MAESTRA EN DERECHO ADMINISTRATIVO

Ensayo: Los Recursos Administrativos y su Tratamiento Legal en

El Salvador.

Materia: Revisin de la Actividad Administrativa.

Docente: Dr. Armando Lanez Olivares.

Presentado por:
Melbin Derick Vsquez Morn.

Antiguo Cuscatln, 20 de enero de 2016.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y SU TRATAMIENTO LEGAL EN EL SALVADOR.

Derick Vsquez1
Sumario. I. Introduccin. II. Los Recursos Administrativos. 1.
Justificacin del tema. 2. Fundamento constitucional de los medios
impugnativos. 3. Acercamiento al concepto de recurso en materia
administrativa. 4. La naturaleza jurdica de la institucin de los recursos. 5.
Semejanzas y diferencias entre el recurso administrativo y el judicial. III.
Tratamiento legal de los medios impugnativos en El Salvador. 1.
Incidencia de los recursos en la tutela judicial. 2. Aplicacin jurisprudencial
del agotamiento de la va administrativa. 3. Exigencia en el empleo de
recursos regulados en reglamentos para el cumplimiento del requisito del
agotamiento de la va administrativa. 4. Actos que no requieren agotar la va
administrativa. 5. Los recursos no reglados.

ABREVIATURAS
Derecho Administrativo
Constitucin de la Repblica
Sala de lo Constitucional
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sentencia de Amparo
Sentencia de Inconstitucionalidad

DA.
Cn.
SC.
SCA.
SA.
SI.

I. Introduccin.
Este artculo, ms all de aportar al Derecho Administrativo nacional, pretende que los
ciudadanos conozcan y utilicen apropiadamente los medios impugnativos frente a los efectos
de las actuaciones emanadas del poder pblico, tcnicamente conocidas como
procedimientos administrativos2, que les pudiera incidir en su esfera jurdica de derechos.

11

Colaborador jurdico del Tribunal Sancionador de la Defensora del Consumidor; colaborador judicial del
Juzgado Tercero de lo Civil y Mercantil; estudios de Maestra en Derecho Administrativo de la Universidad Dr.
Jos Matas Delgado UJMD; licenciado en ciencias jurdicas de la Universidad de El Salvador UES.
2

Gordillo lo define como la parte del Derecho Administrativo que prev las reglas y principios que rigen la
intervencin de los interesados en la preparacin e impugnacin de la voluntad administrativa. GORDILLO, A.
Libro III. Procedimiento y Recursos Administrativos. Parte General I: El Procedimiento Administrativo. Capitulo
III. La impugnacin y revisin de actos en el procedimiento administrativo, reimpreso como libro III del Tratado
de Derecho Administrativo y obras selectas, t. V., Buenos Aires, Argentina, 2012.

Pinsese en situaciones como incumplimiento de obligaciones tributarias, imposicin

de sanciones en tema de Derecho Administrativo Sancionador, decisiones desfavorables en
el rea de Derecho Disciplinario, o denegacin, cancelacin y modificacin de permisos en el
ejercicio de tcnica autorizatora, ante lo cual el administrado requiere de la posibilidad de
plantear una autntica peticin de remedio o proteccin ante la voluntad administrativa que le
afecte.
Desde esa perspectiva, el artculo abordar la temtica, en la direccin de dar a
conocer al ciudadano y comunidad jurdica la teora general de los medios de impugnacin
administrativos (fundamento constitucional, concepto, naturaleza jurdica y su diferencia con
otros tipos de recursos).
Luego, se mostrar el tratamiento de los recursos administrativos en todo el
ordenamiento legal administrativo salvadoreo y las implicaciones de estos autnticos
mecanismos de remedio y proteccin, y sus implicaciones en la tutela judicial de derechos
en los trminos que expresa el artculo 2 de la Constitucin (incidencia en la tutela judicial,
jurisprudencia sobre el agotamiento de la va administrativa, inclusive, la exigencia en el
empleo de recursos regulados en reglamentos, conocer los actos que no requieren agotar la
va administrativa, y, finalmente, determinar el efecto de los recursos no reglados ante la
posibilidad de ejercer la accin contenciosa administrativa).
II. Los Recursos Administrativos.
1. Justificacin del tema.
En El Salvador, la dispersin de normas de naturaleza administrativa; esto es,
ordenamiento legal que regula la actividad de la administracin pblica, tiene un tronco
comn, contienen un procedimiento administrativo; el cual es, en sencillas palabras, una
estructura de etapas que por regla general se suceden a fin de formar el acto administrativo.
Adems, dicho procedimiento, ha de contemplar la posibilidad de que el destinatario
de este procedimiento tenga una posibilidad relevante de pedir una revisin, reconsideracin,
remedio, revocatoria o plantear una apelacin contra el acto administrativo definitivo y de

