A Constituio de 1988

Ruy Mauro Marini

Fuente: Archivo de Ruy Mauro Marini con la anotacin "indito".

Indice
Liberalismo e autoritarismo
Liberalismo e democracia
Democracia e mobilizao popular

A luta contra a ditadura militar, tal como se desenvolveu a partir das eleies de 1974,
enquadrou-se ideologicamente no binmio autoritarismo-democracia. Do ponto de vista
doutrinrio, a fonte de inspirao desse binmio a distino kelseniana entre dois modos
de produo da ordem jurdica autnomo e heternomo cuja essncia reside no fato de a
lei ser ou no resultado da ao daqueles aos quais se aplica. Do ponto de vista poltico, esse
binmio permitiu encobrir o carter de classe dos combates travados contra a ditadura e
desviando-os do enfrentamento direto ao bloco burgus-militar, como era o caso antes de
1974 reduziu-os crtica abstrata do autoritarismo, bem como, concretamente, dos seus
efeitos econmicos e sociais. Isso levaria, na prtica, a vincular as lutas populares ao
movimento contra a estatizao lanado pela burguesia e, progressivamente, a legitimar a
hegemonia desta no bloco opositor, por um lado, assim como, por outro, a fixar como
objetivos centrais deste bloco a afirmao dos princpios da democracia liberal no plano
jurdico e institucional.
A Constituio de 1988 como, antes dela, a campanha pelas eleies diretas foi o fruto
natural desse processo. Numa ampla medida, ela restabelece o carter autnomo da ordem
jurdico-institucional brasileira, apesar das impurezas e limitaes que a vida lhe imps. De
fato, em sua origem, ela no nasce de uma assemblia constituinte soberana, eleita
especificamente para esse fim, mas da outorga ao Congresso Nacional de poder constituinte
amplo por um governo de legalidade duvidosa o que explica, por exemplo, que alguns
constituintes no tenham sido eleitos enquanto tais, sendo apenas senadores com mandato
vigente que a constituinte congressual cooptou. O prprio processo eleitoral de que resultou
a Constituinte cerceou a possibilidade de uma autntica representao popular, ao no
contemplar a eleio de candidatos avulsos, propostos pelas organizaes sociais e de classe
e pela cidadania em geral, em benefcio do sistema partidrio artificialmente imposto pela
ditadura; a aceitao de emendas de iniciativa popular, determinada posteriormente pela
Constituinte, foi uma tentativa de compensar esse vcio de origem.

A conjuntura particular em que se realizaram as eleies de 1986, signadas pelo Plano

Cruzado, contribuiu, por sua vez, para deformar a configurao da representao poltica na
Constituinte, ao conferir esmagadora maioria ao partido da burguesia opositora o PMDB
no governo, desde o ano anterior, mediante eleies indiretas que consagraram a
recomposio do bloco burgus-militar. natural, portanto, que, apesar de um ou outro
assomo de independncia, a Constituinte desenvolvesse seus trabalhos dentro do quadro
institucional heternomo surgido em 1964, isto , sob a presso de um executivo
centralizador e a tutela do quarto poder de que se haviam investido as Foras Armadas.
natural, tambm, que, no cumprimento de sua misso de recolher, harmonizar e subordinar
burguesia as aspiraes e os interesses das foras sociais presentes na sociedade
brasileira, a Constituinte recorresse ao arsenal jurdico proporcionado pela teoria poltica
burguesa.

