Professional Documents
Culture Documents
CDD: 307.760981531
CDU: 316.334.56(815.31)
20.08.10
020913
Conselho Editorial
Coleo Metrpoles
Dr. Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro - IPPUR/UFRJ
Presidente do Conselho
Dra. Ana Lcia Rodrigues - PPGCS/UEM
Dr. Aristides Moyss PUC Goiais
Dr. Carlos de Mattos IEU/PUC Chile
Dr. Carlos Nassi COPPE/UFRJ
Dr. Emilio Pradilla Cobos UAM (Universidade Autonoma Metropolitana), Mxico
Dr. Eustgio Wanderley C. Dantas PPGG/UFC
Dr. Frederico Rosa Borges de Holanda FAU/UNB
Dr. Jeroen Johannes Klink UFABC
Dra. Inai Maria Moreira de Carvalho PPGCS/UFBA
Dr. Jos Borzacchiello da Silva PPGDMA/UFC
Dra. Lcia Bgus PPGCS/PUC Minas
Dra. Luciana Teixeira Andrade PPGCS/PUC Minas
Dra. Marcia da Silva Pereira Leite - IFCS/UERJ
Dr. Marcio da Costa FE/UFRJ
Dr. Manuel Villaverde Cabral - Universidade de Lisboa
Dra. Maria do Livramento Miranda Clementino - NAPP/UFRN
Dra. Maria Madalena Franco Garcia FNEM (Frum Nacional de Entidades Metropolitanas)
Dra. Maura Pardini Bicudo Vras PPGCS/PUC So Paulo
Dra. Olga Firkowski Dept. Geografia/UFPR
Dr. Orlando Santos Junior IPPUR/UFRJ
Dr. Peter Spink EAESP/Mackenzie/SP
Dr. Roberto Kant de Lima INCT-InEAC/UFF
Dr. Roberto Lus M. Monte-Mr - CEDEPLAR/UFMG
Dr. Ruben George Oliven PPGAS/UFRGS
Dr. Ricardo Machado Ruiz - CEDEPLAR/UFMG
Dra. Raquel Rolnik FAU/USP
Dra. Rosa Moura - IPARDES
Dra. Rosetta Mammarella FEE/RS
Dra. Simaia do Socorro Sales das Mercs - NAEA/UFPA
Dra. Suzana Pasternak FAU/USP
Sobre os Autores:
Sumrio
Apresentao
11
89
103
155
187
Rossana Tavares
Adauto Lucio Cardoso
APRESENTAO
Luciana Corra do Lago
s textos reunidos nessa publicao esto baseados nos resultados de uma ampla pesquisa sobre
a metrpole do Rio de Janeiro, desenvolvida por uma rede de pesquisadores engajados no projeto poltico-acadmico do Observatrio das Metrpoles1 e financiada pela FAPERJ 2, nos anos 2008 e 2009.
Nosso objetivo maior tem sido construir conexes entre a leitura crtica e abrangente da dinmica
metropolitana brasileira e a formulao de polticas redistributivas, capazes de reverter o quadro de
profundas desigualdades sociais que marcam a vida urbana em nosso pas. Nesse sentido, a pesquisa foi
estruturada em dois grandes eixos de anlise: o primeiro, denominado Economia, Sociedade e Territrio
e o segundo, Poltica e Gesto Metropolitana.
Numa primeira coletnea3, publicamos os textos resultantes do primeiro eixo, no qual foram investigadas diferentes dimenses da vida numa grande metrpole, tais como, a famlia, o trabalho, a
sociabilidade e a educao, buscando-se compreender os mecanismos reprodutores das desigualdades
socioespaciais e de poder em vigor no territrio fluminense.
Do segundo eixo de pesquisa saram os textos aqui reunidos. So cinco trabalhos, onde se destacam criteriosos levantamentos empricos que, juntos, evidenciam de forma clara a urgncia em construirmos processos democrticos de planejamento urbano, atravs de seu principal instrumento: o Plano Diretor Participativo. Todos os textos tratam, direta ou indiretamente, desse instrumento bsico
da poltica de desenvolvimento urbano, avaliando os avanos normativos alcanados nos municpios
fluminenses e as barreiras plena implementao dos princpios e normas orientados pela busca de
maior justia social nas cidades. So trabalhos de abrangncias territoriais distintas, desde uma anlise
comparativa dos planos diretores de vinte e oito municpios do estado, at a descrio de uma experincia participativa inovadora numa favela carioca, passando por estudos de municpios especficos na
Baixada Fluminense, que buscaram desvendar as contradies geradas pelas diretrizes do plano frente
s determinaes das normas urbansticas vigentes ou, ainda, frente s polticas habitacionais ou de
saneamento implementadas.
1
O Observatrio das Metrpoles (www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br) forma hoje um Instituto em Rede Nacional INCT voltado para o tema das metrpoles brasileiras e os desafios do desenvolvimento do pas. A produo, por equipes
de pesquisadores nas 12 metrpoles que compem a rede, de resultados comparveis, tem nos permitido a identificao de
tendncias convergentes e divergentes entre as metrpoles, geradas pelos efeitos das transformaes econmicas, sociais,
institucionais e tecnolgicas por que passa a sociedade brasileira nos ltimos 20 anos. A coordenao geral da rede est sediada
no IPPUR/UFRJ.
A pesquisa, intitulada A Metrpole Fluminense e o futuro do Rio de Janeiro: entre a coeso e a fragmentao, a cooperao e o conflito:
impasses e potencialidades para a governana metropolitana, foi coordenada pela Prof Luciana Corra do lago (IPPUR/UFRJ) e
financiada pelo Edital Pensa Rio, da Faperj. Seis instituies participaram do projeto - IPPUR/UFRJ, FASE, PROURB/UFRJ, IUPERJ/
UCAM, PPCIS/IFCH/UERJ e CCH/UENF reunindo 33 pesquisadores. A pesquisa contou, ainda, com recursos do Ministrio das
Cidades e no INCT/CNPq.
A primeira coletnea OLHARES SOBRE A METRPOLE DO RIO DE JANEIRO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITRIO reuniu
onze textos, sobre os seguintes temas: dinmica econmica, mercado de trabalho, dinmica demogrfica, famlia e renda,
segregao urbana, oportunidades educacionais, desigualdades raciais e violncia urbana.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
10
Apresentao
Esperamos que os resultados dessa pesquisa, apresentados nas duas coletneas, contribuam na
elaborao de um diagnstico crtico em torno da economia, da sociedade e da poltica fluminenses,
identificando os impasses e os desafios para uma gesto metropolitana que ultrapasse os interesses locais, gerando subsdios para os atores sociais e polticos envolvidos nesse processo e impulsionando
fruns de debates em torno dessa agenda.
1. Introduo
O presente trabalho insere-se no mbito da pesquisa nacional de avaliao e implementao dos
planos diretores, financiada pelo Ministrio das Cidades, que no Estado do Rio de Janeiro, ficou sob
a coordenao da FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional e contou com a
participao de 25 pesquisadores de diferentes instituies com experincia na rea de planejamento
urbano: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ), Programa de Ps-Graduao em Urbanismo (PROURB/UFRJ), Universidade Federal Fluminense (UFF), Instituto Brasileiro
de Administrao Municipal IBAM, Fundao Bento Rubio e a prpria FASE.
A coordenao nacional da pesquisa definiu, a partir de critrios demogrficos, a distribuio do
nmero de planos a serem avaliados pelos estados, cabendo ao Estado do Rio de Janeiro a avaliao de
28 planos diretores e a realizao de dois estudos de caso.
A metodologia estabelecida pela coordenao nacional permitiu que as coordenaes estaduais
da pesquisa4 escolhessem os planos diretores a serem avaliados a partir de dois critrios: i) os planos
deveriam estar aprovados na Cmara de Vereadores e sancionados pelo prefeito antes do incio da pesquisa; e ii) a escolha dos planos deveria respeitar uma determinada proporcionalidade segundo o porte
populacional dos municpios, a fim de garantir uma amostra nacional representativa do conjunto das
cidades brasileiras5. No Rio de Janeiro, a coordenao definiu os seguintes critrios para a escolha dos
planos diretores a serem avaliados no estado: i) todas as regies do Estado deveriam estar contempladas;
ii) prioridade para os municpios metropolitanos, de modo a abranger tanto os municpios da Baixada
Fluminense quanto aqueles do Leste Metropolitano; iii) incluso, tanto de municpios com papel de centro dinmico (ou que concentravam caractersticas especficas do Estado, como aquelas relacionadas ao
turismo e aos royalties do petrleo), como os municpios que se constituam como bolses de pobreza.
4
Conforme orientao da coordenao nacional, foi constituda uma coordenao estadual com a funo de participar do processo
de escolha dos planos, de acompanhar a pesquisa e contribuir para a estruturao da etapa de capacitao para a implementao
dos planos diretores. A coordenao estadual no Rio de Janeiro foi definida em Encontro Estadual de Apresentao da Pesquisa,
realizado no dia 5 de julho de 2008, garantindo a participao de, pelo menos, um conselheiro estadual da cidade, por regio do
Estado.
Cabe ressaltar que a metodologia adotada permitiu certa flexibilidade, tendo em vista que nem sempre a diviso exata de planos
por porte dos municpios possvel de ser realizada. No caso do Estado do Rio de Janeiro, estava prevista a avaliao de 1 plano
em municpio com mais de 1 milho de habitantes (o que automaticamente incluiria o municpio do Rio de Janeiro por ser o
nico com essa configurao). Entretanto, a coordenao estadual teve que substituir o municpio do Rio de Janeiro por outro
municpio com porte populacional menor, tendo em vista que at o incio da pesquisa, o projeto de reviso do plano diretor
ainda no tinha sido votado pela Cmara de Vereadores.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Nos casos onde estavam disponveis outras informaes contrrias s respostas dadas aos questionrios, assim como nos casos
onde as respostas pareceram, inicialmente, pouco claras ou mesmo contraditrias com outras respostas dadas no mesmo
questionrio, os responsveis pela elaborao deste Relatrio consultaram diretamente os planos diretores. O resultado
que, ocasionalmente, o Relatrio d interpretaes diferentes daquelas assumidas pelos pesquisadores com relao a pontos
especficos dos planos municipais. As verses dos pesquisadores, contudo, esto preservadas nos documentos de anlise
individual dos planos municipais.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Municpios ricos e pobres, seja em termos do Produto Interno Bruto municipal, dos oramen-
tos municipais ou do perfil de renda da populao residente. Incluem desde municpios cujas
finanas pblicas so beneficiadas pelos royalties do petrleo, como aqueles com grandes investimentos pblicos ou privados e, tambm, os municpios em reas deprimidas e includas entre os
bolses de pobreza do Estado.
Seis tipos de municpios de acordo com a tipologia produzida pelo Ministrio das Cidades. Os
municpios fluminenses includos nos tipos pequenas cidades em espaos rurais pobres com
alto (tipo K) ou baixo (tipo J) dinamismo no foram includos, todos com menos de 20 mil habitantes (Contagem 2007, IBGE).
desde os municpios com altas taxas de crescimento populacional (como os municpios do petrleo - Rio das Ostras, Maca, Cabo Frio e Bzios) at os municpios com taxas negativas ou
prximas de zero, como Nilpolis e Trs Rios.
Municpios de todos os tamanhos em rea territorial: foram includos desde municpios muito
pequenos como Nilpolis, So Joo de Meriti ou Mesquita at grandes municpios, como Campos
dos Goytacazes.
Uma considerao ainda deve preceder o desenvolvimento da presente anlise. Como com exceo dos estudos de caso e dos casos onde o pesquisador tem maior conhecimento prvio dos municpios a pesquisa foi baseada exclusivamente na anlise de documentos, as anlises dos planos no
expressam, necessariamente, uma avaliao sobre a adequao ou no do plano ao seu objeto. Planos
tecnicamente corretos, que atendem s disposies do Estatuto ou avanam no detalhamento de normas, prioridades e aes, podem, no confronto com as condies municipais e as conjunturas poltica,
administrativa ou institucional especficas, no ser necessariamente mais adequados aos seus municpios ou mais avanados - no que diz respeito promoo da reduo das desigualdades sociais ou ao
acesso moradia e cidade - do que planos com orientaes limitadas, imprecisos ou criticveis com
relao tcnica legislativa ou sua adequao legislao federal. De fato, os planos diretores no
podem ser desvinculados da sua conjuntura poltica e administrativa e das condies historicamente
estabelecidas nos municpios. Como ser discutido ao longo do trabalho, mesmo a aplicabilidade dos
planos ou a sua auto-aplicabilidade, como enfatizado no questionrio - uma construo social que
responde menos a condicionantes tcnicos ou jurdicos do que polticos.
13
rea (km2)
71,7
548
79
385,7
599,4
410,6
4.032
468
361,9
429,3
281,3
1 219,8
386,8
41,6
19,4
134,5
938,5
Municpio
Barra Mansa
Belford Roxo
Bom Jardim
Cabo Frio
Duque de Caxias
Guapimirim
Itabora
Itagua
Maca
Mag
Mesquita
Nilpolis
Niteri
Nova Friburgo
Regio Serrana
RMRJ
RMRJ
RMRJ
173.418
459.451
153.712
166.080
205.830
132.461
Norte
Fluminense
RMRJ
82.003
187.479
37.952
177.376 (*)
474.002 (*)
152.223
182.495 (*)
232.171 (*)
169.229
95.468
215.792 (*)
42.578
842.686 (*)
426.154 (*)
406.986
775.456
162.191
33.834
24.626
480.555 (*)
179.315 (*)
24.560
2007
126.828
27.425
22.651
434.474
166.745
18.204
2000
Costa Verde
RMRJ
RMRJ
RMRJ
Noroeste
Fluminense
Baixadas
Litorneas
Norte
Fluminense
Regio Serrana
RMRJ
Mdio Paraba
Baixadas
Litorneas
Regio
0,3%
0,5%
-0,1%
1,4%
1,7%
3,6%
2,2%
2,0%
1,7%
1,2%
0,7%
3,6%
3,1%
1,2%
1,5%
1,0%
4,4%
Taxa anual
(2000-2007)
33,7%
22,6%
35,6%
46,5% (3)
51,2%
33,6%
47,0%
53,3%
50,5%
47,5%
52,5%
42,6%
51,1%
50,6%
52,1%
42,5%
32,3%
Famlias com
renda mensal
at 3 sm (1)
Tipologia
230,4
610,7
1 122,3
34,7
268,2
321,0
1.305
532,4
182
So Francisco de Itabapoana
So Joo de Meriti
Seropdica
Trs Rios
Valena
Vassouras
Volta Redonda
Centro-Sul
Fluminense
Mdio
Paraba
Centro-Sul
Fluminense
Mdio
Paraba
RMRJ
RMRJ
Baixadas
Litorneas
Noroeste
Fluminense
Norte
Fluminense
RMRJ
RMRJ
Regio
242.063
255.653 (*)
32.495
70.850
66.308
31.402
72.865
70.969
468.309 (*)
41.947
40.145
74.789
130.275
42.423
2007
71.976
65.260
449.479
41.145
38.692
36.419
121.993
40.475
2000
Populao
0,8%
0,5%
1,0%
0,2%
1,2%
0,6%
0,3%
0,5%
10,8%
0,9%
0,7%
Taxa anual
(2000-2007)
35,6%
47,9%
47,0%
46,3%
50,7%
43,8%
75,3%
55,5%
40,4%
52,0%
43,2%
Famlias com
renda mensal
at 3 sm (1)
Tipologia
(4) Apesar de no constar na classificao considerada, por pertencer RMRJ, Mesquita foi includo no Tipo A.
(3) Renda familiar de Nova Iguau, Municpio ao qual Mesquita pertencia poca do Censo.
(2) Apesar de ter sido retirada da RMRJ no sculo XXI e estar formalmente includa na Regio da Costa Verde, Itagua ainda consta como um tipo de municpio metropolitano
Notas
76,7
186,8
Paracambi
Queimados
rea (km2)
Municpio
15
(2) As assessorias contratadas podem definir uma parte importante do contedo dos planos
diretores.
Os processos de elaborao dos planos fluminenses foram tratados apenas nos estudos de caso e
no puderam ser examinados em profundidade para o conjunto dos municpios analisados. Contudo,
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
O projeto do Arco Metropolitano prev a ligao da BR-101, em Itabora, mesma estrada, em Itagua, contornando boa parte da
rea urbanizada da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, canalizando o trfego das estradas que chegam ao Rio, e fazendo
ligao com o Porto de Itagua.
De acordo com a Petrobrs, o Comperj Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro produzir resinas termoplsticas e
combustveis e ser construdo numa rea de 45 milhes de metros quadrados localizada no municpio de Itabora, com
investimentos previstos em torno de US$ 8,38 bilhes (Fonte: Portal da Petrobrs na Internet, acessado em junho de 2009).
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
17
royalties do petrleo ou ao impacto das usinas hidreltricas em Bom Jesus de Itabapoana, os planos no
tm relao explcita com investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do governo
federal ou outros grandes investimentos na regio. Boa parte das referncias a grandes projetos surgiu
nas oficinas regionais ou nas entrevistas dos estudos de caso, onde foi possvel observar que, ao menos
nos casos identificados, os grandes investimentos se impem ao Plano como condicionantes externos,
ou seja, as grandes definies de investimento so tomadas sem qualquer relao com os planos municipais e os planos no dialogam, como poderiam, com os investimentos existentes ou previstos.
A refinaria da Petrobrs, em Duque de Caxias (REDUC), ou a Companhia Siderrgica Nacional,
em Volta Redonda, por exemplo, sequer so mencionadas nos planos e no se relacionam explicitamente a nenhuma estratgia ou diretriz para o desenvolvimento urbano, embora se constituam em projetos
estruturantes para essas cidades, especialmente no caso de Volta Redonda, onde a empresa se constitui
no maior proprietrio fundirio da cidade, segundo informaes da oficina regional.
A definio do Comperj fez com que o projeto de lei do Plano de Itabora fosse alterado pouco
antes da entrega Cmara Municipal e o Arco Metropolitano provocou uma alterao do Macrozoneamento de Duque de Caxias apenas 1 (um) ano aps a aprovao do Plano. Enquanto na oficina no
Leste Metropolitano comentava-se que os planos diretores deveriam ser revistos luz das necessidades
e do impacto do Comperj, nos seus stios na Internet o Governo do Estado do Rio de Janeiro aponta
que quer coordenar todos os planos diretores dos municpios envolvidos direta ou indiretamente com
a rodovia [Arco Metropolitano] para promover um desenvolvimento integrado da regio (SEDEIS,
2009)9. Apesar da assimetria de poder entre o Estado e os municpios cortados pelo Arco ou afetados
pelo Comperj, espera-se, evidentemente, que tais processos de reviso, caso ocorram, observem as prerrogativas municipais no que diz respeito regulao do uso e ocupao do solo urbano e as orientaes
do Estatuto da Cidade sobre a participao popular na elaborao dos planos diretores.
o com os temas re-valorizados da gesto democrtica da cidade, da promoo do acesso moradia para
a populao de baixa renda, ou das reivindicaes de justia na distribuio dos bens e nus do processo
de urbanizao. Por outro lado, poder-se-ia argumentar que essa afirmao do discurso pela reforma urbana convive, em muitos casos, com afirmaes em contrrio no mesmo plano, e que se trataria apenas
de uma aceitao superficial, pragmtica, ou mesmo cnica, em nome da adequao do municpio aos
ditames do governo federal e, portanto, voltada para a construo das condies de legitimao necessrias para o acesso a recursos e programas federais.