trmite que le pudiera causar una imposibilidad de continuar con el procedimiento

administrativo, que le genere una indefensin real en sus derechos fundamentales e
intereses constitucionalmente reconocidos; o bien, le declare inadmisible o improponible una
peticin.
Y es que, la doctrina administrativa es unnime en afirmar que lo esencial de todo acto
administrativo (declaracin unilateral de voluntad, de conocimiento o de juicio surgida de la
administracin), se encuentra no slo en su tramitacin; sino, en la posibilidad de su
impugnacin por parte del destinatario de esta decisin.
En consecuencia, compartimos la visin de que todo acto administrativo: ()
expresin de voluntad de un rgano que forma parte de la administracin pblica en el
ejercicio de sus potestades regladas sea de ndole reglada o discrecional, se encuentra
sujeto a control, sea de oficio, por la misma administracin, 3 o por los administrados
agraviados por el acto administrativo4
2. Fundamento constitucionales de los medios impugnativos.
En general, los artculos 1, 2, 3, 11, 14, 18 y 172 de nuestra Constitucin 5 vigente,
permiten considerar que el uso de los medios de impugnacin, conocidos como recursos,
son un autntico derecho de recurrir de naturaleza constitucional prioritariamente.
El ejercicio de este derecho corresponder a las partes en cualquier tipo de proceso o
procedimiento, y deviene de reconocimientos constitucionales tales como el de que toda
persona en El Salvador tiene derecho a la seguridad jurdica, a ser protegida en la
conservacin de sus derechos, a no ser discriminado, que se respete el principio de igualdad,
a que se consagre la garanta de audiencia.
3

Como el lector sabr, la administracin pblica puede revocar de oficio los actos desfavorables al
administrado. Por otra parte, los actos administrativos favorables, generadores de derechos, solo pueden ser
revertidos a travs del proceso judicial de lesividad contemplado en el artculo 8 de la LJCA.
4

MEJA, Henry Alexander. CAPTULO IX LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. Manual de Derecho

Administrativo, 1ra Edicin, Editorial Cuscatleca, San Salvador, 2014, p. 317.
5

Constitucin de la Repblica de El Salvador, 5ta edicin, Seccin de Publicacin de la Corte Suprema de

Justicia.

En ese contexto, la Cn., reconoce la facultad tanto del rgano judicial de imponer
penas, como la potestad de la autoridad administrativa de sancionar por medio de resolucin
o sentencia y previo el debido proceso; asimismo, se expresa en los artculos referidos, la
certeza de la vigencia y la aplicacin de la ley en los gobernantes y los gobernados, sin
discriminacin ni parcialidad.
Finalmente, cabe acotar que el derecho a recurrir es una manifestacin del derecho de
defensa del ciudadano, por cuanto, toda resolucin definitiva o sentencia, es un producto de
creacin humana; es decir, hecha por un ser imperfecto; por lo que no es extrao que se
incurra en error, vicio, omisin, o equivocada interpretacin de la ley y de los elementos
probatorios introducidos por las partes, quienes pueden percibir estos agravios, surgiendo la
necesidad de recurrir.
As cada, ley de la materia, deber establecer claramente el procedimiento a seguir
para cada recurso estipulado, as como su momento de interposicin, requisitos, motivos de
impugnabilidad y las instancias o autoridades competentes para conocer de ellos 6.
En la actualidad, la Sala de lo Constitucional todava sostiene el precedente de que el
acceso a los medios impugnativos legalmente contemplados, es una garanta, que
comnmente se conoce como derecho a recurrir y que se conjuga con el derecho a la
acceso a la proteccin jurisdiccional y con el debido proceso, e implica que, al consagrarse
en la ley un determinado medio impugnativo, debe permitirse a la parte el acceso a la
posibilidad de un segundo examen de la cuestin 7, claro

est,

siempre

cuando

se

cumplan con los requisitos y presupuestos establecidos en la ley.

En resumen, como ha sido planteado por autores especializados 8, el derecho a los
medios impugnativos o derecho a recurrir es un derecho de naturaleza constitucional
6

CAMPOS LEIVA, O. A. y V.V.A.A. Los Recursos Procesales, (), monografas, Universidad Francisco
Gavidia, Marzo 2006, San Salvador, 2006, pp. 6 y 7.
7

Sentencia de la SC, del veintiocho de mayo del ao dos mil uno, en el proceso de inconstitucionalidad de
referencia 4-99, relacionada en la admisin de fecha veintisiete de febrero de dos mil catorce, del amparo de
referencia 167-2014.
8

LANEZ OLIVARES, Armando. El Papel de los Recursos Administrativos en la Legislacin Salvadorea.

Revista Actualidad. Vol. 2. Publicacin de la Comisin Coordinadora del Sector de Justicia, Unidad Tcnica
Ejecutiva, San Salvador, 2006, p. 44.

procesal, que si bien esencialmente dimana de la ley, tambin se ve constitucionalmente

protegido en cuanto constituye una facultad de los gobernados que ofrece la posibilidad de
que efectivamente se alcance una real proteccin de sus derechos 9.
3. Acercamiento al concepto de recurso en materia administrativa.
En ese contexto, recursos contra actos administrativos, sern aquellos instrumentos
legales dentro del procedimiento, con efectos de remedio o medios de proteccin, que estn
al alcance del administrado-ciudadano, los cuales tienen la finalidad de permitirle acceder a
una segunda revisin (impugnacin) de los actos y hechos administrativos ilegtimos, y en
general, le empoderan para defender sus derechos fundamentales respecto del poder de
imperio, privilegios y prerrogativas de la administracin pblica 10.
Otros autores, manifiestan que en todo el ordenamiento legal administrativo debe
contemplar a favor del administrado legitimado, el reconocimiento a impugnar las decisiones
administrativas ante la propia autoridad administrativa emisora del mismo, o ante un ente
superior en grado. Ello se significa la interposicin de un recurso administrativo 11.
Para ESCOBAR MENALDO, el vocablo recurso, proviene del latn recursus, que
significa accin o efecto de recurrir, vuelta y retorno de una cosa al lugar donde sali. Para el
citado autor, el recurso es entendido como la accin que se deriva de la ley a favor de la
parte que se considere perjudicada por una resolucin judicial o administrativa, para pedir al
mismo juez o tribunal o autoridad que la ha proferido, que quede sin efecto o sea modificada
en determinado sentido, o para acudir a otro juez, tribunal o autoridad competente, para que
sea revocada el fallo que se reputa perjudicial 12.

