Desocupacin /O cupacin
Tasa de ocupacin porsexo y
edad
M xim o niveleducativo
Acceso y m odalidad de
construccin de la vivienda
Ayudassocialesrecibidas
381
Luciano Andrenacci
382
Caracterizacin de las
condicionesde
habitabilidad
Caracterizacin de la
situacin de loshogares
Dficit Urbano
Ingreso percpita
Regionesdelpas
Ciudadessegn
alcance en elsistem a
urbano nacional
383
Luciano Andrenacci
384
385
386
18.5
11.0
7.0
4.0
7.6
1.5
9.1
3.8
1.1
13.6
3.4
2.6
0.8
T otal
22.8
4.8
27.6
13.8
2.8
29.1
47.7
32.3
18.5
13.8
10.7
2.1
12.8
4.5
2.0
18.9
25.4
16.8
11.3
5.5
4.9
3.4
1.5
4.4
1.3 **
5.7
1.4
0.7
11.8
13.9
6.0
4.6
1.4
2.3
1.6
0.7 **
2.8
0.1 **
2.9
0.5
0.4 **
8.5
9.4
2.0
1.7
0.3
1.3
0.8 *
0.5 **
9.2
8.3
0.9 **
1.0 *
0.1 **
1.1
0.3
0.4 **
3.5
4.2
1.0 **
0.8 **
0.2 **
1.0 **
0.3 **
0.7 **
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones materiales de habitabilidad de la vivienda segn ingreso
per capita del hogar. Total del pas. En porcentajes.
Cuadro 2
Luciano Andrenacci
29.1
61.8
42.9
27.9
16.1
8.3
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Encuesta de Condiciones de Vida, Base usuario 1997.
387
Luciano Andrenacci
Con respecto al acceso al equipamiento social, infraestructura urbana y condiciones ambientales, la importancia que tiene la disponibilidad en las viviendas de servicios como el agua potable y una eficiente
red cloacal es directamente proporcional al mejoramiento de la calidad
de vida de las personas y a la situacin habitacional de los hogares, en
tanto condiciona el ambiente de las ciudades e incide significativamente
en la posibilidad de desarrollar su vocacin productiva.
En la ltima dcada, debido a los procesos de privatizacin de las
empresas estatales prestadoras de servicios urbanos bsicos, se han profundizado los problemas de acceso a los servicios esenciales. A pesar de
que las privatizaciones fueron promovidas justificndose en la deficiente gestin estatal y con el objeto de extender la cobertura de cada uno de
los servicios bsicos, an hoy se observan una provisin insuficiente en
muchas localidades y jurisdicciones del pas, evidenciando la persistencia de una heterognea e irregular distribucin. Asimismo, el grado
de cobertura alcanzado presenta grandes diferencias segn el tipo de
servicio, los servicios de saneamiento (agua y desage cloacal) junto con
los de gas son los que evidencian la situacin de mayor heterogeneidad,
en cambio el servicio elctrico ha alcanzado una prestacin casi universal.
388
389
3,5
12,8
3,5
37,3
1,1
0,7
29,5
25,3
5,4
62,5
2,2
1,1
20,7
7,2
H ogaresque no adquirieron la
vivienda alm ism o tiem po que el
7,9
10,9
8,7
7,0
terreno y que adquirieron elterreno
porplan pblico
H ogarespropietariosde la vivienda y elterreno o propietariosde la vivienda solam ente
Autoconstruccin
31,4
45,5
41,0
32,0
De program a pblico de vivienda
7,0
10,2
9,3
7,1
H ogaresautoconstructores
Construyeron la vivienda con ayuda
67,9
76,6
72,7
64,4
de vecinosy am igosque no viven
con usted
Construyeron la vivienda dentro de
2,2
3,1
1,9
1,9
un program a de autoconstruccin
Recibi ayuda en m aterialeso
asesoram iento de organism o
3,8
6,2
4,8
2,6
pblico
H ogaresque no habitan viviendas
de program aspblicosy que
adquirieron crdito o prstam os
17,8
10,0
11,8
17,1
para la com pra o la construccin de
la vivienda
Indicadores de acceso a la vivienda segn ingreso per cpita del hogar. Total pas. En porcentajes.
Cuadro 3
Luciano Andrenacci
Uno de los recursos con los que cuentan los hogares para hacer
frente a las situaciones de desigualdad es la participacin en redes de
ayuda; la bibliografa sugiere que la participacin en este tipo de redes
constituye una estrategia difundida entre los hogares para resolver y dar
solucin a sus necesidades.
El objetivo de las estrategias vinculadas a la participacin en redes
sociales y en organizaciones comunitarias es generar y participar en un
sistema de intercambios o red de ayudas mutuas que les permiten a los
hogares aumentar su potencial de ingresos y modificar la relacin entre
necesidades y recursos.
En la medida en que la red se constituye como un complejo sistema
de vnculos que permiten la circulacin de bienes y servicios, materiales
o inmateriales, en el marco de las relaciones establecidas entre sus miembros (Bertrand, 1999:120), la reproduccin de las unidades domsticas depende de su capacidad para gestionar y sostener relaciones sociales que le permitan tener acceso a ese sistema de intercambios (Espinoza,
1993 y 1999).
Las redes sociales y la organizacin comunitaria tienen la particularidad de habilitar el acceso a una multiplicidad de recursos, caracterstica que las diferencia de otras fuentes vinculadas al mercado o al estado. El Cuadro 4 da cuenta de la participacin de los hogares en redes
vinculadas fundamentalmente al mbito privado de la familia.
390
7,8
3,7
8,5
2,0
1,1
3,2
4,9
1,8
2,3
2,3
0,6
0,5
1,4
0,1
0,4
4
14,6
7,3
Ayuda en dinero
Asistencia alim entaria
Concurre a com edores
com unitarioso infantilesno
escolares
Ayuda en colchonesy/o frazadas
Ayuda en vestim enta,guardarropas,
zapatillas,etc.
0,6
0,2
0,1
5
8,9
2,5
Hogares por indicadores de ayudas sociales recibidas segn ingreso per cpita del hogar. Total pas. En porcentajes.
Cuadro 4
391
Luciano Andrenacci
392
393
394
Patagnica
Cuyo
N EA
NOA
Centro
GBA
Alcance
m etropolitano
nacional
Ciudad de Buenos
Aires
Gran BuenosAires
Gran Crdoba
Gran Rosario
N euqun Plottier
Cipolletti
Gran Paran
Gran Santa Fe
Gran La Plata
M ardelPlata y Batn
Gran San Salvadorde
Jujuy
Salta
Tucum n -TafiViejo
Santiago delEstero La
Banda
Corrientes
Gran Posadas
Gran Resistencia
Form osa
Gran M endoza
Gran San Juan
Alcance
Alcance m etropolitano
m etropolitano regionalI regionalII
Concordia
Catam arca
La Rioja
Gran Ro Cuarto
Santa Rosa Toya
Baha Blanca
Alcance urbano
En el cuadro siguiente se presentan las principales ciudades de cada una de las regiones clasificadas segn el
tipo de aglomerado de que se trata:
Luciano Andrenacci
428
Interesa destacar que este grupo de indicadores da cuenta de las posibilidades y/o
capacidades que tienen los hogares de acceder a los servicios; no necesariamente los que
muestran mejores niveles de acceso son los que residen en ciudades que presentan el
menor dficit en materia de infraestructura urbana, sino que son los que cuentan con
mayores ingresos. Esta situacin, facilita el acceso a los servicios an cuando stos tengan
bajos niveles de cobertura De este modo las posibilidades que tienen los hogares de
acceder a los servicios urbanos guarda estrecha relacin con el tipo de pobreza que
predomina en es dichas ciudades pobreza estructural o pobreza por ingresos.
395
Luciano Andrenacci
396
Hacinados
Moderado (de 2 a 3
personas por cuarto)
Crtico (+ de 3 personas
por cuarto)
En tipo de vivienda
deficiente
Casilla o rancho
Inquilinato o cuarto de
hotel o pensin
Condiciones de
habitabilidad de la
vivienda
7,0
5,9
6,0
4,7
1,6
0,7
12,9
3,6
5,2
10,7
5,2
5,9
6,4
9,5
15,9
0,7
3,2
3,9
6,0
8,9
14,9
0,5
3,0
3,5
5,5
7,6
13,1
0,8
4,1
4,9
Tamao
Alcance
Alcance
Alcance
Alcance Total
metropolitano metropolitano metropolitano
urbano
nacional
regional 1
regional II
Cuadro 5
397
398
11,6
2,0
1,4
0,5
1,7
12,8
0,1
2,0
0,9
1,9
8,4
12,4
0,6
11,7
8,6
3,2
22,1
21,9
3,7
17,9
0,9
1,0
1,9
4,0
10,5
6,8
21,3
3,6
20,4
2,9
1,6
4,5
6,0
10,1
12,3
28,4
2,2
15,3
1,7
1,4
3,1
3,0
11,0
8,0
22,0
Luciano Andrenacci
39,9
36,3
0,3
1,6
42,0
8,6
8,6
37,3
0,7
1,2
30,5
33,9
2,3
10,7
1,2
36,7
41,3
3,4
11,7
1,7
35,3
37,8
2,1
9,9
1,1
399
Luciano Andrenacci
400
23,85
67,10
9,05
63,79
13,24
7,80
64,88
27,22
Alcance
Alcance
m etropolitano regional m etropolitano regional
I
II
22,97
Alcance
m etropolitano
nacional
Am bos
cnyuges
ocupados
Alm enosuno
ocupado
Am bos
desocupados
Situacin
ocupacional
8,06
64,68
27,26
Alcance
urbano
Situacin ocupacional de los hogares deficitarios segn tipo de localidad. Principales aglomerados urbanos.
1997.
Cuadro 6
401
Luciano Andrenacci
402
En tipo de vivienda
deficiente
Casilla o rancho
Inquilinato o cuarto de hotel
o pensin
Hacinados (+ de 2 personas
por cuarto)
Moderado (+ de 2 a 3)
Crtico (+ de 3)
Con eliminacin insalubre
de excretas
Condiciones de
habitabilidad de la vivienda
3.7
3.0
0.7
12.1
7.3
4.8
21.9
6.8
0.6
18.7
10.5
8.2
36.1
12.6
10.0
7.4
17.4
1.1
2.3
3.4
0,9
2,9
3.8
16.0 27.9
8.3 13.6
6.3 9.2
14.6 22.8
0,5
2,2
2.7
20.7
6.0
4.6
10.6
0,7
5,3
6.0
22.0
7.6
5.5
13.1
0,8
4,1
4.9
Area
Pampean Patagoni Cuy NO
Metropolita Total
a
a
o
A
na
7.4
NEA
Regin
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones de habitabilidad de la vivienda segn regin. Total del
pas. En porcentajes.
Cuadro 7
403
404
10.9
9.2
1.8
2.5
1.6
0.9
5.2
16.3
14.6
9.1
0.9
8.2
0.4
-.-
0.4
8.6
1.6
2.4
3.9
0.4
0.5
0.9
1.5
0.2
1.7
6.5 12.0
1.7 12.0
7.8
1.8
1.9
3.7
12.4
0.9
7.4
1.4
3.1
11.0
3.0
8.0
Luciano Andrenacci
405
406
16.3
4.6
10.9
34.9
9.5
26.2
60.7
99.1
7.4
10.2
1.1
Carencia de infraestructura en
la cuadra (redes)
Sin cloacas
Sin gas
Sin agua corriente
Sin alumbrado pblico
Sin electricidad
40.2
32.2
9.8
4.8
0.7
1.6
4.8
Tipo de barrio
Villa de emergencia o
asentamiento
Con calles de tierra
Con vivienda de construccin
precaria o muy deteriorada
De vivienda social
19.6
2.5
0.6
3.7
1.2
31.3
6.0
28.4
1.9
29.2
19.4
1.3
4.3
0.5
30.2
6.9
11.5
2.8
34.9
44.8
2.0
8.7
1.7
28.2
5.4
31.4
4.2
Regin
NEA Centro Patagonia Cuyo NOA
40.6
15.8
21.9
7.2
1.0
1.8
4.0
20.9
2.8
GBA
39.7
28.3
13.3
6.4
0.9
11.3
4.9
20.8
2.6
Total
Hogares por indicadores seleccionados de infraestructura urbana, equipamientos comunitarios y medio ambiente segn regin. Total del pas. En porcentajes.
Cuadro 8
Luciano Andrenacci
Acceso inadecuado a
servicios bsicos
Banco a 10 cuadras o ms
Centro de salud barrial a 10
cuadras o ms
Hospital pblico a ms de 30
cuadras
Telfono pblico a ms de 5
cuadras
Farmacia a 10 cuadras o ms
Transporte a 5 cuadras o ms
Centro de salud a 10 cuadras
o ms y hospital pblico a
ms de 30
Comisara a 30 cuadras o ms
Recoleccin de basura cada
dos das o ms
Escuela primaria pblica a 10
cuadras o ms
Escuela secundaria pblica a
30 cuadras o ms
45.2
32.7
20.8
13.2
13.8
11.0
35.0
6.9
4.6
7.3
3.7
64.7
21.4
26.0
36.7
26.7
10.8
21.1
4.0
18.6
7.3
2.5
2.2
4.3
3.0
4.0
33.9
30.4
7.0
15.6
19.8
23.7
65.4
4.3
8.2
5.5
7.7
40.2
15.6
4.2
8.3
35.8
36.4
59.4
5.5
11.0
10.7
3.1
23.6
23.0
14.4
27.9
26.6
21.5
64.7
6.0
4.6
5.5
7.9
36.5
7.2
2.0
9.9
22.9
30.3
42.9
4.7
6.4
6.3
6.8
34.0
13.4
6.9
14.3
23.2
29.9
48.6
407
408
12.9
14.0
5.6
3.3
18.1
22.6
2.8
13.2
12.4
17.2
3.2
4.7
9.3
16.5
10.
2.5
28.7
35.4
7.2
9.0
19.8
19.9
0.1
2.0
Medioambiente urbano
En o cerca de rea inundable
Cerca de un basural
Telfono pblico a 10
cuadras o ms
Transporte a 10 cuadras o
ms
17.2
19.0
2.9
3.7
Luciano Andrenacci
NEA
Medio
urbano
deficitario
Acceso a
redes de
desage
cloacal
Acceso a
redes de gas
Motivo del
dficit
urbano
Servicios
urbanos
Centro
Cuyo
Medio
Medio
urbano
urbano
deficitario deficitario
Sin desage
pluvial
entubado
Patagonia
Medio
urbano
deficitario
Acceso a
redes de gas
NOA
Medio
urbano
deficitario
Acceso a
redes de
agua
corriente
GBA
409
410
Condicione
s
ambientales
Equipamien
to
comunitario
g
Acceso a
Acceso a
Acceso a
Acceso a
Acceso a
redes de
servicios de
servicios de redes de
Servicios
alumbrado salud
salud
alumbrado de salud
pblico
pblico
Acceso a
Acceso a
Acceso a
servicios de
servicios
servicios
educacin
bancarios,
bancarios, Secundaria
farmacia y
farmacia y
telfonos
telfonos
pblicos
pblicos
Acceso a
Acceso a
servicios de
servicios de
educacin
educacin
primaria y
Primaria y
secundaria
secundaria
Hogares
Hogares
Hogares
Hogares
que
que
que
que
conviven en
conviven en
conviven en conviven
reas
reas
reas
en reas
inundables
cercanas a
inundables inundables
y cercanas a
basurales
y cercanas a y cercanas
basurales
basurales
a basurales
Luciano Andrenacci
411
412
32,5
18,8
10,9
H ogaresautocostructores
Construyeron la vivienda con ayuda
72,1
de vecinosy am igosque no viven
con usted
Construyeron la vivienda dentro de
2,4
un program a de autocostruccin
H ogarespropietariosde la vivienda
y elterreno o propietariosde la
vivienda solam ente
Autoconstruccin
De program a pblico de vivienda
H ogaresque no adquirieron la
vivienda alm ism o tiem po que el
terreno
Adquisicin delterreno porplan
pblico
Regin
N EA
65,3
3,3
3,2
30,4
23,1
23,3
8,4
61,4
24,1
23,7
8,8
Patagonia Cuyo
66,4
28,0
6,0
7,4
Centro
2,2
73,7
34,6
14,5
12,8
NOA
0,9
68,0
34,4
0,6
5,0
GBA
2,2
67,9
31,4
7,0
7,9
Total
Indicadores de acceso y modalidad construccin de la vivienda segn ingreso per cpita del hogar. Total pas. En
porcentajes.
