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k MARS1993

Revista jnternac|flial
de ciencias
sociales

iciembre 1993

138

Las organizaciones
internacionales
Editorial
Perspectivas tericas

Marie-Claude Smouts
P. de Senarclens
Christer Jonsson
James A. Caporaso

Helen Milner
Jean-Philippe Thrien

Organizaciones internacionales y teoras


de la regulacin: algunos elementos de reflexin
La teora de los regmenes y el estudio
de las organizaciones internacionales
La organizacin internacional y la cooperacin:
una perspectiva interorganizacional
Hacia una sociologa de las instituciones
internacionales: crtica de la teora del rgimen,
y perspectivas futuras
Los regmenes internacionales y la poltica
mundial
La contribucin de la literatura francfona
al estudio de las organizaciones internacionales

519
529
541
557
569
577

Tendencias actuales

Gene M. Lyons
y Michael Mastanduno
Peter Lengyel

Intervencin internacional, soberana de los


Estados y futuro de la sociedad internacional
La reforma de la administracin pblica
internacional en un nuevo contexto mundial

595
613

Debate abierto

mer Faruk Genckaya

RICS 138/Diciembre 1993

El Proyecto de Cooperacin Econmica


en el Mar Negro: un desafo regional a la
integracin europea

631

516

Servicios profesionales y documentales

Calendario de reuniones internacionales


Libros recibidos
ndice de materias y de autores
Nmeros aparecidos

641
644
646
652

Editorial

El ltimo nmero de la RICS dedicado al estudio de las organizaciones internacionales apareci en 1977 (V. XXIX, n. 1). A partir de
entonces, la teora de las organizaciones internacionales ha evolucionado. La literatura de
inspiracin funcionalista y neo-funcionalista
de los aos 1950-1970, se ha visto contrastada,
desde finales de los 70, por la teora de los
regmenes que ha dominado el campo durante
el siguiente decenio. Pero, sobre todo, el fin de
la Guerra Fra ha trastornado el marco poltico-estratgico mundial donde operan las organizaciones internacionales y, en particular, las
Naciones Unidas. Por ello, nos ha parecido
importante dar prioridad a este tema.
Al presente nmero le seguir, en mayo de
1995, una publicacin sobre Los cincuenta
aos de la ONU, que incluir artculos retrospectivos evaluando la accin de la Organizacin Mundial despus de medio siglo y diversos anlisis prospectivos reflexionando sobre
cul podra ser su papel en los albores del
prximo milenio.
Los artculos que aparecen en este nmero
se abren con los textos de M.C. Smouts, P. de
Senarclens y Ch. Jonsson, que presentan anlisis crticos y trabajos sobre las organizaciones
internacionales de origen americano producidos durante los quince ltimos aos, comprendiendo. nter alia, los escritos sobre transnacionalismo, la teora de los regmenes y el
multilateralismo de R. Jeohane, J. Nye, S.

RICS 138/Diciembre 1993

Krasner y J.G. Ruggie, por citar slo algunos


autores importantes.
Hemos credo necesario acompaar estos
tres anlisis crticos con los puntos de vista y
comentarios de dos autores americanos, J.A.
Caporaso y Helen Milner, a fin de presentar
un panorama ms amplio del estado actual de
la teora de los organismos internacionales.
La contribucin de J. Ph. Thrien, que presenta la aportacin de la literatura francfona
al estudio de los organismos internacionales,
completa de forma til este panorama internacional. Lo mismo ocurre con el artculo de
G.M. Lyons y M. Mastanduno, que analizan
las organizaciones internacionales a partir de
un debate de la sociedad internacional, marcada actualmente por una tendencia al intervencionismo y a las transformaciones sufridas por
el principio de la soberana estatal. En el primer texto de la parte temtica, P. Lengyel
analiza la evolucin de la funcin pblica internacional, en el nuevo contexto mundial. En
el artculo de .F. Genckaya, que cierra la
publicacin, contina la discusin sobre la integracin europea, tema del n. 131 de la
RICS, marzo de 1992, pero mantiene un lazo
con la parte temtica del presente nmero
puesto que estudia un caso particular de institucionalizacin de la cooperacin econmica
regional, la que existe entre los pases ribereos o cercanos al Mar Muerto.
A.K.

Organizaciones internacionales
y teoras de la regulacin:
algunos elementos de reflexin

Marie-Claude Smouts
Desde la obra precursora de David Mitrany tos de referencia: Este/Oeste, Norte/Sur, sobe(1943)' hasta el ltimo libro de Ernst Haas rana territorial, primaca de las naciones(1990)2, pasando por las minuciosas enumera- Estado, etc. La reflexin sobre las organizaciociones de problemas de H. Jacobson3, o los nes internacionales ha de verse forzosamente
esfuerzos de la revista International Organiza- afectada. Cmo saber el efecto que tienen las
tion por renovar el planteamiento de la cues- organizaciones internacionales en el sistema
tin, todo parece haberse dicho sobre las orga- mundial si ni siquiera sabemos cmo reprenizaciones internacionales. Los investigadores sentarnos este sistema?
de esta disciplina disponen de un vasto cuerpo de conocimientos sobre las finalidades, funciones, mecanismos de
Una sociologa
adopcin de decisiones y
renovada
Marie-Claude Smouts es directora
problemas de funcionade
investigacin
del
Centro
Nacional
de
miento4. Abundan las taInvestigacin Cientfica, y profesora
Del transnacionalismo y
de teora de relaciones internacionales
xonomas, cuestionarios,
la
interdependencia de
en el Instituto de Estudios Polticos de
modelos, variables, delos aos setenta y ochenta,
Pars. Es autora de numerosos libros y
pendientes o indepenartculos sobre las relaciones Norte-Sur
en cuyo contexto se desay la diplomacia multilateral. Su ltima
dientes. Tampoco faltan
rrollan las tesis neorreaobra se titula Le retournement du monmonografas de calidad.
de: Sociologie de la scne Internationale listas, hemos pasado a la
De dnde viene pues esta
1992 (en colaboracin con Bertrand
mundializacin, nocin
Badie).
impresin difusa de insapropuesta por economistas
tisfaccin, este sentimienjaponeses para describir
to de caminar en crculos
cmo las empresas definen
que se percibe en cuanto se
ahora su estrategia a escala
renen dos o tres especiamundial. La interconexin
listas de las organizaciones
de las redes de produccin,
internacionales que se niegan a ver en la no- informacin y financiacin va continuamente
cin de rgimen el alfa y omega de la refle- en aumento. Las herramientas de produccin,
xin sobre lo multilateral?
las tcnicas y los capitales circulan a una veloLa desazn proviene en parte de la situa- cidad sin precedentes. Por un lado, la parte
cin difcil en que se encuentra la reflexin esencial de los intercambios internacionales
terica sobre las relaciones internacionales. Ya -comercio e inversiones directas- se polariza
estancada en los aos ochenta, le ha faltado y en torno a algunas zonas de desarrollo, agrale sigue faltando la conceptualizacin para ex- vando la marginacin de las zonas que quedan
plicar las transformaciones que se estn pro- excluidas del proceso. Por el otro, los desequiduciendo y prever sus consecuencias. El mun- librios entre los pases, y en el interior de
do est fragmentado, con mltiples centros, stos, se acentan a medida que aumenta la
privado de las divisiones que servan de pun- disparidad entre los que pueden jugar el juego
RICS 138/Diciembre 1993

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de la mundializacin y los que no tienen los


medios de hacerlo. Esto ha alterado el principio de territorialidad poltica en el que se basaba clsicamente el orden internacional. El
espacio interno ha sido fragmentado por mltiples actores diferenciados, ms o menos insertos en los circuitos transnacionales donde
se persiguen intereses muy diversos y deja de
hacerse referencia al inters nacional5. El Estado domina cada vez menos las regulaciones
econmicas. Los lmites entre lo interno y lo
externo se hacen ms vagos, en tanto que coexisten en el escenario mundial un sistema interesttico y un mundo multicntrico, constituido por un nmero casi infinito de actores
basados en redes de vasallaje muy poco codificadas, lo que agrava an ms la crisis de la
nacin-Estado6. Como tan bien ha descrito James Rosenau, el sistema internacional se ha
bifurcado7. La dificultad, o imposibilidad,
de identificar la unidad de base de la poltica
internacional explica en gran parte el desorden
dominante y el desconcierto de los tericos.
Si bien es evidente que las grandes organizaciones de la posguerra, tan estudiadas y conocidas, como las Naciones Unidas, el GATT,
la OMS, el FMI o el Banco Mundial, son incapaces de responder a las nuevas exigencias de
un sistema internacional que est sufriendo
una transformacin profunda, y si las de reciente creacin (G7 o CSCE) tampoco consiguen mejores resultados, ya que estas nuevas
exigencias no son suficientemente claras. Desde su origen mismo, la finalidad reconocida a
la organizacin internacional era la instauracin de una especie de international governance8, mediante la cooperacin de los Estados en cierto nmero de esferas. Sus tareas
eran relativamente fciles de identificar: gestionar los problemas comunes entre Estados,
establecer reglas y procedimientos que deban
respetar los Estados, redistribuir un mnimo
de recursos entre Estados de nivel desigual de
desarrollo y prevenir y resolver los conflictos
entre Estados. En la medida en que subsiste el
sistema interestatal estas misiones siguen siendo vlidas, con todas las dificultades y contradicciones que tan bien conocemos. Pero cada
vez es ms frecuente que se exija a la organizacin internacional no slo que sirva de enlace
entre Estados nacionales, sino tambin que se
encargue de las regulaciones sociales que antes
corran por cuenta de los actores internos (Es-

Marie-Claude Smouts

tados, sindicatos, empresas locales u organizaciones intermediarias de toda especie). En un


momento en que se multiplican los actores y
los procesos rebeldes a toda institucionalizacin en un contexto de desregulacin social
generalizada a escala planetaria (difusin de la
violencia, prcticas mafiosas, migraciones masivas, etc.), la organizacin internacional debera ser el actor colectivo encargado de establecer el compromiso institucionalizado9 regulador de toda Gesellschaft: las Naciones Unidas en Camboya o en Somalia, el Banco
Mundial en frica, el Fondo Monetario en
Amrica Latina, las Naciones Unidas/CEE/
OTAN en Yugoslavia, la Comunidad Europea
en la Europa de los Doce, etc. Por ltimo, el
elemento temporal en la diplomacia y la burocracia de las organizaciones internacionales se
ha visto superado por la realidad. Por una
parte, la accin multilateral es cada vez ms
urgente: matanzas, refugiados, hambre, asfixia
financiera, epidemias o catstrofes naturales.
El sistema de las organizaciones intergubernamentales est a punto de implosionar: crisis
financiera del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR),
saturacin de los organismos de las Naciones
Unidas, acciones ad hoc en las operaciones de
mantenimiento de la paz, siempre frgiles y
ms o menos improvisadas, etc.
El Secretario General de las Naciones Unidas y los responsables de las grandes organizaciones de socorro no lo ocultan: sus organizaciones estn desbordadas y no tienen medios de responder al alud de peticiones. Por
otra parte, la solucin de los problemas de que
se encargan las organizaciones internacionales
requiere un plazo largo, el plazo de las transformaciones culturales, econmicas y sociales
que se llevan a cabo durante una generacin,
como mnimo. En lo que se refiere al medio
ambiente, se habla incluso de las generaciones futuras...
Tantas contradicciones enredan los objetivos. La misin de las organizaciones internacionales no es clara, y los criterios para diferenciar el xito del fracaso son indefinibles.
As, pues, no sera mejor retomar el anlisis
de las organizaciones internacionales en su
punto de partida -el hecho social- y reconsiderar la finalidad y los modos de funcionamiento de las entidades multilaterales en una
sociologa renovada?

Organizaciones internacionales y teoras de la regulacin

521

Reunin del GATT, punto de partida de las llamadas negociaciones del Uruguay Round en 1986. Punta del
Este, U r u g u a y . Sangmnetti/Uru

Reflexionar sobre la regulacin


La deuda de la teora de las relaciones internacionales hacia la sociologa no es reciente. La
reflexin sobre la racionalidad, la adopcin de
decisiones en materia de poltica extranjera, la
sistmica o el funcionalismo, acaso no se inspiran en medida considerable en los trabajos
precursores de la sociologa de las organizaciones? No obstante, una seria limitacin ha frenado durante mucho tiempo el paso de la sociologa interna a la sociologa internacional:
el carcter especfico del Estado, actor principal en el escenario mundial y gran responsable
de sus divisiones. En la actualidad, esta limitacin est muy atenuada. No slo ha dejado de
existir la primaca del Estado, que no es sino
un actor entre otros en el escenario internacional (con excepcin de la esfera diplomticomilitar, y an...), sino que el Estado ha dejado
de controlar en gran parte la dialctica de la
unidad y la fragmentacin. El Estado ya no
estructura l solo el sistema internacional: la
proliferacin de actores transnacionales, su heterogeneidad y la multiplicacin de los proce-

sos de interaccin le impiden dictar las propiedades definitorias de un juego cada vez ms
abierto. Por muchos conceptos podemos hablar ahora de una sociedad mundial. En
tales condiciones, por qu no aplicar a las
relaciones internacionales las estructuras de
anlisis utilizadas por la sociologa para prever
los mecanismos ordinarios de regulacin social?
En efecto, trtese del orden internacional o
del orden interno, se plantea la misma cuestin: cmo se establecen las reglas y un mnimo de regularidad en las relaciones sociales,
sin las cuales no hay orden posible? El planteamiento basado en los regmenes no permite
responder a esta cuestin. Habiendo pasado
del neoinstitucionalismo a la ciencia poltica,
cuyo vocabulario, procedimientos y argumentos10 (a su vez inspirados en la escuela neoinstitucionalista de teora econmica) utiliza, este
planteamiento parte del supuesto de que el
problema est resuelto: como las instituciones
para los neoinstitucionalistas, los regmenes
tienen la ventaja de dar una cierta estabilidad
a los intercambios, permitiendo las anticipa-

522

Marie-Claude Smouts

ciones recprocas y una mejor informacin trol) no supone un conjunto de reglas especfimutua". Sin embargo, as como los neoinstitu- cas, ni tampoco un consenso y an menos la
cionalistas no han enriquecido la sociologa de igualdad de los actores, sino que debe verse
las instituciones, los defensores de los regme- como un proceso. La regla no viene dada de
nes tampoco han innovado en la conceptuali- antemano. La actividad que conduce a ella es
zacin de las organizaciones internacionales. un juego permanente de intercambios, ajustes
Su mrito principal consiste en haber recorda- mutuos y negociaciones. Esta visin dista mudo que las organizaciones formales no son ms cho de la concepcin tan extendida segn la
que un elemento entre otros de un conjunto cual la actividad colectiva y la cooperacin
institucional vasto y diverso. Su debilidad son resultados de la suma de acciones indiviprincipal estriba en el postulado segn el cual duales de actores racionales inspirados en un
existen reglas de comportamiento relativa- mismo inters, idea que tantas decepciones ha
mente duraderas, que los actores conocen y causado entre los analistas de las organizacioconsideran vlidas, y que les proporcionan el nes internacionales (y tambin entre los decimarco en el que tratarn de alcanzar sus obje- sores). Contrariamente a los modelos inspirativos. Este postulado se ve desmentido por los dos en la teora de los juegos (tan de moda en
hechos todos los das. Por ejemplo, cmo ha- la literatura reciente de las relaciones internablar del rgimen del GATT o de las Nacio- cionales), en los que la cooperacin obedece a
nes Unidad, cuando las reglas del comercio reglas especficas aplicadas por actores raciointernacional y de la seguridad colectiva han nales13, este enfoque deja sitio a lo irracional, a
sido objeto de confrontaciones y ajustes cons- las patologas de la decisin y al enfrentamientantes? No es que los mecanismos del inter- to: las reglas no se establecen de una vez por
cambio y las estructuras de la seguridad sean todas ni se pueden deducir de una funcin o
completamente caticas y aleatorias, sino que estructura definidas a prior i, sino que se elaboen el juego internacional, como en otros juegos ran y se reelaboran en respuesta a los resultasociales, la regla nunca es fija sino que se dos mismos de la accin, en una negociacin
elabora y transforma permanentemente a me- incesante que establece nuevas diferenciaciodida que se desenvuelve la accin.
nes, jerarquas y divisin de tareas.
As pues, ms que de rgimen deberamos
Este enfoque no ignora las jerarquas del
hablar de regulacin conjunta, con los tr- poder, pero limita su alcance con la nocin de
minos propuestos por Jean-Daniel Reynaud12. regulacin conjunta (J.D. Reynaud, 1988).
En efecto, en el momento en que los interna- En efecto, se distinguen dos fuentes de regulacionalistas norteamericanos desarrollaban en cin: una regulacin de control (externally
los Estados Unidos la nocin de rgimen, controlled regulation) y una regulacin autnosocilogos de la empresa elaboraban en Fran- ma (self-regulation). Las dos regulaciones coecia una teora de la regulacin en trminos xisten y se enfrentan constantemente. La pribastantes comparables, aunque en un contexto mera emana de los que tienen el poder de
muy distinto: el de la sociologa industrial. El idear las reglas y sancionar, y se esfuerzan
paralelismo de la accin es tanto ms sorpren- por dominar la situacin (1991, pg. 123). La
dente cuanto que, de forma manifiesta, estas segunda es la de los actores subordinados que
dos comunidades se ignoran entre s. No obs- procuran recuperar este dominio mediante estante, en formas distintas se interesan en la trategias de evasin, rodeo y renegociacin.
misma cuestin: la elaboracin del compromi- Las reglas del juego son producto del encuenso recproco en un juego social cooperativo.
tro de estas dos fuentes de regulacin y del
La teora de la regulacin conjunta es espe- enfretamiento de estas racionalidades distincialmente idnea para las relaciones interna- tas, de donde procede el concepto de regulacionales. En efecto, su punto de partida es la cin conjunta.
diversidad, o incluso la oposicin, entre los
Est clara la utilizacin que podra hacerse
puntos de vista de los actores presentes, y su de este enfoque en las relaciones internacionafinalidad consiste en determinar cmo se llega les entre actores desiguales en un sistema de
a compromisos que cada uno de los actores interdependencia asimtrica. Mejor que el enestime satisfactorios y se comprometa a respe- foque ultraliberal o su anttesis dependentista,
tar. En este contexto, la regulacin (social con- ambos adolecen de un exceso de dogmatismo.

Organizaciones internacionales y teoras de la regulacin

523

Sacos de azcar suministrados a El Salvador por Mdicos sin Fronteras, abril 1991. Los lmites de las organizaciones intergubernamentales en materia de ayuda humanitaria han sido en parte compensados por la accin de las
Organizaciones n o - g u b e r n a m e n t a l e s . Hugues de Wurstemberger/Vu Distnbution.

este enfoque permite explicar el juego sutil


entre coaliciones hegemnicas que gozan del
poder de determinar las reglas y elegir los destinatarios de ellas. Las primeras se resignan a
menudo a flexibilizar las normas por la fuerza,
no queriendo pagar el precio de una poltica
de sanciones, y las segundas desarrollan estrategias mltiples de evasin y rodeo que atenan el rigor de reglas no admitidas. El juego
se nutre de esta confrontacin permanente.

Ejemplo de ello, entre otros, son los diez aos


de ajuste estructural en frica. A pesar de
todos los medios de presin de que disponen,
las instituciones occidentales de cooperacin
no han conseguido imponer sus criterios de
good governance y sus recetas de buena gestin de eficacia demostrada a los Estados
beneficiarios. El fracaso de las condiciones
y polticas de ayuda aplicadas desde comienzos de los aos ochenta es patente. El aprove-

524

chamiento de la asistencia por parte de clanes


que tratan de consolidar su poder poltico hacindose con el control de los flujos financieros es bien conocido. El carcter poco realista
de las condiciones impuestas por los suministradores de fondos, y en particular por el Banco Mundial, no lo es menos14. La experiencia
lo demuestra: las nicas condiciones aplicadas
en frica son las que se definen en comn con
los responsables locales y que corresponden al
deseo de un grupo de presin decidido a romper un determinado bloqueo.
Siguiendo dicha lgica, la regulacin conjunta, la regla, es un compromiso frgil que
constantemente se pone en entredicho:
Una regla social no es un contrato que fije
de modo explcito y exhaustivo los derechos y
los deberes; ms bien es la formulacin incompleta, y en parte implcita, de un compromiso
recproco en un juego social que, por lo menos
en determinados aspectos, es un juego de cooperacin (Reynaud, 1991, pg. 121).
Queda por ver por qu los actores se ven
abocados a aceptar este compromiso y esta
reciprocidad. Y es que la regla define una
racionalidad que gua las decisiones del actor. La regla define y justifica las expectativas mutuas (los defensores de los regmenes encontrarn aqu una terminologa familiar) y, sobre todo, est vinculada a un proyecto: el respeto de la regla no slo permite
alcanzar un objetivo comn, para el cual la
colaboracin es necesaria, sino que adems
garantiza la pertenencia a una colectividad.
Aceptar una regla es comprometerse en
un proyecto, definido a la vez por un objetivo
(proteccin, supervivencia, xito) o por la comunidad social que constituye (Reynaud,
1991, pg. 122).
As pues, la regla tiene un doble criterio de
validacin. Por una parte, los resultados que
permite alcanzar, y por la otra, su virtud socializadora, que legitima la obligacin y la limitacin aceptadas.
Este compromiso recproco, con frecuencia
mal determinado, puede o no plasmarse en
instituciones. Para los tericos de la regulacin
conjunta, la tendencia a la institucionalizacin
es frecuente y se debe a la dificultad de los
actores para concluir acuerdos estables, y a la
necesidad de recurrir a un tercero garante
(imperfectamente traducido como third party
arbitratiori). La creacin de una institucin

Marie-Claude Smouts

modifica el proceso de intercambios y ajustes


mutuos. No crea por s sola Estados estables,
pero favorece el desarrollo del juego y su repeticin. El juego contina, y se transforma gradualmente o a intervalos.
Aqu tambin los internacionalistas encuentran puntos de convergencia con sus propias preocupaciones: toda la historia de las
organizaciones internacionales, sus adaptaciones sucesivas y su supervivencia, a pesar de
tantos fracasos, se explica de esta manera. El
elemento multilateral permite la repeticin del
juego: nadie gana siempre, pero, segn el momento y el caso de que se trate, todos pueden
esperar ganar un da alguna cosa. Esta reciprocidad difusa, descrita por R. Keohane15,
hace de freno a las tendencias centrfugas del
dilogo internacional. Explica en parte la resistencia de la construccin europea a las mltiples crisis que ha sufrido desde sus orgenes y
permite comprender por qu, a pesar del atasco de las negociaciones en el GATT, nadie se
ha atrevido a romper la negociacin durante
ms de seis aos. Sean cuales fueren sus insuficiencias, las instancias multilaterales siguen
siendo el mecanismo que permite mantener
un mnimo de juego colectivo cuando el enfrentamiento sobre el terreno parece excluir
toda cooperacin16.

Las crisis de la regulacin


Desde los aos ochenta, los procesos de regulacin a escala nacional e internacional parecen haber entrado uno tras otro en crisis. El
decenio de los ochenta fueron aos perdidos
para el desarrollo en la mayora de los pases
del Sur, con las mltiples consecuencias que
conocemos. Los mecanismos de regulacin de
los pases del Este se han hecho aicos y, en
este ambiente de descomposicin, la crisis econmica va acompaada de una crisis cultural
que hace muy improbable el establecimiento
de nuevos modos de regulacin en un futuro
prximo. A todos estos grupos posedos por la
fiebre de la identidad, la funcin socializadora
de la regla establecida por consentimiento recproco es seguramente lo que menos les preocupa. Por su parte, las sociedades industriales
occidentales han entrado en una fase de gran
inestabilidad econmica y social (con excepcin del Japn?). La Escuela parisiense de la

Organizaciones internacionales y teoras de la regulacin

regulacin11 ve en ello manifestaciones de una


crisis estructural: la crisis del modelo fordista, nacido en Amrica del Norte, exportado a
Europa occidental y propuesto como ejemplo
al resto del mundo.
Este otro enfoque de la regulacin, tan distinto de la problemtica de J.D. Reynaud en
sus ambiciones y sus fundamentos tericos,
viene siendo objeto de los trabajos de economistas franceses desde mediados de los aos
setenta, con una audiencia cierta y, paradjicamente, una mejor acogida en las disciplinas
cercanas a la economa, la sociologa, la ciencia poltica y la historia18. Este enfoque interesa al internacionalista en cuanto que trata de
actualizar el conjunto de procedimientos, formas institucionales y reglas de juego que garantizan una regulacin en la organizacin de
las relaciones sociales establecidas en la actividad econmica. Para esta escuela, la regulacin es el modo en que una relacin social se
reproduce a pesar de su carcter conflictivo y
contradictorio. En este caso el modo de regulacin es el conjunto de normas incorporadas o
explcitas, instituciones, mecanismos de compensacin y dispositivos de informacin que
ajustan permanentemente las previsiones y los
comportamientos individuales a la lgica de
conjunto del rgimen de acumulacin19. Estas formas de regulacin se aplican a la formacin de los salarios, las modalidades de la
competencia, los mecanismos de crdito y la
circulacin monetaria, y permiten una adaptacin dinmica de la produccin y de la demanda social. Los investigadores de la regulacin,
interesados en el origen de las regularidades
que encauzan la reproduccin econmica durante un perodo histrico determinado20, y
en los motivos de que se hayan registrado
largos perodos de acumulacin relativamente
estables, explican el xito del modelo de desarrollo capitalista durante los treinta aos gloriosos (los cincuenta, los sesenta y los setenta) por el equilibrio conseguido entre el rgimen de acumulacin, el proceso de trabajo y
las normas sociales internas de consumo. La
difusin de la negociacin colectiva y el establecimiento de sistemas institucionales que estabilizan la relacin capital-trabajo (alta productividad, salarios bastante elevados y contratos de trabajo de duracin indeterminada)
estableci un vnculo entre la produccin y el
consumo de masa que garantiz una expan-

525

sin sin precedentes. Al modelo fordista ha


correspondido un crculo virtuoso de crecimiento econmico basado en una estrecha
vinculacin entre la productividad y el salario
real, que asegur la organizacin estable y duradera de las relaciones sociales21.
El capitalismo est sufriendo un cambio
cualitativo, y vivimos en una poca de transicin. La mundializacin ha modificado las reglas del juego y ha provocado una crisis estructural. Los procesos de produccin se descomponen internacionalmente, las nuevas tecnologas modifican el proceso de trabajo y la
productividad, la movilidad creciente del capital permite invertir o desinvertir sin preocuparse de las fronteras nacionales. El rgimen
de acumulacin, definido como un modo de
transformacin conjunta y compatible de las
normas de produccin, distribucin y uso, se
ha vuelto inestable e imprevisible. Se ha aflojado el vnculo entre la produccin y el consumo de masas. El final del fordismo refleja la
ruptura con un modelo de desarrollo econmico que ha durado tres decenios.
Sea cual fuere la idea que se tenga a este
respecto, esta problemtica tiene el mrito de
llamar la atencin sobre la necesidad de una
adaptacin del comportamiento y las actividades de un cierto nmero de factores -financieros, empresas, asalariados, administracionesa la regulacin del orden poltico-econmico.
Esta regulacin tiende a hacerse a escala internacional, regional si no mundial. Trtese del
comercio exterior, las inversiones directas o
los movimientos de capitales, las recomposiciones van muy de prisa, ms que las innovaciones institucionales: en Norteamrica, en la
zona Japn/NEI de Asia y en Europa, asistimos a transformaciones que darn lugar a la
aparicin de nuevas formas de organizacin
social y de regulacin econmica, an difciles
de prever. Las crisis de la regulacin se caracterizan precisamente por esta fase de inestabilidad, en la que vemos cmo se desestructuran
los antiguos sistemas y se emprende una bsqueda lenta y contradictoria de nuevos sistemas que nadie puede prever cmo sern.
La revalorizacin del mercado a escala
mundial ha impuesto un nuevo paradigma:
prioridad a la competitividad, al fortalecimiento de la posicin competitiva. El margen
de maniobra del Estado es limitado, y cada
vez necesita ms negociar con poderosos gru-

526

pos financieros y empresas que poseen el dominio de las inversiones futuras y de la readaptacin de la produccin. La poltica de
desarrollo est cada vez ms subordinada al
comercio. El imperativo de la competitividad
determina las polticas nacionales y limita el
alcance de los compromisos entre los actores
sociales. El modo de insercin en la economa
mundial y el dominio de sus efectos sobre la
sociedad es uno de los principales desafos a
que deben hacer frente todos los pases. Los
objetivos polticos se fijan en respuesta a las
exigencias del mercado mundial: los socialistas franceses, y quienes confiaron en ellos, lo
han aprendido a sus expensas. En gran parte,
la dramatizacin del debate en torno a la ratificacin del tratado de Maastricht responde a
la dificultad de admitir esta realidad y todas
sus consecuencias.

Una chapuza institucional


De qu sirven, en este contexto, las organizaciones internacionales, y qu tipo de organizaciones hacen falta? Una institucin supone la
plasmacin de una o varias relaciones sociales
fundamentales en un momento determinado.
Sin embargo, una vez codificada en forma de
organizacin, con sus estatutos, personal, ritos
y reglas, la institucin tiende, como sabemos,
a dar preferencia a los fines de organizacin y
hacer de la supervivencia su objetivo principal. Cuando no corresponda ya a un hallazgo
social, a un compromiso institucionalizado
en relacin con el cual los actores adaptan sus
comportamientos, poca influencia tendr en la
realidad. En sentido estricto, seguir siendo
proveedora de servicios, pero no participar
en la regulacin del mundo. Numerosas organizaciones internacionales dan as la impresin de girar en el vaco y estar desconectadas
de las grandes corrientes del planeta. Funcionarios y diplomticos representan papeles en
la obra, sobre temas convenidos, mientras que
los actores sociales llevan adelante en otros
foros su competencia/cooperacin. A pesar de
la extraordinaria reactivacin del Consejo de
Seguridad, el sistema de las Naciones Unidas
est en fase de descomposicin y el diagnstico de Pierre de Senarclens sobre La crisis de
las Naciones Unidas sigue siendo vlido22.
Las organizaciones creadas al trmino de la

Marie-Claude Smouts

Segunda Guerra Mundial parecen incapaces


de responder a los desafos de la mundializacin. El FMI hace de polica del Tercer Mundo, pero se muestra incapaz de desempear el
papel de estabilizador de los tipos de cambio y
de regulador de las liquideces internacionales
para el que fue concebido originalmente. El
GATT sigue siendo un club de negociaciones
internacionales poco institucionalizado e incapaz de decidir sus disciplinas y hacerlas respetar, y que adems no controla una gran parte
del comercio internacional. La OCDE no es
ms que una organizacin de expertos y de
consulta.
En un sistema mundial abierto, y por ello
mismo frgil en los planos econmico, poltico
y social, todos se dan cuenta de la necesidad
de un relanzamiento cooperativo internacional. Y sin embargo, todava no existe un mnimo de principios comunes a partir de los cuales pueda construirse un sistema de vigilancia
colectiva. Se trata de encontrar este sistema no
en las organizaciones formales sino en las instituciones de geometra variable, carentes de
una estructura pesada de organizacin. La proliferacin de clubes y G (G7, G5, G24,
G15, etc.) prefigura probablemente nuevos tipos de mecanismos que debern establecerse
paralelamente a las redes constituidas por los
operadores privados. Estamos presenciando
una verdadera chapuza institucional, sin
acta de fundacin, sin definicin a priori de
los miembros participantes y sin una misin
preestablecida.
Por lo dems, la distincin entre cooperacin internacional pblica y cooperacin internacional privada tiende a desaparecer. As por
ejemplo, muchas asociaciones privadas se dedican a las mismas actividades que las organizaciones intergubernamentales. El ejemplo
ms famoso es el de la OACI y su organizacin
paralela, la IATA23. Otros ejemplos no menos
significativos son los de la OMS y las ONG
humanitarias, la Comisin de Derechos Humanos y Amnesty International, etc. Las organizaciones ms poderosas, como el Banco
Mundial y el Fondo Monetario, necesitan tambin la cooperacin de actores privados para
sus operaciones: ejemplo de ello son las dificultades con que tropez el Banco Mundial
para aplicar el Plan Brady sobre la deuda. En
cambio, ha podido observarse la influencia de
las organizaciones verdes estadounidenses

Organizaciones internacionales y teoras de la regulacin

en los programas de defensa del medio ambiente. No hemos de excluir la posibilidad de


que en el siglo xxi mecanismos del tipo de la
trilateral o el Club de Davos desempean el
papel que antes estaba reservado a las grandes
organizaciones internacionales.

527

Habremos de reconsiderar todo lo que


aprendimos y enseamos sobre las organizaciones internacionales?
Traducido del francs

Notas
1. A Working Peace System,
Londres, Royal Institute of
International Affairs.
2. When Knowledge is Power:
Three Models of Change in
International Organizations.
Berkeley, University of California
Press.
3. H.K. Jacobson, Network of
Interdependance: International
Organizations and the Global
Political System, Nueva York,
Alfred A. Knopf/Random House,
1979.
4. Vase F. Kratochwil
y J.G. Ruggie, International
Organization: a state of the art or
an art of the state, International
Organization, otoo de 1986,
pgs. 753-775.
5. Con respecto a los efectos
extremos de la mundializacin en
el interior de las sociedades
industrializadas, vase Robert
Reich, The Work ofNations,
Nueva York, Alfred Knopf, Inc.,
1991.
6. Vase B. Badie y M.C. Smouts,
Le retournement du monde.
Sociologie de la scne
internationale, Pars,
Dalloz/Presses de la Fondation
nationale des sciences politiques,
1992.
7. James Rosenau, Turbulence in
World Politics, Princeton
University Press, 1990.
8. Aunque el contenido de esta
nocin haya variado con
frecuencia, vase Kratochwil y
Ruggie, art. cit, pgs. 756-757.

9. La expresin es de Christine
Andr y Robert Delorme, L'Etat
et l'conomie, Pars, Le Seuil,
1983.
10. Vase James G. March
y Johan Olsen, The New
Institutionalism: Organizational
Factors in Political Life,
American Political Science
Review, septiembre de 1984,
pgs. 734-749, y Rediscovering
Institutions: The Organizational
Basis of Politics, Nueva York.
The Free Press, 1989.
11. Vase el artculo de Pierre de
Senarclens, en este mismo nmero.
12. Jean-Daniel Reynaud (1979),
Conflict et regulation sociale.
Esquisse d'une thorie de la
regulation conjointe, Revue
francaise de sociologie, XX, 2,
abril-junio, 367-376;
(1988), Les rgulations dans les
organisations: regulation de
controle et regulation autonome,
Revue francaise de sociologie,
XXIX, 1, enero-marzo, 5-18;
(1989), Les regles de jen, Pars,
Armand Colin.
(1991), La regulation sociale
Revue Internationale d'action
communautaire, 25/65 primavera,
121-126.
13. Vase el gran xito de la obra
de Robert Axelrod, Donnant
Donnant: Thorie du
comportement coopratif Pars,
Editions Odile Jacob, Pars, 1992.
A lo largo de los aos hemos
visto cmo el perfecto
internacionalista comenzaba
necesariamente su primer artculo
o su tesis de doctorado
recordando el paradigma de

T. Khun, y despus la definicin


de los regmenes segn
S. Krasner. ms las exigencias
de la cooperacin segn Axelrod,
todo ello envuelto en un discreto
homenaje al neorrealismo,
acompaado de una ligera crtica
del neofuncionalismo, especie de
rito inicitico para todo joven
investigador que quiere ser
reconocido en la otra orilla del
Atlntico.
14. Respecto del balance de la
condicionalidad en frica, vase
L'ajustament ncessaire: des
faux semblants aux vraies
reformes, pgs. 365-408 en:
Serge Michailof (dirigido por). La
France et l'Afrique, Pars,
Karthala, 1993.
15. Robert O. Keohane,
Reciprocity in International
Relations, International
Organization, 40, invierno de
1986, pgs. 1-27.
16. Vase el nmero especial de
International Organization sobre
el multilateralismo, verano de
1992, 46, n. 3.
17. En torno a Michel Aglietta,
Robert Boyer, Alain Lipietz,
Jacques Mistral y el CEPREMAP
(Centre d'tudes prospectives
d'conomie mathmatique
appliques la planification).
18. Una excelente ilustracin de
la aplicacin interdisciplinaria de
la problemtica de la regulacin
al acuerdo de libre comercio entre
los EE.UU. y el Canad puede
verse en: Grard Boismenu y
Daniel Drache (dirigido por),
Politique et regulation: Modele de

Marie-Claude Smouts

528

dveloppement et trajectoire
canadienne, Montreal/Pars,
Editions du
Mridien/L'Harmattan, 1990.
19. A. Lipietz (1986), New
tendencies in the international
divisin of labour: regimes of
accumulation and modes of
regulation, en A. Scott y M.
Storpers, eds., Production, work,
territory: the geographical

anatomy of industrial capitalism,


Londres.
20. Robert Boyer (1986), La
thorie de la regulation: une
analyse critique, Pars, La
Dcouverte, pg. 48.
21. Respecto de la aportacin de
esta escuela de la regulacin a la
reflexin sobre el posmodernismo,
vase David Harvey (1990), The

Condition of Postmodernitv,
Oxford, Blackwell, Cap. 7.'
22. (1988), La crise des Nations
Unies, Pars, PUF.
23. Vase Christer Jnsson,
Interorganizational Theory and
International Organizations,
International Studies Quarterly,
30, marzo de 1986, pgs. 39-57.

La teora de los regmenes


y el estudio de las organizaciones
internacionales

P. de Senarclens
El fenmeno de las organizaciones internacio- cadas de decisivas para el futuro de la econonales ha tenido una evolucin considerable ma mundial y, por consiguiente, para la evodespus de la segunda guerra mundial porque lucin de las relaciones internacionales. Por
el nmero y la variedad de estas organizacio- ltimo, las instituciones de la Comunidad Eunes aument en forma muy rpida, especial- ropea estn en el centro de un proceso de
mente a partir de los aos sesenta. El fin de la integracin econmica y poltica que entraa
guerra fra y los trastornos estructurales que lo una profunda mutacin en las relaciones interacompaaron han puesto a las Naciones Uni- nacionales contemporneas. Cabe as reconodas en un primer plano de la actualidad inter- cer que una parte cada vez mayor de la poltinacional en razn del nuevo papel que corres- ca mundial tiene lugar en el seno de organizapondi al Consejo de Seguciones internacionales o en
ridad en la guerra del Golel
marco de negociaciones
Pierre de Senarclens es profesor de refo, del nmero y la impormultilaterales organizadas
laciones internacionales en la Universidad de Lausana (Suiza). Actualmente
tancia cada vez mayores
por ellas. Los gobiernos reSecretario Ejecutivo de la Comisin inde las operaciones de mancurren cada vez en mayor
dependiente sobre poblacin y calidad
tenimiento de la paz, en El
medida a estas organizade la vida, UNESCO, 1 ru Miollis,
Salvador, en Camboya y
ciones para proteger su se75732 Pars Cedex 15, Francia. Ha
sido Director de la Divisin de los
en Yugoslavia entre otras,
guridad, hallar soluciones
Derechos Humanos y la Paz en la
o de la importancia del
a sus problemas socioecoUNESCO (1980-1983). Entre sus obras
apoyo que, con la Oficina
nmicos y hacer frente a
recientes se incluyen La crise des Nations Unies (1988), La politique Interdel Alto Comisionado de
los nuevos problemas que
nationale (1992), De Yalta au rideau de
las Naciones Unidas para
encuentran en los mbifer (1993).
los Refugiados, presta a las
tos humanitarios o ecolactividades humanitarias
gicos.
en Somalia o en el Kurdistn entre otros lugares. En
el curso de los aos ochenta, las instituciones Un campo de estudio descuidado
de Bretton Woods, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, han ejercido una Es curioso, pues, que el estudio de las organiinfluencia decisiva en la gestin de los proble- zaciones internacionales no haya avanzado en
mas de la deuda y la ejecucin de programas el curso de estos ltimos decenios. Despus de
de ajuste estructural y han asumido tambin la creacin de las Naciones Unidas hubo abunun importante papel poltico que afecta al de- dantes trabajos de inspiracin jurdica sobre
sarrollo econmico y social de numerosos pa- ellas, sobre los distintos rganos de la instituses de Amrica Latina y frica y, en forma cin y sobre las organizaciones del sistema. En
ms general, a las relaciones Norte-Sur en su los aos cincuenta, las teoras de la integraconjunto. Desde 1986 el GATT es el foro para cin, de inspiracin funcionalista, tuvieron
las negociaciones de la Ronda Uruguay, califi- cierto eco al establecerse organizaciones de
RICS 138/Diciembre 1993

530

cooperacin regional en Europa. Esta corriente de investigacin se agot progresivamente


hasta el punto en que la teora del funcionalismo no se ha renovado en el curso de estos
ltimos aos. En la mayor parte de los casos,
los estudios sobre los procesos de integracin
europea son descriptivos e institucionales a
pesar del considerable grado de desarrollo de
ese movimiento. En los aos setenta, se tena
la impresin de que el aumento del nmero de
organizaciones internacionales y de organizaciones no gubernamentales deba revivir el inters por ellas en el marco de las reflexiones
sobre la interdependencia mundial y en la impugnacin del paradigma realista. Sin embargo, esta perspectiva no ha renovado verdaderamente el estudio de las organizaciones
internacionales'.
Al examinar la literatura relativa a la sociologa de las relaciones internacionales, especialmente la muy abundante que han escrito
investigadores anglosajones, es muy difcil encontrar conceptos y orientaciones de investigacin que aclaren con un criterio innovador la
naturaleza y el desarrollo de estas instituciones. Hoy es posible dar una mirada a las principales publicaciones peridicas dedicadas a la
teora de las relaciones internacionales sin encontrar artculos en que haya un anlisis politolgico de ellas. Por aadidura, las obras dedicadas a las organizaciones internacionales se
caracterizan principalmente por ser de ndole
histrica, descriptiva y normativa. As, los libros de texto universitarios incluyen generalmente consideraciones sobre el crecimiento de
las organizaciones internacionales, tipologas
relativas a ellas, reflexiones sobre sus distintas funciones con referencias obligadas a
la obra de Mitrany, pero el anlisis politolgico sigue siendo rudimentario y apenas se
renueva.
Cabe formularse algunas hiptesis acerca
de esta carencia analtica. La ms evidente se
refiere al predominio del realismo en el estudio de las relaciones internacionales, paradigma que tradicionalmente dedic la parte esencial de su programa de investigacin a los
Estados y desestim el papel de las organizaciones internacionales, cuya importancia poltica le pareca escasa. Este marco conceptual,
erigido contra los enfoques institucionales y
jurdicos tradicionales, desestim a las organizaciones internacionales para dejar a cargo de

P. de Senardens

los juristas o los historiadores la tarea de describir su evolucin, estructura, mandato y modus operandi.
Por el contrario, los politlogos interesados en el estudio de estas instituciones han
manifestado muchas veces un rasgo idealista
que los disuade de comprender este objeto en
toda su complejidad, como si temieran desvalorizar su vocacin normativa, socavar sus
objetivos pacficos o minimizar la utilidad de
sus funciones. Paradjicamente, los enfoques
funcionalistas, a pesar de ser de inspiracin
politolgica, han afianzado este rasgo idealista. Han partido de la hiptesis de que
las organizaciones internacionales asuman un
papel provechoso al reforzar la cooperacin
internacional y administrar los programas de
cooperacin necesarios para los Estados. Por
ello, no se ocuparon para nada de sus problemas internos de funcionamiento ni de la distorsin de su mandato. An en nuestros das la
literatura sobre las organizaciones internacionales suele partir de la premisa de que estn
dedicadas a la paz y a la cooperacin internacional, lo que an no est demostrado, y este
aspecto normativo inhibe su anlisis riguroso.
As ocurre en particular en el caso del estudio
del sistema de las Naciones Unidas, ya que los
anlisis de las instituciones de Bretton Woods
ofrecen por lo general una variedad de puntos
de vista ms crticos. Adems, la diversidad de
las organizaciones internacionales, la variedad
de sus mandatos y, sobre todo, la complejidad
de sus modus operandi no facilita su estudio
sistemtico y, en particular, los intentos de
formular una reflexin terica coherente en la
materia. Parecen especies de cajas negras
cuyo funcionamiento interno dimana de mecanismos burocrticos tradicionales que no
merecen un anlisis especial. Por ltimo, y
sobre todo, la sociologa de las relaciones internacionales sigue sometida a la gran influencia de las obras de investigadores anglosajones, que han entablado estrechas relaciones
con el establishment poltico, en particular el
de los Estados Unidos.
La declinacin de los estudios relativos a
las organizaciones internacionales ha puesto
as de manifiesto el desinters de los crculos
dirigentes estadounidenses respecto de estas
instituciones, especialmente las del sistema de
las Naciones Unidas. En trminos generales,
los crculos de investigadores estadounidenses

La teora de los regmenes y el estudio de las organizaciones internacionales

531

Firma de los acuerdos de Bretton Woods, USA, julio de 1944. La Conferencia de Bretton Woods, en la que
participaron cuarenta gobiernos, prepara proyectos para la fundacin del Banco Mundial para la Reconstruccin y
el Desarrollo (El Banco Mundial) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Kcystone.

son muy sensibles a las modas intelectuales y


los conceptos e ideas que proponen unos pocos
de ellos se convierten inmediatamente en tema
obligado de todos los proyectos de investigacin.
En esta perspectiva, el estudio de las relaciones internacionales ha tenido por objeto principal la poltica y la estrategia de las
grandes Potencias, los Estados Unidos en
particular, e incluso la accin de entidades no
estatales que ponen de relieve la hegemona estadounidense, como las empresas transnacionales o las instituciones de Bretton
Woods.
Cabe agregar que las organizaciones internacionales recurren muchas veces a investigadores en ciencias sociales y establecen as
vnculos de dependencia que pueden debilitar
el rigor cientfico de los trabajos relativos a
ellas.

La teora de los regmenes


En los Estados Unidos, la evolucin de la publicacin peridica International Organization
pone de manifiesto cmo han declinado las
obras dedicadas concretamente al anlisis politolgico de las instituciones internacionales.
Esta publicacin, creada en 1947 justamente
para estudiar el fenmeno de las organizaciones intergubernamentales, inclua entonces
una parte en la cual se resuman las actividades de las Naciones Unidas y otras organizaciones. Esta parte desapareci en los aos sesenta, perodo en el cual la publicacin dej de
lado el mbito de estudio concreto que constituan las organizaciones internacionales. En
cambio, y se trata de una paradoja, esta publicacin tuvo un papel primordial en la reflexin sobre la institucionalizacin cada vez mayor de las relaciones internacionales y suscit

532

en los aos sesenta interesantes reflexiones sobre los fenmenos transnacionales y sobre la
interdependencia creciente de la sociedad internacional. Fue en ella donde se lanz el concepto de rgimen, dando lugar despus a todo
un cuerpo de obras tericas sobre el problema
al tiempo de preguntarse tambin cules eran
las condiciones econmicas y polticas que
permitan la formulacin y el desarrollo de los
principios, las normas y los procedimientos de
adopcin de decisiones necesarios en las relaciones entre los principales actores en el escenario internacional. Ampliando esos planteamientos, algunos investigadores se formularon
interrogantes acerca del fenmeno del multilateralismo, teora que, segn algunos, arrojara
grandes luces sobre una gran variedad de mecanismos de cooperacin internacional.
El programa de investigacin a que dieron
lugar estos enfoques tericos tiene el mrito de
poner de relieve la importancia de las relaciones de cooperacin entre los Estados en las
relaciones internacionales y de dar comienzo a
su estudio. Tienden a mostrar que las instituciones ejercen una influencia positiva sobre la
evolucin de la poltica internacional. J.G.
Ruggie destacaba hace poco tiempo que haban contribuido a estabilizar las consecuencias de la desintegracin del imperio sovitico
y destacaba por lo menos quince agrupaciones multilaterales que participaban en la formacin del destino colectivo del continente
europeo2. Las instituciones presentan la ventaja de dar una estructura relativamente estable
a las relaciones internacionales y de permitir
que los distintos agentes que participan en
ellas prevean su comportamiento respectivo y
aumenten recprocamente su informacin sobre los objetos de la cooperacin. El orden
internacional se basa en el principio de la soberana de los Estados. Sin embargo, stos deben someterse a las reglas del juego que han
establecido o aceptado so pena de perder tambin los derechos y ventajas que obtienen de
los arreglos institucionales. Resulta, pues, que
las instituciones tienen un papel constante
en la poltica internacional y que los Estados
tienen muchas dificultades para transformar
o descartar las que se han hecho obsoletas o
engorrosas3. Estos cambios resultan tanto ms
difciles cuanto que deben ser negociados entre Estados cuyos objetivos son diferentes y
que no obedecen a las mismas concepciones

P. de Senarclens

ideolgicas y polticas. As, el estudio de las


relaciones internacionales no debe limitarse al
anlisis de las relaciones de poder, como pensaban los realistas.
Esta perspectiva terica recalc la importancia de las instituciones internacionales,
pero no sirvi para precisar sus elementos
constitutivos y esta deficiencia es notable en la
teora de los regmenes, que se caracteriza por
un anlisis de las instituciones que ocultaba
una parte esencial de su papel poltico. De
hecho, el concepto de rgimen, tal como es
utilizado por los partidarios de esta teora, no
ha sido jams objeto de una definicin precisa
y coherente y este defecto conceptual ha entorpecido sin lugar a dudas la renovacin del
estudio de las organizaciones internacionales.
Las definiciones de este concepto comprenden
objetos heterogneos y remiten a significados
diferentes. En su acepcin tradicional, el rgimen denota la forma de administrar o gobernar una comunidad. Se habla as de rgimen
liberal o de rgimen autoritario para definir un
sistema de legitimidad y formas especiales de
organizacin econmica, social y poltica. En
una segunda acepcin ms restrictiva, se define el rgimen como el conjunto de disposiciones legales o administrativas que organizan
una institucin4. El concepto de rgimen,
transpuesto al marco del estudio de la poltica
internacional, podra definir un conjunto de
principios, normas y prcticas polticas que
determinan las caractersticas institucionales
de una organizacin regional o mundial que
podra definir modalidades de cooperacin
muy concretas, como las que dimanan de una
convencin internacional. Lamentablemente,
los partidarios de la teora de los regmenes
han mantenido la confusin entre las dos
acepciones. La definicin que se utiliza en
forma ms general es la de Krasner: los regmenes son un conjunto de principios, normas,
reglas y procedimientos de decisin implcitos
en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un mbito especfico de
las relaciones internacionales5. Oran R. Young
los defini como instituciones sociales que
rigen los actos de quienes participan en actividades especficas o conjunto de actividades6.
J. Ruggie compara los regmenes con el lenguaje de la accin del Estado7. Segn otros
autores, cuando los gobiernos actan con cierta regularidad en su comportamiento interna-

La teora de los regmenes y el estudio de las organizaciones internacionales

533

Dibujo humorstico que representa el Sperry Gyroscope, en Lake Success, Long Island cerca de New York, donde
la ONU se instal temporalmente en 1946-47. Derso y Keien.

534

cional, es preciso que haya ciertos principios,


normas o reglas que expliquen esta regularidad8. Se emplea tambin este concepto para
denotar las reglas del juego de una determinada institucin. As, los principios y las normas constituiran las caractersticas propias
del rgimen, mientras que las convenciones y
los procedimientos de adopcin de decisiones
seran elementos subsidiarios que podran
evolucionar sin que cambiase la esencia de
estas instituciones.
Sin embargo, estas definiciones renen demasiados elementos dismiles, de manera tal
que el concepto es utilizado para comprender
fenmenos que no son comparables. Es utilizado para referirse a objetos tan distintos
como un tratado sobre las ballenas o un sistema econmico y poltico. De hecho, las obras
relativas a los regmenes internacionales se refieren a objetos tan complejos y heterogneos
como los derechos humanos, la seguridad, el
comercio, las finanzas o la moneda. En todo
caso, la mayor parte de los autores parecen
inclinarse por una definicin restrictiva del
concepto de rgimen porque lo asocian a campos concretos de las relaciones internacionales
y, en principio, esta perspectiva debera ser
suficiente para evitar la posibilidad de una
confusin con la definicin general que expresa el concepto de orden regional o mundial.
As, Oran Young precisa que no hay que confundir el concepto de orden internacional con
el de rgimen, pues el primero caracteriza el
marco institucional que rige a los miembros
de la sociedad internacional, o al menos a la
gran mayora de entre ellos en una variedad de mbitos. Sin embargo, segn este
autor, un orden econmico internacional basado en la economa de mercado constituye el
marco general de arreglos institucionales ms
especficos, esto es, de regmenes, que determina el comercio internacional o los intercambios financieros9. En la prctica, esta
distincin es ambigua y discutible porque no
permite distinguir claramente la ndole de
los arreglos institucionales que realmente corresponden al orden internacional. En efecto,
cabe pensar que los principios y las normas
que rigen la economa mundial y las estructuras institucionales establecidas a esos
efectos son partes constitutivas del orden internacional, en la misma calidad que la existencia de Estados soberanos y de mecanis-

P de Senarclens

mos de cooperacin que rigen sus relaciones.


No se observa con mayor claridad, adems,
qu distingue a los regmenes de las instituciones multilaterales, sobre todo si se sigue a
Keohane que define a stas como conjuntos
coherentes de normas, formales e informales,
que prescriben funciones, determinan actividades y configuran expectativas (p. 732). En
todo caso, es curioso observar que Keohane
agrega que las instituciones multilaterales
pueden revestir la forma de regmenes internacionales (instituciones con reglas expresas
respecto de las cuales estn de acuerdo los
gobiernos y que se refieren a un conjunto determinado de problemas en las relaciones internacionales) o de organizaciones burocrticas, que asignan determinadas funciones profesionales a sus empleados (p. 733)10. Adems, as como el Sr. Jourdain descubra que
haca prosa sin saberlo, nos enteramos hoy,
gracias a algunos politlogos estadounidenses,
de que las relaciones internacionales tienden a
revestir una forma multilateral y que el concepto de multilateralismo podra aclarar la dinmica de las relaciones internacionales".
Como se apreciar, el recurso a estos distintos conceptos, que en realidad se superponen, denota una gran confusin intelectual. Lo
que est en juego en estas definiciones es la
concepcin misma de la poltica. La fragmentacin de la realidad institucional en una diversidad infinita de regmenes tiende a crear
divisiones artificiales y arbitrarias entre mbitos que estn estrechamente imbricados, tanto
ms cuanto que la definicin de regmenes no
separa los principios y las normas correspondientes a los elementos constitutivos del orden
internacional ni los arreglos especficos que
dimanan de ellos. As, se habla del rgimen del
GATT, en circunstancias en que el anlisis de
ese acuerdo se refiere esencialmente a las normas y los procedimientos de negociacin en
esa organizacin y en que tales normas y procedimientos evolucionan constantemente hasta el punto de que cabe dudar se trate realmente de un rgimen especfico.
Lo mismo ocurre con los regmenes monetarios y financieros, que son parte de un orden
liberal cuyos principios y normas han sido
relativamente estables, pero cuyas normas y
procedimientos de funcionamiento han cambiado con frecuencia. No es seguro, entonces,
que se aclare lo que est en juego en las rea-

La teora de los regmenes y el estudio de las organizaciones internacionales

ciones internacionales definindolas como regmenes, porque este concepto comprende


principios de legitimidad estables, los de la
economa capitalista liberal, y arreglos de funcionamiento prctico heterogneos y a veces
contradictorios. El concepto de rgimen aplicado al GATT parece particularmente discutible porque las difciles negociaciones de la
Ronda Uruguay demuestran, si no la crisis de
los principios liberales, al menos la virulencia
de los conflictos polticos generados por la
aplicacin concreta y universal de estos principios generales, tanto ms cuanto que estas normas, a diferencia de lo que podran sugerir los
anlisis de este rgimen del GATT, por lo
general no son respetadas.
Tampoco es seguro que se pueda utilizar el
concepto de rgimen para calificar los procesos de cooperacin conflictuales que tienen
lugar en el mbito de la seguridad. El concepto
de rgimen de derechos humanos es an ms
problemtico para definir las declaraciones,
las convenciones y los procedimientos de las
Naciones Unidas, ya que se trata de un mbito
en el cual los principios y las normas son
objeto de impugnacin constante y las reglas y
procedimientos son frgiles y estn subordinadas a la vida poltica internacional y a sus
conflictos ideolgicos o culturales.
Habida cuenta de que el concepto de rgimen es impreciso, los investigadores que lo
emplean tratan de demostrar que su mbito de
estudio concreto se ajusta a la definicin habitual del concepto para limitarse luego a describir sus caractersticas esenciales. Estas ltimas
son por lo general bien conocidas y el concepto
de rgimen no sirve para aclararlas ms. Otro
problema consiste en que parte importante de
esta teora se dedica a investigar los vnculos
entre los regmenes y la hegemona de las grandes Potencias, especialmente en los Estados
Unidos; lo que es sin duda interesante pero no
significa una innovacin respecto de los trabajos relativos a la sociologa de las normas y las
instituciones.
Las obras tericas relativas a los regmenes
habran hecho una mayor aportacin al estudio de las relaciones internacionales si hubiesen profundizado en el anlisis politolgico de
la realidad institucional que contribuyen a actualizar. En ese sentido, deban haber culminado en la renovacin del estudio de los mecanismos poltico-administrativos de tipo nacio-

535

nal e intergubernamental necesarios para la


cooperacin internacional. El orden internacional y los regmenes que de l dimanan dependen, en efecto, de la interaccin entre los
procesos de decisin del Estado y los sistemas
de cooperacin intergubernamental basados
en organizaciones de esa ndole, esto es, de la
interaccin entre las burocracias nacionales y
las internacionales.
Como las instituciones desempean una
funcin cada vez mayor en las relaciones internacionales y tambin en la poltica interna de
los Estados, su control se convierte en una
lucha poltica no slo entre los gobiernos sino
tambin entre los dems actores en el escenario internacional, entre los cuales se cuentan
las empresas transnacionales y las organizaciones no gubernamentales. Ahora bien, las organizaciones intergubernamentales son justamente el teatro de estos conflictos polticos.
En un mundo en el cual la mayor parte de las
negociaciones multilaterales y de las relaciones
polticas transnacionales tiene lugar en organizaciones intergubernamentales, cobra urgencia
profundizar en el anlisis de estos fenmenos.
Lamentablemente, y esto es un tanto paradjico, los tericos de los regmenes han descuidado el estudio de las organizaciones intergubernamentales. As, Keohane ha publicado
recientemente una obra titulada International
Institutions and State Power sin hacer la menor alusin a las organizaciones intergubernamentales, y en la mayor parte de los trabajos
sobre los regmenes no se presta a estas organizaciones mayor inters12. Esta corriente
neoinstitucionalista, en la cual se incluye
Keohane, no ha roto realmente con los postulados del realismo y ello explica su tendencia a
buscar en el modelo de la economa de mercado una fuente de inspiracin para los procesos
de cooperacin entre Estados. Esta perspectiva
incompleta, fundada en una visin tecnocrtica de las relaciones polticas y sociales, culmina en explicaciones abstractas de la racionalidad subyacente de la cooperacin entre los
Estados, abstracciones que suelen tomarse de
la teora de los juegos. Los Estados son actores
independientes que tratan de maximizar su
utilidad en el medio anrquico de la poltica
internacional y, en esta perspectiva, las instituciones son los instrumentos que utilizan los
gobiernos para facilitar su interaccin, obtener
mayor informacin y minimizar el costo y la

536

incertidumbre polticos en sus intercambios.