Sentencia de la SC, de fecha treinta de mayo del ao dos mil. En el amparo de referencia 194-99.

10

Este concepto de recurso administrativo, es inspirado en la concepcin de GORDILLO, pero con los matices
propios de nuestra realidad jurdica, a partir de las bases constitucionales y perspectivas previas abordadas.
GORDILLO. A. Libro III: Procedimiento y Recursos Administrativos. Capitulo V. LOS RECURSOS, 1ra ed.,
Jorge Alvarez editor, 1964, reimpreso como Libro III: Tratado de Derechos Administrativo y Obras Selectas, t.
V. Buenos Aires, FDA, 2012, p. PRA-V-1.
11
12

MEJA, Henry Alexander, p. Cit., p. 318.

ESCOBAR MENALDO, R. Manual de Derecho Administrativo: una perspectiva de Guatemala y Espaa, en

A.A. V.V., Los Recursos Administrativos en Guatemala, directores Manuel Balbe y Martha Franch Saguer.
Publicacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, y la Universidad Autnoma de Barcelona,
Barcelona, 2002, p. 227.

Segn Manuel Mara DIEZ, los recursos administrativos son una pretensin deducida
ante un rgano administrativo por quien est legitimado con el fin de obtener la revocacin o
modificacin de un acto administrativo dictado por ese mismo rgano o un superior
jerrquico13.
En definitiva, el objeto de un recurso administrativo es impugnar un recurso
administrativo, dando lugar a un nuevo procedimiento a fin de examinar de nuevo el acto
dictado por ella misma lo cual, puede provocar la revocacin, modificacin o confirmacin.
Sobre todo, consideramos que el recurso ser el medio que concede la ley para la
impugnacin de las resoluciones, a fin de subsanar los errores en que se haya incurrido al
dictarlas; la caractersticas ms esencial de los recursos ser la finalidad impugnatoria de
actuaciones que ese estiman contrarias a derecho 14.
4. La naturaleza jurdica de la institucin de los recursos administrativos.
Segn MEJA15 existen variadas posturas acerca de este tema:
a. Aquella posicin que considera que la interposicin de los medios de impugnacin
es un derecho subjetivo a favor del administrado, en virtud de un agravio
ocasionado por un acto administrativo16.
b. Otra versin, sostiene que es un mecanismo de control, de parte del
administrado, frente a la propia Administracin, ya que conlleva a la revisin de sus
actuaciones administraticas.
c. La ltima posicin, es aquella que sostiene que constituye una carga para el
administrado, ya que es necesaria su utilizacin, para acceder a la revisin del
acto administrativo ante la va judicial.
13

DIEZ M.M. Manual de Derecho Administrativo, 2 tomos, Plus ultra, Buenos Aires, 1983, p. 495.

14

Sentencia de la SCA de fecha veinte de mayo de dos mil tres, en el contencioso de referencia 145-R-2001.

15

MEJA, Henry Alexander, p. Cit., pp. 319 y 320.

16

DIEZ M.M. p. cit., p. 407.

Por otra parte, la Sala de lo Contencioso Administrativo le ha fijado una doble posicin,
(a) como garanta para el administrado y como (b) la oportunidad para la propia
administracin de corregir sus actos. As, la SCA en reiteradas oportunidades ha sostenido
que los recursos son los instrumentos que la ley provee para la impugnacin de las
resoluciones, a efecto de subsanar los errores de fondo o de forma en que se haya incurrido
al dictarlas.
Constituyen entonces, una garanta para los afectados por actuaciones de la
administracin, en la medida que les asegura la posibilidad de reaccionar ante ellas, y
eventualmente, de eliminar el perjuicio que compartan. Gran parte de nuestras leyes regulan
medios en sede administrativa, para asegurar que los actos de aqulla se realicen conforme
al orden legal vigente. Para hacer efectivo el referido control, la ley crea expresamente la
figura del recurso administrativo, como un medio de defensa, para deducir, ante un rgano
administrativo, una pretensin de modificacin o revocacin de un acto dictado por ese
rgano o por un inferior jerrquico.
En ese sentido, la SCA mantiene que los recursos administrativos se convierten en la
va utilizada por los administrados para solicitar a la administracin pblica la modificacin de
una resolucin administrativa que afecte su esfera jurdica, que se considere ilegal 17
Sin embargo, Para Juan Carlos CASSAGNE: tratndose de una declaracin del
particular que produce efectos jurdicos al respecto de la administracin y las dems
personas legitimadas en el procedimiento, es evidente que el recurso administrativo es un
acto jurdico y no un derecho. No debe confundirse, pues, el derecho de recurrir que es
emanacin conjunta del derecho de peticionar a las autoridades y de la garanta de la
defensa trasladada al plano administrativo, con su manifestacin concreta en el acto por el
cual se recurre18.
En conclusin, deber considerarse en definitiva, que un recurso administrativo, es en
su esencia un derecho subjetivo; y en su dinmica, un acto de impugnacin o de defensa o
17
18

Sentencia de la SCA, de fecha cuatro de febrero de dos mil quince, en el proceso de referencia 446-2012.