Liberalismo e autoritarismo
No estudo dessa teoria, usual tom-la como um todo relativamente homogneo, resultado
das contribuies parciais de diferentes pensadores. Na realidade, ela conforma trs
vertentes claramente diferenciadas e numa ampla medida contrapostas, embora tenham
como denominador comum a defesa da dominao burguesa e de seus interesses de classe.
em funo dessa diferenciao que h mais afinidade do contratualismo de Hobbes com o
historicismo de Hegel, que pontificam na vertente autoritria, do que, por exemplo, com o
contratualismo de Locke, expoente da vertente liberal, do mesmo modo como h um abismo
entre o conceito de contrato nessas duas vertentes e o que informa a concepo democrtica
de Rousseau.
O eixo dessa diferenciao a relao entre o Estado, expresso por excelncia do poder, e
a sociedade civil, entendida como a esfera da economia e das classes sociais, relao que
tem seu ponto nodal na questo da origem e do exerccio da soberania, tomada como poder
supremo. Ainda que, para Hobbes, Locke e Rousseau, a soberania seja, por definio,
atributo essencial do povo, eles diferem quanto capacidade de delegao de que pode ser
objeto o Estado, capacidade que absoluta para Hobbes, limitada e condicional para Locke e
praticamente nula para Rousseau. por isso que, enquanto Hobbes v a sociedade civil
desamparada ante o Estado, Locke (e, depois dele, Montesquieu) procura circunscrever a
ao e coibir os abusos do Estado mediante a separao de poderes e as limitaes e
controles que estes exercem entre si. Nos extremos, Hegel para quem o Estado a etapa
superior do desenvolvimento histrico, na qual a sociedade civil se realiza e se resolve,
superando em proveito do interesse geral os interesses particulares e corporativos que lhe
so prprios recupera o totalitarismo hobbesiano, reduzindo a diviso dos poderes do
Estado a um mero expediente funcional; e Rousseau, radicalmente distante da vertente
autoritria, rechaa tambm o liberalismo, ao conceber um Estado comissrio, mero
executor da soberania que o povo exerce diretamente como vontade geral e da qual
expresso a lei.
A tradio constitucional brasileira, gestada no seio da teoria poltica burguesa, tem como
influncias determinantes a corrente autoritria, primeiro, e a liberal, depois. A Constituio
monrquica nasce da outorga real, sendo expresso, portanto, do poder soberano do
monarca, que nela , por sua vez, consagrado como quarto poder do Estado, preeminente
aos trs poderes habitualmente definidos pelo liberalismo; com isso, a existncia de trs
poderes subalternos significou apenas um expediente de carter funcional, no sentido que
lhe d Hegel. Os desenvolvimentos posteriores do Estado monrquico e seu sistema de
governo, a partir de 1834, no modificaram essencialmente essa concepo, a prpria

adoo do parlamentarismo tendo-se destinado apenas a permitir o exerccio mais moderno

ou, se se prefere, mais europeu do poder absoluto do monarca. O escravismo sobre o
qual repousa a sociedade brasileira da poca no pode ser ignorado como fator determinante
para a existncia desse tipo de Estado.
A primeira constituio republicana, ao mesmo tempo em que expressa de maneira mais
clara a concepo liberal, no rompe radicalmente com a inspirao autoritria que presidiu
formao do constitucionalismo brasileiro. Sua origem mostra j o carter transacional que
o seu: aprovada em tempo rcorde por uma assemblia constituinte restrita (a restrio
mais importante sendo a proibio de voto aos analfabetos, que exclua a imensa maioria do
eleitorado potencial), ela resulta de um projeto baixado por decreto pelo governo militar
provisrio. Nessa perspectiva, a adoo do princpio liberal da diviso de poderes no
implicou uma ruptura de fato com a ordem anterior, dando origem ao presidencialismo
exacerbado (chamado significativamente por alguns de "presindecialismo imperial") que
passa a caracterizar o Estado brasileiro e que funde na figura do presidente da Repblica os
poderes executivo e moderador. No falta quem sustente que, na realidade, o poder
moderador reside na prerrogativa presidencial de enquanto chefe das Foras Armadas
encarnar o princpio essencial do Estado, isto , o monoplio da fora, o que levou a
tendncia mais reacionria do constitucionalismo brasileiro a considerar que esse poder
reside de fato nas prprias Foras Armadas.
Esta

idia

emergiu

de

maneira

explcita

quando

ditadura

militar

buscou

sua

institucionalizao. As constituies militares no ousaram, porm, romper com a tradio