Cuadro 9
Luciano Andrenacci
8,7
5,2
18,5
6,8
17,1
5,7
23,9
5,1
14,3
3,9
18,4
1,3
17,8
3,8
413
Luciano Andrenacci
429
414
74,0
68,9
NEA
70,5
66,2
A
72,8
65,0
Centro
73,7
66,3
A
82,1
75,7
74,2
68,7
Patagonia **
B
A
Cuyo
75,9
72,2
Regin
75,1
71,4
NOA
68,9
62,2
B
69,2
62,6
A
78,9
70,2
GBA
Total
76,5
68,7
76,2
68,6
En la mayora de los casos, el jefe de hogar es la persona que aporta el mayor ingreso a ese hogar. Por tal motivo, el grado de participacin en
el mercado laboral y el tipo de empleo al que acceden los jefes, es altamente determinante de las condiciones materiales de vida de sus hogares
(SIEMPRO, 2000).
430
(**) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Ro Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.
(*) Lasa tasas de actividad y empleo han sido ajustadas segn la estructura de edades del Gran Buenos Aires.
Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Baha Blanca.
Actividad
Empleo
Tasas
Tasas brutas y ajustadas* de actividad y empleo segn regin geogrfica. Jefes de hogares multipersonales430.
Principales aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Cuadro 10
415
Luciano Andrenacci
431
Estas tasas no fueron ajustadas porque al estar calculadas sobre la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) y no sobre la poblacin total no presentaran diferencias significativas respecto de las tasas brutas. Esto se debe a que la poblacin activa tiene una estructura
de edades similar en todas las regiones (SIEMPRO, 2000).
416
6,9
8,9
NEA
10,8
9,9
Centro
Regin
4,8
11,0
Cuyo
(*) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Ro Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.
7,8
9,6
Patagonia *
Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Baha Blanca.
Desocupacin
Subocupacin
Tasas
9,7
14,1
NOA
11,0
11,3
GBA
10,2
11,1
Total
Tasas de desocupacin y subocupacin segn regin geogrfica. Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Cuadro 11
417
Luciano Andrenacci
418
El anlisis de la desocupacin de acuerdo a las caractersticas personales de los jefes, resulta importante para orientar programas tendientes
a brindar diferentes soluciones habitacionales, segn la insercin de los
miembros del hogar en el mercado de trabajo y las caractersticas del
dficit. En este sentido, se observa que la tasa de desocupacin de las
mujeres es bastante mayor que la de los varones (11,2% y 8,9% respectivamente). Y con relacin a la edad, se observa que la desocupacin
afecta principalmente a los jefes mayores de 45 aos y en segundo lugar
a los que tienen menos de 25 aos. Sin embargo, a pesar de que tienen
una menor tasa de desocupacin, ms de las tres cuartas partes de los
desocupados son varones, debido a que ms del 80% del total de jefes
pertenece al sexo masculino. De acuerdo a la edad, el 55% de los jefes
se concentra en el tramo de 45 y ms aos, lo cual se acenta mucho
ms en GBA que en el resto del pas. En cambio, en el caso de los
aglomerados del interior, se observa una mayor concentracin relativa
de desocupados en el tramo de 25 a 44 aos.
419
420
9,2
12,4
9,8
10,9
8,6
11,0
9,8
5,4
5,3
5,4
9,2
5,2
5,1
5,4
Pam peana
Regin
1,0
4,6
5,1
4,7
4,6
5,0
4,7
Cuyo
(*) No incluye el aglom erado urbano - rural del Alto Valle del Ro Negro debido a que el
13,9
6,3
7,3
7,0
7,0
7,2
7,0
Patagonia *
Nota : Incluye la totalidad de los aglom erados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Baha Blanca.
Sexo
Varn
M ujer
Total
Tramos de Edad
M enores de 24 aos
De 25 a 44 aos
45 y m s aos
Total
NEA
8,6
8,2
10,5
9,2
8,3
12,9
9,2
NO A
8,5
8,1
12,4
10,3
9,9
11,8
10,3
GBA
9,0
7,7
11,1
9,4
8,9
11,2
9,4
Total
Tasa de desocupacin por sexo y edad segn regin geogrfica. Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Cuadro 12
Luciano Andrenacci
Los anlisis anteriores permiten argumentar que existen asociaciones del tipo de dficit urbano con el gnero de las jefaturas de los
hogares y que los distintos componentes del dficit urbano plantean
problemticas regionales especficas, que matizan en gran medida el
perfil nacional elaborado en el primer apartado de este documento. En
este contexto, la reduccin de las disparidades territoriales exige la mitigacin de desventajas comparativas que afectan la productividad y la
competitividad de las diferentes regiones, y que se manifiestan fundamentalmente en mercados laborales limitados, tasas de desempleo ms
elevadas e ingresos laborales ms bajos (Arriagada, 2000:23).
La educacin constituye un factor determinante para que las personas puedan acceder al mercado de trabajo. An en la actualidad, donde el alto nivel de desocupacin afecta incluso a personas con un nivel
educativo alto, puede constatarse que bajo condiciones similares en trminos de otras caractersticas personales (edad, sexo, experiencia y habilidades laborales), las credenciales educativas tienen un peso determinante a la hora de buscar o mantener un empleo.
El anlisis del nivel educativo de los jefes de hogar (ver Cuadro 14)
muestra que la mitad comenz el nivel secundario pero no logr finalizarlo (el 49,3%). Poco ms de la tercera parte termin la secundaria (el
36,3%) y el 14,4% ni siquiera termin el ciclo primario.
421
422
18,7
45,7
35,7
100,0
16,3
47,5
36,2
100,0
26,7
39,4
33,9
100,0
NEA
14,2
47,2
38,6
100,0
13,0
48,6
38,5
100,0
18,4
42,6
39,1
100,0
Centro
15,5
49,3
35,2
100,0
14,2
50,1
35,7
100,0
20,4
46,2
33,3
100,0
Patagonia *
15,9
47,5
36,6
100,0
14,6
49,1
36,3
100,0
21,1
41,1
37,8
100,0
Regin
Cuyo
(*) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Ro Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.
Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Baha Blanca.
NOA
13,6
50,9
35,5
100,0
11,4
52,9
35,8
100,0
22,5
43,3
34,3
100,0
GBA
14,4
49,3
36,3
100,0
12,4
51,0
36,5
100,0
21,9
42,7
35,4
100,0
Total
Mximo nivel educativo alcanzado por sexo segn regin geogrfica Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Cuadro 13
Luciano Andrenacci
Luciano Andrenacci
424
432
425
Luciano Andrenacci
426
N acional/Provincial/M unicipal
Rgim en de Regularizacin
dom inialde inm uebles
urbanos (Ley Pierri)
RegistrosN otarialesde
Regularizacin Dom inial
Program a de Regularizacin
Dom inial,Financiera y
Escrituraria
LeyesCaso porcaso
Ley de Regularizacin
Dom inial
Intervencin de O N Gs y otras
organizacionesm ediadoras
encargadasde efectivizarla poltica.
BEN EFICIARIO S
Propietarios de tierrasprivadas.
O BJETIVO
Program a Arraigo
Program a Em ergencia
H abitacional
FO N AVI
PRO GRAM AS
Vivienda Bsica
427
428
H ogarescon N BIy gruposvulnerablesen
situacin de em ergencia.
Program a Federalde
Solidaridad H abitacional
Subsecretara de Vivienda y
Urbanism o.
Com unidadesruralesconcentradaso
dispersas,ncleosurbano-perifricosen
condicionesde carencia,precariedad o
contingenciasde riesgo.
Program a reasFronterizas
delN EA y N O A con N BIPRO SO FA
Secretara de PolticasSocialesdel
M inisterio de Desarrollo Socialy
M edio Am biente.
Desarrollary m ejorarlascondicionesdelhbitat,
vivienda,infraestructura socialbsica y acceso a
la tierra en reasruralesy urbanas.
Im pulsareldesarrollo de poblacionesvulnerables
colaborando con prom ocin de proyectospara el
m ejoram iento de la capacidad de gestin
com unitaria,condicionesam bientalesy de
vivienda.
Apoyary realizarobrasde infraestructura y
equipam iento socialbsico,proveeragua potable
y obrascom plem entariasen regionescrticas
carentesde dichosrecursos.
Infraestructura SocialBsica
Luciano Andrenacci
Polticasde M icrocrditos
M ejorary construirunidadeshabitacionales.
Cogestin entre 3 instituciones:
Regularizacin de la tierra.Dotarde
Program a Reconstruccin de
infraestructura bsica,equipam iento com unitario provincial,m unicipaly entidades
Barrios
interm edias.
y program asde generacin de em pleo de sus
habitantes.
Autoconstruccin y Ayuda
M utua
Gobierno de la Pcia.Bs.As.Consejo
Provincialde la Fam ilia y el
Desarrollo H um ano.Participacin de
Posibilitarla concrecin de la construccin de
organizacionessocialescom o
viviendas,lograrla capacitacin en lastareasde
Fam iliaslocalizadasen elinteriorde la
responsablesde la adm inistracin de
la construccin de viviendas.Incentivarla
Pcia.de Bs.As.
solidaridad,cooperacin y ayuda m utua entre los fondosde losbeneficiarios.Las
fam iliasaportan la m ano de obra y el
beneficiarios.
ttulo se entrega una vez finalizada la
totalidad de lasviviendas
Adjudicarm aterialesgratuitospara la
construccin de viviendas.
Gobierno de la Pcia.Bs.As.Consejo
Provincialde la Fam ilia y el
Desarrollo H um ano.Participacin de
m unicipiosy organizaciones
gubernam entales.Losbeneficiarios
aportan la m ano de obra (excepto
cuando se requiere una cuadrilla de
apoyo para la construccin o
refaccin de la vivienda).
Em ergencia H abitacional
429
Luciano Andrenacci
Actuaciones urbanas
El modelo tradicional de la poltica habitacional en la Argentina es
el resultado de la aplicacin de una poltica orientada a la construccin
de vivienda nueva (principal destino de los recursos FO NA VI) a la que
se le suma una serie de experiencias puntuales destinadas al mejoramiento del parque habitacional existente. En trminos generales, es
posible afirmar que estas polticas han privilegiado la extensin de la
ciudad dada la estabilidad del recurso FO NA VI frente a la valoracin de la ciudad construida. Las actuaciones urbanas pueden agruparse en dos tipos:
Vivienda bsica: a travs del FONAVI -principal recurso destinado a
este tipo de polticas- los programas habitacionales provinciales han
atendido el dficit cuantitativo de viviendas. El resultado predominante ha sido la construccin de conjuntos habitacionales de media densidad localizados en la periferia de las ciudades, dada la escasa disponibilidad de suelo urbano para el desarrollo de este tipo de
emprendimientos. Sin embargo, la operatoria FO NA VI es fundamentalmente un recurso y como tal, no tiene una nica delimitacin del
tipo de actuacin urbana resultante.
Mejoramiento barrial + Regularizacin dominial:: este tipo de programas ha atendido el dficit cualitativo de viviendas existentes a travs
de soluciones integrales que incluyen la regularizacin dominial, mejoras en el estado de construccin de las viviendas existentes y
completamiento de la infraestructura urbana. Los programas contenidos en este tipo de actuaciones, tales como el Plan Arraigo o el PROMEBA,
430
Desde la implementacin
El mapeo de experiencias argentinas muestra los resultados de la
Operatoria FONAVI ms un conjunto de programas que intentan atender a los hogares donde no llega el FONAVI (y as se autodefinen433),
programas que no se articulan con la operatoria sino que generan su
propia estructura de implementacin, tal como se ha desarrollado en el
cuadro sntesis. Estos programas se desarrollan tanto en el Ministerio de
Infraestructura como en el de Desarrollo Social y Medio Ambiente, diferenciando funcionalmente aquellos programas destinados a la construccin de conjuntos de viviendas nuevas realizadas a travs de empresas
constructoras, de aquellas acciones de mejoramiento destinadas a los
sectores de ms bajos ingresos. Esta divisin se reproduce en parte, en
la administracin de los municipios a travs de la divisin de los programas urbanos que llevan adelante, segn sus caractersticas, la Secretara de Obras Pblicas y la de Accin Social.
Vale mencionar el rol de los municipios en las operatorias descentralizadas del FONAVI, en las cuales los gobiernos locales aportan el
terreno y ejecutan las obras llevando adelante la construccin de un
tercio de la produccin total de viviendas y con la particularidad de
estar orientadas a los hogares con salarios ms bajos, alcanzando los
costos promedios ms bajos entre las ofertas de la operatoria FONAVI.
Esta experiencia descentralizadora con algunos resultados ejemplares
an no se ha completado.
433
Sin embargo, en su origen el FONAVI se dise para brindar viviendas a los sectores de
ms bajos recursos de la poblacin; aunque en la prctica estos fondos nunca alcanzaron
esa demanda y debieron surgir otros programas para atender a esta poblacin.
431
Luciano Andrenacci
Desde el financiamiento
Tal como se desarrolla en el apartado siguiente, el recurso FO NA VI
que concentra el 95% de los recursos pblicos destinados al hbitat, se
ha constituido en una operatoria que combina en la oferta habitacional
tanto el subsidio a la oferta como a la demanda. La utilizacin del recurso ha servido para subsidiar la oferta de viviendas lo que ha conducido
a precios inferiores a sus costos de construccin, y para subsidiar los
crditos al comparar las tasas nominales de inters de los crditos para
vivienda con las del mercado. Los beneficiarios han aportado al
financiamiento de sus viviendas, a travs del pago de los crditos.
El resto de los programas se financian, predominantemente a travs
de las entidades multilaterales de crdito (BM, BID) y en menor proporcin del presupuesto nacional.
432
0,3
PRO SO FA
TO TAL
2,0
100,0
1,1
1,5
Program a
Cuadro 14
433
Luciano Andrenacci
434
435
Cabe sealar en relacin con este punto que el FONAVI fue considerado hasta el ao
2000 entre los programas sociales focalizados. El hecho de que actualmente se haya
dispuesto la libre disponibilidad de estos fondos por parte de las provincias (Ley 25.570/
01) motiv su eliminacin del conjunto de partidas bajo anlisis. Esto explica la disminucin de los montos asignados a la funcin Vivienda y Urbanismo para el ao 2002.
Excluida esta partida, la reduccin de los recursos de esta funcin en el 2002 en relacin
con el ao anterior es del 5%.
434
3,0
3,0%
Totalgeneral
86,0
M inisterio de Infraestructura y
Vivienda
Jurisdiccin
100%
4,0
96,0
Cua
dro 15
Cuadro
435
Luciano Andrenacci
436
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Salud
Promocin Social
Previsin Social
Educacin
Trabajo
Vivienda y Urbanismo
1997
Funciones
102,5
88,8
99,4
100,6
150,1
104,3
98,6
117,7
1998
91,2
158,2
78,8
82,0
115,2
94,9
90,9
129,4
1999
96,3
220,7
99,2
59,5
66,5
109,1
92,8
130,1
2000
112,7
398,8
111,2
137,6
82,4
109,0
106,8
153,9
2001
Evolucin del Gasto Focalizado de la APN por funcin: aos 1997-2001 (base 100 = 1997).