CASSAGNE, Juan Carlos, citado por ARMIENTA HERNANDEZ, Gonzalo. Tratado terico prctico de los
recursos administrativos. 2 edicin, editorial Porra, Mxico 1992. p. 58.

una garanta. Adems, ha de tomarse en cuenta que el recurso administrativo cumple con
una funcin especial, de remedio procesal; esto es, un medio, en concreto, un medio de
defensa de los derechos fundamentales del administrado frente a las autoridades pblicas; y
sobre todo, estemos consientes que es un acto administrativo en su origen.
5. Semejanzas y diferencias entre el recurso administrativo y el judicial 19.
Sus semejanzas radican, en que ambas vas conocen de una misma resolucin y se
resuelve sobre la legalidad o bien la ilegalidad del acto que est reclamando.
Otra de las semejanzas consiste, en que ambos recursos tienen dos elementos los
cuales pueden ser clasicados como: esenciales y secundarios, segn el caso.
Dentro de los esenciales encontramos tres, el primero consiste en la existencia del
recurso establecido en un ordenamiento legal, esto es comprensible por el sistema jurdico
de legalidad que exige el Estado de Derecho establecido en la Constitucin (derecho de
conguracin legal); el segundo trata de la existencia de una resolucin administrativa o
judicial, que constituye el presupuesto material del medio de impugnacin, por lo que no
puede proceder dicho medio por alguna observacin de la autoridad que no afecte el inters
jurdico del particular; ste nos lleva de la mano al tercero, el cual consiste en la afectacin
de la esfera jurdica del particular, ya que sin una intromisin perjudicial en sta, por parte de
la autoridad, no habra inters jurdico por parte del particular y en consecuencia no habra
materia de constitucin del agravio que dar lugar al recurso.
Otros autores, aumentan un punto dentro de los elementos esenciales que es
necesario mencionar: la existencia de la autoridad especca administrativa o jurisdiccional
que lo tramite y resuelva; esto, porque de no determinar autoridad competente para
sustanciarlo, no se puede seguir dicha tramitacin y resolucin (la competencia no es un
componente que pueda ser suplido por el aplicador).
Los elementos secundarios arma la doctrina- son aqullos que no resultan
indispensables para la existencia del recurso; es decir, que slo son necesarios para su
trmite y resolucin; dentro de esta clase de elementos podemos mencionar los siguientes:

19

Tomado de LAINEZ OLIVARES, A. p. Cit. pp. 47 - 50.

a) Plazo de interposicin. b) Perodo de admisin de pruebas. c) Plazo para resolver

el recurso. d) Momento en que empieza a correr el trmino. e) Libertad para impugnar la
nueva resolucin ante los tribunales20.
Las diferencias entre el recurso administrativo y el proceso jurisdiccional son:
La autoridad que decide: en el caso jurisdiccional es un juez; en cambio, el recurso
adminstrativo, en principio es un funcionario administrativo.
La naturaleza de la funcin que ejerce el que los decide: en el recurso judicial hay
funcin jurisdiccional de por medio; en el recurso administrativo, funcin administrativa
independientemente sea quien resuelva.
El carcter en que acta el que los decide: en el primer caso es un tercero imparcial
ajeno al caso; en el segundo caso, se trata de una autoridad administrativa, incluso un juez y
legislador quien decida el recurso administrativo.
La naturaleza del control ejercido: en un caso el control es solo de legitimidad, y est
destinado a restablecer el ordenamiento jurdico violado en cuanto infringe derechos
subjetivos del individuo afectado.
Los derechos que protegen: en un caso, solo derechos subjetivo; en el otro, tanto
derechos subjetivos, como intereses legtimos y otros simples.
Las facultades del rgano que decide: durante el trmite de recursos judiciales, el juez
no puede actuar de oficio, y la impulsin del proceso pertenece a las partes, prevaleciendo el
principio de la verdad material.
La naturaleza del acto que decide el recurso: en un caso, sentencia; en el otro, simple
acto administrativo.

20

MARGAIN MANAUTOU, Emilio. Introduccin al Estudio del Derecho Tributario Mexicano. 12a. ed., Porra.
Mxico, 1996, p.186.

La eficacia de la decisin: en el primer caso la sentencia es vinculante tambin para el

juez y se torna inmutable; en el segundo caso la administracin slo est parcialmente
limitada y puede en ciertas hiptesis modificar su acto.
La recurribilidad de la decisin: siendo un acto administrativo, la decisin que se
adopte del recurso ser impugnable por nuevos recursos administrativos y jurisdiccionales; la
decisin del recurso judicial, en cambio, slo es suceptible de recursos judiciales 21.
En el primer tipo de recurso las personas legitimadas para interponerlo puede ser la
parte demandada, la parte actora o el tercero perjudicado; en el segundo tipo de recurso,
ser el particular o tercero perjudicado.
Fix Zamudio concretiza: lo que distingue al recurso administrativo en estricto derecho
de los medios de impugnacin, la encontramos a primera vista, es que los recursos
administrativos desembocan en un acto tambin administrativo, en tanto que la impugnacin
procesal concluye con un acto jurisdiccional, o sea, la sentencia 22.
Para la jurisprudencia actual de la SCA un recurso, en sentido general es un
instrumento procesal que el legislador pone a disposicin de quienes hayan adquirido la
condicin formal de parte en un proceso, a travs de los cuales se hace posible un
reexamen, revisin o control jurisdiccional del contenido de una determinada decisin de esa
misma naturaleza, bien por el mismo Juzgado o Tribunal, o bien por un rgano superior
jerrquico, con el fin de examinar si la misma se ajusta o no al Derecho objetivo y, en
consecuencia, confirmarla o revocarla, segn los casos, con carcter definitivo.
Asimismo, considera que un recurso, en materia administrativa se considera el
remedio con el que cuenta el administrado titular de un derecho subjetivo o un inters
legitimo (sea este inters colectivo e incluso difuso) para impugnar un acto administrativo que

