Professional Documents
Culture Documents
CAPACIDADES
INSTITUCIONALES DE
EJECUTORES PROVINCIALES
INFORME PROVINCIAL BUENOS AIRES
2014 - 2015
Las UEP PRODERI fueron incluidas posteriormente, entre diciembre y mazo de 2015.
Ministerio de Economa
Lic. Silvina Batakis
Ministerio de Infraestructura
Lic. Alejandro Gaspar Arla
Ministro de Produccin
Dr. Cristian Breitenstein
Comit Interministerial
Entidad de Enlace*
Tribunal de
Cuentas
Direccin Provincial de
Organismos Multilaterales
Lic. Hernn Garca Zuiga
UEP PROSAP
CORFO Ro Colorado
PROSAP
EE Entidad de Enlace
EPAF Entidad Provincial de Administracin Financiera
UEP Unidad Ejecutora de Proyecto
* El Comit Interministerial fue creado mediante Dto. 127/12 y funcionara como Entidad de Enlace. No ha sido creado hasta la fecha y sus actividades son ejercidas por la Unidad de Coordinacin y Ejecucin
de Proyectos de Obra (UCEPO) del Ministerio de Infraestructura.
Para mayores referencias sobre las tcnicas de recoleccin empleadas consultar el Anexo Metodolgico
del Informe de Capacidades Organizativas y Necesidades Provinciales UFCEP-UCAR.
3
Alonso, Guillermo V, et al. Capacidades Estatales Institucionales y Poltica Social (entre otros trabajos)
Buenos Aires, Argentina, Prometeo, Ao 2007.
4
Tobelem, Alain. en Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) (entre otros
trabajos) Buenos Aires, Argentina, Mimeo, Ao 1992.
indicador ms bajo se registra en el Grupo 2, con ndice 28,0% inferior a la media. Los
Grupos 1, 4 y 5 presentan resultados equiparables al promedio de los casos relevados.
1,000
Deficit Leve/Inexistente:
Superior a 0,8
Deficit Medio:
Entre 0,6 y 0,8
0,800
0,600
0,400
Deficit Grave:
Inferior a 0,6
0,200
16,2%
-0,4%
0,000
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Grupo 5
Promedio
-0,200
-28,0%
-0,400
Buenos Aires
Media Gral.
Var %
La Tabla 1 presenta los valores numricos de los ndices graficados. Puede decirse que
la Provincia de Buenos Aires tiene ndices promedio de fortalecimiento. Tomando el
valor agregado de todos los grupos, la Provincia presenta 0,743 puntos totales, lo que la
posiciona apenas por debajo del agregado promedio de todos los casos del estudio.
En trminos de estratificacin, Buenos Aires presenta de los 5 grupos de anlisis dos en el
rango de dficits leves o inexistentes y dos en el nivel dficits medios, mientras que
un grupo registra nivel de dficits graves. Los datos con clave visual se presentan en
la Tabla 1.
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Grupo 5
Promedio
Buenos Aires
0,893
0,540
0,885
0,718
0,678
0,743
Media Gral.
0,821
0,82
0,723
0,669
0,702
0,747
Var %
7,2%
-28,0%
16,2%
4,9%
-2,4%
-0,4%
ndice
Prov.
Gral.
0,893
0,821
GRUPO REFERIDO A LAS FALENCIAS Y NECESIDA DES DE FORTALE CIMIEN TO V INCULADAS A LAS L EYES, NORMAS,
REGLAS IMPL CITAS BA SADAS EN MODELOS CUL TURALES IN TROYECTADO S, Y/O SANCIONES QUE ALTERAN,
OBSTACULIZAN O IMPID EN LA CORRECTA GESTI N DE LOS PR OYECTOS .
Fortalezas:
Entre los puntos positivos a destacar en la Provincia, se seala que al momento del
relevamiento tiene lugar una reestructuracin de la organizacin general de
administracin y ejecucin de proyectos con financiamiento externo. Se cre una
Unidad Ejecutora de Proyectos de Obra (UCEPO) para brindar mayor agilidad en las
gestiones relativas a la ejecucin actual de proyectos con financiamiento externo y los
que se ejecuten ene l marco del PROSAP, asignndole el rango de subsecretara. La
UCEPO dispone de la facultad de contratar personal, as como de una estructura
ejecutora propia.