liberal, limitando-se a enfeixar nas mos do presidente uma enorme soma de atribuies, e
foi por via indireta que o princpio do quarto poder se fez presente nelas. Ele aparece j na
misso atribuda s Foras Armadas, que no se destinam apenas defesa nacional, mas
tambm "garantia dos poderes constitudos, da lei e da ordem". Mas a novidade fica por
conta do novo papel de que elas investem o Conselho de Segurana Nacional: apesar de ser
definido como rgo de assessoria do presidente da Repblica, so de sua competncia
decises imperativas, cabendo-lhe especialmente "estabelecer os objetivos nacionais e as
bases para a poltica nacional". Mais alm do plano estritamente constitucional, o sistema
institucional da ditadura converteu em elementos do quarto poder os colgios corporativos
militares, em particular os estados-maiores e os corpos de oficiais, assim como o Servio
Nacional de Informaes. Recordemos, de passada, que, junto acentuao do debate sobre
o poder moderador e sua relao com as Foras Armadas, assistiu-se, no governo Mdici, a
uma intensa campanha de revalorizao da monarquia, sob a bvia influncia do processo de
constitucionalizao da Espanha.
A Assemblia Constituinte instalada em 1987 props-se, desde o princpio, reduzir as
atribuies do executivo e colocar o Congresso Nacional como eixo do sistema de poderes do
Estado. Contribuiu para isso a forte tendncia parlamentarista que se manifestou em seus
debates, mediante a qual a elite poltica tentou capitalizar em seu proveito a averso
generalizada da sociedade ao presidencialismo extremado que a ditadura se havia dado
como roupagem. Prevaleceu, afinal, o presidencialismo, graas ao concurso de interesses
dspares: o presidente da Repblica, que temia pela durao de seu mandato; as Foras
Armadas, que, elemento integrante do poder executivo, empenharam-se na defesa deste; os
partidos e organizaes populares, que, com raras excees, viram o parlamentarismo como
um golpe de Estado da elite poltica e o cancelamento de uma das suas aspiraes mais
sentidas as eleies presidenciais diretas; e, enfim, depois de certa hesitao, a prpria
burguesia, por recear que o bloco burgus-militar viesse a se fraturar e por preferir manter

os vantajosos laos que construra ao longo do regime anterior com a pesada mquina
burocrtica encimada pelo poder executivo.
De todos modos, o resultado foi um compromisso. O sistema presidencialista permaneceu,
mas num contexto em que a soma maior de atribuies deslocou-se para o legislativo.
Paralelamente, aps discusses bizantinas e sofismas redacionais, as Foras Armadas
retiveram sua capacidade para "garantir a lei e a ordem", cedendo, porm, em relao ao
Conselho de Segurana Nacional, que foi extinto; em seu lugar, criou-se o Conselho de
Defesa Nacional como rgo de consulta do executivo, transferindo-se para ele as
atribuies mais significativas na rea da segurana nacional, embora com carter
propositivo. Extra-constitucionalmente, os militares conservam suas prerrogativas e o seu
aparelho oculto de poder, formado pelos seus rgos corporativos e de inteligncia.

Liberalismo e democracia
Se a tnica da Constituio de 1988 em relao organizao dos poderes do Estado um
liberalismo acentuado, que se articula com a subordinao do Estado a um quarto poder no
explcito,

representado

pelas

Foras

Armadas,

ela

introduz,

porm,

na

tradio

constitucionalista brasileira um elemento inovador, ao revestir um carter mais abertamente

democrtico. Isto no se manifesta propriamente na ampliao das garantias e direitos
individuais, que se derivam da tradio liberal, ampliao que entretanto considervel
(inclusive com a criao de fguras jurdicas novas, como o habeas data e o mandado de
segurana coletivo), e sim na instituio de mecanismos vinculados democracia direta e no
fortalecimento dos instrumentos de participao popular e de vigilncia cidad.
assim como, ao lado do restabelecimento do sufrgio universal direto e secreto em todos
os nveis, a Constituio cria trs novas formas de interveno da cidadania no mbito
legislativo e institucional do pas: o plebiscito, adotado normalmente para modificaes na
organizao poltico-territorial no plano estadual e municipal, e, em carter especial e data
pr-fixada, para decidir sobre a forma de Estado e de governo; o referendum, em situaes
no especificadas; e a iniciativa popular em matria de legislao complementar e ordinria,
desde que rena certas condies na esfera federal e municipal, cabendo regulamentao
por parte das constituies estaduais. Convm observar que ela no contempla o recurso
democracia direta em matria constitucional, mesmo quando estabelece a reviso de seu
texto atual dentro de cinco anos, j que, ento, a populao poder opinar apenas sobre a
forma de Estado e de governo. Por outra parte, mantm o princpio da inelegibilidade dos
analfabetos e a proibio aos conscritos de votar e serem votados, alm de ampliar, em
relao Constituio de 1969, as limitaes elegibilidade dos militares.
A vigilncia cidad ganha uma arma de peso, graas ao mandado de injuno, aplicvel aos
dispositivos constitucionais que no tenham sido postos em prtica por falta de
regulamentao. Paralelamente, se estende aos partidos, confederaes sindicais e
entidades de classe a faculdade de propor aes de inconstitucionalidade. Finalmente, alm
de torn-la gratuita, a Constituio amplia notavelmente o mbito da ao popular, incluindo
entre seus propsitos a defesa no s do patrimnio pblico, mas tambm da moralidade
administrativa, do meio ambiente e do patrimnio histrico e cultural.
A flexibilizao a que estas novas ou renovadas figuras jurdicas submetem o Estado
brasileiro, tornando-o mais permevel iniciativa popular, no tem precedentes na histria
constitucional do pas. Ela expressa, numa ampla medida, o alto grau de diversificao e
enriquecimento a que acedeu a sociedade civil, tanto por efeito das transformaes na