21
22

GORDILLO, A. p. cit., p. PRV-V-2 y 3

FIX ZAMUDIO, Hctor. Introduccin a los Recursos Administrativos. Estudios comparados. Ed. Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1972. p. 266.

afecta su esfera jurdica a fin de obtener su modificacin, sustitucin o revocacin, ya sea por
el mismo rgano que lo dict o por uno superior 23.
III. Tratamiento legal de los medios impugnativos en El Salvador 24.
En el Salvador se pueden identicar tres tipos de recursos administrativos: revisin,
revocatoria y apelacin.
La revisin y la revocatoria constituyen recursos que por regla general deben
interponerse ante la misma autoridad que dict el acto administrativo impugnado, y estos
tienen por nalidad que la Administracin reconsidere la decisin impugnado previo anlisis
de los presupuestos legales y fcticos del caso que motivaron la adopcin del acto.
Conocidos tambin como recurso inferiores.
En puridad jurdica existe una diferencia entre ambos recursos revisin y revocatoriael primero de ellos implica un estudio supercial del acto, para efectos de realizar las
correcciones de forma que correspondan, lo cual signica que el fondo de lo debatido se
encuentra resuelto y no es sujeto a modicacin alguna; en tanto, el segundo recurso tiene
implcito en su naturaleza la bsqueda de una modicacin plena del fondo de lo resuelto.
Sin embargo, en algunos casos, nuestro ordenamiento jurdico no es congruente, y por
regla general el legislador los entiende como sinnimos, cuando en realidad existe una
diferencia jurdica de raz entre ambos. Por ejemplo el artculo 19 de la Ley para la
Imposicin del Arresto y Multa Administrativo regula el trmite del recurso de revisin, en el
que se seala que ser la autoridad superior quien conocer del recurso y adems agrega
que sta puede reformar, modicar o revocar la decisin adoptada.
Respecto al recurso de Apelacin, es necesario aclarar que ha recibido un tratamiento
muy regular en la legislacin y se han identicado dos caractersticas fundamentales:
siempre lo conoce el superior jerrquico y los efectos son plenos en cuanto a modicacin
del fondo de lo resuelto se reere, no a las formas.
23

Sentencia de la SCA de fecha siete de octubre de dos mil ocho, en el contencioso de referencia 55-2005.

24

Tomado de LAINEZ OLIVARES, A. p. cit. pp.

Ahora bien, es necesarios hacer hincapi en que los recursos administrativos poseen
una virtud indiscutible, el principio de informalidad en la interposicin del mismo y su
desarrollo son la regla, con lo que se privilegia la simplicacin del trmite y se posibilita el
acceso de una forma ms concreta a la tutela de un derecho.
1. Incidencia de los recursos administrativos en la tutela judicial.
Constituye, en todo el sistema jurdico administrativo un requisito indispensable, el uso
y decisin de los recursos administrativos para entender terminada la etapa administrativa y
acceder a las instancias jurisdiccionales o judiciales, que en el caso de El Salvador,
corresponde a la jurisdiccin contenciosa administrativa que ejerce la Sala de lo Contencioso
Administrativo, conforme a los artculos 1 y 2 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa.
Eso se debe a que, en El Salvador, la tutela jurisdiccional en materia administrativa es
ejercida por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (172
Cn.).
Ahora bien, para acceder a esa tutela jurisdiccional jurisdiccin contencioso
administrativa- es necesario el cumplimiento de determinados requisitos, entre ellos el
agotamiento de la va administrativa, as: la Ley de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa, L.J.C.A., en el Art. 7 letra a) en lo concerniente establece: Art. 7 No se
admite la accin contencioso administrativa respecto de los siguientes actos: a) , aqullos en
que no se haya agotado la va administrativa. Se entiende que est agotada la va
administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y
cuando la ley lo disponga expresamente;
As, se tiene que cuando la ley determina la posibilidad de impugnar los actos
administrativos, la interposicin de recursos se vuelve necesaria, para tener acceso al control
judicial de la actuacin de la Administracin Pblica, en caso que sta an le sea adversa.
De la acotacin anterior se desprende la importancia de la impugnacin de los actos
en sede administrativa.