Esta perspectiva es eminentemente conservadora porque sienta la hiptesis de que lo real
es racional y que todo arreglo, por precario
que sea, puede ser definido como un rgimen,
esto es, como un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de adopcin de
decisiones. As, las relaciones entre las dos
grandes Potencias se convierten en un rgimen de seguridad. Como al final no estall
una guerra en el centro, las crisis fueron superadas y la carrera de armamentos ha cobrado
formas reconocibles, resulta fcil ver a posteriori en este fenmeno la expresin de un rgimen. El argumento es irrefutable porque toda
forma de relaciones internacionales que manifiesten un embrin de coherencia refleja la
existencia de actores con un mnimo de racionalidad comn y que, por lo tanto, comparten
principios y prcticas institucionales comunes.
Y si por ventura se transforman la naturaleza
y la forma de las relaciones, siempre se puede
definir la ruptura de este equilibrio como un
cambio de rgimen. En realidad, estos conceptos abstractos reflejan una vez ms la tendencia de las ciencias polticas en los Estados
Unidos a tomar fenmenos aislados como objetos sui generis y a evitar la reflexin sobre las
estructuras que determinan su aparicin y modificacin. Es sintomtico en este sentido
constatar que las reflexiones sobre las causas
de los regmenes se hayan limitado al anlisis
de las hiptesis formuladas por algunos autores respecto de la hegemona estadounidense.

Hacia un nuevo programa


de investigacin
Es sabido que las organizaciones internacionales presentan una gran variedad de estructuras
institucionales y de mandatos. No basta describirlas para aclarar los fundamentos y las
formas de la cooperacin multilateral a fin de
agotar el anlisis y la comprensin de este
fenmeno poltico. As, el anlisis tradicional
de las funciones que asumen las organizaciones intergubernamentales ya no es suficiente.
Harold K. Jacobson, muy citado a este respecto, afirma que las instituciones de las Naciones Unidas constituyen instrumentos para la
cooperacin voluntaria entre los Estados y

P. de Senardens

que, en este marco, el sistema cumple diversas


funciones: 1) reunir y difundir informacin;
2) formular normas aprobando declaraciones
que han de orientar a los Estados; 3) establecer
normas de derecho; 4) supervisar la aplicacin
de estas convenciones; 5) producir actividades
operacionales, entre otras cosas mediante la
administracin de programas de asistencia tcnica y financiera o el despliegue de fuerzas
militares13. Esta enumeracin de funciones es
incompleta porque no tiene en cuenta las dimensiones polticas de las organizaciones intergubernamentales ni las caractersticas que
las convierten en participante de pleno derecho en la poltica mundial. Desestima especialmente la funcin que les cabe en la diplomacia multilateral, en la reproduccin o la
evolucin del orden internacional y en la creacin y el desarrollo de prcticas institucionales. Omite tambin en la enumeracin de las
funciones de las organizaciones intergubernamentales las que se refieren a la defensa de la
condicin y los derechos adquiridos de los
funcionarios y diplomticos que trabajan en
ellas o participan en su quehacer. Tampoco da
cuenta de las disfunciones institucionales ni de
la capacidad de las organizaciones intergubernamentales de sobrevivir cuando desaparecen
las condiciones que determinaron su establecimiento y su desarrollo.
Las instituciones internacionales (especialmente el Consejo de Seguridad y las organizaciones de Bretton Woods) no slo tienen un
papel en la defensa de las estructuras dominantes del orden internacional conforme a la
voluntad de las grandes Potencias, sino que
participan de forma autnoma en su evolucin
mediante la dinmica interna de los procesos
de decisin de sus rganos ejecutivos, as
como mediante la elaboracin y difusin de
las normas y los conocimientos necesarios
para desarrollarlos. Las organizaciones intergubernamentales dependen evidentemente de
los Estados que las crean y las dotan de los
recursos necesarios para cumplir su mandato.
Sin embargo, son tambin los depositarios de
principios y normas que confieren a sus secretaras una cierta autonoma de accin poltica.
Adems, la autoridad poltica necesaria para el
ejercicio del poder se basa en la movilizacin
de una imaginera colectiva configurada por
mitos, smbolos y valores. Las organizaciones
intergubernamentales suelen servir de foro de

La teora de los regmenes y el estudio de las organizaciones internacionales

reunin poltica que crea las condiciones para


esta movilizacin.
As ocurre en particular en los mbitos
cientfico y tcnico. Algunos autores se han
referido al concepto de comunidad epistmica, que defina los expertos e investigadores
que ejercen influencia en los elementos y las
decisiones de la poltica exterior de los Estados14. La diplomacia de los Estados es de ndole cada vez ms tcnica y necesariamente moviliza conocimientos muy precisos. Corresponde, por lo tanto, a los especialistas definir
los intereses nacionales y los procedimientos
de adopcin de decisiones. Como ejemplos de
esta hiptesis, estos autores mencionan tratados, como los aprobados en materia de medio
ambiente, para los cuales, sin lugar a dudas,
los cientficos son muy consultados. Los cientficos contribuyeron a definir los elementos
de la negociacin, los parmetros que delimitaban lo que deba ser objeto de la cooperacin internacional y los resultados que caba
esperar. En todos los pases industrializados
existe una red ms o menos extensa de expertos con autoridad en los campos especficos
que son objeto de negociaciones internacionales y que son consultados por los ministerios
correspondientes. As, han de proponer respuestas comunes, lo que propicia tambin el
desarrollo de la cooperacin internacional. En
el marco del Protocolo de Montreal, los cientficos han tenido un papel determinante al imponer a los gobiernos y a las industrias obligaciones estrictas sin estar siempre en condiciones de definir con precisin las causas de los
fenmenos observados, entre otras cosas, la
relacin entre el agujero de la capa de ozono y
el CFC. Los expertos que participan en la concertacin de estos acuerdos pertenecen a instituciones nacionales de investigacin, si bien
estn vinculados tambin con redes de cooperacin cientfica internacional o a veces con
organizaciones no gubernamentales y no es
posible analizar las posturas que adoptan abstrayndose de los conflictos de poder y de
intereses que se suscitan en la interaccin entre los planos nacional e internacional para la
definicin de normas y polticas. As, las comunidades epistmicas no son nicamente
un factor de influencia poltica basado en conocimientos cientficos y tcnicos abstractos y
en el cual los gobiernos se apropiaran de un
saber unvoco, sino que son tambin parte de

537

conflictos de intereses y de poder que tienen


lugar en las relaciones entre los actores en el
escenario internacional.
Las organizaciones intergubernamentales
ofrecen el principal marco institucional para
las negociaciones diplomticas multilaterales.
Los rganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados tienen esta funcin.
Johan Kaufmann propuso el concepto de diplomacia de conferencia para caracterizar estas
actividades multilaterales celebradas en el marco o bajo los auspicios de organizaciones intergubernamentales. Segn este autor, en 1985 y
nicamente en el seno de las Naciones Unidas
se celebraron ms de once mil conferencias en
Nueva York y Ginebra. La dinmica de estas
reuniones obedece a estrictas normas de procedimiento, cuya manipulacin constituye un
elemento importante de la poltica internacional. Pueden constituir un foro de debate sobre
un tema preciso o referirse, por el contrario, a
una cuestin de ndole general. En todo caso,
contribuyen a crear normas, a difundir valores
y a manipular smbolos que legitiman la accin poltica, as como a orientar los programas operacionales o las decisiones de los gobiernos, las secretaras de las organizaciones
intergubernamentales y las organizaciones no
gubernamentales. En trminos generales, las
cuestiones que se examinan en las negociaciones multilaterales, especialmente en las organizaciones intergubernamentales, no se limitan a
la evolucin de la cooperacin entre los gobiernos en materia de seguridad, economa,
medio ambiente, derechos humanos y asuntos
humanitarios y sociales sino que se refieren
tambin a la condicin socioeconmica y el
poder de los diplomticos y de los funcionarios de administraciones nacionales y secretaras internacionales, as como representantes
de organizaciones no gubernamentales, que
animan esta vida poltica. En este contexto
habra que situar especialmente el anlisis de
la competencia que tiene lugar entre las secretaras de las organizaciones internacionales y
entre stas y los funcionarios nacionales encargados de la adopcin de decisiones en cuanto a
la conceptualizacin y la gestin de los programas que dimanan de esas organizaciones.
As, las organizaciones intergubernamentales ejercen una influencia que suele ser determinante en la poltica internacional al propiciar el acceso a ciertos datos, al facilitar o

538

poner trabas a la comunicacin entre los negociadores, al dar preferencia a ciertas delegaciones y al contribuir al logro de soluciones de
avenencia. Esta funcin, que puede parecer
tcnica, es en realidad eminentemente poltica en la medida en que contribuye a la elaboracin de procesos de legitimacin, a la solucin o al estancamiento de conflictos de inters relativos a las relaciones de poder y a la
distribucin de bienes y valores. El ejemplo
del GATT es significativo en este sentido. La
secretara del GATT tiene una funcin importante en la marcha de las negociaciones de la
Ronda Uruguay y, mediante sus estudios, contribuye a su preparacin y desarrollo. Presenta
soluciones de avenencia cuando los gobiernos
parecen incapaces de ponerse de acuerdo y, en
el caso concreto de la Ronda Uruguay, las
negociaciones en curso se han centrado a partir de 1992 en una propuesta formulada por la
secretara y conocida por el nombre de documento Dunkel, nombre del Director General
del GATT.
No carece, pues, de inters conocer la dinmica interna de esta organizacin y las relaciones que mantiene su Director con los principales participantes en la negociacin. Es sabido
que las negociaciones internacionales no son
insensibles al entorno en el cual se realizan.
Por ello, hay que tener en cuenta la cultura propia de cada organizacin, definida por
sus principios y disposiciones normativas, los
elementos especficos y la evolucin de su
mandato y la historia y composicin de su secretara. Es absolutamente evidente que
no se negocia igual en el GATT que en la
UNCTAD. Los procesos decisorios, igualmente condicionados por esta cultura organizacional, son muy diferentes en las distintas
organizaciones intergubernamentales por ms
que tengan el mismo objeto. Los procesos
que determinan la formulacin y gestin de un
programa de educacin en que participen la
UNESCO y el Banco Mundial no son iguales.
As, pues, para entender la evolucin de las
relaciones internacionales contemporneas y
los conflictos y las relaciones de cooperacin
que se manifiestan en ellas hay que profundizar en la sociologa de las secretaras de las
instituciones, las relaciones que mantienen con
los dems participantes en el mbito internacional, particularmente con los representantes
de los principales donantes de fondos, y la

P. de Senarclens

competencia entre las autoridades de estas organizaciones intergubernamentales para obtener


recursos financieros, as como la influencia del
entorno en que funcionan. Estas cuestiones
han desaparecido de la reflexin sobre las instituciones internacionales y hay que tratar de
aclararlas para comprender mejor el poder poltico de las organizaciones intergubernamentales. La respuesta a estos interrogantes es tanto ms importante cuanto que se reconoce la
validez de la hiptesis de una institucionalizacin cada vez mayor de la poltica internacional y del papel determinante de las organizaciones intergubernamentales a ese respecto.
En nuestros das es ampliamente reconocido que el paradigma realista, en la medida
que centra su atencin sobre el Estado y en
particular sobre el papel de las grandes Potencias, es insuficiente para comprender la evolucin de las relaciones internacionales. Hay demasiados fenmenos y procesos contemporneos de la poltica internacional que escapan a
nuestros principales conceptos y objeto de investigacin, entre ellos el fin de las estructuras
bipolares de la guerra fra, los movimientos de
integracin regional, la reaparicin de los tribalismos tnicos, las migraciones, la proliferacin de nuevos actores internacionales, la
transnacionalizacin de los fenmenos econmicos y sociales y la globalizacin de las relaciones polticas. Los vnculos entre la teora de
las relaciones internacionales y la ciencia poltica tradicional relativa al Estado estn en proceso de redefinicin y el concepto mismo de
relaciones internacionales es ahora discutible. Se reconoce en la prctica que es necesario
reconsiderar por completo la articulacin entre las estructuras locales, nacionales o internacionales y que las divisiones conceptuales y
disciplinarias que perpetuaban la fragmentacin de estos temas de estudio son en parte
obsoletas. El mbito de investigacin relativo
a esta imbricacin cada vez mayor entre los
planos local, regional e internacional ser necesariamente el de las organizaciones e instituciones que se desarrollen o establezcan para
mediar en conflictos y organizar los intercambios entre los actores de la poltica transnacional. En todo caso, no se har avanzar la investigacin sobredeterminando la importancia
atribuida a conceptos descriptivos como el de
rgimen o el de multilateralismo.
Traducido del francs

La teora de los regmenes y el estudio de las organizaciones internacionales

539

Notas
1. J. Martin Rochester, The rise
and all of international
organization as a feld of study,
en International Organization 40,
4, otoo de 1986, pgs. 777 a
813.
2. John Gerard Ruggie,
Multilateralism: the anatomy of
an institution, International
Organization, I vol. 46, n. 3,
1992, pg. 62.
3. Oran R. Young, International
Cooperation, Building Regimes for
National Resources and the
Environment, Londres, Cornell
University Press, 1989, pgs. 62 y
siguientes.
4. Esa es, por lo menos, la
definicin que da Le Granel
Robert.

Global Liberalism, Berkeley,


University of California Press,
1985, pg. 4.
6. International Cooperation.
Building Regimes for Natural
Resources and the Environment,
Londres, Cornell University
Press, 1989, pg. 12.
7. International regimes,
transactions, and change:
embedded liberalisme in the
postwar order, en Krasner, S.
(ed), International Regimes, op.
cit., pg. 196.
8. Puchala, & Hopkins, R.
International regimes: lessons
from inductive analysis, en
Krasner, International Regimes,
op. cit., pg. 63.
9. Young, op. cit., pg. 13.

5. Stephen D. Krasner, en
Krasner Stephen D. (ed),
International Regimes, Londres,
Cornell University Press, 1983,
pg. 1; vase tambin: Structural
Conflict. The Third World Against

10. Keohane Robert, O.


Multilateralism: an agenda for
research, en International
Journal, vol. XLV, n. 4, 1990,
pgs. 732 a 733.

11. Vase a este respecto


International Organization,
vol. 46, n. 3, verano de 1992,
edicin dedicada a un simposio
sobre el multilateralismo,
especialmente el artculo de John
Gerard Ruggie titulado
Multilateralism: the anatomy
of an institution, pg. 561 a 598.

12. San Francisco, Westview


Press, 1989.
13. Jacobson Harold, K. The
United Nations system in the
nineties: opportunities and
challenge, en International
Journal, Vol. XLV, otoo de
1990. pg. 7873; vase tambin:
Networks of Interdependence:
International Organizations and
the Global Political System,
Nueva York, Knopf, 1984.

14. Vase a este respecto


International Organization, Vol.
46, n. 1, invierno de 1992.

La organizacin internacional
y la cooperacin: una perspectiva
interorganizacional

Christer Jonsson
Introduccin

ltimos aos, las obras tericas contemporneas han desestimado en gran medida las orgaLa desaparicin de la guerra fra y las referen- nizaciones internacionales, a las que no se da
cias rituales a un nuevo orden mundial, ha- mayor importancia ni en la concepcin terica
cen nuevamente de la cooperacin y de la orga- del juego ni en la del rgimen de la cooperanizacin conceptos clave del vocabulario de cin internacional.
las relaciones internacionales. Los problemas
El estudio de la organizacin internacional,
mundiales que requieren la colaboracin inter- por su parte, se ha caracterizado ms por la
nacional, como la proteccin del medio am- inercia que por la vitalidad. A fines del decebiente y los derechos humanos, parecen ser nio de 1980, un autor (Rochester, 1986,
objeto de mayor atencin
pg. 798) sealaba que el
en la era de la posguerra
campo de las organizacioChrister Jonsson es profesor de cienfra. Se depositan en las ornes internacionales se encias polticas en la Universidad de
Lund (Apartado de correos 52,
ganizaciones internacionacontraba al borde del coS-221 00 Lund, Suecia). Ha publicado
les renovadas esperanzas,
lapso, pues la continua
libros y artculos sobre las relaciones
tanto en el plano mundial
prdida de inters de los
entre los Estados Unidos y la Unin
Sovitica y sobre negociacin y coopecomo en el regional. Tras
acadmicos en el estudio
racin internacional. Sus obras ms repermanecer en las sombras
de las organizaciones en
cientes son Communication in Internadurante decenios, las Nalos ltimos 40 aos ha cultional Bargaining (1990) e International Aviation and the Politics of Regime minado en una virtual prciones Unidas y la ComuChange (1987).
nidad Europea ocupan de
dida de identidad. Adenuevo un primer plano en
ms, aduca, el concepto
la poltica internacional.
de rgimen ha significado
prcticamente un caso inQu puede ofrecer la
telectual en el mbito de
comunidad acadmica a
las organizaciones internaquienes buscan un conocicionales
(pg.
800).
miento ms profundo del nexo entre la cooperacin internacional y la organizacin internaEsa crtica puede hacerse ms especfica:
cional? Existe sin duda una masa de conoci- 1) En el estudio de la organizacin internaciomientos generalizados pero, al mismo tiempo, nal se ha prestado una importancia desproportenemos que admitir que hay limitaciones y cionada a las Naciones Unidas. En efecto, las
deficiencias significativas.
Naciones Unidas y sus organismos especializaEn primer lugar, entre los estudiosos de las dos han sido el objeto ms importante de los
relaciones internacionales el conflicto ha teni- estudios existentes, a pesar de que representan
do tradicionalmente ms importancia como nicamente el 10 % de las organizaciones inobjeto de estudio que la cooperacin. Si bien tergubernamentales y menos del 1 % de todas
es cierto que el estudio de la cooperacin in- las organizaciones internacionales. 2) En su
ternacional se ha reactivado un tanto en los mayor parte, las organizaciones internacionaRICS 138/Diciembre 1993

542

les han sido tratadas como si fueran unidades


cerradas. Abundan monografas sobre cada organizacin, que constituyen el elemento tradicional para el lector. 3) Los estudios de las
secretaras internacionales se han referido ms
a datos estticos sobre los funcionarios pblicos que a la dinmica de su modus operandi en
un medio internacional heterogneo y fluido.
4) La investigacin relativa a las organizaciones internacionales ha sido en general ms
ideogrfica que nomottica. De resultas de
una base terica dbil o inexistente se ha cado
en el eclecticismo y en una acumulacin inadecuada de conocimientos.
El presente ensayo obedece al propsito de
sugerir una perspectiva alternativa, interorganizacional, de la organizacin internacional
que sirva para corregir en cierto grado esas
deficiencias. Para describirla, me propongo
aprovechar mi propia experiencia en la investigacin, incluido un proyecto anterior sobre
coordinacin internacional en problemas relativos al transporte areo civil, los refugiados y
la energa atmica, as como un proyecto en
curso acerca de la reaccin mundial ante la
pandemia del SIDA.
Cabe formular dos observaciones concretas
en cuanto a la teora actual sobre cooperacin
y organizacin internacional que sirven de
punto de partida para el mtodo sugerido: a) el
descuido relativo de la teora de la organizacin en el estadio de las organizaciones internacionales y b) el exceso de dependencia de las
teoras estructurales en el estudio contemporneo de la cooperacin internacional.
La organizacin internacional y la teora de
la organizacin

Podra decirse a grosso modo que la teora


general de la organizacin ignora a la organizacin internacional y viceversa. En un estudio reciente (Ness y Brechin, 1988, pg. 245)
se llegaba a la conclusin de que el desfase
entre el estudio de las organizaciones internacionales y la sociologa de las organizaciones
es profundo y persistente. En libros de texto
muy utilizados sobre la teora de la organizacin no se incluye un tratamiento sistemtico
de las organizaciones internacionales (vase,
por ejemplo, March, 1965; Nystrom y Starbuck, 1981) ni los autores de textos de estudio
sobre organizaciones internacionales se refie-

Christer Jnsson

ren a la teora de la organizacin general (vase, por ejemplo, Claude, 1964; Jacobson,
1984).
No cabe duda de que las organizaciones
internacionales son distintas de otros tipos de
organizacin y que su entorno anrquico y
heterogneo, se halla dominado por Estados
soberanos y egocntricos. Sin embargo, ello no
debe ocultarnos las grandes semejanzas que
existen. Tanto el marco nacional como el internacional se caracterizan por una notable
proliferacin de las organizaciones. La maduracin de la sociedad industrial, la democracia
poltica y el Estado providencial han provocado la aparicin de una sociedad de organizaciones, al mismo tiempo que las organizaciones internacionales crecan en progresin geomtrica en cuanto al nmero de funcionarios
contratados y de naciones representadas, el
tipo de problemas a que se dedicaban y el
nmero de siglas que empleaban. La proliferacin de las organizaciones plantea el problema
genrico de las relaciones entre ellas.
La teora interorganizacional es el ttulo
dado a un conjunto de obras tericas en que se
abandona el enfoque tradicional de las organizaciones como unidades formales y autnomas. Las relaciones entre organizaciones formalmente autnomas en que la responsabilidad y la divisin de funciones son difusas (ya
sea en el plano nacional o en el internacional)
entraan por lo general negociaciones entre
organizaciones cuyo carcter extraoficial constituye un elemento esencial.
Teoras estructurales de la cooperacin
internacional

Durante mucho tiempo, la problemtica de la


cooperacin internacional fue enfocada predominantemente con un criterio normativo y
utpico. Sin embargo, la investigacin en
nuestros das, no apunta ya a preparar planes
de cooperacin sino que parte de la cuestin
emprica de cmo y por qu puede establecerse cooperacin entre entes superegostas,
como los Estados. La cooperacin en un rgimen de anarqua se ha convertido en una
consigna comn de diversos enfoques de esta
cuestin general. Las obras recientes encuentran inspiracin en la teora del juego, en el
concepto de regmenes internacionales o en
ambas cosas.

La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva

interorganizacional

543

Apertura de una reunin del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Berln-oeste, setiembre de 1988, en un
clima agitado provocado por manifestantes hostiles a las polticas de esta institucin, R. Bossu/sygma.

El fundamental estudio hecho en 1984 por


Robert Axelrod acerca del juego del dilema
del prisionero en tanto que arquetipo de la
opcin entre cooperacin y defeccin ha inspirado una serie de tratados sobre cooperacin
internacional que subrayan la importancia del
horizonte cronolgico. El anlisis de Axelrod
parece indicar que, si este dilema es mltiple o
reiterado los beneficios de la defeccin a
corto plazo suelen verse contrarrestados por
los perjuicios a largo plazo que entraa la defeccin mutua. Para que la cooperacin sea
estable, aduce, el horizonte cronolgico del
futuro debe ser suficientemente prolongado
(Axelrod, 1984, pg. 174).
La teora de la estabilidad hegemnica ocupa un lugar preponderante en la teora del
rgimen. Las dos premisas centrales de esta
teora consisten en que 1) los regmenes internacionales son creados normalmente por una
potencia dominante, un Estado hegemnico y
2) la hegemona debe subsistir para que los
regmenes se mantengan (Keohane, 1984,

pg. 31). Se supone que la distribucin hegemnica del poder tiene como resultado regmenes estables y aporta los bienes colectivos
que se necesitan para que el rgimen funcione
en forma efectiva. A la inversa, los regmenes
se debilitaran en un contexto en que la hegemona va en declive.
Tanto la teora del juego como la del rgimen son de ndole esencialmente estructural y
esttica, y en gran medida no tienen en cuenta
los procesos polticos de cooperacin como
han reconocido algunos estudiosos de los regmenes internacionales. Por ejemplo, el modelo de organizacin internacional, sugerido
por Keohane y Nye (1977, pg. 55) como alternativa a los modelos estructurales, se basa en
la hiptesis que una vez establecido un conjunto de redes, normas e instituciones, ser
difcil erradicarlo o modificarlo en forma drstica. Originalmente, se trataba de una explicacin de por qu los regmenes no cambian,
pero Keohane (1984, pg. 97) posteriormente
empez a asignar menos importancia a la iner-

544

cia de la organizacin y ms a las contribuciones positivas de la organizacin estructurada y


no estructurada.
- Los estrechos vnculos entre los funcionarios
que participan en la gestin de los regmenes internacionales ponen a los gobiernos
en mejores condiciones para concertar
acuerdos en beneficio mutuo, ya que las
relaciones entre gobiernos, caracterizadas
por una comunicacin constante entre funcionarios tcnicos, tanto estructuradas
como no estructuradas, son intrnsecamente ms propicias al intercambio de informacin que las relaciones tradicionales entre burocracias cerradas.
El modelo de organizacin internacional
no ha suscitado el mismo grado de atencin
que los modelos estructurales entre los estudiosos de los regmenes internacionales. A mi
juicio, sin embargo, constituye un punto de
partida lgico para examinar el vnculo entre
la cooperacin internacional y la organizacin
internacional y aqu es donde hay que referirse
a la teora de la interorganizacin.

Teora de la interorganizacin
Si bien en la mayor parte de la investigacin
sobre las organizaciones se parte de la hiptesis expresa o tcita de que hay marcadas diferencias entre las organizaciones, ha cundido ms la idea de que muchas veces no est
claro dnde terminan las organizaciones y
comienza su entorno (Metcalfe, 1981,
pg. 505). Ness y Brechin (1988), al tiempo de
observar que ello no ha tenido mayor repercusin en el estudio de las organizaciones internacionales, los autores propician una mayor
atencin a la estructura no slo de cada organizacin sino de los sistemas de organizaciones que pueden generarse sobre el terreno
(pg. 268), e indican que sera muy fructfero
hacer investigaciones en el campo de los sistemas interorganizacionales con diferencias
internas (pg. 269).
En la teora de la organizacin, el paso de
la idea de un sistema cerrado a la de un
sistema abierto y el paso de la organizacin
estructurada a la no estructurada ha entraado
un creciente inters en las variedades del an-

Christer Jnsson

lisis de redes. En otra obra (Jnsson, 1986),


me refer a la aplicabilidad del criterio de las
redes a las relaciones entre organizaciones
cuando se trata de problemas que trascienden
las fronteras nacionales y requieren la participacin tanto de organizaciones nacionales
como internacionales. Me permitir recapitular los principales elementos de este enfoque y
dar algunos ejemplos empricos al respecto.
En trminos generales, cabe definir una red
social como el conjunto estructurado de relaciones entre actores o grupos en un espacio
social (Bacharach y Lawler, 1980, pg. 205) o
como una estructura de transacciones que se
repiten (Aldrich, 1982, pg. 282). Las organizaciones estructurales (pblicas y privadas, nacionales e internacionales) constituyen la base
de las redes transnacionales. Sin embargo,
quienes participan en las redes no son organizaciones en su conjunto sino ms bien ciertos
funcionarios de las organizaciones que la integran.
- N o debemos perder de vista que no hay
interaccin entre las organizaciones como
tales y su entorno. Son los individuos quienes interactan dentro de un marco ms o
menos detallado de necesidades, expectativas, conflictos y tensiones [Organ, 1971,
pg. 80].
La interfaz entre las organizaciones est
primordialmente a cargo de quienes desempean funciones vinculantes entre la organizacin y su entorno mediante el procesamiento
de informacin o la representacin externa
(Ross y Starke, 1981, pg. 302). Por lo general,
esas personas y su medio estn sujetos a un
alto grado de conflicto sobre su funcin y suelen quedar atrapados en medio de expectativas
diferentes en cuanto a ella, no slo entre las de
su propia organizacin u otras, sino tambin
entre sus representados. En su carcter de intermediarios activistas entre su propia organizacin y el entorno, no deben solamente
representar a la organizacin ante su entorno
sino tambin representar a ste ante los elementos constitutivos de la organizacin (Organ, 1971, pgs. 74 a 76).
Este tipo de funcin no entraa necesariamente cargos oficiales, y sus titulares pueden
encontrarse en distintas categoras de la estructura de una organizacin. Cabe mencionar

La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva interorganizacional

545

Refugiados kurdos en las montaas. Ni las organizaciones internacionales ni las no-gubernamentales han podido
resolver los inmensos problemas relacionados con los grandes movimientos de refugiados. Bruce Giideu/vu Dismbution/
MSF.

como ejemplo los compradores y vendedores


en las empresas y los diplomticos y negociadores internacionales en las burocracias de gobierno. En las organizaciones internacionales
se encuentran por lo general dentro de la secretara. En todo caso, constituyen slo una fraccin de las unidades administrativas nacionales y las secretaras internacionales.
Los estudiosos de las redes entre organizaciones se han referido al carcter central que
revisten en esas redes las llamadas organizaciones de enlace.
- Las organizaciones de enlace, que tienen amplios vnculos que se superponen con distintas partes de una red, desempean la
funcin central en la integracin de diversas organizaciones. Al mantener vnculos
con ms de un subsistema, constituyen los
medios a travs de los cuales la red mantiene un cierto grado de concatenacin [Aldrich y Whetten, 1981, pg. 390].

Las organizaciones de enlace ocupan un


lugar central porque la mayora de las dems
organizaciones de la red tienen acceso a ellas
y, a su vez, tienen acceso a esas otras organizaciones. As, pueden servir de cauce de comunicacin entre las organizaciones que integran
las redes, vincular a terceros entre s y orientar activamente el comportamiento de otras
organizaciones o coaliciones (vase Aldrich
y Whetten, 1981, pg. 390; Tichy, 1981,
pg. 229). La posicin de una organizacin de
enlace rara vez se basa ntegramente en la
autoridad formal, sino en gran medida en su
capacidad de manipular las caractersticas de
las redes movilizando las coaliciones en torno
a problemas concretos o controlando el proceso de negociacin (Aldrich y Whetten, 1981,
pg. 394).
Las redes de organizaciones transnacionales pueden vincular a organizaciones nacionales tanto pblicas como privadas y organizaciones internacionales tanto intergubernamen-

546

tales como no gubernamentales. Las redes


transnacionales parecen tener importancia por
lo menos en tres contextos distintos: 1) la creacin, el mantenimiento y la transformacin de
regmenes internacionales, 2) la ejecucin
de programas internacionales y 3) la formulacin de la poltica nacional.
La dinmica del rgimen

Para facilitar la creacin y el mantenimiento


de regmenes internacionales se parte del supuesto de que existen vnculos entre naciones
y entre gobiernos. Segn Puchala y Hopkins
(1982, pg. 247),
-los participantes en el rgimen son en la
mayora de los casos entidades burocrticas o individuos que funcionan como parte
del gobierno de un subsistema internacional estableciendo normas, hacindolas
cumplir y actuando de conformidad con
ellas. Los individuos y las funciones burocrticas estn unidos en redes internacionales de actividades y comunicacin y estos individuos y normas, al crear y mantener regmenes, regulan los mbitos en que
hay problemas.
Las redes agilizan la distribucin de informacin, considerada elemento clave en el proceso de la dinmica del rgimen. Por una parte, cabe presumir que la existencia de una red
transnacional facilita el logro de las coaliciones y transacciones necesarias para crear o
modificar regmenes internacionales. Por la
otra, una red transnacional (en la medida en
que debe su existencia a un determinado rgimen y tiene inters en l) puede afianzar
el rgimen existente y hacer ms difcil cambiarlo.
El trmino comunidades epistmicas,
que ha cobrado recientemente gran difusin
en las obras acadmicas, destaca los aspectos
cognoscitivos de las redes transnacionales y se
centra en el control sobre el conocimiento y la
informacin. Se define la comunidad epistmica como una red de profesionales con
competencia y conocimientos reconocidos en
un mbito determinado y con autoridad para
hacer valer su conocimiento a efectos de poltica en ese mbito (Haas, 1992, pg. 3). Esos
grupos profesionales comparten valores,

Christer Jnsson

creencias y conceptos de validez (Haas, 1990,


pg. 55; 1992, pg. 3). A mi juicio, el concepto
de red es el genrico, lo que deja abierta la
base cognoscitiva de los vnculos entre individuos y organizaciones; por lo tanto, cabe calificar a las comunidades epistmicas de tipo
especial de redes.
La historia del transporte areo internacional sirve de ejemplo del papel de las redes
internacionales en la dinmica del rgimen.
Una red oficiosa de oficiales militares prepar
el camino para el Convenio de Pars de 1919,
el primer rgimen internacional para la aviacin. Los negociadores de la conferencia de
paz de Pars en 1919 eran miembros de una
red oficiosa creada como resultado de la cooperacin entre los aliados en la Primera Guerra Mundial. La coordinacin entre las fuerzas
areas de las potencias aliadas ha tenido lugar
desde septiembre de 1917 en una organizacin
conocida como el Comit Interaliado sobre
Aviacin. En Pars, el comit fue reorganizado
y ampliado a una comisin aeronutica, encargada de estudiar todas las cuestiones de aviacin planteadas en la conferencia.
Uno de los negociadores en Pars atribuy
el hecho de que la Comisin Aeronutica pudiese llegar a acuerdos o a la circunstancia de
que la mayora de los miembros, en razn de
su experiencia como miembros del Comit Interaliado sobre Aviacin, han aprendido a trabajar juntos en forma rpida y armoniosa,
llegando a la conclusin de que indudablemente fue gracias al impulso, empeo y camaradera de los delegados que la Comisin pudo
enunciar principios en su da, establecer el
marco del convenio en unas pocas semanas y
redactarlo en menos de cuatro meses (Colegrove, 1930, pg. 58).
Los representantes de 54 Estados que se
reunieron en Chicago en noviembre de 1944
para preparar un nuevo rgimen en materia de
aviacin tras la Segunda Guerra Mundial no
tenan la ventaja de una red preexistente. En la
conferencia de Chicago se asisti a un enfrentamiento entre principios y entre Estados sin
el efecto paliativo de un intermediario. La
brecha existente entre los Estados Unidos y
Gran Bretaa, los principales protagonistas,
no se zanj hasta dos aos despus con el
llamado acuerdo de Bermudas.
El acuerdo de Bermudas de 1946 confi a
las compaas areas reunidas en el seno de la

La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva nterorganizacional

Asociacin del transporte areo internacional


(IATA) la tarea primordial de fijar las tarifas.
Como resultado, la IATA se convirti en la
organizacin de enlace de una red internacional con mltiples vnculos que facilitaba la
comunicacin y el logro de coaliaciones a travs de las fronteras nacionales. A fines de los
aos setenta los Estados Unidos hicieron un
intento por cambiar el rgimen actual y privar
a la IATA de su funcin central. Sin embargo,
al impugnar el rgimen, los Estados Unidos
impugnaron tambin la red. Con el tiempo, las
presiones internacionales obligaron a los Estados Unidos a aceptar una solucin de avenencia consistente en introducir cambios en el
rgimen existente en lugar de cambiar de rgimen (vase Jnsson, 1987, pgs. 119 a 151).
Ejecucin de programas internacionales

En la ejecucin de un programa acordado por


un foro internacional participan normalmente
diversos agentes, entre ellos organismos nacionales de gobierno y organizaciones internacionales. Habida cuenta de que, por necesidad,
ello entraa problemas de coordinacin, no
cabe sorprenderse de que con tanta frecuencia
se hable de mala administracin de programas
internacionales. Estos problemas de ejecucin
no son en modo alguno propios de los programas internacionales. Un nmero cada vez mayor de obras en el campo de la administracin
pblica se centra en los aspectos, durante mucho tiempo desestimados, de la ejecucin en la
formulacin de la poltica en los planos subnacional y nacional. El inters que la cuestin de
la ejecucin suscita actualmente en los especialistas en ciencias polticas surge de la observacin de que en muchos casos la poltica no
es llevada a la prctica o lo es en forma distinta de lo que queran las autoridades (vanse,
por ejemplo, Bardach, 1977, pg. 3; Williams,
1980, pg. 2).
Se est creando consenso entre los investigadores en el sentido de que la ejecucin es
esencialmente un proceso poltico que ha de
ser considerado parte integrante del proceso
de la poltica y no una secuela administrativa
de la formulacin de la poltica (Barrett y
Hill, 1984, pg. 220). La negociacin y la formacin de coaliciones, ms que el control jerrquico, son calificados de caractersticas
fundamentales de los procesos de ejecucin

547

(vanse, por ejemplo, Elmore, 1980; Barrett y


Hill, 1984). As, los estudiosos del proceso de
ejecucin han llegado a la conclusin de que
no procede centrar la atencin en cada una de
las distintas organizaciones. Se ha sugerido la
calificacin de estructura de ejecucin para
referirse a la red de agentes establecida o movilizada en la etapa de ejecucin del proceso de formulacin de la poltica (Hjern y Porter, 1981).
No parece haber dificultad para aplicar a
los programas internacionales los conocimientos acumulados por los estudiosos de la ejecucin en los planos nacional y subnacional. El
mbito de la energa atmica sirve de ejemplo
de cuan eficaz es una red estrecha y efectiva a
efectos de ejecucin de programas internacionales. La secretara del Organismo Internacional de Energa Atmica (OIEA) desempea un
papel fundamental en la puesta en prctica del
sistema de garantas previsto por el Tratado
sobre la no proliferacin nuclear de 1968. Los
estrechos contactos entablados por los inspectores que, en el ejercicio de sus funciones, se
encargan de la inspeccin y control de las instalaciones, junto con la abundancia de conferencias, seminarios y otras reuniones del
OIEA, han servido para organizar en torno
al OIEA una red cerrada y una comunidad
epistmica. Adems, el establecimiento de
una red internacional de funcionarios, cientficos y tcnicos en el campo de la energa atmica se ha visto facilitada por el hecho de que se
trata de un campo especializado en s mismo
y bastante homogneo (vase Jnsson y Bolin, 1988).
La existencia de una red transnacional puede facilitar la ejecucin de una poltica pero no
la garantiza, como se observa en el campo de
la ayuda internacional a los refugiados y su
proteccin. Un observador (Gordenker, 1988,
pg. 294) habla de una extensa red de organismos de voluntarios, expertos y funcionarios que se ocupa de los asuntos de refugiados
en todo el mundo. El Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR) hace las veces de enlace en estas
redes al establecer una oficina para el contacto directo con los numerosos organismos de
voluntarios que realizan actividades en la materia.
- Habida cuenta de que esta red tiene que ver
con todos y cada uno de los elementos

Christer Jnsson

548

relacionados con los refugiados, desde la


primera informacin sobre el terreno hasta
el reasentamiento ltimo o la repatriacin,
constituye una importante fuente de informacin para el ACNUR y para los gobiernos. Habida cuenta de que administra gran
parte de las actividades prcticas relativas
a los refugiados, se encuentra tambin en
condiciones de proponer normas y objetivos que tal vez sean distintos de los del
ACNUR [Gordenker, 1988, pg. 295].
Si bien el ACNUR procura actuar como
coordinador de los programas de refugiados,
esa funcin no deja de ser impugnada. Evidentemente, la disposicin de muchas organizaciones no gubernamentales a dejar la coordinacin en manos de un organismo de las
Naciones Unidas tiene un lmite. Adems, los
gobiernos de los pases receptores esperan en
muchos casos coordinar la asistencia a los refugiados dentro de su jurisdiccin. Por lo tanto, para llevar a la prctica un programa en
materia de refugiados hay que tener en cuenta
mltiples intereses nacionales o internacionales y esto no es fcil, incluso cuando existe una
red transnacional.
Cabe mencionar como ejemplo la reaccin
internacional ante la entrada masiva de refugiados de Etiopa y Eritrea al Sudn oriental
en 1984 y 1985. La repentina aparicin de una
red de socorro integrada por organismos de
voluntarios pareci descuidar a poblaciones
locales en situaciones igualmente vulnerables.
Adems, exista la idea de que los organismos
extranjeros estaban asociados con intereses
de poltica exterior de los pases de origen de
los refugiados. As, el recelo cada vez mayor
entre funcionarios del Gobierno de Sudn en
cuanto a la poltica, los objetivos y las intenciones ocultas de los organismos extranjeros
obstaculiz la ejecucin del programa de socorro (Ek y Karadawi, 1991, pg. 201). Igualmente, el proyecto de repatriar a unos 250.000
refugiados de Eritrea en 1992 dio lugar a prolongadas y speras negociaciones entre el
ACNUR, la Comisin para los Problemas de
los Refugiados de Eritrea y la Comisin del
Sudn para los Refugiados (Ek y Karadawi,
1992).
Las actividades internacionales de lucha
contra la epidemia del SIDA ponen de relieve
las dificultades que entraa el establecimiento

de una red efectiva para ejecutar programas en


atencin a nuevos problemas de alcance mundial. La Organizacin Mundial de la Salud
(OMS) ha sido designada oficialmente como
organizacin de enlace en la colaboracin
mundial para hacer frente a la epidemia del
SIDA. En 1987, la OMS dio comienzo a su
Programa Especial para el SIDA, llamado posteriormente Estrategia Mundial de lucha contra el SIDA. La iniciativa de la OMS cont
inmediatamente con el respaldo de los gobiernos y de otras organizaciones internacionales.
En junio declararon su apoyo los jefes de Estado que asistan a la conferencia cumbre econmica que se celebraba en Ginebra. En octubre,
la Asamblea General de las Naciones Unidas
examin la cuestin del SIDA, por primera
vez se ocupaba de una enfermedad determinada. La Asamblea confirm el liderazgo establecido de la Organizacin Mundial de la Salud y el papel fundamental de direccin y
coordinacin que desempea.
La primera tarea del Programa Mundial
consista en establecer una red mundial de
presentacin de informes sobre el SIDA y en
prestar asistencia a los gobiernos para el establecimiento de comits y programas nacionales en la materia. Cabe preguntarse hasta qu
punto ha podido la OMS desempear su funcin de enlace. Una limitacin consiste en que
la OMS, en su calidad de organizacin intergubernamental, tiene como entidades nacionales
de contrapartida a organismos de gobierno.
Los ministerios de salud de los pases, especialmente en el Tercer Mundo, son notoriamente dbiles o ineficientes. La OMS recurri
en primer lugar a otras organizaciones intergubernamentales para lograr un mejor acceso en
el Tercer Mundo y constituy con el PNUD la
Alianza de Lucha contra el SIDA, con el
propsito de aprovechar la especializacin socioeconmica del PNUD y su presencia en la
mayor parte de los pases en desarrollo por
conducto de sus representantes residentes. La
OMS estableci tambin acuerdos de cooperacin con otros miembros del sistema de las
Naciones Unidas, como el UNICEF, la
UNESCO, la FAO, la OIT y el Banco Mundial.
El enlace organizado y en gran escala con
organizaciones no gubernamentales tuvo lugar
mucho despus. En mayo de 1989, la Asamblea Mundial de la Salud aprob una resolu-

La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva interorganizacional

cin relativa a la colaboracin con organizaciones no gubernamentales en la estrategia


mundial de accin preventiva y lucha contra el
SIDA. Sin embargo, esa colaboracin ha resultado difcil. Los representantes de organizaciones no gubernamentales, especialmente de organizaciones de servicios que participan en la
labor operacional sobre el terreno, tienden a
desconfiar de las organizaciones intergubernamentales en general y de la OMS en particular,
a las que califican de entes burocrticos que
pretenden asumir el control. En 1990 se estableci un Consejo Internacional de Organizaciones de Servicio para el SIDA y han surgido
otros foros de colaboracin entre organizaciones no gubernamentales. Al mismo tiempo, el
nmero de grupos de intereses especiales es
cada vez mayor. En suma, se puede hablar de
una red para el SIDA puesto que ms bien
parecen existir varias redes no particularmente bien vinculadas entre s. Los intentos mundiales de lucha contra el SIDA se caracterizan,
pues, ms por la fragmentacin que por la
coordinacin (vase Jonsson, 1992).
En resumen, resulta difcil establecer redes
que, una vez establecidas, puedan facilitar la
ejecucin de programas internacionales, pero
no garantizarla.
La formulacin de la poltica nacional

La postura realista convencional sostiene que


son los gobiernos nacionales los que llevan las
riendas cuando se trata de formular la poltica
relativa a cuestiones que tienen una dimensin
internacional. Los gobiernos formulan la poltica, dirigen y controlan las burocracias de sus
pases y, por conducto de su representacin e
insistencia en sus derechos soberanos dentro

549

de las organizaciones intergubernamentales,


tambin controlan indirectamente las burocracias internacionales (vase el grfico 1).
Esta opinin, sin embargo, es excesivamente simplista. En primer lugar, los burcratas
participan normalmente en la preparacin y
redaccin de la poltica de gobierno y tienen
considerable influencia en particular cuando
se trata de cuestiones tcnicamente complejas
y funcionalmente concretas. En la prctica, los
burcratas, segn la informacin que suministren a los rganos centrales de adopcin de
decisiones, pueden influir en los gobiernos.
Adems, en la mayora de los casos, los gobiernos de los pases estn representados en las
organizaciones intergubernamentales por burcratas. Las organizaciones intergubernamentales se han convertido en metaburocracias
y, como dice Jacobson (1984, pg. 129), estn
integradas por sus propias burocracias y por
elementos de las burocracias de otros sistemas
polticos.
Hay que preguntarse, pues, cmo obtienen
los burcratas nacionales informacin especializada sobre cuestiones concretas. La respuesta
consiste en que en muchos casos la obtienen
por el hecho de ser parte de una red transnacional donde hay un lugar central para organizaciones internacionales, sean intergubernamentales o no gubernamentales. Si agregamos
dos flechas al modelo tradicional, nos queda
un cuadro mucho ms ambiguo (grfico 2).
Ya no queda claro quin controla a quin.
El estricto control del gobierno es reemplazado por la coordinacin espontnea (vase
Lundquist, 1985, pg. 213). Se supone que incumbe a los burcratas, nacionales o internacionales, una funcin importante y que cobran
especial inters los vnculos entre los funciona-

Plano nacional

Plano internacional

Gobierno

Asamblea de la
organizacin internacional

Burocracias

Secretara

Grfico 1. Modelo tradicional del control por los gobiernos.

Christer Jnsson

550

Plano nacional

Plano internacional

Gobierno

Asamblea de la
organizacin internacional

Burocracias

Secretara

Grfico 2. Modelo modificado de la formulacin de la poltica nacional.

rios internacionales y los nacionales. Como


estos vnculos son extraoficiales y no estn
bien documentados, puede resultar difcil descubrirlos a los observadores externos y probablemente a quienes tienen que adoptar las decisiones. El poder cobra carcter annimo, en
parte porque resulta difcil quin tiene el control decisivo y en parte porque los procesos de
ejercicio del poder estn ocultos a los ojos del
pblico.
En la era contempornea de la internacionalizacin, los que desempean funciones que
trascienden los lmites de las burocracias nacionales y estn vinculados con redes transnacionales tienen mayor influencia que los dems. Hay una tendencia a establecer dos
culturas separadas de organizacin, una mundial y una nacional o interna (vase Field,
1971, pg. 17).
En suma, las redes transnacionales pueden
surtir efecto sobre la formulacin de la poltica
nacional de diversas formas directas e indirectas. Cabe mencionar como ejemplo lo que ocurri en 1978 cuando la Junta de Aeronutica
Civil de los Estados Unidos de Amrica impugn el rgimen de la aviacin internacional.
Con la IATA como motor, se moviliz una red
extraoficial en la que tuvieron una participacin fundamental las aerolneas y los ministerios de asuntos extranjeros (vase Jnsson,
1987, pgs. 119 a 151).
El vnculo entre las aerolneas y los gobiernos de los pases reviste importancia determinante. En una masiva campaa de persuasin,
la IATA (o ms bien unos cuantos altos funcionarios de la secretara de la IATA) convenci a las aerolneas que la integraban de la
necesidad de presionar a sus respectivos mi-

nistros de asuntos exteriores para que iniciasen gestiones ante el Departamento de Estado
de los Estados Unidos de Amrica. La idea era
aprovechar los conflictos internos y las escaramuzas burocrticas en Washington, y la estrategia tuvo xito. Ya antes el Departamento de
Estado se haba aliado con la Junta de Aeronutica Civil para impedir el intento del Departamento de Transporte de asumir un lugar
central en la formulacin de la poltica estadounidense en materia de aviacin. Sin embargo, tras las masivas protestas diplomticas
procedentes de todo el mundo, el Departamento de Estado se enfrent con la Junta de
Aeronutica Civil, acusndola de tomar iniciativas que tendran por efecto cortar las relaciones con pases amigos. Tras un complejo y
prolongado proceso, caracterizado por una
particular mezcla de diplomacia, poltica interna y contactos oficiosos, la Junta de Aeronutica Civil tuvo que dar marcha atrs.
Cabe partir del supuesto de que las redes
transnacionales influyen sobre la formulacin
de la poltica nacional cuando se trata de cuestiones tcnicamente complejas, como la energa atmica. Por ejemplo, entre 1976 y 1978
haba en Suecia un gobierno de coalicin encabezado por un Primer Ministro perteneciente
al Partido del Centro, cuya campaa electoral
se haba basado en un fuerte programa antinuclear. Segn una fuente bien informada que
entrevistamos en nuestro proyecto de investigacin, eminentes miembros suecos de la red
cuyo centro era el OIEA desempearon un
papel determinante al disuadir a los miembros
del Gobierno que pertenecan al Partido del
Centro de la idea de reconsiderar la participacin de Suecia en el OIEA.

551

La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva interorganizacional

Hay otro ejemplo de intervencin de las


redes en la formulacin de la poltica nacional;
en efecto, durante varios aos el principal asesor del Gobierno sueco para la cuestin del
SIDA era tambin presidente de la Sociedad
Internacional para el SIDA (organizacin no
gubernamental) y miembro de la Comisin
Mundial sobre el SIDA, rgano asesor del director del Programa Mundial para el SIDA de
la OMS.

Conclusiones
Los marcos conceptuales son como los focos
que iluminan en parte la escena pero dejan
otras en sombras. Sirven para que cobremos
conciencia de algunos aspectos de un fenmeno o de un problema al tiempo que nos desentendemos de otros. Para concluir, querra explayarme sobre tres aspectos que los planteamientos tradicionales han dejado sumidos en
la sombra pero que aparecen en el planteamiento interorganizacional de las organizaciones internacionales, a saber, 1) el individuo
como lder, 2) la funcin de las secretaras
internacionales y 3) las relaciones entre las
organizaciones intergubernamentales y las no
gubernamentales.
El papel del lder

El anlisis de las redes se centra en los individuos en general y en el liderazgo individual en


particular. El liderazgo individual es esencial
para dar orientacin a redes extraoficiales de
ndole ms jerrquica. El liderazgo es uno de
los fenmenos ms observados y peor comprendidos en nuestro mundo (Burns, 1978,
pg. 2). Sin embargo, algunas observaciones
tomadas de las obras tericas en la materia
parecen pertinentes al estudio de las redes oficiosas. En primer lugar, la direccin presupone la existencia de dirigidos y, para comprender el funcionamiento de las redes, no hay que

Estabilidad
Cambio

preguntarse por qu algunos individuos se


hacen lderes? sino, ms bien, por qu algunas organizaciones optan por seguir a ciertos
lderes?.
Una respuesta corriente a esa pregunta
consiste en que los lderes desempean funciones indispensables en las organizaciones, sean
oficiales u oficiosas. Las organizaciones tienen
diversas necesidades y objetivos que pueden
quedar incorporados en forma ms o menos
perfecta en la funcin de liderazgo. Una til
tipologa se basa en las dimensiones de la
orientacin externa e interna y de estabilidad
y cambio (Strand, 1987, pgs. 88 a 90).
Esta cudruple funcin, originalmente formulada con miras a la direccin de organizaciones pblicas oficiales, puede ser tambin
aplicable a la direccin de redes transnacionales oficiosas. Aplicndola a esta unidad de
anlisis podemos decir que el director, en su
papel de administrador, crea y mantiene las
estructuras de la red; en su papel de integrador
motiva a cada uno de los participantes y desarrolla las relaciones humanas en la red, en su
papel de productor fija los objetivos de la red
y contribuye a alcanzarlos y, en su papel de
empresario, interacta con el medio, sobre el
cual ejerce influencia y se adapta a l.
Habra que agregar que la funcin de direccin interna cobra una ndole doble considerada desde el punto de vista de una red. El
director tiene que administrar estructuras e
integrar personas, no slo dentro de su red
sino tambin dentro de la organizacin constitutiva a fin de mantener su base de organizacin.
Como seal Young (1991), el desempeo
de esta funcin de liderazgo requiere dotes
intelectuales y prcticas. Tambin puede ser
til representar a una organizacin bien montada. En las obras tericas sobre la materia se
llega a la importante conclusin de que no hay
un tipo de liderazgo que en s sea suficiente
para producir los resultados perseguidos, ste
es el caso de la cooperacin internacional

Interno

Externo

Administrador

Productor

Integrador

Empresario

Grfico 3. Tipologa de las funciones de liderazgo.

Christer Jnsson

552

(vanse, por ejemplo, Young, 1991, pgs. 303


a 305; Strand, 1987, pg. 90).
El liderazgo universal fue un importante
factor para que la IATA y la red de aviacin
internacional lograran impedir que los Estados
Unidos desbarataran el sistema a fines de los
aos setenta. El Director General de la IATA,
Knut Hammarskjold, proveniente de una carrera diplomtica y no de la industria de la
aviacin, aplic su talento diplomtico a las
relaciones dentro de la secretara, entre elementos de la misma, y externas. Constantemente empeado en la diplomacia personal a
diversos niveles en todo el mundo, aport fecundas ideas y ofreci su mediacin en etapas
cruciales del complejo proceso de negociacin.
Su funcin, en suma, trascenda el mbito de
la IATA o, en otras palabras, las funciones de
enlace en el seno del secretariado de la IATA
estaban asumidos por personal situado no en
la periferia sino en el centro mismo de la
organizacin, importante factor que explica la
utilidad de la IATA como organizacin de enlace.
A la larga, Knut Hammarskjold se vio obligado a dimitir. Las aerolneas que integraban
la IATA consideraron que haba perdido de
vista a sus representados y el ex diplomtico
fue sustituido por un ejecutivo de una aerolnea. Se encuentra un interesante paralelo en el
mbito del SIDA. Jonathan Mann, durante los
aos en que desempe el cargo de Director
del Programa Mundial para el SIDA de la
OMS, desempe las diversas funciones que
se han descrito antes, contribuy activamente
a formar redes, su formacin en materia de
salud pblica le haca particularmente apto
para integrar a profesionales de la medicina
con otros activistas en la lucha contra el SIDA,
contribuy a la formulacin de los objetivos
de la cooperacin mundial contra el SIDA y,
en sus viajes por el mundo, se mantuvo en
constante interaccin con el contexto. Mientras tanto, parece haberle ido mal en las funciones internas relacionadas con la OMS y, en
1990, fue sustituido por un antiguo funcionario de la OMS. As, los casos de Knut Hammarskjold y Jonathan Mann ponen de relieve
una tendencia que se puede observar tambin
en otros campos, a saber, el buen desempeo
de una funcin de direccin en una red transnacional bien puede poner en peligro el puesto
del lder dentro de su propia organizacin.