De qualquer modo, a disseminao de alguns dos princpios da reforma urbana como se ver
adiante, nem todas as bandeiras so disseminadas pelos planos no pode ser negligenciada a priori
como uma mediao incua, sem respaldo na ao sobre a cidade. Fazer isso seria desconhecer a potncia das estratgias discursivas e sua importncia no embate pela apropriao social da cidade e na disputa
pela construo e legitimao de diferentes vises de mundo. Registre-se, contudo, que o discurso pela
competitividade urbana ou pela sustentabilidade econmica das cidades tambm permeia boa parte
dos planos fluminenses. no campo da implementao, da regulamentao e da apropriao social dos
planos diretores que ser travada a nova disputa pelo significado dos planos diretores fluminenses.
19
b) so menos presentes ou enfatizadas as diretrizes voltadas mais diretamente para a reduo das
desigualdades sociais e para a redistribuio de renda e investimentos na cidade, como as diretrizes que
orientam para a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao, para a ordenao e controle do uso e ocupao do solo de modo a evitar a reteno especulativa de terrenos e para a
recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos.
No h informaes
claras no PD
No h, nem havia,
rea rural
Remete delimitao
para lei especfica
Duque de Caxias ,
Mag , So Francisco
de Itabapoana, Rio
das Ostras, Itabora e
Trs Rios
Notas: (1) Indica que a lei poder delimitar rea rural; (2) apenas para as reas fora do distrito sede.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Pode-se afirmar que doze municpios delimitaram permetros urbanos no Plano Diretor, destacando-se os casos de Mesquita, que diminuiu seu permetro urbano, Nova Friburgo e Santo Antonio de
Pdua, que delimitaram os ncleos urbanos dos distritos rurais, Volta Redonda e Valena, que mantm o
permetro em vigor, Maca e Barra Mansa, que delimitam o permetro urbano no distrito sede e remetem
a delimitao dos permetros dos demais distritos para lei especfica. No caso de Barra Mansa, os permetros dos demais distritos foram definidos em lei aprovada ao mesmo tempo em que o Plano Diretor.
No caso de Duque de Caxias, como se ver nas consideraes sobre os estudos de caso10, o permetro urbano foi claramente alterado quando houve uma reviso do macrozoneamento apenas um ano
aps a aprovao do Plano Diretor.
Todos os planos definem macrozonas, sendo que alguns planos de municpios com zonas rurais
pr-existentes delimitam zonas que exigiriam a reviso do permetro urbano, mas no h qualquer referncia a respeito na lei.
Os condicionantes ambientais ganham destaque mais claro nos casos de Niteri, onde estabelecido um macrozoneamento ambiental, e Nova Friburgo, cujo plano divide o territrio em trs bacias
hidrogrficas, subdivididas em reas de interesse ambiental, de desenvolvimento rural sustentvel, de
interesse logstico e rea urbana.
Cabe destacar ainda os casos de Bzios cujas condies fsicas determinam o macrozoneamento11 , de Seropdica que define limites provisrios para as macrozonas e de Duque de Caxias onde
houve uma reviso do macrozoneamento aps a aprovao do plano.
10 Ver tpico 3. Estudos de caso: o processo de elaborao, aprovao e implementao dos planos diretores.
11
O territrio de Bzios dividido em Macrozona 1 - rea Peninsular, Macrozona 2 - rea Continental e Macrozona 3 - reas
Insulares.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
21
Definem
macrozoneamento
Estabelecem
Coeficientes de
Aproveitamento do
Terreno (CAT) geral ou por zonas
/ reas
Todos
Armao dos
Bzios (1),
Bom Jardim,
Duque de Caxias,
Guapimirim,
Itagua, Mag,
Mesquita,
Nilpolis, Nova
Friburgo, Queimados, Rio das Ostras,
Santo Antonio de
Pdua, So Joo de
Meriti e Valena
Armao dos
Bzios, Bom
Jardim, Duque de
Caxias, Itagua,
Mag, Mesquita,
Nilpolis, Nova
Friburgo, So
Joo de Meriti,
Santo Antonio de
Pdua, Seropdica, Trs Rios e
Valena
Estabelece que
novos loteamentos devem
prever percentuais para
Habitao de
interesse social
Notas:
(1) O PD define intensidade da ocupao por meio da combinao dos parmetros de gabarito e taxa de ocupao.
(2) Vem detalhando sua legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo em planos urbansticos regionais.
(3) Elaborou e aprovou a legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo em conjunto com o Plano Diretor.
(4) Em Niteri, a definio estabelecida j constava do Plano Diretor de 1992 e no foi alterada no processo de reviso, em 2004.
Pelo menos nos casos de Campos, Niteri e Barra Mansa, sabe-se que foram aprovadas leis urbansticas orientadas pelo Plano Diretor. Niteri detalhou suas normas em Planos Urbansticos Regionais
(PUR), Campos teve aprovadas suas leis de uso e ocupao do solo e parcelamento da terra, elaboradas em
conjunto com o Plano Diretor e Barra Mansa aprovou ao mesmo tempo leis para o Plano Diretor, uso e
ocupao do solo de reas urbanas e rurais, Plano Municipal de Habitao de Interesse Social e ZEIS. J no
caso de Cabo Frio, a legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo, elaborada e enviada em conjunto
com o Plano Diretor para a Cmara Municipal, ainda no tinha sido aprovada no perodo da pesquisa.
Barra Mansa se destaca pela maior flexibilidade na regulao do uso e ocupao do solo, pois permite que a lei seja modificada inclusive os coeficientes de aproveitamento do terreno - pelo Executivo.
Estabelecem alguma norma sobre o parcelamento da terra os seguintes municpios: Seropdica, Santo Antonio de Pdua, Mesquita e Valena, que estabelecem lote mnimo e/ou testada mnima do lote; Caxias, que define o mdulo mnimo para zona com caractersticas rurais; Niteri, cuja lei de parcelamento
tambm d parmetros especficos para AEIS; Rio das Ostras, que prev que parcelamentos com mais de 50
h devem ser submetidos a audincias pblicas e Estudo de Impacto Ambiental; e Bom Jardim, Nova Friburgo, Itagua e Bzios, que detalham as normas nos seus planos. Apenas os planos de Vassouras e Niteri
definem que os novos loteamentos devem prever percentuais para habitao de interesse social: em Vassouras, reservada 10% da rea dos novos loteamentos para casas populares e, em Niteri, 5% da rea dos
novos loteamentos e condomnios destinada para programas habitacionais para baixa renda. No caso de
Niteri, essa definio j constava do Plano Diretor de 1992 e no foi alterada na reviso realizada em 2004.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
23
Remetem
para lei posterior sem
qualquer
orientao
substantiva
Do alguma
orientao ou
diretriz especfica
para ZEIS
No delimitam nem
Remetem
do qualquer
para lei posorientao a
terior sem
respeito
qualquer
orientao
substantiva
Bom
Jesus de
Itabapoana,
Cabo Frio,
Guapimirim, Mag,
Nilpolis,
So Joo de
Meriti
Trs Rios
Notas:
(1) O Plano de Mesquita o nico que delimita ZEIS em rea vazia.
(2) So Joo de Meriti no faz referncia ZEIS em reas vazias, mas prev o levantamento dos terrenos vazios e sub-utilizados para construo de novas unidades habitacionais.
A maioria dos planos no define claramente a populao que acessa os projetos habitacionais em
ZEIS (Quadro IV-B), referindo-se populao de baixa renda em geral. Apenas Barra Mansa, Belford
Roxo, Campos, Itabora, Mesquita, Nova Friburgo, Seropdica e Volta Redonda definem a faixa de renda
familiar a ser atendida. Mesquita o municpio que mais restringe as famlias a serem atendidas (apenas a faixa com renda familiar at 3 salrios mnimos), seguido por Volta Redonda e Barra Mansa, que
prevem a faixa de renda at 5 salrios mnimos. No outro extremo, Itabora prev a possibilidade de
habitao de interesse social para as famlias com renda at 6 salrios mnimos e de habitao de mercado popular para famlias com renda at 16 salrios mnimos.
Famlias com
renda at 3 salrios
mnimos
Outros parmetros
Mesquita
At 5 sm: Barra
Mansa, Volta
Redonda (*); At 6
sm: Campos, Nova
Friburgo, Belford
Roxo, Seropdica.
A maioria dos planos no identifica quais instncias so responsveis pela gesto dos recursos em
ZEIS, com exceo de poucos planos (Caxias, Queimados, Belford Roxo, Paracambi, entre outros) que
definem que o Conselho participa no caso do FMHIS ou outros fundos e que os demais recursos so geridos pelo Executivo. Este ponto ser retomado mais adiante, nos tpicos relativos gesto democrtica
da cidade e poltica habitacional.
25
Parcelamento / utilizao /
edificao compulsrios /
IPTU progressivo no tempo
Outorga Onerosa
do Direito de Construir
Transferncia do Direito
de Construir
Estudos de Impacto
de Vizinhana
Direito de Preempo
Instrumentos
Barra Mansa
Municpios
Belford Roxo
Bom Jardim
B. J. Itabapoana
Cabo Frio
Duque de Caxias
Guapimirim
Itabora
Itagua
Maca
Mag
Mesquita
Nilpolis
Niteri
Nova Friburgo
Queimados
Paracambi
S. Antonio de Pdua
S. F. Itabapoana
So Joo de Meriti
Seropdica
Quadro V - Instrumentos de poltica fundiria com aplicao prevista ou apenas listados nos Planos Diretores Fluminenses
Trs Rios
Valena
Vassouras
Volta Redonda
Detalhamento
Metade dos planos analisados detalha mais a regulamentao dos instrumentos e define critrios
de subutilizao, no edificao e no utilizao: Barra Mansa (que d todas as condies para a sua
aplicao), Bom Jardim, Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Itabora, Mag, Mesquita, Nilpolis, Niteri (tanto no Plano Diretor quanto nos Planos Urbansticos Regionais), Nova Friburgo, Rio das Ostras,
Santo Antonio de Pdua, So Joo de Meriti e Volta Redonda.
12 Como ser discutido mais adiante, identificar o instrumento como auto-aplicvel a partir das condies definidas no Plano
Diretor no significa necessariamente que haja condies polticas e institucionais para a sua aplicao.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
27
Em Nilpolis, So Joo de Meriti, Mag e Mesquita e nas ZEIS em Itabora, aparentemente o Plano
d condies para que sejam aplicados os institutos do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, mas falta ser regulamentado todo o ciclo de aplicao relativo ao IPTU progressivo no tempo.
A maioria dos planos no d prazo para regulamentao total dos instrumentos. As excees so
Caxias, Maca, Mesquita, Paracambi e Volta Redonda, que definem um prazo de 1 ano aps a validade
do Plano Diretor e Queimados, que d um prazo de 2 anos.
Quadro VI-A: Parcelamento, utilizao e edificao compulsrios e IPTU progressivo
no tempo nos Planos Diretores fluminenses
Delimitam rea para aplicao
Prevem
os instrumentos
Todos
Definem tamanho
Definem critrios de subu- No do critrios de
mnimo dos lotes
tilizao/no edificao/
subutilizao/no edisobre o qual incidem
no utilizao
ficao/no utilizao
os instrumentos
Barra Mansa, Bom Jardim,
Bom Jesus de Itabapoana,
Cabo Frio, Itabora, Mag,
Mesquita, Nilpolis, Niteroi, Nova Friburgo, Rio das
Ostras, Santo Antonio de
Pdua, So Joo de Meriti,
So Francisco de Itabapoana, Valena e Volta
Redonda
Nova Friburgo,
Bom Jardim, Caxias,
Queimados, So Joo
Duque de Caxias,
de Meriti, Nilpolis,
Queimados, Belford
Roxo, Maca, Niteri, Mag, Mesquita, NiItabora, Bzios, Cabo teri, Itabora, Bzios,
Frio, Rio das Ostras, Cabo Frio, Bom Jesus
de Itabapoana, Rio das
Itagua
Ostras, Barra Mansa,
Volta Redonda
Flexibilizam
a delimitao
da rea
Remetem a
delimitao
para legislao posterior
Paracambi,
Seropdica,
Campos,
Vassouras,
Trs Rios e
Guapimirim.
Todo o ciclo de
Apenas parcelamento
aplicao (definio
edificao utilizao
da progressividade das
compulsrios
alquotas do IPTU etc)
No do prazo
At 1 ano
Caxias,
Paracambi,
Queimados
Mesquita, Maca,
Volta Redonda
Barra Mansa
At 2 anos
Lote mnimo
Entre os planos que dispem a respeito do lote mnimo para aplicao dos instrumentos, a maioria (11 planos) estabelece lotes relativamente pequenos (entre 100m2 e 360 m2), quatro definem lotes
mnimos de 1.000 m2 e trs lotes com 2000 m2 ou mais. Duque de Caxias prev o lote mnimo maior:
os instrumentos incidem apenas em lotes com 10.000 m2 ou mais (na Zona de Ocupao Controlada)
e 50.000 m2 ou mais (na Zona de Ocupao Preferencial) - com exceo das ZEIS, onde o lote mnimo
de 700 m2 e Santo Antonio de Pdua e Bzios (apenas nos lotes no residenciais) os menores, pois
no definem limite mnimo de lote para aplicao dos instrumentos (Quadro VI-C).
Quadro VI-C: Parcelamento, utilizao e edificao compulsrios e IPTU progressivo
no tempo nos Planos Diretores fluminenses: Lotes mnimos para aplicao dos instrumentos
Sem limite
100m2 a 360m2
Bzios (lotes no
residenciais),
Santo Antonio
de Pdua
700m2
1000m2
2000m2 a
5000m2
10.000m2 ou
mais
Caxias e
Queimados
(em ZEIS)
Nova
Friburgo,
So Joo
de Meriti,
Nilpolis,
Mag
Queimados e
Cabo Frio
Caxias
Isenes
So muitos os tipos de iseno definidos nos planos diretores. Dentre os usos ou situaes que
isentam o imvel da aplicao dos instrumentos, cabe destacar os seguintes casos:
Imveis com atividade econmica que no necessite de edificao ou coeficiente de aproveitamento mnimo para se desenvolver (8 municpios13);
Imveis exercendo funo ambiental essencial segundo parecer de rgo do Poder Executivo
(8 municpios);
13 No caso de Itabora, definido que os Planos Regionais definiro as condies e a localizao em que os terrenos no edificados
ou subutilizados ocupados por estacionamentos e outras atividades econmicas que no necessitam de edificao podero ser
considerados subutilizados (PD, art.184, 3).
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
29
Consrcio imobilirio e destinao dos imveis desapropriados com ttulos da dvida pblica
A maioria dos planos faz referncia possibilidade de consrcio imobilirio. Volta Redonda define que os imveis desapropriados com base nos instrumentos devem ser destinados construo de habitao de interesse social ou equipamentos urbanos. Maca e Campos definem que a regulamentao
do consrcio imobilirio deve prever rea para habitao de interesse social e para parques empresariais.
Comentrios finais
Alm dos casos de delimitao de reas para aplicao dos instrumentos em lei especfica fora do
Plano Diretor, cabe destacar ainda outros casos onde a regulamentao busca brechas que podem ser
questionadas, tendo em vista o que estabelece o Estatuto da Cidade. O plano de Belford Roxo institui
a possibilidade de defesa do proprietrio no caso de parcelamento compulsrio; Caxias e Queimados
prevem a possibilidade de iseno do IPTU em geral como benefcio compensatrio de limitaes impostas aos imveis pelo Plano Diretor, com opinamento a respeito pelo o Conselho da Cidade; diversos
planos permitem que rgos do Executivo definam caso a caso se os imveis sujeitos ao parcelamento /
edificao / utilizao compulsrios esto ou no exercendo funo ambiental.
H tambm outros casos que, mesmo de acordo com o estabelecido no Estatuto, esvaziam o poder
de induo do instrumento para a ocupao dos vazios urbanos. Em Caxias, os lotes mnimos definidos
inviabilizam o instrumento, chegando a 10.000 m2 na Zona de Ocupao Controlada (corresponde
exatamente s reas mais centrais da cidade) e a 50.000 m2 na Zona de Ocupao Preferencial. Em
diversos municpios os critrios de subutilizao no abrangem imveis com atividade econmica que
no necessite de edificao ou coeficiente de aproveitamento mnimo para se desenvolver, o que significa, na prtica, que qualquer aproveitamento econmico (feiras temporrias, estacionamentos, garagens
etc) isenta o imvel das obrigaes da lei. Por outro lado, os coeficientes mnimos de aproveitamento do
terreno costumam ser baixos, assim como o percentual de utilizao exigido s edificaes.
bsico ou mximo para legislao complementar e trs municpios So Joo de Meriti, Nilpolis e
Mag estabelecem que os coeficientes de aproveitamento mximo podem ser definidos caso a caso
pelo Conselho de Desenvolvimento Urbano ou similar nas reas onde a lei permitir o instrumento.
Quadro VII-A. Outorga onerosa do direito de construir nos planos diretores
fluminenses: Definio das condies para aplicaes
Estabelecem todas
as condies para a
aplicao
Definem rea de
Remetem para lei complementar
aplicao e coeficientes
a definio de rea ou coeficientes
de aproveitamento bsico
bsico ou mximo
e mximo
Remetem para o
executivo atribuies do
legislativo
Duque de Caxias,
Itabora, Mesquita, Nova
Friburgo, Queimados,
Santo Antonio de
Pdua, So Francisco de
Itabapoana e Valena
menor ou igual a 1
>1a2
No define
Como mostra o Quadro VII-B, cinco municpios definem baixos coeficientes de aproveitamento
bsico (at 1,0), 4 (quatro) definem coeficientes maiores do que 1,0 at 2,0 e seis municpios definem coeficientes variveis por zonas, que podem ser relativamente baixos (como o caso de Caxias, que prev
o coeficiente 1,0 nas reas centrais e em reas industriais e 2,0 em outras reas) ou muito altos (como o
caso de Campos, onde os coeficientes bsicos vo de 3,0 a 5,0). Campos e Niteri definem os coeficientes
fora do Plano Diretor (lei de uso e ocupao do solo e planos urbansticos regionais, respectivamente).
31
No define
Mesquita, Campos, So
Francisco de Itabapoana
A maioria dos planos no assegura recursos exclusivos para habitao de interesse social ou outras
finalidades redistributivas, como investimentos em saneamento ambiental em reas precrias, construo de equipamentos pblicos etc, pois so direcionados para fundos que podem ser tambm utilizados
para financiar o desenvolvimento urbano em geral.
Comentrios finais
O confronto com as orientaes do Estatuto especialmente no que diz respeito remisso de
atribuies para o Poder Executivo -, a definio de coeficientes bsicos altos e a desvinculao da
aplicao do instrumento da sua vertente redistributiva mostram a fragilidade da regulamentao do
instrumento no Estado do Rio de Janeiro. Esvaziada de seus atributos de instrumento de captura e
justa redistribuio de parcela da valorizao fundiria gerada pelo desenvolvimento urbano, a outorga
onerosa do direito de construir pode, em muitos casos, gerar efeito contrrio, ao permitir a apropriao privada de novos benefcios (especialmente nos casos onde os coeficientes bsicos so superiores
legislao vigente) e o reinvestimento dos recursos em reas menos necessitadas, que podem incluir as
prprias reas onde eles so arrecadados.
as, no caso da necessidade de remoo dos moradores de favelas e cortios ou de reas de recuperao
/ preservao ambiental. So Francisco de Itabapoana e Belford Roxo explicitam a possibilidade da
remoo dessa populao tambm para reas dotadas de infra-estrutura urbana e oferta de trabalho e
Mag define que a remoo pode se dar para qualquer rea dentro do permetro urbano.