La EPAF, por su parte, se ubica en la Subsecretara de Coordinacin con Estados y
Organismos de Crdito Internacional (SCEOCI), dentro del Ministerio de Economa. Su
funcin es la gestin financiera de prstamos externos que recibe la Provincia de
manera directa, as como de manera indirecta como el caso del PROSAP. Esta entidad
dispone de equipos experimentados tanto en gestin financiera, como en formulacin
y evaluacin de proyectos.
Luego del reordenamiento del 2012, la gestin de los proyectos de PROSAP se radic en
el Ministerio de Infraestructura mediante la creacin de la Entidad de Enlace Provincial
(EEP-UCEPO). El equipo tcnico de la nueva gestin de la EEP proviene de la SCEOCI.
De esta manera, la EEP se ocupa de ejecutar la parte tcnica de los proyectos
(anteriormente en manos del Ministerio de Asuntos Agrarios) y que, de acuerdo a lo
manifestado en las entrevistas, requiri de un laborioso proceso de adaptacin del
equipo de la EEP a la nueva situacin para lograr ejecutar correctamente.
Segn lo manifestado en las entrevistas, los marcos normativos provinciales resultan
claros y son utilizados permanentemente por los ejecutores. No se registran mayores
problemas salvo por algunos desajustes puntuales relativos a prcticas comunes en la
Provincia para la ejecucin de otros proyectos con financiamiento internacional. En el
caso de los proyectos PROSAP, requieren la implementacin de procesos diferentes, de
acuerdo a lo pautado por la normativa de la UCAR.
ndice
Prov.
Gral.
0,540
0,823
LOS DFICITS LOCALIZADOS E N ESTE GRUPO SE RELACIONAN CON LA S DEFIC IENCIAS PRESE NTES EN LOS
VNCULOS ENTRE LAS I N STITUCIONES QUE INT ERVIENEN EN EL DESAR ROLLO DE LOS PROYECT OS,
CONTEMPLANDO LAS RE AS ENCARGADAS TANTO DE LA FORMULACIN, L A GESTIN, COMO DE SU
ADMINISTRACIN , A S COMO LA PRESENCIA DE RELACIONES DISFUN CIONALES.
Fortalezas:
Entre los aspectos positivos de este grupo de anlisis puede sealarse, que segn la
percepcin de los responsables de las entidades, las relaciones con el resto de los
actores involucrados en la ejecucin de proyectos son buenas y no presentan
dificultades.
Tambin, se recogen impresiones de la EEP relativas a tensiones a resolver entre el nuevo
ordenamiento establecido entre la Unidad de Coordinacin y Ejecucin de Proyectos
de Obra (UCEPO-EEP) y la pre-existente estructura de administracin y ejecucin de
CORFO. Durante el transcurso del ao, las nuevas estructuras se han ido ordenando y la
informacin entre ambas entidades se ha vuelto ms fluida, lo que mejor la interaccin
y se tiende a un funcionamiento armonioso.
Para la realizacin de desembolsos participan varias instancias y reas del entramado
provincial, lo que supone articular con diversos actores y tiempos de gestin. Los
entrevistados afirman que estos procesos se realizan de forma fluida, gestionndose
dentro de los tiempos habituales de la Provincia, sin mayores demoras.
Aspectos a fortalecer:
Entre los puntos a fortalecer para el grupo, se recoge en ambas entidades mediante el
cuestionario digital, la falta de acuerdos formalizados para la ejecucin de los
programas y proyectos UCAR. En la ronda de entrevistas los responsables destacan que
si bien existen articulaciones con diferentes dependencias provinciales, afirman no
contar con acuerdos formalizados o que incluyan organismos tcnicos, universidades
estatales, empresas privadas u otro tipo de agentes afines. La firma de acuerdos de
ejecucin, con frecuencia ampla el impacto de implementacin de los programas y
resulta una prctica recomendada para la implementacin de programas UCAR.