Cuadro 16
437
Luciano Andrenacci
438
10,6
49,4
17,4
13,6
8,9
100,0
Patagonia
Centro**
NOA
NEA
Cuyo
Total
general
100,0
7,6
9,4
15,4
61,5
Gastos
PROFE
(*)
6,1
100,0
15,1
11,2
46,9
0,4
Gastos
Mejoramiento de
Barrios
26,4
100,0
10,8
17,4
21,2
38,9
Gastos en
Programas
Alimentarios (***)
11,6
Gastos
PNC
Regin
100,0
6,7
26,4
21,6
38,5
Resto
del
Gasto
6,8
100,0
8,8
13,9
18,0
49,2
10,1
Gasto
total
Distribucin regional de los montos gastados por los programas sociales focalizados del MDSyMA durante el ao
2000 (en porcentajes).
Cuadro 17
439
Luciano Andrenacci
La rregulacin
egulacin de los ser
vicios urbanos: entr
servicios
entree la universalidad
y la privatizacin
La prestacin estatal y universal fue un elemento clave en determinado momento de la formacin del estado nacin que asoci la garanta
de la prestacin de determinados servicios al hecho de ser ciudadano, y
que presentaba sobre todo el valor de un programa poltico ms all de
su efectiva prestacin.
A partir de la dcada del 80, la crisis fiscal transform la capacidad
estatal de seguir suministrando ese conjunto de infraestructuras consideradas bsicas y los servicios urbanos comenzaron a surgir como una
fuente relativamente abierta e inexplorada de ganancias y de acumulacin del capital para los agentes econmicos concentrados.
La privatizacin de los servicios pblicos modific las prcticas polticas, econmicas y culturales alrededor del derecho a los servicios
urbanos esenciales. El cambio de la forma de intervencin estatal, el
trnsito del modelo social de provisin de servicios urbanos a la concesin del
servicio, tiene como elemento fundamental la mercantilizacin de un
440
441
Luciano Andrenacci
Telfono y correo
Total
Transporte pblico
Electricidad
Servicios sanitarios, gas y otros
1 quintil
1986
1996
2.1
3.7
2.4
3.7
3.7
8.0
0.9
2.0
9.1
17.4
Gasto del hogar en servicios pblicos, Buenos Aires (porcentaje total de gastos)
Cuadro 18
2 quintil
1986
1996
1.8
3.0
2.2
2.9
3.8
7.5
0.7
2.5
8.5
15.9
443
Luciano Andrenacci
444
445
Luciano Andrenacci
446
Respeto por la ciudad existente a travs de acciones de consolidacin y densificacin del parque construido.
437
447
Luciano Andrenacci
448
449
Luciano Andrenacci
450
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Luciano Andrenacci
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Luciano Andrenacci
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457
El desar
desarrrollo local como
alter
nativa de poltica social: una
alternativa
reflexin sobre modelos,
estrategias y ter
ritorios
territorios
Adriana Rofman y Marisa Fournier438
Introduccin
La nocin de desarrollo local se ha instalado en distintos espacios
acadmicos y de gestin pblica, como un novedoso modelo de intervencin sobre la cuestin social que permitira lograr resultados efectivos en aquello que las polticas sociales enuncian como su promesa:
mejorar las condiciones de vida de la poblacin ampliando los mrgenes de integracin social y, por lo tanto, reduciendo la exclusin, la
marginalidad y la pobreza.
La proliferacin de programas de desarrollo local en instituciones
que hasta hace pocos aos organizaban sus actividades en proyectos de
desarrollo comunitario o de promocin social, no puede explicarse slo
como un efecto discursivo, producto de la difusin de innovaciones en
el mundo poltico e intelectual. Si bien es innegable que este trmino
est hoy de moda, tanto entre quienes llevan adelante las acciones como
-fundamentalmente- entre quienes las financian, el inters por esta perspectiva tambin refleja una redefinicin profunda de los enfoques bsicos de la intervencin social.
Redefinicin que comienza por el objeto mismo de las polticas de
intervencin sobre la cuestin social, ya que el enfoque integral de la
estrategia de desarrollo local obliga a ampliar la consideracin de la
438
Luciano Andrenacci
460
461
Luciano Andrenacci
en la prctica cotidiana, los vacos o desajustes conceptuales identificados en los modelos tericos.
En particular, se analizarn tres experiencias actualmente en marcha
en la zona noroeste del conurbano bonaerense impulsadas, fundamentalmente, desde diferentes actores socio institucionales:
la universidad, a partir dell Programa de Desarrollo Local de la
Universidad Nacional de Gral. Sarmiento
el estado municipal atendiendo a las polticas de desarrollo local del Municipio de Moreno
y las organizaciones sociales y culturales expresadas en la experiencia de promocin cultural y comunitaria de los Aguante
de la Cultura
La reflexin sobre estas experiencias, que estn en su mayora en su
fase inicial, permitir poner de relieve algunas tensiones que existen
entre las formulaciones tericas y, en cierta medida prescriptivas, del
desarrollo local como modelo y las condiciones sociales, culturales y
territoriales que son (seran) la base de anclaje del modelo. De esta
manera, se pretende analizar la real potencialidad de la propuesta de
desarrollo local para responder a su propia promesa, particularmente
cuando se trata de condiciones socioterritoriales diferentes a las que
dieron origen al modelo.
La emer
gencia del desar
emergencia
desarrr ollo local como modelo
terico
De las polticas sociales a los programas de desarrollo local
El interesante debate actualmente instalado en el mundo acadmico
y en el mbito de la gestin pblica acerca del campo de intervencin
de las polticas sociales439 lleva a redefinir los mrgenes de dicho cam-
439
462
440
463
Luciano Andrenacci
orientacin integral de las intervenciones sociales, y por la consideracin de la naturaleza dinmica y poltica de la planificacin social442 ha
impactado fuertemente en las agencias encargadas de estas funciones,
tanto en el mbito estatal como en el sector no gubernamental. Buena
parte de los programas y proyectos sociales nacidos en los 90 operan
sobre un complejo entrelazamiento de problemas que no slo superan
la barrera de la provisin de recursos para abarcar aspectos de educacin formal, capacitacin laboral, cuidado de la salud, entre otros, sino
que llegan a incluir problemticas habitualmente no identificados con
las polticas sociales como el desarrollo productivo, el medio ambiente,
los factores culturales, el ejercicio de derechos, etc.
Por otro lado, como consecuencia de la poltica de descentralizacin
que reestructur el entramado institucional responsable de las intervenciones sociales, el espectro de instituciones involucrado actualmente en la formulacin e implementacin de polticas sociales se ha
diversificado notablemente, incluyendo no slo a instancias estatales de
otro nivel como provincias y municipios- sino tambin a organizaciones no estatales de distinta envergadura, entidades financiadoras de
diferente origen nacional y naturaleza institucional y, por supuesto, a
los organismos internacionales de crdito.
En consecuencia, si se hiciera hoy un inventario de las intervenciones autodenominadas polticas sociales, analizando las cuestiones abordadas, las actividades incluidas y los actores comprometidos en la ejecucin de estos proyectos, se encontrara el reflejo del debate terico en
el mbito de las prcticas sociales e institucionales.
Entre las muchas reformulaciones que estn atravesando los programas sociales cabe destacar un camino que reviste, a nuestro criterio,
particular inters: la creciente emergencia de proyectos de desarrollo
local en espacios institucionales antes dedicados a los proyectos sociales. Es cierto que este tipo de reorientaciones suele estar vinculado a la
imposicin de nuevos criterios de elegibilidad de las agencias
financiadoras, y, en este sentido, es probable que la expansin de esta
modalidad de intervencin no se corresponda ajustadamente con un
cuestionamiento profundo de las prcticas anteriores. Este reparo no
442
ROBIROSA, Mario; CALDARELLI, Graciela y LA PALMA, Antonio: Turbulencia y planificacin social; Ed. Siglo XXI / UNICEF, Buenos Aires, 1990.
464
465
Luciano Andrenacci
La formulacin del modelo de desarrollo local se apoya en dos matrices: a partir del anlisis del carcter espacial nacional y regional
del desarrollo surge el inters por comprender las dinmicas territoriales; y sobre la base de la inclusin de los aspectos sociales, polticoinstitucionales y ambientales en la idea de desarrollo se asienta la perspectiva integral de este paradigma.
A este rpido recorrido por la historia intelectual cabe agregarle,
como un factor de peso en la revalorizacin de lo local, una referencia
a los profundos cambios en la organizacin territorial del planeta en las
ltimas dcadas del siglo XX. La relativa flexibilizacin de las fronteras
internacionales y el debilitamiento de la soberana de los estados nacionales que a grandes rasgos aparecen hoy como principales indicadores
de la globalizacin, han puesto de relieve la importancia del mbito
local como espacios de identidad y de referencia para proyectos de transformacin. Este nuevo orden mundial ofrece, en principio, un mayor
margen de autonoma para las ciudades y las regiones, cuyos habitantes
ven fortalecido su sentimiento de comunidad y descubren posibilidades de desarrollo al relacionarse directamente con el resto del mundo.
Si bien estas oportunidades, como muchas otras, no estn distribuidas equitativamente en todo el planeta, su expansin en los pases desarrollados brind el marco histrico al surgimiento de esta renovada mirada
respecto de la relevancia de los espacios locales.
El modelo del desarrollo local, en sus principios tericos, se basa en
una concepcin integral del desarrollo, donde la palanca de cambio
radica en el aprovechamiento y potenciacin de los recursos y capacidades propios de la regin o localidad. Esta perspectiva pone de manifiesto la naturaleza territorial de estos procesos, ya que se considera que
los principales factores del desarrollo estn en el mismo territorio, y el
xito de la estrategia consiste en potenciar las capacidades all existentes. Es un modelo de transformacin social que se sustenta en la valorizacin de los recursos endgenos, a travs de la construccin de una
mejor articulacin entre los sectores e instituciones que dinamizan la
vida local.
Es decir, en este enfoque cobran especial importancia las estrategias
de articulacin institucional pblico-privada, ya que la implementacin
de una poltica de este tipo requiere de la accin combinada de los
distintos actores que conforman el territorio. Se visualiza a la colectividad local como una sociedad compleja, construida por grupos sociales
466
467
Luciano Andrenacci
443
468
445
469
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446
470
471
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447
CORAGGIO, Jos Luis: Poltica social y economa del trabajo. Alternativas a la poltica
neoliberal para la ciudad; Buenos Aires-Madrid, UNGS-Mio y Dvila, 1999; p. 12.
472
gerir otros enfoques, pero transformando la heterogeneidad en un recurso para su superacin. Por otro lado, esta propuesta manifiesta una
percepcin ms rica de la vida econmica, al sostener que la expansin
de la actividad productiva implica cambios en estructuras, relaciones e
instituciones no estrictamente econmicos.
Sin embargo esta perspectiva, as como otras propuestas que tienen
su origen en la filosofa del desarrollo a escala humana448, dejan abierto el interrogante acerca de las condiciones de viabilidad de su
implementacin en una escala que garantice impacto y sostenibilidad.
En su contenido propositivo no se profundiza acerca de cmo deberan
transformarse las estructuras econmicas locales o regionales de modo
de consolidar el desarrollo del sector de la economa popular en una
escala que supere el nivel de las experiencias piloto.
En sntesis, como decamos previamente, estas conceptualizaciones
pueden dar cuenta de las orientaciones fundamentales que abren el
debate intelectual en el campo del desarrollo local en la actualidad. Si
bien los tres enfoques coinciden en un punto de partida principal: en
la valorizacin de los recursos y potencialidades locales como palancas
del desarrollo, las divergencias no son menores y se refieren, principalmente, en una distinta lectura respecto de la dinmica y de los componentes principales del proceso.
Esta revisin tambin deja al descubierto algunos huecos tericos
presentes en todos los enfoques, que mereceran un anlisis ms profundo. Principalmente, queda pendiente avanzar en una conceptualizacin ms precisa del trmino local, para evitar el riesgo de que la
frmula desarrollo local sea traducida por una suma de palabras: el
desarrollo en una localidad. Cada uno de los enfoques analizados brinda
distintos aportes a esta cuestin, puesto que el modelo del desarrollo
econmico es el que ubica ms claramente la caracterstica endgena
del proceso, pero se detiene en una mirada economicista; la perspectiva
socioinstitucional capta mejor la dinmica sociopoltica pero se interesa
menos por precisar las caractersticas de un mbito local; y la postura
del desarrollo desde abajo define lo local en relacin con los sectores
sociales que lo animan pero tampoco se preocupa por avanzar en definir criterios espaciales.
448
473
Luciano Andrenacci
Es decir, estos enfoques parecen presuponer un territorio previamente construido como mbito local por sus habitantes, y con un nivel
de integracin territorial suficiente para delimitar un adentro y un
afuera de ese espacio.
475
Luciano Andrenacci
476
451
KRALICH, Susana: Ciudad y transporte, entre la crisis y la globalizacin; en FEDERICO
SABAT (coord.): Economa y sociedad en la Regin Metropolitana de Buenos Aires; Ed. Al
Margen/UNGS, Bs. As, 2002.
477
Luciano Andrenacci
BORELLO, Jos Antonio (coordinador): Bulones y canguros. Los ejes productivos del
desarrollo local; UNGS, 2000, p. 25.
453
BORELLO, Jos; FRITSZCHE, Federico; VIO, Marcela: La industria de la Regin Metropolitana de Buenos Aires: una mirada global, regional y local; en FEDERICO SABAT
(coord.): Economa y sociedad en la Regin Metropolitana de Buenos Aires; Ed. Al Margen/
UNGS, Bs. As, 2002.
478
479
Luciano Andrenacci
leza de la interaccin entre las instituciones estatales y las organizaciones sociales y econmicas constituye un eje principal para la consideracin de los actores del desarrollo local, puesto que es el sustrato de una
poltica de articulacin intersectorial que pretenda producir un impacto territorial remarcable.
Como sealbamos antes, la organizacin poltico-institucional del
AMBA da como resultado mbitos de gestin que no coinciden con los
espacios de organizacin de las demandas ni de construccin de formas
de representacin poltica (Prez, op. cit.). Esta configuracin polticoinstitucional, que tiende a autonomizar el mbito de legitimacin de la
representacin poltica del mbito de gobierno y gestin de las cuestiones que movilizan a la sociedad en el nivel local, ha tendido a debilitar
la capacidad institucional de los gobiernos locales, y brinda las condiciones de posibilidad para el predominio de los vnculos clientelares o
particularistas por sobre los canales de participacin ciudadana pblica
y poltica454.
Este entorno sociopoltico no favorece el desarrollo canales de representacin poltica que organicen a la sociedad civil en torno a un
mbito pblico local donde tenga lugar un debate abierto acerca del
proyecto poltico de desarrollo. Los actores con mayor incidencia en la
dinmica sociopoltica local son las organizaciones sociales de base territorial, asociaciones de vecinos de los barrios surgidas, en su mayora,
con el fin de encontrar caminos que mejoren las difciles condiciones
de vida que enfrentan estos sectores. Con estos objetivos, estas asociaciones en su mayora- operan sobre un espacio estrictamente barrial, y
las variadas instancias de articulacin se basan en el trabajo conjunto en
torno a actividades puntuales y de corta duracin.. En estos lazos participa tambin el Estado local y provincial, tanto como centro de formulacin y financiamiento de proyectos cuya implementacin est a
cargo de las organizaciones locales as como destinatario de reclamos y
movilizaciones referidas a cuestiones de infraestructura urbana455. Esta
orientacin ha comenzado a ampliarse en estos ltimos aos, ya que
454
455
ROFMAN, Adriana (comp.): La accin de las organizaciones sociales de base territorial.
Universidad Nacional de Gral. Sarmiento / IDEF. Buenos Aires, 2002.