estrutura e nas condies de existncia das classes sociais, quanto em conseqncia do

empenho do povo brasileiro em defender suas organizaes tradicionais e de criar outras
novas, em seu esforo de resistncia ditadura. Isto se acentuou medida que, explorando
as brechas abertas no sistema de dominao do bloco burgus-militar, as foras populares
intensificaram suas iniciativas reivindicativas e democrticas.
As lutas sociais, nos ltimos dez anos, no tm paralelo na histria moderna do Brasil e
superam certamente todos os auges de massas anteriores, em matria de amplitude e grau
de organizao dos setores nelas envolvidos. A se incluem desde as grandes greves
metalrgicas de fins dos 70 campanha pelas diretas-j e s mobilizaes provocadas pelo
Plano Cruzado, passando pela arregimentao para a luta do proletariado rural e dos
pequenos e mdios produtores do campo, a combatividade das classes mdias assalariadas,
a ao da Igreja catlica e das entidades profissionais e de classe, as batalhas travadas pelas
organizaes de moradores, de mulheres, negros, ndios e ecologistas, at chegar ao
imponente e complexo movimento de presso sobre a Assemblia Constituinte, ao longo dos
seus trabalhos.
Por isso mesmo, a grande questo que a Constituio teve que resolver foi reconhecer essa
energia e, ao mesmo tempo, submet-la dinmica interna do aparelho de Estado. Tal como
ficaram as coisas, a iniciativa popular passa a ser mediada pela complicada rede de relaes
existente entre os poderes constitucionais e determinada em seus resultados pelo jogo de
sutilezas e cumplicidades que entre eles se desenvolve. A capacidade para influir
diretamente na formulao e implementao das polticas pblicas, atravs de mecanismos
que assegurem a participao popular nos rgos de tomada de decises e nos sistemas de
execuo, extremamente precria, como precria tambm a sua possibilidade de
fiscalizao em matria oramentria e financeira.
Mesmo quando se refere ao tema, o texto constitucional cuida de enquadr-lo no sistema de
relaes internas do Estado, na melhor tradio corporativa, sem admitir presso ou controle
direto das organizaes sociais sobre o aparelho estatal. Assim, no que tange aos direitos
sociais, estatui o princpio da participao dos trabalhadores e empregados nos rgos
pblicos "em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso
e deliberao". O assunto retomado em funo da seguridade social, onde se prescreve a
participao da comunidade na gesto, em especial trabalhadores, empresrios e
aposentados, embora, ao legislar sobre suas partes integrantes (sude, previdncia e
assistncia social), essa prescrio s se faa explcita em relao sade e assistncia
social (sendo nesta ltima que ela assume forma mais ampla) e se omita completamente na
seo atinente previdncia social. No tocante educao, a Constituio alude vagamente
"colaborao da sociedade", assim como "gesto democrtica" do ensino pblico. Nos
demais captulos da ordem social, ela no contm qualquer referncia participao social,
ainda numa questo to sensvel como a do meio ambiente.
Confrontada a esse parmetro frouxamente corporativo que adota para a ordem social, a
posio da Constituio em relao ordem econmica oscila entre dois extremos. Por um
lado, encontramos ali a determinao de que a poltica agrcola seja "planejada e executada
na forma da lei, com a participao efetiva do setor de produo, envolvendo trabalhadores
e produtores rurais", alm dos demais setores. Sem insistir na impreciso do termo
"produtores" que no parece referir-se aos produtores independentes, ou pelo menos no
s a eles, mas, na tradio semntica da classe dominante brasileira, alude aos
proprietrios o artigo generaliza tanto e torna to abrangente o conceito de participantes
que ser certamente de difcil aplicao. No outro extremo, est todo o referente poltica