Treze municpios autorizam a emisso de certificados de potencial adicional de construo (CEPACs). Alguns planos regulamentam o instrumento em desacordo com o que estabelece o Estatuto da
Cidade. Os planos de Caxias e Queimados definem que as operaes urbanas sero autorizadas por decreto do Executivo, ouvido o Conselho da Cidade, o que contraria a Lei Federal, que exige a sua regulamentao em lei. J os planos de Belford Roxo e So Francisco de Itabapoana repetem quase exatamente
a mesma regulamentao, ambos em discordncia com o Estatuto. Enquanto a Lei Federal exige que as
operaes atendam sempre a trs objetivos (alcanar transformaes urbansticas, melhorias sociais e
valorizao ambiental), os planos definem que as operaes devero atender a apenas duas dentre as
seguintes finalidades: promoo de habitao de interesse social; regularizao de assentamentos subnormais; implantao de equipamentos; ampliao e melhoria das vias estruturais; preservao de reas de
interesse ambiental, paisagstico e cultural; implantao de centros de comrcio e servios; e recuperao
de reas degradadas (Belford Roxo inclui ainda a finalidade de implantao de parques empresariais).
33
Alm dos planos que possibilitam a sua aplicao imediata, detalham critrios, orientaes e linha
de corte (limites de rea construda, tipos de edificao ou atividade cujo licenciamento depende de
EIV) para os empreendimentos os planos de Campos, Caxias e Queimados. Os planos de So Joo de
Meriti, Nilpolis e Mag definem a figura dos usos geradores de impacto urbanstico, e, tambm, quais
os empreendimentos de impacto e as linhas de corte relacionadas a porte e atividade que exigem a aprovao de um Estudo de Impacto Urbanstico. J os planos de Belford Roxo, Bzios, Itabora, Maca,
Nova Friburgo, Santo Antonio de Pdua, Trs Rios e Valena definem, como maior ou menor detalhamento, critrios para classificao dos empreendimentos / atividades segundo o impacto na vizinhana
ou para a mitigao dos impactos e outras orientaes para a regulamentao do EIV. Os demais planos
apenas listam o instrumento e remetem sua regulamentao para lei.
O controle social ou a participao da populao no processo de aprovao de relatrios de impacto de vizinhana est previsto, em alguma medida, nos planos de Belford Roxo, Bom Jardim, Cabo Frio,
Campos, Caxias, Mesquita, Nova Friburgo Queimados, Santo Antnio de Pdua, Trs Rios e Valena.
Apenas nos planos de Mesquita e Valena o Conselho da Cidade delibera claramente sobre a
aprovao de empreendimentos. No Plano de Valena, todo EIV objeto de audincia pblica promovida pelo Conselho da Cidade que emitir resoluo pela recusa ou aprovao do empreendimento. J
no caso de Mesquita, apenas a partir de determinado porte o empreendimento deve ser aprovado pelo
Conselho nos demais casos autorizado pelo Poder Executivo.
O plano de Bom Jardim define que rgo municipal dever realizar audincia pblica e submeter
empreendimentos de impacto ao Conselho, enquanto em Trs Rios a anlise da comisso tcnica do
Poder Executivo deve ser avalizada pelo Conselho.
Em Cabo Frio, Belford Roxo, Campos e Nova Friburgo, o Conselho da Cidade ou similar deve ser
ouvido em todos os casos, sendo que em Campos obrigatria a realizao de audincia pblica e, em
Friburgo, a audincia pblica ser realizada apenas se sugerida, na forma da lei, pelos moradores das
reas possivelmente afetadas ou suas associaes.
Em Santo Antnio de Pdua, a audincia pblica realizada apenas quando sugerida pelos moradores da rea afetada ou suas associaes e no h previso de anlise ou parecer do Conselho de
Desenvolvimento Urbano, embora todos os documentos relativos ao EIV devam estar disponveis para
a consulta pblica.
Nos casos de Caxias e Queimados, o Poder Executivo define se ser ou no ouvido o Conselho
da Cidade.
Direito de preempo
O direito de preempo est previsto em todos os planos analisados, mas sempre remetido para
legislao especfica. No caso de Belford Roxo, embora o plano apresente o instrumento como autoaplicvel, no so detalhados todos os procedimentos previstos no Estatuto.
A maior parte dos planos d alguma orientao para a regulamentao do instrumento, seja reproduzindo as condies definidas no Estatuto, seja detalhando aspectos especficos de sua aplicao.
Os planos de Caxias, Queimados, Santo Antnio de Pdua, Bzios, Maca, Mesquita, Bom Jardim, entre outros, indicam reas especficas para aplicao do instrumento que, em alguns casos, podero ser acrescidas de outras definidas em lei. Outros planos, como So Joo de Meriti e Bom Jesus de
Itabapoana, indicam todo o territrio municipal como rea para aplicao do instrumento.
So muitas as formas de articulao entre o macrozoneamento e o permetro de aplicao do insOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
trumento. Alguns municpios indicam as reas consolidadas como prioritrias, outros, ao contrrio, as
reas de expanso urbana ou, ainda, as zonas ou reas de especial interesse social.
Entre os planos que do orientaes especficas, pode-se destacar os casos de Mesquita - que delimita permetro de aplicao do direito de preempo para fins de produo de habitao de interesse
social para populao com renda familiar de 0 a 3 salrios mnimos - e de So de Meriti, Nilpolis, Mag
e Nova Friburgo, que restringem a aplicao do instrumento para lotes com rea igual ou superior a 7
mil m (So Joo de Meriti) ou a 1 mil m (Nilpolis, Mag e Nova Friburgo).
35
Os planos de Volta Redonda, Santo Antnio de Pdua, Cabo Frio, Nova Friburgo, Bom Jardim,
Mag, So Joo de Meriti e Nilpolis estabelecem que o Poder Pblico Municipal poder conceder onerosamente o direito de superfcie do solo, subsolo ou espao areo nas reas pblicas de seu patrimnio
para explorao por parte das concessionrias de servios pblicos e Volta Redonda prev a utilizao
do subsolo das reas pblicas para implantar estacionamentos subterrneos. Santo Antonio de Pdua,
Nova Friburgo, Cabo Frio, Rio das Ostras, Itabora, entre outros, definem ainda que o proprietrio de
terreno poder conceder ao Municpio o direito de superfcie para a implementao das diretrizes do
Plano. Campos define as finalidades para que o Poder Pblico conceda o direito de superfcie em reas
pblicas - infra-estrutura, habitao de interesse social, proteo do patrimnio ambiental, implantao
de vias etc - e dispe que a concesso ser onerosa em caso de bens dominiais do patrimnio pblico15.
Cabe destacar ainda os planos de So Francisco de Itabapoana que estabelece critrios para que
o Poder Pblico receba direito de superfcie - e Belford Roxo que define critrios para a concesso do
direito de superfcie (onerosa ou no) em imveis municipais, com exceo das reas de domnio pblico, cuja concesso de direito de superfcie ser regulamentada em lei.
15 O Plano de Campos dispe ainda que o Executivo deve divulgar a possibilidade de comercializao de direito de superfcie entre
terceiros.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
37
lidade conceitual (ou impreciso) dos planos com relao s situaes nas quais a propriedade cumpre
ou no sua funo.
17 Como se ver mais adiante, no tpico 3. Estudos de caso: o processo de elaborao, aprovao e implementao dos planos
diretores, o Plano de Caxias apresenta como reas prioritrias para ocupao algumas das reas com piores condies de
acessibilidade e infra-estrutura de saneamento ambiental do municpio.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
39
Do orientaes
para a criao de
fundo exclusivo
para HIS
Criam fundo no
exclusivo para HIS
Duque de Caxias,
Belford Roxo,
Queimados, Paracambi, Bzios, Campos,
Mag e Mesquita
Barra Mansa
Niteri, Itabora,
Bom Jardim,
Friburgo, Santo
Antonio de Pdua,
Volta Redonda,
Valena, Trs Rios,
Guapimirim
Do orientao
/ diretriz para a
Criam fundo, mas
elaborao de Plano
no detalham se ser
municipal de habitao
exclusivo para HIS
Nilpolis,
So Joo de Meriti
Mesquita, Caxias,
Queimados, Belford
Roxo, Campos, Itabora,
Friburgo, Rio das
Ostras, Santo Antonio
de Pdua, Itagua
Como se v no Quadro VIII, a maioria dos planos d orientaes para a criao de fundos que
apiem programas de habitao de interesse social. Contudo, apenas cinco planos criam fundos com
recursos exclusivos para este fim: Caxias, Queimados, Paracambi, Mesquita e Mag, sendo que os quatro
primeiros criam Fundos Municipais de Habitao de Interesse Social. Belford Roxo, Bzios, Campos e
Barra Mansa do orientaes para a criao de fundo exclusivo para habitao de interesse social, sendo
que Barra Mansa j criou o Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social por meio da Lei Complementar No. 51, aprovada em conjunto com o Plano Diretor.
Nove municpios criam fundos de desenvolvimento urbano no exclusivos para habitao. Friburgo, em paralelo com o processo de criao do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e Territorial no Plano Diretor, destinado s finalidades previstas no art. 26 do Estatuto da Cidade, estava
criando o seu FMHIS e Conselho gestor. J no caso de Niteri, cabe destacar que os recursos do Fundo
Municipal de Urbanizao, Habitao Popular e Regularizao Fundiria devem ser aplicados prioritariamente nas reas de Especial Interesse Social e em planos e projetos estabelecidos pelo Poder Executivo para cumprimento das diretrizes fixadas no Plano Diretor e que 30% dos recursos auferidos com a
outorga onerosa destinam-se obrigatoriamente para programas habitacionais.
Apenas dez municpios orientam para a elaborao de Plano Municipal de Habitao: Caxias,
Queimados, Belford Roxo, Mesquita, Campos, Rio das Ostras, Santo Antonio de Pdua, Nova Friburgo,
Itagua e Itabora. Os planos mais detalhados a respeito so os de Campos, Mesquita e Nova Friburgo,
que definem o contedo mnimo do Plano Municipal de Habitao de Interesse Social, do orientaes
e definem prazo para a sua elaborao 1 ano para Mesquita e 2 anos para os demais.
Os planos de Caxias e Queimados prevem a elaborao de Plano Estratgico Habitacional Municipal para caracterizao de reas subnormais, em ZEIS. A nica meta clara o remanejamento de
populao de reas de risco, de zonas especiais denominadas como rea de Reserva AR e definidas
para a implantao de sistema virio e de zonas especiais de interesse ambiental.
No plano de Niteri no definida a obrigatoriedade de elaborao de plano municipal de habitao, porm o municpio j elaborou seu Plano Estratgico Municipal de Assentamentos Subnormais
PEMAS no mbito do Programa Habitar Brasil BID (HBB).
Concepo ampliada
Concepo restrita
41
A nfase do planejamento recai sobre os componentes da drenagem e dos resduos slidos com
planos previstos por, respectivamente dezessete e dezesseis planos diretores. Enquanto que os planos de
esgotamento sanitrio foram indicados em doze planos e os planos de abastecimento de gua em dez
planos. A baixa previso de planos de gua e esgoto pode estar relacionada cultura de concesso desses
servios por parte de vrios municpios s empresas estaduais de gua e esgoto, transferindo no s a
prestao de servio como o planejamento e a regulao dos mesmos.
A Lei Nacional de Saneamento Bsico de janeiro de 2007 estabelece que a atribuio de planejar
os servios intransfervel, mesmo em casos de concesso dos servios. Entretanto, a maioria dos municpios aprovou seus planos diretores antes da lei ou ainda no tinham conhecimento do contedo da
mesma. Cabe tambm ressaltar que no foi possvel saber se existem planos de saneamento j elaborados pelos municpios, tendo em vista que a anlise ficou restrita a lei do plano diretor.
As referncias quanto s metas e objetivos dos planos so frgeis e somente nove planos estipulam
prazo prazos para elaborao dos planos de saneamento.
Quadro X. Indicaes dos Planos Diretores quanto formulao de Planos de Saneamento
Planos setoriais (Resduos Slidos / Esgoto
/ Drenagem)
11 municpios:
Esgoto, drenagem e resduos slidos:
Armao de Bzios
9 municpios: Belford
gua, esgoto e macro-drenagem: Queimados
Roxo, Duque de Caxias,
Drenagem e Resduos Slidos: Mag, So
Mesquita, Trs Rios, Campos, Joo de Meriti, Nilpolis e Itabora
Nova Friburgo; Maca,
Esgoto e Drenagem: So Francisco
Santo Antnio de Pdua e
Resduos slidos: Rio das Ostras e
Guapimirim.
Seropdica
Micro e macro drenagem: Niteri
Itagua: Plano de Saneamento Ambiental,
mas no define componentes.
Planos integrados
para a elaborao dos planos diretores, como pelas diretrizes estabelecidas em vrios planos quanto
necessidade de produo de diagnsticos, estudos e elaborao de cadastro das redes.
Alm da remisso aos planos, identificamos orientaes relativas ao licenciamento de empreendimentos habitacionais, condicionando sua aprovao instalao da infra-estrutura de saneamento,
instalao de infra-estrutura (separao entre rede de esgoto e rede de drenagem) e regulao e/ou
prestao dos servios (produo autnoma dos servios pelo municpio ou controle sobre a prestao
de servios pela concessionria de servios de gua e esgoto).
Na seo referente ao zoneamento ou nos objetivos gerais dos planos diretores tambm identificamos diretrizes genricas de interface entre a poltica fundiria/habitacional com a poltica de saneamento,
como incentivar a ocupao e o adensamento de reas infra-estruturadas, de forma a evitar a ociosidade,
e a de coibir a expanso urbana para reas com deficincia de servios de saneamento. Entretanto, como
j comentado anteriormente no captulo referente ao acesso terra urbanizada e na seo sobre poltica de
habitao, a maioria dos pesquisadores tiveram dificuldades para analisar a coerncia dos parmetros de
uso e ocupao do solo e dos instrumentos de poltica urbana com a ampliao do acesso terra urbanizada.
Nesse sentido, com algumas excees, as indicaes referentes universalizao do acesso aos
servios de saneamento ou ampliao das redes de infra-estrutura para todo o municpio se constituem como objetivo bastante genrico.
43
45
Poucos planos estabeleceram orientaes para aes articuladas com outros nveis de governo.
Destacamos as seguintes indicaes: i) Mesquita: apoio cooperao metropolitana para a realizao
de programas e aes na rea de saneamento ambiental que incluam a concluso dos projetos de saneamento ambiental em andamento no territrio municipal, em especial as obras no concludas do
Programa de Despoluio da Baa de Guanabara e do Programa Nova Baixada; ii) Seropdica: prev a
promoo e articulao com rgos estaduais e federais para garantir a destinao adequada dos resduos industriais; iii) Duque de Caxias: elaborao e implementao do Plano Diretor de Macrodrenagem
Urbana Municipal a ser viabilizado conjuntamente com outros nveis de governo e de forma integrada
ao Plano Diretor de Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara; iv) So Joo de
Meriti e Nilpolis: criao de instncia metropolitana para assegurar fornecimento suficiente de gua
potvel; v) Belford Roxo: articular planos e projetos municipais com planos e projetos estaduais e federais, visando a melhoria dos servios de saneamento bsico; vi) Bzios: parcerias intermunicipais e
com outras instncias governamentais para a gesto dos resduos slidos e para os recursos hdricos;
vii) Queimados: proteo das nascentes de gua e programas de educao ambiental; e viii) Itabora:
cadastro das redes e instalaes existentes. Nilpolis, So Joo de Meriti e Mag fazem indicaes especficas de articulao com os municpios da metrpole do Rio de Janeiro para a promoo do Plano de
Drenagem, sem envolver o governo do estado.
Por fim, cabe ressaltar que nenhum plano estabeleceu orientaes quanto poltica de equidade
de gnero ou de outras polticas afirmativas e quanto vinculao entre as estratgias em saneamento e
o oramento municipal.
Os mecanismos de controle social na poltica de saneamento sero tratados mais adiante no tpico reservado gesto democrtica da cidade.
garantir a mobilidade com fluidez, segurana e eficincia, entre outras orientaes e propostas gerais
e especficas de atuao.
Municpios como Caxias, Queimados, So Joo de Meriti, Mag, Nilpolis, Mesquita, Nova Friburgo, So Francisco de Itabapoana e Volta Redonda do orientaes gerais relativas s tarifas no transporte pblico, com nfase na incluso social.
A preocupao com a gesto do transporte aparece com maior nfase nos planos de Niteri e
Nova Friburgo (orientam para criao de sistema integrado de transportes), Queimados e Caxias (integrao fsica e tarifria dos modos de transportes), Campos (regulao dos transportes pblicos) Belford Roxo (parcerias entre governo municipal e concessionrias de transportes para a construo de
Estao Rodoviria), Seropdica (articulao com rgos estaduais e federais), Queimados (criao de
fundo e conselho municipal de segurana e trnsito), So Francisco de Itabapoana (reduo dos custos
operacionais de transportes), entre muitos outros.
Os relatrios dos pesquisadores registraram muitas propostas especficas de modificao do sistema virio em planos municipais de municpios da Regio Metropolitana (Nilpolis, Belford Roxo,
Mesquita, Caxias, Niteri e Queimados) e do Mdio Paraba (Barra Mansa), muitas delas relacionadas
melhoria da integrao regional (acessibilidade a rodovias de integrao estadual e nacional) ou implantao de obras virias que superassem elementos compartimentadores do territrio. Propostas sobre integrao regional ou micro-regional constam dos planos de Queimados, Belford Roxo, Mesquita,
So Joo de Meriti, Nilpolis e Santo Antonio de Pdua, que, ao lado de outros municpios como Barra
Mansa e Volta Redonda, orientam tambm para a integrao interna do Municpio com propostas que
vo da reviso tarifria at transposies (passarelas ou viadutos) sobre vias frreas, rios, etc, ampliao
e construo de novas vias, melhoria da integrao entre distritos ou entre reas urbanas e rurais.
A implantao da acessibilidade universal est presente em muitos planos como So Joo de Meriti, Belford Roxo, Nilpolis, Nova Friburgo, Bom Jesus de Itabapoana, Campos, Volta Redonda, Niteri,
Bom Jesus de Itabapoana, entre outros.
A democratizao do sistema virio e do acesso aos espaos pblicos est includa como diretriz nos
planos de Vassouras, Mag, Niteri, Belford Roxo, Nova Friburgo, Maca, entre outros, assim como a construo ou ampliao de ciclovias (Caxias, Vassouras, So Francisco de Itabapoana, etc) ou a priorizao da
circulao do pedestre e a implantao de programas e projetos destinados proteo da circulao de pedestres, ciclistas, pessoas com deficincia ou restrio de mobilidade (Niteri, Bom Jesus de Itabapoana, So
Fco de Itabapoana, SJM, Nilpolis, Mag, Bzios, Santo Antnio de Pdua, etc). Volta Redonda e Bom Jesus
de Itabapoana, em especial, enfatizam a promoo da acessibilidade das pessoas com necessidades especiais.