Se registra en las entrevistas una relacin particular entre las dos entidades que quedan
a cargo de la ejecucin de PROSAP, EEP (UCEPO) y la EPAF (SCEOCI), aunque se estima
temporal. Por un lado la EPAF sostiene que la relacin entre las entidades es buena, pero
que deben asistir a la EEP en tareas varias debido a que existieron muchos cambios de
gestin y reordenamientos, lo que provoc que no cuenten con total autonoma en lo
relativo a cantidad y preparacin del personal para llevar adelante la ejecucin. La EEP,
por su lado, considera que no existe una relacin de asistencia de estas caractersticas
por parte de la EPAF. No obstante, ambas destacan que no se generan demoras ni
inconvenientes en la gestin habitual a travs de los circuitos definidos a nivel provincial
de PROSAP.
Como dficit final, es necesario destacar que los equipos de formulacin no participan
activamente junto a las autoridades sectoriales para la priorizacin de perfiles, prctica
que tambin se recomienda en bsqueda de sinergias de intervencin en el sector. Al
respecto, cabe recordarse que la EEP renov recientemente su equipo por lo que se
estima que muchas dinmicas de gestin se estn.
Balance Grupo 2:
A pesar del bajo puntaje arrojado por los ndices numricos en el grupo, el cruce de
informacin con las entrevistas permite entender que no son significativamente graves
los puntos dbiles del segundo grupo de anlisis. No obstante, puede resultar
beneficioso desarrollar un plan para fortalecer o acompaar a las Entidades en tareas
que mejoren la coordinacin entre grupos de trabajo. Para ese objetivo, actividades
como la elaboracin de manuales de procedimientos, en tanto herramienta para definir
funciones, responsabilidades e interacciones, puede resultar una estrategia de abordaje
recomendable para varios de los dficits sealados.
ndice
Prov.
Gral.
0,885
0,723
Fortalezas:
Entre los puntos positivos a sealar en el grupo, puede sealarse que los entrevistados
aseguran que los procesos y los circuitos de los diferentes procedimientos de la gestin
funcionan adecuadamente, siendo claras las responsabilidades y funciones
relacionadas a la formulacin, ejecucin y seguimiento de los proyectos.
El equipo de la EEP goza de experiencia y conocimiento en ejecucin de este tipo de
proyectos. Su ncleo originario proviene de la SCEOCI, que tiene larga trayectoria en la
ejecucin de proyectos con financiamiento externo (no slo de UCAR). Adems de ser
personal altamente capacitado, la pertenencia a un mismo equipo tambin ayuda a
agilizar procesos en las tareas cotidianas.
Para el caso de los pagos con pari-passu, los aportes locales son gestionados con
suficiente antelacin y se encuentran disponibles al momento de efectuar
transferencias y/o cancelaciones. Las demoras registradas en pagos a consultores son
las habituales de la Provincia (entre 15 y 30 das) y los pagos compuestos, con fuente de
financiamiento externo y contrapartida local, se realiza al mismo tiempo pero no en
todas las ocasiones. Finalmente, la Provincia dispone de cuentas bancarias separadas
y exclusivas para la administracin de los fondos destinados al Programa.
Se observan en la Provincia, prcticas de control por oposicin en el manejo de fondos,
prcticas recomendadas para promover una gestin transparente. La emisin de
rdenes de pago y su registro contable son realizadas por personas diferentes, al igual
que para los pagos y las conciliaciones bancarias; asimismo, tambin se divide entre al
menos dos personas la realizacin de pagos y las rendiciones ante la UCAR.
La entidad produce informacin de monitoreo sobre la gestin y desempeo de sus
proyectos y afirma disponer de procedimientos para reunir informacin de unidades y
componentes a cargo destinados a lograr una correcta planificacin presupuestaria.
Entre otras prcticas recomendadas de gestin se seala la realizacin y/o
actualizacin de un inventario especfico de equipos y bienes adquiridos con fondos
asignados a proyectos va la UCAR.