La funcin de las secretaras


internacionales

Se ha definido a las administraciones pblicas


internacionales como plantas trepadoras de
la cooperacin internacional; son demasiado
dbiles para mantenerse erectas sin apoyo,
suelen servir para ocultar horribles muros, de
los cuales casi siempre resulta imposible deshacerse (Mouritzen, 1991, pg. 24). Esta idea
de las secretaras internacionales como participantes dbiles, ineficientes y prcticamente ornamentales, aunque persistentes, en la poltica
mundial est generalizada. La premisa bsica
del realismo (los Estados, en virtud de su podero militar, son los factores ms poderosos
en la poltica internacional) nos ha hecho subestimar el poder de los funcionarios internacionales.
Especialmente en los mbitos en que la
informacin es un recurso ms importante que
la fuerza bruta, las secretaras internacionales
pueden desempear una funcin esencial al
actuar como centros de informacin. Esto significa que una parte no insignificante de la
informacin en que se basa la adopcin de
decisiones en los planos nacional e internacional emana de funcionarios internacionales o
ha pasado por ellos.
Hay otra razn por la cual las secretaras
internacionales tienen mucha influencia; en
efecto, los funcionarios de esas secretaras con
contratos de duracin determinada van luego
a prestar servicios en la burocracia nacional
de los Estados miembros (Jacobson, 1984,
pg. 90). En estas redes en que ex funcionarios
internacionales pasan a desempear puestos
clave, las organizaciones internacionales pueden hacerse representar indirectamente en los
procesos de formulacin de la poltica nacional. Maurice Strong (1978, pg. 35) se expresaba en los siguientes trminos:
- A mi juicio, las organizaciones internacionales deben en esencia ser dueas del proceso. A ellas incumbe la creacin y administracin de las redes en torno a problemas
concretos de inters para el sistema internacional. Quienes van de la administracin
pblica internacional a la nacional constituyen un elemento fundamental en el funcionamiento de estas redes y sistemas y
pueden revestir diversas formas... aunque
todos son parte de un proceso de recircula-

La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva interorganizacional

cin que hace que los funcionarios internacionales tengan conciencia del pas y los
funcionarios nacionales tengan conciencia
internacional.

553

nes intergubernamentales y las no gubernamentales, tipos de organizacin que parecen


ser complementarios. La fuerza de la organizacin intergubernamental (estar integrada por
Estados, las organizaciones polticas ms poEstos procesos presuponen un grado consi- derosas del mundo) puede constituir al mismo
derable de rotacin del personal. Es preciso tiempo su gran debilidad. Por una parte, para
que los funcionarios de las secretaras interna- la solucin de problemas internacionales es
cionales tengan contratos de duracin deter- indispensable comprometer a los Estados. Por
minada en lugar de contratos permanentes, la otra, cada Estado salvaguarda celosamente
que ha sido la norma tradicional en el sistema su soberana y se niega a comprometerse en
de las Naciones Unidas. Hay una clara tenden- virtud de decisiones de organizaciones intercia en favor de los contratos de duracin de- gubernamentales en las cuales no haya expreterminada. La proporcin de estos contratos sado su acuerdo y, en consecuencia, puede
en el sistema de las Naciones Unidas ha sido bloquear la adopcin de medidas al no sumarinferior al 20 % en los aos 50, llegando a un se a un consenso en formacin o al no abrir
40 % en la actualidad. Hay muchas diferencias sus fronteras.
entre las organizaciones. La proporcin corresPor ms que las organizaciones interguberpondiente a los contratos de duracin determi- namentales sean esenciales para incluir problenada es mayor en organizaciones muy especia- mas y cuestiones internacionales en los progralizadas, como en el OIEA (un 80 %) y la OMS mas de los gobiernos de los pases, la atencin
(un 70 %), mientras la cifra correspondiente a y el compromiso verbal del gobierno no basla Unin Postal Universal (UPU) es del 10% tan. Para que haya accin, para ejecutar una
(vase Graham & Jordn, 1980, pgs. 82 a 84). poltica, suele necesitarse a las organizaciones
Fuera del sistema de las Naciones Unidas, los no gubernamentales, que son particularmente
contratos de duracin determinada constitu- tiles cuando se trata de problemas que exisyen la regla y no la excepcin.
ten tanto en el plano internacional como en el
Cabe mencionar como ejemplo el OIEA. de la comunidad y reviste suma importancia
Habida cuenta de que el campo de la energa tener acceso a las sociedades. Adems, las reiatmica se desarrolla con suma rapidez, es vindicaciones de soberana del Estado no papreciso que haya una afluencia continua de ralizan con tanta facilidad a una organizacin
nuevos funcionarios a fin de no quedar a la no gubernamental como a una intergubernazaga, y ello explica la poltica del OIEA de mental.
otorgar contratos de duracin determinada.
En suma, la coordinacin entre las organiCada ao, unos cien funcionarios del cuadro zaciones intergubernamentales y las no guberorgnico dejan el OIEA y retoman su carrera namentales constituye un importante compoen sus pases de origen. El Organismo a veces nente de la cooperacin internacional y, lallama a estos funcionarios graduados. La mentablemente, suele ser uno de los eslabones
poltica del OIEA en materia de empleo, ade- ms dbiles de las redes transnacionales. Quems de asegurar un alto grado de profesiona- da mucho por hacer para colmar la laguna de
lismo, produce una red de informacin mun- desconfianza mutua que separa a las organizadial integrada por ex funcionarios (vase ciones intergubernamentales y a las no guberJnsson y Bolin, 1988). Se observan efectos namentales en diversas materias y son muy
similares del paso de la administracin inter- pocos los foros y los cauces establecidos para
nacional a la nacional en otros rganos, inclui- la coordinacin entre ambos tipos de organizada la burocracia de la Comunidad Europea.
cin.
Los vnculos entre las organizaciones intergubernamentales
y las no gubernamentales son
Relaciones entre las organizaciones
esenciales
en
las
actividades
mundiales de luintergubernamentales y las no
cha
contra
el
SIDA,
mbito
en el cual cabe
gubernamentales
decir que son ms importantes los planos
Uno de los vnculos cruciales en una red trans- mundial y de la comunidad que el nacional
nacional es el que existe entre las organizacio- (Mann, 1990). La cooperacin mundial y el

554

tratamiento, la atencin y la educacin centrados en la comunidad son los componentes indispensables de una estrategia para la lucha
contra el SIDA, y los vnculos intergubernamentales son evidentemente insuficientes. Los
dirigentes de la comunidad, como los curanderos o las parteras tradicionales en frica, podran ser agentes eficientes para la educacin y
la prevencin en esta materia. Varios de los
grupos ms afectados por el SIDA, como las
prostitutas o los drogadictos, desconfan de las
autoridades y, para llegar a esos grupos marginados por la sociedad puede ser ms til la
intervencin de sus pares que los llamamientos p las conferencias de las autoridades (vase
Jnsson, 1992, pg. 80). Sin embargo, resulta
sumamente difcil establecer un contacto entre
el plano mundial y el de la comunidad. Como
hemos visto, las organizaciones intergubernamentales (la OMS en particlar) y las no gubernamentales no han encontrado an una frmula mutuamente aceptable para la colaboracin.
En cambio, el xito relativo de la IATA en
el desempe de una posicin de enlace en el
campo de la aviacin internacional puede atribuirse en parte a su frecuente interaccin con
diversas organizaciones intergubernamentales
y revisten particular importancia sus vnculos
con la Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI). Tanto la IATA como la
OACI se han reconocido recprocamente
como observadores, pero la IATA ha sido el
asociado ms activo. El texto de documentos
de trabajo de la IATA se ha convertido muchas veces en resoluciones de la OACI con el
patrocinio de aerolneas y gobiernos. La IATA
ha ocupado un lugar privilegiado dentro de la
OACI, porque est facultada para participar
en todos los comits y grupos y presentarles
documentos mientras que la OACI ha participado en unos pocos foros de la IATA y lo ha
hecho estrictamente en calidad de observadora. Este tipo de relacin entre organizaciones
o gubernamentales o intergubernamentales
se encuentra tambin en el plano regional. Se
han creado varias asociaciones regionales de
lneas areas, como la Asociacin de Aerolneas Europeas y la Asociacin de Aerolneas
Africanas, que mantienen frecuentes relacio-

Christer Jnsson

nes con la IATA as como con organizaciones


intergubernamentales similares de la regin, la
Conferencia sobre Aviacin Civil Europea y
la Comisin para la Aviacin Civil Africana,
por ejemplo (Jnsson, 1987, pg. 121).
La IATA pone tambin de manifiesto la
importancia de que haya un equilibrio de atribuciones entre quienes desempean funciones
que se encuentran en el lmite entre una organizacin y sus integrantes. McLaren, en su
estudio de los organismos especializados de las
Naciones Unidas (1980, pgs. 135 y 136), lleg
a la conclusin de que los integrantes de esas
organizaciones (gobiernos y organismos especializados de gobiernos), como comparten la
pericia tcnica pero reivindican su monopolio,
no permitirn normalmente que la secretara
internacional ejerza una funcin poltica. El
equilibrio de atribuciones entre la secretara
de la IATA y sus integrantes (las aerolneas)
ser distinto del que predominaba en las organizaciones intergubernamentales cuando los
Estados Unidos impugnaron el rgimen vigente. La secretara de la IATA tena un alto nivel
de pericia poltica y, al mismo tiempo, comparta la pericia tcnica con las aerolneas, lo
que le dejaba un margen de maniobra poltica.
As pues, el hecho de tener integrantes que no
reivindiquen el monopolio de la pericia poltica puede constituir una importante ventaja
relativa de las organizaciones no gubernamentales respecto de las intergubernamentales.
En resumen, el planteamiento interorganizacional deja atrs el escepticismo realista respecto de las organizaciones internacionales.
En lugar del modelo clsico de la bola de
billar, segn el cual la interaccin internacional es regida por el tamao y el podero relativo de unidades impermeables y slidas, esta
perspectiva evoca la imagen de una masa de
telaraas superimpuestas entre s y, cuyos hilos convergen ms en algunos puntos que en
otros (Burton, 1972, pg. 43). El problema
para los estudiosos de las organizaciones internacionales consiste en desenredar estas telaraas y redes, compararlas y buscar elementos
comunes.
Traducido del ingls

La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva interorganizacional

555

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Hacia una sociologa


de las instituciones internacionales:
crtica de la teora del rgimen,
y perspectivas futuras
James A. Caporaso
Le estoy muy agradecido al editor de la Revis- mente cada uno de los artculos, con miras a
ta Internacional de Ciencias Sociales por ha- determinar su propsito central. En segundo
berme dado la oportunidad de responder a los lugar, tratar de exponer mi opinin respecto
artculos de los profesores Jnsson, de Senar- de la teora del rgimen, situando los regmeclens, y Smouts. Los tres me han enseado nes en el contexto ms amplio del estudio de
muchas cosas, y me han recordado que los las instituciones internacionales. Despus de
especialistas en ciencias sociales (sobre todo identificar las premisas centrales de la teora
en los Estados Unidos) no estn exentos del del rgimen, describir brevemente sus contrietnocentrismo que caracteriza nuestro mundo. buciones y expondr algunas de sus limitacioLos tres autores comparten, en medida varia- nes. Por ltimo, examinar el programa terible, opiniones crticas soco alternativo propuesto
bre la teora del rgimen,
por los profesores Smouts
James A. Caporaso es titular de la Cteora sta relacionada con
y Jonsson y tratar de hatedra de Ciencias Polticas Virginia y
Prentice Bloedel, del Departamento
las instituciones internacer una exposicin equilide Ciencias Polticas de la Universidad
cionales y que est en boga
brada
de sus ventajas y sus
de Washington, Seattle, Washington.
en los Estados Unidos1.
inconvenientes.
Es autor, junto con David Levine, de la
obra Theories of Political Economy
Si bien los anlisis y las
El artculo de Marie(1992) y editor de A Changing Internarecomendaciones de estos
Claude
Smouts contiene
tional Divisin of Labor (1987). Asiautores difieren en imporuna descripcin general y
mismo ha publicado muchos artculos,
el ms reciente de los cuales es el titulatantes aspectos, todos ellos
un anlisis de las teoras de
do Multilateralism and International
coinciden en declararse inlas instituciones internaRelations Theory: The Search for
satisfechos de los fundacionales y de la teora del
Foundations, International Organization, Vol. 46 (1992).
mentos individualistas de
rgimen. A la autora no le
la teora neorrealista de las
interesan tanto los detalles
relaciones internacionales,
concretos de la teora del
por entender que promuergimen o las distintas insven la interpretacin de la cooperacin y las tituciones, como la capacidad de las institucioinstituciones internacionales como resultados nes internacionales de hacer frente a la conscolectivos de la interaccia estratgica de los tante evolucin de la vida internacional. Sin
Estados, basada en el propio inters. Lo que abandonar el estudio de las instituciones interfalta es una sociologa de las instituciones in- nacionales, la autora sugiere un nuevo punto
ternacionales. Este es el punto de partida, se- de partida para reconsiderar la cuestin en un
gn estos autores, para entender la insatisfac- marco sociolgico-renovado.
cin que suscita la teora del rgimen, as
Con objeto de concretar sus propuestas gecomo las correspondientes crticas y las alter- nerales, la profesora Smouts propone una denativas consideradas.
tenida consideracin de las posibilidades de la
En el presente trabajo proceder del modo teora de la regulacin. Debe admitirse que los
siguiente. En primer lugar, comentar breve- trabajos sobre la teora de la regulacin, por
RICS 138/Diciembre 1993

558

populares que sean en otros contextos, apenas


han tenido eco en las principales revistas sobre
relaciones internacionales que se publican en
los Estados Unidos2 (Noel, 1987, constituye
una excepcin).
Un supuesto bsico de la teora de la regulacin es que no se trata de un proceso abstracto, analizable por referencia a factores desencarnados de la produccin y movimientos
relativos de los precios. La teora del crecimiento de la economa neoclsica es deficiente
precisamente porque ignora el marco institucional de la asignacin de recursos. En cambio, la teora de la regulacin propone una
interconexin entre la actividad econmica y
los factores polticos y sociales, que se expresan histricamente ...como una sucesin de
regmenes de acumulacin (las estructuras de
las relaciones entre la produccin y la distribucin) y modos de regulacin (los marcos institucionales concretos que permiten la acumulacin) (Noel, 1993:5). El aspecto ms prometedor de la teora de la regulacin, por lo
menos desde un determinado punto de vista,
es que facilita la integracin nacional e internacional de las economas polticas. Con unas
pocas excepciones (en particular los trabajos
de Ruggie), la teora del rgimen no consigue
esta integracin. Es ms, al determinar que la
cuestin central es la manera en que los Estados unitarios racionales pueden llegar a cooperar en condiciones de anarqua, la integracin a diversos niveles no se tiene siquiera en
cuenta.
Por otra parte, Christer Jnsson propone
un enfoque alternativo basado en la teora interorganizacional. Este autor centra su estudio
en organizaciones especficas, sus estructuras y
sus funciones. No obstante, a diferencia de la
teora convencional de la organizacin, que
recalca los atributos de las propias organizaciones (por ejemplo, el tamao o la complejidad), J'nsson examina las redes dentro de las
cuales se mueven las organizaciones internacionales. As por ejemplo, los vnculos entre
las organizaciones, la estructura de los recursos (que no es lo mismo que la suma de los
recursos de cada organizacin), la ubicacin
de los actores dentro de una estructura ms
amplia y los vnculos con el sector privado y
los actores nacionales son factores de importancia crtica. El aspecto ms prometedor de
esta teora es que puede reconceptualizar (con

James A. Caporaso

ventaja terica) trminos tales como poder,


negociacin, mediacin y representacin. A
estos conceptos puede darse significados de
carcter puramente posicional (basados en la
ubicacin y no en los atributos de la teora
neorrealista).
En su artculo, Pierre de Senarclens lleva a
cabo un examen de las contribuciones de la
teora del rgimen. Se trata principalmente de
saber si la teora del rgimen ha imprimido
nuevo rumbo y animacin al estudio clsico
de las instituciones internacionales. Es una
cuestin pertinente, que conviene plantearse.
En su trabajo se hacen varias indicaciones valiosas, incluida la relativa al tratamiento inadecuado del poder en la teora del rgimen.
Con algunas reservas, yo creo que su argumentacin es muy slida, e incluso ha sido reconocida por algunos tericos del rgimen (vase
Krasner, 1991).
Por desgracia, el anlisis adolece de dos
deficiencias. El profesor de Senarclens combina su anlisis crtico de la teora del rgimen
con una polmica contra estudiosos anglosajones (des chercheurs Anglo-Saxons), Para l
el problema real estriba claramente en esos
investigadores, que trabajan en estrecha relacin con el establishment poltico, en particular el de los Estados Unidos. Quizs sea
cierto. Pero sta es una proposicin de la sociologa del conocimiento para la cual no se
ofrecen pruebas. El autor se limita a una argumentacin ad hominem colectiva.
La segunda limitacin es que no se propone ninguna teora o marco alternativo. Si la
teora del rgimen es deficiente porque no atribuye bastante importancia al poder, no nos
permite comprender suficientemente las variaciones entre las diferentes organizaciones y
ofrece explicaciones confusas sobre el problema de la cooperacin, cmo haremos para
mejorar nuestra comprensin colectiva? Es difcil criticar o defender una teora sin un punto
de referencia, una expectativa inicial. Este
punto de referencia slo puede ser otra teora,
y esto es precisamente lo que falta.

Contribuciones de la teora
del rgimen
En mi condicin de espectador (mayoritariamente) pasivo de los trabajos sobre la teora

Hacia una sociologa de las instituciones internacionales: crtica de la teora del rgimen,
y perspectivas futuras

559

Nio somal mirando a un soldado de las fuerzas de las Naciones Unidas durante la operacin Restore Hoper
Mogadiscio, Somalia, 11 de diciembre 1992. David Braucgii/sygma

del rgimen, me han impresionado a la vez sus


logros y sus limitaciones. Pero, ya que he planteado la cuestin de los puntos de referencia, ser mejor que indique claramente mis
propios a priori tericos. Con qu ha de
compararse la teora del rgimen? Durante
gran parte del presente siglo, las dos teoras
quiz ms influyentes de las instituciones internacionales han sido el legalismo y el realismo. Supongamos, para facilitar el debate, que
el legalismo subsume el idealismo, aunque la
literatura contempornea nos permita distinguir claramente entre normas y reglas por una
parte, e ideas, ideales y valores por la otra.
Ambas teoras proporcionan explicaciones insuficientes del por qu de la existencia de las
instituciones internacionales, por no hablar de

las enormes diferencias entre ellas. La posicin realista arguye que las instituciones internacionales reflejan las diferencias del poder
estatal. Las organizaciones se crean cuando los
poderosos lo desean, y las estructuras, influencias y resultados corresponden a la distribucin del poder entre las diversas naciones.
El problema del realismo es que no puede
explicar por qu los Estados dbiles ingresan
en las organizaciones voluntarias, organizaciones de las que pueden salirse si el statu quo es
preferible a los resultados obtenidos. La decisin de ingresar en una organizacin puede
basarse en un clculo de los beneficios globales
a largo plazo. Las luchas internas de la organizacin pueden reflejar los esfuerzos por repartir el pastel (los beneficios totales) en inters

560

propio. El realismo no dispona de medios


para tratar esta distincin antes de que la teora de los juegos (a la cual no se presta mucha
atencin en ninguno de los tres trabajos) permitiera una elaboracin de diferentes clases de
estructuras de incentivacin. La teora realista
supona simplemente que los intereses eran o
bien conflictivos o bien armoniosos. No reconoca la amplia variedad de motivos de otro
tipo, y ello condujo a una visin parcial del
problema. Si los intereses ya eran conflictivos
(anulndose mutuamente los beneficios y las
prdidas), las instituciones seran capaces de
promover un dominio eficiente. En un mundo
armnico en el que los agentes efectuaran sus
transacciones sin costo alguno, las instituciones seran superfluas. Sin necesidad de llegar
al funcionalismo, parece necesaria alguna justificacin de la existencia de las organizaciones internacionales basada en los propsitos
de los actores.
El realismo se aparta de la explicacin sofisticada de los incentivos (intereses) e ignora
la posible importancia de las normas y las
ideas. El legalismo, en cambio, destaca las leyes y normas en detrimento de la importancia
del poder y los intereses. El legalismo tiende a
explicar el crecimiento de las instituciones internacionales como un proceso gradual de
aplicacin de ideas jurdicas.
Frente a esos puntos de referencia, la contribucin fundamental de la teora del rgimen
es extraer al realismo (si an puede denominarse as) de este mundo sin beneficios ni
prdidas y utilizar la teora de los juegos para
determinar qu clases de arreglos (arreglos institucionales) idearn los actores con diferentes
tipos de incentivos. El planteamiento est claramente centrado en el Estado, en el propio
inters y en el individualismo metdico, sin
excusa alguna. No se explica la cooperacin ni
la creacin de instituciones como emanaciones de la voluntad comunitaria, los valores
comunes, las lealtades compartidas o las identidades colectivas. En cambio, se trata de explicar los resultados, incluidos los resultados
institucionales, como productos de clculos
basados en el propio inters. En breve, la teora del rgimen trata de sentar una microbase
para las instituciones internacionales.
Las contribuciones de la teora del rgimen
se apoyan en dos columnas conceptuales elevadas por la teora econmica, no la teora

James A. Caporaso

neoclsica convencional sino el mundo ms


sombro de la economa del costo-transaccin
(Coase, 1960). Estos dos conceptos son el fracaso del mercado poltico y los costos de transaccin.
Por fracaso del mercado poltico se entiende la situacin en que los actores comparten
intereses pero no pueden actuar conjuntamente para defenderlos. Esta imposibilidad no se
debe a escasez de recursos o de tecnologa. En
estas situaciones, que la teora de los juegos
describe ms detalladamente, el fracaso de los
intentos de cooperar con fines comunes puede
reflejar deficiencias institucionales del sistema
internacional, ms que confrontacin de los
propsitos de los actores. Al conceptualizar as
el problema, la teora del rgimen retoma la
tercera imagen del realismo. El sistema internacional es anrquico y carece de las instituciones necesarias para producir compromisos
vinculantes. Sin embargo, al abrir la exploracin de diferentes estructuras de incentivacin, la teora del rgimen se aparta de esta
orientacin del realismo. En resumidos trminos, el fracaso del mercado poltico se refiere al fracaso en conseguir beneficios mutuos
por causa de deficiencias polticas (y concretamente institucionales).
Los costos de transaccin son todos los
costos relacionados con el intercambio (econmico y poltico). Entre ellos figuran los costos
de informacin, la negociacin, la vigilancia y
el cumplimiento de los acuerdos. Incluso en
sus propios trminos, la economa neoclsica
considera slo la mitad del problema al centrarse nicamente en los costos de produccin.
Por qu los actores crean grandes organizaciones multilaterales para la defensa de sus
intereses? Esta pregunta inocente nos induce a
examinar el comportamiento de los actores,
estatales y no estatales, en defensa de los intereses propios. Si los agentes pudieran llevar a
cabo las transacciones sin costos (o si los costos de organizar operaciones cooperativas fueran bajos), sus problemas podran resolverse
con negociaciones bilaterales privadas. La capacidad de resolver los problemas de un modo
ms eficaz dentro de las instituciones (especialmente las multilaterales) hace pensar que
la solucin institucional de los problemas reduce los costos. Es decir, es posible que con las
organizaciones multilaterales se obtengan economas polticas de escala. Este argumento

Hacia una sociologa de las instituciones internacionales: critica de la teora del rgimen,
y perspectivas futuras

561

Observadores de la ONU controlando las posiciones de los adversarios. Cachemira, a finales de los cuarenta.
ONU/Edimedia.

abonara la creacin de instituciones multilaterales, en vez de bilaterales o regionales.


La teora del rgimen ha tratado de dar
respuesta a tres preguntas relacionadas con las
instituciones internacionales. Primero, por
qu existen instituciones en algunas zonas y no
en otras? Segundo, cmo explicamos las diferencias en la forma de las instituciones? Tercero, por qu algunas instituciones internacionales se encargan ellas mismas de la aplicacin
de sus disposiciones, mientras que otras necesitan una burocracia para vigilar las operaciones e imponer sanciones?

La respuesta a la primera pregunta es que


los actores crean instituciones en situaciones
que presentan dos caractersticas: una, que
existan beneficios mutuos que no pueden conseguirse con un intercambio ilimitado (no institucionalizado); dos, que exista algn tipo de
problema de la accin colectiva (por lo que la
negociacin privada y el intercambio tampoco
dan resultado). Como el sistema internacional
(en ausencia de las instituciones) carece de
poder centralizado, confianza y mecanismos
para determinar y aplicar acuerdos, muchas
actividades beneficiosas en potencia no se lie-

562

varan a cabo a no ser por las instituciones. La


teora de los juegos sirve para representar los
incentivos que se ofrecen a los actores, y definir las opciones estratgicas. Qu desean los
actores? Cmo se relaciona lo que desean con
lo que desean los otros? Qu opciones hay?
La informacin sobre estas cuestiones define
el planteamiento.
Una segunda cuestin se refiere a la forma
de las instituciones. Por qu algunas instituciones tienen una sola finalidad, mientras que
otras son polivalentes (Comunidad Europea)?
Por qu algunas son multilaterales y otras
bilaterales o regionales? Por qu unas son
jerrquicas y otras horizontales? Yo no creo
que la teora del rgimen haya contribuido
mucho a responder a estas cuestiones. No obstante, se han logrado algunos progresos.
En su obra Interests, Power, and Multilateralism (1992), Lisa Martin se pregunta
acerca de la utilidad de las normas multilaterales en diferentes hiptesis sobre los problemas
con que se enfrentan los Estados. La lgica es
funcional. En algunos casos, como los relativos a problemas de coordinacin (lucha contra
las enfermedades, unificacin de las seales de
trfico, asignacin de vas martimas o areas),
las normas multilaterales es probable que funcionen. En otras circunstancias (por ejemplo,
el aprovechamiento de recursos de propiedad
comn, los acuerdos comerciales, la observancia de los controles de produccin en los crteles), no es tan probable que las normas multilaterales den los resultados deseados.
Hay instituciones (la Comunidad Europea,
la Asociacin Norteamericana de Libre Comercio) que son de carcter ms regional que
universal. La razn de ser de la CE es, en
parte, la rentabilidad. La determinacin de
una diferencia en el costo de las transacciones
internas (entre los miembros) y en las transacciones con los no miembros, afecta a los precios relativos. Si todos los pases pudieran ingresar en la CE, gran parte de su razn de ser
desaparecera.
En trminos amplios, y simplificando mucho, la bsqueda de la rentabilidad fomenta la
agrupacin parcial de Estados (clubes), el llamado dilema de los prisioneros promueve
instituciones condicionalmente abiertas, y los
incentivos de coordinacin conducen a instituciones incondicionalmente abiertas (Keohane, 1990: 751-753). Estas amplias considera-

James A. Caporaso

ciones han de servir de punto de partida de un


programa de investigacin, y no han de entenderse como conclusiones definitivas.

Crticas de la teora del rgimen


Se han formulado muchas crticas a la teora
del rgimen, algunas de ellas en los artculos
a que nos referimos. Mencionar dos de ellas:
1) la menor importancia atribuida al poder;
y 2) la falta de fundamentos sociolgicos. La
primera crtica es explicable, sobre todo en el
artculo de Senarclens. La segunda refleja ms
una actitud, una sensacin de incomodidad
que comparten los tres trabajos.
De Senarclens critica la teora del rgimen
porque atribuye poca importancia al poder y
recalca demasiado los aspectos cooperativos
de las organizaciones internacionales. Incluso
en las organizaciones voluntarias, el poder est
constantemente en juego. Ignorar el poder es
deformar la poltica del comportamiento organizacional, pasar por alto el planteamiento de
vencedores y vencidos en favor de una visin rosada de cooperacin en beneficio de
todos. La teora del rgimen tiende, pero slo
tiende, a producir imgenes panglosianas.
As pues, en un aspecto importante el profesor de Senarclens tiene razn, o por lo menos yo creo que la tiene. Pero hay varios modos de responder a esta crtica de la teora del
rgimen. En primer lugar, existen dos ideas
centrales acerca del poder, y la teora del rgimen ha insistido siempre en una de ellas. En
segundo lugar, los tericos del rgimen han
empezado a considerar la segunda imagen del
poder, ms complicada.
De las dos amplias visiones del poder, la
primera lo presenta como un medio habilitador, cooperativo y de comunicacin, mientras
que la segunda ofrece una imagen conflictiva y
antagonstica. Con respecto a la primera podemos hablar de poder para (es decir, para la
realizacin colectiva) y en la segunda hablaremos de poder sobre. La teora del poder
cooperativo tiene una larga historia, que se
remonta a Aristteles, y ha sido defendida por
una personalidad tan eminente como Hannah
Arendt (1958). En trminos econmicos esto
guarda relacin con la teora del fracaso del
mercado, los bienes pblicos y la accin colectiva. Krasner reconoci esta forma de poder
en el nmero especial de la revista Internatio-

Hacia una sociologa de las instituciones internacionales: crtica de la teora del rgimen,
y perspectivas futuras

nal Organizations dedicado a la teora del


rgimen, en el que examin el poder al servicio del bien comn (Krasner, 1982:197).
El segundo concepto del poder es ms clsicamente poltico. El poder sobre implica la
coercin, las sanciones y la existencia de vencedores y vencidos. Como mejor se expresa es
con la concepcin de la poltica de Cari
Schmitt, que supone un conflicto puro, nosotros contra ellos, aunque tambin prev la
posibilidad de que se den casos intermedios
(Schmitt, 1976). Entre nosotros contra ellos
y juntemos nuestros recursos para alcanzar
fines comunes, hay muchas opciones intermedias. Un actor puede manipular las oportunidades de otros, o alterar los resultados cambiando as los incentivos. El poder puede
ejercerse con guantes de terciopelo, pero no
con mano de hierro.
Centrmonos en la respuesta de la teora
del rgimen a esta segunda imagen del poder,
ms conflictiva. En el nmero de 1982 dedicado a los regmenes, Krasner ya tuvo en cuenta
el papel del poder en las instituciones internacionales. Si bien se refiri al poder al servicio
de intereses particulares (1982:198-200), no
hizo de este tema un elemento central de su
trabajo. Adems, los otros artculos de la revista atribuan menor importancia a la visin
conflictiva del poder. Reconociendo este extremo, Krasner trat de resolver el dilema y en
su trabajo Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier
(1991) intent integrar ambas visiones del poder. En el grfico que figura ms abajo, la
curva define la serie de puntos eficientes de
que disponen los dos actores. En cualquiera
de esos puntos, no hay ningn otro que sea
preferible para a A y B (o incluso para uno de
ellos sin perjuicio del otro). La frontera de
Pareto es simplemente el conjunto de esos
puntos. El criterio de el poder para nos ayuda a entender cmo los actores pueden aproximarse a la frontera. Sin instituciones, una especie de fracaso del mercado, dos pases pueden no alcanzar la frontera. Los arreglos institucionales acentan la tendencia hacia arriba y
a la derecha (la direccin del beneficio mutuo). La lgica econmica de los regmenes (su
elemento de poder para) es una teora de
beneficio mutuo.
El aspecto de poder sobre plantea otra
cuestin que tiene que ver, como indica Kras-

563

ner, con la vida en la frontera de Pareto. El


movimiento a lo largo de esta frontera tiene
consecuencias favorables o desfavorables para
las dos partes. Este es el reino de la poltica.
Dentro de la CE, hay muchos resultados posibles que son eficientes en el sentido de Pareto,
pero que favorecen ms a unos pases que a
otros. Es posible que a Inglaterra le guste menos la poltica agrcola comn que a Francia,
pero que no obstante la acepte. El sistema
monetario puede reflejar muchos resultados
institucionales distintos, y sin embargo favorecer a Alemania. Diferentes resultados, aunque
se encuentren en la frontera, reflejan costos
y beneficios asimtricos. El poder determina
esos resultados.
Los dos elementos de el poder para y el
poder sobre pueden considerarse cualitativamente distintos sin ninguna conexin entre
ellos. Krasner contribuye a tender el puente
terico entre esos dos conceptos. El mundo del
economista, de ganancias absolutas, y el mundo del realista, de ganancias relativas, se convierten en dos momentos de un proceso ms
amplio. La creacin de instituciones para obtener ganancias colectivas coincide con los esfuerzos para mejorar la propia situacin a expensas de otros. La cooperacin y el enfrentamiento se expresan dentro de un mismo marco. Krasner ilustra estos puntos con ejemplos
sacados de las comunidades mundiales. Cuando los conflictos de inters eran ms acentuados y el poder estaba desigualmente distribuido, los Estados fuertes hacan lo que queran.
Cuando los conflictos de inters fueron menos
acentuados y el poder estuvo mejor distribuido, se establecieron regmenes (1991:336-337).
Consideremos ms concisamente la segunda limitacin de la teora del rgimen, sus
fundamentos individualistas. Ha de quedar
claro que los defensores de la teora del rgimen consideran que el individualismo metodolgico es una fuerza y no una debilidad.
Pero podemos convenir, por lo menos, en que
el sistema interestatal est representado en trminos asocales. Los Estados entran en una
competencia difusa en un contexto anrquico.
Deben resolver problemas en ausencia de un
gobierno central, de intereses armnicos o de
valores comunes, sin poder contar como si
dijramos, con el leviatn de Hobbes, la mano
invisible de Smith o la conciencia colectiva de
Durkheim.

James A. Caporaso

564

Beneficios de B

Resultados posibles
sin instituciones

Frontera de Pareto
(resultados con
instituciones)

Beneficios de A
Grfico 1. Frontera de Pareto

Los profesores Smouts y Jnsson recono- cimiento econmico (entre otras cosas) en el
cen la falta de vnculos sociolgicos de la teo- perodo de posguerra.
ra del rgimen, y eso les preocupa. Smouts
Esta particularidad se aprecia mejor en
observa cambios enormes en el mundo de la comparacin con la economa neoclsica, para
poltica y la economa internacionales (violen- la cual el crecimiento en la posguerra es resulcia, deuda, migraciones masivas, reaparicin tado de un entorno competitivo de mercado,
de los nacionalismos, etc.) y centra su estudio la tecnologa, los movimientos de los precios y
en las organizaciones internacionales como la relacin entre el ahorro y el consumo. Se
agentes del compromiso institucionalizado. trata de procesos fundamentalmente econmiNos pide que volvamos al estudio de las orga- cos. Como el mtodo es comparativamente
nizaciones internacionales, en una sociologa esttico, la historia en sentido propio no exisrenovada. Dados los cambios de la sociedad te. En cambio, la teora de la regulacin ve el
mundial, la multiplicidad de actores, la inter- crecimiento como una serie de regmenes hisdependencia no slo entre los Estados sino tricamente discontinuos de acumulacin, que
tambin entre las clases, las regiones y los se diferencian entre s por muchos conceptos.
sectores, la autora se pregunta tiene sentido Muchos ven una crisis de la regulacin en el
privarnos de los recientes descubrimientos de hundimiento del fordismo y la aparicin de
la sociologa?
unidades pequeas y flexibles de produccin
En el contexto de esta sociologa renovada, con costos ms bajos, perodos ms breves de
la profesora Smouts seala a nuestra atencin produccin y menor seguridad del empleo. El
la teora de la regulacin. Es difcil definir esta crecimiento econmico aparece como un proteora, aunque podra explicarse por referencia ceso inestable, propenso a la autodestruccin e
al compromiso institucionalizado entre las cla- incapaz de ordenarse a s mismo, y dependienses, los sectores, las regiones y los pases. La te tanto de las instituciones como de los moviregulacin se refiere a los modos de control mientos de precios y los factores de producsocial en los cuales los propietarios, los traba- cin. En palabras de Noel, el orden de la
jadores, los administradores, los sectores eco- posguerra es ... verdaderamente un orden, no
nmicos y los regmenes se integran en un un resultado (1993:2).
esquema global que orienta la produccin, la
La teora de la regulacin es una subdividistribucin y el consumo.
sin de la teora institucional, precisamente
Un aspecto atractivo de la teora del rgi- porque se basa en las normas, las reglas, las
men es precisamente este carcter global. Otro convenciones y el poder para explicar el comes la capacidad analtica que permite abarcar portamiento econmico. Para el terico de la
todos los niveles, tanto los nacionales como regulacin, los precios y las cantidades del
los internacionales. Mientras que los benefi- mercado estn reguladas tanto por artificios
cios de una perspectiva amplia y de la multi- institucionales humanos como por la oferta y
plicidad de niveles no estn todava claros (la la demanda. El rendimiento de los factores
globalidad nos priva del detalle, y la teora de (salarios, beneficios, intereses, renta) reflejan
la multiplicidad de niveles slo es vlida si tanto o ms el poder y las estructuras instituproporciona argumentos convincentes), la teo- cionales que las contribuciones marginales al
ra del rgimen ofrece una explicacin del cre- producto.

Hacia una sociologa de las instituciones internacionales: crtica de la teora del rgimen,
y perspectivas futuras

Aunque me parece persuasivo, yo veo en el


trabajo de la profesora Smouts algunas limitaciones. Para m son problemas que deben resolverse para llevar adelante la teora de la
regulacin, y no meras crticas. En primer lugar, cmo hacer extensivos los trminos bsicos de la teora de la regulacin a nivel internacional? Qu ocurre cuando existe un conflicto entre las burocracias estatales, las clases
o los grupos de inters? La teora del rgimen
coloca estas cuestiones en el centro del debate
y moviliza todos sus recursos para responderlas. Cules son las respuestas, o lneas de
investigacin, que abre la teora de la regulacin?
En segundo lugar, y en relacin con lo anterior, los microfundamentos de la teora de la
regulacin parecen dbiles3. Podra responderse a esto que la teora del rgimen tampoco
tiene macrofundamentos slidos (yo estara de
acuerdo con ello). Pero la debilidad de una
alternativa no debe emplearse como argumento en favor de una teora. La teora de la
regulacin mejorara si proporcionase algunos
fundamentos en lo relativo a la motivacin
individual y a la eleccin humana. Alguien
dijo una vez, no muy en serio, que la economa trata del modo en que la gente elige, y la
sociologa nos dice que nunca tuvo ninguna
posibilidad de elegir. Es ingenioso, pero ciertamente exagerado. Ser partidarios de la sociologa no quiere decir que aceptemos un mundo
en el que las normas, los valores, los papeles y
las estructuras determinen resultados nicos.
Los individuos hacen elecciones y desempean papeles preconcebidos. Una sociologa satisfactoria tendr en cuenta la eleccin de los
individuos, al igual que una economa satisfactoria sita al individuo en un contexto social
ms amplio.
En tercer lugar, y quizs eso sea lo ms
importante, tenemos que preguntarnos si la
teora de la regulacin es una teora o ms
bien una descripcin. La teora de la regulacin proporciona detalles institucionales e histricos muy valiosos e indica las diferentes
estructuras de la organizacin del trabajo, los
estilos de consumo, los tipos de regmenes de
relaciones laborales y los procesos mixtos estatales y del mercado. Lo malo es que aprendemos mucho acerca de lo que est ocurriendo, a
expensas de la generalizacin terica. Lo que
hace falta es determinar los detalles histricos

565

e institucionales de un modo general y verificable, para que puedan extraerse modelos de


regulacin de situaciones concretas, dejando
que sirvan de explicacin. Es imposible utilizar la misma informacin emprica para crear
la teora y para evaluarla. Con ello no queremos criticar el documento de referencia, sino
impugnar la teora de la regulacin en su totalidad.
A Christer Jnsson le preocupan algunos
de los problemas que ha analizado MarieClaude Smouts y propone una alternativa a la
teora del rgimen que llama teora interorganizacional. Jonsson define la teora interorganizacional como un conjunto de obras tericas
en que se abandona el enfoque tradicional de
las organizaciones como unidades formales y
autnomas. El objetivo central de la teora del
rgimen es crear instituciones que sirvan a los
fines de actores determinados. La teora interorganizacional toma a las instituciones una
por una y considera a las diversas organizaciones preexistentes dentro de una estructura ms
amplia de instituciones y lites polticas. Las
cuestiones bsicas se centran en el modo en
que las organizaciones existentes utilizan las
redes de recursos y establecen conexiones con
otras organizaciones, lites, asociaciones privadas u homlogos nacionales, para resolver
problemas y coordinar acciones. Se deja de
prestar atencin a los intereses y el poder
de los Estados, en favor de intereses, poderes
y recursos de las redes y las organizaciones.
El planteamiento de Jonsson presenta numerosas ventajas, y los ejemplos que el autor
ofrece en su trabajo son admirables. Entre
otras cosas, se pone de manifiesto toda una
serie distinta de problemas. En la teora del
rgimen, los temas principales eran el comercio, la seguridad y los problemas monetarios.
Para Jonsson hay que tener en cuenta tambin
la lucha internacional contra el SIDA, la migracin, los refugiados y la energa atmica.
En segundo lugar, y en relacin con lo primero, se adquiere una visin distinta del proceso por el cual determinadas situaciones se
convierten en problemas. La teora del rgimen no es muy explcita a este respecto, y
considera que los incentivos estatales son factores dados. Este es el punto de partida del
anlisis y no precisa explicacin. Para la teora
de la interorganizacin o de la red, los problemas se sitan en un contexto social. Por qu

James A. Caporaso

566

el SIDA es un problema internacional que exige una solucin institucional? Porque hay personas importantes (actores nacionales y transnacionales importantes) que lo ven como un
problema. La teora de la red ofrece mayores
posibilidades a este respecto, centrando nuestra atencin en las redes de organizaciones y
recursos ya existentes en la zona. As por
ejemplo, la Organizacin Mundial de la Salud
y sus vnculos con las organizaciones sanitarias nacionales contribuyeron a crear un consenso intersubjetivo de que el SIDA es un
problema que hay que tratar de resolver en el
marco de las organizaciones internacionales.
En tercer lugar, la teora interorganizacional sugiere una serie distinta de conceptos y
herramientas analticas. Aqu, el concepto sociolgico clave del papel cobra importancia de
nuevo. Los papeles limtrofes identifican posiciones situadas en la interseccin de dos o ms
organizaciones. En la teora de la red, conceptos tales como acceso, centralidad, poder, vulnerabilidad, mediacin y liderazgo pueden
asumir un significado propio. La teora de la
interorganizacin de Jnsson deja de prestar
atencin a los atributos para concentrarse en
la posicin y la ubicacin. Las fuentes tericas
pertinentes de esas ideas son la sociometra, la
teora grfica directa y la teora de la red, no
la teora de los atributos4.
Por ltimo, la teora de la interorganizacin ofrece algunas ideas acerca del complejo
proceso de la aplicacin. La teora del rgimen
insiste mucho en los acuerdos autoaplicables y
en la capacidad de las instituciones de vigilar
el cumplimiento e imponer sanciones. En
cambio, la teora de la red se basa en los
vnculos entre las organizaciones internacionales, los organismos estatales, las organizaciones privadas y los grupos voluntarios. Los
ejemplos de Jnsson sobre la lucha contra el
SIDA y el socorro a los refugiados ilustran
bien este punto. La accin efectiva exige una
coordinacin a muchos niveles. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha tenido que convencer en
varias ocasiones a las lites locales de que no
actuaba en favor de los intereses polticos del
pas de origen de los refugiados.
Aunque el profesor Jnsson critica a la teora del rgimen por su carcter estructural, la
teora de la interorganizacin tiene tambin
elementos estructurales. Para m, esto no es un

problema. Me limitar a rogar enrarecidamente al autor que distinga claramente entre los
elementos estructurales, procesales y de comportamiento de su teora. La teora del rgimen es bastante satisfactoria en lo que respecta a la estructura (especialmente las estructuras de incentivacin) y el comportamiento
(teora de la eleccin), pero mucho menos en
lo tocante a los procesos. La teora de la red
tiene su propia teora de la estructura, ms
centrada en la posicin que en los atributos de
los actores. Es ms satisfactoria en lo relativo
al proceso (vnculos existentes entre los actores, pautas de interaccin, actividad comunicativa) pero no dispone de una teora de la
eleccin. Integrar una teora behavioral de
la eleccin en una teora estructural del poder
y los incentivos sera un logro considerable.
Un segundo problema inherente a la teora
interorganizacional es el referente al poder.
Este concepto no est suficientemente bien
explicado. Y sin embargo, en las propias redes
se encuentra, en estado latente, una idea distintiva del poder. Las personas que desempean papeles fundamentales, que median en los
intercambios de otros, que gozan de oportunidades diversificadas y que proporcionan recursos que otros necesitan, son probablemente
poderosas. En el breve artculo de Jnsson se
pasan por alto necesariamente muchas cosas,
entre ellas, sin duda alguna, el poder. Es indispensable que en el futuro se preste atencin a
este concepto, sin que ello desmerezca la importancia de las nociones ms persuasivas y
comunicativas de influencia.

Conclusin
Volviendo al comienzo, diremos que en los
tres estudios hay ideas interesantes y provocadoras. Si bien no estoy convencido de que la
teora de la regulacin y la teora de la interorganizacin sean panaceas (ni lo pretenden los
autores), creo que es conveniente proseguirlas
y desarrollarlas. En un mundo catico que
cambia continuamente, no podemos saber por
anticipado lo que va a resultar. Slo por esto
debemos ser ms humildes y fomentar la tolerancia mutua.
Traducido del ingls

Hacia una sociologa de las instituciones internacionales: critica de la teora del rgimen,
y perspectivas futuras

567

Notas
1. Existe un considerable nmero
de trabajos sobre los regmenes.
No obstante, el mejor punto de
partida es el nmero especial de
International Organization. Vase
International Organization, vol. 36,
n. 2 (primavera de 1982).
Otras indicaciones pueden
encontrarse en la obra de Robert
O. Keohane, Multilateralism: An
Agenda for Research,
International Journal, vol. 45
(otoo de 1990); Oran B. Young,
The Politics of International
Regime Formation: Managing
Natural Resources and the
Environment, International
Organization, vol. 43, n. 3
(verano de 1989), y el simposio
sobre multilateralismo que figura
en International Organization,
vol. 46, n. 3 (verano de 1992).
2. Esto es aplicable
concretamente a las relaciones
internacionales. Muy poco

material se encontrar en
International Organization, World
Politics, y el International Studies
Quarterly. Las revistas que
representan el pensamiento
poltico y econmico de la
izquierda, como New Left Review,
Science and Society, y Review of
Radical Poltica! Economy, a
menudo publican artculos sobre
la teora de la regulacin, aunque
en ocasiones stos son muy
crticos.
3. No todos los tericos de la
regulacin se oponen al
individualismo metodolgico. Es
ms, entre los autores ms
importantes utilizados por la
profesora Smouts figura
Jean-Daniel Reynaud, quien
describe una alternativa al
holismo metodolgico que hace
hincapi en la pluralidad y la
oposicin de actores sociales (en
contraste con la unidad de la

sociedad) y la dispersin de los


intereses (en vez de un sistema de
valores comunes). El anlisis de
Reynaud, aunque sensible a los
orgenes sociales de las
preferencias y las limitaciones, se
aparta mucho del holismo de la
sociologa clsica. Vase
Jean-Daniel Reynaud. Conflit et
rgulation sociale: Esquisse d'une
thorie de la rgulation
conjointe, Revue Francaise de
Sociologie, XX, 1979,
pgs. 367-396, y en particular la
pgina 371.

4. Para una exposicin general de


estos planteamientos, vase Peter
V. Marsden y Nan Lin (editores).
Social Structure and Network
Analysis. Beverly Hills y Londres:
Sage Publications, 1982: y David
Knole y James h. Kuklinski,
Network Analysis. Beverly Hills y
Londres: Sage Publications, 1982.

Referencias
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Human Condition. Chicago y
Londres: University of Chicago
Press.
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Organization, vol. 46, n. 3
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COASE, Ronald (1960). The
Problem of Social Cost, Journal
ofLaw and Economics, vol. 3,
pgs. 1-44.
DE SENARCLENS, Pierre (1993).
La teora de los regmenes y el
estudio de las organizaciones
internacionales, en el presente
nmero.
JNSSON, Christer (1993). La
organizacin internacional y la

cooperacin: una perspectiva


interorganizacional, en el
presente nmero.

36, n. 2 (primavera),
pgs. 185-205.
MARSDEN, Peter V. y NAN LIN

KEOHANE, Robert O. (1990).


Multilateralism: An Agenda for
Research, International Journal,
vol. 45 (otoo), pgs. 731-764.
KNOKE, David y KUKLISNKI James

H. (1982). Network Analysis.


Beverly Hills y Londres: Sage
Publications.
KRASNER. Stephen D. (1991).
Global Communications and
National Power: Life on the
Pareto Frontier, World Politics,
vol. 43, n. 3 (abril), pgs. 336-366.
KRASNER, Stephen D. (1982).
Structural Causes and Regine
Consequences: Regimes as
Intervening Variables,
International Organization, vol.

(eds.). (1982). Social Structure


and Network Analysis. Beverly
Hills y Londres: Sage Publications.
MARTIN, Lisa L. (1992).
Interests, Power, and
Multilateralism, International
Organization, vol. 46, n. 4
(otoo), pgs. 765-792.
NOEL, Alain (1987).
Accumulation, Rgulation, and
Social Change: An Essay on
French Political Economy,
International Organization, vol.
41, n. 2 (primavera),
pgs. 561-598.
NOEL, Alain (1993). The
Rgulation Approach and
International Political Economy:

James A. Caporaso

568
A Scientific Realist Assessment,
ponencia presentada en la reunin
anual de la Asociacin de
Estudios Internacionales,
Acapulco, Mxico, marzo de 1993.
REYNAUD, Jean-Daniel (1979).
Conflit et rgulation sociale:
Esquisse d'une thorie de la
rgulation conjointe Revue
Frangaise de Sociologie, vol. XX,
pgs. 367-376.

RUGGIE, John Gerard (1992).


Multilateralism: The Anatomy of
an Institution, International
Organization, vol. 46, n. 3
(verano), pgs. 561-598.

Organizaciones internacionales y
teoras de la regulacin: algunos
elementos de reflexin, en el
presente nmero.

SCHMITT, Cari (1976). The


Concept of the Political,
traduccin al ingls de George
Schwab, New Brunswick, N.J.:
Rutgers University Press.

YOUNG, Oran R. (1989). The


Politics of International Regine
Formation: Managing Natural
Ressources and the
Environment, International
Organization, vol. 43, n. 3
(verano), pgs. 349-375.

SMOUTS, Marie-Claude (1993).

Los regmenes internacionales


y la poltica mundial

Helen Milner
El tema de los regmenes internacionales ha los Estados Unidos y la visibilidad cada vez
perdido recientemente importancia entre los mayor de diversas organizaciones internacioacadmicos estadounidenses en el campo de nales, desde las Naciones Unidas hasta el Fonlas relaciones internacionales. A pesar de los do Monetario Internacional, han modificado
dramticos cambios en la poltica mundial y, drsticamente, segn muchos autores, incluien particular, de la visibilidad cada vez mayor dos los cuatro a que hacemos referencia, el
de las Naciones Unidas, los estudios sobre la carcter de la poltica mundial. Smouts, por
cooperacin entre las naciones han dejado de ejemplo, observa que estas transformaciones
referirse a la cuestin de los regmenes inter- han puesto en entredicho el concepto de un
nacionales y cabe preguntarse cul es la razn. sistema interestatal y, de esa manera, han
Para responder a esta precambiado las funciones y
gunta, nos proponemos
los objetivos que tradicioHelen Milner es profesora adjunta de
examinar las numerosas
nalmente se atribuyen a las
ciencias polticas en la Universidad de
crticas que se han formuColumbia (Nueva York). Actualmente
organizaciones internacioes directora interina del Instituto para
lado a la teora del rgimen
nales. A su juicio, estas orEuropa Occidental de esa Universidad.
internacional y las alternaganizaciones,
en lugar de
Sus principales publicaciones son Retivas que se han propuesto
servir de administracin
sisting Protectionism (1988), East-West
Trade and the Atlantic Alliance (1990),
en obras tericas sobre la
internacional facilitando la
en colaboracin con D. Baldwin, e Inmateria. Una forma de hacooperacin
entre los Estaternational Theories of Cooperation
cerlo consiste en pasar redos, reemplazarn a stos
Among Nations (1992). Su direccin
es Columbia University, 420 West
vista a los artculos escrien la reglamentacin de
118th Street, Room 1309, New York,
tos por Marie-Claude
muchos problemas sociaN.Y. 10027, Estados Unidos de AmSmouts, Pierre de Senarles,
econmicos y poltirica.
clens y Christer Jonsson.
cos. La reglamentacin de
Cada uno de ellos encuenla poltica y la economa
tra defectos diferentes a la
interna tal vez tenga que
teora del rgimen y propone un mtodo alter- reemplazar la reglamentacin de las relaciones
nativo para el examen de la cooperacin inter- internacionales entre los Estados como comenacional que, a su juicio, sirve para explicar tido primordial de las organizaciones internamejor el fenmeno.
cionales.
El punto de partida de cada uno de los arLa idea es interesante pero no es totalmente
tculos y, en realidad, de gran parte de la teora nueva. En las primeras obras tericas sobre el
sobre las relaciones internacionales en nues- concepto de rgimen se trataba de impugnar
tros das, consiste en la imprevista y absoluta los enfoques tradicionales de la poltica muntransformacin de la poltica mundial que ha dial, especialmente la hiptesis de que la natenido lugar en los ltimos tiempos. El final de cin-Estado tena el primer papel en el escenala guerra fra, la divisin de la Unin Soviti- rio internacional. En la obra de Keohane y
ca, el declive de la hegemona econmica de Nye titulada Power and nterdependence se imRICS 138/Diciembre 1993

570

pugnaba la primaca de los Estados como actores fundamentalmente en todos los mbitos de
la poltica mundial y se conceba un papel de
vasto alcance para los regmenes internacionales en los asuntos mundiales1. Estos autores
describan un mundo de compleja interdependencia en el cual la poltica interna y la internacional estaban estrechamente relacionadas
entre s, un mundo que se podra considerar
aplicable a nuestros das. Adems, en las primeras obras neofuncionalistas sobre integracin europea se aduca que la organizacin
internacional que estudiaban, la Comunidad
Europea, estaba asumiendo progresivamente
las funciones de la nacin-Estado, e incluso se
sugera que la lealtad del pueblo con el curso
del tiempo pasara de la nacin-Estado a la
Comunidad a medida que sta desempeara
ms funciones de esta ndole2. Resulta interesante observar cuan visionario era este ltimo
argumento. Cabe preguntarse si es concebible
hoy que el pueblo de Somalia o Bosnia desplace su lealtad de los Estados a las Naciones
Unidas. En las primeras obras sobre integracin se sugiere en cierto modo una visin an
ms radical del papel de las organizaciones
internacionales que el que propone Smouts.
Primordialmente es una rama de la teora
estadounidense sobre los regmenes la que ataca a esta teora por no poder comprender el
nuevo orden mundial. La obra seminal sobre los regmenes internacionales editada por
Stephen Krasner y la obra de Robert Keohane
sobre los regmenes internacionales titulada
After Hegemony se basan en gran medida en la
teora realista de las relaciones internacionales3. El institucionalismo neoliberal, al cual
se asocia Keohane, incorpora las hiptesis y
los problemas del realismo4. De Senarclens, en
particular, critica por esto la teora del rgimen. A su juicio, esa teora adolece de un
rasgo hacia el realismo por cuatro razones: en
primer lugar, insiste excesivamente en la nacin-Estado como actor primordial de la poltica mundial. En segundo lugar, se centra bsicamente en la interaccin de las grandes potencias, especialmente de los Estados Unidos y
los regmenes internacionales que ayud a establecer. En tercer lugar, este autor critica de
las obras tericas sobre el rgimen su metodologa racionalista que, a su juicio, les da una
orientacin muy conservadora. En cuarto lugar, y esto es ms sutil, este enfoque de los

Helen Milner

regmenes parte de la hiptesis de que la fuerza es la ultima ratio de las relaciones entre los
Estados y, por lo tanto, deja a los regmenes
suspendidos entre la poltica de poder de los
Estados. A su juicio, el hecho de basarse en la
teora de la estabilidad hegemnica para explicar la creacin de los regmenes reduce enormemente la utilidad del anlisis. En esta perspectiva, los regmenes, ms que transformar la
poltica mundial, son transformados por sta.
Ni siquiera sus partidarios impugnan el argumento de que el institucionalismo neoliberal se basa en muchos de los principios del
realismo. De hecho, muchos de los llamados
tericos del rgimen, Keohane en particular,
optan expresamente por emplear hiptesis realistas para hacer ms convincentes sus argumentos. Se esfuerzan por demostrar que, incluso cuando aplican los primeros principios
del realismo, pueden de todas maneras demostrar que los Estados erigiran y apoyaran racionalmente regmenes internacionales, con lo
cual esperan socavar los argumentos del realismo acerca de la falta de pertinencia de los
regmenes en la realidad. Resulta muy irnico
que, al tratar de demostrar a los realistas la
utilidad de los regmenes, hayan hecho sutilmente que los no realistas crean menos en
stos.
El problema consiste en que los acadmicos
que prefieren un enfoque sociolgico de los
regmenes, como los tres autores a quienes nos
estamos refiriendo, consideran que la teora
del rgimen forma ahora parte de la tradicin
realista en los Estados Unidos. Habida cuenta
de que el realismo no puede explicar ni siquiera las grandes transformaciones que acaban de
registrarse en el futuro de la poltica mundial,
no les parece ya que la teora del rgimen sea
pertinente y ello es lamentable, especialmente
porque la mayora de los estadounidenses partidarios del realismo no estn para nada convencidos de que la teora del rgimen pueda
agregar algo al estudio de la poltica mundial5.
Sin embargo, algunos partidarios de la teora
del rgimen en los Estados Unidos han evitado
adoptar hiptesis realistas y han seguido aplicando un criterio ms sociolgico para comprender los regmenes6. Su obra se aparta del
institucionalismo neoliberal y constituye as
una segunda rama de la investigacin sobre los
regmenes, tal vez la ms vibrante en nuestros
das.