Muitos planos tm referncias genricas necessidade de integrao e articulao com diferentes
nveis de governo ou outros municpios na promoo da poltica municipal de mobilidade - Caxias,
So Joo de Meriti, Volta Redonda, Bzios, Valena, Cabo Frio, Maca, Santo Antonio de Pdua e So
Francisco de Itabapoana so alguns exemplos.
47
podem financiar o desenvolvimento urbano de modo geral Caxias, Queimados, Mag, Seropdica, Rio
das Ostras, Vassouras, Trs Rios, Nova Friburgo, Bom Jardim, Niteri, Valena, Maca e Santo Antonio
de Pdua certamente podem aplic-los em obras virias ou aes de melhoria do transporte pblico. As
operaes urbanas explicitamente vinculadas poltica de mobilidade esto previstas em planos como Belford Roxo, So Joo de Meriti, Nilpolis, entre outros, mas todos os planos que prevem operaes urbanas
consorciadas certamente podem articul-las a projetos de melhoria do transporte e da mobilidade urbana.
Quanto a outros instrumentos, cabe destacar os casos dos planos de Caxias e Queimados, que
criaram no macrozoneamento a figura da rea de Reserva (AR), destinada implantao de obras de
infra-estrutura, especialmente para a implantao de avenidas expressas e arteriais.
No prevem planos de
mobilidade
Apenas dois municpios apontam para a criao de fundo para financiar melhorias no sistema de
mobilidade municipal: Queimados (Fundo de Segurana e Trnsito) e Maca. Contudo, como visto, os
recursos dos fundos de desenvolvimento urbano criados em diversos planos podem tambm ser orientados para projetos que envolvem investimentos em transporte, sistema virio e melhoria da acessibilidade, alm das modalidades de financiamento definidas em operaes urbanas.
Por fim, resta apontar que, da mesma forma que as demais polticas setoriais, no houve definies relativas ao oramento municipal, lei de diretrizes oramentrias ou ao plano plurianual, mas,
apenas, orientaes muito gerais, sem impacto nas definies de investimento.
Os mecanismos de controle social na poltica de mobilidade e transporte sero tratados mais
adiante no tpico reservado gesto democrtica da cidade.
49
20 So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: (i) o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; (ii) o
zoneamento ambiental [regulamentado pela Lei 4297, que estabelece os critrios para o zoneamento ecolgico-econmico];
(iii) a avaliao de impactos ambientais; (iv) o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
(v) os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria
da qualidade ambiental; (vi) a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico federal, estadual e
municipal [...]; (vii) o sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente; (viii) o Cadastro Tcnico Federal de Atividades
e Instrumentos de Defesa Ambiental; (ix) as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cumprimento das medidas
necessrias preservao ou correo da degradao ambiental; (x) a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente
[...]; (xi) a garantia da prestao de informaes relativas ao Meio Ambiente [...]; (xii) o Cadastro Tcnico Federal de atividades
potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; (xiii) instrumentos econmicos, como concesso florestal,
servido ambiental, seguro ambiental e outros. - Lei 6.938 de 1981, art. 9.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Licenciamento ambiental; EIA/RIMA; Zonas Especiais de Interesse Ambiental; zoneamento ambiental; Unidades de Conservao.
Licenciamento ambiental; EIA/RIMA; Zonas Especiais de Interesse Ambiental; Unidades de Conservao.; zoneamento ambiental.
Zoneamento (necessita de lei especfica); estudo prvio de impacto ambiental; Plano de Conservao Ambiental (a ser elaborado).
Zoneamento ambiental (a ser elaborado no prazo de 120 dias aps a aprovao da lei); Unidade de Conservao.; estudo prvio de impacto ambiental
(EIA); Cdigo ambiental.
Zoneamento
Zoneamento ambiental
Fundo de Meio Ambiente (aplicao de recursos arrecadados com multas de crimes ambientais na recuperao de reas degradadas e de matas
ciliares); Unidades de Conservao de proteo integral.
Zoneamento ambiental; Unidades de Conservao. e outras reas protegidas; Fundo Municipal de Conservao Ambiental; Estudo de Impacto
Ambiental; sistema de informaes sobre o meio ambiente.
Zoneamento, relatrio de qualidade do meio ambiente, criao de espaos territoriais especialmente protegidos; Fundo Especial do Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentvel; licenciamento ambiental e avaliao de impactos; certificao ambiental; termo de compromisso ambiental; termo de
ajustamento de conduta.
Zoneamento
Zoneamento com definio em mapas; Unidades de Conservao; licenciamento ambiental; avaliao de impacto ambiental.
Caxias
Queimados
Belford Roxo
SJM
Paracambi
Nilpolis
Mag
Seropdica
Itagua
Mesquita
Niteri
Itabora
Bom Jardim
Nova Friburgo
Armao de
Bzios
21 Os planos relacionados poltica de meio ambiente esto relacionados em seo e tabela especfica a seguir.
Municpio
51
Zoneamento com definio em mapas; Unidades de Conservao; delimitao de APPs; implantao do Sistema Municipal de
Licenciamento Ambiental; institucionalizao do Fundo Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo; incentivos fiscais e Estudo prvio de
Impacto Ambiental.
Zoneamento Ambiental e Costeiro; Licenciamento das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; Sistema Municipal de Informaes
Ambientais; Unidades de Conservao.
Zoneamento, criao de reas protegidas, Cdigo Ambiental (instrumento jurdico), sistema de informaes sobre o meio ambiente.
Definio de zonas de interesse ambiental e paisagstico com padres especficos para preservao e recuperao; elaborao do zoneamento
ambiental municipal; Plano de Arborizao Urbana (a ser elaborado).
Cdigo Ambiental Municipal; a criao de Unidades de Conservao.; licenciamento das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
Sistema Municipal de Informaes Ambientais (a ser criado); Agenda 21 local; Plano de Preservao Ambiental e Cultural
Cdigo Ambiental; Sistema Municipal de Meio Ambiente; licenciamento ambiental; criao de zonas de proteo ambiental e Unidades de
Conservao.
Zoneamento ambiental ( a ser elaborado) ; programa de revitalizao proteo de nascentes (implementar); implementar programa de
recuperao das matas ciliares e reflorestamento das encostas; implementar programa de revitalizao dos rios; Implantar as Unidades
de Conservao. Municipais, Corredores Ecolgicos e correspondentes zonas de amortecimento; Implementar o sistema de gesto
compartilhada para as zonas de amortecimento das Unidades de Conservao. Federal e Estadual.
Zoneamento; criao de reas de proteo e conservao; Programa de Controle e Recuperao das Unidades de Conservao Ambiental;
Programa de proteo de encostas e de baixadas sujeitas inundao; Programa de Educao Ambiental e de Defesa do Meio Ambiente;
Programa de Proteo, Recuperao e Valorizao do Patrimnio Histrico-Cultural e do Ambiente Urbano.
Cabo Frio
Campos
Rio da Ostras
Maca
So Francisco de
Itabapoana
Vassouras
Barra Mansa
Volta Redonda
Valena
Trs Rios
Guapimirim
Plano de Conservao
Ambiental
Fonte: Relatrios municipais de avaliao dos Planos Diretores do Estado do Rio de Janeiro.
22 Cabe ressaltar que o escopo da pesquisa no permitiu identificar quantos municpios j tinham elaborado plano de meio
ambiente antes da elaborao do plano diretor.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
53
reas de utilizao
e conservao
dos recursos naturais
APPs em funo de
situaes
crticas existentes
reas a serem
revitalizadas
Unidades de Conservao
reas de recuperao e
proteo
da fauna e flora
Delimitaes
Caxias
Queimados
Belford Roxo
So Joo de
Meriti
Paracambi
Nilpolis
Mag
Seropdica
Itagua
Mesquita
Niteri
Itabora
Bom Jardim
Nova Friburgo
Armao de
Bzios
Cabo Frio
Campos
Rio da Ostras
Maca
Santo Antnio
de Pdua
Planos
Bom Jesus de
Itabapoana*
55
reas de restrio
ambiental
reas de utilizao
e conservao dos
recursos naturais
APPs em funo de
situaes crticas existentes
Unidades de Conservao
reas de recuperao e
proteo da fauna e flora
Delimitaes
Vassouras
Barra Mansa
Volta Redonda
17
16
13
Planos
So Francisco de
Itabapoana*
Valena*
Trs Rios*
Guapimirim*
Total
(doze). Santo Antnio de Pdua e Campos foram os nicos que apresentaram a delimitao de reas
com restrio de impermeabilizao dos solos.
Em dois planos registra-se a delimitao de reas especiais institudas em correspondncia com as
atividades de infra-estrutura urbana geradoras de impacto nos ecossistemas locais.
Em relao delimitao de reas de atividades econmicas identificamos as seguintes situaes:
i) delimitao de reas de atividades agrcolas em treze planos (em grande parte delimitadas no macrozoneamento); ii) localizao preferencial do comrcio em treze planos; iii) delimitao de reas de
atividades de explorao em cinco planos (refere-se s reas onde h explorao de recursos naturais,
sendo normalmente delimitadas em funo de explorao mineral, com exceo de Queimados, que
delimita especificamente lavras de areia); e iv) delimitao de reas especiais institudas em correspondncia com as atividades econmicas geradoras de impacto nos ecossistemas locais em trs planos.
Como possvel perceber pelo exposto acima, as reas mais comumente delimitadas so reas
com restries/especificaes mais genricas, como reas de ocupao e de expanso urbana, reas de
atividades agrcolas e localizao preferencial do comrcio. Estas delimitaes ocorrem, em grande
parte dos casos, no prprio macrozoneamento municipal.
57
1 (a) 2(b)
3(c)
4(d)
5(e)
6(f)
7(g)
8(h)
9(i)
Caxias
Queimados
Belford Roxo
SJM
Paracambi
Nilpolis
Mag
Seropdica
Itagua
Mesquita
Niteri
Itabora
Bom Jardim
Nova Friburgo
Armao de Bzios
Cabo Frio
Campos
Rio da Ostras
Maca
So Franc. de Itabapoana*
Vassouras
Barra Mansa
Volta Redonda
12
13
13
Valena*
Trs Rios*
Guapimirim*
Total
Notas:
(a) Delimitao de reas de risco de inundao; (b) Delimitao de reas de risco geolgico; (c) Mapeamento da geomorfologia dos solos a aptides; (d) Mapeamento de declividades; (e) Delimitao de reas com restrio de impermeabilizao dos
solos; (f) Delimitao de reas de ocupao e de expanso urbana; (g) Delimitao de reas de risco ocupao humana; (h)
Delimitao de reas de atividades agrcolas; (i) Delimitao de reas de atividades de explorao; (j) Localizao preferencial
de comrcio, indstria e servios; (k) reas especiais institudas em correspondncia com atividades econmicas geradoras de
impacto; (l) reas especiais institudas em correspondncia com atividades de infra-estrutura urbana geradoras de impacto
nos ecossistemas locais.
* Os pesquisadores no tiveram acesso aos mapas com as delimitaes.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Fonte: dados dos relatrios municipais de avaliao dos Planos Diretores do Estado do Rio de Janeiro.
Dos sete planos que tratam da questo, apenas o de Niteri cria o Fundo Municipal de Conservao
Ambiental cuja gesto fica a cargo da Secretaria de Meio Ambiente, estabelecendo que suas receitas sejam
destinadas implantao e gerenciamento de unidades de conservao municipais e aes de controle e
recuperao ambiental. Existe a necessidade de regulamentao do funcionamento, gesto e normas de
aplicao dos recursos do fundo, sendo estabelecido prazo de 180 dias aps a aprovao do Plano Diretor.
Dois planos determinam que ele seja institudo: Maca e Rio das Ostras, estabelecendo prazos de
respectivamente, seis meses e um ano.
Os Planos de Campos e Itabora incluem os fundos de meio ambiente nos instrumentos da poltica ambiental, mas ao que parece, eles j existiam. Bzios e Mesquita tambm parecem j contar com
fundo de meio ambiente.
A destinao do Fundo de Meio Ambiente no varia muito entre estes municpios. Em geral, os
recursos esto voltados ao suporte financeiro de programas e projetos ambientais, recuperao de ecossistemas e reas degradadas, qualificao de profissionais que atuem na rea e garantia de participao
da sociedade civil.
Apenas Niteri e Bzios especificam o rgo gestor do fundo, sendo a Secretaria de Meio Ambiente no caso de Niteri, e o rgo ambiental municipal, no de Bzios. Estes dois municpios tambm
so os nicos a especificar as receitas do fundo. Em comum, destinam para o Fundo: as receitas decorrentes da aplicao de instrumentos previstos em lei; o produto de operaes de crdito celebradas com
organismos nacionais ou internacionais; as subvenes, contribuies, transferncias e participaes do
Municpio em convnios, contratos e consrcios, relativos ao desenvolvimento urbano e conservao
ambiental; as dotaes, pblicas ou privadas; o resultado da aplicao de seus recursos. Especificamente,
o plano de Niteri estabelece ainda como fonte as receitas decorrentes da cobrana de multas por infrao legislao urbanstica, edilcia e ambiental, as taxas de ocupao de terras pblicas municipais e as
receitas decorrentes da concesso onerosa da autorizao de construir. O plano de Armao de Bzios
prev recursos dos royalties de petrleo.
23 Cabe ressaltar que o escopo da pesquisa no permitiu identificar quantos municpios j tinham institudo fundo de meio ambiente
antes da elaborao do plano diretor.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
59
No foram observadas definies relativas ao oramento municipal nem a prioridade de investimentos no caso da poltica ambiental em nenhum dos planos diretores em questo.
Audincias pblicas
Outros
Fonte: dados dos relatrios municipais de avaliao dos PDs do Estado do Rio de Janeiro.
destes espaos esto estabelecidas em lei federal. O prprio Plano Diretor de Queimados cria uma UC
municipal: a APA Guandu-Jagatiro.
Em relao s aes articuladas com outros entes governamentais na poltica de meio ambiente,
destacam-se as de licenciamento ambiental e a adequao da legislao municipal Federal e Estadual.
Por outro lado, quando so tratados temas referentes aos recursos hdricos, vrios planos priorizam a
ao articulada com outros municpios, fato que reflete o reconhecimento de que estas questes devem
ser tratadas no mbito da rea de abrangncia da bacia hidrogrfica.
61
A referncia regio metropolitana, na Baixada Fluminense, se observa ainda (i) nas orientaes para a integrao fsica ou tarifria do transporte que suscitou orientaes diretas ou tmidas na
maioria dos planos diretores -; (ii) nas orientaes para a realizao de gestes para a reviso do Plano
Diretor de Transporte Urbano da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, elaborado pelo governo estadual (planos de Duque de Caxias e Queimados); (iii) nos casos de So Joo de Meriti, Mag e Nilpolis,
cujos planos autorizam o Poder Pblico Municipal a se consorciar com outros municpios da Baixada
de modo a conseguir a plena integrao funcional27 no campo da circulao e da mobilidade urbana;
(iv) nas orientaes relacionadas implantao do Arco Metropolitano e sua funo na integrao metropolitana, como o caso dos planos de Nilpolis, So Joo de Meriti, Belford Roxo, Mag e Duque de
Caxias, sendo que apenas os dois ltimos so seccionados pela rodovia.
O Plano de Itabora, no leste metropolitano, destaca, entre as suas diretrizes, a necessidade de
articulao de todos os meios de transporte que operam no Municpio em uma rede nica, de alcance
metropolitano, integrada fsica e operacionalmente.
J no Plano de Niteri, que polariza os municpios ao leste da Baa de Guanabara, as orientaes
relativas ao transporte e mobilidade metropolitana referem-se melhoria da ligao com a capital, no
outro lado da Baa, e com So Gonalo, o grande, populoso e pobre municpio conurbado ao norte. H
diretrizes especficas para a implantao de um sistema de transporte pblico de alta capacidade para
ligao com So Gonalo e para a criao de novas alternativas de ligao de diversos bairros de Niteri
com So Gonalo, atravs de sistema integrado de transportes coletivos. Com relao integrao com
o Rio, o Plano prope estimular a descentralizao fsica do sistema de transporte hidrovirio.
63
Conselho criado
antes do PD
No prev Conselho
da Cidade
6 municpios: Vassouras,
Seropdica, Queimados,
Niteri, Barra Mansa e
Valena
2 municpios:
Itagua (Conselhos
Comunitrios)
e Bom Jesus de
Itabapoana (Frum
da Cidade)
Notas: (*) No caso de Maca est previsto o Conselho Diretor, que a integrao da representao de todos os demais
Conselhos Setoriais.
Se, por um lado, pode-se constatar que o processo de elaborao dos planos diretores foi fundamental para disseminar a implantao de rgos colegiados do tipo Conselho a fim de garantir a participao da sociedade em torno da poltica urbana, por outro lado, cabe destacar que, diferentemente dos
Conselhos de Sade e Assistncia Social, que criaram um sistema nacional de participao de carter
deliberativo, a maioria dos Conselhos da Cidade ou de Poltica Urbana, criados ou previstos, tem carter
consultivo. Ou seja, a participao da sociedade na elaborao de planos e projetos urbanos e no controle social, tem apenas carter opinativo para a maioria dos planos diretores.
Deliberativo / Consultivo
Consultivo
No definiu
No definiu; Conselho
anterior ao Plano Diretor
4 municpios:
Mesquita, Niteri,
Volta Redonda e
Trs Rios
7 municpios: Belford
Roxo,Barra Mansa, Bom
Jardim, Valena, Bom
Jesus Itabapoana, Maca e
Rio das Ostras
3 municpios:
Armao
de Bzios,
Guapimirim,
Cabo Frio
10 municpios: Duque de
Caxias, So Francisco de
Itabapoana, Santo Antnio
de Pdua, Campos, Mag,
Nilpolis, Paracambi, So
Joo de Meriti, Itabora e
Nova Friburgo.
3 municpios:
Queimados,
Seropdica,
Vassouras
Entretanto, quando analisamos as atribuies dos Conselhos, oito municpios apresentam atribuies meramente consultivas e somente trs municpios (Mesquita, Trs Rios e Duque de Caxias)
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
3 municpios:
Duque de Caxias,
Mesquita30 e
Trs Rios31
No definiram
finalidades
ou atribuies
do Conselho
(lei de criao
do Conselho
anterior ao PD)
8 municpios: Belford
Roxo; Armao de
Bzios; Barra Mansa;
2 municpios:
So Francisco de
Vassouras e
Itabapoana; Guapimirim; Seropdica.
Nilpolis; So Joo de
Meriti; e Mag
Dos quatorze planos com atribuies deliberativas especficas, destacamos cinco tipos de atribuies deliberativas: i) deliberao no processo de implementao da poltica urbana; ii) deliberao
sobre legislao complementar ao PD; iii) aprovao da aplicao de instrumentos de poltica urbana;
iv) aprovao de contratos e convnios do poder pblico municipal; v) deliberao sobre recursos oramentrios; vi) aprovao de relatrios anuais de gesto; e vii) deliberao sobre planos especficos.
Em oito planos sobressai a natureza deliberativa no processo de implementao do Plano Diretor,
principalmente atravs da definio de prioridades, estratgias e diretrizes. Os Conselhos dos municpios de Nova Friburgo, Santo Antnio de Pdua e Cabo Frio deliberam sobre questes referentes
implementao do plano diretor, os de Niteri e Bom Jardim deliberam sobre as diretrizes para implantao dos instrumentos e programas urbanos, os de Maca e Rio das Ostras sobre questes normativas
para aplicao da legislao urbanstica. O Conselho de Valena tambm incide sobre a implementao
do plano diretor, tendo em vista que elabora, aprova e acompanha a agenda municipal de desenvolvimento urbano (temas, programas e projetos prioritrios do plano diretor).