Los responsables de la EEP, comentan que su mxima general de trabajo se orienta
hacia la gestin por resultados y objetivos, adems de la concentracin de esfuerzos
para conseguir un equipo de ejecucin slido e institucionalizar las funciones del rea
en el entramado provincial. Los responsables explican que los reordenamientos ya
aludidos, requirieron de considerables esfuerzos de organizacin adicionales. Dado que
10
ndice
Prov.
Gral.
0,718
0,669
Fortalezas:
Entre los aspectos positivos a destacar en el Grupo 4, puede sealarse que ambas
Entidades registran una muy baja rotacin de personal. En el caso de la EEP, su
constitucin reciente resta peso al indicador de baja rotacin, pero para el caso de la
EPAF la baja rotacin de personal s es indicativa de un grupo de trabajo consolidado,
con gran experiencia en gestin financiera as como en ejecucin de programas con
financiamiento externo.
En la misma lnea, la EPAF no registra problemas relativos a los recursos humanos. La
misma, dispone de un equipo integral, consolidado, que goza de larga trayectoria y
estabilidad en su rea de accin y dentro del entramado provincial.
Para el caso de la EEP, los responsables puntualizan que apenas formada la entidad, no
contaban con los recursos humanos necesarios para gestionar; aunque fueron
incorporando perfiles con relativa rapidez y est previsto continuar hacindolo
prximamente. Entre los perfiles prioritarios, se mencionan en la entrevista un
administrativo y un especialista en evaluacin de proyectos.
La EEP al momento del relevamiento, cuenta con personal experimentado en monitoreo
y evaluacin, y afirma disponer de procesos de sistematizacin necesarios para la
unificacin de informacin, aunque dichos procedimientos no sean eficientes en tiempo
y forma.
Aspectos a fortalecer:
Entre los aspectos a fortalecer para este grupo de anlisis, puede sealarse que al
responder sobre la situacin edilicia, la EEP afirma no disponer de una sede nica para
la totalidad del equipo, por lo que las tareas se realizan en espacios separados,
dificultando las gestiones cotidianas. En cuanto a limitantes de equipamiento, sealan
faltantes en materiales de oficina tales como scanners e impresoras y se menciona la
necesidad de banners, o algn presupuesto para folletera y divulgacin para los casos
en que se realizan talleres o actividades en territorio.
La EEP registr otro indicador deficitario correspondiente a la falta de accesibilidad a los
sistemas de gestin on line. Los responsables aseguraron que los usuarios no disponen de
los permisos necesarios para operar diariamente estos sistemas, lo cual genera demoras
adicionales a la realizacin de las tareas de control y seguimiento de la ejecucin.
11
Prov.
Gral.
ndice
ndice
0,678
dice
0,702
Fortalezas:
Ente los aspectos positivos del Grupo 5 puede sealarse que el personal de ambas
entidades demuestra estar familiarizado con los principales manuales y normativas de
ejecucin (tanto locales como de organismos financiadores) necesarios para llevar
adelante la implementacin del Programa en la Provincia. Entre los instrumentos
bastantes conocidos se listan: el Manual de Procedimientos de la UCAR, el Manual de
Organizacin y Funciones de la UCAR, las estipulaciones del contrato de prstamo, los
reglamentos operativos y manuales del programa en ejecucin, los umbrales que
determinan procedimientos de adquisiciones, pautas para la contratacin de
consultores, gua de formulacin de proyectos de la UCAR y requisitos de financiamiento
en el marco de la UCAR, para citar los ms necesarios.
Ambas entidades afirman contar con personal experimentado en formulacin de
proyectos con financiamiento externo, en tramitacin de adquisiciones segn
normativa provincial y las polticas de los organismos con financiamiento externo, as
como en contabilidad y rendicin de cuentas.
12
La EEP afirma que los planes sectoriales resultan bastante conocidos por parte de los
miembros que integran la Entidad y afirma que el equipo ha participado en la
formulacin de proyectos presentados ante la UCAR (ninguno que haya alcanzado
nivel de ejecucin), as como tambin afirman conocer el rol y las funciones de la
Entidad durante el perodo de formulacin de proyectos.