571

Los regmenes internacionales y la poltica mundial

Un fotgrafo y diversos legionarios franceses en los primeros incidentes durante la operacin Restore Hope,
Mogadiscio, Somalia, 10 de diciembre de 1992. Painck Robert/sygma.

La crtica de que la teora del rgimen tiene


vnculos demasiado estrechos con el realismo
hace que para los tres autores exista otra deficiencia. A causa de esa relacin se critica el
estudio de las instituciones internacionales en
los Estados Unidos por ser demasiado limitado. Segn los tres autores, los acadmicos estadounidenses no se han dado cuenta de la diversidad de regmenes internacionales, lo que
es crucial porque, para entender sus efectos, es
necesario centrar la atencin en la dinmica
interna de los regmenes. Los tres autores aducen que la nica manera de comprender la
forma en que los regmenes afectan a la poltica mundial consiste en estudiar el proceso por
el cual funcionan. Es en el tira y afloja (la
poltica) dentro de los regmenes que estos cobran sentido, sus normas y principios surgen y
los Estados se hallan bajo la presin que generan estas instituciones.
Por ello, son partidarios de que se preste
mucha ms atencin a la diversidad de los
regmenes y, a su vez, a sus procesos internos.

Jnsson, por ejemplo, dice que hay que prestar


atencin a la forma en que funcionan las administraciones pblicas internacionales, a los
tipos de direccin que se observan en las organizaciones internacionales y a sus procesos de
ejecucin. Si se acepta este punto de vista, esto
es, el de que el sentido y la influencia de estos
rganos se crean y transmiten por conducto de
sus procesos internos, entonces procede hacer
un estudio ms comparado de los regmenes7.
Para poder estudiar los procesos internos de
un rgimen o una organizacin internacional
hay que poder individualizar una entidad de
esa ndole. Esto plantea dos problemas: primero, qu es (y qu no es) un rgimen, y segundo
cul es la diferencia entre un rgimen y una
organizacin internacional. Si bien se ha escrito mucho sobre esto, los tres autores siguen
quejndose de que el concepto de rgimen es
ambiguo. Por lo general se toma como punto
de partida la definicin de rgimen hecha por
Krasner, segn la cual se trata de conjuntos
de principios, normas, reglas y procedimientos

572

de adopcin de decisiones expresos o tcitos


en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un mbito determinado8. Como seala de Senarclens, y antes lo
hicieron Haggard y Simmons, una definicin
tan amplia deja muchas preguntas en el aire y
confunde distintos aspectos de la poltica
mundial. Al equiparar los regmenes con un
comportamiento de rutina se corre el riesgo de
confundir patrones regularizados de conducta con reglas y, casi con certeza, se sobreestima
el grado de consenso normativo en la poltica
internacional9. Como seala de Senarclens,
tambin constituye un gran problema el no
distinguir entre regmenes y orden o estabilidad.
Incluso los partidarios ms decididos del
concepto de rgimen reconocen la dificultad
que entraa definirlo. Como dice Keohane,
El concepto de rgimen internacional es complejo porque est definido sobre la base de
cuatro componentes separados, principios,
normas, reglas y procedimientos de adopcin
de decisiones... Habida cuenta de que las reglas, las normas y los principios estn tan estrechamente relacionados entre s, la evaluacin de si un cambio en las normas constituye
un cambio de rgimen o simplemente un cambio dentro del rgimen contiene necesariamente elementos de arbitrariedad10. Sigue siendo
difcil definir un rgimen y se podra decir
que, a pesar de la definicin de consenso propuesta por Krasner hace 10 aos, el concepto
esencialmente es an discutido".
Tambin es difcil distinguir entre regmenes internacionales y organizaciones internacionales. Por lo general todas las organizaciones internacionales son caracterizadas como
regmenes pero no todos los regmenes son
considerados organizaciones internacionales.
En el pasado, las organizaciones internacionales entraaban un rgimen explcito y formal
con una burocracia o, por lo menos, una carta
que enunciara sus normas, principios, reglas y
procedimientos. En el decenio de 1970, los
crculos estadounidenses del mbito de las relaciones internacionales decan que era demasiado estrecho y legalista centrar la atencin en
las organizaciones internacionales12. Acadmicos tales como Ruggie, Keohane y Nye propugnaban una visin ms amplia de las caractersticas institucionalizadas de la poltica
mundial, lo que les llevaba al concepto de

Helen Milner

rgimen. As, durante un tiempo en el mbito


de las organizaciones internacionales se careca de un concepto sistemtico de su ncleo
analtico tradicional, el gobierno internacional. La introduccin del concepto de rgimen
obedeca al intento de colmar esta laguna. Se
pensaba que los regmenes internacionales expresaban tanto los parmetros como el permetro del gobierno internacional13.
Es interesante observar que los tres artculos
a que nos estamos refiriendo vuelven al concepto de organizacin internacional. Los mltiples problemas de la teora del rgimen y,
muy en particular, las dificultades de definicin han hecho que los autores insten a que se
revivan el concepto y el estudio de las organizaciones internacionales, lo que constituye
una revisin radical de la relacin entre las
organizaciones y los regmenes internacionales. En las obras tericas relativas a los regmenes existe la sensacin de que stos son primordiales y que sus normas y principios constituyen la base de cualquier organizacin internacional. Estos artculos, sin embargo, sugieren que ese orden no es correcto. La base
est en la organizacin internacional y no en el
rgimen; slo puede haber un rgimen cuando
se haya desarrollado antes una organizacin
internacional. Ms an, los autores proponen
que se vuelva al estudio de las organizaciones
internacionales y se abandone la teora del
rgimen. Jnsson parece incluso coincidir con
la afirmacin de que el estudio de los regmenes ha introducido un caos intelectual en el
mbito de las organizaciones internacionales.
Se trata indudablemente de un argumento interesante que los acadmicos estadounidenses
ya han debatido recientemente. De hecho, han
dejado el concepto de rgimen para pasar al
concepto ms amplio de institucin14.
El resurgimiento del concepto de organizaciones internacionales guarda relacin con el
proyecto que tiene cada autor respecto del estudio de la poltica internacional en el futuro.
Estos autores no slo quieren estudiar las organizaciones internacionales y los regmenes internacionales sino que tambin quieren construir nuevas estructuras para hacerlo. La importancia que asignan a las organizaciones
internacionales va acompaada de un criterio
sociolgico para su estudio. Si bien todos propician criterios sociolgicos distintos, rechazan el que se encuentra normalmente en las

LAS regmenes internacionales y la poltica mundial

Distribucin de paquetes de vveres por la Cruz Roja en Clar, Brasil, abril 1984. jcan jacques Touati/imapress.

573

574

obras tericas de los Estados Unidos, esto es,


el de evaluar los efectos de los regmenes.
Smouths propicia la aplicacin de la teora de
la reglamentacin, formulada en Francia en el
contexto de la sociologa industrial. Si bien su
argumento no es ms que sugerente, esboza los
paralelos entre la teora del rgimen internacional y el enfoque de la escuela de la reglamentacin. De Senarclens tambin insiste en
que se aplique un criterio ms sociolgico y
aduce que la nica manera en que los acadmicos pueden comprender el papel que cabe a
las organizaciones internacionales en la poltica mundial consiste en examinar su funcionamiento interno. Jnsson propicia expresamente la aplicacin en las organizaciones internacionales de un mtodo interorganizacional y
sugiere la forma en que el empleo de la teora
de las redes podra servir para que conociramos mejor el funcionamiento de las organizaciones internacionales. As, pues, cada autor
propone un nuevo mtodo o marco sociolgico para comprender el concepto de rgimen,
pero sus sugerencias, si bien son interesantes,
no estn bien desarrolladas.
Varios acadmicos en los Estados Unidos
han buscado tambin alternativas a la versin
de la teora del rgimen inspirada en el realismo. Esta versin tiende a aceptar el argumento de que los pases poderosos establecen regmenes para promover sus propios intereses y
aducen luego que, con el tiempo, los regmenes
cobran vida propia y aportan a todos los Estados beneficios que hacen til mantenerlos.
Sostienen adems que los regmenes afectan a
la poltica internacional estableciendo las condiciones que hacen que la cooperacin entre
los Estados sea ms probable y ms duradera.
Si bien se han construido teoras en apoyo de
estos argumentos, es muy poca la labor emprica que se ha realizado sobre los regmenes, es
sorprendente que se haya escrito [para demostrar que los regmenes han modificado la situacin en que interactan los Estados para
as hacer ms probable la cooperacin]; todava no sabemos si los regmenes tienen o no
importancia, incluso si aceptamos esta opinin ms limitada de la funcin que les cabe
en la poltica mundial15.
Como reaccin ante esta rama de la teora
del rgimen, en las relaciones internacionales
de los Estados Unidos ha surgido una alternativa de ms vasto alcance, a la que Keohane

Helen Milner

califica de enfoque reflexivo, y Haggard y


Simmons de programa de investigacin cognoscitiva16. Esta opinin es notablemente similar a la que propugnan Smouts, de Senarclens y Jnsson. Se trata de un enfoque profundamente sociolgico, que rechaza los argu^mentos racionalistas y de base realista de la
otra rama de la teora del rgimen, propiciada
bsicamente en la obra de Keohane.
En este enfoque sociolgico, que se manifiesta, por ejempo, en la obra de Ruggie, Kratochwil y Ashley, se recalcan las estructuras
de sentido intersubjetivo que aunan a los actores y que, por conducto de procesos de comunicacin, negociacin y aprendizaje continuos,
crean el objetivo social compartido, esto es las
normas y principios, que constituyen los regmenes17. Los regmenes surgen de acuerdos
intersubjetivos y se basan en acuerdos de esa
ndole. Son sus procesos internos los que les
dan su sentido y efecto. La conducta y la preferencia de los Estados cambian a medida que
entablan el dilogo que crea un rgimen. Tal
como aducen los tres autores europeos a que
nos venimos refiriendo, estos acadmicos estadounidenses sostienen que para comprender
un rgimen y sus efectos reviste importancia
crtica insistir en su proceso interno. Es lamentable que los autores europeos no citen a los
estadounidenses que les han precedido en sus
argumentos. La obra terica estadounidense
relativa a esta versin sociolgica del rgimen
ha recorrido buena parte del mismo territorio
a que se han referido en sus artculos los tres
autores. De hecho, de estas obras tericas han
dimanado recientemente otras que analizan
con un mayor detalle los procesos subyacentes
de aprendizaje y establecimiento de intereses
que constituyen los regmenes18. Esta rama de
la teora del rgimen tiene un carcter profundamente sociolgico y est exenta de muchas
de las crticas que formulan los tres autores
europeos. Ahora bien, estos enfoques tienen
sus propios problemas y uno de los ms importantes es el de la verificacin emprica. Nos
llevara muy lejos explayarnos acerca de estas
crticas, pero baste decir que este enfoque es
abiertamente impugnado en los crculos estadounidenses que se ocupan de las relaciones
internacionales19.
Para concluir, vale la pena sealar que existe una gran convergencia entre las opiniones
expresadas en favor del enfoque sociolgico de

575

Los regmenes internacionales y la poltica mundial

los regmenes en los tres artculos a que nos


venimos refiriendo y en una de las ramas de la
teora estadounidense en la materia. Las crticas que se hacen en estos artculos no son
nuevas y han servido de base para el enfoque
intersubjetivo de los regmenes que se propuso
en los Estados Unidos a fines del decenio de
1970 y en el de 1980. Queda por ver si este
enfoque sociolgico de los regmenes internacionales nos ayudar a comprender mejor la
poltica internacional en el nuevo orden
mundial. Cabe preguntar, sin embargo, si
este enfoque sirvi ms que el realismo para

pronosticar las grandes transformaciones de la


poltica mundial que han tenido lugar en el
ltimo decenio. Los estadounidenses partidarios de la teora del rgimen han aducido bsicamente que pueden explicar por qu esta
transformacin ha sido tan pacfica y no violenta20. Se trata de un argumento importante y
un desafo directo a la teora realista. Si el
proceso de cambio y ajuste internacionales sigue siendo tan pacfico como lo ha sido en los
cuatro ltimos aos, la teora del rgimen puede verse corroborada.
Traducido del ingls

Notas
1. Robert Keohane y Joseph Nye,
Power and Interdependence
(Boston, MA: Little, Brown, 1977).

y Joseph Grieco, Cooperation


Among Nalions (Ithaca, NY:
Cornell University Press, 1988).

2. Vase, por ejemplo, Erns Hass,


The Uniting of Europe (Stanford,
CA: Stanford University Press,
1958).

6. Vese. por ejemplo. Friedrich


Kratochwil y John Gerard Ruggie,
International Organization: A
State of the Art or the Art of the
State, International
Organization, v. 40, otoo de
1986; pgs. 753-775.

3. Stephen Krasner. ed.,


International Regimens (Ithaca,
NY: Cornell University Press,
1983), Robert Keohane, After
Hegemony (Princeton, NJ:
Princeton University Press, 1984);
Kenneth Waltz, Theory of
International Politics (Reading,
MA: Addison-Wesley, 1979) como
ejemplo de neorrealismo.
4. Vase Robert Keohane,
International Institutions and
State Power (Boulder, CO:
Westview Press, 1989),
especialmente el Captulo 1.
Respecto del debate entre el
neorrealismo y el
institucionalismo neoliberal, vase
David Baldwin, ed., Neorealism
and Neoliberalism: The
Conlemporary Debate (New York,
NY: Columbia University Press,
1993).
5. Respecto de la reaccin realista
ante el institucionalismo
neoliberal, vase John
Mearsheimer, Back to the
Future, International Security,
v. 15, verano de 1990, pgs. 5-56

7. No hay muchos estudios en


que se comparen expresamente
regmenes y organizaciones
internacionales. Vase Robert
Cox y Harold Jacobson, ed., The
Anatomy of Injluence (New
Haven, CT: Yale University
Press, 1973) y Krasner,
International Regimes.
8. Krasner, International
Regimes, pg. 2.
9. Stephan Haggard y Beth
Simmons, Theories of
International Regimens,
International Organization, v. 41,
verano de 1987, pg. 493.
10. Keohane, After Hegemony,
pg. 59.
11. Susan Strange, el ms notable
crtico europeo de la teora del
rgimen, sostiene que el concepto
tiene una orientacin
excesivamente valorativa y aduce
que la utilizacin de la palabra

rgimen no slo distorsiona la


realidad al dar a entender un
grado excesivo de previsibilidad y
orden en el sistema
[internacional] que existe, sino
que tambin resulta demasiado
valorativo en el sentido de que da
por supuesto que lo que cada uno
quiere son ms y mejores
regmenes y que el objetivo
colectivo debe ser un mayor
orden y una interdependencia
dirigida. Vase Cave hic
Dragones, en Krasner,
International Regimes, pg. 345.
12. Vase Kratochwil y Ruggie,
International Organization: A
State of the Art or an Art of
the State, especialmente las
pgs. 760-761 y el grfico 1.
13. Kratochvil y Ruggie,
International Organization: A
State of the Art or an Art of the
State, pg. 759.
. 14. Vase, por ejemplo, Keohane,
International Institutions and
State Power (el ttulo basta); John
Gerard Ruggie, Multilateralism
Matters (Nueva York, NY:
Columbia University Press, 1993).
15. Haggard y Simmons, pg. 514.
La obra reciente de Volker
Rittbeger y Michael Zrn,
Regime Theory: Findings from
the Study of East-West Security
Regimes, Cooperation and

576

Conflict, V. 26, 1991, pgs.


165-183, aporta datos empricos
en el sentido de que los regmenes
internacionales han ayudado a
promover la paz en Europa.
16. Keohane, International
Institutions and State Power, Cap.
7; Haggard y Simmons, Theories
of International Regimes, pgs.
509-513.
17. Haggard y Simmons,
Theories of International
Regimes, pg. 499. Vase John
Gerard Ruggie, International
Regimes, Transactions, and
Change en Krasner,
International Regimes, pgs.
195-232; Friedrich Kratochwil,
Rules, Norms, and Decisions

Helen Milner
(Nueva York, NY: Cambridge
University Press, 1989); Richard
Ashley, The Poverty of
Neorealism, International
Organization, v. 38, primavera
de 1984; pgs. 225-286. Vase
tambin Emanuel Alder y Beverly
Crawford, eds., Progress in
Postwar International Relations
(Nueva York, NY: Columbia
University Press, 1991); James
Keely, Toward a Foucaldian
Analysis of International
Regimes, International
Organization, v. 44, invierno de
1990, pgs. 83-105.
18. Vese la obra relativa a las
comunidades epistmicas de
Peter Haas, Saving the
Mediterranean (Nueva York, NY:

Columbia University Press,


1990); y Peter Haas, ed.,
Knowledge, Power, and
International Policy
Coordination, International
Organization, edicin especial,
v. 46. invierno de 1992; Ruggie.
ed., Multilateralism Matters;
Ernst Hass, When Knowledge is
Power (Berkeley, CA: Berkeley
University Press, 1990).
19. Vanse crticas en Keohane,
International Institutions and
State Power, Cap. 7; Haggard
y Simmons, Theories of
International Regimes,
pgs. 509-515.
20. Keohane, After Hegemonv;
Ruggie, Multilateralism Matters.

La contribucin de la literatura francfona


al estudio de las organizaciones
internacionales

Jean-Philippe Thrien
En el presente artculo se analiza la contribu- cin de intelectuales francfonos del Tercer
cin de la literatura francfona al estudio de Mundo ya que, como muchos de ellos se han
las organizaciones internacionales y el multila- expatriado a pases del Norte, una proporcin
teralismo. A priori esto es una empresa muy no desdeable de la investigacin de los pases
ambiciosa y que nunca se ha llevado a cabo, desarrollados les es imputable.
que sepamos. Teniendo en cuenta la amplitud
Es evidente que hablar de la literatura frande la documentacin que debe considerarse, cfona relativa a las organizaciones internasera ilusorio pensar que podamos ser exhaus- cionales significa ante todo hablar de los estutivos; parece necesario, pues, comenzar el ejer- dios publicados en Francia2. El espacio cultucicio propuesto fijando sus lmites.
ral francfono est en cierto modo casi tan
centralizado como el EstaEl conjunto de la obra
do francs. Por consiguienexaminada est constituiJean-Philippe Thrien es profesor de la
te, en este trabajo nos veredo, en lo esencial, por los
Facultad de Ciencias Polticas de la
Universidad de Montreal. Ha investimos obligados con fretrabajos publicados en los
gado sobre el papel de las organizaciocuencia
a hacer generalizapases francfonos desanes internacionales en la dinmica de
ciones basadas en la experrollados: Francia, Blgica,
la relacin Norte-Sur y sobre la poltica
canadiense en relacin con los pases
riencia francesa. Los franSuiza y el Canad. Esta
en desarrollo. Ha publicado el trabajo
ceses han ejercido desde
eleccin hace que hayamos
Une voix pour le Sud: le discours de la
siempre una fuerte influenprescindido de los trabajos
CNUCED (1990). La direccin es: Dpartement de science politique, Unicia en los intelectuales
procedentes de pases en
versit de Montreal, Qubec, Canad,
francfonos. Esta influendesarrollo. Se trata desde
H3C 3J7.
cia se explica ante todo por
luego de un factor limitatiel peso de su nmero: ms
vo, si se considera que
de la mitad de las personas
unos 40 Estados de todo el
francfonas del mundo
mundo se consideran person franceses3. Adems, la
tenecientes al rea franc1
fona , pero diversas circunstancias la justifi- importancia que la sociedad francesa concede
can. Ante todo, es evidente que, en trminos a los intelectuales les predispone a desempear
cuantitativos, los pases elegidos producen la un papel de vanguardia mundial.
vasta mayora de las monografas y artculos
Por lo dems, no pretendemos aqu tratar
en francs sobre las organizaciones internacio- de toda la literatura relativa a las organizacionales. Puede aducirse tambin que, debido a la nes internacionales, porque se trata de un consingularidad de su contenido, la literatura pro- junto demasiado vasto. Nuestro examen se
cedente de los pases en desarrollo es difcil- centrar ms especialmente en aquella parte
mente asimilable a la publicada en los pases de la investigacin que, desde un punto de
desarrollados, y requiere un tratamiento apar- vista emprico o terico, se interesa en las
te. Dicho esto, el anlisis que figura a conti- organizaciones intergubernamentales de vocanuacin no excluye por completo la contribu- cin universal. Daremos preferencia pues a los
RICS 138/Diciembre 1993

578

diversos organismos de las Naciones Unidas,


dejando de lado a organismos regionales tales
como la CEE o la OTAN y a los organismos
interregionales como, por ejemplo, los de la
francofona. Tampoco prestaremos mucha
atencin a las organizaciones internacionales
privadas, como son las empresas multinacionales o las organizaciones no gubernamentales. Esta seleccin se justifica por una parte
porque las Naciones Unidas son el tema que
ha llamado ms la atencin de los especialistas
francfonos en las organizaciones internacionales y, por la otra, porque las organizaciones
del sistema de las Naciones Unidas representan la forma ms acabada del multilateralismo
internacional. En lo relativo a la cronologa,
nuestro trabajo se centrar sobre todo en las
obras realizadas desde comienzos de los aos
ochenta. No obstante, en ocasiones se ha estimado til hacer referencia a textos anteriores,
con objeto de encuadrar mejor los debates
contemporneos en su contexto histrico.
Incluso con todas estas reservas, el estudio
que figura a continuacin no pretende dar una
imagen homognea y perfectamente integrada
de la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales. Sera errneo, por lo
dems, creer que la literatura francfona sobre
las organizaciones internacionales posee una
identidad propia que la distingue de la producida en otros idiomas. Si bien es fcil trazar
lneas de demarcacin entre los textos en lengua francesa y los trabajos en lengua inglesa,
sera muy difcil precisar en qu se diferencia
la literatura francfona de los trabajos en espaol o italiano4. Todo esto pone de relieve el
carcter aproximativo de nuestro planteamiento. Nunca se insistir bastante en la imposibilidad por parte de la literatura francfona de dar cuenta de todos los enfoques y
puntos de vista sobre las organizaciones internacionales. Ms modestamente, el objetivo de
este artculo es determinar un cierto nmero
de tendencias ms acentuadas. Estas tendencias difieren en particular de una comparacin
entre la literatura francfona y la literatura
anglosajona, muy predominante en lo que se
refiere a las organizaciones internacionales y el
multilateralismo.
La exposicin se organiza en torno a dos
ideas bsicas. En la primera parte se trata de
demostrar que la literatura francfona sobre
las organizaciones internacionales est por

Jean-Phippe Thrien

muchos conceptos subdesarrollada. En la segunda parte se intenta mostrar que, a pesar de


sus diferencias, la literatura francfona sobre
las organizaciones internacionales contribuye
de forma importante al conocimiento universal de la materia. Inspirndonos en la idea de
que ms no es necesariamente sinnimo de
mejor, trataremos de demostrar que la parodoja entre las dos tesis enunciadas es solamente
aparente.

Un rea de estudio subdesarrollada


Las organizaciones internacionales y las
relaciones internacionales

Hacer un balance de la literatura francfona


sobre las organizaciones internacionales y el
multilateralismo exige ante todo considerar,
en un contexto ms amplio, el nivel de desarrollo de la investigacin francfona sobre las
relaciones internacionales. Teniendo en cuenta que el estudio de las organizaciones internacionales es, desde todos los puntos de vista,
una subdivisin del estudio de las relaciones
internacionales, la situacin de subdesarrollo
de la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales parece en gran medida
una consecuencia natural del subdesarrollo de
la literatura francfona sobre las relaciones internacionales.
Hablar de subdesarrollo es desde luego hacer un juicio que slo tiene valor en una perspectiva comparada. As pues, en un primer
momento podemos dar cuenta del subdesarrollo de la literatura francfona sobre las relaciones internacionales, comparndola a la literatura francfona sobre otros temas de estudio.
Aunque aqu no nos vamos a extender sobre
este aspecto de la situacin, el estudio de las
relaciones internacionales es desde luego menos rico que el de otros campos de conocimiento en el universo francfono de las ciencias sociales. La sociologa poltica y la sociologa del desarrollo del mundo francfono,
inspiradas en una vieja tradicin de investigacin sobre el Estado y sobre el Tercer Mundo,
nos parecen por ejemplo reas de investigacin ms maduras que las relaciones internacionales.
Para los fines del presente ejercicio, parece
til sealar que la literatura francfona sobre

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales

579

las relaciones internacionales est poco desa- cin francfona sobre las relaciones internarrollada en comparacin con la literatura an- cionales es un fenmeno conocido. Hay que
glosajona sobre este mismo tema. Por diversos ver algo ms que una ancdota en el hecho de
motivos que los franceses fueron los primeros que sea un francs de adopcin, Stanley Hoffen sealar, las relaciones internacionales si- man, el que redact el artculo sobre las relaguen siendo una especialidad principalmente ciones internacionales en el Traite de science
estadounidense5. Desde un punto de vista politique publicado por Grawitz y Leca a mecuantitativo, la produccin de monografas y diados de los aos ochenta7. Teniendo en
artculos en ingls es probablemente diez veces cuenta la breve historia de las relaciones intersuperior a la produccin en francs. Los espe- nacionales en Francia, algunos autores llegacialistas francfonos disponen de muchos me- ron a la conclusin que no exista ni una pronos recursos financieros e institucionales que blemtica ni una escuela francesa de las relasus colegas anglosajones. Mientras que un ele- ciones internacionales8. Con mayor razn, sevado nmero de universidades estadouniden- ra inadecuado hablar de una problemtica o
ses cuentan con un centro de investigacin de una escuela francfona.
dedicado especficamente a las investigaciones
En el mundo francfono, el subdesarrollo
internacionales, en el mundo francfono ape- del estudio de las relaciones internacionales se
nas hay unos pocos institutos que se les pue- debe a la escasa autonoma disciplinaria9 de
dan comparar: l'Institut francais de relations que goza esta materia. En otras palabras, las
internationales y el Centre d'tudes et de re- relaciones internacionales francfonas adolecherches internationales en Francia, lTnstitut cen de un problema de identidad. Todava no
royal des relations internationales en Blgica, han conseguido librarse del peso de sus orgel'Institut universitaire de hautes tudes inter- nes que, como ocurre en todas partes, se ennationales en Suiza y el Centre qubcois de cuentran en el derecho internacional y en la
relations internationales en el Canad. Las re- historia diplomtica. En Francia, apenas hace
vistas francfonas de relaciones internaciona- una generacin que las relaciones internacioles son, adems, ms escasas y menos especia- nales han sido reconocidas como rea de inlizadas que sus homologas en lengua inglesa. vestigacin de la ciencia poltica. Esta situaEntre los ttulos ms conocidos, mencionare- cin contrasta con la prevaleciente en los
mos Y Annuaire francais de droit inemational, Estados Unidos, donde las relaciones internaDfense nationale, Eludes internationales, Po- cionales, aunque siguen estando muy prxilitique trangre, Politique internationale, la mas a la ciencia poltica, se han ido convirtienRevue genrale de droit International public y do gradualmente en una disciplina a la moda,
Studia diplomtica. Esta simple enumeracin de caractersticas cada vez ms personales.
pone de manifiesto una mezcla de gneros en As, pues, en los pases anglosajones el debate
la que coinciden el derecho, la historia y la sobre la condicin disciplinaria de las relaciociencia poltica. Teniendo en cuenta, pues, que nes internacionales no se plantea en los mislas relaciones internacionales no han encontra- mos trminos, ni mucho menos, que en los
do todava un objeto y un mtodo propios, pases francfonos. Todo este debate sufre
parece muy improbable que los investigadores adems de la imprecisin de las fronteras en el
francfonos de las organizaciones internacio- campo de las relaciones internacionales. En los
nales puedan disponer un da de un canal de medios francfonos, las relaciones internaciodifusin de sus trabajos tan importante como nales siguen asocindose muy estrechamente a
es la revista estadounidense International Or- los estudios regionales10. Este ltimo sector de
ganization. Si aadimos que los estudios fran- investigacin es muy dinmico, ya que, debido
cfonos sobre las relaciones internacionales sobre todo a su pasado colonial, en Francia y
son a menudo descriptivos y en general conce- en Blgica hay un nmero impresionante de
den poca importancia a la dimensin terica, africanistas y orientalistas. Ahora bien, este
comprendemos que, dejando aparte la notable xito de los estudios regionales no deja de
excepcin de Raymond Aron, sean desconoci- arrojar sombras sobre el estudio de las relaciodos en el extranjero y slo se hayan traducido nes internacionales propiamente dichas. Menen casos excepcionales6.
cionemos por ltimo que en los pases francEl estado de subdesarrollo de la investiga- fonos el estudio de las relaciones internaciona-

580

Jean-Philippe Thrien

les est ms abierto a la contribucin de los los mecanismos institucionales y las reglas de
especialistas prcticos11.. Esta situacin, a la juego que regulan las relaciones internacionavez que favorece el dilogo entre las escuelas, les. Por su parte, el mtodo de la historia
ha retrasado probablemente la aparicin de un diplomtica tiende a hacer hincapi en el comsentimiento de pertenencia a una comunidad portamiento de las grandes personalidades y a
cientfica tan integrada como la de los Estados considerar los acontecimientos como el producto de circunstancias singulares. Estos dos
Unidos.
tipos de lectura de lo real no dejan de tener
inters. El hecho de que se trate de mtodos
La pobreza de los debates tericos
tradicionales no quiere decir que estn necesaEl subdesarrollo de la investigacin francfona riamente superados o que sean conservadores.
sobre las relaciones internacionales se debe La perspctica histrica y la perspectiva jurdiante todo a la insuficiencia de los esfuerzos de ca poseen, cada una de ellas, innegables proteorizacin que se producen generalmente en piedades heursticas para aclarar el ejercicio
este terreno. Algunos comentaristas han de- del poder y la delimitacin de los diversos
nunciado la poca atencin que prestan los in- intereses. No obstante, el enfoque empricoternacionalistas franceses a los marcos concep- descriptivo es, de por s, poco inclinado a la
tuales y a los modelos explicativos12. A esta abstraccin. Por consiguiente, no tiene muacusacin Merle ha respondido muy justamen- chas ambiciones respecto de la elaboracin de
te que no existe un grado cero de la problem- generalizaciones o leyes sin las cuales es imtica13. Este autor recuerda que la actividad pensable la formulacin de una teora.
cientfica depende siempre de factores episteEs cierto que la influencia del enfoque emmolgicos apriorsticos, independientemente prico-descriptivo no ha impedido el desarrode que sean o no explcitos. Por lo dems, el llo, en los ltimos aos, de un planteamiento
anlisis del discurso, especialidad francfona ms sociolgico por parte de los especialistas
si las hay, ha puesto suficientemente de relieve francfonos en relaciones internacionales y orla importancia de lo no dicho. Sera incorrecto ganizaciones internacionales. Los principales
pues afirmar que la literatura francfona sobre exponentes de esta corriente sociolgica, Merlas relaciones internacionales no se apoya en le y Braillard, han tratado de demostrar cmo
ningn marco terico. Ello no obstante, la con- el planteamiento sistmico puede constituir
tribucin de los francfonos a la elaboracin un marco analtico til para la interpretacin
de una teora general de las relaciones interna- de los fenmenos internacionales17. En lo que
cionales ha sido, hasta ahora, completamente respecta a las organizaciones internacionales,
marginal. En conjunto, los autores francfonos el planteamiento sociolgico ha permitido, enconfrontan poco sus proposiciones a las de tre otras cosas, poner de relieve la diversidad
otros autores. Y cuando lo hacen, los debates de las funciones que desempean estas institusubsiguientes se centran a menudo excesiva- ciones en la dinmica de las relaciones intermente en otros autores francfonos.
nacionales. Smouts, reagrupando diversas tiEste entorno general ha influido mucho en pologas existentes, identific cinco funciones
el desarrollo de los estudios de lengua francesa que caracterizan el trabajo de todas las organisobre las organizaciones internacionales y el zaciones internacionales: legitimacin, conmultilateralismo. Ello explica sobre todo que, trol, informacin, 18socializacin y establecidesde el punto de vista terico, el enfoque ms miento de normas . En trminos ms amcorriente en la literatura francfona sobre las plios, el planteamiento sociolgico consigui
relaciones internacionales sea el anlisis emp- dar un mayor vigor a la reflexin francfona
rico-descriptivo14. Debido al peso del derecho sobre las organizaciones internacionales, prey de la historia en el estudio de los fenmenos sentndolas como actores e interrogndose sointernacionales, este tipo de anlisis ha toma- bre su autonoma relativa. Esta ltima cuesdo naturalmente un cariz tan pronto jurdico tin dista mucho de haberse resuelto definiticomo histrico15. Su predominio, adems, es camente, pero parece que se est logrando un
conforme a los objetivos pedaggicos inheren- consenso cada vez mayor en torno a la idea de
tes a una elevada produccin de libros de tex- que la organizacin internacional constituye
to16. El mtodo jurdico se propone desmontar un elemento estructural del sistema interna-

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales

581

La Corte Internacional reunida para decidir las responsabilidades financieras de los miembros de las Naciones
U n i d a s , La H a y a . 1962. ONU-Corte Internacional/Edimedia.

cional... (que) impone ciertos lmites a la accin de los miembros de este sistema19. De
este modo, el planteamiento sociolgico se separa de la escuela realista, tradicionalmente
predominante en el mundo anglosajn, segn
la cual las relaciones internacionales vienen
regidas en ltimo trmino por la capacidad
soberana de los Estados de maximizar su potencia.
Con todo, la contribucin global de los autores francfonos a la elaboracin de la teora
de las organizaciones internacionales ha sido
muy escasa20. En su informe de la situacin,
que es el ms completo que existe en lengua
francesa, Smouts no cita ninguna fuente francfona que haya tenido una influencia terica
importante fuera del rea francfona21. Hasta
ahora las literaturas francfona y anglosajona
sobre las organizaciones internacionales han
estado separadas por un abismo terminolgico. La utilizacin creciente de la nocin de
autor por parte de los francfonos seala quizs, a este respecto, una inversin de la situa-

cin. Ello no solamente ha favorecido una


aproximacin con un sector de la comunidad
de especialistas estadounidenses, sino que adems, sin querer exagerar la amplitud del movimiento, podramos pensar que ha alimentado
una tendencia a la universalizacin del conocimiento sobre las organizaciones internacionales. Dicho esto, conviene observar que el elevado grado de formalizacin del discurso anglosajn no inspira mucho entusiasmo en la
mayora de los autores francfonos. Por ejemplo, cuando stos se interrogan sobre la autonoma relativa de las organizaciones internacionales, muy pocos de ellos se reconocen en
las frmulas que tratan de determinar si las
organizaciones internacionales deben considerarse variables independientes, dependientes o
intermedias.
La diferencia entre los referentes conceptuales de la literatura francfona y los de la
literatura anglosajona es de importancia capital. Ante todo, esta diferencia explica que, tradicionalmente, los autores francfonos hayan

Jean-Philippe Thrien

582

citado poco a sus colegas anglosajones e intervenido escasamente en los debates tericos de
estos ltimos. Ello ayuda a comprender tambin el que la investigacin francfona sobre
las organizaciones internacionales se haya desarrollado en el vaco, y que los autores francfonos estn casi totalmente ausentes de las
redes cientficas anglosajonas. En ltimo trmino, la investigacin francfona sobre las organizaciones internacionales no ha aprovechado mucho las ventajas del proceso de crossfertilization. El hecho de que los estadounidenses hayan registrado a este respecto resultados
an peores es un flaco consuelo para los investigadores francfonos.
En trminos generales, los autores francfonos utilizan poco los mtodos y las teoras
elaboradas por los autores anglosajones, y muy
pocas veces se toman la molestia de hacer una
crtica detallada de las mismas. Por ejemplo,
los especialistas francfonos de las organizaciones internacionales nunca han manifestado
gran inters en los mtodos cuantitativos, recurren poco a los instrumentos matemticos y
estadsticos, y menos an a la teora de los
juegos22. Es casi seguro que se sentirn poco
atrados por la teora del public choice, cada
vez ms de moda en la ciencia poltica estadounidense y que acaba de introducirse en el
estudio de las organizaciones internacionales23. El concepto de rgimen, en torno al cual
se han cristalizado tantos esfuerzos tericos de
especialistas anglosajones en los 10 ltimos
aos, tampoco ha llamado mucho la atencin
de los autores francfonos. Se ha visto ms
como una moda, o incluso como un retroceso
que ha favorecido el ascenso del neorrealismo24. En cierto modo los autores francfonos
son tan ajenos a las controversias tericas de
la literatura anglosajona sobre las organizaciones internacionales y el multilateralismo que
prcticamente nunca han estimado til proponer una alternativa sistemtica a las opciones
que se les ofrecan.
En ltimo anlisis, el subdesarrollo de la
literatura francfona sobre las organizaciones
internacionales se debe en gran medida a la
influencia de la tradicin jurdica. A pesar de
la proliferacin de los trabajos sobre las empresas multinacionales y las organizaciones no
gubernamentales25, la investigacin francfona sigue inspirndose en alto grado en el planteamiento institucional que hace hincapi en

el estudio de las organizaciones internacionales gubernamentales. Recordemos que estas ltimas son, junto con los Estados, los nicos
sujetos reconocidos de derecho internacional
pblico. En los Estados Unidos, el estudio de
las organizaciones internacionales ha ido cambiando poco a poco hasta centrarse, de modo
creciente, en la problemtica de la cooperacin internacional. En el mundo francfono
esta transformacin paradigmtica tarda en
producirse, y la lentitud del proceso se explica
en parte por consideraciones de orden semntico. La expresin cooperacin internacional no tiene el mismo significado en francs
que en ingls. En el primero de estos idiomas,
esta expresin evoca estrictamente la ayuda al
desarrollo. No es sorprendente, por lo dems,
que si bien el tema de la cooperacin NorteSur suscita tanto inters en los especialistas
francfonos, la cooperacin Norte-Norte haya
dado lugar a un nmero relativamente escaso
de trabajos. En definitiva, el sentido ms limitado que posee la expresin francesa coopration internationale constituye un obstculo
que explica la dificultad con que tropiezan los
autores francfonos para llevar su examen ms
all de las instituciones internacionales, y tratar de comprender los comportamientos internacionales institucionalizados21*.

La contribucin de la literatura
francfona
Una reflexin crtica

A pesar de su subdesarrollo, la investigacin


francfona de las organizaciones internacionales posee una riqueza innegable. Su produccin aumenta de modo regular y la popularidad del enfoque sociolgico va a ms, aunque
est todava dominada por otros planteamientos. En la parte siguiente de este trabajo, trataremos primero de demostrar que, pese a sus
mltiples lagunas, la reflexin terica de la
literatura francfona sobre las organizaciones
internacionales dista mucho de carecer de inters. A continuacin, tomando como ejemplo
la crisis de las Naciones Unidas y del desarrollo, veremos cmo los autores francfonos han
contribuido a enriquecer el estudio emprico
de importantes sectores de actividad de las
organizaciones internacionales. Del anlisis se

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales

desprende que la literatura francfona ocupa


un lugar no desdeable en los estudios destinados a profundizar el conocimiento del multilateralismo. Como corolario de ello, veremos
que el profundo desinters de los especialistas
anglosajones por la literatura francfona priva
de mucho peso a su pretensin de establecer
una science de las relaciones o de las organizaciones internacionales, digna de este nombre.
A pesar de la insuficiencia de sus preocupaciones de orden terico, la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales
posee un mayor pluralismo ideolgico que la
de sus homlogos anglosajones. En conjunto,
es menos conservadora y ms crtica con el
orden poltico establecido. Su actitud abierta
respecto de los anlisis tercermundistas y neomarxistas es un ejemplo especialmente adecuado de su pluralismo. Ms adelante volveremos a considerar la especificidad de la aportacin de la corriente tercermundista. En lo que
se refiere a los anlisis de inspiracin neomarxista, los dos manuales de Mathieu y de Gonidec y Charvin ofrecen un cuadro panormico
de las relaciones internacionales27. Los trabajos ms especializados de Holly sobre la
UNESCO trataron de demostrar cmo esta
organizacin internacional, en su condicin de
reflejo superestructural de contradicciones
econmicas, consolida el proceso mundial de
acumulacin de capital y participa en el mantenimiento de las desigualdades entre los pases ricos y los pases pobres28. No es objeto del
presente trabajo juzgar el potencial explicativo
de los anlisis tercermundistas y neomarxistas.
Baste decir que ocupan un lugar de excepcin
en la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales. A diferencia de la prctica estadounidense, pocos autores francfonos se atreveran a proponer un balance de los
estudios sobre las organizaciones internacionales sin tener en cuenta la contribucin de
autores de pases en desarrollo o de pases que
fueron socialistas. Esta preocupacin testimonia, por parte de los autores francfonos, una
visin del mundo menos etnocntrica y ms
universalista que la de la mayora de los autores estadounidenses.
Por otra parte, la desconfianza de los autores francfonos hacia la teorizacin o la cuantificacin excesivas que se observan actualmente en las relaciones internacionales estadounidenses refleja un planteamiento episte-

583

molgico que difcilmente puede descartarse


sin ms explicaciones. Es evidente que a los
internacionalistas anglosajones les preocupan
poco, en general, los peligros de la reificacin
de los conceptos. En los estudios de las organizaciones internacionales, las modas que han
ido apareciendo una detrs de otra en los Estados Unidos en torno a las nociones de integracin, interdependencia compleja y rgimen,
han servido evidentemente de poderoso estmulo para las investigaciones sobre el multilateralismo. No es tan seguro que esta sucesin
de conceptos haya hecho de la historia de la
teora de las organizaciones internacionales un
proceso acumulativo. Los autores francfonos
son ms sensibles que sus colegas de lengua
inglesa a esta cuestin porque, en conjunto, las
ciencias sociales francfonas desconfan ms
de los postulados positivistas y racionalistas,
que los autores americanos aceptan a menudo
sin un debate a fondo. Gareau ya observ que
los franceses se mostraron histricamente
poco impresionados por el cienticismo que legitima la autonoma disciplinaria de las relaciones internacionales made in USA2q. Esto
explica sin duda que, en vez de evocar un
desarrollo de la teora, algunos especialistas
prefieran hablar de una simple taxonoma de
los planteamientos30. A medida que vamos
comprendiendo hasta qu punto el funcionamiento real de las organizaciones internacionales est condicionado por la confrontacin
de racionalidades sumamente diversificadas,
el escepticismo de los autores francfonos respecto de un exceso de teorizacin no hace ms
que aumentar. Ante todo, esa actitud pone de
relieve el hecho de que el dominio del modelo
anglosajn en el anlisis de las organizaciones
internacionales es geogrficamente limitado.
Cabe reconocer que, para un campo de estudio
que, por definicin, aspira a producir un discurso cientfico de carcter universal, esta limitacin es un fallo grave.
Si bien es evidente que la literatura francfona ha contribuido poco a la ciencia normal31 de las relaciones internacionales, su
epistemologa crtica ha hecho una considerable aportacin a la reflexin de autores estadounidenses disidentes que se interesan en las
relaciones y en las organizaciones internacionales. Curiosamente, estos ltimos se han inspirado menos en los internacionalistas que en
los historiadores y losfilsofosde lengua fran-

584

cesa. As, por ejemplo, desde los aos setenta


los trabajos de Fernand Braudel fueron abundantemente utilizados por Immanuel Wallerstein y todos los discpulos de la teora de la
economa-mundo32. En el ltimo decenio, Michel Foucault es probablemente el autor francfono que ms ha influido en la literatura
anglosajona sobre las relaciones internacionales33. Este fenmeno es tanto ms sorprendente cuanto que Foucault no escribi prcticamente nada sobre esta disciplina. Sin embargo, su influencia en los pospositivistas es
enorme: tanto es as que todos los artculos de
un nmero reciente del International Studies
Quarterly sobre el tema Speaking the Language of Exile: Dissidence in International Studies, hacen referencia a los trabajos de este
autor34. Est claro que Foucault se ha convertido en uno de los puntos de referencia del
movimiento de protesta con que se enfrenta
actualmente el paradigma dominante de las
relaciones internacionales. Aunque slo sea
por eso, conviene que consideremos la aportacin de este autor al estudio de las organizaciones internacionales.
Foucault es un historiador de las ideas,
cuyo mtodo guarda relacin con el estructuralismo. Su obra tena por finalidad demostrar
que, en su condicin de prctica social, la
produccin del conocimiento es un proceso
histrico enmarcado en una cultura y un discurso determinados. Segn Foucault, a cada
periodo de la historia corresponde una configuracin de poder-saber que define las condiciones de la produccin de las ideas. Dado que
se basa en una epistemologa profundamente
relativista, el pensamiento de Foucault incita
ante todo a poner en tela de juicio la existencia
de verdades eternas como las que tratan de
fundamentar, por ejemplo, la teora realista de
las relaciones internacionales. Por lo dems, al
sostener que las instituciones sociales estn
configuradas en gran medida por un saber y
un discurso determinados, Foucault contribuye igualmente a las tesis de los adversarios del
realismo, que creen que el ejercicio del poder
no puede reducirse a las categoras materiales
de fuerza y dinero.
Los trabajos de Foucault favorecieron la
aparicin de una corriente cognoscitiva, muy
dinmica en el estudio de los regmenes internacionales35. Es sabido que el anlisis de los
regmenes sigue estando dominado por la teo-

Jean-Philippe Thrien

ra neorrealista, cuya epistemologa es fundamentalmente positivista. Ahora bien, un nmero cada vez mayor de investigadores estiman que este planteamiento de lo real es
insatisfactorio porque no tiene en cuenta la
dimensin intersubjetiva de los principios y
las normas que constituyen la arquitectura
misma de los regmenes. Para ellos, Foucault
supone una inspiracin por cuanto les invita a
interrogarse sobre el modo en que los principios y las normas de los regmenes se interiorizan y revisten un significado diferente segn
cuales sean los actores internacionales. Retomando ciertos conceptos bsicos del pensamiento de Foucault, Keeley defini los regmenes como conjuntos de discursos y disciplinas36. En todo este debate, la contribucin de
Foucault atae menos en definitiva a las respuestas que puedan darse que al modo de
plantear los problemas. Tambin es la sombra
de ese autor la que se perfila detrs de la
reciente nocin de comunidad epistmica en
el anlisis de los procesos de cooperacin internacional37. El programa de investigacin sobre la nocin de la comunidad epistmica trata de explicar cmo la cooperacin internacional se estructura a partir de consensos establecidos en el interior de las comunidades de
expertos. Este concepto se apoya en el mtodo
de Foucault en la medida en que ste trata de
establecer una articulacin entre la formulacin del discurso y la construccin de la realidad. En la situacin prevaleciente, sera muy
arriesgado tratar de predecir hasta dnde llegar el efecto Foucault en las relaciones internacionales. Teniendo en cuenta que con frecuencia se ha acusado a los intelectuales francfonos de ir a la zaga de las modas anglosajonas, no deja de ser irnico que los internacionalistas estadounidenses descubran, despus
de su muerte, a un autor francs de tales dimensiones.
Los especialistas francfonos de las relaciones internacionales no comparten, desde luego, el entusiasmo de sus colegas anglosajones
por Foucault. No obstante, Hugon record ltimamente que todo el trasfondo cultural del
pensamiento francfono ha sido influenciado
por autores que, como Cacherlard y LviStrauss antes de Foucault, dieron prioridad al
sentido y desconfiaron del empirismo38. Este
concepto permite comprender mejor por qu
la investigacin francfona de las relaciones

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales

585

internacionales y las organizaciones interna- tros de su diagnstico fueron los siguientes42.


cionales se caracteriza por una fuerte perspec- En el plan operativo, las Naciones Unidas sutiva antropolgica. Esta se expresa en una fre- frieron una prdida total de liderazgo ante la
cuente valoracin del papel de la cultura y las reanudacin de la guerra fra, el empeoradiferencias culturales en el anlisis de los pro- miento de los conflictos regionales, el fracaso
cesos sociales, e incita a conceder importancia de las negociaciones globales y la explosin del
a los valores, las ideologas y las visiones del endeudamiento del Tercer Mundo. En el plano
mundo, como eje estructurador de las relacio- administrativo, la enorme fragmentacin del
nes polticas y econmicas internacionales39. sistema de las Naciones Unidas hizo cada vez
As por ejemplo, la literatura francfona ha ms difcil toda planificacin de las actividapuesto de relieve la medida en que el proyecto des, y la falta de coordinacin en el seno de la
de sociedad internacional sobre el que se basa Organizacin favoreci la burocratizacin y
la accin de las Naciones Unidas y de sus la duplicacin de actividades. Por ltimo, en
organismos especializados se origina en el in- el plano financiero las Naciones Unidas sufriedividualismo liberal y en una concepcin occi- ron importantes reducciones presupuestarias a
dental unilineal del progreso40.
raz de la decisin unilateral de los Estados
Unidos, principales contribuyentes de la Organizacin, de reducir la cuanta de su contribuLa crisis de las Naciones Unidas y el
cin. Sin embargo, los autores francfonos no
desarrollo: temas privilegiados
se limitaron a describir los bloqueos instituEn lo que se refiere a las reas de investiga- cionales de las Naciones Unidas, sino que adecin, la literatura francfona ha abordado, a lo ms trataron de determinar las causas de orlargo de los aos, casi toda la gama de activi- den social y poltico que pudieran explicar este
dades de las organizaciones internacionales y retroceso del multilateralismo.
todas las facetas del multilateralismo. Desde
Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente
luego no todos los temas han recibido un mis- respecto al peso de la perspectiva histrica en
mo trato. Algunos de ellos, como las negocia- la literatura francfona sobre las relaciones
ciones comerciales multilaterales, los organis- internacionales, no es sorprendente que sta
mos especializados de carcter tcnico y la haya insistido en que la crisis de las Naciones
importancia creciente del medio ambiente, no Unidas no apareci como por ensalmo de rehan despertado tanto inters en los autores sultas de un acontecimiento concreto, como
francfonos como en sus colegas anglosajo- la subida del precio del petrleo o incluso la
nes41. En cambio, las otras cuestiones han sido eleccin de Ronald Reagan a la presidencia de
objeto de una atencin considerable. Entre los Estados Unidos43, sino que ms bien fue
ellas, las que han recibido mayor atencin son resultado de la estructura profundamente conel proceso de crisis-reforma de las Naciones flictiva del poder internacional y de la polariUnidas y el desarrollo.
zacin creciente de los intereses estatales44. En
Los autores francfonos han estudiado en realidad, fue el enfrentamiento Norte-Sur el
todas sus facetas la deriva del sistema de las que, sucediendo al enfrentamiento Este-Oeste,
Naciones Unidas durante la primera mitad de desencaden la escalada de las tensiones. En
los aos ochenta. De sus anlisis se desprende ese sentido, se recalc en particular la oposiante todo que este fenmeno, que est en vas cin sistemtica entre la voluntad de los pases
de reabsorcin desde 1987, ha sido global. La en desarrollo de convertir su mayora automliteratura francfona ha insistido en el hecho tica en autoridad poltica, y la capacidad de
de que, si bien fue ms aguda en algunos orga- los pases desarrollados de resistirse a este monismos especializados como la UNESCO y la vimiento de presin. De modo complementaOIT, la crisis afect a todo el sistema de las rio, los autores francfonos hicieron hincapi
Naciones Unidas y, en consecuencia, a la lgi- en la dimensin ideolgica de la crisis de las
ca misma del multilateralismo. Los especialis- Naciones Unidas, sugiriendo que la confrontatas francfonos pusieron de relieve los diver- cin Norte-Sur encubre un conflicto de valores
sos sntomas de degradacin del funciona- sin precedentes en la historia. Ghbali ha semiento de las Naciones Unidas a comienzos alado justamente que el sistema internaciode los aos ochenta. Los principales parme- nal se ha caracterizado siempre por la politiza-

586

cin y que lo que ha cambiado desde los aos


setenta es que la politizacin ha jugado en
favor de una nueva mayora45. En resumidos
trminos, la estrategia de esta mayora consisti en aprovechar plenamente los valores occidentales que le convenan, y rechazar los que
no le convenan.
Esta atmsfera de tensin lleg a su paroxismo en la UNESCO, organizacin de la cual
se retiraron los Estados Unidos y Gran Bretaa en 1985. Es muy natural, por consiguiente,
que los autores francfonos hayan escrito tanto sobre las horas sombras que conoci esa
organizacin al comienzo de los aos ochenta46. Sus anlisis ponen de relieve que, ms
all de sus aspectos administrativos y presupuestarios, el marasmo de la UNESCO fue
debido sobre todo a factores de orden poltico.
Es bien sabido que la aprobacin de numerosas resoluciones ajenas al mandato de la Organizacin y condenatorias, as como los debates
relativos al nuevo orden mundial de la informacin y la comunicacin (NOMIC), acabaron poniendo en entredicho los objetivos mismos de la institucin. Los autores francfonos
han explicado la erosin de la capacidad de
accin de la UNESCO imputndola sobre
todo al fracaso de la universalizacin de los
principios liberales enunciados en la Constitucin de la Organizacin, de 1945. Para estos
autores, el ingreso de los pases del Tercer
Mundo en la escena internacional fue acompaado de un rechazo de la hegemona de la
cultura occidental y del modelo de desarrollo
basado en las leyes del mercado. Teniendo en
cuenta el peso de los objetivos simblicos en la
misin cultural de la UNESCO, el carcter
ideolgico de esta protesta acab paralizando
a la organizacin. Importa precisar, no obstante, que los especialistas francfonos no hicieron un balance completamente negativo de la
labor de la UNESCO, y que en ocasiones subrayaron algunos de sus logros en la esfera de
la alfabetizacin, o de la salvaguardia del patrimonio comn de la humanidad47. En definitiva, la atencin prestada a la UNESCO confirma un poco ms la importancia que la
literatura francfona atribuye a la dimensin
cultural de las relaciones internacionales.
Asimismo los autores francfonos comentaron abundantemente las reformas que han
emprendido las Naciones Unidas y sus organismos especializados en los ltimos aos48.