Quanto deliberao de leis complementares ao PD, cabe ressaltar que estas incidem sobre o
executivo, mas dependem da aprovao da Cmara Municipal. Em seis municpios o Conselho delibera
sobre os seguintes projetos de lei: i) lei de parcelamento e uso e ocupao do solo (Paracambi); ii) processos de alterao do uso do solo urbano (Bom Jesus de Itabapoana); iii) projetos de lei sobre poltica
territorial como pr-requisito para seu encaminhamento Cmara (Cabo Frio); iv) operaes urbanas
antes de ir para a Cmara (Bom Jardim); v) sobre toda a legislao integrante do plano diretor ou nos
casos de leis especficas (Volta Redonda); vi) parmetros urbansticos da Macrozona Especial e da Macrozona de Estruturao e Qualificao Urbana (Itabora).
30 O Conselho de Mesquita participa da elaborao e aprova os planos de habitao, saneamento ambiental e de mobilidade.
31 Entretanto, o Plano Diretor de Trs Rios no detalha as atribuies do Conselho, somente a finalidade de propor, avaliar e validar
polticas, planos e programas de desenvolvimento sustentvel.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
65
Outro tipo de deliberao identificado, relaciona-se aprovao ou negao de aplicao de instrumentos de poltica urbana. Sete municpios discriminaram deliberaes especficas a essa questo: i)
Outorga onerosa: negar concesso onerosa, caso tenha impacto no suportvel pela infra-estrutura ou
meio ambiente (Bom Jardim); e aprovar ndices de planejamento para clculo da outorga onerosa (Santo Antnio de Pdua e Friburgo); ii) Estudo de Impacto de Vizinhana aprovar os EIV (Nova Friburgo,
Mesquita, Trs Rios, Santo Antnio de Pdua e Cabo Frio - emite parecer) e decidir se h necessidade
de realizao de EIV ou audincia pblica para aprovar ou recusar empreendimento proposto para a
ZEU Zona de Expanso Urbana (Valena).
Destaca-se tambm as atribuies dos Conselhos relativas aprovao de contratos e convnios
do poder pblico municipal, que foram adotadas em trs municpios. Os Conselhos tm o poder de
aprovar: i) os contratos de concesso de servios pblicos de coleta de lixo, gua e esgoto e transporte
(Mesquita, Duque de Caxias e Queimados); e ii) a realizao de convnios com rgos pblicos e privados, nacionais e internacionais (Duque de Caxias).
A deliberao sobre recursos oramentrios foi prevista em Queimados e Duque de Caxias (definir diretrizes e critrios para a distribuio do oramento) e em Mesquita (deliberar sobre os critrios
de destinao de recursos para o oramento participativo). A aprovao de relatrios anuais de gesto
da poltica urbana, importante mecanismo de monitoramento das aes referentes poltica urbana foi
incorporada como atribuio dos Conselhos de Maca e Rio das Ostras.
Por ltimo, alguns planos estabelecem que o Conselho delibera sobre planos especficos, como o
caso do Plano de Regularizao Fundiria (Campos) e o de urbanizao nas ZEIS (Bom Jardim e Campos).
Quadro XXII: Detalhamento das deliberaes do Conselho
a partir das suas atribuies ou finalidades
Incidncia do processo deliberativo
Municpios
Somente poltica
fundiria e
habitao
Fragmentao das
No detalha as polticas
polticas urbanas em setoriais de incidncia do
vrios Conselhos
Conselho
10 municpios: Paracambi,
Armao de Bzios, Cabo Frio,
4 municpios: Belford
Trs Rios, Bom Jesus,
Roxo, Itabora,
Rio das Ostras, So Francisco de
Campos e Maca33.
Itabapoana (Seropdica, Valena
e Vassouras34).
67
como a integrao de representantes dos segmentos sociais com instncias de representao de base
territorial. Este o caso de Friburgo, que integra na composio do Conselho, representantes dos segmentos e das Unidades Territoriais de Planejamento. O plano de Trs Rios prev a constituio de duas
Cmaras Comunitrias Distritais, com objetivo de assessorar nas decises do Conselho, sendo constitudas por quatro membros de entidades civis e/ou formadores de opinio por distrito. E no caso de
Bom Jardim est prevista a representao de uma associao de moradores por Unidade Territorial de
Planejamento no Conselho.
Por fim, cabe ressaltar que, nenhum plano diretor analisado estabeleceu critrios de gnero para
a composio do Conselho.
Quadro XXIV - Composio dos Conselhos da Cidade ou de Poltica Urbana
Nmero de representantes da
sociedade civil maior do que a do
governo
Conselho Gestor
consultivo
No define carter do
Conselho Gestor
5 municpios: Mesquita,
Duque de Caxias,
Queimados, Mag38,
Valena.
6 municpios: Belford
4 municpios: Armao
Roxo, Nilpolis,
de Bzios, Nova Friburgo,
Paracambi, So Joo de
Itabora e Santo Antnio
Meriti, Volta Redonda,
de Pdua
Campos.
38
69
gncia do Estatuto da Cidade de realizar debates, audincias e consultas pblicas. Entretanto, na anlise
dos planos fica difcil perceber a diferena de formato de OP, tendo em vista que somente Mesquita e
Valena estabelecem diretrizes para o seu funcionamento. Em Mesquita, o OP deve definir a aplicao
de recursos e o Conselho da Cidade delibera sobre os critrios de destinao de recursos para o OP. Em
Valena, o Conselho deve estabelecer as diretrizes de funcionamento do OP.
Audincias Pblicas
Obs. O Plano Diretor de Itabora prev a realizao de assemblias e reunies de elaborao do oramento.
o das leis oramentrias na Cmara Municipal (lei oramentria anual, lei de diretrizes oramentrias
e plano plurianual). Se a instituio de rgo colegiado tem o sentido de garantir a participao permanente dos segmentos sociais na formulao e implementao da poltica urbana, as audincias pblicas
se constituem como mecanismo de consulta ampla sociedade, que deve ocorrer antes das intervenes, planos e projetos relevantes serem implementados. Para que esse instrumento se efetive como
instrumento de democratizao, o Plano Diretor deve prever casos obrigatrios para a sua realizao.
Entretanto, sete planos no estabeleceram orientaes para a realizao de audincias pblicas.
Dos vinte e um planos que estabeleceram casos obrigatrios, o de maior incidncia para a realizao de audincias pblicas, so os casos passveis de realizao de estudo de impacto de vizinhana
EIV. Essa obrigatoriedade est presente em treze planos.
As audincias pblicas para a aprovao de leis oramentrias mecanismo j assegurado no
Estatuto da Cidade est presente em seis planos. Destaca-se ainda na democratizao da gesto oramentria, a instituio de audincia pblica para prestao de contas da execuo oramentria (caso
de Mesquita) e para debater e avaliar os critrios de aplicao dos recursos do Fundo de Habitao proposta pelo Conselho Gestor (caso de Mag).
As audincias tambm so previstas pelos planos de Duque de Caxias, Mesquita40 e Queimados
como instrumentos de publicizao e debate dos contratos de concesso de servios pblicos de gua,
esgoto, lixo e transporte. Nestes casos percebe-se a articulao entre os mecanismos de participao
permanente na poltica urbana atravs de representao dos segmentos sociais, como so os Conselhos
da Cidade e os canais de consulta ampla sociedade atravs das audincias pblicas.
Tambm identificamos a previso de audincias pblicas para aplicao de instrumentos da poltica fundiria, como a definio ou alterao dos parmetros das AEI Areas de Especial Interesse
(Armao de Bzios), a reconsiderao dos regimes urbansticos - plano de bairro (Barra Mansa) e a
aprovao das leis de uso, ocupao e parcelamento do solo (Mesquita).
Por fim, cabe ressaltar que sete planos indicam mais de uma situao obrigatria para a realizao
de audincias, como o caso de Mesquita, Mag, Nilpolis, Paracambi, So Joo de Meriti, Vassouras e
Nova Friburgo. Friburgo generalizou a realizao de audincias pblicas para todos os casos relativos
aprovao de planos e projetos complementares ao plano diretor.
Quadro XXVIII - Previso de casos obrigatrios de Audincias Pblicas
Prevem casos obrigatrios
40 No caso de Mesquita, alm das audincias pblicas para aprovar os contratos de concesso de servios pblicos, esto previstas audincias
anuais para avaliar o cumprimento dos objetivos e metas previstos nos contratos de concesso.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
71
Municpios
Leis oramentrias
Mesquita
Mag
Armao de Bzios
Barra Mansa
Nova Friburgo
So Francisco de Itabapoana
Em relao s Conferncias Municipais da Cidade (ou sobre assuntos de interesse urbano), podese dizer que, mesmo sendo considerada como mecanismo de gesto democrtica por vinte e um planos,
tiveram poucas indicaes quanto a sua finalidade e atribuies. Esse mecanismo no foi previsto pelos
planos de Itagua, Queimados, Belford Roxo, Rio das Ostras, Armao de Bzios, Cabo Frio, Barra Mansa,
Volta Redonda e Trs Rios no incluem as Conferncias como um dos mecanismos de gesto democrtica.
Em geral, o Conselho Municipal da Cidade tem atribuio de convocar e organizar as Conferncias e, em alguns casos, no mbito das Conferncias que deve ser realizada a escolha dos representantes
dos segmentos sociais no Conselho. Em vrios casos, h vinculao da Conferncia com o ciclo nacional
de Conferncias, tanto em termos dos temas a serem tratados, como em termos da sua periodicidade
(em geral de 2 em 2 anos ou de 3 em 3 anos). Em geral, os planos no definem os participantes das Conferncias, remetendo para o Conselho a atribuio de convocar, organizar e definir o temrio. Os casos
de Itabora e de Vassouras merecem ser destacados pela vinculao dos participantes a uma base territorial (regional/distrito). Itabora define que somente os delegados eleitos por segmento nas Assemblias
Regionais podem participar e Vassouras permite a combinao entre representantes das Assemblias
Distritais e delegados indicados por entidades representativas.
Dos planos que estabelecem os objetivos e as atribuies desse mecanismo de participao, destacam-se os seguintes casos: i) Vassouras delibera sobre proposta de alterao do plano diretor e
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
sobre o plano plurianual41; ii) Mesquita instncia deliberativa do sistema de planejamento (avaliar e
estabelecer diretrizes e medidas referentes poltica de desenvolvimento urbano e rural); iii) Itabora,
Paracambi, Rio das Ostras, Mag, So Joo de Meriti e Nilpolis - debater relatrios anuais de gesto,
sugerir ao poder executivo adequaes nas aes estratgias, e no caso dos trs ltimos, aprovar plano
de trabalho bianual; iv) Campos definir estratgicas para implementao do PD; debater proposta
de alterao do PD e legislao; v) Friburgo debater planos e projetos complementares ao PD; vi)
Paracambi - elaborao e avaliao das polticas pblicas; debate sobre metas e prioridades (a ser regulamentado em lei prpria).
73
42 A iniciativa popular de projeto de lei foi instituda em vrias leis orgnicas e no foi objeto de destaque nos planos diretores.
43 Itagua indica apenas a constituio de Conselhos Comunitrios. O plano de Bom Jesus prev a implementao do Frum da
Cidade com natureza semelhante ao do Conselho no sentido de garantir a participao dos segmentos sociais.
44 As experincias de gesto democrtica das cidades que combinaram mecanismos de participao territorial e de representao
dos dos segmentos sociais, do oramento participativo e dos Conselhos de Poltica Urbana deliberativos so importantes e
significativas, mas em menor nmero.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
75
i) Planejamento e
Gesto; ii) Habitao
Conselho da Cidade
No cria Conselho da
Cidade, somente Frum
da Cidade
Conselho do Plano
Diretor
Conselhos de: i)
Habitao e Saneamento;
ii) Transporte; iii)
X
Conselho de Meio
Ambiente e Urbanismo
anterior ao PD
Cria o Conselho da
Cidade
Barra Mansa
Belford
Roxo
Bom Jardim
Bom
Jesus de
Itabapoana
Cabo Frio
Campos
Duque de
Caxias
Conselho do PD alterado
para Conselho da Cidade
Armao de
Bzios
Conselho de
Planejamento
Planos
No define carter
No define carter
Conselho da
Cidade
OP e Conselho
Nenhum
Nenhum
OP
OP
Conselho
especfico
Nenhum
EIV
Contratos c/
concessionria
prope diretrizes
e critrios p/
distribuio do
oramento
No
No
EIV
No
Regimes
urbansticos
Parmetros AEIS
Casos
obrigatrios de
Audincias
Pelo menos 1
reunio de cada
Conselho s/
oramento
No
No
No
Diretriz de
funcionamento
OP; Conselho;
Audincias
Pblicas
Conselho
Gestor
consultivo
Conselho
Gestor
deliberativo
Atribuies
deliberativas
Conselhos de Poltica
Urbana
Atribuies
Consultivas
Democratizao do Oramento
Instituio de Conselho da
Cidade ou similar
Quadro sinttico de mecanismos selecionados de participao e gesto democrtica previstos nos planos diretores
77
Conselho da Cidade
Conselho de
Desenvolvimento da
Cidade
Mag
Mesquita;
Nilpolis
No define carter
Conselho da Cidade
Maca
i) Conselho Diretor de
Polticas Pblicas; ii)
de Habitao; e iii) de
Mobilidade
X
Itagua
Itabora
Conselho
Gestor
consultivo
Conselho
Gestor
deliberativo
Conselho de Poltica
Urbana; e diretriz de
fortalecer Conselho de
Habitao.
Atribuies
Consultivas
i) Conselho de Poltica
Urbana e Habitao
Atribuies
deliberativas
Guapimirim
Planos
Conselhos de Poltica
Urbana
No define
Leis Oramentrias
e EIV
Contratos c/
concessionria e Lei
de Uso e Ocupao
do Solo
Conselho da Cidade
definir a dinmica
de funcionamento
do OP
OP e Conselho
da Cidade
Audincia
Pblica
Leis Oramentrias
e Fundo HIS
No define
Audincia
Pblica
EIV
No
EIV
No
Casos obrigatrios
de Audincias
No
No define
Diretriz de
funcionamento
OP
Nenhum
assemblias de
elaborao do
oramento
Nenhum
OP; Conselho;
Audincias
Pblicas
Democratizao do Oramento
Quadro sinttico de mecanismos selecionados de participao e gesto democrtica previstos nos planos diretores
Conselho
Gestor
consultivo
Conselho de Desenvolvimento
Urbano
Cria Conselho de
Poltica Urbana - 3
X
meses para regulamentar
Conselho de
Desenvolvimento
X
Urbano
6 meses p/ regulamentar
Queimados
Rio das
Ostras
Santo
Antnio de
Pdua
No define carter
Paracambi
Conselho
Gestor
deliberativo
Cria Conselho de
Desenvolvimento da
Cidade
Atribuies
Consultivas
Atribuies
deliberativas
Conselho de
Desenvolvimento
Urbano
Conselho de Poltica
Urbana (substitui o
de Urbanismo e Meio
Ambiente)
Conselhos de Poltica
Urbana
Nova
Friburgo
Niteri
Planos
Nenhum
Nenhum
Conselho
Audincia
Pblica
Nenhum
Audincia
Pblica
OP; Conselho;
Audincias
Pblicas
Contratos c/
concessionria
Define diretrizes
e critrios para a
distribuio do
oramento
EIV
EIV
Leis Oramentrias
e EIV
Planos
complementares
ao PD
Leis Oramentrias
Casos obrigatrios
de Audincias
Propostas
oramentrias
apresentadas por
reas temticas e
localizao
No define
Diretriz de
funcionamento
Democratizao do Oramento
Quadro sinttico de mecanismos selecionados de participao e gesto democrtica previstos nos planos diretores
79
Cria Conselho de
Desenvolvimento da
Cidade
Conselho da Cidade
antes do PD
Conselho do
Desenvolvimento
Sustentvel da Cidade
Conselho de
Desenvolvimento
Urbano
So Joo de
Meriti
Seropdica
Trs Rios
Valena
Vassouras
Volta
Redonda
Atribuies
Consultivas
Atribuies
deliberativas
Conselho do Plano
Diretor
Conselhos de Poltica
Urbana
So
Francisco de
Itabapoana
Planos
Conselho
Gestor
consultivo
No define carter
No define carter
Conselho
Gestor
deliberativo
Conselho
Audincia
Pblica
OP
Nenhum
Nenhum
Audincia
Pblica
Nenhum
OP; Conselho;
Audincias
Pblicas
Leis Oramentrias
e EIV
No
Conselho: papel
consultivo de
propor diretrizes
para alocao dos
recursos
EIV
EIV
No
Leis Oramentrias
e EIV
Alterao diretrizes
PD
Casos obrigatrios
de Audincias
No define
Concidade
estabelece diretrizes
para funcionamento
do OP
No define
Diretriz de
funcionamento
Democratizao do Oramento
Quadro sinttico de mecanismos selecionados de participao e gesto democrtica previstos nos planos diretores
81
Solo urbano para a habitao: participao dos atores sociais na construo do Plano Diretor
Em Niteri, a FAMNIT, entre outras Associaes de Moradores, sobretudo de favelas e assentamentos precrios, atuaram com maior participao nas discusses relacionadas criao de reas de Especial
Interesse Social, com apoio de equipe da Universidade Federal Fluminense. Durante a elaborao da lei
de adequao do plano diretor aprovada em 2004, estava no centro do debate municipal a consolidao
da poltica habitacional de interesse social e a regulamentao de instrumentos de captura de mais valias
fundirias previstos no Estatuto da Cidade, principalmente a Outorga Onerosa do Direito de Construir.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
83
Em Caxias, as questes relativas poltica do uso do solo no foram debatidas no Plano Diretor
e a delimitao do macrozoneamento sequer foi apresentada para discusso. As ZEIS e sua localizao
em mapa foram apresentadas em reunio do Conselho Gestor, mas a questo no foi objeto de aprofundamento quanto finalidade do instrumento e quanto aos critrios para sua delimitao. No houve
tambm debate quanto aos parmetros definidos para os instrumentos de poltica fundiria.
85
terior ao Plano Diretor, sempre superiores aos coeficientes bsicos definidos e eventualmente superiores
mesmo aos novos mximos estabelecidos.
A reviso do Plano Diretor de Niteri, por sua vez, modificou o contedo do PD de 1992 apenas
no que se refere sua adequao ao Estatuto da Cidade e no alterou a orientao bsica de remeter para
os cinco Planos Urbansticos Regionais PUR da Cidade (um para cada regio da cidade) a definio
dos principais parmetros urbansticos e das condies para efetivao da aplicao do parcelamento,
edificao e utilizao compulsrios e do IPTU progressivo e da outorga onerosa do direito de construir.