480
algunas organizaciones estn convergiendo con movimientos de protesta los piqueteros que manifiestan en la escena pblica nacional una
posicin ntidamente poltica456.
En conclusin, puede afirmarse la trama socioinstitucional de esta
regin se caracteriza por la fragmentacin del tejido socio organizativo y
la poca capacidad institucional del sistema poltico para liderar procesos de articulacin de intereses locales. Se ha avanzado poco en la construccin de un mbito pblico local, en buena medida por el tono
particularista de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, y por
la escasa identificacin cultural de la sociedad con el territorio local.
Este escenario se aleja mucho del que describen los textos y autores ms
difundidos en el campo del desarrollo local, en los que, con mayor o
menor grado, se da por hecho la existencia de actores locales activos y
comprometidos, capaces de liderar los procesos de articulacin que el
modelo propone.
En sntesis, las condiciones socioterritoriales hasta aqu descriptas
dan cuenta de una realidad propia de una gran ciudad metropolitana
afectada por las consecuencias de la crisis no slo en su dimensin
econmica, sino tambin en el plano poltico y socioinstitucional.
Por lo tanto, este intento de revisin de los modelos de desarrollo
local a la luz de algunas experiencias actualmente en marcha en el rea
metropolitana de Buenos Aires, puede traducirse en los siguientes
interrogantes:
Cmo se vinculan los modelos tericos con las experiencias efectivas
tivas?
El anlisis de los casos a la luz de las orientaciones prescriptas
por los modelos lleva a indagar en torno a los condicionamientos
que impone una realidad metropolitana y un momento histrico
marcado por la crisis socioeconmica y llama la atencin sobre la
necesidad de reformular estos modelos de incorporar estas condiciones.
456
481
Luciano Andrenacci
482
Las polticas municipales de desarrollo local de la Municipalidad de Moreno, en tanto medidas formuladas desde el estado
local
El proyecto Aguante la Cultura, impulsado por una red de organizaciones comunitarias y culturales nucledas en la red Desde
los barrios.
La revisin de estas experiencias no se propone como un estudio de
casos orientado a sistematizar estrategias replicables, ni est enfocado a
estudiar sus resultados o su impacto en la estructura social o las condiciones de vida de la poblacin local. El propsito es apelar a las experiencias para extraer algunas referencias empricas de posibles respuestas a las preguntas arriba formuladas, como forma de situar la reflexin sobre los modelos tericos en una perspectiva que se apoye en
los procesos realmente existentes.
483
Luciano Andrenacci
484
Gestin local del hbitat: encuentros peridicos con instituciones estatales y no gubernamentales involucradas en este campo.
Asistencias tcnicas a instituciones estatales y organizaciones sociales locales
Fortalecimiento de la identidad cultural local
Talleres culturales y artsticos en los barrios
Capacitacin y reflexin sobre gestin cultural
Difusin de la produccin artsticas y culturales locales, a travs
de videos y catlogos.
Valorizacin del patrimonio cultural local
Promocin de los derechos sociales y ciudadanos
Servicio de asesoramiento jurdico gratuito
Promocin de iniciativas de desarrollo local a nivel barrial
Prevencin comunitaria de la salud, en dos barrios de Jos C. Paz
Articulacin de actores a nivel barrial, en un barrio de San Miguel.
El modelo establecido de cogestin de estos proyectos con organizaciones e instituciones de la zona involucr a un conjunto de actores
locales en la implementacin del Programa, y dio lugar al desarrollo de
una red de vinculaciones estrechas en las que participan algunos gobiernos municipales, asociaciones profesionales (de abogados y de mdicos), cmaras empresarias, escuelas, organizaciones comunitarias y
centros culturales.
Como puede advertirse en esta somera enumeracin, las distintas
lneas de trabajo abarcan un amplio abanico de cuestiones y campos de
intervencin, cuya cobertura y localizacin territorial vara de acuerdo a
la actividad. Esta diversidad es el resultado de la opcin por una metodologa de intervencin que jerarquiza, ante todo, la posibilidad de
construir espacios de gestin conjunta con otros actores locales. Es decir, la seleccin de los objetivos de los proyectos no se apoy principalmente en un diagnstico previo acerca de los problemas centrales de la
zona, sino que el espectro de cuestiones abordadas se fue armando en
funcin de los intereses y orientaciones de los actores locales interesados en involucrarse en el Programa. As, no se identific a un sector o
485
Luciano Andrenacci
campo de actividad como eje articulador sobre el cual apoyar la construccin de articulaciones, sino que la seleccin de cuestiones sobre
las cual operar se impuso como producto de las propuestas de las
organizaciones locales
locales.
Siguiendo estas orientaciones, cada uno de los proyectos y de las
lneas de trabajo implementadas abarcan reas geogrficas diferentes,
dependiendo, en buena medida, de la localizacin y de la cobertura de
las problemticas involucradas y de las instituciones comprometidas en
la gestin de las actividades. Este enfoque adopta definiciones diferentes de lo local, segn la trama de organizaciones que participan en
las acciones
acciones. As, algunas lneas de trabajo delimitan un mbito local
que coincide con los lmites del barrio, otras operan a nivel de
microrregiones (los tres ex -municipios que constituan Gral. Sarmiento: San Miguel, Jos C. Paz y Malvinas Argentinas; o zona de cobertura
de las Cmaras empresariales locales participantes), mientras que otras
acciones como las reuniones de Gestin local del hbitat- se refieren al
conjunto del rea metropolitana.
A partir de un anlisis de la realidad social de la zona que pone de
relieve la necesidad de encarar la tarea de construccin de las condiciones socioinstitucionales sobre las cuales puedan apoyarse las iniciativas
de cambio, el PDL orient su planificacin en funcin de la creacin y
consolidacin de vnculos entre actores y organizaciones apuntando
as a fortalecer la trama socio institucional local
local. De esta manera se
encarn la decisin de comenzar por apoyar la constitucin de los sujetos del desarrollo local, apelando a la estrategia de cogestin de proyectos como mecanismo de construccin de estos actores locales
locales.
En sntesis, las estrategias puestas en accin por este Programa tomaron en cuenta que la construccin de un espacio local y de los sujetos
del desarrollo, constituyen procesos eminentemente polticos, que se
expresan en la elaboracin colectiva de una imagen compartida respecto de los lmites del espacio propio, y, por lo tanto, tienen mucho que
ver con la implantacin territorial de las organizaciones e instituciones
que forman parte de la trama socioinstitucional que sustenta los proyectos. Esta modalidad de trabajo se distingue claramente de las metodologas
que proponen los manuales de desarrollo econmico local, ya que se
ponen en cuestin los postulados que jerarquizan la estrategia de articulacin de las instituciones pblicas y privadas con vistas a potenciar
la productividad de la economa formal de la localidad.
486
487
Luciano Andrenacci
La descentralizacin y redefinicin del sistema de formacin profesional municipal, para dar lugar a una sistema instalado en las
sociedades de fomento y centros barriales, utilizando recursos de
programas provinciales. A partir del ao 2002, los beneficiarios
del Programa Jefes y Jefas que suman 35.000 personas en este
municipio- pasan por un Taller de Admisin donde se aplica
una encuesta sobre historia y capacidades laborales, informacin
que sirve de base para la implementacin de actividades de capacitacin.
El Instituto de Desarrollo Urbano y Regional, es un ente descentralizado
cuya misin es administrar la tierra pblica y los grandes proyectos
urbanos con una perspectiva de desarrollo regional. Los programas de
este organismo contemplan, entre otras, las siguientes lneas de trabajo:
Consolidacin urbana: recuperacin de tierras en situacin de
abandono y su adjudicacin a entidades intermedias y organizaciones sociales a fin de utilizarlas para actividades productivas o
soluciones habitacionales de emergencia, destino que se resuelve
en el marco de mesas barriales multiactorales. Para ello, se ha
recurrido a la articulacin con programas sociales como el Plan
Jefes y Jefas de Hogar- que otorgan subsidios a desocupados a
cambio de su insercin en proyectos de este tipo.
Programa de gestin de hbitat apoyado en los recursos de los
programas sociales nacionales y provinciales; junto con ONGs
con experiencia en hbitat popular, y centros profesionales, estn impulsando el desarrollo de iniciativas pblico-privadas de
provisin de agua y saneamiento
Regularizacin dominial: en una zona donde la irregularidad en
la propiedad de la tierra es uno de los principales problemas en
el campo habitacional, se estn implementando procesos de regularizacin que se tramitan a travs de Comisiones Barriales de
Tierras
Revalorizacin y recuperacin de patrimonio histrico y natural
del territorio, lo que implica el reciclaje de edificios antiguos y la
recuperacin de la ribera del ro para uso pblico.
489
Luciano Andrenacci
490
Luciano Andrenacci
492
493
Luciano Andrenacci
457
En el momento de su creacin pariticipaban del Congreso Regional de la Cultura
artistas, instituciones y trabajadores populares de la cultura procedentes de varios partidos
del noroeste bonaerense. Agrupaba las siguientes organizaciones: Biblioteca Inti HuasiCentro Cultural Races - La Casa- Sindicato de Empleados Municipales de San Miguel,
Jos C. Paz y Malvinas Argentinas- Sociedad de Fomento del Video Alternativo- FMs:
Tinkunaco- Internacional- Barrial- Fuego / Revistas: El Hiperptamo- La Tinaja
Asociacin de Escritores y Lectores- Elenco Regional de Teatro- Escuela de Psicologa
Social de San Miguel- Agrupacin Cultural Viejos Delianos- Grupo de tteres Voces y
Manos- Sociedad de Fomento Unin de Familias Obreras- Agrupacin cultural vecinal El
Colibr- Agrupacin Yatum- Agrupacin tradicional el Pehual- Asociacin coral de
Jos C. Pazl- Coro polifnico de Jos C. Paz- Escuela Municipal de Teatro de San MiguelFundacin desde Amrica- La Esquinita del Sol- Centro de Actividades Integrales- Saln
Parroquial de la Catedral de San Miguel- Escuela Municipal de Msica Julin AguirreEscuela N 3- Alianza Francesa de Bella Vista- Escuela Municipal de Artes VisualesCESPPEDH - Parroquia Nuestra Seora del Valle- Va Activa- Asociacin de Artesanos de
la Plaza de las Carretas- Fortn Gaucho Martn Miguel de Gemes- Diario La Hoja- Casa
de la Cultura de Grand Bourg- Producciones Independientes Alternativas- Escuela Juana
Manso- Colegio Almafuerte de Bella Vista- Estudio de Arte Gabriela Quiroga- Direccin
de Cultura de Jos C. Paz- Red de Guarderas y Centros Comunitarios El EncuentroAsociacin Mutual El Colmenar- Taller Escuela Ninsei- Asociacin Amigos del Hospital
Larcade- Red de Radiodifusoras de Jos C. Paz (14 FMs del distrito de Jos C. Paz)-
494
458
Para un anlisis de los procesos de hibridacin cultural. Ver SILVA, Armando: Imaginarios urbanos: Cultura y comunicacin urbana en Amrica Latina, Bogot, Tercer mundo, 1991;
y GARCA CANCLINI, Nstor: Culturas hbridas, Grijalbo, Mxico, 1989.
495
Luciano Andrenacci
496
Luciano Andrenacci
La complejidad de este recorrido argumental se justifica por la escasa tradicin terica que sostiene los anlisis sobre el desarrollo local. La
mayora de las elaboraciones que conforman este campo de estudio
pueden ubicarse en dos grandes categoras: manuales o textos
prescriptivos acerca de cmo promover el desarrollo, o estudios de caso
descriptivos que no ponen en cuestin los fundamentos conceptuales
del modelo de anlisis. Como resultado del predominio de estas orientaciones no se ha avanzado mucho en la conceptualizacin del trmino
de desarrollo local, lo que mantiene todava a este concepto en un terreno relativamente ambiguo y poco preciso.
En un juego permanente entre el debate terico y las caractersticas
de algunas experiencias, revisamos los modelos conceptuales vigentes
en el campo del desarrollo local.
Nuestros interrogantes pueden desagregarse en tres ejes conceptuales fundamentales: la definicin de lo local como espacio de sustentacin
del proceso de desarrollo; la lgica de constitucin de los actores/
sujeto del proceso y la consideracin de los sectores o reas de actividad que dinamizan el proceso de desarrollo.
La conclusin ms destacada que surge de esta revisin se refiere a la
necesidad de ampliar la mirada respecto del espectro de sectores o
actividades que pueden operar como palanca del proceso. Si en los
modelos hegemnicos aparece como indiscutido que la dinmica de
desarrollo debe asentarse en la transformacin de la actividad econmica formal, estas experiencias muestran procesos que se apoyan en otros
campos, como la economa de subsistencia, la identidad cultural, o la
ampliacin del espacio pblico, entre otros.
Esta conclusin no debe leerse como una negacin de la importancia
del desarrollo y crecimiento econmicos, o una propuesta de regreso a la
naturaleza y a la vida comunitaria. Ms bien, supone una complejizacin
de la mirada sobre la dinmica social local, que implica considerar las
condiciones reales en las que tienen lugar los procesos de produccin y
reproduccin en la actualidad: un promedio de 40% de poblacin con
problemas de empleo en todo el conurbano y, en algunos de los barrios
donde tienen lugar estas experiencias, graves problemas para la resolucin de las urgencias ms inmediatas, tales como la alimentacin 462.
462
498
499
Luciano Andrenacci
sustento organizativo de los procesos de cambio, son tambin componentes que atraviesan, cada da ms intensamente, el diseo de las polticas sociales. Esta coincidencia da cuenta del progresivo acercamiento
entre la orientacin conceptual y estratgica de las iniciativas de desarrollo local y las polticas sociales, lo que abre mltiples e interesantes
posibilidades de avanzar en la reformulacin de ambos campos.
500
463
Una primera versin de este trabajo fue publicada en la revista Mundo Urbano n 19,
marzo-abril 2003, www.argiropolis.com.ar. En ella se incluyen datos actualizados hasta
comienzos del ao 2002. Para esta publicacin se han actualizado todos aquellos datos
considerados relevantes y de los cuales result posible obtener las ltimas cifras.
464
Luciano Andrenacci
como una respuesta suficiente. Las estimaciones de los recursos econmicos requeridos para paliar dicha exclusin por la va clsica o tradicional, muestran que estos resultan inviables, insuficientes e
insostenibles.
Para convencerse de esto ltimo, basta con examinar la excelente y
elaborada propuesta de la CTA de impacto distributivo (dada a conocer
en el 2000465), coherente en lo inmediato, pero con serias limitaciones
de sostenibilidad ms all del corto plazo. Efectivamente, por la aplicacin de esta propuesta estudiada inicialmente por el IDEF e impulsada
por la CTA-FRENAPO466, se generara un importante impacto en la
reactivacin del mercado interno, pero como contraparte, requiere obtener ingresos fiscales y previsionales diversos por parte del sector pblico cercanos a los $ 10 mil millones al ao. La propuesta es absolutamente justa. Aunque cabe aclarar que implica la ejecucin de una poltica econmica cuyas bases de sustentacin en fuerzas sociales y polticas es, en lo inmediato, muy exigente y requiere de una construccin de
relaciones de poder que por el momento no se vislumbran467.
Por otro lado, los sistemticos fracasos histricos de los proyectos de
apoyo financiero, organizativo y tcnico a los microemprendimientos y
de desarrollo de las PyMEs como generadoras de empleo, indican que
este camino es interesante, no desechable, pero insuficiente si se encuentra fuera de un circuito integrado, ms amplio, para superar los
siempre en aumento desequilibrios sociales de la Argentina. La esperanza de que las pequeas y medianas empresas resulten grandes
generadoras de puestos de trabajo tropieza con las necesidades de su
465
502
La infor
malidad como rrespuesta
espuesta a la crisis laboral
informalidad
Segn un conocido especialista en el tema469 la economa informal
es un fenmeno universal, pero su forma de presentacin no lo es. En
efecto, los entornos sociales condicionan variaciones significativas en
relacin con el tiempo, las dimensiones y el modus operandi de la
informalidad. Por ello, sostiene:
a) el sector informal vara segn los pases y an en el mismo pas
en momentos diferentes;
b) en concreto, tienen en comn la existencia de prcticas que eluden o violan las regulaciones estatales; y
c) la informalidad puede volverse irrelevante en los casos que el
estado abdica de su papel regulador.