Jean-Philippe Thrien

Uno de los comentadores ms prolficos de


este proceso, Maurice Bertrand, fue adems
uno de sus principales inspiradores, primero
en su calidad de miembro de la Dependencia
Comn de Inspeccin, y despus en el Grupo
de los 18. Hay consenso general sobre el heho
de que, desde el punto de vista administrativo,
las Naciones Unidas han emprendido una autocrtica sin precedentes. Aunque se presta
mayor atencin a los problemas de planificacin y gestin, se reconoce tambin que las
recomendaciones del Grupo de los 18 han representado un progreso al establecer un nuevo
dispositivo de aceptacin del presupuesto basado en el consenso. Desde luego existe la
sensacin de que la reforma de las Naciones
Unidas es un proceso inacabado. No obstante,
aunque todava haya pocos estudios sobre la
cuestin, los expertos parecen coincidir en que
el final de la guerra fra supone un cambio de
rumbo decisivo en la historia de las Naciones
Unidas49, por efecto, sobre todo, de la redefinicin estructural de las relaciones Este-Oeste.
A este respecto, cabe sealar la cooperacin
americano-sovitica en la guerra del Golfo y la
voluntad expresada por la ex Unin Sovitica
de ingresar en el GATT, el FMI y el Banco
Mundial. Se ha observado tambin que los
pases en desarrollo son ahora menos hostiles
al liberalismo y que los pases desarrollados
son ms conscientes de la dimensin mundial
de los problemas a que hace frente la comunidad internacional.
Durante largos aos, los anlisis optimistas
sobre las Naciones Unidas eran muy minoritarios50. Hoy da ya no lo son. Los autores francfonos estn convencidos, en general, de que
al final de los aos ochenta se ha producido un
cambio favorable en el mundo de las organizaciones internacionales51. Sin embargo, estos
mismos autores prevn otros muchos problemas en el futuro de las Naciones Unidas. En el
plano poltico, la ineficacia del sistema de
toma de decisiones de la Organizacin ha sido
ampliamente debatida52. No todos los especialistas estn de acuerdo, ni con mucho, en la
urgencia de las modificaciones que deben introducirse, pero varios coindiden en constatar
la existencia de una contradiccin cada vez
mayor entre la esclerosis de los procedimientos de decisin y la evolucin de la estructura
internacional del poder. Se han propuesto varias frmulas de reforma. Algunos han sugeri-

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales

do una ampliacin del Consejo de Seguridad,


que refleje la aparicin de nuevos poderes econmicos y tenga en cuenta los intereses propios del Tercer Mundo53. Otros han retomado
la idea americana de una trada coercitiva,
un procedimiento con arreglo al cual las decisiones de la Asamblea General podran hacerse ejecutorias si fueran adoptadas por dos tercios de los miembros de la Asamblea General,
que representasen al mismo tiempo dos tercios
de la poblacin mundial y dos tercios de las
contribuciones al presupuesto de las Naciones
Unidas54. En el plano econmico, las propuestas de Maurice Bertrand siguen despertando
inters, aunque hayan tenido poco impacto
entre los decisores. Afirmando que las disparidades internacionales de los ingresos amenazan gravemente a la paz y que las instituciones
econmicas internacionales no responden a las
necesidades actuales, Bertrand ha propuesto la
creacin de un consejo de seguridad econmica cuyo funcionamiento se inspire en el modelo de la CEE". Con una perspectiva an ms
de vanguardia, algunos autores han llegado a
la conclusin de que no es posible seguir confiando slo a los Estados la gestin de los
asuntos mundiales y que, por consiguiente, las
Naciones Unidas deberan asegurar una verdadera representatividad de los pueblos56. Nerfin
ha propuesto en particular que se reestructuren las Naciones Unidas creando tres cmaras,
la primera de las cuales representara a los
gobiernos, la segunda a las empresas y la tercera a las organizaciones no gubernamentales.
No importa que este proyecto sea por el momento una utopa. Ello confirma un poco ms
el inters de la literatura francfona en la redefinicin del multilateralismo y del papel de las
Naciones Unidas.
Al tiempo que proliferaban los trabajos
acerca de la crisis de las Naciones Unidas, la
literatura francfona sobre las organizaciones
internacionales conceda una importancia
considerable al tema del desarrollo. Estos dos
ejes de la investigacin no son desde luego
mutuamente exclusivos, ya que la mayora de
los autores han explicado que la crisis de las
Naciones Unidas fue debida sobre todo al callejn sin salida en que se encontraba el dilogo Norte-Sur. No obstante, los especialistas
francfonos en las organizaciones internacionales han ido mucho ms lejos en su examen
de los problemas del desarrollo. La atencin

587

que han suscitado estas cuestiones se debe a


dos series de factores paralelos. Por una parte,
el desarrollo es un tema predilecto de los autores francfonos en el campo de las ciencias
sociales. No es una casualidad que el concepto
mismo de Tercer Mundo fuera inventado por
el francs Alfred Sauvey57. Por otra parte,
dado el fracaso de las Naciones Unidas en el
rea de la seguridad colectiva, la promocin
del desarrollo se ha ido imponiendo gradualmente como la prioridad operativa de la Organizacin. En una ingeniosa frmula, Dupuy
resumi esta tendencia afirmando que el desarrollo se haba convertido en el significante del
lenguaje de las Naciones Unidas58.
Desde hace mucho tiempo los autores francfonos han aportado numerosas contribuciones al estudio del proceso de desarrollo. Si
bien cada vez est menos justificado hablar de
una corriente tercermundista unificada, podramos decir que divesas sensibilidades tercermundistas tuvieron una influencia decisiva en la orientacin de la investigacin histrica, jurdica, sociolgica, poltica, antropolgica y econmica de lengua francesa. Las razones de este fenmeno son histricas: como
Francia y Blgica fueron potencias coloniales,
los flujos comerciales, migratorios y culturales
entre esos dos pases y sus antiguas colonias
han sido siempre muy densos. En los ltimos
aos la investigacin francfona sobre el desarrollo se ha caracterizado por diversas modificaciones, las principales de las cuales son sin
duda la decadencia de las teoras generales y la
nueva importancia atribuida a los factores culturales59. Si bien est pasando por un perodo
de profundos interrogantes, la investigacin
francfona sobre el desarrollo mantiene una
gran vitalidad.
Este inters general por las cuestiones del
desarrollo ha afectado por diversos conceptos a las investigaciones de los especialistas
francfonos en organizaciones internacionales. Consideremos dos aspectos, el estudio del
derecho del desarrollo y el estudio de la financiacin multilateral del desarrollo. En ambos
casos, veremos que los autores francfonos
han aportado contribuciones muy tiles al
progreso de los conocimientos.
El derecho del desarrollo se basa en el conjunto de resoluciones y convenios que han
tratado de establecer, en las Naciones Unidas
en particular, un nuevo equilibrio internacio-

588

nal de fuerzas entre los pases desarrollados y


los pases en desarrollo. Ahora bien, con una
frmula de gran impacto Feuer no duda en
afirmar que el derecho del desarrollo es una
creacin del pensamiento francfono60. Esta
reivindicacin no es quizs irrefutable, pero s
es ciertamente compatible con el predominio
tradicional del enfoque jurdico en el anlisis
francfono de las relaciones internacionales.
En todo caso fue un francs, Andr Philip,
quien utiliz por primera vez el concepto de
derecho del desarrollo en 196461. Al ao siguiente se public un trabajo de Virally que
fue decisivo, segn se ha reconocido, sobre la
aparicin del concepto de dualidad de normas62. Este concepto es precisamente la clave jurdica que permiti a los pases en desarrollo legitimar toda la estrategia de su reivindicacin de un nuevo orden econmico internacional.
Hoy en da hay una controversia entre los
autores francfonos sobre si el nuevo orden
econmico internacional ha muerto o no63.
Sea como fuere, la doctrina jurdica que impuls el nuevo orden econmico internacional, el derecho del desarrollo, est bien viva y
sigue dando origen a numerosos debates sobre
el vnculo individuo-colectividad y la importancia relativa de los derechos econmicos en
relacin con los derechos polticos, sociales y
culturales en la dinmica del desarrollo. Algunos tercermundistas radicales condenaron el
derecho del desarrollo afirmando que se trata
de un instrumento para mantener la dependencia de los pases del Sur64. Siguiendo a
Feuer, la tendencia dominante ve en este concepto un soft law, es decir, una zona intermedia entre el derecho y el no derecho. Considerando las transformaciones que se estn registrando en el sistema internacional, cabe esperar que en los prximos aos se produzca una
segmentacin del derecho del desarrollo que
tenga ms en cuenta la diferenciacin creciente de los pases del Tercer Mundo65. Nadie
duda de que los especialistas francfonos seguirn ejerciendo una influencia no desdeable en las opciones que se adopten finalmente.
La literatura francfona sobre las organizaciones internacionales ha prestado tambin
una atencin especial a la financiacin multilateral del desarrollo. Por una parte se ha estudiado la prdida de credibilidad del PNUD y
el ascenso del multibilateralismo66, y por la

Jean-Philippe Thrien

otra se ha considerado con especial detenimiento el papel de las instituciones financieras


internacionales -Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial en particular- en el Tercer Mundo. La investigacin francfona sobre
esta ltima cuestin sigue siendo, desde luego,
menos importante desde el punto de vista
cuantitativo que la investigacin realizada en
lengua inglesa. No obstante, en los aos ochenta se despert entre los autores francfonos un
inters por los problemas financieros y monetarios que no exista antes. Hasta esa poca, la
literatura francfona sobre instituciones financieras internacionales estaba constituida esencialmente por libros de texto de carcter ms
bien general67. El inters tardo de los especialistas francfonos por las instituciones financieras internacionales se explica en gran parte
por la evolucin de la situacin internacional:
mientras que en los aos sesenta y setenta los
problemas comerciales copaban la atencin,
en los aos ochenta la deuda se ha convertido
en el principal obstculo externo al desarrollo.
Dado este cambio importante en la problemtica Norte-Sur, es significativo que un nmero
cada vez mayor de grupos de investigacin
francfonos trabajen en el tema del ajuste estructural68.
La investigacin francfona sobre la financiacin multilateral del desarrollo, imbuida de
fuertes preocupaciones tercermundistas, ha
adoptado por lo general posiciones bastante
crticas. En su obra sobre el FMI, L'Hriteau
ilustr de modo particularmente adecuado
esta tendencia, subrayando la amplitud de los
costos sociales del ajuste y demostrando que
esta institucin internacional se ha convertido
en promotora de un modelo de desarrollo liberal, con una fuerte tendencia a la internacionalizacin de las economas69. Con prudente modestia, los autores francfonos han reconocido
no obstante la dificultad de encontrar una alternativa coherente a las teoras econmicas
del FMI y del Banco Mundial. La reflexin de
L'Hriteau, que se pregunta si los argumentos
del FMI se imponen porque son la razn del
ms fuerte (razn del polica) o porque son los
mejores (razn del profesor), coincide en todo
punto con la conclusin de Lai'di, segn la cual
el Banco Mundial no es ni un demiurgo, ni
un demonio70. Lai'di ha insistido acertadamente en la capacidad de los pases en desarrollo de dar respuestas diferenciadas a las

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales

frmulas de liberalizacin econmica propuestas por el Banco Mundial. En ltimo trmino,


el punto ms slido de convergencia de la
literatura francfona sobre el tema de la financiacin multilateral del desarrollo es la conviccin de que las instituciones financieras internacionales ejercen un poder sin precedentes en
la definicin de las opciones econmicas de
los Estados del Tercer Mundo y en la recomposicin de las relaciones polticas internacionales.

Conclusin
Huelga recordar que nuestro estudio adolece
de numerosas limitaciones. El perfil trazado
de la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales no es ms que una
aproximacin. No obstante, este perfil corresponde evidentemente a ciertas tendencias de
la realidad. Vemos pues que en el mundo francfono el estudio de las organizaciones internacionales es un rea de anlisis mal definida
en la encrucijada de diversas disciplinas. Muy
pocos intelectuales reconocen estar especializados en las organizaciones internacionales.
No obstante, por su apertura ideolgica y por
los conocimientos que han adquirido algunos
investigadores sobre cuestiones precisas, la literatura francfona en relacin con las organizaciones internacionales constituye una aportacin importante al conocimiento universal
del multilateralismo. Uno de los rasgos ms
distintivos de la literatura francfona es su
aceptacin de la idea del cambio social con un
espritu generalmente ms abierto que el de la
literatura anglosajona. Los autores francfonos pocas veces defienden incondicionalmente
el orden liberal existente. A este respecto es
revelador que la ideologa de la derecha americana, que se ha plasmado de forma tan agresiva en los trabajos de la Heritage Foundation71,
apenas haya encontrado eco en la investigacin de lengua francesa. Lejos de estar convencidos de que los derechos adquiridos son por
definicin inalienables o que el ejercicio de la
hegemona es forzosamente legtimo, la mayora de los especialistas francfonos son ms
sensibles que sus colegas anglosajones a la urgencia de democratizar el funcionamiento de
las relaciones internacionales. En ltimo trmino, la diferencia de tono y de contenido
entre la literatura francfona y la literatura

589

anglosajona sobre las organizaciones internacionales refuerza la hiptesis de que los intereses de los Estados Unidos no siempre estn
armonizados con los intereses de todos los
dems pases desarrollados.
Desde el punto de vista epistemolgico, la
literatura francfona alimenta de modo contradictorio el debate sobre la naturaleza del
proceso de produccin de conocimientos sobre
las organizaciones internacionales. En algunos
aspectos, la literatura francfona hace pensar
que el estudio de las organizaciones internacionales es un proceso acumulativo poco influenciado por su contexto social. Esto es lo
que podra deducirse, por ejemplo, del paso
gradual de un enfoque jurdico a un enfoque
sociolgico que deja ms lugar a la nocin de
actor internacional. Por otra parte, no deja de
ser interesante constatar que los juristas francfonos consideran tambin que este cambio
es un progreso72. En cambio, la continua desconfianza de los autores francfonos hacia la
modelizacin de los procesos internacionales,
sobre todo en forma cuantificada, induce a
pensar que existe una brecha paradigmtica
infranqueable entre la perspectiva francfona
y la perspectiva anglosajona dominante. Como
se basa en el concepto de la racionalidad ms
interpretativo y menos instrumental, la literatura francfona plantea de por s una duda
profunda respecto del carcter acumulativo
del proceso de produccin de conocimientos
sobre las organizaciones internacionales y el
multilateralismo. En resumidas cuentas, la
controversia sigue abierta.
Por ltimo, nuestro estudio tiende a corroborar la idea de Galtung de que en las ciencias
sociales existen culturas y estilos incompatibles entre s73. Dicho esto, las discrepancias
entre los especialistas francfonos y los especialistas anglosajones en las organizaciones internacionales, aunque siguen siendo profundas, no excluyen la posibilidad de obtener
beneficios mutuos de una mayor cross-fertilization. As por ejemplo, los francfonos quizs
podran aprovechar mejor la fecundidad de
ciertos enfoques, mtodos o tcnicas que hasta
ahora les han interesado poco. En cuanto a los
anglosajones, tal vez comprendern que si sus
categoras analticas han penetrado tan poco
en el mundo francfono, ello es debido probablemente a que son menos universales de lo
que creen.
Traducido del francs

Jean-Philippe Thrien

590

Notas
1. Para un estudio de conjunto de
las estructuras y el funcionaminto
de la francofona, vase P.F.
Chatton y J. Mazuryk Bapts, Le
dfl francophone, Bruselas-Pars,
Bruylant-L.G.J., 1991.
2. Subrayemos no obstante el
nmero y calidad impresionantes
de las publicaciones de autores de
origen suizo (o que viven en
Suiza). La amplitud de esta
contribucin se explica sin duda
en gran parte por el valor
particular desempeado por la
ciudad de Ginebra en la historia
de las organizaciones
internacionales modernas.
3. Haut Conseil de la
Francophonie, Etat de la
francophonie dans le monde,
Pars, La Documentation
francaise, 1990, pg. 17.
4. Vase Johan Galtung,
Structure, Culture, and
Intellectual Style: An Essay
Compring Saxonic, Teutonic,
Gallic and Nipponic
Approaches, Social Science
Information, Vol. 20, N. 6, 1981,
pg. 820.
5. Vase a este respecto Alfred
Grosser, L'tude des relations
internationales, spcialit
amricaine?, Revue francaise de
science politique, Vol. 6, N. 3,
1956, pgs. 634-651; Bahgat
Korany (dir), O en
sommes-nous? Au del de
"l'apple-pie" anglo-saxon, en
Bahgat Korany (dir), Analysis des
relations internationales:
approches, concepts et donnes,
Montreal, Ga'tan Morin, 1987,
pgs. 297-308. En la literatura
inglesa, vase en particular K.J.
Holsti, The Dividing Discipline,
Hegemony and Diversity in
International Theory, Boston.
Alien and Unwin, 1985.
6. Gene M. Lyons, Expanding
the Study of International
Relations: The French

Connection, World Politics,


Vol. 35, N. 6, 1982, pg. 135.

14. Esta denominacin se ha


tomado de Merle, ibd., pg. 406.

7. Stanley Hoffman, L'ordre


International, en Madelein
Grawitz y Jean Leca (dir.); Traite
de science politique, Pars, PUF,
Vol. 1, 1985; pgs. 665-698.

15. Gerbet y Virally ofrecen una


ilustracin concisa de estos dos
mtodos en la obra de Pierre
Gerbet, Naissance et
dveloppement de l'organisation
intemationale. en Georges
Abi-Saab (dir.). Le concept
d'organization intemationale,
Pars, UNESCO, 1980, pgs.
29-50; Michel Virally, Dfinition
et classification des organisations
internationales; approche
juridique, en ibd., pg. 51-67.
Para una aplicacin sistemtica
del enfoque emprico-descriptivo,
vase la voluminosa obra de
Jean-Pierre Cot y Alain Pellet, La
Charle des Nations Unies:
commentaire anide par article,
Pars-Bruselas,
Economica-Bruylant 1985.

8. Marcel Merle, Sur la


"problmatique" de l'tude des
relations internationales en
France, Revue francaise de
science politique, Vol. 33, N. 3,
1983, pg. 426; Marie-Claude
Smouts, The Study of
International Relations in
France, en Hugh C. Dyer y Len
Mangasarian (dir.), The study of
International Relations: The State
fo the Art. Basingstoke,
Macmillan, 1989; pg. 227.
9. Frederick H. Gareau, The
Discipline International
Relations: A Multi-Natinal
Perspective, Journal of Politics,
Vol. 43, N. 3, 1981, pg. 790.
10. Marie-Claude Smouts, The
Study of International Relations
in France, pg. 223.
11. Vase por ejemplo Philippe
Moreau-Defarges, La politique
intemationale, Pars, Hachette,
1990; Philippe Moreau-Defarges,
Les relations internationales dans
le monde d'aujourd'hui: conflits et
interdpendances, 3.a edicin,
Pars, Editions STH, 1987.
12. Dominqiue Colas, La
recherche en sciences juridiques
et en sciences politiques, en
Maurice Godelier, Les sciences de
l'Homme et de la socit en
France: analyse et propositions
pour une politique nouvelle, Pars,
La Documentation francaise,
1982, pg. 365.
13. Marcel Merle, Sur la
"problmatique" de l'tude des
relations internationales en
France, pg. 405.

16. Vase por ejemplo Paul


Reuter y Jean Combacau,
Institutions et relations
internationales, 4.a edicin, Pars
PUF, 1988; Alain Gandolfi,
Institutions internationales. 2.a
edicin, Pars, Masson 1984; Jean
Charpentier, Institutions
internationales, 9.a edicin, Pars,
Dalloz. 1989; C.-A. Colliard.
Institutions des relations
internationales, Pars. Dalloz,
1985.
17. Marcel Merle, Sociologie des
relations internationales, 4.a
edicin, Pars, Dalloz, 1988;
Marcel Merle, Les acteurs dans les
relations internationales, Pars,
Econmica, 1986; Philippe
Braillard, Thories des systmes et
relations internationales, Bruselas,
Bruylant, 1977.
18. Marie-Claude Smoutsh,
L'organisation intemationale:
nouvel acteur sur la scne
mondiale?, en Bahgat Korany
(dir.), Analyse des relations
internationales: approches,
concepts et donnes, pgs.
164-165; vase tambin Marcel

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales


Merle, Sociologie des relations
internationales, pgs. 375-379.
19. Philippe Braillard y
Mohammad-Reza Djalili, Les
relations internationales, 2.a
edicin. Pars. PUF, 1990.
pg. 40. Para un punto de vista
distinto, vase Charles Zorgbibe,
Les organisations internationales,
Pars, PUF, 2.a edicin, Pars,
PUF, 1991, pg. 19.
20. Esta constatacin podra ir
acompaada de toda clase de
matices. Sealemos por ejemplo
la contribucin de Panayotis
Soldatos a la elaboracin de un
enfoque post-neo-funcionalista.
Vese en particular Panayotis
Soldatos, Le systeme instilutionel
et politique des Communauts
europennes dans un monde en
mutation: thorie et pratique,
Bruselas, Bruylant, 1989.
21. Marie-Claude Smouts,
L'organisation internationale:
nouvel acteur sur la scne
mondiale?, pgs. 152-161.
22. Vese Michel Virally,
Problmatique pour la recherche
universitaire sur l'avenir des
organisations internationales, en
Institut international d'tudes
diplomatiques, L 'avenir des
organisations internationales,
Pars, Econmica, 1984, pg. 182;
Philippe Braillard, Les sciences
sociales et Ftude des relations
internationales. Revue
internationale des sciences
sociales, Vol. 36, N. 102, 1984.
pg. 669. No obstante, puede
verse una aplicacin de la teora
de los juegos en la obra de Pierre
Martin, L'aprs-Tokyo Round: la
rciprocit spcifique dans la
polique commerciale amricaine
rcente. Eludes internationales,
Vol. 21, N. 1. 1990, pgs. 5-38.

nouvel acteur sur la scne


mondiale?, pgs. 158.159. Una
de las escasas utilizaciones de la
nocin de rgimen se encuentra
en Jean-Philippe Thrien. Le
Canad et le rgime international
de l'aide, Etudes internationales,
Vol. 20. N.2, 1989, pgs.
311-340.
25. Sobre esos dos temas, vase
C.-A. Michalet, Le capitalisme
mondial, 2.a edicin, Pars, PUF,
1985 Mario Bettati y P.-M.
Dupuy (dir.) Les ONG et le droit
international, Pars. Econmica,
1986.
26. Friedrich Kratochwil y John
Gerard Ruggie, International
Organization: A State of the Art
or an Art of the State,
International Organization,
Vol. 40, N. 4, 1986, pg. 754.
27. J.-L. Mathieu, Les institutions
spcialises des Nations Unies,
Pars, Masson, 1977; P.-F.
Gonidec y R. Charvin, Les
relations internationales. 3.a
edicin, Pars, Montchrestien.
1984.
28. Daniel A. Hoylly,
L'UNESCO, le Tiers Monde et
l'conomie mondiale,
Montreal-Ginebra, Presses de
l'Universit de Montral-Institut
universitaire de hautes tudes
internationales, 1981.
29. Frederick H. Gareau, The
Discipline International
Relations: A Multi-National
Perspective, pg. 791.
30. Philippe Braillard, Thories
des relations internationales,
Pars, PUF, 1977, pgs. 9-10;
Philippe Braillard, Les sciences
sociales et l'tude des relations
internationales. pg. 673.

591

Agriculture and the Origins of the


European World-Economy in the
Sixteenlh Cenlury, Nueva York,
Academic Press, 1974, e I.
Wallerstein, The Modern
World-System II, Mercantism
and the Consolidation of the
European World-Economy
1600-1750, Nueva York,'
Academic Press. 1980. De
Fernand Braudel, vase
Civilisation malrielle, conomie
et capitalisme XVe XVIIIe sicle,
3 Vol., Pars, A. Colin, 1979.
33. Entre las obras principales de
Michel Foucault podemos
mencionar. Les mots et les choses.
Une archologie des sciences
humaines, Pars, Gallimard, 1966;
L 'archologie du savoir, Pars,
Gallimard, 1969; Surveiller et
punir. Naissance de la prison,
Pars, Gallimard, 1975. Histoire
de la sexualit, 3 Vol., Pars,
Gallimard, 1976-1984.
34. Vese Richard K, Ashley y
R.J.B. Walker (dir.), Speaking
the Language of Exile: Dissidence
in International Studes, nmero
especial de International Studies
Quarterly, Vol. 34, N. 3, 1990.
Vase tambin James Der Derian
y Michael J. Shapiro (dir.)
Internaonal/Intertextual
Relations: Postmodern Readings
of World Politics. Lexington,
Lexington Books, 1989.
35. Vase Stephan Haggard y
Beth A. Simmons, Thories of
International Regimes,
International Organization, Vol.
41, N. 3, 1987. pgs. 509-513;
Friedrich Kratochwil y John
Gerard Ruggie, International
Organization: A State of the Art
or an Art of the State, pgs.
753-775; James F. Keeley,
Toward a Foucauldian Analysis
of International Regimes,
Internationa! Organization, Vol.
44, N. 1, 1990, pgs. 83-105.

23. Roland Vaubel y Thomas


Willet (dir.), The Political
Economy ofInternational
Organizalions. A Public Cholee
Approach, Boulder, Westview,
1991.

31. Segn la expresin de


Thomas Khun, en La struture des
rvolutions scientifiques, Pars,
Flammarion, 1972.

36. James F. Keeley, Toward a


Foucaldian Analysis of
International Regimens, pg. 92.

24. Marie-Claude Smouts,


L'organisation internationale:

32. Vase en particular I.


Wallerstein, The Modern
World-System I, Capitalist

37. Vese Peter M. Haas (dir.),


Knowledge, Power, and
International Policy

Jean-Philippe Thrien

592

Coordination, nmero especial


de International Organization,
Vol. 46, N. 3, 1992.
38. Philippe Hugon, Les troies
temps de la pense francophone
en conomie du dveloppement,
en Cahiers du GEMDEV,
Recherches recentes, en langue
francaise, sur le dveloppement,
N. 18, Pars, 1991, pg. 127.
39. Marie-Claude Smouts, La
crise des organisations
internationales. Eludes, Vol. 358.
1983, pgs. 165-173; Philippe
Braillard, Les sciences sociales et
l'tude des relations
internationales, pgs. 661-676;
Jean-Pierre Colin, L'esprance
en question ou: la crise du
systme juridique international,
Revue belge de droit international,
Vol. 18, N. 1. 1984-1985, pgs.
776-793; Marie-Claude Smouts,
L'organisation internationale,
rose des vents dans l'espace
cardinal. Revue francaise de
science politique, Vol. 36, N. 6,
1986, pgs. 752-765;
Jean-Philippe Thrien, Une voix
pour le Sud, Le discours de la
CNUCED, Montreal-Pars,
Presses de l'Universit de
Montral-L'Harmattan, 1990.
40. Vase en particular Pierre de
Senarclens, Le crise des
Nations-Unies, Pars, PUF, 1988.
41. Debemos precisar no obstante
que estas cuestiones no estn
totalmente ausentes de la
reflexin de los autores
francfonos. Vase por ejemplo
P.-M. Dupuy, L'action des
organisations internationales dans
le domaine de la protection de
l'environnement, en Ren-Jean
Dupuy (dir.), Manuel sur les
organisations internationales,
Dordrecht, Martinus Nijhoff,
1988, pgs. 598-624; Monique
Benisty, Le GATT pour quoi
faire, Politique trangre, Vol.
52, N. 2, 1987, pgs. 425-433;
Vctor-Yves Ghbali, L'UIT et le
Rapport de la Commission
indpendante pour le
dveloppement mondial des
tlcommunications, Annuari

francais de droit international


1985; Vol. 31, pgs. 671-685.
42. La literatura en francs sobre
el proceso de crisis-reforma de las
Naciones Unidas es considerable.
Vese en particular Victor-Yves
Ghbali, La crise du systme des
Nations Unes, Pars, La
Documentation francaise, 1988 y
Pierre de Senarclens, La crise des
Nations Untes. Vase tambin
Andr Lewin, La coordination
au sein des Nations Unies:
mission impossible?, Annuaire
francais de droit international
1983, Vol. 29, pgs. 9-22;
Victor-Yves Ghbali, Reflexions
sur les activits opertionnelles
des Nations Unies, tudes
internationales, Vol. 17, N. 4,
1986; pgs. 837-847; Yves
Beigbeder, La crise financire de
l'ONU et le Groupe des 18.
Perspectives de reforme?,
Annuaire francais de droit
international 1986: Vol. 32. pgs.
426-438; Yves Beigbeder.
Reformes administratives et
structurelles des Nations Unies,
Eludes internationales, Vol. 18,
N. 2, 1987, pgs. 353-370; C.-A.
Colliard, Quelques aspects des
problmes de financement des
organisations internationales, en
Socit francaise pour le droit
international, Les organisations
internationales contemporaines:
crise, mutation, dveloppement,
Pars, Pdone. 1988; pgs. 63-84;
Paul Tavernier, Le processus de
reforme des Nations Unies: du
rapport Bertrand (1985) au
rapport du Groupe des 18
(1986), Revue genrale de droit
international public, Vol. 92,
N. 2, 1988; pgs. 305-334.
43. Vese Jean Touscoz, L'ONU
refaire. Eludes, Vol. 374,
N. 4, 1991, pgs. 437-438.
44. Estos factores podran
explicar tambin el fracaso de las
Naciones Unidas en lo relativo a
la seguridad colectiva. Vase
Michel Virally, Le maintien de
la paix et de la scurit
internationale, en Ren-Jean
Dupuy (dir.) Manuel sur les
organisations internationales,
pgs. 397-423.

45. Victor-Yves Ghbali, La


politisation des institutions
spcialises des Nations Unies
en Nicols Jcquier y Franz
Muheim (dir.) Les organisations
internationales entre l'innovation
et la stagnation, Lausanne,
Presses polytechniques remandes,
1985; pg. 87.
46. Vase en particular Pierre de
Senarclens, La crise des Nations
Unies, pgs. 169-199; Victor-Yves
Ghbali, La crise du systme des
Nations Unies, pgs. 51-Id;
Maurice Flory, La crise de
l'UNESCO, Annuari francais de
droit international 1985; Vol. 31,
pgs. 653-670; Pierre de
Senarclens, La derive de
l'UNESCO: essai d'analyse
psycho-culturelle, Etildes
internationales, Vol. 16, N. 4,
1985, pgs. 771-793; Victor-Yves
Ghbali, L'volution de la crise
de l'UNESCO, Djense
nationale, Vol. 42,
agosto-septiembre de 1986:
pgs. 87-101.
47. Vase por ejemplo
Jean-Pierre Colin, L'avenir
indcis du systme des Nations
Unies (l'exemple de l'UNESCO),
Revue belge de droit international.
Vol. 21, N. 1, 1988, pg. 20.
48. Adems de los trabajos
mencionados sobre la crisis de las
Naciones Unidas y de la
UNESCO, vase Victor-Yves
Ghbali, Vers la reforme de
l'Organisation internationale du
travail, Annuari francais de droit
international 1984, Vol. 30,
pg. 649-671; Francis Maupain,
La reforme de l'Organisation
internationale du travail,
Annuaire francais de droit
international 1987; Vol. 33,
pgs. 478-497.
49. Vase Jean Touscoz, L'ONU
refaire, pgs. 437-447;
Jean-Pierre Colin, L'ONU et les
institutions internationales aprs
la guerre du Golfe, Politique
trangre, Vol. 56. N. 3, 1991,
pgs. 649-661; Pascual Lorot,
Organisations conomiques
internationales: le retournement

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales


sovitique, Politique trangre,
Vol. 54, N. 3, 1989, pgs.
469-476.
50. Como ejemplo de un
optimismo inquebrantable, vase
Daniel Colar, L'ONU a
quarante ans: rflexions pour un
bilan, Dfense nationale, Vol. 42.
Febrero de 1986, pgs. 67-81.
51. Este punto de vista est
formulado claramente en la obra
de Charles Zorgbibe, Les
organisations internationales,
pgs. 33-34. Sealemos en cambio
que la guerra del Golfo dio lugar
a nuevas interrogaciones sobre la
legitimidad de la accin de las
Naciones Unidas. Vase Joe
Verhoeven, Etats allis ou
Nations Unies? L'ONU face au
conflict entre l'Irak et le Koweit,
Annuari franeis de droit
international 1990, Vol. 36,
pgs. 145-194.
52. Para un examen de los
mecanismos de toma de
decisiones del Consejo de
Seguridad, vese Marie-Claude
Smouts, Rflexions sur les
mthodes de travail du Conseil de
scurit, Annuari francais de
droit international 1982, Vol. 28,
pgs. 601-612.
53. Jean Touscoz, L'ONU
refaire, pg. 444.
54. Andr Lewin La triade
contraignante, une nouvelle
proposition de pondration des
votes aux Nations Unies, Revue
genrale de droit international
publie, Vol. 88, N. 2, 1984.
pgs. 349-359.
55. Maurice Bertrand, Refaire
l'ONU: un programme pour la
paix, Ginebra, Editions Zo,
1986; pgs. 92-98.
56. Vese Marc Nerfin, IFDA
Dossier, N. 45, enero-febrero de
1985, pgs. 2 y 32; Jean Touscoz,
L'ONU refaire, pg. 446.
57. Alfred Sauvy, Trois mondes,
une plante, L'Observateur,
14 de agosto de 1952, pg. 5.

58. R.-J. Dupuy. Conclusions


genrales du colloque, en Socit
francaise pour le droit
international. Les Nations Unies
et le droit international
conomique, Pars, Pdone, 1986,
pg. 371.
59. Michel Vernires, Regards
croiss sur la littrature en
francais consacre au
dveloppement, en Cahiers du
GEMDEV, Recherches recentes,
en Zangue francaise sur le
dveloppement, pgs. 5-15.
60. Guy Feuer, Le droit
international du dveloppement.
Une cration de la pense
francophone, en los Cahiers du
GEMDEV, Recherches recentes,
en langue francaise, sur le
dveloppement, pgs. 5-15.
61. Andr Philip, Les Nations
Unies et les pays en voie de
dveloppement, en Socit
francaise pour le droit
international, L'adaptation de
l'ONU au monde d'aujourd'hui,
Pars, Pdone, 1965; pgs.
131-132.
62. Michel Virally, Vers un
droit international du
dveloppement, en Virally, Le
droit international en devenir:
essais crits au fil des ans, Pars,
POUF, 1990, pgs. 78-87.
63. Ver las propuestas
contradictorias de Jean Touscoz,
Preface, en Socit francaise
pour le droit international, Les
nations Unies et le droit
international conomique. p. v. et
de R-J Dupuy, Conclusions
genrales du colloque, dans ibd.,
pgs. 378.
64. Madjid Benchikh, Droit
international du
sous-dveloppement. Nouvel ordre
dans la dpendance, Pars,
Berger-Levrault, 1983.
65. Guy Feuer, Le droit
international du dveloppement.
Une cration de la pense
frencophone, pgs. 111-115.

593

66. Victor-Yves Ghbali, La crise


du systme des Nations Unies,
pgs. 80-82.
67. Ver, por ejemplo, Jacques et
Colette Neme, Organisations
conomiques internationales,
Pars, Masson, 1981. Desde una
ptica parecida, ver la obra ms
reciente de Jean-Jacques Rey,
Institutions cnomomiques
internationales, Bruselas,
Bruylant, 1988.
68. GEMDEV, Lettre du
GEMDEV, n. 23, mayo 1992,
pgs. 5-10.
69. Marie-France L'Hriteau, Le
fons montaire international et les
pays du Tiers Monde, Pars, PUF,
1986. Para una presentacin
tcnica de las actividades del FM1
ver Michel Lelart, Les oprations
du Fons montaire international,
2.a ed., Pars Econmica, 1988.
70. Marie-France L'Hriteau, Le
Fonds montaire international
et les pays du Tiers Monde,
pgs. 221-271; Zaki Laidi,
Etiquete sur la Banque Mondiale,
Pars, Fayard, 1989; pgs. 341;
ver tambin Alain Dauvergne, Le
Fonds montaire international. Un
monde sous injluence, Pars, Alain
Moureau, 1988, pgs. 46-47.
Vase tambin Alain Dauvergne,
Le Fonds montaire international.
Un monde sous influence, Pars,
Alain Moureau, 1988; pgs. 46-47.
71. La Heritage Foundation,
creada en 1973, es un think
tank americano dedicado a la
defensa de una ideologa
conservadora. Entre sus
numerosas publicaciones sobre el
sistema de las Naciones Unidas,
vanse en particular las
siguientes: Burton Yale Pines
(dir.), A World Without the UN:
What Would Happen if the
UN Shut Down9. Washington,
Heritage Foundation, 1983:
Stanley Michalak, UNCTAD: An
Organization Betraying its
Mission, Washington, Heritage
Foundation, 1983; Richard E.
Bissell, The United Nations
Development Program, Failing the

594
World's Poor, Washington,
Hertage Foundation, 1985.
72. Michel Virally, A propos
d'une sociologie des relations
internationales, Revue genrale
de droit international public, Vol.

Jean-Pkilippe Thrien
87, N.u 1, 1983, pgs. 237-241;
Michel Virally, Droit
international et relations
internationales, Revue genrale
de droit international public, Vol.
91, N. 2, 1987. pg. 670-674.

73. Johan Galtung, Structure,


Culture, and Intelectual Style: An
Essay Comparing Saxonic,
Teutonic, Gallic and Nipponic
Approaches, pgs. 848-849.

* El presente artculo fue redactado en el marco del programa de investigacin El multilateralismo y el sistema de
las Naciones Unidas, de la Universidad de las Naciones Unidas.

Intervencin internacional,
soberana de los Estados
y futuro de la sociedad internacional*

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno*


En 1989, diversas organizaciones internacio- gobierno y con los dirigentes rebeldes. En camnales enviaron vveres y medicamentos al Su- bio, en Somalia y en Bosnia no se ha llegado a
dn en un desesperado programa de ayuda de ningn acuerdo de este tipo; las actividades de
urgencia que vino a llamarse Operacin Super- socorro se ven entorpecidas por violentos atavivencia en el Sudn. La finalidad del progra- ques, pillajes y la oposicin de las autoridades
ma consista en socorrer a centenares de miles en el caso de Bosnia, y por la inexistencia de
de personas atrapadas en el feroz combate en- un gobierno efectivo en el de Somalia. Esta
tre las fuerzas rebeldes y el Gobierno del pas. desintegracin de la autoridad poltica y civil
Ni los unos ni los otros queran que se distri- es lo que nos induce a preguntarnos si la cobuyesen los socorros en zonas que escapaban a munidad internacional tiene derecho a intervenir para mitigar sufrisu control. En 1992 se promientos humanos, con el
dujo en Somalia la misma
Gene M. Lyons es profesor titular de la
acuerdo del gobierno o sin
situacin trgica, cuando
Ctedra Orvil Dryfoos de Asuntos de
Inters Pblico, de Dartmouth College.
l.
desapareci todo poder orHa sido Director de la Divisi de Cienganizado y miles de persoJavier Prez de Cullar,
cias Sociales de la UNESCO y Director
nas amenazadas por el
entonces Secretario GeneEjecutivo del Academic Council on the
United Nations System. Su ltimo arhambre y la enfermedad
ral de las Naciones Unitculo para la RICS: La reforma de las
vieron en la comunidad indas, puso de relieve el dileNaciones Unidas, apareci en mayo
ternacional la nica tenue
ma de la intervencin en
de 1989. Es corresponsal de la RICS en
esperanza de sobrevivir. A
los Estados Unidos.
un discurso pronunciado
Michael Mastanduno es profesor auraz del desmembramiento
en la Universidad de Burxiliar de Gobierno en el Dartmouth
de lo que haba sido Yudeos, durante la primavera
College, Hanover, New Hampshire
goslavia, fue necesario re03755, EE.UU. Es autor de la obra
de 1991. El derecho a inEconomic Containment; CoCom and
currir a las fuerzas de segutervenir,
dijo, ha cobrathe Politics ofEast-West Trade (1992).
ridad de las Naciones Unido un nuevo relieve por los
das para proteger el socoacontecimientos polticos
rro enviado desde el exterior a algunas regio- recientes... Estamos presenciando una clara e
nes de Bosnia y Herzegovina, vctimas del irresistible modificacin de las actitudes del
violento ataque de las milicias serbias, empe- pblico respecto de la creencia de que la deadas en una brutal campaa de limpieza fensa de los oprimidos en nombre de la moral
tnica. Segn normas internacionales que debe prevalecer sobre las fronteras y los docurenen un amplio consenso, la asistencia hu- mentos jurdicos. No obstante, Prez de Cuemanitaria de los organismos internacionales llar se preguntaba: No pone ello en tela de
debe proporcionarse a peticin del gobierno juicio uno de los principios capitales del dereque ejerce la soberana sobre la zona de que se cho internacional, un principio diametralmentrate, o con su acuerdo. En el Sudn, los orga- te opuesto al que antes hemos expuesto, a
nismos internacionales de socorro llegaron fi- saber, la obligacin de no injerencia en los
nalmente a un acuerdo con los agentes del asuntos internos de los Estados? ReconocienRICS 138/Diciembre 1993

596

do este conflicto entre la necesidad de intervenir y las normas vigentes de la sociedad internacional, Prez de Cullar dirigi un llamamiento a la comunidad jurdica internacional
para que contribuyese a establecer un nuevo
concepto, que conjugue el derecho y la moral '.
El sucesor de Prez de Cullar, M. Boutros
Boutros Ghali, volvi a plantear el problema
al Consejo de Seguridad en su informe de
1992 sobre el fortalecimiento de la capacidad
de la Organizacin mundial para la salvaguardia de la paz y la seguridad internacionales.
El respeto de su soberana e integridad fundamentales (de un Estado), escriba Boutros
Ghali, es crtico en todo progreso internacional comn. No obstante, segua diciendo el
Secretario General, ha pasado ya el momento
de la soberana absoluta y exclusiva, pues en
realidad su teora nunca tuvo asidero en la
realidad. Aunque sin hacer propuesta alguna
para resolver el dilema, el nuevo Secretario
General recalc no obstante la necesidad de
que los gobiernos entendieran que la soberana
no es absoluta y que hay que contrapesar las
necesidades de una buena gestin interna con
las exigencias de un mundo cada vez ms independiente2. El significado evidente de este
mensaje era que lo mejor que podan hacer los
gobiernos para evitar la intervencin era atender a sus obligaciones no slo frente a los
dems Estados, sino tambin con sus propios
ciudadanos.
Como seal hace algunos aos Inis Claude, la Carta de Naciones Unidas no proporciona orientacin alguna respecto del dilema
planteado por los dos Secretarios Generales.
Por una parte, la limitacin impuesta a las
Naciones Unidas (en virtud del prrafo 7 del
Artculo 2) de no intervenir en cuestiones que
correspondan esencialmente a la jurisdiccin
interna de los Estados Miembros no significa
casi nada, porque la ratificacin de la Carta
por un Estado sita prcticamente cualquier
materia concebible... en el mbito internacional, por lo que queda bien poca jurisdiccin
interna que pueda ser objeto de injerencia. Y
sin embargo, por otra parte Claude observ
que la restriccin relativa a la jurisdiccin
interna poda interpretarse en un sentido que
anulara casi toda la Carta. Claude recalc,
acertadamente, que la cuestin central era la
de la relacin entre la sociedad internacional y

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno

sus Estados Miembros y que, a lo largo de los


aos, la naturaleza de esta relacin se haba
determinado polticamente3. Hoy da podemos preguntarnos si los cambios polticos recientes -los cambios inmediatos derivados del
final de la guerra fra y los cambios ms profundos que son resultado de una interdependencia cada vez mayor- no han alterado el
equilibrio entre los derechos soberanos y la
autoridad de los Estados, y los derechos y
la autoridad de la comunidad internacional en
general. Estamos presenciando la aparicin y
el reconocimiento de un derecho legtimo a
intervenir en los asuntos internos de los Estados Miembros en nombre de las normas, valores o intereses de la comunidad?4.
El suministro de ayuda humanitaria da lugar a las confrontaciones ms inmediatas y
visibles entre el derecho de soberana de un
Estado y la voluntad y la autoridad de la comunidad internacional. Pero el problema se
ha ido enconando durante dcadas para millones de refugiados que buscaron la proteccin
internacional al ser expulsados de sus hogares
por un conflicto armado, o al haber huido de
sus pases por miedo a la persecucin y discriminacin. Adems, los derechos de los refugiados forman parte de un conjunto ms amplio
de derechos humanos que los gobiernos han
violado continuamente, a pesar de sus obligaciones internacionales de respetar la serie de
tratados derivados de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Los constantes
informes de grupos tales como Amnesty International, sobre casos de tortura y exacciones
deliberadas de los gobiernos, han planteado
cuestiones sobre el modo en que la comunidad
internacional puede extender los derechos de
los individuos, de manera que stos puedan
recurrir a una instancia supranacional, y las
medidas activas que pueden adoptarse para
obligar a los gobiernos a cumplir las obligaciones que contraen en virtud de los tratados.
La perspectiva de una intervencin para
imponer el cumplimiento de los tratados se
plantea tambin en relacin con los acuerdos
de control de armamentos. Por ejemplo, funcionarios de las Naciones Unidas llevaron a
cabo una serie de inspecciones intensivas en el
Iraq para dar cumplimiento a las resoluciones
del Consejo de Seguridad, aprobadas al final
de la guerra del Golfo, que prescriban, entre
otras cosas, la destruccin de las instalaciones

*
4

Intervencin internacional, soberana de los Estallos y futuro de la sociedad internacional

597

Llegada a Bagdad de observadores de la ONU, enero de 1993.

iraques para la produccin de armas de destruccin masiva. En trminos ms generales,


la futura Convencin sobre armas qumicas,
sienta las bases para diversos tipos de intervencin al prever una vigilancia internacional
amplia de las instalaciones nacionales a fin de
evitar la utilizacin de materiales qumicos
polivalentes con miras a la fabricacin de armas. En el terreno de la energa nuclear, el
Organismo Internacional de Energa Atmica
ha extendido recientemente su autoridad, y
ahora afirma el derecho de llevar a cabo inspecciones especiales de instalaciones nucleares sin el consentimiento del gobierno sospechoso de violacin de los acuerdos.
La cuestin de la intervencin se ha planteado tambin en el contexto de la proteccin
ambiental. La Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en el Brasil a mediados de 1992,
recomend la creacin de una Comisin de
Desarrollo Sostenible encargada de vigilar todos los acuerdos sobre las normas de proteccin del medio ambiente mundial. Si bien todava no se ha determinado la composicin,

procedimientos y facultades de esta Comisin,


en ella se prev un papel ms activo para la
comunidad internacional, en lo relativo a asegurar que los Estados cumplan sus obligaciones en este terreno.
Como se desprende de estos ejemplos, la
tensin entre la soberana estatal y la intervencin internacional se aplica a una amplia variedad de cuestiones y plantea una serie de
complejos problemas prcticos y tericos. En
qu circunstancias puede la comunidad intervenir en los asuntos internos para reclamar a
los gobiernos el cumplimiento de las obligaciones previstas en los tratados, trtese de asegurar a sus ciudadanos los derechos humanos
bsicos y las libertades fundamentales, cumplir sus obligaciones en el control de la produccin y el despliegue de armas de destruccin masiva, o de satisfacer las normas y
objetivos que, segn la comunidad internacional, sean necesarios para detener la degradacin del medio ambiente mundial? De dnde
se deriva la autoridad de la comunidad internacional para intervenir en cuestiones que tradicionalmente se consideran pertenecientes a

598

la jurisdiccin interna de los Estados? Por


qu principios debe guiarse la comunidad internacional cuando un Estado desafa su voluntad expresa, o cuando se haya producido
una desintegracin total de la autoridad poltica y el Estado carece de capacidad de gobierno? En qu condiciones y con qu procedimientos puede reconocerse la intervencin
como expresin legtima de la comunidad internacional? Si bien stas y otras cuestiones
anlogas tienen una relevancia inmediata para
problemas polticos urgentes, tambin inducen
a reconsiderar en profundidad la naturaleza de
la sociedad internacional, las normas y los procedimientos de su intervencin, el significado
y los lmites de la soberana y el papel del
Estado en un mundo interdependiente.

Soberana de los Estados


y sociedad internacional
En su significado actual, el concepto de soberana apareci como un instrumento para la
afirmacin de la autoridad real sobre los seores feudales, en la construccin de los modernos Estados territoriales. Se crea que los graves obstculos que imponan la inestabilidad y
el desorden para la constitucin de una sociedad estable slo podan resolverse con gobiernos viables que establecieran firmemente su
soberana sobre el territorio y las poblaciones. Aunque la forma de gobierno poda ser
una monarqua, una aristocracia o una democracia, lo esencial era que ste conservara la
capacidad de mantener el orden mediante
el ejercicio de la soberana. A continuacin el
concepto de soberana se integr en las teoras
de las relaciones internacionales, a travs de
una serie de ideas que surgieron cuando la
Iglesia dej de ejercer una autoridad moral
sobre los dirigentes laicos en Europa. La transicin histrica se produjo con el tratado de
Westfalia de 1648, que puso fin a la Guerra de
los Treinta Aos y abri un proceso, que contina hoy da, encaminado a asegurar que los
Estados independientes, cada uno de los cuales goza de soberana sobre un determinado
territorio, puedan defender sus intereses sin
destruirse entre s o destruir el sistema internacional del que forman parte.
Este sistema internacional estuvo centrado
en Europa en un principio, y se basaba en la

Gene M. Lvons v Michael Mastanduno

idea de que los Estados eran sus actores centrales. Todos los Estados miembros deban
considerarse jurdicamente iguales, titulares
de una soberana absoluta. Se supona que los
Estados mantendran el orden interno dentro
de sus fronteras y dispondran de los recursos
necesarios para entablar relaciones efectivas
con otros Estados fuera de su jurisdiccin,
aunque, se reconoci que los Estados no estaban en plano de igualdad en su relacin mutua. Finalmente se crearon cuatro instituciones encargadas de mantener el orden y la
estabilidad en un sistema descentralizado de
relaciones internacionales en el cual los recursos estn desigualmente distribuidos: un equilibrio del poder para evitar la aparicin de un
Estado hegemnico y contener la agresin; la
codificacin de normas de conducta basadas
en el derecho internacional; la convocatoria de
conferencias internacionales para dirimir las
principales diferencias, y el desarrollo de prcticas diplomticas que permitieran a los Estados mantener un contacto continuo, y les alentaran a negociar sus desacuerdos6. Con la
aparicin de estas instituciones, el sistema de
Estados se convirti en una sociedad internacional, cuyos miembros eran soberanos pero
reconocan normas, reglas y obligaciones comnmente aceptadas5.
Los principios en los que se asienta la sociedad internacional evolucionaron con los
aos como respuesta pragmtica a los riesgos y
peligros de un mundo potencialmente anrquico donde los Estados soberanos persiguen
intereses que ellos mismos determinan. Despus de la derrota de Napolen, los principales
Estados, reunidos en el Congreso de Viena de
1815, acordaron que su sociedad no deba
quedar nunca ms abandonada a los ajustes
mecnicos del equilibro del poder, sino que
deba estar sujeta a la direccin hegemnica,
difusa y equilibrada, de las cinco grandes Potencias que actuaran en concierto para administrar el orden y el cambio7. A esta idea de la
sociedad internacional se aadi un sentido de
responsabilidad, la de los principales Estados
en el mantenimiento del orden en las relaciones internacionales, mediante una serie de
principios e instituciones respecto de las cuales se lleg a un acuerdo bsico. La creacin de
la Sociedad de las Naciones despus de la Primera Guerra Mundial, y de las Naciones Unidas despus de la Segunda, fueron otros tantos

Intervencin internacional, soberana de los Estados y futuro de la sociedad internacional

599

Ayuda alimentaria internacional en frica.

esfuerzos por institucionalizar la sociedad internacional ms all del poco estructurado


concierto de Europa, y darle una dimensin ya
casi universal. La Sociedad fracas cuando los
principales Estados de Europa se dividieron
en dos facciones opuestas, y hasta hace poco
las Naciones Unidas vieron su accin obstaculizada por el enfrentamiento Este-Oeste. No
obstante, fuera de las zonas controladas por la
Unin Sovitica funcion una sociedad internacional, bajo la direccin hegemnica de los
Estados Unidos.
Las Naciones Unidas fueron especialmente
eficaces en la incorporacin a la sociedad internacional de los nuevos Estados independientes que aparecieron de resultas del colapso
de los imperios europeos. Inicialmente se reconoci que el concepto de soberana tena que

guiar las relaciones entre los Estados europeos,


pero no necesariamente las de stos con otros
pases, a medida que extendan su influencia
poltica y econmica a otras regiones del mundo. En frica y Asia, los Estados europeos
negaron la soberana de los dirigentes locales, atribuyndose as pleno derecho a extender su dominio. No obstante, poco a poco los
Estados no europeos fueron haciendo suyos
los principios de la sociedad internacional y
las Naciones Unidas, a su vez, les proporcionaron un reconocimiento de su soberana y un
foro donde poder ejercer su independencia
participando en la negociacin y codificacin
de las normas de las relaciones internacionales. Con todo, la situacin general y la influencia de los nuevos Estados independientes sigue
siendo menor si se compara con la posicin

600

privilegiada que ocupan los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y los Estados
industrializados en las principales instituciones financieras, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. No es sorprendente que los llamados Estados del Tercer
Mundo, que son los ms vulnerables a la presin externa, sean tambin los ms sensibles a
la posible erosin del concepto de soberana y
se sientan extremadamente suspicaces ante el
desarrollo de un derecho de intervencin
internacional, que no ser ms que un subterfugio para encubrir el dominio de las grandes
potencias.
No obstante, el concepto de soberana de
los Estados evoluciona continuamente. Friedrich Kratochwil sugiere su analoga con la
propiedad, en lo referente al origen, conceptos, y a su evolucin como entes sociales. La
propiedad es algo que poseemos exclusivamente, pero no sin responsabilidades y obligaciones. La propiedad no es absoluta, sino que
est sujeta a lmites en su empleo y disposicin, lmites que con el tiempo cambian en
consonancia con los valores que priman en la
sociedad. Tambin la soberana est sujeta a
lmites, especialmente en lo relativo a las responsabilidades de los Estados soberanos con
respecto a sus subditos y a los otros Estados.
Considerando la prctica de la soberana, Kratochwil observa que, en lo tocante a las responsabilidades y obligaciones, la soberana ha
evolucionado en gran medida en respuesta a la
evolucin de la sociedad internacional eurocntrica, pero que ahora es muy probable que
evolucione bajo la influencia del contexto
mundial ms amplio en el que se desarrollan
las relaciones internacionales8.
Lo que indica Kratochwil respecto a las
obligaciones y derechos implicados en el concepto de soberana se ve claramente en la Carta de las Naciones Unidas. El Artculo 2 de la
Carta da comienzo con una afirmacin de la
igualdad soberana de todos los Estados Miembros, seguida no obstante por la advertencia
de que los Miembros de la Organizacin, a
fin de asegurar a todos los derechos y beneficios inherentes a su condicin de miembros,
cumplirn de buena fe las obligaciones contradas por ellos de conformidad con esta Carta.
En los prrafos siguientes se especifican
esas obligaciones: arreglar las controversias in-

Gene M. Lvons v Michael Mastanduno

ternacionales por medios pacficos, abstenerse


del uso de la fuerza, y ayudar a las Naciones
Unidas en cualquier accin que ejerzan de
conformidad con la Carta. Estas son importantes limitaciones del ejercicio de la soberana; sin embargo, como se ha indicado antes,
la declaracin del prrafo 7 segn el cual nada
en la Carta autoriza a las Naciones Unidas a
intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdiccin interna de los Estados,
condiciona, con cierta ambigedad, esas limitaciones.
Una cosa es reconocer que hay limitaciones a la soberana y que la soberana comporta
responsabilidades, y otra muy distinta determinar si los Estados han cumplido o no sus
obligaciones, no slo las establecidas directamente en la Carta sino tambin las previstas
en los tratados y acuerdos que se derivan de
los objetivos generales de la misma. En muchos aspectos no cabe duda de los lmites de la
soberana. Lo importante es saber quin decide que un Estado no ha cumplido sus obligaciones soberanas, y si las consecuencias del
incumplimiento justifican una intervencin.
En el pasado, las grandes Potencias se arrogaban con frecuencia esta autoridad. En el presente perodo, caracterizado por la mundializacin de la sociedad internacional, estas derogaciones de la autoridad son cada vez ms
difciles de justificar. Lo que parece ser cada
vez ms necesario es lo que podra llamarse
una legitimacin colectiva: una decisin poltica que se tome de conformidad con procedimientos universalmente aceptados y sea compatible con las normas universalmente aceptadas de conducta.
Al igual que Kratochwil, Nicholas Onuf
considera que la soberana no es fija ni esttica. Pero quizs ms que Kratochwil, Onuf
sostiene que se est produciendo un cambio
fundamental, y sugiere la posibilidad de que
se est llegando al trmino de un largo perodo de estabilidad conceptual de la soberana.
Para este autor, la soberana se deriva de tres
nociones: la majestad, o grado de respeto que
merece una institucin; la capacidad de gobernar, y la idea de actuar en nombre y beneficio
de otros. La crtica de la soberana de Onuf es,
en realidad, una crtica del Estado. Onuf aduce que el Estado no posee ya el monopolio del
respeto de aquellos a quienes sirve; que los
ciudadanos recurren ahora a otras institucio-

Intervencin internacional, soberana de los Estados y futuro de la sociedad internacional

nes para satisfacer algunas de sus necesidades


bsicas, y que la mayora de los Estados, en la
forma en que estn constituidos, no tienen
medios de asumir plenamente las tareas esenciales de la seguridad y el bienestar. Algunos
Estados pequeos y dbiles carecen por completo de la capacidad de ejercer la soberana y
no proporcionan a sus ciudadanos ni siquiera
un mnimo de proteccin.
Adems, en una economa mundial interdependiente, incluso los Estados mayores y
ms industrializados deben recurrir, para alcanzar la prosperidad econmica, a acuerdos
cooperativos que proporcionan a otros una
considerable influencia, si no control, sobre
sus procesos de formulacin de polticas. A
juicio de Onuf, a medida que los Estados pierden su capacidad de gobernar, la majestad se
dispersa y la administracin se comparte con
otras instituciones, entre ellas las organizaciones internacionales y otros actores no estatales como las empresas transnacionales. Los
Estados siguen siendo necesarios porque vinculan las poblaciones a la tierra, pero ya no
monopolizan la soberana porque no pueden
asumir, de manera plena y consistente, todas
las responsabilidades que les exige dicha soberana9.
El examen de Onuf pone de manifiesto una
cuestin esencial: si los Estados ya no pueden
ejercer de manera efectiva la soberana, existe
una base opcional para una sociedad internacional que, por lo menos desde el tratado de
Westfalia, se haya asentado en el principio de
la autonoma soberana y la igualdad de los
Estados? Robert Jackson aborda esta cuestin
considerando dos formas de sociedad internacional: una comunidad estatal (que comprende
a ciudadanos y poderes soberanos como vehculos de derechos y deberes) y una comunidad humana (compuesta de seres humanos
que tambin son vehculos de derechos y deberes). Jackson recalca la primaca del primer
concepto, y define a las Naciones Unidas
como la nica comunidad operativa obvia de
Estados soberanos, puesto que ninguna otra
colectividad internacional es tan universal en
su organizacin, composicin y normas. El
que las Naciones Unidades representen tambin una comunidad humana en la cual individuos o grupos de individuos -excepto en
su capacidad de ciudadanos- puedan ser as

601

actores tan significativos como los Estados no


es muy evidente.
La cuestin es importante porque el dilema
actual de la intervencin estriba, por lo menos
en parte, en la tensin entre la comunidad
estatal y la comunidad humana10.
Si las Naciones Unidas son la nica comunidad internacional operativa, de ello parece seguirse que cualquier legitimacin colectiva debera derivarse de los procedimientos
previstos en la Carta, y ser compatible con los
principios y normas inherentes a las finalidades y prctica de la Organizacin.
El nfasis en los principios y normas es tan
importante como los procedimientos, ya que
los procedimientos de las Naciones Unidas
favorecen a los grandes Estados, especialmente a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Adems, los cinco miembros permanentes, antes divididos por los
antagonistas de la guerra fra, tienen ahora la
posibilidad de actuar de consuno, lo que hace
pensar en la hegemona colectiva, de los
Estados dominantes en el siglo XIX. Ciertamente, puede haber desacuerdos que causen
tensiones entre los cinco, pero es la perspectiva de esta concertacin lo que induce a
otros a buscar la proteccin de la soberana y
acogerse a los lmites del prrafo 7 del Artculo 2 contra el predominio de las grandes Potencias.
Quienes adoptan una actitud realista para
explicar las relaciones internacionales insisten
en que, en este sentido, nada esencial ha cambiado. Sean cuales fueren los cambios registrados en su capacidad de gobernar, los Estados
siguen siendo importantes, y los Estados poderosos an lo son ms.
Otros, no obstante, se preguntan si no se
estar constituyendo un poderoso cuerpo de
principios y normas de la sociedad internacional ahora pluralista, normas y principios que
deben acatar todos los Estados, incluso los
ms poderosos.
Para tratar de responder a estas cuestiones,
examinaremos en primer lugar el concepto de
la intervencin internacional, y a continuacin
la posibilidad de que la prctica de la intervencin en la poltica mundial contempornea
est alterando la relacin fundamental entre
los Estados soberanos y la comunidad internacional.