Aps a reviso do Plano Diretor, o nico PUR aprovado foi o PUR da Regio Norte, que estabeleceu
o coeficiente de aproveitamento mnimo de 0,5 para toda a rea e regulamentou a outorga onerosa do
direito de construir estabelecendo o coeficiente bsico de 1,0, mas restringindo-a s edificaes de usos
comerciais, de servios ou mistas, esvaziando o instrumento do seu potencial de captura de mais-valias
fundirias. O primeiro PUR Praias da Baa foi aprovado em 1995 e, em 2002, foi revisado e aprovado
junto com o PUR da Regio Ocenica, antes da adequao do Plano Diretor ao Estatuto da Cidade. O
PUR das Praias da Baa foi alterado, em 2008, pela terceira vez, de maneira pontual, com modificaes
relacionadas ao aumento do potencial construtivo e criao de excees regra geral. At junho de
2009, os PURs da Regio de Pendotiba e da Regio Leste no haviam sido elaborados.
sociedade por uma gesto urbana mais democrtica, por outro lado, tambm propiciaram que o Poder
Pblico legitimasse suas aes perante a sociedade, a revelia de conquistas sociais mais slidas.
J quanto gesto democrtica em Caxias, cabe destacar a criao do Conselho da Cidade que,
contudo, apesar de suas reunies peridicas, no tem cumprido com as suas atribuies, que inclui a
aprovao da aplicao dos recursos do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social, a aprovao
dos contratos de concesso dos servios pblicos e a participao na elaborao e aprovao dos planos
de habitao, saneamento ambiental e transporte e mobilidade. Nem mesmo os projetos do PAC tm
sido monitorados pelo Conselho, excetuando-se as reunies espordicas onde se fez uma explicao
genrica sobre os projetos do PAC em Caxias.
87
4. Em muitos casos, parece haver uma falta de correspondncia entre os instrumentos disponveis
para a induo do desenvolvimento definidos no Estatuto da Cidade e a estrutura institucional dos municpios brasileiros. Afinal, algumas formas de regulamentao como a gesto e monitoramento da transferncia do direito de construir ou a emisso de CEPACs em operaes urbanas, por exemplo exigiriam
cadastros eficientes, equipe tcnica qualificada e estrutura de gesto raramente verificvel nos municpios
fluminenses que as implementam. A questo, de certo, refere-se no apenas capacidade atual de gesto,
mas, tambm, s formas de construo das condies para enfrentar essas limitaes institucionais, como
se pode aferir a partir do caso dos conselhos de sade e educao e seus avanos ao longo do tempo.
5. Por outro lado, a regulamentao dos principais instrumentos do Estatuto se mostrou tmida
ou, em alguns casos, contrria s prprias diretrizes da lei federal. Como se pode concluir a partir de
determinados planos, raramente h iniciativas de recuperao de mais valias fundirias geradas por investimentos pblicos e pode-se verificar que h regulamentaes da outorga onerosa do direito de construir que se tratam, de fato, da concesso de novas vantagens e novas apropriaes privadas do esforo
social. Alm disso, muitos planos regulamentam o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios e
o IPTU progressivo no tempo de forma a esvaziar o seu potencial de interveno no mercado de terras
e de induo e direcionamento do desenvolvimento urbano, enquanto abrem espao para a regulamentao de operaes urbanas que no garantem a realizao de melhorias sociais.
6. Alguns planos propem a concentrao de poder no Poder Executivo, s vezes em desacordo
com a lei federal como nos casos onde permitida a realizao de operaes urbanas por ato do Executivo -, s vezes por meio de uma regulamentao dos instrumentos do Estatuto que favorece o aumento do seu poder discricionrio. Pode-se destacar aqui o paradoxo, visvel em determinados planos
diretores, que propem um aumento de poder do Executivo na regulao e a criao de novas formas
de controle social cujos ritos de deliberao dificilmente acompanharo o ritmo de deciso relacionado
flexibilizao das regras urbansticas.
7. Certamente houve avanos na institucionalizao de canais de participao no processo de elaborao dos planos diretores fluminenses, embora a maior parte dos conselhos e instncias de representao e controle social tenha carter apenas consultivo. Contudo, h casos especficos que ensejam um
debate maior sobre a definio do que deve ser objeto de legislao e o que pode ser definido por meio
da democracia direta ou deliberao dos conselhos e outras formas de representao poltica. Vide, por
exemplo, os casos de Barra Mansa, So Joo de Meriti, Nilpolis e Mag, que remetem a definio do
aproveitamento mximo dos terrenos deliberao do Conselho.
8. Como foi possvel observar nas oficinas regionais realizadas e nas anlises dos estudos de caso,
o momento da discusso do plano um momento de articulao poltica e de discusso sobre as questes urbanas, muitas vezes nico na cidade e, como tal, foi valorizado por praticamente todos os representantes dos movimentos sociais, mesmo aqueles extremamente crticos aos planos de seus municpios. De fato, o Estatuto permitiu o deslocamento da discusso sobre o planejamento urbano para
alm das definies pragmticas dos planos estratgicos municipais e da participao restrita aos atores
sociais com maior poder de investimento. Sem abandonar a crtica e o registro das decepes quanto aos
planos diretores recentes (desvinculao com o oramento, fragilidade na regulamentao, ausncia de
mecanismos de captura de mais valias fundirias, mecanismos insuficientes de participao e controle
social, entre outras), importante que, tambm, se valorize o processo de elaborao dos planos diretores como um momento de construo do debate poltico sobre a cidade e de construo de referncias
com efeitos a serem ainda observados na (des)legitimao de polticas especficas em curso.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
1. Introduo
Passados cinco anos da publicao, em 2004, do livro Plano Diretor Participativo pelo Ministrio
das Cidades, parece-nos oportuno, seno necessrio, rever alguns conceitos e procedimentos ali detalhados que orientaram nos anos subseqentes a elaborao e atualizao de centenas de Planos Diretores Municipais no pas.
Nossa afirmao de forma alguma coloca em dvida o enorme avano metodolgico dos Planos
Diretores realizados com ampla participao da populao, como determina o Ministrio da Cidade,
em relao aos Planos de Desenvolvimento Locais financiados nos anos 60, pelo extinto SERFHAU,
quando a participao foi sumariamente excluda das atividades de planejamento, por ser considerada
uma ameaa segurana nacional.
Nesse texto, focalizamos, principalmente, os procedimentos recomendados para realizao da
Leitura da Cidade, apontada na publicao do Ministrio como um dos principais instrumentos para
a identificao das questes e potencialidades urbanas e apresentamos o caso do Plano Diretor Socioespacial da Rocinha, elaborado sob minha coordenao1, como contraponto a esses procedimentos:
Ler a cidade a primeira etapa de elaborao de um Plano Diretor. Nessa etapa, tratase de identificar e entender a situao do municpio a rea urbana e a rea rural, seus problemas, seus conflitos e suas potencialidades. A leitura da cidade comear por leituras tcnicas e
leituras comunitrias, independentes, mas realizadas no mesmo perodo. Diferente do processo tradicional de construir diagnsticos, a atividade de Ler a cidade no leitura exclusiva de
especialistas, e pressupe olhares diversos sobre uma mesma realidade. A leitura tcnica ajuda
a entender a cidade, pela comparao entre dados e informaes socioeconmicas, culturais,
ambientais e de infra-estrutura disponveis. Esse trabalho deve ser feito pela equipe tcnica da Prefeitura e, se necessrio, pode ser complementado com estudos contratados ou que
envolvam universidades regionais ou outras instituies de ensino e pesquisa. Mais do que
reunir dados globais e mdias locais do municpio, a leitura tcnica deve revelar a diversidade, as
desigualdades entre a zona urbana e rural, ou entre bairros de uma cidade; deve reunir anlises
de problemas e tendncias de desenvolvimento local e, sempre que possvel, deve considerar o
contexto regional de cada municpio; dentre outros. A leitura da cidade constitui um processo
de identificao e discusso dos principais problemas, conflitos e potencialidades, do ponto de
1
O Plano foi realizado em conjunto por trs escritrios de arquitetura e engenharia MT Arquitetura, Arquitrao e Paralela
Engenharia vrios consultores independentes e a intensa participao de moradores.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
90 Uma experincia de participao: tcnicos e moradores na elaborao do Plano Diretor Scio Espacial da Rocinha
vista dos diversos segmentos sociais. Deve contemplar as possveis alternativas para a soluo
dos problemas detectados, procurando enfocar todo o territrio do municpio. Nenhuma leitura
jamais exclusivamente tcnica, ou expresso, exclusivamente, das idias de quem a elabore.
Isso significa que at os problemas, os conflitos e as avaliaes de potencialidades podem variar
conforme os grupos sociais que os elaborem. A leitura participativa, portanto, ocasio para que
todos conheam vises e modos de pensar diferentes dos seus. Desta forma, as leituras tcnicas
produzidas pelos profissionais da Prefeitura ou por consultores devem ser enriquecidas com
as leituras comunitrias, feitas pela populao, sob os pontos de vista dos diferentes segmentos
socioeconmicos: empresrios, profissionais, trabalhadores, movimentos populares, entre outros.
A leitura da cidade rene registros de memria das pessoas e grupos sociais, aponta elementos
da cultura e da vivncia e, assim, permite que se construam releituras coletivas dos conflitos,
problemas e potencialidades. Para alimentar e consolidar a leitura comunitria importante
que o pblico encontre as informaes sistematizadas na leitura tcnica, construdas em linguagem acessvel maioria; essas informaes so importantes para orientar as discusses,
no sentido de estabelecer uma compreenso geral do municpio. Dentre os aspectos que todos
devem conhecer destacam-se, por exemplo, a distribuio dos equipamentos pblicos e de infraestrutura existentes na cidade; a relao entre terras disponveis para habitao e possibilidade
de acesso a elas (para diferentes faixas de renda); localizao e caracterizao das reas mais
importantes (ou mais ameaadas) para preservao ambiental e cultural, dentre outros. (Ministrio das Cidades, 2004)
Segundo a recomendao do Ministrio, a leitura da cidade deveria ser feita atravs de duas leituras independentes: uma tcnica e outra comunitria que serviria para enriquecer a primeira, produzida por profissionais da Prefeitura ou por consultores. Nota-se que os autores do texto, certos da
infalibilidade do saber tcnico, nem de longe consideraram possvel que a leitura comunitria pudesse
questionar a validade da leitura tcnica, restando-lhe apenas a opo de enriquec-la.Alm disso, falta
leitura comunitria um mnimo de autonomia por ser usualmente conduzida por tcnicos que tambm
tem a misso de aliment-la e consolid-la. Com tantas funes controladoras, os tcnicos, por mais
experientes que sejam, dificilmente conseguem limitar sua atuao a de animadores do processo participativo, como seria desejvel.
Esse papel, no entanto, s poderia ser exercido se o prprio formato das leituras comunitrias
fosse modificado e dada a sua conduo s lideranas locais, devidamente capacitadas para exercer as
atribuies desse novo papel, que incluiria o estabelecimento de objetivos e prioridades para a realizao da leitura.
Um dos eventos que consideramos mais importantes da Leitura Comunitria, sob esse novo formato, alem daqueles em que os participantes levantam, qualificam e priorizam os problemas da comunidade, a prpria avaliao da Leitura Tcnica pela comunidade, momento em que os tcnicos, em
linguagem acessvel, teriam a oportunidade no s de disponibilizar os dados com que trabalharam mas
tambm apresentar e defender suas concluses. A leitura comunitria feita dessa forma, mais do que
enriquecer, iria primeiramente desconstruir a leitura tcnica, para posteriormente legitim-la numa
nova construo em que as duas leituras tornam-se uma s, constituindo um nico somatrio de saberes. Afinal de contas urbanismo no uma disciplina exclusiva de iniciados, j que todos ns, incluindo os moradores da Rocinha, temos de resolver diariamente complexos problemas urbansticos sob
pena de nem mesmo podermos sair de casa.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Na elaborao do Plano Diretor Socioespacial da Rocinha pudemos testar com relativo sucesso
alguma inovaes metodolgicas que caminham nesse sentido, razo pela qual acreditamos ser importante conhece-las.
2. O Caso da Rocinha
Rocinha, maior favela da na Zona Sul da Cidade do Rio de Janeiro, localizada entre os bairros de
So Conrado e Gvea, habitados por populaes de renda alta, viveu recentemente um momento especial em sua longa histria: o da elaborao de seu Plano Diretor de Urbanizao. O carter emblemtico
da Rocinha, seus contrastes em relao aos bairros vizinhos, os fatos que antecederam a realizao do
seu Plano Diretor e, principalmente, seu processo de elaborao estimulou-nos a descrev-lo, no como
mais um estudo de caso e sim como uma experincia que contribua para a realizao de planos mais
democrticos que, alem de atender os anseios da populao, possam contribuir para a construo de
uma cidade mais inclusiva2.
A elaborao do Plano Diretor Socioespacial da Rocinha foi, sem dvida, uma experincia transformadora para tcnicos e moradores da comunidade que juntos colaboraram para a construo do
2
Em meados de 2009 os trabalhos de elaborao do Plano Diretor terminaram, mas independentemente de sua concluso,
algumas propostas comeam a ser implantadas pelo Governo Federal em convnio com o Governo do Estado atravs do PAC
(Plano de Acelerao do Crescimento). O PAC da Rocinha envolve investimentos de aproximadamente R$ 180.000,00 (cento e
oitenta milhes de reais) a serem aplicados at o final de 2010 em projetos de infra-estrutura, equipamentos urbanos, habitaes,
regularizao fundiria e reflorestamento. O Plano Diretor, entretanto, ter um tempo de implantao mais longo, estimado em
pelo menos dez anos.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
91
92 Uma experincia de participao: tcnicos e moradores na elaborao do Plano Diretor Scio Espacial da Rocinha
Plano. Transformao decorrente no s de um convvio prolongado, mas tambm das prticas de planejamento adotadas e de um exame permanente da sua aplicabilidade e dos resultados alcanados.
Na Rocinha, verdadeira cidade com seus mais de 100 mil habitantes, optamos por fazer uma nica
leitura, conduzida por tcnicos e moradores, passo a passo, pacientemente com avanos e recuos, mas
com resultados surpreendentes, no que concerne a compreenso dos problemas e potencialidades da favela e, principalmente, na transformao dos tcnicos e habitantes da favela quanto postura em relao
ao trabalho. A presena de moradores na equipe e a troca permanente de idias entre esta e a populao,
ora atravs de interminveis conversas no escritrio de campo, ora em reunies que atraiam centenas
de moradores ou ainda em reunies menores nos sub-bairros da favela, permitiu que velhos problemas
fossem melhor compreendidos e tratados de forma mais inovadora. Nesse processo, os que vieram de
fora tiveram a oportunidade de abandonar muitos preconceitos e a partir de ento enxergar uma outra
Rocinha, que diante de seus olhos adquiria cores, sons, movimentos at ento insuspeitos. Alguns, com
espanto, puderam perceber at mesmo algum sentido em sua inusitada organizao espacial.
Os de dentro tambm se transformaram, vendo suas contribuies valorizadas e incorporadas ao
trabalho e, pouco a pouco, passaram a t-lo como seu e se antes os preconceitos e desconfianas preponderavam, agora a confiana e o comprometimento dominavam o grupo, dando lugar a um processo que
mais do que participativo poderia ser chamado de colaborativo.
Talvez tudo isso tenha sido possvel graas a algumas circunstncias que fariam do Plano Diretor da
Rocinha uma experincia nica, mas talvez no e, se acreditarmos nessa ltima hiptese, seria importante
alem de conhecer a forma como o plano foi elaborado, as circunstncias que permitiram lev-lo a cabo.
Nesse sentido, poderamos apontar duas delas como determinantes para a direo tomada pelo
trabalho. A primeira foi o fato do Plano da Rocinha no ter tido as amarras impostas pelos contratantes, como ocorreu com os projetos do Favela Bairro da Secretaria de Habitao do Rio de Janeiro e, no
passado, com os Planos Locais de Desenvolvimento financiados pelo SERFHAU. Todos esses trabalhos
foram desenvolvidos sob uma coordenao metodolgica severa, atravs de verdadeiros manuais de
elaborao feitos pelos rgos contratantes. O fato que, se num primeiro momento, os manuais serviram para orientar equipes menos experientes, num segundo momento, dificultaram a incorporao de
inovaes metodolgicas, j que tentativas nesse sentido raramente eram aceitas pelos contratantes. O
excessivo detalhamento desses manuais resultava numa homogeneizao de procedimentos incompatvel com as especificidades de cada caso e se muitos dos dados e procedimentos solicitados pareciam
irrelevantes, outros, considerados importantes pelas equipes de elaborao, nem mesmo integravam os
manuais, produzidos muitas vezes por tcnicos com pouca experincia prtica e nenhuma de campo.
Livres de uma normalizao metodolgica, os Planos Diretores da Rocinha, do Complexo do Alemo e de Manguinhos, realizados simultaneamente por equipes diferentes, puderam seguir caminhos
distintos, ainda que tenham tido o mesmo contratante, o Governo do Estado do Rio de Janeiro3.
A segunda circunstncia foi a existncia na comunidade, no s de um forte desejo de ter um
Plano Diretor, como tambm um movimento nesse sentido, empreendido pelas associaes de moradores da Rocinha, So Conrado e Gvea, reunidas em frum criado para discutir problemas comuns
agravados pelas ocorrncias conhecidas como a Guerra da Rocinha4. Nele surgiu, pela primeira vez, a
3
A forma de contratao desses trs Planos tambm no foi homognea. Enquanto o Plano da Rocinha foi contratado a partir
de um Concurso Nacional promovido pelo Governo do Estado e o Instituto de Arquitetos do Brasil IAB RJ, os outros dois
trabalhos foram contratados sem licitao, j que a empresa contratada era autora dos Planos Diretores de Manguinhos e
Alemo, elaborados anteriormente para a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.
Em abril de 2004, os traficantes do Vidigal tentam tomar a Rocinha. O confronto causa a morte de pelo menos 17 moradores
da Rocinha e de uma mulher que passava pela Avenida Niemeyer e que teve seu carro metralhado pelos invasores. Durante o
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
idia de se elaborar um Plano Diretor para a favela, deciso assumida posteriormente pelo Governo do
Estado, que decidiu, em 2005, realizar um Concurso Pblico Nacional de Idias, organizado pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil, IAB-RJ, para escolher a equipe que teria a misso elaborar o Plano Diretor.
Somente no final de 2006, o concurso seria lanado, tendo nosso grupo se sagrado vencedor.
A deciso do Governo do Estado de atender comunidade, viabilizando a elaborao do Plano
Diretor, no pode ser creditada apenas presso das trs associaes, mas tambm ao desejo do Governo Estadual de ocupar o grande espao deixado vazio pela Prefeitura da Cidade na urbanizao das
grandes favelas, excludas do Programa Favela Bairro. inquestionvel que essa atribuio seria da
Prefeitura e que sua total omisso durante o perodo de elaborao do Plano Diretor deveu-se exclusivamente a questes polticas, resolvidas com a troca da administrao em 2009. Essa omisso, inclusive,
permitir que o Plano Diretor da Rocinha possa sofrer a crtica de no ter implantado novos parmetros
de uso e ocupao do solo, atribuio exclusiva da Prefeitura Municipal.
3. O Arranjo Metodolgico
Um ano antes do lanamento do concurso, alguns membros da equipe que mais tarde seria formada para dele participar, tiveram a oportunidade de coordenar os Planos Participativos de onze municpios da regio serrana do Esprito Santo, todos com populaes muito menores do que a da Rocinha.