industrial e de desenvolvimento urbano, onde no se menciona nem por descuido a

participao popular.
O mais grave, entretanto, em relao ordem econmica alm da interdio ao Estado de
realizar atividade econmica direta, salvo por motivos especiais, o que escancara as portas
privatizao das empresas pblicas o que aparece, discretamente, no captulo relativo
aos direitos sociais. Aps reiterar o direito participao dos trabalhadores nos lucros das
empresas, a Constituio praticamente lhes veda a possibilidade de participao na gesto,
ao reserv-la para casos excepcionais, a serem definidos em lei. Com isso, no s o
princpio da auto-gesto que est ausente da Constituio, mas tambm, em carter geral, o
da co-gesto.
Observemos, finalmente, que o controle ordinrio da utilizao dos recursos pblicos (aparte
o uso do instrumento, de por si excepcional, da ao popular) colocado ao interior do
prprio aparelho de Estado, com preeminncia ao Congresso Nacional, auxiliado pelo
Tribunal de Contas da Unio, linha que d a pauta a ser seguida por estados e municpios. A
iniciativa popular em matria de fiscalizao, passvel de ser exercida por cidados,
sindicatos, partidos e associaes, limita-se faculdade de denunciar irregularidades ante o
TCU.
Em suma, o princpio de que o poder emana do povo e que este, alm de exerc-lo por meio
de representantes eleitos, o faz tambm diretamente, do qual parte a Constituio, vai
sendo progressivamente emasculado medida que esta se desenvolve. Isso comea pela
excluso da interveno popular em matria constitucional, prossegue com a subordinao
dos mecanismos de democracia direta iniciativa e/ou deciso final do prprio aparelho de
Estado e culmina com o carter frouxo, limitativo e at proibitivo das disposies sobre a
participao popular na gesto e controle da economia e dos rgos do Estado, assim como
nos assuntos referentes formulao e acompanhamento das polticas pblicas. Neste
sentido, a influncia da vertente democrtica burguesa na Constituio de 1988, que
representa sua maior novidade, no contraria em absoluto a sua essncia liberal.

Democracia e mobilizao popular

No era lcito esperar outra coisa de uma Carta gerada no bojo de um processo em que
inquestionvel a hegemonia burguesa. Surpreende at que, sem haver liquidado ainda o
legado da derrota histrica a que foram conduzidas a princpios dos 70, as foras de
esquerda tenham conseguido bloquear as iniciativas mais arrojadas da elite orgnica
burguesa, ainda que custa de alianas as mais heterodoxas, como no rechao ao
parlamentarismo e na aprovao de dispositivos de inspirao nacionalista, outra inovao
da atual Constituio, que no cabe analisar aqui. Mais que isso, conseguiram mesmo
plasmar no texto preceitos constitucionais que atendem sentidos interesses do povo
brasileiro.
Este o caso da redefinio e ampliao das garantias individuais e dos direitos polticos e
sociais, assim como dos mecanismos de democracia direta e participao popular. Por
limitados que sejam os avanos obtidos neste ltimo aspecto, inegvel que eles abrem
espaos suscetveis de ser preenchidos e estendidos atravs de uma mobilizao popular
lcida e perseverante. De todos modos, essa mobilizao imprescindvel, no s para
assegurar as conquistas alcanadas, mas tambm porque muitas das questes relevantes
colocadas pelo atual perodo tiveram sua soluo adiada e s devero ser decididas nas

batalhas a ser travadas em torno s leis complementares e ordinrias que completaro a