Otro ensayista, destacando el papel que el sector informal desempea en la creacin de empleo en Amrica Latina, indica que el crecimiento del mismo se basa en las actividades por cuenta propia y en los
microestablecimientos. Tambin seala que la precarizacin laboral genera tanta exclusin social como la propia informalidad470.
El sector informal resulta un sector con una definicin no unvoca
(y tambin arbitraria) y que ha evolucionado hasta confundirse con la
precarizacin en algunas interpretaciones. Y con un posible desliza-
468
Para considerar este tema, basta con recurrir a los interesantes estudios de Gabriel
Yoguel, Hugo Kantis y otros colegas del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de
General Sarmiento.
469
Portes A. (1999), La economa informal y sus paradojas. En Carpio, Klein y Novacovsky
(comps.), Informalidad y Exclusin Social. SIEMPRO- OIT. Fondo de Cultura Econmica.
470
Tokman, V. (1997), La informalidad en los noventa: situacin actual y perspectivas,
Cuadernos de polticas sociales n 2, Secretara de Desarrollo Social, Buenos Aires.
503
Luciano Andrenacci
471
504
472
505
506
Inform alTotal
UnidadesFam iliares
Cuenta propia
Ayuda fam iliar
M icroem presas
Em pleadores
Asalariados
M iles
5.805
3.476
2.815
661
2.329
671
1.658
% de la ocupacin total
47,5
28,4
23,0
5,4
19,1
5,5
13,6
Tabla 1
Luciano Andrenacci
Fuente:EDS-SIEM PRO
Inform alTotal
UnidadesFam iliares
Cuenta propia
Ayuda fam iliar
M icroem presas
Em pleadores
Asalariados
% de la ocupacin total
39,9
22,3
20.0
2,3
17,6
3,0
14,6
Tabla 2
507
508
% de la ocupacin total
34,8
16,0
14,8
1,2
18,8
3,0
15,8
Para comprender las diferencias bsicas que son reconocibles entre Regin Metropolitana, Gran Buenos Aires, AMBA y Conurbano, ver
Federico-Sabat A. M. (2002), Economa y Sociedad de la Regin Metropolitana de Buenos Aires en el contexto de la reestructuracin de los 90s,
Editorial Almargen-UNGS,
474
Beccaria L., Carpio J. y Orsatti A. (2000), Argentina: informalidad laboral en el nuevo modelo econmico. En Carpio, Klein y Novacovsky
(comps.), Informalidad y Exclusin Social. SIEMPRO- OIT. Fondo de Cultura Econmica.
473
Inform alTotal
UnidadesFam iliares
Cuenta propia
Ayuda fam iliar
M icroem presas
Em pleadores
Asalariados
Tabla 3
En el Gran Buenos Aires473 , de acuerdo a los datos de la EPH de octubre de 1998 la estructura resultaba474 :
Luciano Andrenacci
Noem Giosa Zauzua. Dinmica y estructura de un mercado de trabajo flexibilizado. Una anlisis de la evolucin del empleo en el Gran Buenos
Aires. Ponencia presentada en el 6to Congreso Nacional de Estudios del Trabajo. ASET
475
% de la ocupacin total
36,7
43,3
44,6
45,4
45,6
43,6
44,1
42,9
42,5
42,6
44,6
43,9
46,2
Fuente:Gioza Zuazua
Ao
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Peso relativo del estrato informal privado en la estructura ocupacional GBA, 1990-1998
( % de la ocupacin total y total = 100)
Tabla 4
Mirando la evolucin de la informalidad para este aglomerado en la pasada dcada, a partir de los datos del
CIEPP475 se observa lo siguiente:
509
Luciano Andrenacci
476
Kritz E. (2002), El mercado de trabajo, Suplemento Econmico del Diario Clarn, 10/
02, Buenos Aires.
477
Federico-Sabat A.M. y G. Vzquez (2003), Aportes a la economa urbana comparada
de grandes regiones metropolitanas, Revista Regiones y Desarrollo n 5, Mxico.
510
manda laboral en condiciones precarias, junto con un empleo autnomo de carcter estatal, a travs de los programas de creacin de empleo
de emergencia en el nivel de los gobiernos locales. Agregan otros tres
elementos para complejizar la explicacin: el proceso de externalizacin,
tercerizacin y subcontratacin que llevaron a cabo importantes firmas;
el aumento del cuentrapropismo de supervivencia y la disminucin del
cuentapropismo de xito; el crecimiento del asalariado disimulado fraudulentamente como no asalariado.
En relacin con los ingresos del sector informal478, presentamos los
datos para 1997, elaborados sobre la base de la EPH. Mientras que para
el total de ocupados de GBA el ingreso laboral real creci un 17,7 %
entre 1990 y 1997, el de los cuentapropistas lo hizo en un 0,2 % y el de
los asalariados informales en un 1,2 %.
Para 1997 el sector informal representa un 35, 8 % del total de ocupados, y el empleo domstico otro 7,9 %. Los primeros tienen una participacin del 52,4 % en el grupo de ingresos del 10% ms bajo del total
de los ocupados, y los segundos del 28,8%. Si analizamos el grupo de
ingresos 10% ms alto, la participacin se reduce a 33, 9 % y 8,2%,
respectivamente.
Como otro dato interesante a tener en cuenta, se puede analizar la
incidencia de la informalidad en el crecimiento del empleo entre 2002
y 2004. Un anlisis ms amplio de las caractersticas del empleo creado
a partir de la recuperacin econmica se presenta ms adelante. Entre
el segundo trimestre de 2002 y el segundo trimestre de 2004 se crearon
2.117.000 empleos. Este crecimiento est explicado por un lado por los
planes de empleo y, por el otro, por puestos creados en el mercado
laboral. Mientras que los planes asistenciales explican el 25% de la creacin de empleo, en el mercado de trabajo un 47% lo explica el empleo
formal y un 26% el empleo llamado no formal479.
Por ltimo, observamos que los procesos macroeconmicos de la
ltima dcada han afectado de forma diferencial a los distintos grupos
que componen la informalidad. Algunos espacios econmicos que ofre-
478
511
Luciano Andrenacci
El aumento de la precarizacion
Una aclaracin importante que debemos realizar se refiere a la relacin entre informalidad y precariedad. La precariedad laboral es un
fenmeno que intersecta fuertemente con la informalidad, al ser las
microempresas en general, las unidades en que aqulla tiene su expresin ms intensa (lo que cambia en la Argentina).
La precariedad laboral, como veremos, refleja la menor calidad de
los puestos asalariados tanto en el empleo formal como en el informal.
El empleo precario se define bsicamente por el alejamiento de los principales rasgos del empleo tpico. Y aparece como categora predominante en el esquema de la mundializacin de los mercados, post-fordista.
480
512
481
Lindenboim, J., L. Serino y M.Gonzlez, (2000), La precariedad como forma de
exclusin, incluido en Crisis y metamorfosis del mercado de trabajo; Cuadernos del
CEPED n 4, FCE-UBA, diciembre. La mayor parte de lo expuesto sobre el tema, es
adoptado parcialmente de este trabajo.
482
Salvia, A. y S. Tissera, (2000), Heterogeneidad y precarizacin de los hogares asalariados en Argentina durante la dcada del 90, incluido en Crisis y metamorfosis del mercado
de trabajo, Cuadernos del CEPED n 4, FCE-UBA, diciembre. Tambin en Cuadernos n 5
de dicha coleccin.
513
Luciano Andrenacci
alguno de estos aspectos. La subocupacin, no obstante, puede considerarse como una situacin diferente de la precariedad, por lo que la
misma ser tomada en cuenta en el estudio aludido como la inexistencia de los dos ltimos vnculos. O dicho de otra forma, que la definicin operativa de precariedad, se basa en primera aproximacin en: a)
falta de proteccin y b) vnculo contractual por tiempo determinado.
Con respecto al marco legal, es dable indicar que durante los ltimos aos ha bajado la proteccin ofrecida por arbitrio de la imposicin
de la llamada flexibilizacin laboral o desregulacin cuantitativa y cualitativa del mercado de trabajo. As, puede hablarse de un proceso continuo de deterioro en los empleos que estn bajo proteccin legal.
Cabe sealar, que al utilizar el trmino precarizacin, se pretende
realizar una diferenciacin de este tipo de enfoque con respecto a los de
informalidad, dado que ste no abarca a los trabajadores asalariados. En
efecto, la informalidad tiende a no considerar las relaciones que se establecen entre los actores sociales intervinientes, con especial visin de
las relaciones de poder entre capitalistas y fuerzas laborales, centrndose en determinadas caractersticas de la tipologa de las unidades o establecimientos de produccin y circulacin. De esta manera, la idea de
precariedad parece aplicable incluso al llamado sector moderno de la
economa.
Segn la evidencia emprica (fundamentada en la elaboracin de la
EPH), durante la ltima dcada, la situacin sociolaboral se caracteriz por el escaso dinamismo del empleo, el aumento de la tasa de actividad y el consecuente aumento de la tasa de desocupacin y
subocupacin483. Puede agregarse, que el peso relativo de los asalariados
aument en el total de los empleados. Tambin, que entre estos asalariados creci el nmero de precarizados, con mayor intensidad en el rea
Metropolitana de Buenos Aires (40% en diez aos) que en el resto del
sistema urbano nacional.
Resulta interesante subrayar que la precarizacin ha crecido en el
pas de la mano de la profundizacin de los vnculos sociales de produccin tpicamente capitalista, dado que: el trabajo asalariado aumenta su importancia pero asociado a la reduccin de la fraccin del
gasto laboral destinada a financiar los servicios que contribuyen a la
483
514
515
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484
516
AM BA
N o Precarios
85.4
81.0
73.9
71.5
68.1
68.1
67.2
66.4
Fuente:Lindenboim ,2000
1980
1985
1992
1995
1996
1997
1998
1999
Perodo
Precarios
14.6
19.0
26.1
28.5
31.9
31.9
32.8
33.6
RESTO
N o precarios
s/d
s/d
67.6
74.3
73.2
68.7
68.3
67.4
Tabla 5
Precarios
s/d
s/d
32.4
25.7
26.8
31.3
31.7
32.6
517
Luciano Andrenacci
486
487
En trminos muy resumidos, el procedimiento ejecutado, a pesar de las severas limitaciones de informacin, es el que sigue:
1.- se considera el incremento de la ocupacin promedio anual de la ltima dcada y se
compara con el aumento del producto global y sectorial de la economa (sin tomar en
cuenta los valores no urbanos del empleo y del producto);
2.-se establece la relacin de elasticidad producto-empleo: i) de manera estructural en una
serie larga de unos 45 aos (en funcin de la existencia de informacin) para lo global y los
sectores industria, construccin y servicios; e ii) la misma relacin para una serie corta con
posibilidad de recorte de movimientos significativos en tres ciclos, hasta la actualidad, para
el nivel agregado y los mismos sectores, pero con mayor detalle en servicios;
3.- se comparan los resultados obtenidos para el caso argentino con iguales indicadores
disponibles de otras economas centrales y perifricas;
4.- con base en las proyecciones demogrficas de fuentes ms confiables, se examina y
determina el aumento de la oferta de mano de obra (o demanda potencial de trabajo) para
los prximos 10 aos;
518
519
Luciano Andrenacci
488
El artculo de Ernesto Kritz antes citado, sostiene que pasado el umbral de 3.5% que se
necesita para absorber el flujo de oferta laboral, cada punto adicional de crecimiento
permite reducir la tasa de desempleo en 0.6 puntos. Para elevar tal afirmacin, se basa en
los dos perodos econmicos posteriores inmediatos a la crisis del tequila, en que la
economa argentina reaccion haciendo caer fuertemente el desempleo abierto, al no
inducir aumento de la productividad. El tema de la elasticidad producto-empleo es discutido por Bour J.L. (2002), La inconsistencia de la regulacin laboral y la poltica econmica en la dcada de 1990, en Cuadernos del CEPED n 7 ya mencionado.
520
489
490
A esto se agrega otra mala noticia: segn E. Kritz, un crecimiento con baja del desempleo, dada la segmentacin actual del mercado laboral, no se difunde con el ritmo necesario al borde de la periferia informal del sistema, ni lleva a una reduccin de la desigualdad,
con lo que traba la demanda. Y si se traba sta, la contraccin del sector formal se traslada
amplificada a tal periferia. Son desequilibrios inditos de nuestra economa que estn
ahora en el centro de la crisis. Y forman parte de la aludida decadencia.
491
Muchas de estas transformaciones estructurales estn siendo ampliamente debatidas en
el momento de escribir este texto, pero a efectos de ejemplo basta con recordar las surgidas
como consecuencia de las discusiones agrupadas en Hacia el Plan Fnix, en sus encuentros
de 2001 y 2002.
521
Luciano Andrenacci
492
522
494
495
523
Luciano Andrenacci
significativo hacia otras empresas de la cadena productiva, pues registran un multiplicador bajo. Las vinculadas al mercado interno se presentan limitadas en su expansin por la limitacin de la demanda en
funcin de la actual distribucin regresiva del ingreso (a la que ya hicimos referencia).
Para completar la idea sobre la ocupacin esperable con esta estrategia, hemos llevado a cabo un ejercicio simple de carcter lineal y bajo
supuestos simplificadores. Suponiendo que todo el crecimiento se lleva
a cabo a travs de PyMEs cuya generacin de empleo es actualmente de
casi 40 trabajadores cada milln de dlares de aumento de exportaciones (contra slo 25 en el caso de las firmas grandes), para absorber en su
totalidad el actual nivel de desocupacin (estimado en fuentes oficiales
en 1.841 mil personas, sin tomar en cuenta los subocupados que se
acercan a los 2 millones) se requerira un nivel de exportaciones de u$s
46 mil millones. En caso de hacerse el ejercicio con base en empresas
grandes, la cifra asciende a u$s 73.600 millones. Pero estos nmeros no
contemplan el crecimiento de la poblacin econmicamente activa en
dicho perodo. Si se tiene en cuenta ahora la necesidad de generar 3
millones de empleos en 10 aos que si incluyen ese crecimiento, las
cifras a exportar con base en PyMEs se elevan a unos 75 mil millones.
Sabemos, no obstante, que en funcin de nuestra estructura productiva
predominan las firmas grandes en el comercio exterior y que adems
tienen bajo efecto multiplicador interno. Esto es, que sin transformaciones sustantivas y con una poltica industrial activa, es muy lejano
alcanzar semejante objetivo por esta va496.
Analizando los datos correspondientes al reciente perodo de
reactivacin de la economa argentina, se obtiene una confirmacin de
lo anteriormente prefigurado497.
496
524
525
Luciano Andrenacci
498
Al respecto puede verse la produccin de Susana Hintze, Claudia Danani y otros colegas
del rea de polticas sociales del ICO-UNGS.
526
527
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499
Coraggio, J.L. (1998) Economa Popular Urbana: una nueva perspectiva para el desarrollo local. Cartilla n1 del Programa de Desarrollo Local del ICO- UNGS.
528
una propuesta que intenta avanzar hacia formulaciones de carcter sostenible, y que, por ello, consideramos realmente elegible, ejecutable y
desarrollable para sustituir escalonada y gradualmente las polticas sociales tradicionales500.