Esse trabalho, executado segundo a metodologia do Ministrio das Cidades e acompanhado de perto
por alguns dos seus tcnicos, foi importante para a posterior construo de um novo arranjo metodolgico utilizado na elaborao do Plano Diretor da Rocinha, estruturado a partir do mesmo modelo
participativo, mas com algumas diferenas importantes.
conflito, os bairros da Rocinha e So Conrado ficaram isolados, durante uma semana, do restante da cidade.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
93
94 Uma experincia de participao: tcnicos e moradores na elaborao do Plano Diretor Scio Espacial da Rocinha
Durante a realizao dos onze planos diretores, sentimos claramente a dificuldade para conhecermos em profundidade as diferentes realidades com que nos deparvamos, ainda que o modelo participativo facilitasse em parte sua apreenso. A participao, no nosso modo de ver, no deve ser entendida
como uma via de mo nica e se por um lado, o processo de captao dos saberes locais permite aos
tcnicos vivenciar e compreender realidades diferentes das suas, por outro, o seu comprometimento em
relao s questes levantadas por seus interlocutores fundamental. Caso contrrio, a confiana e o
respeito, condies imprescindveis ao sucesso do processo participativo, no se estabelecero, transformando-o numa caricatura burocrtica de si mesmo.
Na Rocinha, resolvemos parcialmente essa questo formando uma equipe cujo ncleo principal
foi constitudo por tcnicos que j tinham atuado na comunidade e pela presena de dois moradores
da comunidade, profundos conhecedores da realidade local. As principais idias que integraram nossa
proposta surgiram aps intensas discusses dessa equipe. Pequenas dificuldades iniciais de alguns tcnicos em trabalhar em igualdade de posio com os dois moradores da comunidade foram rapidamente
superadas e substitudas por admirao, confiana e respeito mutuo.
Ainda na fase do concurso essas discusses se ampliaram, passando a envolver grupos de moradores em encontros, conversas e debates que nos convenceram da importncia de estarmos permanentemente abertos ao dilogo e a receber a colaborao da populao na formulao dos diagnsticos e
propostas. No prazo de trs meses completamos todos os levantamentos de campo, os diagnsticos e
propostas e elaboramos a apresentao do trabalho.
Nesse curto espao de tempo, nos reunimos com os moradores, ora em encontros formais, ora
em conversas realizadas em plena rua, nos becos, nas casas ou em locais como o Largo do Pastor Almir,
onde explicamos nosso trabalho para dezenas de crianas, j que sero elas as maiores beneficiadas com
a implantao do Plano.
A experincia adquirida na organizao de reunies participativas, nos onze municpios pertencentes Regio Serrana do Esprito Santo, permitiu que aprimorssemos a metodologia neles utilizada, sempre com o objetivo de aprofundar a interao entre o conhecimento tcnico e os saberes da comunidade.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Com o objetivo de desmistificar o saber tcnico e de tornar mais compreensveis problemas supostamente
complexos utilizamos, por exemplo, maquetes muito simples feitas de isopor, para explicar e discutir o
relevo local, um forte condicionante do processo de ocupao da Rocinha. Essa iniciativa permitiu que
os moradores retornassem com questionamentos, informaes e sugestes importantes que dificilmente
existiriam sem o auxilio da maquete. So experincias como essa que chamamos de processo participativo
de mo dupla, ou ainda melhor, de processo de planejamento colaborativo.
Para que seja criado um ambiente propcio a essa forma de planejar, diversos fatores so fundamentais, dentre eles destacamos a necessidade da equipe permanecer o maior tempo no campo, j que precisamente dessa imerso, do contacto com a populao e com o territrio que, na maioria das vezes, surgem as
idias mais criativas. Foi por essa razo que elegemos uma pequena birosca da Rocinha como nosso escritrio de campo durante os trs meses de durao do concurso e graas a essa imerso, confiana conquistada
junto populao e ao ambiente colaborativo que foi construdo, que pudemos apresentar ao jri do IAB
propostas fundamentadas em uma nica leitura da comunidade e no em leituras tcnica e comunitria
independentes, como sugerido na metodologia formulada pelo Ministrio das Cidades.
Atendendo ao edital do concurso, elaboramos um diagnstico sobre os aspectos fsicos, socioeconmicos e culturais abrangendo toda a comunidade, aprofundado em uma rea escolhida pela equipe
e definida como rea Exemplar. O mesmo foi feito com as propostas apresentadas, divididas entre
aquelas que abrangiam toda a comunidade e as que se referiam rea exemplar. A validade das propostas
formuladas, exaustivamente discutidas com a populao, comprovou-se posteriormente quando algumas
foram consideradas prioritrias pelo Programa de Acelerao do Crescimento - PAC das Favelas.
O contato permanente com a populao foi mantido aps o concurso, em reunies que atraram
centenas de moradores, como as realizadas no ptio da Capela Nossa Senhora da Boa Viagem e na Escola de Samba Acadmicos da Rocinha e ainda em escolas, creches e associaes de moradores, onde,
em grupos menores, discutamos os problemas de cada vizinhana.
O escritrio de campo logo revelou-se como o local ideal para reunies com pequenos grupos
ou ainda com lideranas locais, mantendo as portas abertas a comunidade durante todo o tempo de
elaborao do Plano. A divulgao do trabalho para os mais de 100 mil habitantes da Rocinha exigiu
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
95
96 Uma experincia de participao: tcnicos e moradores na elaborao do Plano Diretor Scio Espacial da Rocinha
outros meios de comunicao alm das reunies, entre os quais a distribuio de panfletos, a criao
de um programa semanal de radio, a utilizao dos servios de auto-falante e a gravao de programas
transmitidos pela TV-ROC.
Desde o inicio da elaborao do Plano, instalamos um escritrio de campo, onde parte importante do trabalho foi realizado. A implantao de uma base local facilitou, alem das reunies da equipe, a
capacitao da equipe selecionada para fazer os levantamentos de campo, a constituio de grupos de
estudo e, principalmente, serviu para estimular ainda mais o contacto com os moradores. Dotado de
computadores, impressoras e de uma ploter, foi possvel realizar no escritrio de campo a maioria dos
mapas de levantamento, digitalizados e impressos na prpria Rocinha.
Outra deciso importante nessa fase foi o de incluir mais moradores da Rocinha na equipe, capacitando-os para a realizao do trabalho. Neste sentido, contratamos onze jovens da comunidade, cursando
o ensino superior ou escolas tcnicas, como estagirios que se juntaram a outros onze jovens vindo de
fora, para realizar os levantamentos fsicos e socioeconmicos, organizar os dados recolhidos e digitalizalos quando necessrio. A capacitao dessa equipe de apoio iniciou-se com uma apresentao geral do
escopo do trabalho a ser realizado, seguida de um curso intensivo terico e prtico, sendo a parte prtica
do curso ministrada por um dos moradores integrante da equipe principal. Um dos levantamentos realiOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
zados por esses jovens e pelos membros da equipe principal que os acompanhavam consistiu na identificao do nmero de pavimentos e do uso de todas as edificaes existentes na Rocinha.
Nos oito meses que durou o levantamento, a digitalizao e a anlise dos dados obtidos, as equipes
formadas por trs jovens, coordenados por um arquiteto, alm de conclurem os levantamentos, tiraram
inmeras fotos documentando os problemas urbansticos, habitacionais e de infra-estrutura com que se
deparavam, discutidos, no final de cada dia, com a equipe principal.
Fig. 7 Alguns resultados do levantamento
A anlise dos dados levantados permitiu chegarmos a uma estimativa mais ou menos confivel do
nmero de habitantes da Rocinha, at ento inexistente, estimado em 110.000, nmero mais tarde validado pelo censo realizado durante a implantao do PAC. Nota-se que a Rocinha se coloca como uma
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
97
98 Uma experincia de participao: tcnicos e moradores na elaborao do Plano Diretor Scio Espacial da Rocinha
comunidade mais populosa que alguns municpios metropolitanos, tais como Itagua e Japeri e com a
mesma ordem de grandeza de Queimados.
O empenho demonstrado por esses jovens logo nos animou a ampliar os conhecimentos transmitidos durante o curso de capacitao, atravs de um ciclo de palestras sobre questes urbansticas e histria
das cidades, onde tratvamos de comparar os problemas da comunidade com situaes semelhantes vividas no passado. As palestras acabaram por atrair, alm dos nossos estagirios, vrias lideranas locais,
fazendo com que nosso objetivo, apesar de ambicioso, fosse, em boa parte, atingido, pois pretendamos
formar na Rocinha o maior numero de pessoas que pudessem, aps nossa sada, continuar a refletir sobre
o desenvolvimento local e, principalmente, manter vivo o compromisso da comunidade com o Plano
Diretor. O titulo dado ao ciclo de palestras - Urbanizamentes - foi uma homenagem da equipe a um
promotor cultural e ator da comunidade que recomendava com boa dose de razo:
Antes de urbanizarmos a Rocinha precisamos urbanizar a cabea dos seus moradores.
Outro exemplo de planejamento colaborativo foi a forma encontrada para elaborar uma proposta cultural para Rocinha, chamada de Carta da Rocinha pelas autoridades, tcnicos e moradores que
participaram de sua elaborao. Antes de passarmos a relatar o processo adotado na feitura da Carta,
acreditamos ser importante explicar a forte relao que havamos identificado entre desenvolvimento
cultural e urbanismo na Rocinha, que justificou a nfase dada ao tema no Plano Diretor.
Conhecendo a Rocinha h muitos anos, sabamos da importncia dada por seus moradores s
manifestaes culturais locais que iam muito alm dos ensaios da Escola de Samba Acadmicos da
Rocinha, ora atravs de eventos de massa, como a encenao da paixo de Cristo, na Semana Santa
e shows com grandes artistas, realizados nos ptios de estacionamento das empresas de nibus, ora
manifestaes menores, conduzidas por grupos de teatro, capoeira, fotografia, cinema, dana e artes
plsticas, entre outros. Valorizar essas manifestaes e principalmente manter a comunidade a frente
desses eventos nos pareceu fundamental, no s para preservar e promover a forte identidade cultural
da Rocinha, mas tambm para valorizar a importncia de seus agentes culturais cujo prestigio, de certa
forma, se contrapunha a atrao exercida pelo crime organizado entre os jovens.
Para que a proposta cultural fosse construda a partir dos artistas e animadores, decidimos organizar um Frum Cultural que reunisse na comunidade autoridades, personalidades e tcnicos da
rea cultural e os representantes locais. O Frum, alm de contar com a presena de autoridades dos
Governos Estadual e Municipal, propiciou pela primeira vez o encontro entre os diversos grupos de
artistas da Rocinha, que at ento pouco se falavam. Para que o Frum fosse realmente representativo,
primeiramente fizemos um levantamento das principais manifestaes e de seus realizadores, depois,
com a ajuda desses representantes, organizamos o Frum, que em dois fins de semanas seguidos colocou frente a frente as autoridades e instituies culturais do Governo do Estado e os moradores para,
em conjunto, estabelecerem uma proposta de desenvolvimento cultural para a comunidade A Carta
Cultural da Rocinha5.
A concepo grfica do cartaz de divulgao do evento destacou o trabalho de uma pintora da Rocinha.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Outra medida importante foi o permanente contato com as trs associaes locais de moradores.
Manter um canal aberto com todas as associaes e suas lideranas no foi tarefa das mais fceis, mas
mostrou-se indispensvel para respeitar a relao de foras entre elas, estabelecendo um ambiente proativo. Aprendemos, depois de alguns tropeos, que se as lideranas no forem permanentemente informadas de todas as etapas do processo de planejamento provvel que a populao deixe de as consultar,
passando a buscar informaes em fontes, muitas vezes, mal informadas ou, o que ainda causa mais
transtorno, junto equipe de elaborao, enfraquecendo, em ambos os casos, as organizaes locais.
Dado o tamanho da Rocinha, decidimos dividir a comunidade em oito reas de Interveno (AI)
de forma a facilitar os levantamentos, diagnsticos e proposies As AIs foram formadas pela reunio
de sub-bairros com caractersticas locacionais, topogrficas, urbansticas e sociais semelhantes. A delimitao das AIs procurou ainda acompanhar os limites dos setores censitrios e os estabelecidos pelo
Programa Sade da Famlia, coordenado por uma enfermeira, atualmente diretora do Posto de Sade e
moradora da Rocinha desde criana.
99
100 Uma experincia de participao: tcnicos e moradores na elaborao do Plano Diretor Scio Espacial da Rocinha
Dois fatores nos parecem fundamentais para que as linhas gerais do Plano Diretor possam ser
preservadas. O primeiro a participao do Governo Municipal na implantao do Plano, j que por
motivos polticos a Prefeitura ignorou o projeto at recentemente. A elaborao de um Plano de Estruturao Urbana (PEU) pela Prefeitura, discutido com a sociedade e submetido Cmara Municipal
indispensvel institucionalizao e aperfeioamento do Plano.
O segundo fator refere-se necessidade de no se interromper o processo de planejamento iniciado na Rocinha e, principalmente, de se manter o interesse da populao pelo projeto. As sementes nesse
sentido foram lanadas, algumas j germinaram, como a criao de um frum de acompanhamento
do plano, de um frum cultural e um conselho de desenvolvimento turstico, todos em pleno funcionamento, e o que ainda melhor, toda a populao discutiu, participou e colaborou para a realizao
do Plano, notadamente, dezenas de jovens, capacitados durante o trabalho so hoje seus defensores
entusiasmados.
4. Recomendaes
4.1 Maior liberdade metodolgica
Percebemos na Rocinha que a liberdade metodolgica que tivemos para a realizao do plano foi
um ingrediente fundamental para os resultados atingidos. Isso porque, ao longo de quase dois anos de
trabalho, tivemos que ajust-la mais de uma vez, ora em funo de novos problemas e tambm oportunidades com que nos deparvamos, ora por fatores externos tais como a troca da administrao estadual
e o prprio PAC. Com base nesse aprendizado perguntamos se no seria um equvoco a adoo de meOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
todologias excessivamente detalhadas, verdadeiros manuais que ao inibir qualquer tipo de criatividade
na sua utilizao, nos constrangem a tratar de forma similar situaes, em sua maioria, bastante diversas.
No seria melhor construir diferentes metodologias a partir das especificidades de cada caso, do
carter participativo e colaborativo desse tipo de trabalho e do estudo de experincias que apostaram
numa maior liberdade de atuao, como foi o caso da Rocinha, entre outros?
101
processo de elaborao de Planos Diretores nos municpios brasileiros nem sempre acompanha a anlise da legislao urbana, que orienta e define o uso e a ocupao do solo de seu
territrio. Fato que, por vezes, ocasiona conflitos e condues dspares entre as diretrizes e princpios do
Plano Diretor e as determinaes das normas urbansticas.
Tendo por objetivo aprofundar esta questo, colocando em pauta o papel das normas em relao
aos Planos e a concretizao da ocupao da cidade, sero avaliadas no presente trabalho as propostas
contidas nos Planos Diretores para o uso e a ocupao do solo, bem como a legislao urbana editada
antes e depois da aprovao destes Planos.
O foco da anlise ser o Municpio de Nova Iguau, considerando a sua relevncia no contexto da
Baixada Fluminense e a aprovao de seu primeiro Plano Diretor na dcada de 1990 com suas revises,
tendo em vista inclusive a modificao de sua delimitao territorial, provocada pela emancipao de
alguns de seus distritos, que gerou novos municpios Belford Roxo, Queimados, Japeri e Mesquita.
Ressalta-se ainda que se encontra em tramitao no Legislativo, a proposta do Plano Diretor Participativo para a cidade.
104 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
renda e pela precariedade de infra-estrutura, a cidade teve seu crescimento associado a um conjunto
de fatores, como o alto custo dos lotes e habitaes na cidade do Rio de Janeiro, a malha ferroviria de
extenso significativa e a construo da Rodovia Presidente Dutra no incio dos anos 1950, que, alm de
acelerar o processo de expanso perifrica da capital, incorporou Nova Iguau ao tecido metropolitano
do Rio de Janeiro. Ressalta-se ainda que a busca por oportunidades nas grandes cidades, conjugada ao
interesse da populao de baixa renda pela segurana representada pela moradia em terrenos prprios
e passveis de futuras ampliaes, contribuiu significativamente para a expanso dos parcelamentos no
Municpio (PCNI, 2002).
O transporte ferrovirio teve papel significativo na estrutura de ocupao da cidade, tendo na
linha da Central do Brasil e em seus ramais, elemento essencial para o surgimento e a consolidao de
alguns bairros, como Centro, Prata, Comendador Soares e Austin, situados em sua rea central. Por
outro lado, o transporte rodovirio viria a consolidar a ocupao, com a rodovia Presidente Dutra, a
abertura da Via Light e a melhoria de uma malha viria auxiliar.
Fonte: PCNI, Via Pblica. Projeto para o Plano Diretor Participativo, 2008.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Com 67% do territrio delimitado como reas ambientais1, que apresentam problemas ocasionados pelo desmatamento, ocupaes irregulares, poluio por esgoto e presso da expanso urbana, o
Municpio apresenta uma ocupao desigual, onde o centro de comrcio e servios apresenta melhores
nveis de urbanizao, detendo aproximadamente 85% dos benefcios urbanos da cidade e caracterizando-se por certa vitalidade do mercado imobilirio, com alguma verticalizao e oferta de moradia
para classe mdia e alta. Para alm deste centro, tem-se a periferia, composta por loteamentos precrios implantados de forma fragmentada, em grande parte carente de equipamentos e infra-estrutura,
ocupados a partir de casas unifamiliares autoconstrudas (PCNI, 2002).
Segundo a contagem de populao do IBGE/2007, Nova Iguau abriga 830.672 pessoas. Em
relao composio demogrfica do Municpio, observa-se que este sofreu um incremento pelo
intenso deslocamento populacional verificado no espao intrametropolitano fluminense, pois Nova
Iguau recebeu uma boa parcela dos migrantes do municpio do Rio de Janeiro e tambm dos migrantes
perifricos oriundos de Duque de Caxias, Nilpolis e So Joo de Meriti (Oliveira, 2006). Dados da
Fundao CIDE indicam que a populao do Municpio cresceu a taxas mais altas do que a mdia
metropolitana: entre 1991 e 2000, enquanto a metrpole cresceu em mdia 1% ao ano, Nova Iguau
apresentou taxas de crescimento mdio anual em torno de 2% (PCNI, 2008).
Com relao renda, de maneira geral, a populao iguauana apresenta baixo rendimento. De
acordo com o diagnstico elaborado para subsidiar a proposta do Plano Diretor Participativo (PCNI, 2008),
o rendimento nominal mensal dos chefes de domiclios, na mdia do Municpio, corresponde a 3,24 salrios
mnimos (2000). No entanto, a maior parte dos chefes de domiclio, cerca de 66%, encontra-se na faixa de
renda entre 0 a 3 salrios mnimos. Destes, um percentual significativo (13%) no tm rendimento e somente
4% dos chefes de domiclios tm renda superior a 10 salrios mnimos e 1% acima de 20 salrios mnimos.
O dficit habitacional de Nova Iguau (FJP, Dficit Habitacional do Brasil, 2000) foi calculado em
aproximadamente 23 mil moradias, representando cerca de 8,8% do total de domiclios existentes. Destes,
verifica-se que o principal componente do dficit a coabitao. Mais de 17 mil famlias compartilham
unidades residenciais, enquanto 4.300 vivem em cmodos provavelmente alugados. Os domiclios rsticos
e improvisados, quase sempre associados s ocupaes (favelas) representam cerca de 1.000 famlias.