Aspectos a fortalecer:
Entre los puntos a fortalecer para el Grupo 5, se seala el desconocimiento del plan
estratgico del MAGyP (PEA2) por parte del personal de la EEP. Tambin para el caso de
las herramientas de UCAR es bajo el conocimiento entre el personal de ambas
entidades constituyndose este tambin en otro tem deficitario. En la EEP las nicas
herramientas conocidas por el personal son los proyectos de inversin pblica de
PROSAP y Manejo sustentable de recursos naturales, mientras que en la EPAF afirman
conocer nicamente los proyectos de inversin pblica de PROSAP.
La descripcin agregada en la instancia de entrevistas, respecto a la falta de personal
en puestos que necesitan de formacin en disciplinas especficas, tambin explica en
parte la situacin de la EEP en este ltimo grupo. Expresan los entrevistados que parte
del personal desconoce las normativas tanto provinciales como de entes financiadores
para la implementacin de lneas de crdito; por lo que reconocen que el equipo en
general de la EEP necesita profundizar su capacitacin en las pautas y requerimientos
de las operatorias en ejecucin, as como en el uso de los sistemas de gestin y
procedimientos para la ejecucin, en paralelo a la incorporacin de perfiles tcnicos
especficos en las reas que resulte necesario.
Balance Grupo 5:
Nuevamente, en este ltimo grupo las principales necesidades de fortalecimiento se
encuentran en la EEP, mientras que la EPAF tiene un equipo consolidado y con los
conocimientos y habilidades necesarios para la gestin de la entidad.
En lneas generales, los dficits son de nivel medio. La EEP como parte del proceso de
reordenamiento estara incorporando personas con conocimientos y habilidades que
necesita para mitigar los dficits sealados. Se sugiere desde la UCAR emprender tareas
de difusin sobre herramientas puntuales y coordinar con la Provincia planes de
capacitacin en la medida en que resulten necesarios para fortalecer la gestin de los
proyectos en ejecucin y formulacin, y la continuidad de este esquema de gestin.
13
CONCLUSIONES FINALES
Percepciones de los ejecutores sobre la Provincia:
Una de las principales fortalezas identificadas por la EPAF reside en el equipo
consolidado y con experiencia en gestin de proyectos con financiamiento
internacional de que disponen.
En la EEP sin embargo, los equipos estn en proceso de formacin, por lo que la falta de
ciertos perfiles especficos con conocimientos y experiencia aparece como una
debilidad al faltar definir incorporaciones. Esta situacin es reconocida por los propios
responsables de la entidad como una debilidad y en torno al cual concentran esfuerzos
en resolver.
Por ltimo, resaltan que el hecho de estar reordenando una estructura que antes
funcionaba deficitariamente y estar constituyendo una nueva organizacin y una forma
nueva de llevar a cabo las actividades tambin es una fortaleza, es decir, un proceso
que a futuro ser positivo.
Percepciones de los ejecutores sobre la UCAR:
Referido a la UCAR, la percepcin que tienen los entrevistados es que su principal
fortaleza est en el equipo muy experimentado y consolidado, que conoce muy bien
todo el pas y las necesidades y problemas del sector en cada Provincia. Tambin
reconocen que esta situacin se da por los aos que lleva PROSAP/UCAR de gestin y
trabajo con cada Provincia, lo que permite trabajar conjuntamente de manera fluida
en la ejecucin de cualquier proyecto ante cualquier situacin que se presente.
Por otro lado, tambin destacan la buena voluntad y los conocimientos del personal de
PROSAP para asistir a los ejecutores y buscar solucin a los problemas diarios que se
presentan en la gestin de las provincias.
Como debilidad, segn perciben en la EEP, algunas decisiones de la UCAR entran en
tensin con algunas prioridades provinciales.
Otra debilidad de la UCAR que es percibida por los ejecutores se refiere a algunos
inconvenientes en la comunicacin. Por ejemplo, expresan la necesidad de contar con
informacin acerca de las distintas herramientas de financiamiento y de las
posibilidades de recursos para financiar nuevos proyectos.
14