2. Aplicacin jurisprudencial del agotamiento de la va administrativa.

Conforme a la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, el previo
agotamiento de la va administrativa, es una condicin objetiva de admisibilidad de la accin
contenciosa. El Art. 7 letra a) de la ley de la materia, prescribe que este requisito se entiende
cumplido cuando el administrado ha hecho uso en tiempo y forma de los recursos previstos
en el ordenamiento jurdico aplicable y cuando la ley lo disponga expresamente.
Esta forma de interpretar el agotamiento de la va administrativa obedece a la
necesidad de efectivizar, a partir de los principios de proteccin jurisdiccional y de economa
procesal, la defensa de los derechos o intereses del administrado mediante el proceso
contencioso administrativo, pero sin desconocer las potestades que el ordenamiento
determina a favor de la Administracin.
En ese sentido, cuando la accin contenciosa se endereza contra el acto originario
(aqul que restringe o modica un derecho material del administrado) y contra el que
inadmite o rechaza el recurso que agota la va administrativa, la decisin judicial sobre el
primero, y por consiguiente sobre el fondo del asunto, estar condicionada a que resulte
ilegal el rechazo in lmine del recurso; todo ello dentro de un nico proceso. Ser, por tanto,
al amparo de esta nueva forma de examinar si se cumple el requisito de agotamiento de la
va administrativa, en cada caso concreto, cules son los actos cuya impugnacin es
procedente mediante la accin contencioso administrativa.
Particularmente, debe sealarse que si la va administrativa se agota con
independencia de si la resolucin en va de recurso contiene o no un pronunciamiento sobre
el fondo del asunto, en aquellos casos en los que existe un acto administrativo originario y
uno que resuelve sin lugar un recurso, la accin contenciosa deber interponerse contra el
acto que originariamente produce el agravio, pero tambin contra aquellos pronunciados en
va de recurso.
Esto debe ser as puesto que, si bien es en el primer acto donde se origina el agravio,
el o los actos sucesivos dictados en va de recurso tambin se encuentran vinculados al

agravio producido y, por lo tanto, tambin deben ser impugnados. En va de recurso, el

superior jerrquico tiene la posibilidad de reparar el supuesto agravio; sin embargo, cuando
lo que hace es conrmar el acto del inferior, aqul se considera igualmente responsable del
dao producido y, por consiguiente, su actuacin tambin debe ser impugnada.
3.

Exigencia en el empleo de recursos regulados en reglamentos para el

cumplimiento del requisito del agotamiento de la va administrativa.

Los recursos administrativos, tal como se expuso supra constituyen un medio de
defensa a favor del administrado. Ahora bien, la referida institucin requiere una necesaria
regulacin legal que le otorgue vida en el ordenamiento, ya que tal como se expuso el
derecho a recurrir no es una construccin abstracta.
Siguiendo el anterior orden de ideas, la regulacin legal de un mecanismo de defensa
como es el recurso requiere forzosamente estar en una ley formal no material. La anterior
armacin no es novedosa y sobre ella, doctrinarios como Garca de Enterra o Garber
Llobregat ya han escrito suciente, y la mayora han coincidido con que los medios
impugnativos se encuentran sometidos al principio de reserva legal.
Sobre ello la SCA antes entenda que los recursos administrativos que se encontraban
regulados en reglamentos eran de uso imperativo, y por tanto necesarios para acreditar el
cumplimiento del requisito del agotamiento.
Pero actualmente, la sala sostiene que no es necesario su utilizacin para efectos de
agotar la va administrativa, pues, que son tres las formas en que se puede satisfacer el
requisito del agotamiento de la va administrativa, para efectos de ejercer la accin
contenciosa administrativa 1) cuando la Ley de la materia lo diga expresamente que con el
acto x se ha agotado la va administrativa-; 2) cuando se observa que el administrado ha
hecho uso en tiempo y forma, de todos los recursos que para el caso en concreto prev la

ley de la materia25, 3) cuando, para determinado acto, la ley de la materia no prev recurso
alguno26.
Por conexin, el uso de recursos en reglamentos, sera impugnable como un acto
administrativo ms y no como agotamiento de la va administrativa.
Ello es robustecido por anteriores precedentes, en el que se plante que el
reglamento no poda suplir a la ley, cuando hay materias que estn reservadas a la misma.
Y es que, como bien lo establece la Constitucin en el Art. 11 inc. 1., la garanta de
audiencia debe ser regulada conforme a las leyes. En este punto, al interpretar el Art. 11 inc.
1Cn., debe entenderse que el trmino leyes utilizado por el constituyente signica ley en
sentido material, es decir, cualquier producto normativo emanado de todo ente con
potestades legislativa constitucionalmente conferidas 27.
4. Actos que no requieren agotar la va administrativa.
Existen actos administrativos que no tienen una va administrativa o trmite denido
en el procedimiento seguido ante la Administracin Pblica. Dichos actos son los
denominados de trmite asimilable en sus efectos al denitivo.
La Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa no establece en su regulacin
clasicacin alguna de los actos administrativos que pueden ser sometidos a su
conocimiento. Lo anterior ha llevado a que la Sala de lo Contencioso dena los elementos
que distinguen los actos que pueden ser sometidos a control.
La Sala de lo Contencioso Administrativo analizando y conjugando los supuestos de
inadmisibilidad establecidos en el art. 7 literales a) y b) de la ley de la materia, ha concluido
por exclusin que son impugnables en su sede los actos denitivos que han agotado la va
administrativa.
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Sentencia de la SCA de fecha ocho de marzo de dos mil trece, en el contencioso de referencia 345-2009.

26

Sentencia de la SCA de fecha diecinueve de noviembre de dos mil catorce. Referencia 535-2014.

27

Sentencia de la SCA del dieciocho de noviembre de dos mil dos. Referencia 135-G-2002.