presente ordem jurdica.
, porm, na questo democrtica que reside o desafio principal para o Brasil, assim como
para o mundo contemporneo. A ascenso e auge do capitalismo, que fundamentaram a
hegemonia da teoria poltica burguesa e, dentro dela, do liberalismo, levaram a que as
conquistas democrticas se tivessem que realizar nos interstcios da ordem jurdicoinstitucional creada pela burguesia. A prpria formulao da concepo democrtica ocorreu
de maneira tosca e incompleta, proporcionando parcos elementos tericos e doutrinrios s
classes dominadas.
Coube a Marx fazer a crtica radical do Estado liberal burgus e rompendo com a herana
rousseauniana, que identifica democracia e propriedade privada (o que permitiu burguesia
proceder assimilao dessa herana) conceber o exerccio da democracia como ao de
classe do proletariado, reduzindo, embora em relao inversa a Hegel, a separao de
poderes a uma mera distino de funes. As circunstncias particulares em que se realizou
a revoluo socialista na Rssia erigindo o partido nico em condio de existncia do
Estado e justificando a retirada de direitos polticos burguesia, alm de introduzir
desigualdades enquanto ao exerccio desses direitos dentro do prprio bloco revolucionrio
limitaram consideravelmente o processo democrtico sovitico e acabaram por conduzir
ditadura burocrtica de Stalin. A maneira pela qual se criou, posteriormente, a maior parte
dos Estados socialistas no contribuiu para corrigir substancialmente essas distores.
Atualmente, as tendncias reformistas no mundo socialista vo no sentido de, juntamente
com a implantao plena da autogesto na economia condio sine qua non da ordem
democrtica, fortalecer o sistema representativo, mediante a flexibilizao dos processos
eleitorais, a liberalizao da formao da opinio pblica e um crescente pluralismo na
seleo de candidatos a postos eletivos. Esses elementos, combinados com o princpio da
revocabilidade dos representantes, inherente verdadeira democracia, tornam possvel
pensar na regenerao da democracia socialista.
importante sublinhar, porm, que essa regenerao supe o reforamento do sistema
representativo, mas no implica a adoo de um sistema misto, que combine liberalismo e
democracia, como muitas vezes se pretende. O quanto estes so inconciliveis ficou
demonstrado, com meridiana claridade, no processo poltico chileno dos anos 70, que
culminou com o choque aberto entre a iniciativa das massas, expressada nos rgos do
nascente poder popular, e a resistncia do Estado liberal, cioso da sua autonomia e dos
mecanismos de auto-controle que se derivam da separao de poderes. A experincia
sandinista, na Nicargua, que ensaiou esse sistema misto, no foi mais do que um regime de
transio, imposto pela peculiar correlao de foras em que ela se desenvolvia, sobretudo
no plano internacional, e no a impediu de fracassar tambm.
A anlise das experincias polticas derivadas de processos revolucionrios, assim como os
acontecimentos que vive o mundo socialista hoje, devem ser motivo de reflexo para a luta
democrtica do povo brasileiro, ressalvadas as diferenas. Do mesmo modo, o processo
histrico da democracia liberal burguesa matria da maior relevncia para o desenho de
novos caminhos, entre ns. Sua maior lio mostrar que possvel s massas realizar
conquistas democrticas significativas dentro do regime liberal, as quais so ao mesmo
tempo ampliao do campo de ao das massas e escola para o exerccio pleno da
democracia, cuja concretizao transcende j o plano do regime liberal. Essas conquistas,
assim como seu impacto sobre a ideologia burguesa, que a leva a avanar no sentido das

garantias e liberdades individuais, representam um patrimnio de que no se pode abrir

mo.
Por isso, os mecanismos de democracia direta, de vigilncia cidad e de participao popular,
presentes na atual Constituio, so o melhor instrumento de que j disps o povo
trabalhador ao longo de nossa histria para construir uma ordem poltica mais favorvel aos
seus interesses. Tudo est em no permitir que essa possibilidade fique no papel ou que, no
processo real de institucionalizao que se abre agora, sobrevenham deformaes e
mutilaes do texto aprovado. a continuao e o aprofundamento da luta democrtica que
vem travando o povo brasileiro h mais de uma dcada que faro com que a forma
constitucional esboada em 1988 adquira contornos definidos e proporcione contedos
correspondentes s esperanas que ela desperta.

Braslia, 1988