602

La cuestin de la intervencin
internacional
Hoy da el concepto de la intervencin es a
la vez crtico y evasivo. Algunos interpretan la
intervencin en sentido estricto, como coercin militar o uso de la fuerza; para otros, la
intervencin es prcticamente lo mismo que
las relaciones internacionales en las cuales la
injerencia de los Estados en los asuntos internos de otros Estados es constante". Para una
mayor claridad analtica, ser til considerar
la cuestin como un todo, desde la intervencin hasta el ejercicio de la influencia poltica.
La intervencin supone cruzar fsicamente las
fronteras con un objetivo claro, como el de
transportar personal de socorro al territorio de
un Estado soberano para proporcionar asistencia humanitaria, o bombardear instalaciones
nucleares o qumicas de un pas con objeto de
poner freno a la fabricacin de armas de destruccin masiva. Sin llegar a cruzar las fronteras o a intervenir fsicamente, un grupo de
Estados puede tratar de aislar a otro Estado
cortando las relaciones diplomticas o econmicas, de ordinario con la finalidad de derribar a su gobierno o modificar su comportamiento ofensivo. Los embargos decretados por
las Naciones Unidas contra el Iraq en 1990
antes de que empezase la operacin Tormenta del Desierto, y contra el gobierno minoritario blanco de Rhodesia despus de su declaracin unilateral de independencia, son ejemplos claro de esto. Sin embargo, antes de
aplicar sanciones y aislar a la parte culpable,
los Estados pueden tratar de influir en otro
gobierno mediante negociaciones para cambiar su conducta, prometiendo recompensas o
amenazando con castigos, como si dijramos
con la tcncia de la zanahoria y el palo. En este
caso los ejemplos son numerosos. Nos acercamos, pues, a la poltica internacional cotidiana, siendo numerosos los ejemplos que se podran citar al respecto.
Si bien es posible establecer distinciones
analticas, en la prctica poltica la lnea divisoria entre la intervencin, el aislamiento y la
influencia no siempre resulta clara. Por ejemplo, las investigaciones en profundidad sobre
violaciones de los derechos humanos, que en
los aos sesenta y setenta los gobiernos consideraban intervenciones, se aceptan ahora
como prctica normal, especialmente a medi-

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno

da que los gobiernos cumplan sus disposiciones. Por otra parte, lo que en un Estado puede
parecer un intento discreto e incluso benigno
de ejercer una influencia, en otro puede considerarse una intervencin manifiesta y una violacin de su soberana12. Esto ha ocurrido en
particular con Estados pequeos que se sienten vulnerados por la influencia de vecinos
ms poderosos. En el siglo XIX, por ejemplo,
algunos gobiernos de Amrica Latina adoptaron una interpretacin casi absoluta del principio de no intervencin con las doctrinas de
Drago y Calvo, para impedir que grandes Potencias, especialmente los Estados Unidos, interviniesen con objeto de proteger los intereses
de sus ciudadanos en el extranjero13. Hoy da,
la defensa de la soberana es un importante
elemento de las polticas y la retrica de los
pases en desarrollo, que ven en la intervencin un factor endmico y omnipresente de las
relaciones internacionales, incrustado en la estructura misma de sus relaciones de poder con
los pases industrializados del Norte.
El propsito de cada uno de esos instrumentos es cambiar el comportamiento o las
posibilidades de accin de un gobierno, o influir en la actividad de las facciones polticas
de un pas donde la autoridad central se ha
colapsado. Adems, la opcin entre la intervencin, el aislamiento o la influencia puede
variar segn la zona o el problema de que se
trate. Para suministrar asistencia humanitaria,
por ejemplo, suele ser necesario cruzar fsicamente las fronteras. En cambio, la proteccin
de los derechos humanos se efecta ms comnmente mediante el aislamiento o la influencia, y no con la intervencin directa. De
modo anlogo, es difcil concebir una injerencia coercitiva que implique el cruce de fronteras, como estrategia razonable para obligar a
gobiernos recalcitrantes a adoptar medidas de
proteccin del medio ambiente. Es ms probable que se trate de influir en el comportamiento de esos gobiernos mediante una condena
internacional y la aplicacin de presiones polticas por parte de otros gobiernos y de entidades no gubernamentales de proteccin del medio ambiente, que acten en el plano de las
polticas internacionales e internas. Una intervencin militar transfronteriza puede ser una
estrategia viable para retrasar la produccin de
armas peligrosas; sin embargo, tratados internacionales bien aplicados, que obligue a los

Intervencin internacional, soberana de los Estados y futuro de la sociedad internacional

Estados a limitar la fabricacin de armamentos, pueden resultar ms eficaces en ltimo


trmino. Con todo, en lo que se refiere tanto al
medio ambiente como a la fabricacin de armas, es concebible que la intervencin en forma de inspecciones in situ sea un mecanismo
ms idneo para garantizar que los gobiernos
cumplan las obligaciones previstas en los tratados14.
El problema se complica ms por la posibilidad de que el empleo de un instrumento
ponga en entredicho la eficacia de otro. Por
ejemplo, el aislamiento puede presentar algunas ventajas con respecto a la intervencin, en
la medida en que no viola directa y explcitamente el principio de no intervencin. Pero,
por otra parte, este procedimiento puede ser
contraproducente; al exaltar los sentimientos
nacionalistas de las poblaciones oprimidas y
realzar la popularidad de los gobiernos aislados, el aislamiento puede hacer que estos sean
an menos susceptibles a la influencia de la
comunidad internacional. Asimismo, el recurso a la intervencin militar para poner freno a
una supuesta carrera de armamentos puede
perjudicar la credibilidad y la eficacia de otros
instrumentos basados en el consenso poltico,
como los sistemas internacionales de no proliferacin. Por ltimo, el uso de un instrumento
no excluye necesariamente el empleo de otros.
Como ilustra el caso del Iraq, los Estados interventores suelen recurrir a un sistema gradual de presiones crecientes que comienzan
con intentos de ejercer influencia poltica, seguidos por un sistema de aislamiento mediante la aplicacin de sanciones econmicas y,
como ltimo recurso, la intervencin coercitiva directa de fuerzas militares.
Tanto en sentido amplio como en sentido
estricto, la intervencin es desde hace ya tiempo una caracterstica de las relaciones internacionales. Lo que nos interesa aqu, sin embargo, no es la intervencin per se, sino la
intervencin internacional. Por intervencin
internacional suele entenderse el cruce de
fronteras y las violaciones de la soberana realizadas por la comunidad internacional, o en
nombre de sta. La diferencia ms importante
entre la intervencin internacional y la intervencin unilateral tiene que ver con el elemento de legitimidad, es decir, si se ha justificado,
poltica o jurdicamente, el derecho a intervenir, y de qu manera se ha hecho15. Como se

603

ha observado antes, la intervencin internacional tiende a ser ms fcil de legitimizar, ya


que puede llevarse a cabo con mayor credibilidad en nombre de los valores compartidos de
una colectividad, y no en favor de los intereses
particulares de un Estado. Al propio tiempo, el
proceso de legitimacin se ha ido haciendo
ms complejo y difcil a medida que la sociedad internacional se compona de un mayor
nmero de Estados, antiguos y nuevos, hasta
formar una comunidad mundial. En el siglo
XIX, por intervencin internacional se entenda una accin realizada con la aprobacin
colectiva de las grandes Potencias europeas.
Hoy en da, suele hacer falta una aprobacin
ms universal para que la intervencin se considere legtima.
Las intervenciones internacionales han ido
creciendo en importancia desde el final de la
segunda guerra mundial, y ms an desde que
termin la guerra fra. Entre otras cosas, los
costos polticos de la intervencin unilateral
han aumentado con la expansin que ha experimentado la sociedad internacional desde
1945, las conexiones entre las sociedades y la
defensa de las normas de soberana y de no
intervencin por parte de los Estados de reciente independencia. Para conseguir el apoyo
poltico ms amplio posible, los gobiernos
consideran conveniente decir que la intervencin se hace en nombre de la comunidad internacional. Es ms, como ha observado Hedley
Bull, quienes desean intervenir casi siempre
buscan una forma u otra de autorizacin colectiva, o por lo menos una aprobacin post
facto de sus polticas16. Adems, el final de la
guerra fra ha hecho ms fcil obtener la aprobacin de una intervencin de este tipo. La
divisin del mundo en bloques hostiles y competidores debilitaba la capacidad de las Naciones Unidas de servir de vehculo de legitimacin, especialmente por conducto del Consejo
de Seguridad. Al haber desaparecido esta divisin, el Consejo de Seguridad ha cobrado mayor confianza en sus propios medios y las
grandes Potencias han empezado a recurrir a
l en mayor medida para proponer, legitimar y
en algunos casos llevar a cabo la intervencin.
Otros acontecimientos han realzado el
atractivo de la intervencin internacional en
nuestros das. La interdependencia ha hecho
necesaria e inevitable la intervencin de los
Estados en los asuntos domsticos de otros

604

Estados. Como se ha sealado anteriormente,


la fragmentacin, e incluso desintegracin, de
algunos Estados ha puesto en tela de juicio la
capacidad de sus gobiernos de satisfacer las
necesidades de sus poblaciones o sus obligaciones hacia la sociedad internacional, lo que
les permitir gozar plenamente de los privilegios de la soberana. Por ltimo, el an no
muy extendido reconocimiento moral y jurdico de los valores comunes, como la proteccin
de los derechos humanos o la conservacin del
medio ambiente, ha creado incentivos para
que los Estados amplen su concepcin de los
intereses nacionales, incluyendo en ellos los
esfuerzos colectivos por resolver problemas
comunes.
Sin embargo, la intervencin internacional
presupone la existencia de una comunidad internacional importante en cuyo nombre pueda
llevarse a cabo la intervencin. El que esta
comunidad exista, y pueda ser un agente principal de intervencin, son cuestiones conflictivas que dividen a los estudiosos de las relaciones internacionales. Los realistas aducen, por
ejemplo, que la intervencin internacional
puede entenderse en trminos de poder e intereses de las naciones-Estado, en particular de
las grandes potencias, que actan individual o
colectivamente. Estos Estados pueden disimular sus intereses con el lenguaje del bien comn, y afirmar que actan en nombre de la
comunidad internacional. En este sentido, los
ejemplos actuales de intervencin internacional quiz no se diferencien mucho de lo que se
haca antes. Las grandes potencias suelen envolver sus intereses particulares en el lenguaje
de los principios universales, para persuadir a
los dems de que los acepten. Sin embargo,
para los realistas lo fundamental es que lo que
podra parecer una accin de la comunidad
internacional consiste de hecho en un reflejo
de los intereses de los Estados dominantes, y
quizs en un vehculo para la consecucin de
esos intereses. Hedley Bull habla de una intervencin vicaria en la cual pueden participar
otros Estados, pero que inician y organizan
una o varias grandes potencias. Aade este
autor que una gran potencia es por definicin
una potencia contra la cual no se puede intervenir17. Cuando es objeto de intervencin,
como ocurri con Rusia en 1917, deja de ser
una gran potencia.
Los defensores de lo que podra llamarse la

Gene M. Lvons v Michael Mastanduno

tradicin mundialista, en cambio, aceptan que


la comunidad internacional sea un concepto
con significado propio. Podramos distinguir
entre la comunidad estatal, la comunidad humana y la comunidad mundial (es decir, el
mundo como colectividad nica con intereses
comunes). Podramos aceptar tambin que la
nica comunidad operativa obvia de Estados
soberanos sea la de las Naciones Unidas, y que
los ciudadanos de algunos Estados son por lo
menos miembros de segunda categora. Como
quiera que se conciba y se lleve a la prctica la
comunidad, para los mundialistas lo importante es que los miembros de esa comunidad
compartan una misma idea de los derechos,
deberes, valores y obligaciones. Con este criterio, la intervencin internacional viene motivada por el deseo de proteger o promover
ciertos valores, o defender ciertos principios,
que van ms all de los intereses y valores de
cada Estado. Los mundialistas insisten ms
que los realistas en el papel fundamental de las
organizaciones no gubernamentales (ONG),
afirmando que su presencia e influencia en las
relaciones internacionales han aumentado lo
suficiente para que no tenga sentido ya hablar
de los Estados como actores exclusivos, o ni
siquiera primordiales, del sistema internacional. Para los mundialistas, las actividades de
muchas ONG reflejan los valores compartidos
de la comunidad internacional y, en la medida
en que las ONG emprenden o participan en
intervenciones internacionales que suponen
una injerencia en la soberana de los Estados,
su comportamiento es una nueva prueba de la
naturaleza cambiante de la sociedad internacional y del pas de los actores no estatales.
La cuestin de saber si existe verdaderamente una comunidad internacional es desde
luego crucial para determinar si la sociedad
internacional est sufriendo un cambio fundamental, y en qu medida lo sufre. La dificultad
de responder a esta cuestin es an mayor si se
tienen en cuenta las interpretaciones conflictivas de ejemplos actuales de intervencin internacional. Por ejemplo, despus de la guerra
del Golfo Prsico, la resolucin 688 del Consejo de Seguridad autoriz la intervencin militar en el norte del Iraq para proteger a la
minora kurda local contra las fuerzas armadas iraques. La resolucin sent precedentes
ya que el Consejo autoriz la intervencin sin
obtener antes el consentimiento del Gobierno

Intervencin internacional, soberana de ios Estados v futuro de la sociedad internacional

del Iraq. Para los mundialistas esto supuso un


cambio en las normas internacionales, y una
seal de mayor autoridad de la comunidad
internacional. Para los realistas, la resolucin
688 no tiene nada de extraordinario, si se
piensa en cmo se acaban las guerras en el
transcurso de la historia. Con frecuencia, los
vencedores exigen cosas que ponen en entredicho la soberana de los vencidos y, en este
contexto, la resolucin no ofrece ningn antecedente ni justificacin para la intervencin
internacional.

Ms all de Westfalia?
En ltimo trmino, lo que hay que saber es si
algo ha cambiado o est cambiando. La intervencin siempre ha sido un importante elemento de la poltica internacional y las intervenciones colectivas no eran infrecuentes en el
concierto europeo del siglo XIX. Al propio
tiempo, la soberana nunca ha sido absoluta;
todos los Estados, incluidas las grandes potencias, limitan el control sobre sus propios asuntos con las obligaciones que contraen en los
tratados y con su participacin en las organizaciones internacionales. De hecho, los Estados han accedido a respetar un nmero cada
vez mayor de normas. A travs de su participacin en las organizaciones internacionales,
han empezado a aceptar prcticas comerciales
comunes y ciertas normas para evitar posibles
peligros ambientales, comprometindose a garantizar a sus ciudadanos las libertades fundamentales, mediante la extensin a los derechos
humanos del derecho de los tratados. Sin embargo, todos estos cambios se han producido
dentro de la estructura del sistema centrado en
los Estados que tienen su origen en el Tratado
de Westfalia. Estos cambios reflejan los efectos de la modificacin de las fuerzas polticas y
econmicas en la soberana, y el paso de un
sistema internacional a una sociedad internacional. Pero, suponen tambin una variacin
cualitativa en la relacin de autoridad entre
los Estados y la comunidad internacional? Estamos, en la prctica, dejando atrs Westfalia?18
James Rosenau afirma que, en efecto, esto
es as. Este autor identifica diversas seales y
sostiene que todas ellas apuntan a un descenso
de la eficacia de los Estados y a una erosin de

605

su autoridad y al incremento correspondiente


de la competencia de las organizaciones internacionales para desestimar las reclamaciones
de los Estados que quieren ejercer una plena
jurisdiccin sobre sus asuntos internos. Para
Rosenau, se trata de un proceso de cambio a
largo plazo, inserto en la ola larga de la
transformacin histrica. La guerra fra no
hizo ms que mantener temporalmente el sistema de Estados, frenando diversas presiones
de origen subnacional y transnacional que debilitaron la capacidad de los Estados para llevar a cabo funciones esenciales. En los regmenes totalitarios las lealtades tnicas y culturales se subordinaron a la obediencia al Estado, mientras que las grandes potencias toleraron gobiernos que violaban derechos de las
minoras, para no perder terreno frente a sus
enemigos de la guerra fra. Ahora que estas
presiones han aflorado a la superficie, poblaciones de todas partes exigen un sistema de
responsabilidad democrtica y autodeterminacin nacional, incluso a expensas de debilitar
la capacidad de funcionamiento de los Estados. Al propio tiempo, los motores transnacionales, financieros y de produccin, activados
por la ciencia y la tecnologa modernas y que
ya estn vinculando entre s a los pases industrializados ms adelantados, empiezan a introducirse en zonas de donde antes estaban excluidos. De manera reciente, la necesidad de
normas internacionales y una cooperacin
efectiva para regular el comportamiento econmico dificulta la administracin exclusivamente nacional de las economas, y priva de
autoridad a los gobiernos estatales19.
En contraste con Rosenau, Stephen Krasner es mucho ms escptico. Si bien reconoce
los importantes cambios que se han registrado
en la capacidad de los Estados para ocuparse
de sus propios asuntos, y su vulnerabilidad
ante las presiones externas, segn l, en ltimo
trmino la intervencin en los asuntos internos de otros Estados ha sido una caracterstica
constante del sistema de Estados soberanos
desde su inicio mismo, y la medida en que
esta intervencin ha puesto en entredicho la
autonoma de determinados Estados depende
de la distribucin del poder en el sistema internacional. Krasner corrobora su argumento
con varios ejemplos de intervencin que han
sido favorables para el bien comn, mejorando la estabilidad internacional o la protec-

606

cin de las minoras. Todos estos resultados,


afirma ese autor, se consiguieron porque las
grandes potencias que eran capaces de intervenir de modo efectivo decidieron hacerlo en
defensa de sus intereses nacionales (por ejemplo, por creer que su propia seguridad se vea
amenazada) o bajo la presin de importantes
intereses nacionales (que se oponan, por
ejemplo, a la esclavitud, o que se sentan escandalizados por las discriminaciones contra
las minoras en el Imperio Otomano). No hay
motivo para pensar que los cambios que enumer Rosenau alteren el planteamiento realista bsico de las relaciones internacionales: la
sociedad internacional es todava esencialmente anrquica, los Estados se hallan motivados por lo que creen son sus intereses, y el
comportamiento y los resultados vienen determinados por la distribucin del poder entre
los Estados20
El hecho de que ambas partes reconozcan
que ha habido cambios en el sistema de relaciones internacionales, y sin embargo no coincidan en la importancia de dichos cambios,
puede expresarse en forma de acertijo conceptual: cundo puede decirse que los cambios
constituyen una ruptura fundamental con el
pasado, y no solamente una adaptacin a una
nueva serie de circunstancias polticas y econmicas? Qu tipo de prueba podra persuadirnos de que los cambios registrados empiezan a desplazar la autoridad de los Estados de
modo efectivo en beneficio de la comunidad
internacional? Algunos afirman que estas cuestiones slo pueden responderse en relacin
con casos crticos, es decir, en el contexto
actual, casos en los cuales se presume que la
autoridad corresponde ms claramente al Estado que a la comunidad internacional21. Los
casos crticos ms evidentes son aquellos en
los que las grandes potencias se han visto coartadas de modo importante en la persecucin
de sus intereses por el ejercicio de alguna forma de autoridad internacional.
Si consideramos los procesos en curso de
adopcin de decisiones internacionales, no parece haber muchas posibilidades que de ello se
produzca. A nivel mundial, el nico proceso
formal de adopcin de decisiones que est
exento de la norma de no injerencia es el
ejercicio de la autoridad por parte del Consejo
de Seguridad con arreglo a las disposiciones
del Captulo VII de la Carta de las Naciones

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno

Unidas. Y sin embargo, aqu es donde los


cinco miembros permanentes conservan el derecho de veto, que no es probable que utilicen
contra sus propios intereses. En otros acuerdos
internacionales, los Estados conservan el derecho a retirarse en nombre de intereses nacionales que determinan ellos mismos, y las grandes potencias en particular tienen la prerrogativa de interpretar sus responsabilidades y
obligaciones sin ningn temor real a contradicciones o represalias. En las relaciones econmicas internacionales, las grandes potencias
mantienen tambin una posicin de ventaja
mediante el Grupo de los 7, su dominio de las
organizaciones financieras multilaterales, e influencia que an ejercen sobre los grandes
bancos transnacionales privados y las empresas que tienen que actuar en el marco de sus
sistemas nacionales de regulacin.
Otros proponen una prueba alternativa: determinar y defender el efecto acumulativo de
una serie cronolgica de cambios graduales.
Segn este criterio, el efecto combinado de
diversos cambios estructurales, la evolucin
de las percepciones y episodios de intervencin -ninguno de los cuales parece ser determinante- consiste en producir un cambio cualitativo en la relacin entre la autonoma
estatal y la autoridad de la comunidad internacional. Rosenau, al identificar una variedad
de signos que anuncian un declive de la eficacia de los Estados, acepta este tipo de prueba;
lo difcil es convencer a los dems del punto
en el cual se ha cruzado la lnea divisoria entre
una serie de cambios graduales sucesivos y un
cambio fundamental cualitativo.
Como la intervencin contradice el principio de soberana, es indispensable que los que
intervienen legitimen o justifiquen su accin.
Independientemente de que aceptemos o no la
prueba crtica o acumulativa, un medio
til para determinar si se ha producido un
cambio en el equilibrio entre la autonoma de
los Estados y la autoridad de los entes colectivos para intervenir en los asuntos de aqullos
y cmo se ha producido, consiste en establecer
una graduacin continua de todas las razones
susceptibles de ser invocadas para justificar la
intervencin y ubicar la prctica internacional
en dicha serie. Hasta qu punto la comunidad
internacional ha debilitado el derecho de los
Estados a decidir si han de intervenir en defensa de sus propios intereses y les ha obligado

Intervencin internacional, soberana de los Estados y futuro de la sociedad internacional

a aceptar la expresin poltica y moral de la


comunidad internacional como requisito previo o justificacin de la intervencin? Considerando las siete justificaciones de intervencin siguientes, que representan una secuencia
ininterrumpida desde el mundo de la pura
GRFICO

El derecho
del ms
fuerte

realidad hasta una concepcin de un orden


mundial fundamentalmente distinto, pasando
por la sociedad internacional, podremos hacernos una idea del problema fundamental del
cambio en las relaciones entre la soberana y la
autoridad colectiva.

1. Justificaciones de la intervencin internacional


Sociedad internacional contempornea

Realismo puro

607

La

El

El

autopreservacion

consentimiento del
gobierno
intervenido

consentimiento
dla
comunidad
internacional

En un extremo vemos la justificacin realista pura que refleja el dilogo clsico de los
atenienses y de los habitantes de Melos descrito por Tucdides22. Los atenienses, al proyectar la destruccin de Melos, justificaban su
accin arguyendo que los fuertes hacen lo
que su poder les permite y los dbiles aceptan
lo que tienen que aceptar. La intervencin es
legitimada por la fuerza, sin reservas de ninguna clase. Si bien todava hay Estados que en
ocasiones se comportan con arreglo a esta lgica, la justificacin contradice las normas de la
sociedad internacional contempornea, segn
las cuales el derecho internacional reconoce a
todos los Estados soberanos como iguales independientemente de las diferencias de poder,
territorio o tipo de gobierno.
En segundo lugar, algunos analistas contemporneos condicionan el argumento ateniense afirmando que la intervencin puede
legitimarse cuando los Estados actan por la
necesidad de autoconservacin. Edward Luttwak considera que esta justificacin es moral
y jurdicamente vlida, por ejemplo cuando se
interrumpe el suministro de materias primas
vitales, como el petrleo23. En la guerra del
Golfo, los clculos de algunos de los Estados
que participaron en la coalicin patrocinada
por las Naciones Unidas, estuvieron influidos
sin duda alguna por la necesidad de mantener

El colapso de
la autoridad en
el pas
intervenido

Mundialismo puro
6

Valores
o principios
universales

Gobierno
mundial

el suministro de petrleo y, en consecuencia,


por consideraciones de autoconservacin. No
obstante, por lo general el concepto de autoconservacin va ms all de lo que se reconoce actualmente como justificable o legtimo,
ya que puede utilizarse para defender una amplia variedad de intervenciones, y no slo
aquellas que tienen por finalidad conjurar una
amenaza contra elementos esenciales de la
economa nacional.
Una tercera justificacin nos acerca a lo
que ha venido a considerarse prctica aceptada en la sociedad internacional contempornea: la intervencin es legtima si se realiza
con el consentimiento del gobierno intervenido. Esta justificacin permite la intervencin
al tiempo que mantiene la norma de la soberana, dejando al Estado la discrecionalidad de
determinar si la intervencin se produce en su
territorio. Las intervenciones internacionales
de las Naciones Unidas suelen ajustarse a este
criterio: las normas de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas,
que se formularon por primera vez durante la
crisis de Oriente Medio de 1956, especifican
que las fuerzas de mantenimiento de la paz no
pueden desplegarse sin el consentimiento del
gobierno en cuyo territorio deban intervenir.
Incluso las grandes Potencias, cuando intervienen unilateralmente, estiman necesaria esta

608

justificacin. Con bastante frecuencia afirman, verdicamente o no, que han sido invitadas por los gobiernos de los Estados ms
dbiles en que intervienen. Las grandes Potencias pueden intervenir sin dar explicaciones,
pero corren el peligro de perder credibilidad
ante la comunidad mundial a la que ms tarde
debern perdir apoyo, y suscitar un debate
poltico entre diversos grupos del propio pas.
Hay una cuarta justificacin que cada vez
es ms aceptada por la sociedad internacional:
la intervencin basada en un consenso entre
los miembros de la comunidad internacional,
definidos como Estados. Las resoluciones del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
que establecen un mandato de intervencin en
virtud del Captulo VII de la Carta, pueden
considerarse expresin legtima de la voz de la
comunidad internacional. Como se ha sealado antes, la intervencin internacional suele
considerarse ms legtima que la intervencin
unilateral precisamente por ese motivo, lo que
contribuye a explicar por qu ha aumentado
tanto la actividad del Consejo de Seguridad
desde el final de la guerra fra. Sin embargo,
como hacen muchos pases en desarrollo, y
como se coment ms arriba, es justo preguntarse si el Consejo, con su composicin actual,
es representativo de la comunidad internacional o constituye simplemente un vehculo para
expresar y autorizar la intencin colectiva de
las grandes potencias. Esta crtica es vlida
aunque las decisiones del Consejo requieran
cuatro votos ms que los de los cinco miembros permanentes, o sea que hacen falta nueve
votos de un total de quince, aunque los miembros no permanentes voten a menudo no slo
en nombre propio sino como resultado de la
consulta con otros grupos de pases.
La quinta es una justificacin que probablemente la sociedad internacional considerar cada vez ms legtima: la intervencin en
casos de guerra civil u otras circunstancias en
las cuales la autoridad central se derrumba y
los gobiernos ya no pueden desempear las
funciones que suelen ir asociadas a la soberana, como el mantenimiento de la seguridad o
el sustento de sus poblaciones, o de grupos
importantes de stas. Los casos de Bosnia y de
Somalia son ejemplos de ello. Desde una cierta
perspectiva, puede considerarse que esta justificacin es compatible con la norma de la
soberana, en la hiptesis de que la soberana

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno

conlleva ciertas responsabilidades o presupone


un nivel mnimo de capacidad de gobierno.
No obstante, la intervencin internacional en
estas condiciones se hace cada vez ms frecuente, lo que parece reflejar una cierta alteracin del equilibrio entre la autoridad soberana
de los Estados y la autoridad de la colectividad.
En sexto lugar, la intervencin puede legitimarse con un llamamiento a valores o principios universales, que vayan ms all de los
intereses particulares de los Estados. Ejemplo
de ello podran ser la buena administracin,
los derechos humanos, la preservacin del medio ambiente y la democracia como forma de
gobierno. Quiz nos encontremos aqu entre la
comunidad estatal y la comunidad humana, en
el centro del dilema entre el derecho de la
comunidad internacional a intervenir en nombre de los valores universales y el peligro de
debilitar el principio de no intervencin hasta
el extremo de que los dbiles carezcan de defensa contra los fuertes. En todo caso, incluso
los mundialistas podran poner en duda que la
sociedad internacional haya evolucionado hasta el punto de que cualquiera de las normas
universales rene un apoyo suficientemente
amplio para justificar la intervencin contra
un Estado soberano. Incluso en el mbito de
los derechos humanos, donde se han conseguido progresos tan espectaculares en el establecimiento y sustento de un conjunto de principios internacionales, el consenso que une a los
gobiernos sigue siendo frgil. En otros sectores
como el de medio ambiente o el de control de
armamentos, es posible que se est concretando un consenso internacional, pero desde luego no se ha llegado todava al punto en que
pueda justificarse la intervencin. Dependern en mucho de la experiencia con los nuevos
tratados de proteccin del medio ambiente y
control de armamentos, del modo en que se
organicen en los sistemas de vigilancia y de la
medida en que los gobiernos reconozcan que
sus intereses son compatibles con el bien comn en un mundo cada vez ms interdependiente.
En sptimo y ltimo lugar, podemos concebir un mundo ms alia de la nacin Estado, en
el cual el poder de intervenir coercitivamente
en los asuntos de las unidades que lo compongan se concentre en una autoridad internacional central, quizs unas Naciones Unidas muy

Intervencin internacional, soberana de los Estados y futuro de la sociedad internacional

reforzadas. Otra posibilidad sera que el derecho legtimo a intervenir est repartido entre
diversas autoridades regionales de gobierno24.
La sociedad internacional no ha llegado todava, evidentemente, a este equilibrio mximo
entre la soberana de la unidad y la autoridad
de la comunidad internacional.
Como ahora es indispensable que los que
proceden a la intervencin legitimen su accin, un examen de las diversas justificaciones
aceptables de la intervencin nos aclarara
bastante nuestra preocupacin central: el grado en que el equilibrio entre la autonoma
estatal y la autoridad de la comunidad internacional se est modificando fundamentalmente.
En la sociedad internacional contempornea,
las justificaciones ampliamente admitidas de
la intervencin se sitan en el punto intermedio de la serie descrita anteriormente (grfico 1). Los miembros de la sociedad internacional aceptan la intervencin como un hecho legtimo cuando se lleva a cabo con el consentimiento del gobierno intervenido (justificacin
3) y, en muchos casos, cuando se basa en un
consenso entre los miembros de la comunidad
internacional definidos como Estados (justificacin 4). Es probable que la intervencin se
considere cada vez ms legtima en los casos
de guerra civil u otras circunstancias caracterizadas por el colapso de la autoridad central de
gobierno (justificacin 5).
Si adoptamos una perspectiva histrica a
largo plazo, veremos claramente que se ha producido un desplazamiento gradual desde el
extremo del realismo puro hasta las justificaciones cercanas al centro de la serie. En la
actualidad, un desplazamiento desde el centro
hasta cualquiera de los dos extremos entraara una clara alteracin del equilibrio entre la
soberana estatal y la autoridad colectiva. Por
ejemplo, si se reconociese de nuevo la legitimidad de la intervencin por el derecho de la
fuerza (justificacin 1) o la autoconservacin
definida en trminos amplios (justificacin 2),
ello indicara una variacin del equilibrio en
favor de la autoridad soberana de los Estados.
Sin embargo, no es probable que se produzca
un desplazamiento hacia ese mundo de la realidad pura, y muchos lo veran como un retroceso de la sociedad internacional. Por otra
parte, si se llega a legitimar la intervencin
internacional sobre la base de valores o principios universales (justificacin 6), o como re-

609

sultado de la creacin de nuevas estructuras


mundiales de gobierno (justificacin 7), ello
reflejara un cambio claro en favor de la autoridad internacional, que dejara atrs los principios enunciados en el tratado de Westfalia.
Hasta ahora no hay pruebas determinantes de
que se haya producido un desplazamiento tan
importante en este sentido.
No obstante, es preciso reconocer que dicho cambio no es inmutable. Puede ocurrir
que la autoridad internacional vaya erosionando gradualmente la autonoma soberana de los
Estados, dentro de los lmites de las justificaciones actualmente aceptadas de la intervencin. Por ejemplo, una vez que un gobierno da
su consentimiento a la intervencin, los representantes de la comunidad internacional podran emprender actividades dentro de la jurisdiccin soberana del Estado, que en otro
caso habran constituido violaciones de la soberana, sin tener que renegociar continuamente el acuerdo inicial. En el Iraq, las resoluciones iniciales han conducido paulatinamente a una situacin en la cual los funcionarios
de las Naciones Unidas merodean por todo el
Iraq en una operacin de inspeccin de alcance sin precedentes, segn informa The
Economist25. En segundo lugar, el nmero de
miembros permanentes del Consejo de Seguridad podra aumentarse, para dar cabida a un
grupo ms representativo de Estados Miembros, incluidos los de frica, Asia y Amrica
Latina; con ello se dara una legitimidad an
mayor a las intervenciones internacionales autorizadas por el Consejo de Seguridad, y se
preparara el terreno para el recurso ordinario
a la intervencin internacional. El poder del
Consejo de Seguridad se ver acrecentado
para ordenar una intervencin, en la medida
en que el concepto de amenazas a la paz y la
seguridad internacionales, que ya constituye
una justificacin aceptada de la accin internacional, ahora incluira comportamientos tales como la alteracin del equilibrio regional
de poder, los malos tratos a las minoras, la
violacin continua de los derechos humanos o
incluso los atentados contra el medio ambiente. Por ltimo, el acto mismo de la intervencin cuando se ha derrumbado la autoridad
central, como ha ocurrido en Somalia o en la
ex Yugoslavia, contribuye a sentar un precedente y a legitimar intervenciones subsiguientes en circunstancias parecidas.

Gene M. Lvons y Michael Mastanduno

610

As pues, en cierto modo, es posible que


estemos en los albores de una poca en la cual
se producir un cambio decisivo del equilibrio
entre la soberana estatal y la autoridad internacional. Es difcil ignorar el recurso cada vez
ms frecuente a la intervencin internacional,
con o sin consentimiento de los gobiernos, o
los cambios estructurales que estn erosionando la autoridad tradicional de los Estados soberanos. No obstante, es sin duda prematuro
afirmar que la sociedad internacional ha deja-

do atrs el tratado de Westfalia, y ha superado


la idea de la soberana estatal. Aunque los
Estados compartan cada vez ms su autoridad
con organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales, y algunos de ellos se vean
debilitados y fragmentados por conflictos tnicos o disensiones polticas, el sistema estatal
subsiste. Que pueda hacerlo durante mucho
tiempo sin una transformacin considerable es
algo que queda por ver.
Traducido del ingls

* Este articulo es una versin ligeramente condensada del prlogo a la obra de Gene M. Lyons y Michael
Mastanduno, eds., Beyong Westphalia?: Sovereignty and International Intervention (de prxima aparicin).

Notas
1. Nota de prensa de las
Naciones Unidas SG/SM/4560.
24 de abril de 1991.
2. S/24111, Un programa de paz,
17 de junio de 1992, pg. 5.
3. Inis Claude, Swords into
Plowshares (Random House,
cuarta edicin, 1974), pgs. 183
y 184.
4. Para otros exmenes recientes
de esta cuestin, vase Louis
Henkin et al., Righl vs Might:
International Law and the Use of
Forc (Nueva York: Council on
Foreign Relations, segunda
edicin, 1991) y Lori Fisler
Damrosch y David J. Scheffer,
eds., Law and Forc in the New
International Order (Boulder:
Westview Press, 1991). Vase
tambin el editorial de The
Economist, de 5 de noviembre de
1991, pg. 11, en el que se afirma
que Nos preocupa cada vez ms,
no slo que los pases estn bien
gobernados, sino tambin que el
mundo no sufra daos
irreparables, bien sea por causa
del aumento de temperatura del
planeta, la extincin de especies,
por el hambre o por las guerras...
La opinin mundial, cuando ve
las imgenes televisadas de

genocidios o las de personas que


mueren de hambre, cada vez da
menos crdito a quienes dicen:
No podemos intervenir. Hay que
respetar la soberana nacional.
5. Adam Wetson, European
International Society and Its
Expansin, en Hedley Bull y
Adam Watson, eds., The
Expansin of International
Society, 1988, pgs. 23-25.
6. El debate clsico sobre el
concepto de la sociedad
internacional figura en la obra de
Hedley Bull, The Anarchical
Society (Nueva York; Oxford
University Press, 1977).
7. Watson, European
International Society and Its
Expansin, pg. 27.
8. Vase Friedrich Kratochwil,
Sovereignty as dominium: Is
There a Right of Humanitarian
Intervention?, en Lyons y
Mastanduno, eds., Beyong
Westphalia?
9. Vase Nicholas Onuf,
Intervention of Common
Good. en Lyons y Mastanduno,
eds., Beyond Westphalia?

10. Vase Robert Jackson,


International Community
Beyond the Cold War:
Intervention or Isolation?, en
Lyons y Mastanduno, eds..
Beyong Westphalia?
11. Respecto del ltimo punto,
vase Stanley Hoffman, The
Problem of Intervention, en
Hedley Bull, ed., Intervention in
World Politics (Nueva York:
Oxford University Press, 1984),
pgs. 7-28. Vase tambin Onuf,
op. cit.
12. Hay tambin muchos casos,
desde luego, de intervencin
encubierta, que puede o no
comprender el cruce fsico de las
fronteras.
13. Vese Gernhard von Glahn,
Law Among Nations (Nueva
York: MacMillan, cuarta edicin,
1982), pgs. 249-251.
14. Estos problemas se tratan con
ms detalle en varios captulos de
Lyons y Mastanduno, ed., Beyong
Westphalia? Vase en particular
Thomas G. Weiss y Jarat Chopra,
Sovereignty undre Siege: From
Intervention to Humanitarian
Space; Jack Donnelly, National
Sovereignty and International

Intervencin internacional, soberana de os Estados y futuro de la sociedad internacional


Intervention: The Case of Human
Rights; Ken Conca,
Environmental Protection,
International Norms, and
National Sovereignty: The Case of
the Brazilian Amazon; y Janne
E. Nolan, Sovereignty and
Collective Intervention:
Controlling Weapons of Mass
Destruction.
15. Vase Evan Luard,
Collective Intervention en
Hedley Bull, ed., Intervention in
World Politics (Nueva York:
Oxford University Press, 1984),
pgs. 157-158. Con respecto al
papel de la legitimidad en la
promocin de la observancia del
derecho internacional, vase
Thomas M. Franck, The Power of
Legitimacy Among Nations
(Nueva York: Oxford University
Press, 1990).
16. Hedley Bull, Conclusin,
en ibid., pg. 195. La presin para
conseguir la bendicin
internacional se aplica tambin de
modo creciente a los intentos de
ejercer influencia poltica o

practicar el aislamiento, a medida


que los Estados tratan de obtener
un amplio apoyo internacional a
sus polticas y evitar que les
critiquen por sus acciones
unilaterales.
17. Bull, Introduction, en
Intervention in World Politics,
pg. 2.
18. Para otro estudio de la
cuestin del Tratado de
Westfalia, vase Mark Zacher,
The Decaying Pillars of the
Westphalian Temple, en James
N. Rosenau, Governance Without
Government (Nueva York:
Cambridge University Press,
1992), pgs. 58-101.
19. Vese James Rosenau,
Sovereignty in a Turbulent
World, en Lyons y Mastanduno,
eds., Beyond Westphalia? Para
una exposicin general de la
posicin de Rosenau, vase su
obra Turbulence in World Politics
(Princeton: Princeton University
Press, 1990).

611

20. Vase Stephen Krasner,


Sovereignty and Intervention,
en Lyons and Mastanduno, eds.,
Beyong Westphalia?
21. En general, vese Harry
Eckstein, Case Study and Theory
in Political Science, en Fred
Greenstein y Nelson Polsby, eds.,
Strategies of Inquiry, Vol. 7 de
Handbook of Political Science
(Reading, MA: Addison-Wesley,
1975).
22. Tucdides, La guerra del
Peloponeso trad. Jos Alsina,
Madrid, Guadarrama, 1975, Col.
Punto Omega.
23. Edward Luttwak,
Intervention and Access to
Natural Resources, en Bull, op.
cit., pgs. 79-94.
24. Bull, Conclusin, op. cit.,
pg. 185.
25. The Grating Dictator, The
Economist, 1. de agosto de 1992,
pg. 13.

La reforma de la administracin
pblica internacional
en un nuevo contexto mundial

Peter Lengyel
Con el fin de la guerra fra y del orden mun- El principal problema consiste ahora en cmo
dial definido en Yalta en 1945, las organiza- mejorar su capacidad y sus resultados.
ciones intergubernamentales han cobrado una
Uno de los objetivos del presente artculo
importancia sin precedentes. Ya se trate de las consiste en examinar las organizaciones interoperaciones de las Naciones Unidas para el gubernamentales desde el punto de vista de
mantenimiento de la paz en todo el mundo, de quienes prestan servicios en ellas. En efecto,
las complicaciones en la OTAN, de las proyec- en ltima instancia es la calidad del trabajo de
ciones econmicas de la OCDE, de la supuesta los funcionarios lo que determina la eficacia
arrogancia tecnocrtica de los Eurcratas o de las burocracias internacionales, tal como
de la parlisis de la OPEP ante la cada de los los beneficios que los ciudadanos obtienen de
precios del petrleo, las orlos Estados dependen esenganizaciones intergubernacialmente de la calidad de
Peter Lengyel fue editor de esta revista
mentales han sido objeto
la administracin pblica
de 1963 a 1984. Es autor de International Social Science: the UNESCO expede enorme atencin por
nacional. Por lo tanto, enrience (1986) y de numerosos artculos.
parte de los medios de difocaremos la administraActualmente trabaja con la World Sofusin en los ltimos aos.
cin pblica internacional
ciety Foundation de Zurich y es, adeComo de constumbre, el
ms, mediador en las relaciones con el
desde varios puntos de vispersonal de la UNESCO y periodista.
debate se ha centrado en
ta.
En primer lugar, sus anSu direccin es 4, Villa Dietz-Monnin,
muchos casos en torno a
tecedentes
y lo que ellos
75016, Pars.
personalidades (Boutros
entraan para su estructuBoutros Ghali y Jacques
ra actual; en segundo luQelors son ahora tan conogar, las divisiones intercidos como los lderes de
nas, la imagen externa y el
grandes pases) y a critedficit democrtico; en
rios mal definidos de efitercer lugar, el problema
cacia. Tambin, como de
que suponen las operaciocostumbre, se ha imputado a las organizacio- nes en el terreno y las tentaciones del regionanes intergubernamentales la culpa en cuestio- lismo, dos aspectos especiales. En una ltima
nes que, en realidad, incumben a la voluntad seccin, la atencin se centra en las favorables
colectiva de los Estados que las integran. En oportunidades polticas que existen en la accualquier caso, es evidente que se espera de tualidad para que surja una administracin
ellas mucho ms que antes. Las organizaciones pblica internacional de tercera generacin,
intergubernamentales se han convertido en de- adaptada con flexibilidad a la nueva realidad
corados slidamente establecidos en el escena- mundial.
rio mundial. Ya no se trata de preguntar si han
de perdurar o si podemos prescindir de ellas, Los antecedentes
preguntas que hasta hace pocos aos todava
se formulaban seriamente en algunos crculos. La prehistoria de las organizaciones intergubernamentales comprende un perodo de 104
RICS 138/Diciembre 1993

614

aos, desde 1815, fecha de la creacin por el


Congreso de Viena de la Comisin Internacional para la Navegacin en el Rin, hasta 1919
cuando se funda la Sociedad de las Naciones.
Durante este perodo se establecieron unas 35
organizaciones intergubernamentales para regular las cuestiones bsicamente tcnicas que
no susciten sentimientos nacionales ni alteren
en modo alguno la situacin estratgica, econmica o poltica de uno de sus miembros
(Walters 1952, pgs. 7 y 8). No se trataba en
modo alguno de una red articulada; el personal de estas organizaciones no tena ningn
estatuto especial, ni era necesariamente reclutado en el mbito internacional, tampoco tenan entre ellos ninguna relacin orgnica que
les uniera. Estas caractersticas desaparecen
cuando se crea oficialmente una administracin pblica internacional para administrar la
Sociedad de las Naciones y sus dos rganos
asociados, la Organizacin Internacional del
Trabajo y el Tribunal Permanente de Justicia
Internacional. La primera generacin de funcionarios internacionales, cuyo nmero jams
super los 3.000 y que estaban destacados casi
exclusivamente en dos ciudades (Ginebra y La
Haya), fue la encargada de poner en prctica la
voluntad colectiva de unos 50 miembros, que
iban cambiando y que en su gran mayora eran
de Europa y Amrica Latina. Esta administracin estaba estructurada jerrquicamente con
arreglo a los sistemas cerrados que propiciaban las administraciones pblicas nacionales
consideradas a la sazn ms avanzadas (el Reino Unido y Francia), con una mezcla de elementos tpicos del cuerpo diplomtico (Lengyel, 1992), funcionarios contratados internacionalmente y sujetos a normas y escalas de
sueldos comunes con arreglo a la frmula
Noblemaire, de sueldos exentos de impuestos
y ajustados a los vigentes en la administracin
pblica nacional mejor remunerada en aquella
poca (la de Gran Bretaa) ms una prima en
concepto de expatriacin. Esta primera generacin funcion de forma eficaz durante 18
aos, hasta 1939. Segn un historiador, el
establecimiento de una secretara internacional similar en su estructura, su espritu y su
personal constituy sin duda uno de los acontecimientos ms importantes en la historia de
la poltica internacional y eso fue importante
no por s mismo, sino tambin como prueba
irrebatible de posibilidades que hasta ese mo-

Peter Lengyel

mento se haban negado enfticamente (Walters 1952, pg. 76). Entre quienes ingresaron
en esa administracin se contaban el joven
Jean Monnet, Albert Cohn, el novelista, Fridjof Nansen, explorador del Polo y precursor en
la asistencia a los refugiados, y el Dr. L.F.
Destouches (Cline) en calidad de inspector
sobre el terreno.
Las tareas encomendadas a la administracin pblica internacional de la primera generacin se referan sobre todo al mantenimiento de la paz, al arbitraje y solucin de conflictos, tanto entre Estados como dentro de ellos
y, en algunos casos, en el mbito de competencia de la OIT. Esas tareas significaban la continuacin, en un plano institucionalizado, de
actividades tradicionales en los mbitos de la
diplomacia y el cumplimiento de la ley. Gradualmente, y con un poco de timidez, se fueron ampliando a la supervisin o a la fijacin
de criterios para la reglamentacin de otros
mbitos de importancia internacional, especialmente el econmico, el de la salud y el
cultural. Por ms que durante su breve duracin la administracin pblica internacional
de la primera generacin no haya podido ampliar considerablemente el mbito de sus actividades, ya inclua en embrin gran parte de l
que haba de encomendarse a su sucesora.
Tras un salto de unos cinco aos, a partir
de 1945 comenz a contratarse la segunda generacin de funcionarios internacionales, para
que prestaran servicios en las Naciones Unidas y sus organismos especializados con el
objeto de afrontar en gran escala todos los
grandes problemas a que haca frente la humanidad (vanse los Artculos 100 y 101 de la
Carta de las Naciones Unidas). En el sistema
de las Naciones Unidas, la administracin pblica internacional, aunque deba prestar servicio en organizaciones dispersas que se haban establecido con arreglo a principios funcionales como protoministerios mundiales,
haba sido concebida en parte como un sistema de carrera, puesto que inclua expertos
con contratos de breve duracin. Su reclutamiento tena que respetar las cuotas de funcionarios por pas que correspondieran aproximadamente a las contribuciones financieras de
los Estados miembros. En menos de un ao
sus efectivos pasaron a ser mayores que los de
la primera generacin; sin embargo, la administracin pblica internacional de la segunda

La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

615

Litografa de los principales participantes en el Congreso de Viena, noviembre de 1984-junio de 1815.


Roger-Viollet.

generacin hered mucho de su predecesora,


incluida la frmula Noblemaire para regir la
remuneracin. En los dos decenios siguientes,
esta segunda generacin dej de ser un conjunto de camarillas reunidas a toda prisa, para
convertirse en un cuerpo que, si bien sus
vnculos internos no eran estrechos, era coherente y tena conciencia de serlo; este cuerpo
se ampli de forma rpida y resuelta en muchas direcciones para incluir en las sedes y
fuera de ellas puestos que prestaban servicios,
primero a unos 50 Estados miembros, despus
a ms de 100 y, actualment a cerca de 180, sea
en la sede o en los servicios exteriores.
El modelo de administracin pblica internacional, limitado en principio al sistema de
las Naciones Unidas, se hizo atractivo tambin para las organizaciones intergubernamentales de composicin limitada y varias de ellas
lo adoptaron. Como resultado, hay en la actualidad unos 100.000 funcionarios internacionales (Jquier 1985, pg. 5; Plantey 1981,
pg. 58) de los cuales el 60% trabaja para las

17 organizaciones intergubernamentales universales que se adhieren al llamado rgimen


comn (Zyss, 1987). El 40% restante de los
funcionarios trabaja en organizaciones de composicin limitada, tales como la Comunidad
Europea, la OCDE, la OEA, la Liga de los
Estados rabes, la Organizacin de la Unidad
Africana, la OTAN o la OPEP. Globalmente,
los funcionarios internacionales no representan ms que un 10 % de las aproximadamente
300 organizaciones intergubernamentales que
existen, muchas de las cuales son muy pequeas, lo que indica que el modelo del siglo XIX
no ha sido del todo superado.
Geogrficamente, los funcionarios internacionales se hallan concentrados en un archipilago de ciudades occidentales; Bruselas, Ginebra, Nueva York, Washington, Pars, Roma
y Viena, en ese orden, son los lugares de destino de alrededor del 60 % de los funcionarios y
el resto est asignado a otras ciudades o sobre
el terreno, donde un 17 % de los funcionarios
ejercen sus funciones. Si se tiene en cuenta que

616

la poblacin mundial es de ms de 5.000 millones de personas y que la administracin


pblica internacional es ms reducida que la
administracin nacional que presta servicios a
los 8 millones de suecos, o que su tamao
equivale a la dcima parte del de la administracin pblica de Gran Bretaa, queda claro
que no se trata del dilatado monstruo que a
veces describen los medios de difusin.
El balance de las actividades de la segunda
generacin de funcionarios pblicos a escala
internacional es desigual, pero en su conjunto
resulta positivo.
Vistos los estrechos lmites dentro de los
cuales ha tenido a veces que funcionar, para
evaluar algunos de los mejores resultados,
imaginemos cul sera nuestra situacin en la
actualidad si no se hubiesen alcanzado. Esto
tambin es vlido en los mbitos de la negociacin diplomtica, la reunin e interpretacin de datos, la fijacin de normas, la toma
de conciencia, la preparacin y ratificacin de
tratados, la organizacin de foros para el debate, la preparacin de obras tericas en muchos
idiomas sobre prcticamente todos los temas.
A ello hay que aadir naturalmente la labor
tcnica en todos los dominios, desde la energa
nuclear hasta la agricultura o la educacin, las
operaciones de mantenimiento de la paz, algunas durante un perodo muy prolongado
(como, por ejemplo, en Israel desde 1948, en
Cachemira desde 1949, en Chipre desde 1964
o en el Lbano desde 1978) y el resuelto, aunque evidentemente insuficiente, esfuerzo por
liberar a los pases subdesarrollados de la
trampa de la pobreza. Las organizaciones intergubernamentales de composicin limitada,
cuyos objetivos son generalmente ms modestos, muestran tambin logros apreciables, especialmente aquellas que, como las instituciones de la Comunidad Europea, tienen un
programa bien definido y con suficiente apoyo
poltico. Otras, en cambio, parecen estar sumidas en la parlisis crnica. Sin embargo, siempre se ha tenido la impresin obsesiva de que
las organizaciones intergubernamentales universales pueden y deben funcionar mejor y
que, para esos efectos, hay que mejorar su
dotacin de personal. Como consecuencia, se
han formulado numerosos planes, ms o menos completos, para reformar y reestructurar
la administracin pblica internacional; si
bien el primero de esos planes se remonta al

Peter Lengyel

decenio de 1950, es inquietante observar que


se ha avanzado muy poco en ese sentido. El
orden adoptado a fines de la Segunda Guerra
Mundial ha resultado ser extremadamente resistente y a la vez ms reacio a los cambios en
determinadas circunstancias, oportunidades y
responsabilidades. La administracin pblica
internacional central es rgida, envejece y est
relativamente mal coordinada. En gran parte,
la remuneracin ya no es muy competitiva y
va a la zaga de la que ofrecen las organizaciones intergubernamentales de composicin limitada {Opinin, 1992). Los procedimientos
de contratacin siguen siendo primitivos y no
hay suficiente movilidad entre organismos,
dentro de ellos y dentro y fuera de la sede, lo
que limita enormemente las posibilidades de
carrera. La administracin pblica internacional ms avanzada es la que actualmente presta
servicios en algunas organizaciones regionales,
especialmente en la Comunidad Europea, en
otros rganos europeos como la Unin Europea Occidental, la OCDE y en varios organismos de ndole sumamente tcnica, como el
CERN, para los cuales ha resultado ms fcil
conciliar slidos principios de contratacin,
carrera y administracin con los resultados
que de ellos se espera. Es cierto que el hecho
de que haya antecedentes y valores comunes
hace ms fcil administrar el personal de las
organizaciones intergubernamentales, cuyo
nmero de miembros no excede de unos 35
Estados que tienen objetivos precisos. Las
contradicciones y vacilaciones de los casi 180
Estados miembros de las organizaciones intergubernamentales universales han impuesto
una pesada carga de inmovilidad sobre su administracin pblica especialmente desde que
la Unin Sovitica y sus satlites se han negado a acatar principios bsicos, mientras los
pases del tercer mundo trataban de hacer valer sus intereses, en parte mediante la confrontacin con los que ms fondos aportaban. Desde ese punto de vista, todo es ms fcil ahora y
el consenso sobre ciertos elementos fundamentales es mayor que en cualquier otro momento
a partir de la Segunda Guerra Mundial. Sin
embargo, no se ha avanzado mucho hacia una
tercera generacin de la administracin pblica internacional en las organizaciones universales, lo cual se impone. Constituyen un obstculo fundamental las restricciones financieras impuestas a las organizaciones interguber-

La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

617

El nacimiento de las Naciones Unidas: M. van Vredenburgh de los Pases Bajos dirigindose a un comit durante
la Conferencia de San Francisco, 1945. Ritchie/Camera Press/imaprcss.

618

namentales desde principios del decenio de


1980, cuando los grandes Estados miembros
adoptaron una poltica de crecimiento cero
que se ajustaba en parte a la ideologa a favor
de la privatizacin y la reduccin del nmero
de funcionarios nacionales. Las organizaciones intergubernamentales ms importantes no
han recaudado an el dividendo de la paz
que se esperaba para despus de 1989, finalizada la rivalidad entre las grandes Potencias
que haban dilapidado sus recursos en armamento, lo que ha sido adecuadamente comparado con las fiestas de invierno de los indios
norteamericanos (Kohler, 1993); por el contrario, algunos Estados miembros, y especialmente los Estados Unidos, se encuentran crnicamente retrasados en el pago de sus cuotas,
mientras otros carecen de divisas fuertes para
pagar las suyas (Bennett, 1991, pgs, 88 a 95).
Se trata tambin de una de las dificultades con
que tropez la Sociedad de las Naciones y que
parece constituir una caracterstica permanente de la vida internacional. Los Estados miembros, si bien no vacilan en asignar a las organizaciones intergubernamentales una funcin
tras otra, son renuentes a sufragar las necesidades de estas organizaciones en los planos
regional y universal. A menudo esto suele desalentar a los funcionarios internacionales que
tienden a refugiarse en la rutina a medida que
observan el desfase que hay entre la retrica y
el apoyo concreto de los Estados miembros. El
idealismo de muchos funcionarios, especialmente en las organizaciones intergubernamentales universales hasta mediados del decenio
de 1970, ha cedido su lugar a la fatiga y a la
displicencia, que no constituyen precisamente
las mejores actitudes para que las secretaras
sean dinmicas.