1.- La economa social como sector surgido de la sociedad civil y
formado por organizaciones econmicas sin fines limitados de lucro,
apoyndose en el asociativismo espontneo y solidario de los sectores
ms humildes y relegados a travs de cooperativas, mutuales, sociedades laborales, etc. (empresas sociales en la terminologa y experiencias
europeas, en especial de Italia, Espaa, Francia y los pases nrdicos).
Dirigido inicialmente a integrar a grupos de personas discapacitadas
fsica y/o laboralmente bajo criterios de eficiencia social y no capitalista,
llegando a la propuesta de empresas comunitarias en el nivel territorial,
se encuentra evolucionando claramente por razones prcticas hacia un
polo que denominaremos la economa del trabajo o hacia el otro opuesto, un cooperativismo y unas sociedades annimas laborales que aceptan el beneficio empresario (abandonando en este caso, algunos de sus
principios originales). Las denominadas redes de trueque, basadas en el
intercambio de bienes y servicios entre prosumidores sin uso de dinero (con la llamada moneda social), cuando progresan hacia la produccin pueden ser visualizadas como pertenecientes e incorporables a la
economa social.
2.- La economa del trabajo
trabajo, tambin designada como economa
popular urbana501, orientada por objetivos de reproduccin social ampliada de la vida, que combina aportes estatales de arranque, con los de
la sociedad civil, con expresa finalidad de autosostenimiento, elaborada para sociedades no desarrolladas con limitada capacidad estatal de
subsidio. Entendemos que es la formulacin ms madura y completa,
dado que abarca componentes econmicos (apoyatura en el intercambio mercantil), socio-culturales, jurdico-institucionales y polticos,
aunque por ello mismo, la ms compleja de implementar. En el plano
social y econmico por ejemplo, abarca y perfecciona todos los aspectos
indicados en la economa social, agregando la nocin de red de
500
Todas ellas crticamente analizadas en los diversos trabajos de Coraggio, J.L. especialmente en (1999), Poltica social y economa del trabajo, Mio y Dvida Editores, Madrid.
501
Economa Popular Urbana es la denominacin originalmente propuesta por J.L.Coraggio
hace alrededor de 15 aos (al respecto ver www.Urbared.ungs.edu.ar).
529
Luciano Andrenacci
502
530
Asimismo, plantea con suficiente detalle los distintos nexos (no slo
econmicos) que el sector de la economa social tendr con la economa
pblica y la economa capitalista empresarial, orientadas esencialmente
por objetivos de acumulacin de poder y de acumulacin de ganancias,
respectivamente. Para ello avanza conceptualmente en la elaboracin de
lo que llamaramos una microeconoma de la unidad domstica, incorporando aspectos antropolgicos y de otras disciplinas sociales cuando
resulta necesario para completar el anlisis, que es un captulo ausente
de la economa tradicional en la que slo es vista como unidad de consumo y de provisin de fuerza de trabajo al mercado. Por supuesto, la
instalacin de una economa de estas caractersticas empuja importantes modificaciones en los sistemas de gestin pblica del rea respectiva
y en la legislacin. Existen progresos detallados sobre las precondiciones
requeridas para la implementacin de dicha estrategia de economa social o del trabajo503.
Existe acuerdo acerca de la dificultad de la construccin de esta
economa y de algunas condiciones requeridas para viabilizar ese proceso. Si bien el fundamento de la economa social es, sin duda, el trabajo y el conocimiento encarnado en los trabajadores y sus sistemas de
organizacin, la base material de la economa exige contar con medios
de produccin, tecnologas adecuadas, crdito, tener sus propios mercados o competir en los mercados propios del capital.
Varios autores dedicados al tema plantean que los emprendimientos
solidarios de este sector deben reservar una parte de sus resultados econmicos para reinvertir en s mismos o en su entorno504, ya que su
confrontacin o competencia con el sistema de empresas capitalistas
(en los mercados, en el territorio, en el estado, en la sociedad), plantea
como necesidad una estrategia para ensanchar continuamente el campo
de la economa social, ampliando el espacio en que pueden actuar ntegramente con arreglo a los valores y principios sostenidos.
() se necesita contar con suficiente tiempo para desarrollar otras
estructuras e instituciones econmicas que le permitan superar su estado fragmentario y conformar, de esta manera, un subsistema,
503
531
Luciano Andrenacci
505
Coraggio, J.L. (1998), Economa Popular Urbana: Una nueva perspectiva para el
desarrollo local, Cartillas 1 del Programa de Desarrollo Local, ICO-UNGS.
506
Melo Lisboa A. de (2004), Solidaridad, incluido en A. D. Carttani ya citado.
507
Cassano, D (2003), Aportes jurdico-institiucionales para un proyecto de ley sobre
promocin de la economa social y las empresas sociales, incluido en Empresas Sociales y
economa social, Ana L. Abramovich y otros, ICO-UNGS.
532
508
509
533
534
Gasto Pblico
Social
60.962
66,91%
19,47
Servicios
Econm icos
4.351
7,78 %
1,39
Serviciosde la
Deuda Pblica
8.218
9,02 %
2,63
Tabla 6
91.111
100 %
29,11
Total
Luciano Andrenacci
510
535
536
13.886
22,78%
13.434
22,04%
0,47%
286
Agua
Potable y
Alcantaril
lado
1,59%
968
5,92%
3.611
36,07%
21.989
Vivienda
Prom ocin
Previsin
y
y Asistencia
Social
Urbanis
Social
mo
M illones
de $
%
Educacin,
Cultura y
Salud
Ciencia y
Tcnica
Tabla 7
7,81%
4.760
Trabajo
3,33%
2.028
O tros
Servicios
Urbanos
100 %
60.962
Total
Luciano Andrenacci
Los gastos ms directamente relacionados con nuestra propuesta corresponden a las funciones de Promocin y Asistencia Social y Trabajo,
los cuales suman $ 3.611 millones (5,92% del GPS). Todas las otras
funciones comprenden algn porcentaje de gastos que podran volcarse
parcialmente al apoyo de la economa social (comprando a proveedores
de la misma, organizando programas de capacitacin y puesta en marcha de emprendimientos productivos con las comunidades de escuelas,
hospitales, etc.), pero principalmente las funciones correspondientes a
Agua Potable y Alcantarillado, as como Vivienda y Urbanismo (en total
suman $ 1.254 millones)
Como mencionramos, el mayor porcentaje del GPS corresponde a
Previsin Social (36,07%). Este monto no parece poder reasignarse a
otros gastos sociales. Algo similar ocurre con las funciones que le siguen
en importancia: Salud (22,78%) y Educacin, Cultura y Ciencia y Tcnica (22,04%); cuyos fondos son fundamentalmente no reasignables a
otros gastos sociales (haciendo la salvedad de las propuestas del prrafo
anterior). Algunos anlisis en relacin con el grado de flexibilidad del
GPS se presentan ms adelante.
El grado de flexibilidad del gasto ha sido analizado por el SIEMPRO.
El concepto de rigidez del gasto se relaciona con la posibilidad de modificar los fondos destinados a los distintos programas sociales, es decir,
hace referencia a la existencia (o no) de obligaciones del Estado exigibles por los beneficiarios de cada programa. De este modo se identifican
como rgidos aquellos programas que, por el criterio de derechos adquiridos por los beneficiarios, son imposibles de cancelar, a riesgo de generar reclamos judiciales de magnitud. El caso tpico son las jubilaciones
y pensiones. En el grupo parcialmente rgidos se incluyen los programas
que constituyen servicios garantizados por ley. Si bien estos programas
pueden ser modificados, los cambios de leyes necesarios para realizarlos dependen de tiempos bastante prolongados y de procesos de negociacin con diferentes actores polticos y sociales (aunque en determinadas ocasiones pueden ser cambiados directamente mediante decretos
del poder ejecutivo). Dentro de la clasificacin de flexibles se consideran
aquellos susceptibles de ser utilizados por los sectores para llevar a cabo
sus polticas y responder eficientemente a las prioridades sociales.
El programa SIEMPRO trabaja sobre una estimacin propia (en funcin de su definicin propia) del Gasto Social Focalizado del Gobierno
Nacional, analizando su grado de flexibilidad para los valores del ao
537
Luciano Andrenacci
511
Las categoras en que se agrupa al Gasto Social Focalizado del Gobierno Nacional segn
su normativa de origen son:
- Transferencias automticas a las provincias establecidas por ley nacional
- Leyes especiales
- Programas dependientes de organismos descentralizados con financiamiento propio
- Programas con financiamiento internacional
- Resto de los programas nacionales (por ley de presupuesto)
538
512
Isuani E.A. (2002), Para una poltica de ingreso social, ponencia presentada al Debate
del Plan Fnix, abril.
513
Los datos utilizados en este primer punto siguen los publicados en el Informe de la
revista del Instituto de Estudios Fiscales y Econmicos (2003), Estudios, IEFE, N 123, La
Plata.
539
Luciano Andrenacci
514
540
Coraggio J.L. (2002), Sobre las formas de implementar el Programa de Jefas y Jefes de
Hogar, Pg. 12, 24 de febrero. Del mismo autor, ver tambin De la redistribucin del
ingreso al desarrollo de una economa social, ponencia presentada en Aportes al Debate
del Plan Fnix, Hacia el Plan Fnix, abril de 2002.
517
541
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542
543
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520
544
nativa o economa social y solidaria, capaz de dar respuesta a las necesidades populares, reconstituir el tejido social y apoyar los fundamentos de la democracia desde la base.
La finalidad ltima de la economa social y solidaria es pluripropsito.
No es slo enfrentar la pobreza y la exclusin social, sino organizar un
nuevo actor social existente pero hoy desestructurado, disperso, desvalorizado. Se trata de esas experiencias parciales y espontneas que nos
rodean y que hemos mencionado con anterioridad consideradas como
economa popular. Significara dotar a ese actor social de nueva identidad por la creatividad, el trabajo y su reconocimiento, superando la
pasividad de la espera de soluciones asistenciales: si ello fuera posible,
se generara una importante transformacin cultural. Transformar en la
tarea concreta, material, del trabajo cooperativo y la mutualizacin, el
espritu inculcado por el neoliberalismo de la competencia insana e
individualista, con un nuevo sentido de la solidaridad. Otro aspecto
sustancial y de enorme importancia, es que este actor social dar fuerza
al bloque socio-poltico de poder que necesariamente deber cuestionar
el predominio de las empresas multinacionales concentradas, al capital
financiero internacional y a los privilegios de las empresas privatizadas
que, como ya no hace falta explicar, vampirizan el pas actualmente,
poniendo trabas a su libre desarrollo522.
Buenos Aires, Noviembre de 2004.
522
545
Introduccin
Las reformas de poltica social de los aos 90 se construyeron sobre
un juego de diagnsticos y recomendaciones que adquiri un importante consenso, tanto entre los actores sociales y polticos de la regin
como con los organismos multilaterales que apoyan y financian una
parte importante de su desarrollo econmico y social. En primer lugar,
que la crisis fiscal y el empantanamiento del desarrollo econmico de
los aos 80 se deban al equvoco rol del Estado como agente central de
asignacin de recursos econmicos y sociales. Aunque sobraba evidencia acerca de la responsabilidad de los cambios en las estructuras y
flujos de los mercados financieros internacionales en el desencadenamiento de la crisis de la deuda, lo esencial de la responsabilidad de
dicha crisis fue atribuido al agotamiento del modelo desarrollista
estadocntrico525. En funcin de esto, competera al Estado llevar adelante un proceso de transferencia de responsabilidades y liderazgos a
523
524
INDES-Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP-Guatemala); INDES-Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES-Per), respectivamente.
525
Segn la formulacin de CAVAROZZI, Marcelo: Los partidos polticos y las reformas de
mercado en Amrica Latina (indito).
Luciano Andrenacci
526
La literatura respecto de este diagnstico es vasta, pero un trabajo abarcativo e importante por la posicin institucional del autor, porque incluye alusiones a modelos de poltica
social, y por el momento en que se distribuye es el de EDWARDS, Sebastin: Crisis and
Reform in Latin America. From despair to hope; Washington, World Bank - Oxford University
Press, 1995.
527
Se suele denominar cuasimercado a un mercado en donde los agentes y las reglas de
juego estn pblicamente reguladas y supervisadas.
528
Ver, en este volumen, el trabajo de LVAREZ, Sonia.
548
529
Ver, entre otros, MOLINA, Carlos: Modelo de Proteccin para Pobres -alcance y
limitaciones de un nuevo modelo de poltica social para la regin (indito).
549
Luciano Andrenacci
530
550
532
Ver REPETTO, Fabin: Gestin pblica y desarrollo social en los noventa; Buenos Aires,
Prometeo, 2002.
533
En trminos de la ciencia poltica, poliarqua implica un esquema de rotacin de lites
segn un conjunto de reglas de juego que garantizan rotacin y libertad de asociacin y
expresin. Es un concepto ms especfico para calificar sistemas de gobierno que el ms
vago y polismico de democracia. Ver DAHL, Robert: Polyarchy. Participation and Opposition;
New Haven-London, Yale University Press, 1971.
551
Luciano Andrenacci
552
534
Que a pesar de que las prioridades eran otras, estuvieron presentes en los discursos de
las dos coaliciones ms apoyadas por el electorado, las que sustentaron las candidadturas
de Nstor Kirchner y Ricardo Lpez Murphy en el ao 2003.
553
Luciano Andrenacci
535
554
555
Luciano Andrenacci
La desestatizacin
La desestatizacin implic la transferencia de complejos institucionales
completos, y/o de aspectos especficos de su gestin y regulacin, desde
el Estado hacia actores privados y asociativos. Un aspecto esencial de
esta desestatizacin provino de las estrategias de privatizacin y/o
desregulacin del sistema de seguros sociales y del de servicios pblicos. El otro fue el creciente recurso a organizaciones no gubernamentales y comunitarias para la ejecucin directa o el control y regulacin de
programas sociales, a travs de mecanismos de gestin asociada.
Segn los sectores, su modo de organizacin previa, las relaciones
de poder que le eran propias y su facilidad para transformarse en
cuasimercados de gestin privada y regulacin pblica (capitales disponibles y rentabilidad relativa), algunos servicios pblicos y sistemas de
seguros avanzaron ms que otros en el proceso de privatizacin. Los
536
556
servicios pblicos fueron transferidos a actores privados en su totalidad: comunicaciones, transporte, energa y sanidad. En la
institucionalidad previa, el costo, cobertura y calidad de los servicios
pblicos eran resultados de una trama poltica en la que participaba
fundamentalmente el Estado como planificador, financiador y proveedor, y los (masivos) sindicatos de asalariados de esos servicios, con los
ciudadanos usuarios cumpliendo un rol relativamente pasivo. Aunque
la cobertura y accesibilidad de esos servicios fue bastante amplia, en
relacin con la regin, la crisis del modelo desarrollista implic una
fuerte desinversin, y la subordinacin de objetivos de cobertura y calidad a objetivos de ms corto plazo, de sostn de precios para usuarios y
de condiciones salariales y de trabajo para los empleados.
En la nueva institucionalidad, el Estado regula el funcionamiento
de un servicio a travs de contratos de concesin. Mientras que el actor
privado es el financiador (o cofinanciador junto al Estado) y el prestador
del servicio, los sindicatos de asalariados del sector perdieron peso cuantitativo y armas de negociacin. Las organizaciones de usuarios, otrora
marginales (si acaso existentes) adquirieron un rol central de (tentativas
de) control de los servicios. La evolucin de la nueva trama mostr a un
Estado esencialmente cortoplacista: interesado en el impacto fiscal de la
privatizacin, y escasamente interesado en el uso de las concesiones y el
cofinanciamiento como armas de negociacin para garantizar cobertura
y calidad a travs de inversiones estratgicas. Los concesionarios, por su
parte, utilizan todo el margen que el Estado y la ley les deja para garantizar tasa de ganancia, invirtiendo lo mnimo necesario para garantizar
la continuidad del servicio. Los usuarios, a travs de organizaciones
autnomas con tmido y fragmentario apoyo estatal, se transformaron
en el principal actor de control del sistema, utilizando armas de
deslegitimacin pblica, estrategias de direccionamiento del consumo
o de castigo, como los boicots o el no pago organizado de las tasas
correspondientes. El mbito judicial, por ltimo, se transform en uno
de los principales espacios pblicos en donde se dirimen la calidad y
cobertura de los servicios.
