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RESUMEN
ABSTRACT
Palabras clave: Nuevos Modelos de Gestin Pblica, Tecnologas de Gestin Pblica, Cultura
Organizacional, Liderazgo.
* Doctor en Administracin por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Contador Pblico Nacional y
Licenciado en Administracin por la Facultad de Ciencias Econmicas (FCE-UBA). Profesor Titular
Consulto en FCE-UBA. Docente de la Maestra en Polticas Pblicas de FLACSO. Fue Director
de Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial Argentino (2010-2020), del Plan Nacional
Estratgico del Seguro (2012-2020) y del Programa de Modernizacin de la Cmara de Diputados
de la Nacin. Correo electrnico: ifelcman@gmail.com
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Isidoro Luis Felcman Nuevos modelos de gestin pblica: Tecnologas de gestin, cultura organizacional...
Introduccin: implosin y
estallido paradigmtico. La
metfora del big bang.
Si se crey que el paradigma neoliberal y su
correspondiente modelo de gestin pblica
haban venido para quedarse por aos (como
fue el caso del modelo burocrtico-weberiano), sorpresivamente en 2008 asistimos a una
implosin econmico-financiera mundial
cuyas secuelas an seguimos experimentando
(Krugman, 2008; Stiglitz, 2008).
As, el modelo de gestin pblica que comenz a instalarse hace ms de 30 aos se fue
resquebrajando y las creencias sobre el Estado
mnimo, la desregulacin y la mano invisible
del mercado se pusieron en duda. Cuestionar
lo incuestionable es sntoma de paradigmas en
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crisis. Como consecuencia, hoy estamos viviendo lo que llamaremos el big bang paradigmtico (Felcman, 2015; Kliksberg, 2005, 2011).
Est en duda lo que aos atrs fue predominante: el paradigma neoliberal individualista,
instrumentado mediante las tecnologas de
gestin pblica del New Public Management
(NPM) estall y sus diferentes fragmentos estn ahora girando en un espacio interparadigmtico (acptese el big bang como metfora).
Si bien puede sostenerse que, abandonado
un viejo paradigma histricamente termina
consolidndose uno nuevo (Kuhn, 1980), difcil es saber al momento que caractersticas va
a tener este ltimo.
Hoy se discute sobre modelos de gestin
ms apropiados para transformar organizaciones pblicas y hacerlas efectivas para satisfacer
necesidades e intereses colectivos. Vemos que el
rol del Estado, la formulacin de polticas, los
modelos y tecnologas de gestin son temas predominantes. No sucede lo mismo con cultura
organizacional y liderazgo, cuestiones un tanto
ms rezagadas en el discurso y las propuestas.
Buscaremos sustentar la importancia que
tienen estos conceptos en los procesos de cambio, analizando la idea que, para cierta porcin
del estado del arte (House y Aditya, 1997;
House y Javidan, 2004), dichos cambios son
impulsados por lderes culturalmente sustentados (culturally endorsed leadership): lderes efectivos cuyas actitudes y comportamientos guardan coherencia con la cultura que los sostiene;
pero tambin reflexionaremos sobre el rol de
los lderes contraculturales, que desencadenan
procesos de cambio an dentro de culturas
organizacionales que inicialmente no los sustentan, aunque despus los ungen como lderes
con legitimidad (Felcman y Blutman, 2011).
Congruencia ser tambin un concepto a
considerar. Analizaremos tecnologas de gestin como artefactos que se disean a partir de
un modelo de gestin que les da origen: en un
Estado burocrtico-weberiano, las tecnologas
de gestin se utilizarn para automatizar pro-
Figura N 1
Nuevos modelos de gestin pblica: Marco conceptual
Isidoro Luis Felcman Nuevos modelos de gestin pblica: Tecnologas de gestin, cultura organizacional...
La unidad de anlisis (Galtung, 1966) considerada es la organizacin pblica. Los conceptos includos en la pirmide estn destinados
a describirla.
3. Metforas
Los campos paradigmticos pueden ser descriptos a travs de metforas, entendidas stas como un smbolo, en muchos casos una
imagen, que sintetiza el significado de un
elemento que se quiere conceptualizar (Morgan, 1980). Podemos entonces vincular conceptualmente paradigmas con metforas que
tienen la capacidad de sintetizarlos (Morgan,
1990). Por razones de sntesis, para este punto remitimos al lector a otro texto (Felcman,
2015).