Ahora bien, existen actos administrativos que nacen en la va procedimental y agotan

su contenido en s mismos, lo cual hace imposible la continuacin del procedimiento o bien
conllevan una decisin que equivale en sus efectos a la denitiva.
Los anteriores actos vg. la inadmisibilidad, exclusin de un concurso, etc., no es que
se encuentren excluidos del cumplimiento del requisito del agotamiento, sino que en realidad
lo que ocurre es que por regla general ya no tienen va administrativa que seguir, porque
no existe.
En el sentido apuntado la Sala ha entendido que: Si bien la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa no hace alusin expresa a la posibilidad de impugnar actos de
trmite, este Tribunal ha sostenido la posibilidad de impugnar actos de trmite asimilables a
denitivos que ponen n al procedimiento o hacen imposible su continuacin.
Tal postura ha sido congruente con la doctrina de los expositores del Derecho
Administrativo, a n de no excluir del control judicial actos que sin ser denitivos, tienen un
carcter especial que posibilita la impugnacin.
Son impugnables tambin los actos administrativos denominado actos de trmite
asimilables a denitivos. En trminos generales: son los que sin resolver el fondo del asunto
planteado, ponen n al procedimiento administrativo, o hacen imposible su continuacin. El
tratadista

Jess

Gonzlez

Prez

en

su

obra:

Derecho

Procesal

Administrativo

Hispanoamericano, plantea que la recurribilidad de una resolucin est directamente

relacionada con el carcter o fuerza que sta proyecte en el procedimiento administrativo,
por lo cual considera impugnables por separado los actos denitivos o de trmite que
decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo, que ponga trmino a la
va administrativa o haga imposible su continuacin.
En el mismo orden de ideas, la doctrina dice que los actos de trmite son recurribles
de forma autnoma por excepcin, cuando: bajo la apariencia de actos procedimentales no
resolutorios del fondo del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner trmino al
procedimiento o suspender o hacer imposible su continuacin. Contando que el resto de los

actos de trmite no son impugnables separadamente, y habr que esperar a que se

produzca la resolucin nal del procedimiento para, a travs de la impugnacin de la misma,
poder plantear todas la irregularidades o vicios.
Bajo esta perspectiva, es posible la impugnacin autnoma de actos de trmite en
casos especiales, como son los que esencialmente sin ser definitivos puedan asimilarse a
ellos por poner fin al procedimiento administrativo, hacer imposible su continuacin, o que
decidan indirectamente el fondo del asunto. Fuera de estos casos, dice la SCA, los vicios del
acto de trmite se reflejaran en el acto final, que es recurrible ante esa jurisdiccin 28.
Por otra parte, consideramos que la Ley de la Jurisdiccin Administrativa, prev en el
artculo 3 letra b), un supuesto de acceso al contencioso administrativo, que no requiere
directamente el agotamiento de la va administrativa, es decir, constituye un supuesto
especial de habilitacin al control jurisdiccional del acto administrativo.
Tal es el caso del silencio administrativo con efectos negativos, que se traduce en la
denegacin presunta de una peticin. sta es una ficcin legal, de consecuencias
procesales, que habilita el ejercicio de la accin contencioso administrativa.
Dicha figura, se perfila cuando hace una peticin a la administracin cuya respuesta
pudiera generar un acto administrativo impugnable en dicha sede y sta no le notifica
resolucin alguna sobre la base de sus competencia ya sea otorgando o negando
expresamente; o bien, negando a travs de su inaccin, transcurridos sesenta das
hbiles contados a partir de la fecha de interposicin de la peticin 29.
5. Los recursos no reglados.
Tal como se ha indicado el agotamiento de la va administrativa implica el empleo
adecuado y oportuno de los recursos instituidos en la ley de la materia, y no otros que

28
29

Sentencia de la SCA del uno de febrero de dos mil doce, en el contencioso de referencia 80-2011.

Sentencia de la SCA de fecha veintisiete de septiembre de dos mil cinco. Referencia 63-2005. En igual
sentido, la sentencia de fecha diecinueve de octubre de dos mil quince, en el proceso de referencia 225-2011.

aunque puedan considerarse de uso natural como la apelacin o revocatoria en algunas

legislaciones se encuentran excluidos.
Sobre el empleo de este tipo de recursos se ha dicho que aparte de los recursos
administrativos que las normas pertinentes instituyan y regulen en forma expresa, existen
recursos administrativos no reglados. Trtase de recursos virtuales o implcitos, que existen
como corolarios obvios de preceptos constitucionales. Es lo que ocurre con los recursos de
revocatoria y de apelacin jerrquica, que si bien pueden no estar reglados o expresamente
instituidos, su existencia es evidente, pues representan consecuencias virtuales del derecho
a peticionar a las autoridades.
Sobre tal criterio la Sala ha sido consistente y ha armado que el agotamiento de la
va administrativa nicamente implica el uso de los recursos que la ley ha dispuesto y
reglado, por lo que el empleo de mecanismo impugnativo diferente conlleva una dilatacin
innecesaria del control jurisdiccional. Trayendo como consecuencia en algunos casos la
imposibilidad de acceder al control jurisdiccional de conformidad con los requisitos de ley.
As se tiene, que el empleo innecesario de recursos no reglados puede generar actos
conrmatorios o reproductorios, y por tanto en algunos casos la extemporaneidad en la
interposicin de las demandas respecto de los actos denitivos que s podan ser sometidos
a control jurisdiccional. Salvo que la misma administracin, haya inducido al error al
administrado indicndole este tipo de recursos, quebrantando el principio de buena fe,
en cuyo caso la interposicin del recurso no reglado si paraliza el conteo del plazo
para la accin contencioso administrativa.
Sobre los actos reproductorios, por regla general la Sala de lo Contencioso ha
determinado las caractersticas de stos y cuando se est en presencia de uno de ellos, as:
El anterior artculo [7 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa] tambin
seala en su letra b), que no se admite la accin contenciosa respecto de los actos que
sean reproduccin de actos anteriores ya denitivos o rmes, y los conrmatorios de
acuerdos consentidos por haber obtenido estado de rmeza.