Los seguros sociales siguieron procesos ms complejos. La Argentina
se haba caracterizado por desarrollar un sistema de seguros sociales
extendido, paralelo a una salarizacin formal muy alta para el contexto
latinoamericano, que haba alcanzado en los aos 70 a las tres cuartas
partes del total de asalariados, con picos cercanos a la universalidad en
557
Luciano Andrenacci
reas urbanas. La lgica del sistema implicaba una cobertura de vejezretiro y riesgos de salud, con asignaciones familiares adicionales, en
base a cajas corporativas y/o sectoriales alimentadas por cotizaciones de
patrones y empleados. Los seguros de vejez y retiros haban sido unificados y estatizados en los aos 50 (a travs del Instituto Nacional de
Previsin Social, luego Administracin Nacional del Seguro Social
(ANSeS), mientras que los de salud haban crecido bajo la rbita de
asociaciones sindicales (las distintas cajas denominadas comnmente
Obras Sociales), aunque su regulacin estatal fue importante desde los
aos 60, incluyendo largos perodos de intervencin o estatizacin
coyuntural. La caja de seguros de salud ms grande (el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, INSSJP, conocido como PAMI, por la sigla del Programa de Asistencia Mdica Integral
de dicho Instituto) estaba a mitad de camino de ambos regmenes, cubriendo los gastos de salud de los beneficiarios de seguros de retiro.
Los principales actores del sistema eran el Estado, las organizaciones
sindicales (las de jubilados en el caso del INSSJP), los empleadores
(organizados o no), y prestadores privados de servicios a los actores del
sistema. Los conflictos y alianzas principales tenan lugar alrededor de
los beneficios y costos, es decir la estructura actuarial del sistema. El
sistema jubilatorio atraves muy rpido la etapa de supervit propia de
los sistemas nuevos (muchos activos aportantes para pocos retirados), y
ya en los aos 60 mostraba dficits que la ley obligaba al Estado a cubrir. La fuente de financiamiento que las cajas significaron para el Estado en los aos 50 y 60 se transform as en necesidades de subsidios
pblicos al sistema. Mientras que el Estado busc modos de cambiar las
funciones actuariales aumentando los aportes, alargando la cantidad de
aos de los mismos, o restringiendo los beneficios a los asegurados, las
organizaciones de asalariados y empleadores fueron aliados intermitentes de cada iniciativa, apoyando respectivamente el aumento o la disminucin de los aportes patronales. Las condiciones del sistema llegaron a
fines de los aos 80 sustancialmente inalteradas. Las vicisitudes de los
seguros de salud fueron parecidas, aunque ms dependientes de la suerte
econmica de los asegurados por sector, y con el agregado importante
en la trama de actores de los prestadores privados de servicios contratados por dichas instituciones.
Entre las reformas de los 90, el caso ms marcado de desestatizacin
fue el de seguros de retiro o de vejez. Estos sistemas ya funcionaban en
558
559
Luciano Andrenacci
dos formales (la ms extensa por la composicin salarial del pas); y una
esfera de la salud pblica, gestionada por hospitales y otros establecimientos especializados estatales, en parte integrada a travs de las prestaciones a los seguros de salud, tendencialmente especializada en sectores de bajos ingresos. Durante un primer perodo de reformas (en los
80) se estudi la creacin de seguros nacionales de salud capaces de
integrar los recursos y el gasto de las tres esferas y racionalizar su uso.
Los 90 presenciaron, sin embargo, el abandono o el cambio de esas
estrategias por otras de ms decidida desestatizacin e integracin estratgica ms relativa.
La alternativa, motorizada por el peso creciente de los prestadores
privados, ya sin la capacidad de freno y/o veto de las organizaciones
sindicales (incluso con la decidida colaboracin de algunas), fue la
apertura del sistema de seguros para asalariados a la participacin de
prestadores privados o asociativos, flexibilizando los mecanismos de
asociacin y aproximndolo a la lgica de salud del estrato superior
voluntario. El contexto de fuerte cada de ingresos promedio y de cantidad de asalariados formales produjo por su parte un aumento sustancial del sector de asegurados directamente por prestadores privados. El
nuevo mercado de salud, asimilable en algunos aspectos al sistema de
firmas privadas chilenas, aceler la integracin estratgica de Obras Sociales ms impermeables a la degradacin del ingreso de sus asociados
con los prestadores privados de servicios de salud. El antiguo estrato
intermedio de seguros de salud asociativos disminuy as su cobertura y
aument sus costos. La creciente masa de ciudadanos con ingresos irregulares e informales qued en manos de una serie de proyectos de creacin de mecanismos de subvencin estatal a las prestaciones de salud,
por medio de errticos subsidios a la demanda.
La complejidad de la nueva trama del sistema de salud es alta. La
transfiguracin de las Obras Sociales en la conjuncin de la nueva lgica sistmica y la degradacin de la situacin de los asalariados y sus
organizaciones es completa. La creciente importancia de los prestadores
privados los convierte en una pieza ineludible del sistema, particularmente reacia a cualquier redistribucin de costos y responsabilidades.
Las posibilidades econmicas del Estado de sostener con la inversin y
el gasto apropiado las demandas de los no asegurados, sea a travs de
los establecimientos pblicos (en su mayora provinciales y municipales, por otro lado) o a travs de esquemas de subsidios a la demanda,
parece bien baja.
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La descentralizacin
La descentralizacin de responsabilidades, o transferencia de responsabilidades a gobiernos subnacionales, se constituy en una idea-fuerza
dominante de las reformas sociales durante los aos 90, proponindose como solucin al centralismo que haba caracterizado los sistemas de
poltica social latinoamericanos durante la segunda posguerra, en particular en lo que refiere a los servicios de educacin y salud. A veces
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aos 70. Puede afirmarse, en suma, que los Estados provinciales y las
organizaciones sindicales de base provincial siempre han sido actores
importantes de la poltica social argentina.
La descentralizacin de poltica social en los 90 tuvo al menos tres
rasgos centrales. El cambio ms contundente lo represent la transferencia del complejo de educacin media a las provincias. Un cambio
que viene a consolidar una historia larga en la ya ms decidida
provincializacin de la salud pblica. Un segundo proceso es el que
consolida la gestin local de programas sociales, a pesar de que, salvo
en el caso de provincias con mayor autonoma presupuestaria (Buenos
Aires, Santa Fe, Crdoba y Mendoza, bsicamente), el grueso de los
programas sociales es diseado, financiado y conducido desde el centro. El tercero es una continuidad: la difcil revisin del complejo de
pactos fiscales entre Nacin, provincias y municipios complejiza la distribucin de responsabilidades de poltica pblica.
En educacin, la tendencia es transferir la responsabilidad completa del complejo educativo inicial y medio a gobiernos subnacionales,
reservando al nivel central el poder de polica curricular, de respaldo
del sistema de acreditaciones, y la jurisdiccin sobre el sistema terciario
y/o universitario. En salud, la tendencia es la transferencia de la responsabilidad sistmica (conjunto de hospitales, establecimientos especializados y red de atencin primaria) a unos niveles subnacionales
transformados en organismos coordinadores de establecimientos
autrquicos y relativamente autnomos, con fuentes diversificadas de
financiamiento. En el sistema asistencial, es la ejecucin o
implementacin la que se desconcentra hacia el nivel local, reservando
al nivel central la gestin del financiamiento, los grandes objetivos y los
instrumentos de monitoreo y evaluacin. Si bien no es un proceso directamente descentralizador, los vnculos con este eje son evidentes.
Dos conjuntos de problemas se perfilan en esta estrategia de descentralizacin. Uno, bsico, es de recursos. La no resolucin de los abiertos
cuestionamientos a los pactos fiscales entre el nivel nacional y los niveles subnacionales corre el riesgo de agravar el desfinanciamiento de los
servicios sociales transferidos. El otro es de modelo. Las formas, tiempos
y caractersticas de la descentralizacin no parecen tomar en cuenta el
riesgo de fragmentacin y diferenciacin de servicios sociales entre jurisdicciones, y las consecuencias en trminos de ciudadana que esto
podra tener (o est teniendo).
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La focalizacin
La focalizacin de intervenciones de programas en los sectores ms pobres result tambin, en los ltimos aos, una de las estrategias dominantes de la poltica social latinoamericana y, en particular, en el caso
argentino. En funcin de ello, un alto nmero de intervenciones sobre
lo social se crearon o se resistematizaron a travs de la lgica de programas y proyectos con estructuras de costos y matrices tiempo-objetivo.
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Ver, en este volumen, el trabajo de Hintze, para una aproximacin a las luces y sombras
de este proceso en Argentina.
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Las consecuencias en tr
minos de ciudadana
trminos
Decamos ms arriba que dos grandes ejes pueden servir para identificar las principales transformaciones de las relaciones entre
institucionalidad social y ciudadana en la poltica social argentina: la
(re)mercantilizacin y la desuniversalizacin
desuniversalizacin. Ambas conjugan los efectos, en trminos de ciudadana, que estn teniendo los procesos reales
de desestatizacin, descentralizacin y focalizacin.
Por (re)mercantilizacin entendemos una (re)asimilacin de los clivajes
de la integracin social al lugar que ocupan los ciudadanos respecto del mercado.
Siguiendo la formulacin ya clsica de Esping-Andersen, a partir de los
trabajos de T. H. Marshall540, la poltica social pblica tiende a generar
un conjunto de bienes y servicios que se distribuyen entre los ciudadanos segn una lgica de titularidad poltica, no de justicia econmica.
Estos bienes y servicios estn colocados fuera del mercado,
desmercantilizando algunos costos de superviviencia y reproduccin
de individuos y grupos, creando un conjunto de condiciones de vida
mnima adjudicables al carcter de ciudadano.
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Sobre ambos problemas ver, en este volumen, IKEI, MECLE, CORVALN Y ANDRENACCI.
Ver al respecto, en este volumen, el trabajo de SOLDANO y ANDRENACCI.
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Esos bienes sociales que desmercantilizan los costos de reproduccin adquieren diferentes caractersticas de acuerdo a la modalidad de
la poltica pblica. As, hay experiencias de Estados que intervienen de
manera minimalista sobre la poblacin que presenta mayores dficits;
hay Estados que distribuyen bienes sociales segn pactos predominantemente particularistas y corporativos; y hay Estados que absorben una
gran parte de estos costos con esquemas universales, abarcativos y de
fcil acceso. Esping-Andersen elaboraba sobre esta diferenciacin su
conocida distincin entre Estados de Bienestar residual, corporativo y
social-demcrata, respectivamente.
En Argentina, el equipo del CIEPP trabaj las reformas de poltica
social de los 90 y los esquemas pre-reformas desde este punto de vista541. La Argentina, pese a ser un pas de intervenciones sociales poderosas en trminos relativos a su regin del mundo, siempre tuvo un esquema en donde predominaron los pactos particulares y/o corporativos
con determinados grupos y/o sectores sobre determinados bienes y servicios, que luego gradualmente se iban extendiendo al resto de la poblacin. El carcter masivo de la poblacin asalariada formal implic
una cuasi-universalidad de la cobertura de y del acceso a los bienes
sociales.
Su desaparicin, relativizacin o parcializacin implican que las
condiciones de vida de la poblacin vuelven a depender en medida
creciente (o incluso absoluta) del xito de individuos y grupos en el
mercado. En situaciones de recesin o de crecimiento econmico restringido a pocos sectores, esto se traduce en un brutal empeoramiento
de las condiciones de vida de los sectores ms precariamente asidos a
los mecanismos de mercado privilegiados. Las peores consecuencias de
ambos procesos aparecen con gran claridad en la situacin
socioeconmica de la ciudadana argentina de los ltimos veinte aos,
por lo que no hace falta que ensayemos una nueva descripcin.
La (re)mercantilizacin vino acompaada de una nueva estrategia
de desuniversalizacin de la poltica social, que incluy ciertas consecuencias de la descentralizacin y de focalizacin de servicios, dispositivos e intervenciones. Tuvo como principales impactos, en trminos de
ciudadana, una creciente desigualdad geogrfica segn clivajes mayormente territoriales; y la fragmentacin de derechos sociales en
titularidades coyunturales a servicios condicionados.
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Idem.
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cias de gobierno para obtener resultados a travs de polticas pblicas, dadas las
restricciones contextuales y la naturaleza poltica de los problemas pblicos, definidos y redefinidos de modo constante a travs de la
interaccin de individuos, grupos y organizaciones con intereses, ideologas y (sobre todo) dotaciones de recursos de poder diferentes545. La
capacidad estatal se pone en juego cuando las instancias de gestin
estatal reciben, generan, seleccionan, priorizan y responden a demandas que se expresan como problemas pblicos, provenientes de actores
constituidos en la arena poltica, o de grupos amplios que de modo
disperso o espordico logran expresar sus demandas.
Sobresalen al menos cinco grandes mbitos en los cuales la capacidad estatal se despliega; y que permiten entender porqu la capacidad
estatal no es algo que pueda limitarse a aspectos tcnico-administrativos
puertas adentro del aparato estatal, como entendiera ya hace tiempo
la sociologa weberiana: a) el mantenimiento del orden y la ley; b) el
orden poltico-institucional (las reglas, procedimientos y rutinas que
regulan el manejo de las instancias de gobierno y la relacin que las
mismas establecen con la ciudadana y los grupos de inters); c) la gestin de la economa; d) el sistema de proteccin social; y e) el posicionamiento del pas en cuestin dentro el sistema poltico y econmico
internacional.
Estos grandes mbitos no suelen estar sujetos sino marginalmente a
cuestionamientos. Es posible decir que el Estado moderno goza de un
piso de legitimidad genrica para actuar en todos ellos. Pero la modalidad de intervencin en cada uno de ellos es objeto del debate poltico y
social permanente. En lo que sigue, estudiaremos los componentes de
la capacidad estatal de manera independiente a ese debate, para luego
retomar los fines de la capacidad estatal en relacin a las modalidades
de la ciudadana.
545
Desde algunas perspectivas, los resultados pueden ser objetivables a travs de categoras como valor social o valor pblico. Para valor social, ver MOKATE, Karen: Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad: qu queremos decir? Documento de Trabajo I-24;
INDES-BID, Washington, DC., 2002; y para valor pblico ver MOORE, Mark: Creating
Public Value. Strategic Management in Government; Harvard University Press, Cambridge,
1995.
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Actores e instituciones constituyen un aspecto central en la construccin de la capacidad estatal observada desde el prisma de los ciclos
de polticas pblicas. Este aspecto sirve para entender, por ejemplo,
quines son aliados y quines oponentes, cmo se articulan las coaliciones y cmo se modifican o se sostienen a lo largo del tiempo, qu tan
crebles y objeto de cumplimiento son los acuerdos a los cuales se arriba, cmo son las prcticas micropolticas que explican la dinmica de la
poltica pblica, entre otras cosas548.
Expresado de otra manera, el marco institucional permitir entender la estructura de oportunidades con la que se enfrentan individuos y
grupos para interactuar, a la vez que facilitar la comprensin de aquellas potenciales rutas de acceso549 por donde se canalicen las demandas
y necesidades de los distintos sectores que conforman el espacio pblico, y el interjuego de las prcticas que explican xitos y fracasos de la
poltica pblica en todos esos mbitos. Al decir de Subirats y Gom, las
instituciones estructuran el juego estratgico que se genera alrededor de
las diversas problemticas pblicas, pero no son el juego mismo550.