Las divisiones internas, la imagen


externa y el dficit democrtico
Existe, al menos en las democracias de tipo
occidental, la antigua tradicin de que los funcionarios pblicos ejecutan sumisamente la
poltica que adoptan los gobiernos electos.
Ocultos a los ojos del pblico, desempean sus
funciones con discrecin y no aspiran a la
gloria. Ante las candilejas estn los polticos,
que debaten los problemas, expresan los distintos intereses de los ciudadanos, gesticulan y

Peter Lengyel

maniobran, pero que deben tambin asumir la


responsabilidad de que la poltica sea bien
ejecutada. Los ministros tienen que supervisar
de cerca las actividades en los mbitos de su
competencia y, aunque suele decirse que llegan y se van mientras los funcionarios pblicos se quedan y les cabe la ltima palabra, son
los ministros quienes deben renunciar cuando
las cosas andan muy mal.
Habida cuenta de que la administracin
pblica internacional ha tenido como modelo
la administracin pblica nacional, se espera
que sus miembros se comporten como funcionarios nacionales o como sus colegas diplomticos. Esto no es realista en el caso de los altos
funcionarios, ya que en la gran mayora de las
organizaciones intergubernamentales no hay
un control poltico muy directo. La supervisin y las prioridades generales a cargo de
asambleas, juntas, comits u otros rganos similares que se renen en forma intermitente
no reemplazan a la supervisin ministerial.
Tampoco ayudan mucho en este contexto los
nombramientos polticos para puestos de
secretara, por lo general en favor de personas
patrocinadas por su gobierno de los que se
espera que proyecten la posicin o las preferencias de la poltica exterior de su pas y se
comporten ms como funcionarios adscritos
que como representantes de corrientes sustantivas. Por lo tanto, los jefes de los organismos,
que son los nicos funcionarios elegidos entre
todos los designados y que, en virtud de sus
cargos, slo son responsables ante s mismos,
tienen amplias facultades discrecionales y, si
quieren, pueden dirigir la secretara en forma
bastante desptica. Algunos lo han hecho, y se
han perdido en detalles que deberan quedar
librados a los subordinados. Otros no han demostrado mayor inters en sus colegas y prefieren los contactos con los gobiernos, los viajes y las actividades de representacin de sus
organismos. El problema bsico, sin embargo,
consiste en que muchos altos funcionarios internacionales deben desempear funciones
empresariales y de negociacin que no siempre, ni en la misma medida, se exigen de los
altos funcionarios nacionales.
Hasta mediados de los aos setenta, las
secretaras de las organizaciones intergubernamentales tendan a ser cajas negras. Se supona en general que, bsicamente, realizaban
sus actividades con un grado razonable de ho-

La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

619

Fuerzas de la ONU estacionadas en Chipre. 1964.

nestidad y competencia, ya que estaban sujetas a una supervisin adecuada y, en su mayor


parte, complementaban una labor que, en todo
caso, tambin realizaban organismos nacionales. La discrecin y la disciplina de la administracin pblica internacional corrobor esta
idea; las controversias internas o los escndalos, de haberlos, eran tapados cuidadosamente. La informacin que tena el pblico sobre
la administracin pblica internacional era
fragmentaria y se basaba a menudo en comunicados de prensa o en comentarios interesadamente favorables. La administracin pblica internacional de la segunda generacin era
demasiado joven para que funcionarios jubilados escribiesen sus memorias y revelasen su
funcionamiento interno; de hecho, son pocas
las memorias de este tipo que se han escrito
(vanse, por ejemplo, Hoggart, 1978; Urquhart, 1987 y Narasimhan, 1988). Esa era se
ha acabado. A los predecibles ataques de
crculos ideolgicamente hostiles, como la Heritage Foundation o determinados sectores de
la prensa nacionalista, se fueron sumando gra-

dualmente informes bien investigados y a veces muy minuciosos y rumores de deficiencias,


despilfarro o cosas mucho peores en la administracin pblica internacional. La indignacin que en forma retrospectiva se hizo sentir
por la funcin que ocultamente haba desempeado el Secretario General de las Naciones
Unidas, Kurt Waldheim, en la Segunda Guerra Mundial, hizo que la atencin del mundo
se centrara en las deficiencias de los procedimientos de seleccin de los candidatos a los
puestos ms altos. La leccin de que haba que
dar la impresin de que los jefes ejecutivos
eran elegidos mediante procedimientos consensales y razonablemente dignos y deban
tener excelentes antecedentes para su cargo no
parece haberse aprendido, como se observa en
el reciente caso del Dr. Hiroshi Nakajima en la
OMS. Tras una polmica muy negativa, que
incluy una entrevista en Le Monde (20 de
enero de 1993) con el presidente de la Junta
Ejecutia de la OMS, el Dr. Jean-Francois Girard, segn el cual es fundamental introducir
reformas de fondo en ese organismo; el Dr.

620

Nakajima fue de todas maneras designado en


febrero de 1993 para un segundo mandato
mientras se acumulaban en su contra acusaciones de despotismo, irregularidades financieras, falta de flexibilidad y el ejercicio de presin sobre los pases pequeos para asegurar
su voto (Goniuri [Tokio], 31 de marzo de
1993, citado en Le Monde, 1 y 2 de abril de
1993). Estos sucesos dieron lugar a muchos
comentarios, varias dimisiones espectaculares
por diferencias de poltica, entre ellas las del
Dr. Jonathan Mann, jefe del equipo de la
OMS encargado del SIDA, que tuvo lugar en
1990, y la del Representante Especial de las
Naciones Unidas en Somalia, Mohamed Sahnoun, en octubre de 1992, a pesar de que en
general gozaba de buena reputacin. Las operaciones de las Naciones Unidas en Camboya
tambin han suscitado interrogantes {International Herald Tribune, 21, 22 y 24 de septiembre de 1992; Le Monde, 22 de octubre de
1992) mientras tiene lugar un fiero debate por
la funcin que cabra a las Naciones Unidas en
Bosnia, lo que en parte guarda relacin con el
problema general de la funcin del mantenimiento de la paz y el derecho de intervencin
(The Economist, 20 de diciembre de 1992).
Todo ello transmite una cierta inquietud en
cuanto a la integridad y capacidad de los funcionarios pblicos internacionales en el momento en que ms se espera de ellos y pone de
relieve el hecho de que el funcionalismo que,
supuestamente, tena que despolitizar a los organismos especializados, ya no sirve tanto de
proteccin como antes. Habida cuenta de que
la esencia de la labor de los organismos se ha
hecho polmica, el funcionalismo ya no basta
para tapar las grietas que han aparecido en la
estructura. Los funcionarios internacionales
ya no pueden refugiarse en una tecnocracia
neutral y se ven obligados a hacer suyas
posiciones con las que tal vez no estn de
acuerdo o bien a ocultarse en una burocracia
impenetrable que, ms que molestar a unos
pocos, tiende a excluir a la gran mayora.
El hecho de que los ojos del pblico estn
volcados sobre la administracin pblica internacional, puede ser considerado un positivo
intento de hacer que rinda cuentas directamente y de compensar el dficit democrtico de que adolece por las acusaciones de
arrogancia tecnocrtica y afn regulatorio que,
segn muchos analistas, hizo tanto ms difcil

Peter Lengyel

ratificar el tratao de Maastricht. Mal puede


negarse que en la administracin pblica internacional en su conjunto existen grados de
dficit democrtico (como suele hacer tambin en su homlogo nacional), pues ello forma parte de la propia naturaleza de las organizaciones intergubernamentales como criaturas
establecidas y controladas por los gobiernos
para su propio beneficio. Suele decirse, pues,
que lo mejor que cabe esperar es que la comunidad de los gobiernos establezca algn tipo de
democracia en forma de controles para evitar
hegemonas reales o potenciales. En el plano
de la secretara, ese resultado se alcanza supuestamente mediante una representacin
geogrfica cuidadosamente equilibrada,
principio que puede tener sentido en una organizacin intergubernamental que tenga hasta
50 Estados Miembros, pero que cuando tiene,
como en la ONU, cerca de 180 se convierte en
un reparto de despojos (Jordn, 1991). Suele desestimarse adems que, si bien la amplia
variedad de orgenes nacionales dentro de la
secretara puede hacer que se contrarresten
uno a otro, los pases donde hay sedes de
organizaciones intergubernamentales ejercen
una influencia cultural y lingstica permanente y muy fuerte. Esta influencia surge de forma
natural porque los funcionarios tienen que
acomodarse a su entorno, tanto en la vida
pblica como en la privada, y el pas anfitrin
es inevitablemente, superior en sus efectivos,
sobretodo en las clases modestas. Incluso una
rpida visita a la sede de una organizacin
intergubernamental en Nueva York o Washington da la clara impresin de encontrarse
en una organizacin predominantemente estadounidense, en la cual el ingls es el idioma
natural de comunicacin. El idioma francs y
los valores culturales de Francia estn por otra
parte difundidos de forma desproporcionada
en la administracin pblica internacional,
porque se encuentran importantes concentraciones de organizaciones intergubernamentales no slo en Francia sino tambin en Bruselas, Ginebra y Montreal. De existir hegemonas nacionales en la administracin pblica
internacional, esas son sus fuentes. Hay otro
riesgo, que dimana de los temas concretos de
que se ocupa el organismo y de los crculos
profesionales con que mantengan contactos
principalmente las secretaras, como los diplomticos en las Naciones Unidas, los agron-

La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

621

mos o veterinarios en la FAO o los educadores administracin pblica internacional. En la


y cientficos en la UNESCO. Tambin tiene medida en que esto comporte una mayor consus efectos la personalizacin, especialmen- ciencia y una mayor lealtad que las que existen
te la costumbre de que el jefe de la organiza- normalmente en el caso de la ciudadana, la
cin desempee el cargo durante varios man- profesin o el origen tnico y religioso, cabe
datos, siendo, precisamente, a este nivel donde naturalmente considerarse como el augurio de
la rotacin parecera ms conveniente (entre una nueva y positiva tendencia, una especie de
quienes desempearon el cargo durante ms conciencia universal. En el nterin, sin embarde 10 aos se cuentan R. Maheu en la UNES- go, el dficit de identidad, a menudo sumaCO, H. Mahler en la OMS, F. Blanchard en la do con una inmersin excesiva en el trabajo
para compensar las dimensiones que faltan,
OIT y E. Saouma en la FAO).
Ms all de esas distorsiones, el problema como la ciudadana o las relaciones con la
del dficit democrtico en las organizacio- familia, est causando graves problemas psicones intergubernamentales plantea la cuestin lgicos en los funcionarios internacionales.
de la extensin de la representacin oficial, Ese dficit puede volcarse en el mbito de la
actualmente limitada a los gobiernos de los organizacin, especialmente cuando se trata
Estados miembros, a organizaciones no guber- de la adopcin de medidas colectivas. Si bien
namentales, minoras dentro de ciertos pases hay una estructura bastante informada de aso(de Senarclens, 1988, pgs. 83 a 89) y otros ciaciones de funcionarios internacionales (vingrupos que representan los intereses naciona- culadas por conducto de la Federacin de Asoles o transnacionales. El modelo es el de la ciaciones de Funcionarios Internacionales
OIT, con una estructura tripartita que da re- [FICSA] en el caso de las organizaciones unipresentacin a gobiernos, empresarios y sindi- versales) el proceso de negociacin colectiva,
catos, si bien el sistema ha cado un poco en en el que participan las administraciones de
desgracia por la falta de estructuras apropia- las organizaciones intergubernamentales y la
das en muchos pases. Se aduce en contra que comunidad de Estados miembros, y que se
la multiplicidad de representaciones hara a refiere a diversos problemas de importancia,
las organizaciones intergubernamentales an como la remuneracin, las prestaciones, las
ms inmanejables de lo que ya son y no redun- pensiones y las prestaciones mdicas, es sumamente lento, duro y engorroso. Ha habido
dara en beneficio de nadie.
En cuanto a la identidad de los funciona- huelgas y protestas, si bien se trataba en su
rios internacionales, la situacin actual es en mayor parte de actos simblicos pues los funmuchos casos un rompecabezas insoluble, cionarios internacionales no tienen poder sufien el que deliberadamente nadie se mete. Los ciente para causar trastornos y hacer or sus
funcionarios internacionales saben lo que no quejas, ni constituyen tampoco un grupo de
deben ser, esto es, agentes de gobiernos de su influencia. El dficit democrtico funciona,
pas. Saben cul es su profesin (a pesar de pues, en dos sentidos; en el control y la orienque esto resulta incluso ms ambiguo en el tacin de las organizaciones intergubernamencurso de los aos a medida que se pierde con- tales y en las limitadas posibilidades de la
tacto directo con la evolucin de la profesin administracin pblica internacional de partien el mundo exterior), pero ello no supone cipar en la defensa y la promocin de sus
necesariamente una mayor orientacin cuan- intereses legtimos.
do lo que est enjuego son divisiones polticas
fundamentales. Los funcionarios internacionales que deben negociar o administrar operacio- Los problemas que entraan
nes humanitarias o de mantenimiento de la las operaciones sobre el terreno
paz suelen tropezar con enormes dificultades
para mantener siquiera una apariencia de im- El modelo que la primera generacin dej a la
parcialidad frente a la provocacin y la agre- segunda era, como hemos visto, primordialsin.
mente el de una estructura centralizada. Si
De haber un dficit democrtico en las bien en el decenio de 1940 ya haba oficinas
organizaciones intergubernamentales, se trata regionales, puestos de cooperacin sobre el tede un dficit de identidad en el seno de la rreno y otros similares, en su aplastante mayo-

622

Peter Lengyel

Ese despliegue masivo que fue calificado


ra, el funcionariado internacional funcionaba,
y sigue funcionando, en las sedes de las organi- de asistencia tcnica plante problemas,
zaciones intergubernamentales. Esto reprodu- tanto profesionales como ideolgicos, que se
ce tambin el esquema de la mayora de las hicieron ms agudos a medida que, lentamenadministraciones pblicas nacionales, espe- te, se manifestaba la insuficiencia de los escialmente en los Estados unitarios, con la im- fuerzos. Desde el punto de vista profesional, lo
portante excepcin de las Potencias imperiales normal era que los expertos sobre el terreno
que tenan sus administraciones coloniales. fuesen contratados por perodos cortos (en raEstas administraciones a veces tenan un ma- zn de la incertidumbre en la financiacin y
yor margen de maniobra y una organizacin de las prioridades en la programacin por
ms racional que las de sus propios pases, pas) y pasaran por la sede para recibir un
porque podan funcionar prcticamente sin li- grado mnimo de orientacin antes de ser enmitaciones internas. Naturalmente, los funcio- viados a sus lugares de destino que, a menudo,
narios internacionales deban tener mucho resultaban muy aislados. En consecuencia, la
cuidado de evitar cualquier apariencia de co- mayora de estos expertos no se hallaban plelonialismo y, de hecho, adoptar una postura de namente integrados en el cuerpo internacional
abierto anticolonialismo, lo que no facilitaba de funcionarios. Ingresaban para desempear
la buena realizacin de operaciones sobre el un cargo concreto y el concepto de administracin pblica internacional no les interesaba
terreno.
Haba dos factores subyacentes en las acti- mayormente. Si desempeaban su cargo duvidades de las administraciones pblicas inter- rante periodos prolongados, solan quejarse de
nacionales sobre el terreno, el mantenimiento falta de atencin, orientacin o reconocimiende la paz y el desarrollo. De las dos, el desarro- to por parte de la sede, y se consideraban
llo pronto cobr mucha mayor importancia y funcionarios de segunda clase. Al mismo tiemse generaliz ms que el primero. El manteni- po, en el pas tropezaban con dificultades que
miento de la paz y el correspondiente socorro las organizaciones intergubernamentales no
humanitario era y sigue siendo primordial- podan resolver porque no tenan manera de
mente de la competencia de las Naciones Uni- controlar la situacin fuera de la sede. Surgiedas, mientras que el fomento del desarrollo es ron as contradicciones entre las exigencias
una actividad en la que pueden colaborar, en tcnicas y las posibilidades polticas, que enforma ms o menos directa, la mayora de las contraban su raz en las causas mismas del
organizaciones intergubernamentales. Todo el subdesarrollo. Esas contradicciones, a su vez,
sistema de las Naciones Unidas empez a par- pusieron de relieve los componentes ideolgiticipar muy activamente en l a partir de prin- cos de muchos proyectos de asistencia tcnica
cipios del decenio de 1950 y esa participacin que, ms que una transferencia de tcnicas y
se fue intensificando a medida que un nmero conocimientos, consistan en la intrusin de lo
cada vez mayor de ex colonias alcanzaba la que en trminos muy generales cabe calificar
independencia y los problemas mundiales del de valores laicos de modernizacin en sociedasubdesarrollo pasaban a ocupar un lugar prefe- des tradicionales. Los expertos sobre el terreno
rente en el quehacer internacional. Hacia me- eran, pues, los portadores de la modernizadiados del decenio de 1970 trabajaban en los cin, de la cual las organizaciones interguberproyectos dirigidos por el PNUD, as como namentales en su calidad de burocracias jerrlos administrados directamente por distintos quicas y racionalizadas tambin eran, por
organismos, casi tantos funcionarios como los cierto, parte integrante. Cobraron mayor conque haba en la sede de diversos organismos, ciencia, aunque no siempre mucha, de esto,
siendo la descentralizacin una consigna antes que de cualquier expectativa concreta
muy popular. Los representantes residentes que caba esperar de ellos en su calidad de
del PNUD, que actuaban como embajado- funcionarios internacionales.
res de las Naciones Unidas, tenan una funTal vez sea ms claro el papel que cabe a
cin esencial en los pases y en muchos casos los funcionarios internacionales en las activiviajaban tambin a ellos jefes de misin de los dades humanitarias y de mantenimiento de la
distintos organismos a fin de coordinar pro- paz, en las que bsicamente colaboran como
yectos sectoriales.
bomberos y personal de socorro. Sin embargo.

La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

en estas actividades hay que tener en cuenta


tambin los aspectos logsticos de las fuerzas
militares que facilitan los Estados miembros y
que estn integradas por soldados que no son
ni funcionarios internacionales ni expertos sobre el terreno. Los funcionarios internacionales deben pues maniobrar en el espacio que
queda entre los antagonistas, las fuerzas de
mantenimiento de la paz y el mandato general
impartido por el Consejo de Seguridad, tarea
que dista de ser sencilla. Tras una serie de
intervenciones ms limitadas, se plante un
enorme problema entre 1960 y 1962 cuando el
ex Congo Belga vino a ser, ms que un pas
independiente, un pas imposibilitado para alcanzar la independencia. Las Naciones Unidas
tuvieron entonces que administrar, en mayor
o menor grado, un pas sumido en el caos,
situacin que se repetira 30 aos despus en
Camboya y Somalia. Brian Urquhart, alto funcionario britnico de las Naciones Unidas durante mucho tiempo, hace en sus interesantes
e inteligentes memorias, una viva resea de lo
que ocurri entonces (Urquhart 1987, pp. 145148), lo que da una idea del grado de improvisacin necesario. Respecto de Hammarskjld,
escribe que en virtud de su propio carcter y
de su talento personal ha transformado el cargo de Secretario General en algo mucho ms
importante de lo que era, lo que ha afectado
radicalmente tanto a la situacin poltica de
las Naciones Unidas como a la Secretara... [si
bien] dio lugar una vez ms a la vieja ilusin
de que las Naciones Unidas son una especie de
supergobierno, aunque no sean ms... que un
tratado respaldado por una organizacin administrativa (ibd., pg. 141).
Esa ilusin subsiste hoy, pero hemos dejado atrs los tiempos en que el esfuerzo heroico de un solo individuo poda significar una
diferencia tan grande. Hoy lo fundamental
consiste en saber si la parte de la administracin pblica internacional que tiene que realizar actividades sobre el terreno cuenta con la
estructura necesaria para hacerlo. Cabe afirmar que algunos de los rganos regionales,
como los de la Comunidad Econmica Europea, tienen una presencia sobre el terreno
porque en general estn establecidos en la regin en la que prestan servicios y en la que
contratan sus funcionarios. Otras organizaciones, como la OCDE o la OPEP, no tienen
actividades sobre el terreno. El problema afec-

623

ta, pues, slo a una minora de los funcionarios internacionales, tal vez a un 40 %, si bien
se trata de una minora esencial y muy visible.
Los resultados de muchas operaciones sobre el
terreno, ya sea del mantenimiento de la paz, la
observacin de elecciones o el fomento del
desarrollo, indican la medida en que stas estaban subordinadas a la poltica de la guerra
fra o, en muchos casos, distorsionadas por
ella. Si definitivamente ha desaparecido la rivalidad entre las grandes Potencias (lo que no
es del todo cierto), el clima general para las
operaciones sobre el terreno ha mejorado
abiertamente. Hay tantas ms razones para
preguntarse hasta qu punto la administracin
pblica internacional puede aprovechar las
oportunidades que se le han abierto.
En muchos campos de actividad (el comercio, los crculos acadmicos, los sistemas de
salud, la ciencia, etc.), las estructuras y los
procedimientos tradicionales son objeto de
ataque en razn de su ineficiencia. En este
contexto, los gobiernos suelen ir a la zaga de
las administraciones internacionales y stas de
los gobiernos. Por citar un ejemplo, hay organismos especializados de las Naciones Unidas,
como la UNESCO, la OMS o la FAO, cuya
estructura todava obedece en gran medida a
las ideas que imperaban en el momento de su
establecimiento, en la prctica las del decenio
de 1930, teniendo en cuenta la interrupcin
durante la guerra. Los efectos de esa departamentalizacin interna se ven agravados por el
particularismo en los organismos, lo que significa que no se trata de superar los problemas a
medida que se presentan sobre el terreno sino
segn resulte posible dividirlos para cumplir
criterios administrativos y de financiacin.
As resulta posible que las operaciones en un
determinado pas o en una determinada subregin se lleven a cabo de forma aislada y sin la
apropiada coordinacin; ello ocurre particularmente en el caso de las actividades de mantenimiento de la paz y de las actividades humanitarias, estrechamente relacionadas con
las que anteceden, y para las cuales sin duda
alguna sera muy positivo que hubiese un estrecho control integrado. No existe entre los
protoministerios mundiales el equivalente de
un ministerio de defensa y planificacin estratgica y, por lo tanto, no hay disposiciones
para casos de emergencia ni equipos rpidos y
flexibles que puedan intervenir a medida que

624

se presenten las emergencias. La pesada burocracia de la sede atiende con mucha lentitud
las necesidades sobre el terreno y las reduce a
categoras normalizadas a las que puedan aplicarse las normas administrativas vigentes.
En general, las profesiones no nacen ya totalmente formadas sino que evolucionan de
forma gradual dividindose en especializaciones o subdisciplinas a medida que cambian las
circunstancias y la base de conocimientos. La
administracin pblica internacional comenz
como un rgano interprofesional, y sigue sindolo, si bien con el transcurso de los aos se
hace cada vez ms evidente que en s sta es
una especializacin que debe sumarse a la
competencia sustantiva, aunque sea distinta
de ella. Esto ocurre especialmente en las actividades a mediano plazo sobre el terreno, para
las cuales se necesitan conocimientos especializados y tcnicas aplicadas, pues de lo contrario no constituyen ms que una operacin improvisada para ganar tiempo. Es razonable,
pues, preguntar si no ha llegado el momento
de pensar en una administracin pblica internacional doble, una parte de la cual sera contratada por el mtodo tradicional (pero muy
mejorado, cabra esperar) para trabajar primordialmente en la sede, mientras que la otra
sera seleccionada con criterios un tanto distintos y recibira capacitacin adecuada para
prestar servicios sobre el terreno. Se podra
llegar a pensar en efectivos de reserva para
fines de intervencin rpida. En Camboya se
ha dado incluso un paso en ese sentido recurrindose a las filas de funcionarios internacionales jubilados hace poco tiempo. De la
: misma manera, la hasta hoy vasta experiencia acumulada podra servir para restructurar
partes importantes de muchas organizaciones
intergubernamentales a fin de dar a sus funcionarios una base real ms slida al orientar
su talento y su energa con un criterio interdisciplinario, orientado hacia la solucin de
problemas que pueda culminar con estrategias bien establecidas para el desarrollo y
el mantenimiento de la paz en todo el mundo.
En varias ocasiones se ha mencionado la idea
de un instituto superior para funcionarios
internacionales, hasta ahora sin resultados
a pesar de que esto merece una consideracin
detenida. A los mismos efectos habra que mejorar la enseanza sobre la administracin
pblica internacional a fin de alentar a los j-

Peter Lengyel

venes a dedicarse a esa carrera (Lyons, 1988).


No hay que olvidar adems que quienes
quieren servir causas internacionales tienen
ahora otras posibilidades distintas de la administracin pblica internacional, ofrecidas por
un gran nmero de organizaciones no gubernamentales activas y efectivas (que van desde
Amnesty International a diversos equipos mdicos y a los servicios sin remuneracin de
administradores y tcnicos retirados). En algunos casos las organizaciones no gubernamentales actan en la prctica como subcontratistas
de las organizaciones intergubernamentales y,
en otros, se hacen cargo de situaciones demasiado candentes para las organizaciones intergubernamentales. Por regla general, su funcionamiento tropieza con menos inhibiciones y
obstculos burocrticos que el de las organizaciones intergubernamentales y pueden sin
duda resultar atractivas para las almas generosas y aventuradas que no toleren la rutina
diaria, hoy tan caracterstica de la administracin pblica internacional.

Las tentaciones del regionalismo


Se ha dicho que no estamos listos todava
para establecer una autoridad mundial suficiente capaz de mantener la paz y promover el
bienestar en el mundo. El regionalismo constituye el primer paso en la tarea de acumular
experiencia y fomentar el consenso hacia una
futura coordinacin o integracin entre los gobiernos (Bennett, 1991, pg. 217). Sin embargo, las regiones, incluso definidas desde el
punto de vista limitado de la geografa, tienden a ser esquivas e inestables. Con arreglo a
lo dispuesto en el Captulo VIII de la Carta,
por ejemplo, las organizaciones de las Naciones Unidas han venido trabajando con seis
grandes regiones, Europa occidental (incluidas
Amrica del Norte e Israel), Europa oriental
(el ex bloque sovitico), Asia occidental, frica al sur del Sahara, Amrica Latina y el Caribe y (la ms grande de todas) Asia y el Pacfico, desde el Irn hasta Samoa, pasando por la
India, China y el Japn. Evidentemente, incluso como primera aproximacin, constituye
una divisin muy rudimentaria que, sin embargo, tiene su reflejo institucional en la composicin de las comisiones econmicas de las
Naciones Unidas y los bancos de fomento, y

La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

es empleada como un ndice para una internacionalidad equilibrada de reuniones o


equipos con un nmero limitado de participantes que, supuestamente, representan al
mundo.
Habida cuenta de que incluso las organizaciones intergubernamentales universales tienen elementos de regionalismo, no hay que
sorprenderse de que haya muchas de mbito
especficamente regional, la ms antigua de las
cuales es la Organizacin de los Estados Americanos, fundada para distintos fines en 1980.
Entre otras se incluyen la Liga de los Estados
rabes, la Organizacin de la Unidad Africana, la Commonwealth, la Asociacin de Estados del Asia sudoriental y, naturalmente, los
rganos de la Comunidad Europea. La OCDE
presta servicios a 24 pases industrializados y
avanzados, no contiguos, de cuatro continentes, y se ha promovido a- s misma como una
regin conocida y a menuda citada.
Las organizaciones intergubernamentales
regionales por lo general contratan nicamente ciudadanos de los Estados que las integran.
Como resultado, su personal tiene una cierta
homogeneidad cultural que en teora les ayuda
a funcionar sin contratiempos; como ejemplos
notables se mencionan los rganos de la Comunidad Europea. Considerando los malos resultados de otras organizaciones, cuyo personal es internacional (lo que no ocurre en todos
los casos), cabe sin embargo preguntarse si el
xito no depende de la existencia de una resuelta voluntad poltica. As, los rganos de la
Comunidad Europea pueden actuar en algunos aspectos como agentes supranacionales en
pos del objetivo polticamente convenido de la
unin europea, lo que no ocurre en ninguna
otra regin. Por el contrario, la regionalizacin
convencional se ve cada vez ms impugnada;
los pases del Caribe no estn nada contentos
de formar parte de una regin abrumadoramente hispanoparlante, cabe prever que los
Estados sucesores de la Unin Sovitica formarn nuevas agrupaciones y fuera del mbito
de una organizacin intergubernamental se estn formando agrupaciones nuevas como la
dimanada del Acuerdo de Libre Comercio en
Amrica del Norte. An ms, la absoluta impotencia de las organizaciones intergubernamentales regionales en caso de crisis, se trate
de Nicaragua o Kuwait, Somalia o Liberia, el
Sudn o Yugoslavia, ha sido notable por ms

625

que obedezca a restricciones en su mandato o


al predominio de algunos Estados (como los
Estados Unidos en la OEA). Como consecuencia, los funcionarios de las organizaciones intergubernamentales regionales no tienen ocasin de acumular la amplia y diversa experiencia que tienen a su disposicin los de las
organizaciones universales.
En un mundo bien organizado, las organizaciones intergubernamentales regionales y
universales seran indudablemente complementarias, con un criterio de subsidiariedad
tal como el adoptado por la Comunidad Europea. Sin embargo, ello dista de ocurrir y el
resultado es que la movilidad del 60 % de los
funcionarios internacionales que forman parte
del rgimen comn, que ya es baja, se reduce
an ms en el 40 % restante. Dentro de este
grupo, nicamente se encuentra alguna forma
de coordinacin poco estructurada entre algunos organismos europeos, la OCDE y la
OTAN. La situacin general de las organizaciones intergubernamentales regionales sigue
siendo asimtrica e irracional, como resultado
de tasas de nacimiento, supervivencia y defuncin que obedecen a lgicas diferentes. En
cambio, no se ha derrumbado an ninguna
organizacin intergubernamental universal de
la segunda generacin, lo que da a la administracin pblica internacional de stas un aire
de solidez que no se extiende al resto. En todo
caso, la gran concentracin de sedes de organizaciones intergubernamentales en Europa occidental y Amrica del Norte no ayuda a que
otras regiones conozcan directamente miembros de la administracin pblica internacional y sepan qu se espera de los pases anfitriones de organizaciones intergubernamentales
con arreglo a los acuerdos relativos a la sede.
As ocurre en particular en el caso del ex bloque sovitico, que no tena mayor conocimiento de las actividades sobre el terreno de funcionarios internacionales y en el que se han
derrumbado dos importantes organizaciones
intergubernamentales (el Pacto de Varsovia y
el CAME [COMECON]), cuyo personal nunca form parte de la administracin pblica
internacional. Despus de todo, el reconocimiento y el apoyo de la administracin pblica internacional debe guardar alguna relacin
con el contacto directo que los ciudadanos
tengan con ella, sin olvidar los ingresos muy
considerables que quedan en los centros en

Peter Lengyel

626

que hay establecidas organizaciones intergubernamentales.


En todo caso, uno de los principales problemas de las regiones consiste en la relacin
tan difcil que existe entre ellas y los grandes
problemas que deben superarse. Las regiones
pueden ser muy reducidas o su forma no ser la
adecuada en el caso de las cuestiones que dimanan de la interdependencia mundial, como
el medio ambiente, los vnculos econmicos o
la lucha contra enfermedades. En cambio pueden ser demasiado grandes para los problemas
que son ms propios de un pas o de una
subregin. Ni siquiera el hecho de compartir
un idioma y una religin, lo que ocurre nicamente en una de las regiones oficiales de las
Naciones Unidas (los Estados rabes), garantica la cohesin. De lo que antecede se desprende que los miembros de la administracin pblica internacional que prestan servicios en lo
que esencialmente es su propio terreno han de
tener probablemente una perspectiva un tanto
distinta de la de sus colegas en la administracin pblica universal. La extensin del modelo de la administracin pblica internacional
de dichas organizaciones universales a las de
composicin limitada, si bien constituye tcticamente un homenaje implcito, no realza necesariamente el profesionalismo ni la dinmica en todas las organizaciones. En cambio,
habida cuenta de la variedad de situaciones en
el mundo, tal vez la descentralizacin en el
mbito regional de las actividades de una organizacin universal pueda ser una solucin
en el futuro. Por ello, Bertrand (1986) sugiere
un equivalente econmico y social del Consejo
de Seguridad que se encargue de supervisar
una serie de empresas de desarrollo regional.
La ampliacin de las regiones tiende a encontrar resistencia. Las candidaturas presentadas por los nuevos pases industrializados para
ingresar en la OCDE, por ejemplo, han sido
hasta ahora denegadas y queda por ver qu
pasar con la Comunidad Europea en caso de
que el nmero de miembros del Mercado Comn Europeo pase de doce. A juzgar por la
experiencia, la inclusin de nuevos miembros
en una organizacin intergubernamental se
traduce, en primer lugar, por la rpida contratacin de por lo menos un subdito de cada uno
de los Estados que ingresan, ejercindose posteriormente presiones para llenar la cuota de
los nuevos pases. La idea de que los ltimos

en ingresar deben tener paciencia en ese sentido parece ser considerada polticamente inaceptable y, sin embargo, las organizaciones
universales han conseguido mantener en seis
el nmero de idiomas oficiales (ingles, francs,
espaol, ruso, rabe y chino) mientras que la
Comunidad Europea funciona con nueve idiomas y se est usando en forma limitada un
dcimo (el irlands). Al igual que en el caso del
nmero de miembros del Consejo de Seguridad, cabe prever que se insistir en el empleo
de otros idiomas mundiales importantes (el
alemn, el japons y el portugus), ya que
constituye una ventaja evidente para los funcionarios que hablan esos idiomas poder trabajar con ellos, si bien existe un lmite mximo evidente para el nmero de idiomas en los
que puedan prestarse servicios. Tal vez constituya una solucin el uso de conjuntos diferentes de idiomas oficiales en distintas regiones, a
pesar del ejemplo europeo.

Un nuevo entorno mundial


para las reformas
Cualquiera que sea la situacin en las organizaciones intergubernamentales de composicin limitada (que vara sobremanera), los
funcionarios de las organizaciones universales
pasan en su mayor parte por una situacin
muy difcil. Tambin en este caso la situacin
es diferente segn la organizacin intergubernamental de que se trate y por diversas razones resulta mejor en alguna de las ms pequeas, sobre todo en organismos tales como el
grupo del Banco Mundial o el FMI, que no
forman parte del rgimen comn y cuyo
sistema de remuneracin y sus condiciones de
trabajo son mucho ms atractivos que en el
resto de las Naciones Unidas {Opinin, 1992).
Ello es sumamente insatisfactorio y genera
tensiones sobre el llamado rgimen comn,
dentro del cual tambin hay grandes diferencias en cuanto al otorgamiento de contratos
permanentes a los funcionarios. As, en 1985,
el porcentaje de profesionales con contratos
permanentes iba del 84 % en la UPU a un
62 % en las Naciones Unidas para bajar a un
13 % en la UNESCO y a un 4 % en el OIEA,
con un promedio del orden del 50 % (Zyss,
1987, pg. 425), si bien la continuidad es en la
prctica mayor que la que daran a entender

La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

estas cifras. Hay otros claros factores de desigualdad que dimanan del juego de los subsidios y del coste de la vida en los distintos
lugares de destino y de las mejores condiciones
prevalecientes en la localidad, con arreglo a las
cuales se fija la remuneracin del Cuadro de
Servicios Generales; como consecuencia, el
principio central de igualdad de remuneracin
por un trabajo de igual categora, bsico en las
escalas de la administracin pblica, es quebrantado de diversas maneras.
No faltan diagnsticos del ruinoso estado
de la administracin pblica internacional de
las organizaciones universales. Desde hace dos
decenios vienen hacindose llamadas en pro
de reformas calificadas de urgentes, vitales, cruciales u otros adjetivos similares.
Sin embargo, con excepcin de algunos cambios menores, no se ha hecho mucho. La culpa
recae sobre todos los participantes. Recae sobre los Estados Miembros que no pagan sus
cuotas, se niegan incluso a estudiar soluciones
generales, no dejan de injerirse en cuestiones
de personal y con demasiada frecuencia utilizan a las organizaciones intergubernamentales
como plataforma de sus propios intereses polticos y no como instrumentos para resolver
problemas mundiales interdependientes que
afectan a todos. Eso se refiere, sobre todo, a
los jefes ejecutivos de las organizaciones intergubernamentales que prometen dedicarse fielmente a resolver los problemas de la secretara
que dirigen, pero que rpidamente pierden el
entusiasmo al verse frente a camarillas profundamente arraigadas, a las limitaciones del sistema o a la hostilidad de los Estados miembros y vuelven al fcil camino de la clientela y
al oportunismo con miras a la reeleccin. Recae tambin sobre los funcionarios que, incluso si inicialmente estaban bien preparados
para desempear su puesto (cosa que no siempre ocurre a causa de los actuales procedimientos de contratacin, en que se depende
excesivamente de antecedentes que constan en
papel y no han sido verificados y de las recomendaciones profesionales), caen en la rutina,
se niegan a asumir responsabilidades o se encierran en un exilio interno. Recae tambin
sobre los innumerables consultores y asesores,
individuales y colectivos (de organizaciones
no gubernamentales, por ejemplo) a los que
constantemente recurren las organizaciones
intergubernamentales y que en algunos casos

627

constituyen una verdadera jerarqua paralela a


las secretaras, pero no demuestran invariablemente una comprensin suficiente de los problemas sustantivos y de organizacin a los que
supuestamente deben ofrecer su experto asesoramiento y el empeo suficiente al tratar de
resolverlos. Recae sobre el particularismo en
las organizaciones intergubernamentales, que
dimana no slo de la existencia de trayectorias
sustantivas distintas sino tambin del hecho
de que los organismos tengan sus propios grupos de Estados miembros de los que perciben
directamente sus fondos. Sin financiacin conjunta y ajustes compensatorios no puede haber
control central; es ms exacto describir a la
administracin pblica internacional y a las
organizaciones universales como familia
ms que como sistema, con todo lo que ello
entraa en el sentido de recelos y conflictos
internos. Hasta la fecha, adems, la culpa ha
sido en muchos casos del entorno poltico general que ha puesto trabas a los intentos de las
organizaciones intergubernamentales por
cumplir su mandato escrupulosamente obligndolas a hacer unas bizantinas contorsiones
internas para justificar su existencia, evitar
controversias y mantener ocupados a sus funcionarios. De hecho, la mala relacin con la
realidad, que no es necesariamente culpa de
las organizaciones intergubernamentales, ha
aportado una contribucin decisiva a la cada
del prestigio, el rendimiento y el atractivo de
la administracin pblica internacional. Ha
hecho desaparecer tambin los criterios objetivos por los cuales deberan juzgarse los mritos de los funcionarios, dejando un margen
excesivo a la apreciacin subjetiva, muchas
veces en situaciones en que ni siquiera es posible distinguir claramente una contribucin
personal. El otro lado de la medalla consiste en
que los funcionarios leales y competentes suelen verse enormemente recargados de trabajo
a medida que absorben funciones que sus colegas son incapaces de desempear.
Mal podan las organizaciones intergubernamentales sustraerse a la lgica de la rivalidad entre las superpotencias, cuando sta se
manifestaba en todo el mundo. Las alineaciones de la guerra fra, junto con la lealtad de
bloque del muy heterogneo tercer mundo,
desvirtuaban normalmente los intentos de
orientar a los pases hacia caminos que parecan promisorios segn su propia situacin y

628

sus propias ventajas comparativas, en el campo de las estrategias de desarrollo, por ejemplo. El conformismo ideolgico imperante sola apagar las pocas luces que podan arrojar
las organizaciones intergubernamentales. Esa
poca se ha acabado. El espritu de hoy es cada
vez ms el pragmatismo y una cierta disposicin a dejar que el ltimo se las arregle como
pueda partiendo de la base de la conciencia de
una aguda competencia econmica en el mundo, las limitaciones ambientales y otros factores apremiantes de interdependencia. Si bien
sera prematuro proclamar el triunfo universal
de los valores liberales convencionales de Occidente de los cuales surgieron los ideales del
internacionalismo, la oposicin formal a ellos
es puesta de manifiesto bsicamente en nuestros das por fuerzas extremistas de diversa
ndole o por regmenes de segunda, sin coordinacin entre s. En un clima de este tipo, las
organizaciones intergubernamentales deberan
estar en condiciones de recuperar parte de la
dinmica funcional propia de sus mandatos,
aunque no sea necesariamente en la forma
originalmente distribuida entre los organismos. El aumento de la competencia entre los
organismos, sobre la base de la capacidad de
atraer buenos funcionarios y obtener buenos
resultados, constituye un sntoma de una nueva actitud de su parte. Antes los lmites del
territorio estaban claramente marcados y se
respetaban, mientras que ahora se observa
cierta disposicin a pescar en aguas ajenas. El
Banco Mundial, por ejemplo, que tiene los
archivos de datos internacionales ms complejos, est tomando ciertas iniciativas en mbitos que, hasta hace poco tiempo, eran de la
competencia reconocida de otros organismos.
El legado que la primera generacin de la
administracin pblica internacional ha dejado a la segunda bsicamente es slido (sus
fundamentos estn perfecta y claramente
enunciados en un texto de casi 60 aos de
antigedad que prcticamente no requiere actualizacin) (Secretariat, 1935), pero se ha petrificado en una estructura obsoleta que se
mueve lentamente siguiendo distintas prcticas acumuladas con el tiempo. Esto tampoco
es sorprendente. Tambin la administracin
pblica nacional ha tenido que adaptarse, a
veces con mucha dificultad, primero a la industrializacin y urbanizacin, luego al fomento de la democracia y a la guerra moderna

Peter Lengyel

y, ms recientemente, a la necesidad del Estado-providencia y a los efectos de la rpida


innovacin tecnolgica (Lengyel, 1992, pgs.
179 a 184). Habida cuenta de la aceleracin
sin precedentes de la historia a partir de los
aos cuarenta, sera raro que la administracin pblica internacional de la segunda generacin no estuviese lista tambin para una reforma radical. Tras el descuido de que ha sido
objeto y de la forma en que ha crecido, sin
orden ni concierto, para resolver sus problemas habr que actuar con determinio y atacar
los particularismos y los mandatos establecidos de las organizaciones intergubernamentales, lo cual tal vez podra verse precedido por
el derrumbe de un organismo importante (hay
un par de candidatos preferentes para ese honor) o por un fracaso espectacular en alguna
operacin sobre el terreno.
Las circunstancias polticas de nuestros
das permiten, e incluso impulsan, medidas
que habran sido inimaginables cinco aos
atrs. El totalitario bloque sovitico ya no se
opone firmemente a una administracin pblica internacional independiente tal como haba
sido concebida originalmente y, por el contrario, muchos de los Estados que lo integraban
estn ms que dispuestos a respetar sus normas con la esperanza de que ello redunde en
su beneficio. Los pases que antes estaban
agrupados en el tercer mundo se han abierto
en diversos grupos segn su proximidad, sus
intereses nacionales o su grado de desarrollo.
La diversidad que ha surgido de ello propicia
la disposicin de los distintos pases a colaborar en lugar de la tctica de confrontacin que
propiciaba la solidaridad de bloques, acompaada probablemente de regionalismos reconfigurados, especialmente en Asia y Amrica. Los
Estados Unidos por su parte, en su calidad de
nica superpotencia sobreviviente, han comprendido que necesitan la legitimacin de las
Naciones Unidas para llevar a cabo misiones
en el extranjero, como demuestra la gestin de
las crisis de Kuwait y Somalia.
Cabe preguntarse, pues, cules son las reformas ms indicadas para la administracin
pblica internacional y responder que evidentemente ste no es el mejor lugar para bosquejarlas. En todo caso, es probable que las soluciones ms pulcras constituyan una trampa
porque, como sealan Drewry y Butcher
(1988, pg. 31) en relacin con la situacin en

La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

Gran Bretaa si fusemos a disear desde el


principio una nueva administracin pblica
para atender las necesidades de hoy (en el
supuesto de que por lo menos pudiesen ponerse de acuerdo en cules son esas necesidades),
con toda seguridad no volveramos a inventar
la desordenada estructura que nos legaron
nuestros proceres, si bien podramos usar algunas de sus caractersticas. Y si fusemos a
empearnos por ese camino, sin duda nuestros
descendientes, dentro de 100 aos, veran el
producto de nuestro esfuerzo con los mismos
sentimientos encontrados que retrospectivamente nosotros tenemos en cuanto a los intentos de reforma en la poca victoriana. Por lo
tanto, las reformas que necesita la administracin pblica internacional para pasar a su tercera generacin no deben pensarse desde el
punto de vista de un plan que parezca convincente sobre el papel y se ajuste a una posicin
terica de la situacin mundial, sino que ms
bie lo que se necesita es aumentar la flexibilidad de estructuras y procedimientos, la capacidad de reaccin, permitiendo que los funcionarios se desenvuelvan en un marco abierto en
el cual los procesos se desarrollen libremente
y los problemas se resuelvan con un criterio
creativo a medida que surgen. Muchos de los
problemas ms secundarios se resolvern por
s mismos si se permite que la administracin
pblica internacional extraiga lecciones de su
propia experiencia en lugar de verse constantemente limitada por normas, reglamentos y
prcticas obsoletos. Ello es oportuno adems
porque, a medida que quedan cargos abiertos
en razn de la jubilacin de los titulares, la
rotacin de personal ser excepcionalmente
alta en los prximos aos. Pronto se habr ido
el ltimo de los viejos y no cabe esperar que
los funcionarios ms jvenes, contratados para
reemplazarlos, vean con buenos ojos limitaciones y ritos que les deben parecer absolutamente grotescos.
En todo caso, las reformas en las organiza-

629

ciones intergubernamentales deben ir necesariamente acompaadas de un cambio de actitud de sus miembros, segn se ha indicado*.
En efecto, a menos que la administracin pblica internacional sea considerada un instrumento para lograr objetivos convenidos (en
otras palabras, a menos que est respaldada
por una clara voluntad poltica), el ajuste interno ser estril. Una estructuracin racional
entre los mandatos de las organizaciones intergubernamentales y las necesidades definidas
en los mbitos regional y mundial constituye
la clave para establecer medidas de la actuacin profesional que puedan racionalmente
aplicarse a la administracin pblica internacional y, por lo tanto, para la evolucin adecuada de su estructura y sus prcticas.
No cabe duda de que la administracin
pblica internacional se convertir en un actor
cada vez ms importante de las relaciones internacionales a medida que stas cobren un
carcter cada vez ms complejo y constituyan
una red cada vez ms estrecha. En cierta medida, la administracin pblica ha de configurar
en la prctica esas relaciones como ya lo ha
hecho aunque en grado moderado, tal como
las administraciones pblicas nacionales han
contribuido a configurar mecanismos constitucionesl y sociales en el pas. El desorden en
que se debate gran parte de la administracin
pblica internacional es, por lo tanto, no slo
intrnsecamente disfuncional sino que se ha
convertido tambin en un notable impedimento para el establecimiento de un orden necesario que las naciones-Estado, en su fase de declive, slo podrn en lo sucesivo establecer
mediante la cooperacin.
Traducido del ingls
* Nota del editor: En cuanto a la reforma de las Naciones Unidas, vase el artculo de Gene M. Lyons titulado La reforma de las Naciones Unidas, Revista Internacional de Ciencias Sociales, N. 120, mayo de 1989.

Peter Lengyel

630

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El Proyecto de Cooperacin Econmica


en el Mar Negro: un desafo regional
a la integracin europea

mer Faruk Gen^kaya


Nuevas tendencias en el orden
internacional

peizacin (Kelstrup, 1990, pgs. 22-24). Al


proponerse como meta un nuevo Orden europeo, las principales potencias occidentales
Durante este siglo y a principios del pasado han formulado algunos objetivos fundamentadecenio, la estructura de poder mundial cam- les (Zelikow, 1992, pg. 13): primero, preserbi radicalmente (Delors, 1990; Brown, 1991; var la estructura de poderes existente entre los
y Kahler, 1991) como consecuencia de los principales actores; segundo, evitar en Europa
cambios estructurales que han regido la econo- cualquier guerra que pueda poner en peligro
ma mundial desde el fin de la Guerra Fra. los intereses de una de las principales potenDos de ellos, la liberalizacin y la globaliza- cias; tercero, proteger los derechos humanos
en todo el mundo; y, por
cin de la economa munltimo, fomentar un entordial, han creado algunos
O.F. Genckaya es Profesor Adjunto de
no econmico liberal.
problemas graves; mienCiencias Polticas y Administracin
Pblica de la Universidad de Bilkent
tras, por una parte, se faPese a los esfuerzos de
(06533 Bilkent, Ankara, Turqua). En
voreca la integracin de
la Comunidad Europea
1990 se doctor por la Universidad de
los mercados mediante
(CE) por conservar su hoBogazici, de Estambul (Turqua). Ha
presentado ponencias en conferencias
acuerdos de cooperacin
mogeneidad con la historia
internacionales sobre el problema del
transnacionales, en los pay
la cultura europeas coagua en el Oriente Medio y sobre la
ses las autoridades poltimunes, las nacionalidacuestin kurda y la opinin pblica
turca. Actualmente estudia la funcin
cas se enfrentaban con prodes emergentes en Europa
de las instituciones y de los dirigentes
blemas de soberana, espebuscan
una identidad en la
polticos en situaciones de transicin a
cialmente en cuanto a la
futura Unin. Sin embarla democracia.
libertad de circulacin de
go, en la mayora de los
los trabajadores. Al mismo
nuevos Estados no parecen
tiempo, la interdependenexistir an las condiciones,
cia econmica mundial se
intereses y ambiciones anconvirti en un factor determinante del orden tes citadas (Bertrand, 1992, pg. 76).
internacional y, en ltimo extremo, de la seguAl tiempo que aumenta el nmero de Estaridad internacional (Jaquet, 1992). Adems, la dos que desean incorporarse a la CE, se discuregin ha ido gradualmente ganando terreno al ten diferentes modelos para la futura arquitecEstado-nacin como centro de la atencin in- tura de Europa (Story, 1990; Lamassoure,
ternacional (Hebbert, 1990; Jaquet, 1992; 1991; Cassen, 1991; y Laursen, 1991-1992).
Lloyd, 1992 y Rosecrance, 1991).
Segn Bertrand (1992, pg. 70), las organizaEspecialmente entre 1988 y 1990, la confi- ciones polticas alternativas pueden ser de tres
guracin poltica, econmica y social del siste- tipos: Estados-nacin, federaciones, y confedema de Estados europeo se transform con sor- raciones. Respecto a la primera, la unificacin
prendente rapidez, favoreciendo las relaciones de las dos Alemanias y la independencia de los
Este-Oeste y acelerando el proceso de Euro- Estados blticos se consideran ejemplos del

632

nmero creciente de Estados-nacin en la CE.


En cuanto a la segunda, se ha propuesto una
estructura federal para los 12 miembros de la
CE, y la transformacin de la Comunidad de
Estados Independientes (CEI) en un Estado
federal. En relacin con la tercera, se contempla una estructura confederal de todos los Estados de Europa, con o sin la CEI, lo cual
conllevara diversos grados de cooperacin regional. Los 12 pases de la CE y de la AELC
podra unirse, estableciendo un vnculo flexible con Europa oriental, o bien los pases de la
AELC, junto con Turqua, Hungra, la Repblica Checa, Eslovaquia, Polonia y la antigua
Yugoslavia (Bertrand, 1992) se incorporaran
a la CE a medio plazo.
La formacin de nuevas estructuras de cooperacin ha sido descrita como una nueva arquitectura europea no basada ya en bloques. A
este respecto, la creciente cooperacin entre
los pases balcnicos, entre ellos Albania, Bulgaria, Grecia, Rumania, Turqua y la antigua
Yugoslavia (Desean, 1990), la formacin de la
Asociacin Danubioadritica (Italia, Austria,
Hungra, la antigua Yugoslavia y la repblica
Checa y Eslovaquia) y la evolucin de una
estructura de cooperacin bltico-nrdica sobre una base bilateral o multilateral son los
ltimos progresos destacables. No cabe duda
de que estos proyectos de cooperacin contribuirn a su vez a reforzar el marco general y
crearn nuevas dimensiones de seguridad basada en la cooperacin y de ideales comunes a
todos en Europa.

El Proyecto de Cooperacin
Econmica del Mar Negro
La creacin del Proyecto de Cooperacin
Econmica del Mar Negro (BSECP), que
cabe entender como un eslabn ms de esta
estructura europea, ha sido guiada principalmente por las siguientes consideraciones (Bleda, 1991):
a) el potencial de los pases de la regin del
Mar Negro para formar un bloque econmico basado en su proximidad geogrfica,
en el patrimonio comn y en sus correspondientes estructuras econmicas y productivas;
b) apoyo al establecimiento de un Espacio

mer Faruk Genqkaya

Econmico Europeo que abarque la totalidad del continente y contribuya, con ello, al
proceso de la Conferencia sobre Seguridad
y Cooperacin en Europa (CSCE);
c) consecucin de paz, estabilidad y prosperidad en la regin del Mar Negro;
d) apoyo a una economa de mercado que
posibilite la libre circulacin de bienes, capital y servicios entre los pases, y que fomente las relaciones econmicas;
e) reconocimiento de la funcin de los gobiernos en cuanto a la creacin de parmetros
de cooperacin favorables, particularmente
en el mbito de la infraestructura;
f) necesidad de adoptar un enfoque flexible de
las actuaciones conjuntas y coordinadas que
fomenten la cooperacin bilateral y multilateral en la regin;
g) necesidad de lograr un mayor grado de integracin de la regin del Mar Negro en la
economa mundial;
h) importancia de mecanismos concretos
como, por ejemplo, un Banco de Inversiones y Comercio Exterior, para la promocin de las relaciones en el mbito comercial y de servicios.
La idea de crear una comunidad del Mar
Negro fue expuesta a principios de los 90 por
el entonces embajador turco en los Estados
Unidos, Skr Elekdag. Seguidamente, el Presidente Turgut zal de Turqua tom la iniciativa poltica para tratar de materializarla
(zye, 1992). En noviembre, y diciembre de
1990, el Ministerio Turco de Asuntos Exteriores organiz reuniones preliminares para establecer el programa de cooperacin. El proceso
se inici en Ankara entre el 19 y el 21 de
diciembre de 1990 con una reunin de delegaciones de Turqua, la ex Unin Sovitica, y
algunas de sus antiguas repblicas (Armenia,
Azerbaiyn, Georgia, Moldova, Ucrania), Rumania y Bulgaria. En esta primera reunin se
confirm la voluntad poltica existente entre
los pases de la regin y se puso de relieve la
importancia del BSECP para la cooperacin
econmica.
Se decidi redactar un documento que recogiera los principios esenciales de la cooperacin econmica en la regin. En este contexto,
se encomend a Turqua preparar un proyecto
de documento que los Estados acordaron estructurar en cuatro partes a raz de una reu-

La reforma de a administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

633

Inaguracin en 1973 del primer puente entre Europa y Asia, bajo el Bosforo. Un segundo puente suspendido ha
Sido construido despus de esta fecha. Ivs Manciel/Gamma.

634

nin tcnica celebrada en Bucarest los das 12


y 13 de marzo de 1991. Posteriormente, el
Grupo de Trabajo se reuni en Sofa del 23 al
25 de abril de 1991, y en Mosc del 11 al 12 de
julio de ese mismo ao, y redact un documento que delimitaba el marco de la cooperacin regional. Grecia y la antigua Yugoslavia
asistieron como observadores, y esta ltima
present su candidatura el 22 de noviembre
de 1991.
El documento final fue firmado en Estambul el 3 de febrero de 1992 por los delegados
de nueve pases participantes (Armenia, Azerbaiyn, Bulgaria, Georgia, Moldova, Rumana, Rusia, Turqua y Ucrania). El documento,
estructurado en cuatro partes (Introduccin,
objetivos y principios, Relaciones intergubernamentales, Cooperacin no gubernamental y Composicin y estructura organizativa), consta de 18 artculos.
El documento establece, en trminos generales, la cooperacin en materia de transportes, comunicaciones, energa, agricultura, minera, turismo, industria, medicina y medio
ambiente. El modelo se basa principalmente
en el sector privado. Los Estados contribuirn,
mediante la adopcin de mecanismos de ajuste legales, al desarrollo comercial y al establecimiento de requisitos para la obtencin de
visados y permisos de residencia. Adems, estudiarn la posibilidad de crear un Banco de
Comercio Exterior y de Inversiones del Mar
Negro. La Declaracin de Estambul estipulaba
que, si el Ministerio de Asuntos Exteriores
Turco recibiese de Yugoslavia y Grecia una
solicitud formal antes de fines de mayo de
1992, se les invitara a incorporarse al BSECP
como miembros fundadores. Grecia pidi el
ingreso el 28 de febrero de 1992, y fue aceptada. La desintegracin de la antigua Yugoslavia
hizo que se malograse su candidatura, mientras que Albania fue aceptada como miembro
fundador, en Estambul, el 24 de junio de 1992
por los ministros de Asuntos Exteriores de los
Estados participantes.
La Declaracin de la Cumbre del BSECP
fue firmada en Estambul, el 25 de junio de
1992, por los jefes de Estado o de gobierno
de los pases miembros, que adoptaron asimismo la Declaracin del Bosforo, en la que se
exponen los objetivos polticos. La Declaracin, remitindose a los principios generales
de la Carta de las Naciones Unidas y a los

mer Faruk Gengkaya

documentos de la CSCE, se hace eco de la


meta, compartida por todos los jefes de Estado
o de gobierno de los pases del BSECP, de
transformar el Mar Negro en una regin de
paz, libertad, estabilidad y prosperidad. Asimismo, destaca que la nueva asociacin entre
los pases del BSECP, inspirada en los valores
de democracia, justicia y respeto de los derechos humanos, contribuir a la futura arquitectura de Europa.
Los ministros de Asuntos Exteriores de los
pases del BSECP, reunidos en Antalya (Turqua) el 10 de diciembre de 1992, acordaron
establecer una secretara permanente del
BSECP con sede en Estambul y crear un grupo
de trabajo ad hoc sobre asuntos organizativos
que redactase un Reglamento del BSECP.