Esto implica que existe prohibicin expresa del legislador de admitir la accin
contenciosa contra actos que conrmen o reproduzcan otros ya rmes, por haber
transcurrido el plazo para impugnarlo ya en sede administrativa o judicial, segn el caso.
En cuanto a la rmeza del acto a que hace referencia la anterior disposicin, sta se
alcanza cuando el acto admite recurso administrativo y no se interpone en tiempo y forma
que indica la ley, o cuando habindose agotado la va administrativa no se ejerci la accin
contenciosa dentro del plazo prescrito en el Art. 11 L.J.C.A.
En similar manera, sern rmes en sede administrativa, aquellos actos que no admiten
recurso alguno, posibilitando el acceso inmediato a la revisin judicial. La noticacin del acto
que agota la va, es decir, el que causa estado en sede administrativa es la que determina el
plazo para acceder a esta jurisdiccin; transcurrido los sesenta das que seala dicho
artculo, el acto adquiere estado de rmeza -causa estado-, imposibilitndose el ejercicio de
la accin contencioso administrativa 30.
Lo anterior permite concluir, que las peticiones formuladas por el administrado con
posterioridad al acto que causa estado en sede administrativa, no tienen posibilidad de
reabrir ni crear nuevos plazos para acceder a la jurisdiccin contencioso administrativa, pues
ello signicara burlar los plazos que contempla la ley de la materia, vulnerndose la
seguridad jurdica adquirida por la rmeza del acto.
Asimismo, debe entenderse que el hecho de que la Administracin ofrezca una
respuesta a las peticiones formuladas por medio de un recurso no previsto en el
ordenamiento jurdico, o que estando regulado no proceda en el caso particular en
denitiva un recurso no reglado, en modo alguno puede signicar que la resolucin que se
dicte pasa a ser automticamente un acto impugnable mediante la accin contencioso
administrativa, en virtud de ser dictado conforme al derecho de respuesta (artculo 18 Cn.).
Pero, en esencia, los actos provocados por la interposicin de un recurso no reglado deben
ser considerados actos reproductorios y como tales, no impugnables mediante la accin
contencioso administrativa (art. 7 LJCA).
30

Sentencia de la SCA, de fecha veintinueve de septiembre de dos mil ocho. Referencia 258-2008.

Todo esto se traduce en que la obligacin constitucional de respuesta que vincula a la

Administracin no genera efectos procesales en el contencioso administrativo; sin embargo,
aunque la administracin no est obligada a tramitar recursos no reglados, ello no le exime
del deber de dar respuesta al administrado en base al derecho que le asiste ante cualquier
peticin que realice, conforme a la ley primaria 31.

BIBLIOGRAFA.
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31

Sentencia de la SCA, de fecha veintisis de octubre de dos mil diez. Referencia 150-2006.

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Legislacin.
CONSTITUCIN DE LA REPBLICA DE EL SALVADOR DE 1983, Promulgada Mediante
decreto nmero 38, de fecha quince de diciembre de mil novecientos ochenta y tres.
LEY DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA. Decreto legislativo no.: 81,
fecha emisin: 24/11/1978.

Jurisprudencia.
Sentencia de la SC, del veintiocho de mayo del ao dos mil uno, en el proceso de
inconstitucionalidad de referencia 4-99, relacionada en la admisin de fecha veintisiete de
febrero de dos mil catorce, del amparo de referencia 167-2014.
Sentencia de la SC, de fecha treinta de mayo del ao dos mil. En el amparo de referencia
194-99.
Sentencia de la SCA de fecha veinte de mayo de dos mil tres, en el contencioso de
referencia 145-R-2001.
Sentencia de la SCA, de fecha cuatro de febrero de dos mil quince, en el proceso de
referencia 446-2012.
Sentencia de la SCA, de fecha veintinueve de septiembre de dos mil ocho. Referencia 2582008.
Sentencia de la SCA, de fecha veintisis de octubre de dos mil diez.
Sentencia de la SCA de fecha siete de octubre de dos mil ocho, en el contencioso de
referencia 55-2005.

Sentencia de la SCA de fecha ocho de marzo de dos mil trece, en el contencioso de

referencia 345-2009.
Sentencia de la SCA de fecha diecinueve de noviembre de dos mil catorce. Referencia 5352014
Sentencia de la SCA del dieciocho de noviembre de dos mil dos. Referencia 135-G-2002.
Sentencia de la SCA del uno de febrero de dos mil doce, en el contencioso de referencia 802011.
Sentencia de la SCA de fecha veintisiete de septiembre de dos mil cinco. Referencia 632005. En igual sentido, la sentencia de fecha diecinueve de octubre de dos mil quince, en el
proceso de referencia 225-2011.