El desafo de construir y/o reconstruir capacidad estatal en materia
de poltica social es uno de los juegos ms complejos a los que se estn
enfrentando los pases latinoamericanos, luego de las medidas de reformas estructurales aceleradas en las dcadas pasadas. Y el trnsito hacia
una nueva matriz poltica no slo ha cambiado el mapa de ganadores y
perdedores respecto al modelo de la segunda posguerra, sino que tambin ha transformado las principales reglas de juego dentro de las cua-
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les aquellos interactan551 . Estos aspectos aparecen con claridad al analizar en mayor detalle en qu consiste la capacidad estatal.
551
De este modo, una matriz poltica, especficamente, es un sistema de variables y
constreimientos que fijan lmites y probabilidades diferenciales para la realizacin de
intereses sociales y para el alcance de objetivos polticos (...). En este sentido, podemos
pensar a la matriz poltica como un sistema de variables estructurales, poltico-institucionales
e ideolgicas que, (a) fijan los lmites de factibilidad para la realizacin de intereses y
alcance de objetivos polticos; (b) definen probabilidades diferenciales para la realizacin
de intereses y el alcance de objetivos polticos factibles; (c) brindan a los distintos actores
un conocimiento o mapeo de cmo funcionan las relaciones sociopolticas y, por lo tanto,
influyen la percepcin sobre los lmites de factibilidad y ms eficientes cursos de accin
para el alcance de objetivos y realizacin de intereses; en ACUA, Carlos: Introduccin,
en Acua, Carlos (comp.) La nueva matriz poltica argentina; Nueva Visin, Buenos Aires,
1995: pp. 15-16.
552
El modo en que administracin y poltica se retroalimentan es un tema clsico de los
estudios del Estado y sus vnculos con la sociedad. Para una panormica en ese sentido, ver
OSZLAK, Oscar: Notas crticas para una teora de la burocracia estatal; en OSZLAK, Oscar
(compilador): Teora de la burocracia estatal; Paids, Buenos Aires, 1984; y PETERS, Guy: La
poltica de la burocracia; Fondo de Cultura Econmica, Mxico, DF., 1999. Vale slo sealar
que la separacin entre administracin y poltica aqu esbozada tiene como nico objetivo
una estilizacin analtica, toda vez que en la prctica ambas esferas estn mutuamente
interrelacionadas.
553
Para una visin amplia de las diversas teoras del Estado, a partir de las cuales se pueden
encontrar fundamentos que ayuden a no limitar el Estado a su aparato organizacional,
vese MANN, Michael: Las fuentes del poder social II; Alianza Universidad, Madrid, 1997.
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aspectos de la capacidad poltica parecen ser aqu, sin embargo, bastante centrales.
En el primer mbito, la matriz proyectual y focalizada que se ha
impuesto tan efectiva como indiscriminadamente a la poltica pblica
(una matriz que juega exclusivamente en recortes de objetivos-tiemposcostos) complica hasta la imposibilidad la combinacin de intervenciones en funcin de la complejidad de los problemas. Es el caso del grueso de los programas asistenciales que dependen del Ministerio de Desarrollo Social, y algunos mdulos de programas insertos en las estructuras de servicios de los Ministerios de Salud y Educacin. El hecho de
que una parte importante del financiamiento de dichas intervenciones
provenga de fuentes de cooperacin externa (y que no exista ni capacidad ni voluntad de reemplazarlas) inviabiliza prcticamente su transformacin. Los intentos iniciales del gobierno de Kirchner de remodelar
la estrategia asistencial del Estado nacional en tres ejes se enfrentan, por
ejemplo, con este inconveniente. En el nivel provincial y local esto es
ms grave an, en la medida en que los programas estn mayoritariamente
financiados por el nivel nacional o por fuentes externas mediadas por
este ltimo. El resultado es que los programas funcionan como cpsulas
autnomas protegidas de lgicas locales supuestamente peligrosas.
En este mbito, pues, es importante pensar en una sustitucin de mediano plazo de fuentes de financiamiento, o bien buscar estrategias diferentes de negociacin de dicho financiamiento.
En el mbito interjurisdiccional, los marcos jurdicos y constitucionales no son los ms apropiados para facilitar la cooperacin entre los
niveles nacional, provincial y municipal. En las relaciones entre Nacin
y Provincias, as como en la relacin entre Provincias y Municipalidades
en muchos casos, siguen sin crearse instrumentos capaces de establecer
una racionalidad legtima en la distribucin de obligaciones y derechos
fiscales. En la medida en que hay en marcha un proceso de transferencia de responsabilidades en poltica social hacia los niveles provincial y
municipal, en un contexto de fuertes desigualdades relativas de recursos de las instancias gubernamentales, la falta de estos instrumentos
reviste mucha gravedad.
El mismo proceso de transferencia, por su parte, carece de una lgica de conjunto que permita prever el tipo de recursos y capacidades
con que deberan contar los Estados subnacionales para cumplir nuevas
responsabilidades. Excepto en el caso (cuestionado por otras razones)
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estandarizados que deben ser adoptados por las dificultades o imposibilidades de emprender un financiamiento ms autnomo del combate
a la pobreza.
La r esponsabilidad (a menudo se refiere a ella como accountability,
como transparencia o como responsabilizacin558) es la serie de mecanismos que hacen factible y efectiva la rendicin de cuentas de los actos
de gobierno ante la sociedad. Si bien se ha avanzado en poner en evidencia los dficits de los mecanismos de control intraestatal y tambin
pblico de los actos de gobierno en materia de poltica social, todava
no se han instalado los procedimientos y las actitudes que aseguren una
rutina, una nueva regla del juego por la cual los individuos y grupos
a cargo de funciones pblicas den cuenta de sus decisiones y acciones.
La institucionalidad de la poltica argentina es, en este aspecto, un obstculo duro de erosionar.
La cultura poltica (conjunto de prcticas dominantes entre los
actores del sistema poltico dentro y fuera de la organizacin estatal) ha
estado definida por largos aos, en Argentina como en la enorme mayora de las democracias representativas modernas, por determinadas
modalidades de acumulacin de poder electoral: el patrimonialismo (el
ejercicio del poder pblico como atributo propio del individuo, el grupo o la coalicin que ejerce el/los cargos) y el clientelismo (el tejido de
lealtades grupales, personales o intersectoriales por medio del intercambio asimtrico de bienes y servicios). Dichas modalidades han servido para constituir y mantener en el tiempo eficaces (y a menudo eficientes) dispositivos polticos y maquinarias electorales que se consoli-
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te la revisin de la relacin entre el peso de las cargas directas e indirectas, y de la distribucin de los recursos pblicos en los tres niveles del
Estado, acorde a la nueva composicin de gastos que implica el proceso
de transferencia de responsabilidades de poltica pblica a los niveles
provincial y municipal. La legitimidad necesaria para abordar este problema clave slo puede provenir de una neutralizacin, al menos parcial,
de los vnculos poltico-partidarios entre el nivel central, los niveles
intermedios y locales y los grupos de inters econmico. Esa neutralizacin es una condicin sine qua non de la futura estabilidad que pueda
tener un nuevo pacto fiscal.
Desde el punto de vista de la capacidad poltica
poltica, mucho se juega en
la aptitud del Estado nacional para producir y/o imprimir coherencia
estratgica a sus modalidades de intervencin, aumentando la integracin interagencias e interniveles (siendo la articulacin un objetivo de
mnima bastante insuficiente) y disminuyendo los conflictos entre ellos.
Una parte importante de esto depende de una ruptura gradual (en la
medida de lo econmicamente posible) con la lgica de financiamiento
externo de las intervenciones sociales, financiamiento que tiende a crear,
para blindar polticamente su racionalidad, microburocracias de difcil coordinacin estratgica. En este sentido es difcil identificar avances recientes.
El otro componente, quiz el esencial, de la capacidad poltica, depende de restaurar la calidad del Estado como principal agente del
inters pblico, rompiendo tanto la lgica residual de los ltimos aos,
como la lgica de pactos particularistas con intereses corporativos que
revistieron otras pocas del Estado nacional.
Las prcticas de gestin externa necesarias para esta recreacin
dependen de hacer de la creacin de consensos estratgicos o polticas
de Estado un objetivo central de la gestin pblica, reduciendo gradualmente el espacio para los relacionamientos posibilistas y
particularistas. El retorno de la negociacin tripartita entre empresarios
y trabajadores, con la mediacin del Estado, es auspicioso. La
conflictividad inicial que esto tiene es inherente a la tragedia
socioeconmica de los ltimos aos, y debe ser entendida como una
etapa inevitable en la reconstruccin del dilogo social. La generalizacin de la planificacin estratgica en el nivel local es otro signo positivo, en una escala diferente, en este aspecto. En este punto cabe formular dos preguntas de carcter ms general, ntimamente vinculadas en-
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la arena pblica. Los elementos ms folklricos del autoritarismo argentino parecen haber perdido capacidad de convocatoria masiva o
poder de interferencia macropoltica. La relativamente alta libertad de
prensa y la desconfianza ciudadana se combinan para reducir el margen de los extremos, en una etapa tan delicada de la consolidacin
democrtica. Los actores econmicos y sociales tienen an una memoria viva de la reciente crisis que facilita cierta flexibilidad en las mesas
de negociacin.
Por ltimo, las alianzas estratgicas que el proceso de integracin
regional podra permitir, inteligentemente mantenidas y reforzadas, avanzar hacia la galvanizacin de ciertos acuerdos en el futuro prximo. A
diferencia de lo que se suele argumentar, los procesos de integracin
multinacional que se observan con admiracin desde nuestras latitudes, como el de la Unin Europea, tuvieron una alta dosis de voluntad
poltica detrs, a pesar de que la estrategia de integracin haya pasado
por la construccin de mercados comunes. Y su principal ganancia, el
aumento del margen de autonoma poltica regional en el concierto
internacional con un nico centro hegemnico, no es nada desdeable.
La cuestin que estas reflexiones abordan conduce al problema de la
relacin entre institucionalidad social y ciudadana en la Argentina de
los prximos aos. Las reformas de los 90 crearon un escenario de
poltica pblica en el cual, como sugeramos, en situaciones de crecimiento econmico hay tendencias a la diferenciacin de las condiciones de vida que se traducen en fuertes aumentos de las desigualdades.
Mientras que en situaciones de recesin o de crecimiento econmico
restringido a pocos sectores, esto se traduce en un brutal empeoramiento de las condicones de vida de los sectores ms precariamente asidos a
los mecanismos de mercado privilegiados.
El modelo de poltica social argentino es corresponsable o, al menos
neutral, respecto de esta situacin. De modo que la pregunta es, no slo
si existe la posibilidad de crear consensos estratgicos entre coaliciones
para reconstruir la capacidad estatal, sino si estos consensos contemplarn
una rediscusin del modelo de poltica social que vuelva a poner a las intervenciones sociales del Estado como garantes del proceso de integracin social y ampliacin/intensificacin de la ciudadana. Estas lneas, adems de constituir una
toma de partido en esa direccin, slo pretenden resear algunos mbitos en los cuales deberan producirse cambios de sentido y contenido
del modelo de poltica social.
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Respecto de la desestatizacin
desestatizacin, creemos que la agenda es menos una
hipottica reestatizacin, que una evaluacin de cules aspectos de la
privatizacin y la transferencia de responsabilidades a otras instancias
civiles tienen consecuencias negativas en trminos de fragmentacin y
aumento de las desigualdades. A partir de esta evaluacin, el camino
ms razonable parece ser cierta heterodoxia en las soluciones propuestas, y el tipo de mix pblico-privado el resultado secundario respecto
del objetivo primario de garantizar la construccin de una ciudadana
ms igualitaria.
As, los seguros previsionales convertidos en sistemas de ahorro/capitalizacin individual pueden ser tiles para aumentar el ahorro nacional
y fomentar el crecimiento de fuentes internas de financiamiento, pero
destruyen toda nocin de equidad y solidaridad intergeneracional al
suprimir la socializacin del riesgo que los antiguos sistemas comportaban. Al mismo tiempo, la reconstruccin de un sistema pblico nico
no es una opcin, si esto implica volver a un fondo de uso discrecional
del Estado sin racionalidad actuarial. Que en este momento la reactivacin
econmica y la tendencia al crecimiento de la formalidad estn disminuyendo el peso del dficit previsional no debe sacar el tema de la
agenda.
En el caso de la salud, la situacin es propicia para volver a poner en
discusin la relacin entre los tres estratos de atencin y sus agentes
(prestadores privados, Obras Sociales y hospitales). Una vez ms, el
problema central no parece ser aqu el de las fronteras internas al mix
pblico-privado o las caractersticas de los subsidios de oferta y demanda, sino ms bien el modo en que los sectores estn relacionados y en
que los mencionados subsidios cubren realmente (en cantidad y calidad) a la poblacin. El gasto en salud debe ser abordado en su racionalidad global, encontrando modos de redistribucin de costos y gastos
que incluyan dentro del circuito la atencin a la poblacin de menores
recursos, tanto a travs de las redes de atencin primaria y los hospitales
pblicos, como a travs de los agentes prestadores de seguros de salud.
Los servicios pblicos privatizados deberan ser objeto de una profunda renegociacin, cuyo objetivo sea ahora, menos el de garantizar acceso rpido del Estado a fondos frescos a cambio de alta tasas de rentabilidad relativa, sino a garantizar rentabilidad razonable a cambio de cobertura universal y calidad mnima alta y accesible. En algunos casos
esto depender de adecuados contratos de concesin, en otros de ade-
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cuados mecanismos de regulacin, y en otros, estratgicos por diferentes razones, de reestatizaciones selectivas. La coyuntura actual de pedido de renegociacin por parte de los prestadores es una situacin inmejorable para emprender este camino.
Respecto de la descentralizacin
descentralizacin, o transferencia de responsabilidades a gobiernos subnacionales, el problema central se puede ubicar, al
igual que en el caso de la desestatizacin, en qu punto la aproximacin del Estado a los ciudadanos por la va de su redistribucin territorial corre el riesgo de transformarse en una pulverizacin de las igualdades mnimas que corresponden al estatus de ciudadana de un Estado-nacin.
Aqu, la transferencia de responsabilidades de gestin de sistemas
complejos de poltica social, como por ejemplo el educativo y el sanitario, debe tomar en cuenta la disparidad de recursos entre distritos, encontrando frmulas polticas y fiscales que la neutralicen, al mismo
tiempo que permitan blindar los recursos respecto a la tentacin de su
utilizacin discrecional en otros mbitos de gestin pblica. Reconociendo que la descentralizacin no resulta per se la solucin a todos los
problemas sociales de la Argentina, es importante construir los consensos necesarios para que este proceso resulte en lo que realmente es: un
cambio en las relaciones de poder, no slo entre el centro y los mbitos
provincial y municipal, sino tambin entre los propios actores socioeconmicos involucrados.
El desafo mayor, desde un prisma propositivo, se asocia a cmo
generar apropiadas relaciones intergubernamentales, que aprovechen
las ventajas comparativas de cada jurisdiccin al mismo tiempo que
fortalezca un sistema integrado y coherente. En ese sentido, cobra particular importancia reconocer la necesidad de fortalecer el rol del Estado
nacional, ahora en un sentido bastante diferente a la etapa donde ste
era el proveedor directo de ciertos bienes y servicios sociales. Un Estado
central que ejerza realmente rectora y regulacin de estndares mnimos en todo el territorio nacional an no est plenamente presente,
pese a los avances que se han realizado en los ltimos aos en Educacin (ya desde los aos 90) y de Salud (desde el 2002 en adelante).
De lo que se trata, en sntesis, es de aprovechar el proceso de descentralizacin para reconstruir intervenciones pblicas que favorezcan
la igualdad social y territorial. En tal sentido, habr de requerirse una
fuerte voluntad poltica (y de gerencia de procesos) para ligar virtuosa-
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