4. Modelo de gestin
Denominaremos Modelo de Gestin a una
particular combinacin de elementos que las
organizaciones utilizan para obtener resultados en trminos de objetivos previamente
definidos. Tales elementos son: a) tecnologas
centrales y de gestin que, b) transforman recursos disponibles en productos materiales y/o
simblicos para satisfacer diferentes categoras
aspiracionales (objetivos, metas), c) alineando
el sistema social a todo lo anterior (Suarez y
Felcman, 1974).
Recursos, tecnologas, sistema social y fines, son los cuatro elementos que caracterizan
a un modelo de gestin. Dentro del sistema
social destacaremos a la cultura organizacional
como elemento preponderante. Veamos ahora
congruencia entre modelos de gestin y campos paradigmticos.
El campo paradigmtico jerrquico es
congruente con un modelo de gestin burocr121
Isidoro Luis Felcman Nuevos modelos de gestin pblica: Tecnologas de gestin, cultura organizacional...
5. Tecnologas de gestin
Subiendo un nivel, encontramos tecnologas
de gestin, a las que definiremos como conocimiento utilizable o utilizado para transformar elementos simblicos simples (ej. datos)
en elementos simblicos complejos (ej. informacin) que luego se emplean para la toma de
decisiones en diversos procesos organizacionales (contabilidad, finanzas, logstica, recursos
humanos) destinados a garantizar condiciones
de eficiencia en el funcionamiento de tecnologas centrales (Suarez y Felcman, 1974). Las
tecnologas de gestin deberan ser, en situaciones de congruencia, producto del modelo
de gestin vigente.
As entonces, a un modelo de gestin burocrtico deberan corresponderle tecnologas
de gestin burocrticas vinculadas al control ex
ante, al cumplimiento estricto de procedimientos, al aseguramiento de la impersonalidad
decisoria frente a la resolucin de problemas.
En cambio, a un modelo de gestin innovativo, deberan corresponderle tecnologas de
gestin favorecedoras de la libre iniciativa, la
innovacin, la competencia, la creatividad; en
gestin pblica, las tecnologas del New Public
Management (NPM) tienen dicha caractersti122
6. Cultura organizacional
Un nivel ms arriba nos encontramos con el
concepto de cultura organizacional, que definiremos como el conjunto de comportamientos, valores y presunciones bsicas que un
grupo humano consolida, como consecuencia
de procesos de toma de decisiones considerados apropiados para la resolucin de problemas en un perodo prolongado de tiempo
(Schein, 2010).
Vimos ya que el campo paradigmtico
jerrquico es congruente con un modelo de
gestin burocrtico y ste, a su vez, con una
cultura organizacional aptica (Sethia y von
Glinow, 1985), caracterizada por presunciones
bsicas vinculadas a mantener las cosas como
estn, dar importancia a las reglas, evaluar a las
personas por el cumplimiento de las normas,
frente a los errores implementar mayores controles, evitar el conflicto, subestimar la necesidad de innovar, escribir ms que hablar.
En cambio, al paradigma individualista, le
corresponde un modelo de gestin innovativo
y una cultura organizacional exigente, orientada al cumplimiento de objetivos y resultados,
donde el progreso depende de ello, mientras
que la pertenencia organizacional se define segn principios de un darwinismo social que
premia a los exitosos y expulsa a los fracasados,
mediante una regla cruel e inviolable: up or
out. Al campo paradigmtico igualitario y su
modelo de gestin participativo, le correspon-
7. Liderazgo
Avanzamos ahora al nivel superior de nuestra
pirmide: el liderazgo. Lo definimos como la
habilidad que tiene un individuo en cuanto
a influenciar, motivar y habilitar a otros para
contribuir a la efectividad y al xito de las organizaciones a las que pertenece (House y
Aditya, 1997).