Problemas y perspectivas
La finalidad principal del BSECP es favorecer
la cooperacin econmica en la regin del Mar
Negro, dentro del objetivo ms amplio de fortalecer la estabilidad poltica. No obstante,
problemas poltico-tnicos existentes en la regin parecen dificultar la cooperacin econmica en un futuro prximo. Por otra parte, las
circunstancias polticas de las regiones vecinas, como el Oriente Medio o los Balcanes,
afectarn asimismo al futuro del BSECP.
Una de las cuestiones cruciales, respecto al
futuro del BSECP es si Turqua utilizar o no
este proyecto para sus fines polticos en la
regin y en Asia central. La funcin y el inters de Turqua en el BSECP se derivan de
varios factores: por una parte, el papel dominante de Turqua dentro del BSECP facilita
claramente las nuevas iniciativas polticas
de ese pas con respecto a las repblicas turcas
recientemente creadas en Asia central (Sayari,
1992, pg. 15). Adems, algunos polticos occidentales y turcos (entre ellos el Presidente
zal) comparten la idea de que Turqua emerger como potencia econmica en la regin,
canalizando capital y tecnologa occidentales a
los pases del antiguo bloque del Este y obteniendo con ello beneficios (Briefing, 10 de febrero de 1992, pg. 16). La frase Lo que Alemania representa para Europa, lo representar
Turqua para las repblicas asiticas es utilizada frecuentemente para describir el nuevo
papel de Turqua (Briefing, 17 de febrero de

El Proyecto de Cooperacin Econmica en el Mar Negro: un desafo regional a la integracin europea

1992, pg. 4). Es ms, se afirma (Pope, 1992)


que el BSCEP se adapta perfectamente a las
viejas aspiraciones turcas de desempear un
papel estratgico en la poltica internacional
mediante la cooperacin con los pases vecinos (Cooperacin de los Balcanes en Occidente, Organizacin para la Cooperacin Econmica [ECO] con Irn y Pakistn en el este y la
BSEC en el norte). De este modo, sin volver la
espalda a la CE, Turqua puede establecer
tambin vnculos con Asia central y en el
Oriente Medio, los Balcanes y Europa occidental. En otras palabras, Turqua est descubriendo que puede desempear un nuevo papel geopoltico dentro del nuevo orden mundial (Tashan, 1991, y Financial Times, 11 de
febrero de 1992). El desmoronamiento de la ex
Unin Sovitica brinda a Turqua la oportunidad de construir un nuevo dominio de influencia poltica no slo en el vecino Cucaso, sino
tambin entre los 50 millones de musulmanes
de habla turca del Asia central, donde Irn,
Arabia Saud y Pakistn son poderosos contrincantes (Menon y Barkey, 1992-1993,
pg. 74; Sayari, 1992, pg. 16; Economist, 22
de febrero de 1992 y Newswek, 3 de febrero de
1992). La mayora de las repblicas transcaucasianas y del Asia central, cuyos dirigentes
polticos fueron en su mayora miembros del
Partido Comunista, prefieren el modelo turco,
laico, como forma de gobierno en una sociedad esencialmente islmica. Ahora bien, el
fundamentalismo islmico, auspiciado por
Irn, Arabia Saud y Pakistn, se est extendiendo con rapidez en muchas repblicas turcas (Menon y Barkey, 1992-1993, pgs. 75-76).
Las ramas del Partido del Renacimiento islmico en la mayora de esas repblicas dan una
idea de la atraccin que ejerce esta doctrina
(Bodgener, 1992, pg. 5). Turqua, escasa de
recursos, ha persuadido a Occidente de que le
preste ayuda financiera para contrarrestar a
Irn. Durante su visita a Washington en febrero de 1992, el Primer Ministro Sleyman Demirel convenci al Presidente Bush de que
apoyara materialmente la misin econmica y
cultural de Turqua en las repblicas de Asia
central (Briefing, 17 de febrero de 1992,
pg. 4). Por otra parte, la marcha hacia Europa de Turqua deber hacerse contando con
los Balcanes. La existencia de grupos minoritarios turco-musulmanes en Grecia, Bulgaria y
la antigua Yugoslavia sensibiliza ms a Tur-

635

qua con respecto a la Europa oriental y a los


Balcanes, como demuestra el papel relativamente activo que est desempeando en Bosnia-Herzegovina (Larrabee, 1992, pgs. 4243). Por todo ello, Turqua sigue siendo un
elemento esencial para que Europa goce de
una paz estable en todo el continente (Economits, 12, 1992, pg. 16).
Turqua tiene un papel importante que desempear en la creacin del BSECP por otras
razones tambin: primeramente, la reciente
experiencia de Turqua con el programa de
ajuste estructural puede servir de ejemplo a
otros pases del BSECP; en segundo lugar, los
sectores comercial y de servicios turcos pueden tambin desempear un papel dinmico
mientras los pases del BSECP potencian sus
propios mercados de exportacin y diversifican sus importaciones. Por ltimo, la situacin geogrfica de Turqua favorece una mayor cooperacin con los pases del BSECP. En
ese sentido, el comercio fronterizo y extraterritorial entre los Estados Miembros puede ser la
mejor alternativa para aumentar el volumen
del comercio en la regin.
A pesar de que las dos reuniones de Estambul, la de ministros de Asuntos Exteriores el 3
de febrero de 1992 y la de Presidentes el 25 de
junio de 1992, fueron consideradas iniciativas
prometedoras en la bsqueda de la estabilidad
poltica, la inestabilidad es un factor comn a
la mayora de los pases del BSECP. El futuro
de los distintos regmenes se encuentra en entredicho. Las divisiones tnicas y geogrficas y
la discriminacin agravan an ms la situacin: rusos contra rumanos en Moldova; las
disputas por Nagorno-Karabah y Najichevan
dividen a Armenia y Azerbaiyn; el deseo de
Rusia de penetrar en Ucrania y el contencioso
entre stos sobre el futuro de la flota de la ex
Unin Sovitica en el Mar Negro; la disputa
entre Grecia y Turqua sobre Chipre; la minora turca en Bulgaria; el malestar entre Bulgaria y Grecia con respecto a Macedonia; rusos
contra georgianos en la Osetia meridional y,
recientemente, en Abjasia; e incertidumbres
en la antigua Yugoslavia. Sin contar escenarios tales como el establecimiento de una
unin a lo largo de la lnea de los mares Negro
y Bltico, la incertidumbre sobre el futuro de
la CEI plantea la posibilidad de nuevas estructuras econmicas y polticas. Incluso, en la
ltima cumbre de Estambul de los pases de la

mer Fanik Gen<;kaya

636

BSECP, el Presidente de Georgia, Eduardo


Shevardnaze, propuso que se crease un consejo de ministros de Defensa y de Asuntos Exteriores para hacer frente a las crisis regionales.
A finales de febrero de 1993, los pases miembros convocaron y establecieron una asamblea
interparlamentaria de la BSEC, con objeto de
fomentar las relaciones polticas entre los pases integrantes.
Actualmente, a falta de una serie cronolgica de datos econmicos (por ejemplo, ndices
de precios) en muchas de las antiguas economas socialistas, resulta prcticamente imposible hacer anlisis econmicos fiables sobre el
futuro del BSECP. S que es posible, en cambio, evaluar la situacin actual de la cooperacin econmica gracias a los datos disponibles, que figuran en los Cuadros 1, 2 y 3 (vase
tambin Col, 1991; Collins y Rodrik, 1991;
FMI y otros, 1991; y Sandstrm y Sjoberg,
1991). Una tasa de inflacin elevada, provocada por la liberalizacin de la economa; la
insuficiencia de capital (incluso Turqua tiene
que recurrir a un tercer socio europeo, americano o japons para invertir en los Estados del
CUADRO

BSECP); la falta de tecnologa avanzada, excepto en energa nuclear y tecnologa espacial;


y unas infraestructuras de comunicaciones y
medios de transporte insuficientes, son todas
caractersticas comunes a los pases de la
BSECP. Adems, la transicin a una economa
de mercado est causando considerables dificultades a la mayora de los pases de la
BSECP que han tenido economas estatales
(Collins y Rodrik, 1991). Ser necesario un
Banco del Mar Negro para encauzar las inversiones de capital extranjero en la regin, y
para financiar los proyectos ms importantes
en la regin de la BSECP. A este respecto, un
equipo formado por representantes del Banco
Central Turco, de la Subsecretara del Tesoro
y de Comercio Exterior y del Banco Turco
para la Importacin y la Exportacin, prepar
y present un proyecto conjunto para establecer un Banco de Comercio y Desarrollo del
Mar Negro. El Grupo de Trabajo sobre la Banca y Finanzas de la BSECP ha tratado de
finalizar dicho proyecto durante 1993. Inversores japoneses y europeos han mostrado ya
inters por esa idea. En este contexto, Jacques

1. Pases de la BSECP: Superficie, poblacin y PNB

Pases

Superficie3
km2

Poblacin11
000

Albania
Armenia
Azerbaiyn
Bulgaria
Georgia
Grecia
Moldova
Rumania
Federacin Rusa
Turqua
Ucrania

28.748
29.800
86.600
110.993
69.700
131.957
33.700
237.500
17.075.400
779.452
603.700

3.183
3.580
7.146
8.987
5.449
10.020
4.341
23.190
147.386
56.473
51.704

3.8OObc
5.8OO
10.900c
50.837b
10.200c
53.626b
7.700c
79.813b
385.400c
74.731b
102.500

Memorndum:
BSECP (total)
ALEC (total)
CE (total)

19.187.550
1.340.000b
2.363.800"

321.556
32.760b
345.881b

1.104.032d
721.270b
5.139.660b

PNB
000 000

Fuentes: a The Europe World Yearbook (1991). Estas cifras de poblacin se basan en los censos de los aos
siguientes: Bulgaria (1988); Georgia, Moldova, Federacin Rusa, Ucrania (1989); Grecia (1989, est.); Azerbaiyn y
Turqua (199); Rumania (1990, est.) y Armenia (1991).
b
Britannica Book of the Year (1992). Las cifras de poblacin y los valores del PNB (en dlares en los EE.UU.)
corresponden
a 1989.
c
Extracto de los Cuadros 3 y 4 de Bond, Belkindas y Treyvish (1990). Los valores del PNB se expresan en rublos y
corresponden
a 1988; (1 rublo = 1,61 dlares de los EE.UU., 10 de octubre de 1988).
d
Valor total del PNB, expresado en dlares de los EE.UU.

El Proyecto de Cooperacin Econmica en el Mar Negro: un desafio regional a la integracin europea


CUADRO

637

2. Exportaciones de Turqua a los pases de la BSECP (millones de dlares)

Pases

1991

1992 (enero-septiembre)

Albania
Azerbaiyn
Bulgaria
Grecia
Rumania
Federacin Rusa
Ucrania
Otras Repblicas turcas

21,3
76,1
143,7
105,1
-

13,5
77
52,9
102,3
118,0
332,1
19
133,3

Fuentes: Organizacin de la Planificacin Estatal (1992) y Subsecretara del Tesoro y de Asuntos Exteriores
(1992).
CUADRO

3. Importaciones de Turqua procedentes de los pases de la BSECP


(en millones de dlares)

Pases

1991

1992 (enero-septiembre)

Albania
Azerbaiyn
Bulgaria
Grecia
Rumania
Federacin Rusa
Ucrania
Otras Repblicas turcas

0,6
139,9
77,1
198,6
-

0,5
20
151,1
62,7
175,4
679,7
45
69,4

Fuentes: Organizacin de la Planificacin Estatal (1992) y Subsecretara del Tesoro y de Asuntos Exteriores
(1992).

Attali, Director del Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (BERD), asisti tambin
a la reunin de ministros de Asuntos Exteriores que tuvo lugar en Antalya, el 10 de diciembre de 1992. El BERD slo poda aportar formacin tcnica al BSECP y contribuir a la
inversin en ese campo. Se crearon tambin
los Consejos Mercantiles de la BSECP, en
cuya reunin de copresidentes, celebrada en
Estambul los das 30 y 31 de agosto de 1992,
se definieron los siguientes sectores de importancia prioritaria: banca, cooperacin comercial e industrial, medio ambiente, agricultura,
y compilacin y transmisin de datos. Los
representantes de los sectores pblico y privado del Consejo de los Pases Miembros se
reunieron en Antalya (Turqua) el 6 y el 7 de
diciembre de 1992 y firmaron un acuerdo sobre los principales mbitos de cooperacin,
Asimismo, la Asociacin de Empresarios Turco-americanos est intentando crear una Compaa del Mar Negro en la que podrn partici-

par representantes del sector pblico y del


privado, con objeto de fomentar el potencial
comercial de la regin {Milliyet, 4 de junio de
1992). Adems, el Instituto Estatal de Estadsticas de Turqua, pensando en el intercambio
de datos econmicos y en la creacin de un
sistema de infraestructura estadstica y reginal para los pases de la BSECP (Gvenen,
1992), organiz en Ankara los das 1 y 2 de
octubre de 1992 una reunin de expertos de
los Estados miembros. A este respecto, los Estados miembros que previamente aplicaban el
modelo econmico estatal necesitan con urgencia personas que conozcan los mecanismos
del mercado libre. Adems de establecer una
base institucional para la cooperacin (por
ejemplo, un banco de inversiones, asociaciones de empresarios, o sistemas de referencia e
informacin), es necesario programar un marco legal de cooperacin econmica que abarque aduanas, visados, legislacin laboral, negociaciones colectivas y regulacin del derecho

638

de huelga y de cierre patronal. Estos procedimientos e instituciones son especialmente importantes para una libre circulacin de bienes
de produccin y para futuros contratos en los
pases de la BSECP.
Tambin se ha sealado, como mbito especial de cooperacin, la proteccin del medio
ambiente, particularmente en vista del peligroso estado de contaminacin del Mar Negro. La
contaminacin no se debe nicamente a los
residuos industriales que vierten los pases de
la costa del Mar Negro, sino a los desechos
procedentes de la Europa central que transporta el Danubio. Al menos 60 de las 500 centrales nucleares que funcionan en la CEI descargan sus desechos radioactivos en el Mar Negro. Segn un reciente informe preparado por
un especialista turco, el Profesor Mehmet Berkm, dentro de 20 aos el Mar Negro ser un
mar radioactivo {Milliyet, 1. de febrero de
1992, pgs. 1, 3). A fin de avanzar en la proteccin del medio ambiente marino del Mar Negro y en la conservacin de sus recursos vivos,
los Estados del Mar Negro firmaron la Convencin sobre la Proteccin del Mar Negro
frente a la Contaminacin en Bucarest, el 21
de abril de 1992. Segn esta Convencin, los
Estados de la costa del Mar Negro adoptarn
unas normas y reglas comunes respecto a los
desechos contaminantes. Para llevar a efecto
los objetivos de la Convencin se cre una
comisin con representantes de los Estados
participantes.

Conclusiones
El reciente desajuste del mecanismo de tipos
de cambio del Sistema Monetario Europeo y la
polmica acerca de la Europa de dos velocidades han empaado el futuro del Tratado de
Maastricht sobre la Unin Europea (Economist, 26 de septiembre de 1992, pgs. 17-18, y
3 de octubre de 1992, pgs. 13 y 14). Tras el
rechazo de los electores daneses al Tratado de
Maastricht en mayo de 1992 y el estrecho
margen a su favor en la votacin francesa de
septiembre del 92, empieza a ser dudosa la
viabilidad de una federacin coherente de pases europeos. Ambos acontecimientos han recordado a quienes persiguen el objetivo de una

mer Faruk Genfkaya

federacin europea que deben adaptar mejor


sus aspiraciones a la realidad poltica y social
europea (Newsweek, 5 de octubre de 1992,
pgs. 10-13).
A la vista del reciente escepticismo sobre el
futuro de Europa, podran cobrar importancia
los esfuerzos de cooperacin regional con intereses en la periferia europea. El caso del
BSECP cabe considerarlo como parte de una
Europa ms amplia, adems de una tentativa de cooperacin regional, y podra convertirse tambin en un medio que permita a Occidente contribuir a la reconstruccin de los pases del antiguo bloque del Este. El acopio e
inventariado de datos sobre aspectos econmicos y sociales de los pases de la BSEC acelerar los procesos de cooperacin e inversin y
atraer el inters de los centros financieros del
mundo. La creacin del Banco Comercial y de
Desarrollo del Mar Negro, del que desea convertirse en socio el BERD, reviste una importancia vital para la superacin de las dificultades financieras que atraviesan los pases
miembros.
Las limitaciones sociales y econmicas y la
inestabilidad poltica que actualmente afectan
a la mayora de los pases de la BSEC no deben
considerarse aspectos determinantes a medio y
a largo plazo. En el marco de una economa de
mercado, factores tales como una elevada poblacin y un rico potencial productivo en diferentes sectores permiten ver con optimismo el
porvenir del BSECP. Es cierto que, en un futuro inmediato, es probable que la influencia del
BSECP en el desarrollo regional sea extremadamente limitada. La importancia de este proyecto es hoy poltica, ya que rene en torno a
una mesa a vecinos que a menudo se miraban
con profunda sospecha. La mayora de los pases del BSECP perciben la vital importancia
que reviste el BSECP, tanto para los pases
vecinos como para ellos mismos. Una atmsfera de creciente aceptacin, entendimiento y
confianza mutuos, y la concertacin de acuerdos bilaterales y multilaterales entre los Estados miembros, ofrecen la esperanza de una
regin del Mar Negro prspera y pacfica en el
futuro.
Traducido del ingls

El Proyecto de Cooperacin Econmica en el Mar Negro: un desafo regional a la integracin europea

639

* Una versin anterior de esta ponencia fue presentada en Europe 92: International Conference on the European
Community, East Carolina University. Greenville, EE.UU., 19-21 de marzo de 1992. La versin final de la
ponencia se complet a finales de febrero de 1993 y est basada en los datos disponibles en ese momento. El autor
agradece especialmente a Metin Heper y Jeremy Salt de la Universidad de Bilkent sus valiosos comentarios.

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Foreign Affairs, Vol. 69, n. 4,
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common interest in a divided
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640

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influencing Turkey's foreign and
security policy, en A. Classie y
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confrontation, searching for
a new security structure in Europe.
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Common House? en C. Crouch
y D. Marquand (eds.), The politic

ZELIKOW, P. (1992). The new

Concert of Europe. Survival,


Vol. 34, n. 2, pgs. 12-30.

Servicios
profesionales
y documentales

Calendario de reuniones internacionales


La Direccin de la Revista no puede ofrecer ninguna informacin complementaria sobre estas reuniones.

1993
15-19 nov.

Trois Ilets.
Martinica (Francia)

Association martiniquaise pour la promotion et l'insertion de l'ge d'or:


2. Encuentro Internacional francfono de gerontologa del Caribe.
AMDOR, La Verrire, ZAC Chateauboeuf, B.P. 460, 97205 Fort de
France Cedex (Martinique)

27-29 nov.

Rabat (Marruecos)

Institu Internat. de droit d"expression et inspiration francaise: 23 Congreso.


IDEF, 27 ru Oudinot, 75007 Pars (France)

Cuba

Federacin Internacional de asociaciones de bibliotecarios y bibliotecarias: Conferencia general.


IFLA. P.O. Box 95312. 2509 CH La Haya (Pases Bajos)

1994

21 marzo-8 abril San Jos

Tropical Science Center: Curso de Dendrologa tropical.


Dr. H. Jimnez Saa. Tropical Science Center, P.O. Box 8-3870-1000.
San Jos (Costa Rica)

25 abril-13 mayo San Jos

Life zone ecology course.


Dr. H. Jimnez, Tropical Science Center. P.O. Box 8-3870-1000, San
Jos (Costa Rica)

5-7 mayo

Miami
(Estados Unidos)

Population Association of America: Reunin.


PAA, 1722 N. Street NW. Washington. DC 20036 (Estados Unidos de
Amrica)

3-7 julio

Helsinki

Consejo internacional de Accin Social: 26 Conferencia internacional.


Global Welfare 94, Conference Secretariat, P.O. Box 63. Sf-00501 Helsinki (Finlande)

18-23 julio

Bielfeld (Alemania)

Asociacin internacional de sociologa: 13. Congreso mundial.


ISA, Faculty of Political Sciences and Sociology, University Complutense, 28223 Madrid (Espaa)

RICS 138/Diciembre 1993

642

Servicios profesionales y documentales

20-26 agosto

Manchester
(Reino Unido)

6. Congreso internacional de Ecologa.


The Secretary, 6th Internat. Congress ofEccology, Dept. of Environmental Biology, The University, Manchester, M14 9PL (Reino Unido)

22-26 agosto

Praga

Unin Geogrfica Internacional: Conferencia regional sobre el entorno


y la calidad de vida en Europa Central.
Dr T. Kucera, Secr. ofthe Organizing Committee, IGC, Albertov 6, 128
43 Prague 2 (Repblica Checa)

5-13 setiembre

El Cairo

Fondo de las Naciones Unidas para las actividades de poblacin: Conferencia Internacional Poblacin y desarrollo.
Population 94, ICPD Secretariat c/o UNFPA, 220 E. 42nd Street, New
York, NY 10017 (Estados Unidos)

2-9 octubre

Tsukuba (Japn)

Federacin internacional para la informacin y la documentacin: 47.a


Asamblea General, conferencia y congreso.
Prof Y. Fujiwara, University of Tsukuba, Institute of Electronics and
Inform. Science. Tsukuba, Ibaraki, 3055 (Japn)

Cuba

Union gographique internationale: Conferencia regional.


IGU Secretariat. Dept. of Geographv, Universitv of Alberta, Edmonton,
Alberto T6G 2H4 (Canad)

1995

Population Association of America: Reunin.


PAA, 1722 N Street NW, Washington, DC 20036 (Estados Unidos)

30 marzo-1 abril
Setiembre

Beijing

Naciones Unidas: 4.a Conferencia mundial sobre las mujeres: igualdad,


desarrollo y paz.
Mme. Meslem, Dir. Divisin for the Advancement of Wornen, Vienna
International Center, P.O.B. 500, A-Viena (Austria)

La Haya

Unin Geogrfica Internacional: 28. Congreso Internacional.


Dr. J. Vries, President, 28th IGC Org. Committee, Faculty of Spatial
Sciences, University of Groningen, P.O. Box 800, 9700 AV Groningen
(Pases Bajos)

1996

4-10 agosto

Libros recibidos

Generalidades,
documentacin
Pichaul, Francois. Ressources humaines et changement stratgique:
Vers un management politique.
Bruxelles, De Boeck-Wesmael, s.a.,
1993. 187 p. fig. talb. bibl. index.
185 F.
Rpertoire mditerranen, 1993.
Paris, Fondation Rene Seydoux
pour le monde mditerranen,
1993. 299 p.

Psicologa
Dufour-Gompers, Roger. La relation avec le patient. Toulouse, Privat, 1992. 239 p. ill. index.

Wirz, Stephan. Van Mangel zum


berfluss: Die bedrfnisethische
Frage in der Industriegesellschaft.
Mnster, Aschendorff, 1993. 208 p/
carta bibl. (ICS Schriften, 27)
48 DM.

Poblacin
Dumon, W. Les politiques familiales des Etats membres de la Communaut en 1993, 2 t. Bruxelles,
Observatoire europen des politiques familiales nationales; Commission des communauts europennes, 1992. 169 p.; 287 p. fig.
tabl.

Union Nations. Department of Economic and Social Development. PoMises, Roger. La cure en institu- pulation and Development Planlion: L'enfant, 'equipe, la famille. ning. New York, United Nations,
Paris, ESF diteur, 1993. 159 p. (La
1993. 285 p. fig. tabl.
vie de l'enfant) 150 F.
United Nations. Department of EcoMugnier, Jean-Paul. L'Identit vir- nomic and Social Information and
tuelle: Les jeux de lioffre et de la de- Policy Analysis. Population Policies
mande dans le champ social. Paris, and Programares. New York, UniESF diteur, 1993. 138 p. gloss. bibl. ted Nations, 1993. 267 p. tabl.
(Coll. Sciences humaines appliques
l'art de la psychotrapie) 135 F.
United Nations Fund for Population
Activities. The State of World Population, 1993. New York UNFPA,
Sociologa
1993. 54 p. fig. ill. tabl. (also in
French).
Alvarez-Preyre, Frank (ed.). Milieux et mmoire. Jrusalem, Centre de recherche francais, 1993.
426 p. ill./carta. bibl. (Serie Hommes et socits).
Ciencia poltica
Dekker, Paul; Ester, Peter. Social
and Political Altitudes in Dutch Society: Theoretical Perspecves and
Survey Evidence. Rijswijk, Social
and Cultural Planning Office, 1993.
245 p. tabl. bibl. (Social and Cultural Studies, 16).
Genov, Nikolai (ed.). Society and
Environment in the Balkan Countries. Sofa, Regional and Global
Development. 1993. 143 p. fig.
tabl.
RICS 138/Diciembre 1993

Asociacin Latinoamericana de Sociologa; Centro de estudios sobre


Amrica. Estado, nuevo orden econmico y democracia en Amrica
Latina. Caracas, Editorial nueva
sociedad, 1992. 300 p.
-.-. Sistemas polticos: Poder y sociedad. Caracas, Editorial nueva sociedad, 1992. 348 p. fig. tabl.
Dalloz, Jacques. La cration de l'Etat d'Israel vue par la presse francai-

se. Paris, La Documentation francaise, 1993. 124p. ill. carta, bibl.


95 F.
Kraybill, Donald B. (ed). The Amish
and the State. Baltimore; London,
The Johns Hopkins University
Press, 1993. 332 p. ill. bibl. index.
Paperback $18; Hardback $54.
Stiftung Entwicklung und Frieden.
Gemeinsame Verantwortung in den
90er Jahren: Die Stockholmer Initiative zu globaler Sicherheit und
Weltordnung - Die Charla der Vereinten Nationen / Common Responsibility in the 1900 's: The Stockholm lnitiative on Global Security
and Governance - The Charter of
the United Nations. Bonn, SEF,
1991. 223 p.

Ciencias econmicas
Organisation de coopration et de
dveloppement conomiques. La
science et la technologie au service
de la croissance conomique et du
dveloppement social: Les vues des
ministres de l'OCDE. Paris, OCDE,
1988, 81 p.
Prosche, Frdric. Vers une Europe
post-industrielle? Paris, Econmica,
1993. 232 p. bibl. 125 F.
United Nations. Department of Economic and Social Development.
Transnational Corporations and
Management Divisin. From the
Common Market to EC 92: Regional Economic Integration in the
European Community and Transnational
Corporations.
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tabl.
University of Warsaw. European
Institute for Regional and Local Development. Dilemmas of Regional
Policies in Eastern and Central
Europe, ed. by G. Gorzelak and
A. Kuklinski. Warsaw, University of Warsaw, 1992. 512 p. carta.

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-.-. The Brain Drain in Poland, by J.
Hryniewicz, B. Jalowicki, A. Mync.
Warsaw, University of Warsaw,
1992. 77p (Regional and Local Studies, 9).

Derecho
United Nations Interregional Crime
and Justice Research Institue. Criminology in frica, ed. by Tibamanya mwene Mushanga. Rome,
UNICRI, 1992. 272 p. $45.

Libros recibidos

Educacin

Ciencia

Buchert, Lene. Education and Training in the Third World: The Local
Dimensin. The Hague, Centre for
the Study of Education in Developing Countries, 1992. 251 p. tabl.
(CESO Paperback, 18).

Poland. State Committee for Scientific Research. Society. Science, Government, ed. by Antoni Kuklinski.
Warsaw, State Committee for
Scientific Research. 1992. 430 p.
tabl. (Science and Government Series).

Espaa. Junta de Andaluca. Las


drogas. Sevilla, Consejera de educacin y ciencia de la Junta de Andaluca, 1993. 91 p.
Martinet, Jean-Luc (sous la dir. de).
Les ducateurs aujourd'hui. Toulouse, Privat. 1993. 209 p. fig. tabl.
(Pratiques sociales) 125 F.

-.-. Transformation of Science in Poland, ed. by Antoni Kulkinski.


Warsaw, State Committee for
Scientific Research, 1991. 378 p.
fig. tabl. (Science and Government
Series).

ndice de materias y de autores

Vol. XLIV. 1992


Nms. 135-138

Materias
frica,
Desarrollo sostenible,
problemas y perspectivas
ciudades sostenibles
de las ciencias sociales
147-160 Desarrollo econmico.
frica
Universidad empresarial.
y el desafo europeo de 1992
459-468
Funcin de la educacin
frica:
superior de Estados Unidos
fomento de la confianza
en materia de comercializacin
y la diplomacia de la
de la tecnologa y el desarrollo
seguridad regional
95-101 Divisin internacional del trabajo,
Anlisis gramsciano de las
nuevas tendencias y
disciplinas de las ciencias sociales 343-353
complementariedad
Ciencia, tecnologa y prospectiva
425-437 Ecologa de la innovacin: el filn
Ciencias Sociales en frica.
cultural y el desarrollo duradero
Problemas y perspectivas
147-160 Enseanza superior en los Estados
Unidos, en materia de
Ciencias Sociales en Europa.
comercializacin de la
Situacin y perspectivas
137-146
tecnologa y el desarrollo
Ciudades sostenibles,
econmico
desarrollo sostenible
41-63
Clase dirigente en la Rusia zarista 325-342 Estadstica. Su utilidad
en las estructuras sanitarias
Complementariedad en la divisin
internacional del trabajo
103-109 Estructuras sanitarias. La utilidad
de la estadstica
Confianza y diplomacia en frica
95-101
Europa y su integracin.
Contrato entre lo militar y lo
Proyecto de cooperacin
cientfico, pasado y futuro
15-25
del Mar Muerto
Cooperacin europea en materia
Europa 1992.
de ciencias sociales: situacin
Un desafo para frica
y perspectivas
137-146
Europa occidental.
Chile:
El ocaso de los nacionalismos
Juventud y sociedad
475-483
Funcin pblica internacional
China moderna:
en el nuevo contexto mundial
mirada retrospectiva acerca
Gestin de las transformaciones
de la polmica respecto
sociales (MOST)
a la traduccin
111-122
Democracia e igualdad
309-323 Igualdad y democracia
Instituciones internacionales.
Democracia: anlisis comparado
Hacia una sociologa de las
de los requisitos sociales
de la democracia
175-193 Integracin Europea.
Proyecto de cooperacin
Democracias actuales
293-298
econmica del Mar Muerto
Democracias nuevas
279-291
Intervencin internacional.
Desarrollo social
Soberana de los Estados
en el mundo desarrollado
399-411
RICS 138/Diciembre 1993

41-63

3-14
103-109
65-75

3-14
77-93
77-93
631-640
459-468
199-225
613-629
449-456
309-323
557-567
631-640

ndice de materias y de autores

646

y futuro de la sociedad
internacional
Juventud y sociedad en Chile
Literatura francfona y
organizaciones internacionales
Lucha por el poder y el respeto
en el mbito acadmico rabe
Mar Negro: proyecto de
cooperacin econmica, un reto
regional para la integracin
europea
MOST. Nuevo programa
internacional de investigacin
de la UNESCO. "La Gestin
de las transformaciones sociales"
Mundo rabe
Lucha por el poder y el respeto
en el mbito acadmico
Nacionalismos en Europa
occidental, su declive. Dinmica
de las generaciones
Nueva construccin de Europa.
Reflexiones
Organizacin y cooperacin
internacionales: aproximacin
entre organizaciones
internacionales
Organizaciones Internacionales
Aportacin de la literatura
francfona a su estudio
Organizaciones Internacionales
Crtica de la teora
de los regmenes y perspectivas
de futuro
Organizaciones Internacionales,
su estudio. Teora de los
regmenes
Organizaciones Internacionales
Teoras de la regulacin,
reflexiones
Prospectiva
y tendencias en la Universidad
empresarial
Prospectiva
Nota sobre las actividades
de la Unesco en el terreno
de la prospectiva
Prospectiva
Ciencia, tecnologa y estudios
sobre el futuro
Prospectiva
Futuro del desarrollo social
en el mundo desarrollado.

595-611
475-483
577-594
123-136

631-640

449-458
123-136
199-225
469-474

541-555
577-594

557-567
529-539
519-527
4-14

457
425-437

Cmo aprender del Tercer


399-411
Mundo
Prospectiva
Estudios sobre el futuro
y tendencias hacia la unidad
373-381
y la diversidad
Prospectiva
412-423
Estudios en Amrica Latina
Recuperacin de lo bueno: valores,
383-398
objetividad y futuro
227-278
Regmenes del Tercer Mundo
Rusia zarista: la clase gobernante
325-342
como modelo perfecto
Seguridad regional
412-423
en Amrica Latina
Sindicalismo y sociedad
pluricntrica
439-448
Sistemas de VCR, evolucin.
Una concepcin particular
de la innovacin y el impulso
27-39
empresarial
Soberana de los Estados y futuro
de la sociedad internacional.
La intervencin internacional
595-611
Sociedad pluricntrica y destino
439-448
del sindicalismo
Tecnologa. Comercializacin
3-14
y desarrollo econmico
Teora de los regmenes
529-539
y perspectivas de futuro
Teoras de la regulacin
519-527
y organizacin internacionales
Tercer Mundo
Cmo aprender de l
399-411
Tercer Mundo
Fragilidad de los regmenes
227-278
111-122
Traduccin en la China Moderna
UNESCO. Actividades en el
457
campo de la prospectiva
Unidad y diversidad
373-381
Universidad rabe.
Lucha por el poder
123-136
y el respeto
Universidad empresarial.
3-14
Tendencias y prospectiva

647

ndice de materias y de autores

Autores
Michel
La corporacin europea en
materia de ciencias sociales:
situacin y perspectivas
AURIAT, Nadia, DE GUCHTENEIRE,
Paul
Un nuevo programa
internacional de investigacin
de la UNESCO: La gestin
de las transformaciones sociales
(MOST)
BABA, Yanusori, IMAI Ken-ichi
Una concepcin reticular
de la renovacin y el impulso
empresarial: la evolucin
de los sistemas de VCR
BARBIERI MASINI, Eleonora
Los estudios sobre el futuro
y las tendencias hacia la unidad
y la diversidad
BELL, Wendell
La recuperacin de lo bueno:
valores, objetividad y futuro
BOISGONTIER, Pierre, GOYET,
Georges, DE BERNARDY, Michel
Ecologa de la innovacin:
el filn cultural y el desarrollo
duradero
BOULDING, Elise
El futuro del desarrollo social
en el mundo desarrollado: cmo
aprender del Tercer Mundo
CAPORASO, James A
Hacia una sociologa de las
relaciones internacionales:
crtica de la teora de los
regmenes y perspectivas
de futuro
CARBALLO DE CILLEY, Marita,
TURNER, Frederick C
Igualdad y democracia
CRIVISQUI, Eduardo
La estadstica como instrumento
para la transformacin
de las estructuras sanitarias
DAN FULANI, Shuaibu Ahmed
El fomento de la confianza y la
ANDR,

137-146

27-39

373-381
383-398

65-76

399-411

diplomacia de la seguridad
regional en frica
DE SENARCLENS. Pierre
La teora de los regmenes
y el estudio de las
organizaciones internacionales
DE BERNARDY, Michel,
BOISGONTIER, Pierre,
GOYET, Georges
Ecologa de la innovacin:
el filn cultural y el desarrollo
duradero
DE GUCHTENEIRE, Paul,
AURIAT, Nadia
Un nuevo programa
internacional de investigacin
de la UNESCO: La gestin
de las transformaciones sociales
(MOST)
DIETRICH, Glen B., GIBSON, David
V., SMILOR, Raimon W
La universidad empresarial:
funcin de la educacin superior
en los Estados Unidos en
materia de comercializacin
de la tecnologa y el desarrollo
econmico

95-101

529-539

65-76

449-456

3-14

Do Duc DINH

La complementariedad, nueva
tendencia en la divisin
internacional del trabajo
DOGAN, Mattei
El declive de los nacionalismos
en Europa Occidental: la
dinmica de las generaciones

103-109

199-225

FENG SHIZE

557-567
309-323

77-93

Fiel a qu? Mirada


retrospectiva a la polmica
acerca de la traduccin
en la China moderna
FERRAROTTI, Franco
La sociedad pluricntrica
y el destino del sindicalismo
GAREAU, Frederick H.
Un anlisis gramsciano de las
disciplinas de las ciencias
sociales

111-122
439-447

343-353

ndice de materias v de autores

648

GENCHAYA, O.F.

El proyecto de cooperacin
econmica del Mar Negro: un
reto regional para la integracin
europea
GIBSON, David v., SMILOR,
Raymon W., DRIETRICH,
Glenn B
La Universidad empresarial:
funcin de la educacin superior
en los Estados Unidos en
materia de comercializacin
de la tecnologa y el desarrollo
GOYET, Georges, DE BERNARDY,
Michel, BOISGONTIER, Pierre
Ecologa de la innovacin: el
filn cultural y el desarrollo
duradero
IMAI, Ken-ichi, BABA, Yasunori
Un concepto reticular
de la innovacin y el impulso
empresarial: la evolucin
de los sistemas de VCR
JNSSON, Christer
Organizacin y cooperacin
internacionales: la aproximacin
entre organizaciones
KNIGHT, Richard V
Desarrollo sostenible-ciudades
sostenibles

631-640

3-14

65-76

27-39

41-63

KWARTEG, C. OWUSU

frica y el desafo europeo


de 1992
KYOUNG-RYUNG Seong, TORRES,
Jhon Charles, LIPSET, Seymour
Martin
Anlisis comparado
de los requisitos sociales
de la democracia
LE DONNE, Jhon P.
La clase gobernante: la Rusia
zarista como modelo perfecto
LENGYEL, Peter
Reformas de la funcin pblica
internacional en el nuevo
contexto mundial
LIPATTI, Valentin
Reflexiones sobre una nueva
construccin de Europa
LIPSET, Seymour Martin,
KYOUNG-RYUNG Seong,
TORRES, Jhon Charles
Anlisis comparado

459-467

175-193
325-342

613-629
469-474

de los requisitos sociales


de la democracia
LYONS, Gene M., MASTANDUNO,
Michel
La intervencin internacional,
la soberana de los Estados
y el futuro de la sociedad
internacional
MASTANDUNO Michel, LYONS,
Gene M
La intervencin internacional,
la soberana de los Estados
y el futuro de la sociedad
internacional
MERKL, Peter H.
Cules son las democracias
de hoy?

175-193

595-611

595-611
293-308

MILES, Ian

La ciencia, la tecnologa
y los estudios del futuro
MKANDAWIRE, Thandika
Problemas y perspectivas de las
ciencias sociales en frica
RICHARDSON, Jacques G.
El contrato, pasado y futuro,
entre lo cientfico y lo militar
RiGGS, Fred W.
La fragilidad de los regmenes
del Tercer Mundo
SABOUR, M'hammed.
La lucha por el poder y la
respetabilidad en el mbito
acadmico rabe
SMILOR, Raymond W., DIETRICH,
Glen B., GIBSON, David V.
La universidad empresarial:
funcin de la educacin superior
en los Estados Unidos en
materia de comercializacin
de la tecnologa y el desarrollo
econmicos
SMOUTS, Marie-Claude
Organizaciones internacionales
y teoras de la regulacin:
algunos elementos de reflexin
THERIEN, Jean Philippe
Aportacin de la literatura
francfono al estudio de las
organizaciones internacionales
TORRES, Jhon Charles, LIPSET,
Seymour Martin, KYOUNG
RYUNG Seong
Anlisis comparado

425-437
147-160
15-25
227-278

123-136

3-14

3-14

577-594

ndice de materias y de autores

de los requisitos sociales


de la democracia
TOURAINE, Alain
Juventud y sociedad en Chile
TURNER, Frededrick C, CARBALLO
DE CILLEY, Marita
Igualdad y democracia
WEFFORT, Francisco C.
Qu es una nueva democracia?

649

Pierre
Nota sobre las actividades
de la UNESCO en el campo
de la prospectiva
YERO, Lourdes
Los estudios del futuro
en Amrica Latina

WEISS,

175-193
475-482
309-323
279-291

457
413-423

EL TRIMESTRE
ECONMICO
COMIT DICTAMINADOR: Carlos Bazdresch P., Jorge Cambiaso, Benjamn Contreras, Carlos Mrquez,
Luca Segovia, John Scott, Rodolfo de la Torre. CONSEJO EDITORIAL: Edmar L. Bacha, Jos
Blanco, Gerardo Bueno, Enrique Crdenas, Arturo Fernndez, Ricardo Ffrench-Davis, Enrique
Florescano, Roberto Frenkel, Ricardo Hausmann, Albert O. Hirschman, David Ibarra, Francisco
Lopes, Guillermo Maldonado, Jos A. Ocampo, Lus ngel Rojo Duque, Gert Rosenthal, Fernando
Rosenzweig (t), Francisco Sagasti, Jaime Jos Serra, Jess Silva Herzog Flores, Osvaldo Sunkel,
Carlos Tello, Ernesto Zedillo.
Director: Carlos Bazdresch P. Subdirector: Rodolfo de la Torre
Secretario de Redaccin: Guillermo Escalante A.
Vol. LX (4)

Mxico, Octubre-Diciembre de 1993

Nm. 240

ARTCULOS
Alberto Bentez

K-equilibrios con precios de produccin

Eugenio Figueroa B.

Estimaciones hednicas del valor de mercado de los


programas de vivienda social en la Amrica Latina

Luis. R. Casillas

Ahorro privado, apertura externa y liberalizacin financiera en la Amrica Latina

Ricardo Paredes M. y Lincoln Flor R.

Estructura de propiedad: Maximizan ganancias las


empresas en Chile?

Manuel Golls y scar Fernndez

El subempleo sectorial en Mxico

NOTAS Y COMENTARIOS: Juan Carlos de Pablo, El anlisis econmico en los prximos 100 aos.
RESEAS BIBLIOGRFICAS: Catherine Mansell Carstens: Nora Lustig, Mxico: The Remaking of
an Economy

EL TRIMESTRE ECONMICO aparece en los meses de enero, abril, julio y octubre. La suscripcin en Mxico
cuesta N$100.00. Nmero suelto NS35.00. ndices de nmeros 1-200 (por autores y temtico) N$7.50
Precio de suscripcin por un ao, 1994
Espaa, Centro y Sudamnca
(dlares)

Resto del mundo


(dlares)

Personal
Nmero suelto
ndice de nmeros 1 -200

35.00
12.00
20.00

42.00
18.00
50.00

Universidades, bibliotecas e instituciones


Nmero suelto

42.00
30.00

120.00
42.00

Fondo de Cultura Econmica, carretera Picacho Ajusco 227, Col. Bosques del Pedregal, 14200 Mxico,
D.F. Suscripciones y anuncios: telfono 227 46 70, seora Irma Barrn.

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1993

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Nmeros aparecidos

Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se public con el ttulo de International Social Science Bidlelin/Bulletin international des
sciences sociales. Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en espaol y. en 1987, ha reiniciado su edicin
espaola con el nmero 114. Todos los nmeros de la Revista estn publicados en francs y en ingls. Los ejemplares anteriores
pueden comprarse en la UNESCO. Divisin de publicaciones peridicas, 7, Place de Fontenoy, 75700 Pars (Francia).
Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a travs de la University Microfilms Inc., 300 N Zeeb Road. Ann Arbor, MI 48106
(USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation, 16 East 46th Street, Nueva York. NY 10017 (USA). Las microfichas
tambin estn disponibles en la UNESCO, Divisin de publicaciones peridicas.

Vol. XI, 1959

Vol. XVIII. 1966

Nm. 1 Social aspects of mental health*


Nm. 2 Teaching of the social sciences in the USSR*
Nm. 3 The study and practice of planning*
Nm. 4 Nomads and nomadism in the arid zone*

Nm 1 Human rights in perspective*


Nm 2 Modern methods in criminology*
Nm 3 Science and technology as development
factors*
Nm. 4 Social science in physical planning*

Vol. XII, 1960

Vol. XIX, 1967

Nm. 1 Citizen participation in political life*


Nm. 2 The social sciences and peaceful
co-operation*
Nm. 3 Technical change and political decisin*
Nm. 4 Sociological aspects of leisure*

Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

Vol. XIII. 1961

Vol. XX, 1968

Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

Nm. 1 Theory, training and practice


in management*
Nm. 2 Multi-disciplinary problem-focused research*
Nm. 3 Motivational patterns for modernization*
Nm. 4 The arts in society*

1
2
3
4

Post-war democratization in Japan*


Recent research on racial relations*
The Yugoslav commune*
The parliamentary profession*

Vol. XIV, 1962


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

1
2
3
4

Images of women in society*


Communication and information*
Changes in the family*
Economics of education*

Vol. XV, 1963

1
2
3
4

Linguistics and communication*


The social science press*
Social functions of education*
Sociology of literary creativity

Vol. XXI, 1969


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

1
2
3
4

Innovation in public administration


Approaches to rural problems*
Social science in the Third World*
Futurology*

Vol. XXII, 1970

Nm. 1 Opinin surveys in developing countries*


Nm. 2 Compromise and conflict resolution*
Nm. 3 Od age*
Nm. 4 Sociology of development in
Latn America*

Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

Vol. XVI, 1964

Vol. XXIII. 1971

Nm. 1 Data in comparative research*


Nm. 2 Leadership and economic growth*
Nm. 3 Social aspects of African resource
development*
Nm. 4 Problems of surveying the social science
and humanities*

Nm. 1 Understanding aggression


Nm. 2 Computers and documentaron in the social
sciences*
Nm. 3 Regional variations in nation-building*
Nm. 4 Dimensions of the racial situation*

Vol. XVII, 1965


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

1
2
3
4

Max Weber today/Biolgica! aspects of race*


Population studies*
Peace research*
History and social science*

RICS 138/Diciembre 1993

1
2
3
4

Sociology of science*
Towards a policy for social research*
Trends in legal learning*
Controlling the human environment*

Vol. XXIV 1972


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

1
2
3
4

Development studies*
Youth: a social forc?*
The protection of privacy*
Ethics and institutionalization in social
science*

Nmeros aparecidos

652

Vol. XXV, 1973

Vol. XXXIV, 1982

Nm. 1/2 Autobiographical portraits*


Nm. 3 The social assessment of technology*
Nm. 4 Psychology and psychiatry at the crossroads

Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

Vol. XXVI. 1974


Nm. 1 Challenged paradigms in international
relations*
Nm. 2 Contributions to population policy*
Nm. 3 Communicating and diffusing social science*
Nm. 4 The sciences of life and of society*
Vol. XXVII, 1975
Nm. 1 Socio-economic indicators: theories
and applications*
Nm. 2 The uses of geography
Nm. 3 Quantified analyses of social phenomena
Nm. 4 Professionalism in flux
Vol. XXVIII, 1976
Nm. 1 Science in policy and policy for science*
Nm. 2 The infernal cycle of armament*
Nm. 3 Economics of information and information
for economists*
Nm. 4 Towards a new international economic
and social order*
Vol. XXIX, 1977
Nm. 1 Approaches to the study of international
organizations
Nm. 2 Social dimensions of religin
Nm. 3 The health of nations
Nm. 4 Facets of interdisciplinarity
Vol. XXX, 1978
Nm. 1 La territorialidad: parmetro poltico
Nm. 2 Percepciones de la interdependencia mundial
Nm. 3 Viviendas humanas: de la tradicin
al modernismo
Nm. 4 La violencia
Vol. XXXI, 1979
Nm. 1 La pedagoga de las ciencias sociales:
algunas experiencias
Nm. 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales
Nm. 3 Modos de socializacin del nio
Nm. 4 En busca de una organizacin racional
Vol. XXXII, 1980
Nm. 1 Anatoma del turismo
Nm. 2 Dilemas de la comunicacin: tecnologa
contra comunidades?
Nm. 3 El trabajo
Nm. 4 Acerca del Estado

91
92
93
94

Imgenes de la sociedad mundial


El deporte
El hombre en los ecosistemas
Los componentes de la msica

Vol. XXXV, 1983


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

95
96
97
98

El peso de la militarizacin
Dimensiones polticas de la psicologa
La economa mundial: teora y realidad
La mujer y las esferas de poder

Vol. XXXVI, 1984


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

99
100
101
102

La interaccin por medio del lenguaje


La democracia en el trabajo
Las migraciones
Epistemologa de las ciencias sociales

Vol. XXXVII, 1985


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

103
104
105
106

International comparisons
Social sciences of education
Food systems
Youth

Vol. XXXVIII, 1986


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

107
108
109
110

Time and society


The study of public policy
Environmental awareness
Collective violence and security

Vol. XXXIX, 1987


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

111
112
113
114

Ethnic phenomena
Regional science
Economic analysis and interdisciplinary
Los procesos de transicin

Vol. XL. 1988


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

115
116
117
118

Las ciencias cognoscitivas


Tendencias de la antropologa
Las relaciones locales-mundiales
Modernidad e identidad: un simposio

Vol. XLI, 1989


Nm. 119 El impacto mundial de la Revolucin
francesa
Nm. 120 Polticas de crecimiento econmico
Nm. 121 Reconciliar la biosfera y la sociosfera
Nm. 122 El conocimiento y el Estado
Vol. XLII, 1990
Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

123
124
125
126

Actores de las polticas pblicas


El campesinado
Historias de ciudades
Evoluciones de la familia

Vol. XXXIII, 1981


Nm. 1 La informacin socioeconmica: sistemas,
usos y necesidades
Nm. 2 En las fronteras de la sociologa
Nm. 3 La tecnologa y los valores culturales
Nm. 4 La historiografa moderna

Vol. XLIII, 1991


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

127
128
129
130

Estudio de los conflictos internacionales


La hora de la democracia
Repensar la democracia
Cambios en el medio ambiente planetario

653

Nmeros aparecidos
Vol. XLIV, 1992

Vol. XLV, 1993

Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

131
132
133
134

La integracin europea
Pensar la violencia
La sociologa histrica
Amrica: 1492-1992

*Nmeros agotados

135
136
137
138

La innovacin
La sociologa poltica comparativa
Investigar el futuro
Las Organizaciones Internacionales

HOMINES
Desde Puerto Rico "Horrunes" publica artculos sobre
el pas y otras partes de Amrica Latina.
Con una visin amplia de las ciencias sociales, esta
revista examina aspectos interdisciplinarios de la historia,
economa, folklore, arte, educacin, poltica, sociologa, baile,
teatro, sobre la mujer, antropologa, arqueologa)/ relaciones
internacionales entre otros.
Hotnines es una revista para investigadores, maestros,
coleccionistas y todas las mujeres y hombres interesados en
la transformacin de la sociedad.
Pida una muestra de Homines por slo $8.00 o suscrbase
y recbala cmodamente por correo dos veces al ao.
TARIFAS DE SUSCRIPCIN
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Puerto Rico
El Caribe, EE.UU. y Centroamrica
Sununrica, Europa, otros
Muestra 1 ejemplar

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Directora Revista HOMINES
Universidad Intervnericana
Decanato de Ciencias Sociales
Apartado de Ciencias Sociales
Apartado 1293
Hato Rey, Puerto Rico 00919

estudios sociales
N978/trmestre4/1993
PRESENTACIN

ARTCULOS
MODERNIDAD Y TEORAS
IRRACIONALISTAS DE LA IDEOLOGA.
Jorge Larrafn
9
EL FENMENO DE LAS IDEOLOGAS
ACTUALIDAD DEL MITO DEL FIN DE LAS
IDEOLOGAS Francisco ZlgaU
45
LAS TRANSFORMACIONES EN EL PENSAMIENTO REGIONALISTA LATINOAMERICANO. (Escenas, discursos y actores).
Sergio Boisler
69
RUPTURA Y CONTINUIDAD EN LA POLTICA
SOCIAL DEL GOBIERNO DEMOCRTICO.
Pilar Vergara
105
NOTAS PARA UNA ESTRATEGIA DE PARTICIPACIN. Gabriel Gyarmati
145
LA EDUCACIN SUPERIOR DESDE EL MUNDO DE LA VIDA. Ral Atrla
159
ALGUNOS ASPECTOS CUALITATIVOS DE LA
INTERACCIN EDUCATIVA.
Manuel Silva A
179
ELEMENTOS DE UNA METODOLOGA
PARTICIPATIVA PARA EL DESARROLLO
RURAL. Fernando Dahse
185
LA GESTIN JUDICIAL
Ivn Lavados - Juan Enrique Vargas
203
RESEAS BIBLIOGRFICAS
"ESTADO DE LA DOCENCIA UNIVERSITA-

RIA DE PREGRADO EN CHILE" (Soledad


Ramrez) Ricardo Lpez P
227
"SITUACIN EDUCATIVA DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE 1980-1990" (Unesco/Orealc)
Dr. Dio Carelll
232
DOCUMENTOS
LA ANTROPOLOGA FILOSOFICO-CRISTIANA DE JACQUES MARITAIN.

Jaime Calceo E

235

LA PROMOCIN HUMANA EN LA CONFERENCIA DE SANTO DOMINGO.


Hno. Enrique Garca A..H.E.C
245
EVENTOS
259
Celebracin de los veinte aos de ESTUDIOS
SOCIALES
Presentacin de los libros " LAS OVEJAS
Y EL INFINITO"; "ANLISIS Y PROYECCIONES
EN TORNO A LA EDUCACIN MEDIA
Y EL TRABAJO" Y "NARRACIONES SOBRE
NIOS, VIEJOS Y VIEJSIMOS".
Seminarlo "La calidad de la enseanza media
chilena en el contexto internacional".
Presentacin del libro "ELEMENTOS DE
ECONOMA.INTRODUCCIN AL ANLISIS
ECONMICO."
CONTENIDOS Y AUTORES DE LOS NMEROS ANTERIORES DE LA REVISTA.
ESTUDIOS SOCIALES
307

corporacin de promocin universitaria


Los artculos publicados en esta revista expresan los puntos de vista de
los autores y no necesariamente representan la posicin de la Corporacin

Desarrollo y Sociedad No. 32


Septiembre de 1993

Contenido
Nota Editorial.
El papel del sector externo en la economa: Estructura econmica, resultados de la
apertura y perspectivas de Cusiana. Eduardo Sarmiento Palacio.
Liberalizacin comercial en Amrica Latina: Una evaluacin. Ricardo FfrenchDavis y Manuel Agosin.
El impacto de la poltica cambiara sobre la estructura industrial. Manuel Ramrez
Gmez.

La crisis y la poltica de reactivacin del sector agropecuario. Jos Antonio Ocampo.


Manejo cambiario, inflacin y crecimiento: El caso colombiano 1990-1993. Alberto
Carrrasquilla y Roberto Junguito.
Aspectos macroeconmicos del crecimiento del producto, la inflacin y la acumulacin de reservas internacionales. Eduardo Sarmiento Gmez.
ndice general de tesis y artculos publicables del Programa de Magister de la
Facultad de Economa, Universidad de los Andes 1984-1993.
Suscripciones y correspondencia general
debe dirigirse a l a : Revista
Desarrollo y Sociedad
Universidad de los Andes
Facultad de Economa - CEDE
Apartado Areo 4976
Bogot, Colombia

REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGA


Director: Ricardo Pozas Horcas/tas
Editora: Sara Qordon Rapoport
rgano oficial del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Torre II de Humanidades, 7o. piso, Cd. Universitaria, C.P. 04510

NM. 1 / ENERO MARZO / 1993


1 9 9 0 : CENSOS Y POBLACIN EN MXICO
Una funcin expologslica para el anlisis de
congruencia de las fuentes demogrficas entre J 9-10 y 1990: el caso de Mxico
MANUEL ORDORICA

Cambios y permanencias en la nupcialidad en Mxico


JULIETA QUILODRN

Inicio de la transicin de la fecundidad en Mxico.


Descendencias de mujeres nacidas en la primera mitad del siglo XX
MARTA MIER Y TERN Y CECILIA RAHELL

Cambios en el nivel de la fecundidad deseada en las mujeres mexicanas, 1976-1986


ELENA ZIGA HERRERA

Niveles de mortalidad infantil y fecundidad en Mxico, por entidad federativa, 1990


JOS GMEZ DE L E N Y VIRGILIO PARTIDA BUSH

La ocupacin en Mxico en los aos ochenta: hechos y datos


BRGIDA GARCA GUZMN

Niveles y tendencias de la migracin interna en


Mxico a partir de las cifras censales, 1970-1990
VIRGILIO PARTIDA BUSH

Desarrollo econmico y distribucin de la poblacin urbana en Mxico, 1960-1980


GUSTAVO GARZA Y SALVADOR RIVERA

La migracin de mexicanos a los Estados Unidos: cambios en la dcada


de 1980 a 1990
RODOLFO CORONA VZQUEZ

SECCIN

BeiiOGRFiCA

HERBERT FREY- JOSEFINA MAC: GREGOR


i.jmiiTr.j:.igreMinTOr.iir.ir..iMrj

UNIVERSIDAD NACION.AL A U l K O M A D t MXICO

Informes y suscripciones: Departamento de Ventas


Telfono: 6 2 3 0 2 34

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