Si bien los aportes sobre liderazgo son
frondosos (Bass, 2008), interesa destacar una
lnea terica que justifica la relacin entre cultura organizacional y liderazgo en trminos
del culturally endorsed leadership (liderazgo
sustentado culturalmente/teora del liderazgo
implcito) (Lord y Maher, 1991). Segn ella,
existen creencias y presunciones bsicas que
distinguen a los lderes de sus seguidores, a los
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8. Congruencia, ruptura de la
congruencia y cambio: los orgenes
del big bang paradigmtico
Se puede ver a continuacin un cuadro donde los conceptos de nuestra pirmide original se relacionan en base a su congruencia
conceptual.
Figura N 2
Congruencia entre conceptos
La pirmide que sintetiza nuestro marco conceptual, atravesada ahora por el concepto de
congruencia, tiene un destino de cristalizacin
cultural, tal como esto es trabajado por Schein
(2010), Hofstede (1980) y House y Aditya
(1997), en la medida que los resultados estn
prximos a los objetivos deseables de alcanzar.
En cambio, la brecha entre lo deseado y lo
existente, puede ser considerada elemento disparador de procesos de cambio, especialmente
cuando dicha brecha se mantiene de manera
prolongada en el tiempo. En ese caso, el cambio organizacional puede apuntar a diferentes
niveles de la pirmide: a veces se considera
suficiente el recambio de lderes, otras se modifican los valores existentes en la cultura, o
se apunta al cambio en las tecnologas de gestin iniciando procesos de modernizacin, o
las decisiones intentan ir ms profundamente
Isidoro Luis Felcman Nuevos modelos de gestin pblica: Tecnologas de gestin, cultura organizacional...
Conclusiones y sugerencias
para futuros aportes
Tal como fuera mencionado en un principio,
el artculo es sntesis de una tesis. Y en el progreso del conocimiento cientfico, toda tesis
deja planteados puntos de partida y potenciales caminos a recorrer. Por lo tanto, lo que se
ver a continuacin es una sntesis de conclusiones y sugerencias sobre cules deberan ser
dichos caminos. Varias de las mismas pueden
verificarse en los propios planteos que el artculo formula; otras son extradas de la fuente
original (Felcman, 2015) y, en esos casos, se
hacen las respectivas observaciones para orientar al lector interesado en una futura bsqueda
de profundizacin.
En la idea de la mejora contnua, tanto
el artculo como la tesis apelan varias veces al
uso de la metfora que, reconocida en cuanto
Isidoro Luis Felcman Nuevos modelos de gestin pblica: Tecnologas de gestin, cultura organizacional...
j. Identificamos para cada campo paradigmtico las respectivas relaciones de congruencia entre variables. Ver tema metforas en
Felcman (2015).
a. Campo paradigmtico jerrquico: metfora de regulacin, modelo de gestin
burocrtico, tecnologas de gestin burocrticas, cultura organizacional aptica, liderazgo mayordomo.
b. Campo paradigmtico individualista:
metfora de mano invisible, modelo de
gestin innovativo, tecnologas de gestin NPM, cultura organizacional exigente, liderazgo entrepreneur.
c. Campo paradigmtico igualitario: metfora de equilibrio efmero, modelo
de gestin participativo, tecnologas de
gestin participativas, cultura organizacional integrativa, liderazgo articulador.
d. Campo paradigmtico fatalista: metfora del mundo aleatorio, modelo de gestin de anarqua organizada, tecnologas
de gestin de aleatoriedad artificial, cultura organizacional anmica, liderazgo
autoprotectivo.
k. Identificamos trayectorias estratgicas de
cambio, muy especialmente referidas a
procesos de reforma del Estado y reforma
administrativa e hicimos especial nfasis en
dos hitos histricos clave: aos 70 del siglo
XX y primera dcada del siglo XXI. Ver en
particular Felcman (2015).
l. Describimos la evolucin (trayectoria) de
los cambios globales en tecnologas de gestin pblica desde antes de los 70, a partir
de los 70 (primer big bang paradigmtico)
y a partir del ao 2008 en adelante (segundo big bang paradigmtico). Ver Felcman
(2015).
m. Describimos la misma evolucin (trayectoria) para campos tecnolgicos especficos:
finanzas, recursos humanos, organizacin,
orientacin a resultados, gobierno electrnico, tecnologas de gestin participativas,
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