Quanto inadequao dos domiclios existentes, parte significativa dos domiclios particulares permanentes existentes em Nova Iguau apresenta algum tipo de problema, sendo o maior deles relacionado
carncia de infra-estrutura (33,76%), seguido do adensamento excessivo (12,65%) (PCNI, 2008).
1
Parte do territrio de Nova Iguau, ou seja, aproximadamente 35% caracterizado por floresta do tipo Mata Atlntica e foi
declarado pela UNESCO como Reserva da Biosfera e a partir do pelo Decreto Federal n. 97.780, de 1987, definido como Reserva
Biolgica do Tingu.
A cidade conta ainda com o Parque Municipal de Nova Iguau, que foi criado pela Lei Municipal n. 6.001, de 1998, possuindo
uma rea de 1.100 hectares. Sua diversidade de recursos naturais permitiu ao parque ser denominado, em 2004, como o primeiro
Geoparque do Brasil.
As reas de Proteo Ambiental (APAs) de Nova Iguau foram definidas por legislaes municipais editadas entre 1998 e 2002:
APA do Rio DOuro: com aproximadamente 3.112,466 m, localiza-se na regio centro norte do municpio e faz divisa com o
municpio de Japeri. Alm da vegetao, apresenta mananciais que formam a bacia do Rio DOuro e a cabeceira do Rio Iguau;
APA Guandu-Au: antes denominada APA Ilha do Tarzan, possui uma rea de 8.701.250m e est localizada no oeste do municpio;
APA Tinguazinho: antiga APA So Jos. Com 11.027.690,45m, situa-se na regio centro norte de Nova Iguau;
APA do Tingu: antes denominada APA Tingu/Iguau. Possui 5.331.975m e est situada na regio norte do municpio;
APA Jaceruba: antiga APA Rio So Pedro de Jaceruba, apresenta 2.474.480m e est localizada na regio noroeste do municpio,
fazendo divisa com Miguel Pereira e Japeri;
APA Retiro: antiga APA Geneciano, possui 10.268.648,33m e localiza-se na regio nordeste. Faz divisa com Belford Roxo;
APA Gericin-Medanha: definida por legislao estadual, totaliza uma rea de 10.500 hectares e est localizada na regio sul de
Nova Iguau. No ano de 1996 foi considerada pela UNESCO como Reserva da Biosfera.
Alm das APAs, foi delimitada a rea de Especial Interesse Ambiental (AEIA) do Morro Agudo, em 2001.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
105
106 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
Termo utilizado para a posse de terras alheias mediante falsas escrituras de propriedade.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Rodovia Presidente Dutra, permitindo com essa interligao viria o transporte da produo. Nesse
sentido, observa-se que a Via Light, que liga os bairros da Pavuna, no Municpio do Rio de Janeiro,
ao Municpio de Nova Iguau, onde esto situados expressivos contingentes populacionais tidos como
perifricos e tambm um elevado nmero de empresas, estando prxima da Rodovia Presidente Dutra,
refora a lgica de valorizao dos eixos de transportes que viabilizam o deslocamento e a acessibilidade
de pessoas e mercadorias.
Exercendo funes de centralidade no mbito da periferia da Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, o Municpio adquire nos anos 1990 uma nova configurao territorial, administrativa e poltica,
decorrente das emancipaes de alguns de seus distritos, como Belford Roxo (1990), rea bastante populosa; Queimados (1990), onde se localiza o Plo Industrial; Japeri (1991); e mais tarde, Mesquita (1999).
A Lei Orgnica Municipal de Nova Iguau data de maio de 1990 e o primeiro Plano Diretor, de
1992. Com a reviso deste Plano, aprovada em 1997, a cidade toda delimitada como rea urbana e
passa a contar com uma organizao do territrio, que, segundo seu artigo 12, tem por finalidade a
instituio de um modelo de planejamento e gesto consonante com os contedos e potencialidades
de ordem geo-econmica, urbanstica e ambiental da Cidade, visando o seu desenvolvimento integrado e efetivo. Sob este preceito, o Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentvel (PDDUS), ainda
em vigor, divide o Municpio em setores e unidades de planejamento (Setor de Planejamento Integrado
SPI e Unidades Regionais de Governo URG), que passam a agregar diversos bairros. Observa-se
que Mesquita deixa de ser tratado como distrito, sendo inserido no Setor de Planejamento Integrado
Sudeste, composto por trs URGs: Mesquita, Banco de Areia e Chatuba. Situao que se altera, em 1999,
com a criao do Municpio de Mesquita e a conseqente excluso deste Setor do permetro de Nova
Iguau. O tema acerca dos Planos ser tratado de forma mais detalhada na segunda parte do presente
trabalho, com a anlise do Municpio e seus Planos Diretores.
107
108 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
Fonte: PCNI, Via Pblica. Projeto para o Plano Diretor Participativo, 2008.
No mbito poltico, Nova Iguau elege para os mandatos de 1989-1992 e 1993-1996 dois prefeitos
do Partido Democrtico dos Trabalhadores (PDT), Aluisio Gama de Souza e Altamir Gomes Moreira,
pertencentes ao mesmo partido que, no Rio de Janeiro, empossa Marcelo Alencar (1989-1992) e no
perodo seguinte, um prefeito oriundo de suas bases, Csar Maia. Para o perodo 1997-2000, quando
revisado o Plano Diretor de 1992, sendo aprovado o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e
Sustentvel e editadas legislaes relativas ao uso e ocupao do solo, o prefeito eleito Nelson Roberto
Bournier de Oliveira, do PSDB, que migra posteriormente para o PMDB. Reeleito para a administrao
2001-2004, renuncia em 2002 para ser deputado federal. As eleies de 2004 levam ao governo da cidade
um poltico do Partido dos Trabalhadores (PT), Lindberg Farias, que promove uma nova reviso do
Plano Diretor, cujo projeto de lei, relativo ao Plano Diretor Participativo, encontra-se em tramitao
na Cmara de Vereadores. Com uma coligao que agregou vrios partidos (PT, PDT, PSB, PV, PCdoB,
PTdoB, PR, PTN, PRB e DEM) o ento prefeito reeleito para o mandato 2009-2012.
Segundo informaes da Prefeitura (PCNI, 2009), a cidade de Nova Iguau foi a terceira no pas,
depois de Rio de Janeiro e So Paulo, a receber recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
So R$ 450 milhes a serem investidos em infra-estrutura, destacando-se a obra de duplicao do viaduto
da Posse e a ampliao da Estrada da Posse, considerada estratgica pela ligao com o Arco Rodovirio
Metropolitano, que ligar Itabora ao Porto de Itagua, passando por Nova Iguau. ressaltada ainda a
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
atrao que as intervenes pblicas vm ocasionando, com novos empreendimentos no setor privado da
ordem de R$ 2 bilhes, observando-se que construtoras tm se interessado em implantar na cidade condomnios de classe mdia, no modelo Barra da Tijuca, bairro situado na capital, Rio de Janeiro. Neste cenrio,
inclui-se o lanamento de um mega empreendimento no Municpio, chamado de Cidade Paradiso, nos
moldes dos loteamentos/condomnios fechados denominados bairros planejados, cujo investimento tem
por incentivo a acessibilidade, estando a 4,5 Km da Rodovia Presidente Dutra e prximo ao futuro Arco
Rodovirio, que tem intersees passando por vias locais3. Localizado na regio de Cabuu, onde o padro
de urbanizao precrio, estima-se que tal empreendimento quando concludo ter mais de 120 mil
habitantes vivendo em aproximadamente 32 mil unidades distribudas em uma rea de 4,5 milhes de m2,
cujos terrenos foram adquiridos pela CR2 Empreendimentos Imobilirios, responsvel pela realizao da
construo em parceria com a Prefeitura4. Alm de casas e apartamentos, so previstas reas destinadas
ao comrcio, logstica e s indstrias leves, bem como um complexo recreativo. Os preos das unidades
residenciais de dois quartos variam de 60 a 70 mil reais.
Objetivando enriquecer a anlise dos impactos da legislao urbana em Nova Iguau, segue uma
compilao de dados relativos s reas que compem o seu territrio. Como as informaes disponveis referem-se aos seus cinco Setores de Planejamento Integrado (SPI) e nove Unidades Regionais de
Governo (URG), que, por sua vez, agregam seus sessenta e oito bairros, o trabalho seguiu esta forma, a
qual ser objeto de reflexo mais adiante.
Setores de
Planejamento
Integrado (SPI)
Centro
Unidades Regionais
de Governo (URG)
Bairros
(Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083,
de 12/01/ 1999)
Centro
Posse
Comendador Soares
O futuro Arco Rodovirio Metropolitano ter intersees em Nova Iguau, tais como as Estradas do Retiro, Iguau Velho, So
Bernardino e Santa Perciliana, as Avenidas Vilar Novo e Vilar Grande, como tambm a Rua Coronel Alberto Melo (Governo do
Estado do Rio de Janeiro, Secretaria de Obras, 2007. Disponvel em www.amchamrio.com.br).
109
110 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
1. 1 URG Centro
O Centro de Nova Iguau est entre as mais dinmicas reas de comrcio de todo o Estado do
Rio de Janeiro. Alm da boa acessibilidade, servido de infra-estrutura, equipamentos sociais e de lazer,
abrigando as classes de renda mais altas da cidade. Trata-se da rea urbana melhor equipada e com
maiores investimentos do municpio.
Em relao distribuio da populao do municpio, a URG Centro abriga cerca de 22% dos
habitantes residentes no municpio (175.562 pessoas), tendo a maior concentrao no bairro Centro,
com 28.867 habitantes. Com uma densidade de 86,63 hab/ha, apresenta os maiores percentuais de
populao adulta e de idosos da cidade, enquanto que o ndice de chefes jovens, com at 29 anos de
idade, o mais baixo de todo o municpio.
Os ndices de renda nesta URG, como o rendimento nominal mdio e a porcentagem dos chefes
que tm rendimento maior que 20 salrios mnimos, so maiores que a mdia municipal (PCNI, 2008).
Com relao ao rendimento mensal mdio do chefe de domiclio, a maior parte da URG Centro abriga
chefes com renda entre 5 e 10 salrios mnimos (2000).
Esta regio concentra mais de 60% do total das atividades econmicas desenvolvidas em Nova
Iguau, com um diversificado plo de comrcio e servios, de carter regional, localizado, sobretudo,
no bairro do Centro. Alm disso, a URG Centro se destaca pela presena de atividades relacionadas aos
esportes e lazer, com a Vila Olmpica, a Pista do Aeroclube e o SESC Nova Iguau, como tambm ao
comrcio atacadista, indstrias, cosmticos, transportes e extrao.
No bairro do Centro, principal referncia dessa regio, a diversidade das atividades e sua concentrao refletem-se significativamente na distribuio dos usos do solo, predominando o uso misto,
enquanto que nos bairros do entorno o uso residencial predominante. J nos bairros localizados ao
longo da Rodovia Presidente Dutra, manchas de uso residencial com incidncia de servios e indstria
so identificadas, ratificando o papel da estrada no estmulo a atividades no residenciais.
Totalizando 50.160 domiclios (PCNI, 2009), observa-se que a espacializao geral dos usos da
URG Centro se diferencia bastante da maioria das outras URGs do municpio, ressaltando-se que essa
regio a nica a apresentar alguma concentrao de reas com verticalizao, ainda que a maior parte
do territrio tenha uma ocupao horizontal, como predomina no restante do municpio.
Ao sul da linha frrea, nos bairros Centro, Caonze e Bairro da Luz esto quase todas as quadras
com forte incidncia de edificaes com seis ou mais pavimentos. Destacam-se alguns lanamentos
imobilirios nesta rea, especialmente no bairro do Centro, com edificaes multifamiliares de 15 a 20
pavimentos, que oferecem unidades de 2, 3 ou 4 quartos, cujos valores podem variar de R$150.000,00
a R$300.000,005. Ainda que nas reas situadas no limite da Serra da Madureira existam ocorrncias
relevantes de espaos vazios, o que se justifica pela necessidade de preservao desta regio, essa URG
possui um maior adensamento construtivo em relao s demais (PCNI, 2008).
Apesar de concentrar bairros que apresentam melhores condies scio-econmicas e de infraestrutura em relao ao restante do Municpio Califrnia, Caonze, Centro, Chacrinha, Jardim
Tropical, Rancho Novo e Vila Nova (Oliveira, 2006), com um padro de urbanizao mais consolidado,
um melhor estado de conservao das edificaes e uma maior presena de vias com traado regular,
com guias e pavimentao a URG Centro apresenta problemas de infra-estrutura, especialmente de
drenagem, com pontos de ocorrncia de enchentes, particularmente nas reas ocupadas nas vrzeas do
5
Rio da Prata e do Rio Brotas, alm de pontos vulnerveis a inundaes na Vila Operria e em Viga.
Quanto mobilidade, essa regio apresenta condies favorveis de acessibilidade e oferta de
transporte coletivo, sendo cortada pela Via Ligth e pela Rodovia Presidente Dutra, responsveis pela a
integrao do municpio com a Baixada e com outros plos metropolitanos. Nessa URG se localizam a
estao de Nova Iguau, a Rodoviria e a maioria dos pontos finais dos nibus urbanos e interurbanos.
Entretanto, o congestionamento de veculos, os passeios estreitos e mal cuidados, a falta de locais de
estacionamento, as ruas sem conservao e a drenagem insuficiente prejudicam a rea. Segundo o diagnstico elaborado para a elaborao do Plano Diretor Participativo, a manuteno da centralidade do
Centro requer benfeitorias no sistema virio, reorganizao do sistema de transporte coletivo e melhoria
da acessibilidade sobre rodas, incluindo a continuao da Via Ligth at Madureira, de forma a permitir
nova e fcil ligao com o subrbio do Rio de Janeiro (PCNI, 2008).
Sobre os assentamentos precrios, registram-se ocupaes em reas pblicas (praas, viaduto e
morros acima da cota 100), em reas particulares e em reas de fragilidade ambiental (margem de rio).
Alm disso, identificam-se na regio trs loteamentos irregulares (Jardim Rosa de Maio, Jardim da Paz
e Santa Eugnia) e um clandestino (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao
CDDH Bento Rubio, 2008).
1. 2 URG Posse
A URG Posse uma das mais dinmicas regies do municpio, devendo parte de sua centralidade
presena do Hospital da Posse, importante equipamento de sade tanto para Nova Iguau como para
a Baixada Fluminense.
Concentra a segunda maior populao do municpio (117.834 pessoas), com uma densidade
mdia de 73,28 hab/ha. Apesar da distribuio relativamente homognea da populao, os bairros Cermica e Carmary so os mais densos. Por outro lado, a regio apresenta ainda reas predominantemente
vazias, estando parte significativa destas no limite da rea de Especial Interesse Ambiental (AEIA) do
Morro Agudo, com uma topografia mais acidentada, conformada por morros.
Quanto ao rendimento mensal mdio do chefe de domiclio, a URG apresenta significativas
porcentagens da populao nas faixas salariais entre 3 e 5 e 5 e 10 salrios mnimos (2000), entretanto,
a maior parte se encontra na faixa entre 1 e 3 salrios mnimos (PCNI, 2008).
Alm do uso residencial, predominante em toda a URG, atividades de comrcio e servios tm
presena significativa, concentrando-se basicamente no bairro da Posse e Kennedy. Sendo uma centralidade expressiva e relativamente consolidada no municpio, o bairro da Posse, assim como o da Cermica, apresenta melhores condies de acessibilidade por estar junto Rodovia Presidente Dutra, com
localizao estratgica para atividades que necessitam de distribuio e logstica. Ainda na Posse verifica-se a incidncia do uso misto, assim como nos bairros Amba e Ponto Chique, em menor grau.
Referncia importante na mobilidade da regio, a Rodovia Presidente Dutra meio de circulao
de um trnsito intenso de trabalhadores nos acessos do Municpio, decorrente da existncia de indstrias e do eixo de ligao com o Rio de Janeiro. Destaca-se ainda que, devido localizao da Posse,
seus principais eixos virios so importantes ligaes, inclusive de transporte coletivo, entre inmeros
bairros e o centro de Nova Iguau e as estaes ferrovirias. No contexto local, a Avenida Governador
Roberto Silveira representa uma das mais importantes ligaes virias com os bairros mais distantes,
fazendo a transposio da Dutra. Entretanto, a deficincia da conexo entre bairros, caracterstica do
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
111
112 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
Municpio, tambm um problema na URG Posse, que, apesar das ligaes existentes, apresenta uma
malha viria insuficiente e fragmentada.
A maior parte do territrio desta regio ocupada por um padro de ocupao horizontal (que
inclui tambm galpes), apresentando algumas poucas quadras com edificaes entre 4 a 5 pavimentos,
situadas nos bairros Kennedy e da Posse, a maioria conjuntos habitacionais de promoo pblica
(PCNI, 2008). Totalizando 33.666 domiclios (PCNI, 2009), registra-se nesta URG empreendimentos
com financiamento do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) da Caixa Econmica Federal,
destinados faixa de renda de 5 a 10 salrios mnimos, oferecendo unidades de dois quartos, com cerca
de 50 m2, no valor de R$48.000,006.
Embora as edificaes se caracterizem por um padro construtivo baixo, nas centralidades
possvel localizar construes com melhor grau de conservao. Ressalta-se ainda o padro de urbanizao baixo nos bairros Parque Flora e Amba, com ocupaes precrias em morros, carncia de
infra-estrutura adequada e adensamento desordenado. Tal condio melhor nos bairros Cermica e
Kennedy, onde existe um arruamento bem traado, porm sem pavimentao, alm de boa cobertura
de abastecimento de gua.
Em relao aos assentamentos de baixa renda, a maioria das ocupaes est em rea pblica (11
do total de 22) e o restante em reas particulares, estando trs situadas em rea de Preservao Permanente (APP) e quatro em morros. Alm disso, registram-se quatro loteamentos irregulares (Dois Irmos,
PAR Caixa e Gama 1 e 2) e um clandestino (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau,
Fundao CDDH Bento Rubio, 2008).
Idem.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Somando 31.032 domiclios, o territrio da URG apresenta uma ocupao de construes horizontais, estando nos principais corredores de trfego as edificaes com melhor estado de conservao.
Quanto acessibilidade e mobilidade, esta regio tem uma malha viria fragmentada, com ligao
interna entre os bairros por meio de linhas de transporte municipal. Existem dois importantes corredores virios em seus limites: Estrada de Madureira e Avenida Coronel Bernardino de Melo, que acompanha a linha frrea. O bairro Comendador Soares destaca-se por abrigar uma estao do trem metropolitano, constituindo-se em uma importante centralidade da cidade, embora necessite ser qualificada.
Comportando um tero do nmero total de domiclios da URG, esse bairro tem seus limites ao norte
marcados pela Rodovia Presidente Dutra, que corresponde a um forte elemento de estruturao urbana,
constituindo um expressivo obstculo de difcil transposio (PCNI, 2008).
2. Sudoeste
O Setor de Planejamento Integrado Sudoeste abrange duas Unidades Regionais de Governo:
Cabuu e Km-32, esta ltima assim denominada devido ao bairro que lhe deu o nome (Km-32) se localizar no referido quilmetro da antiga estrada que interligava a capital federal do Rio de Janeiro a So
Paulo (BR 465).
ORDENAO DO TERRITRIO
Lei Complementar n. 06, de 1997 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (PDDUS) de Nova Iguau
Setores de
Planejamento
Integrado (SPI)
Sudoeste
Unidades Regionais
de Governo (URG)
Bairros
(Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083,
de 12/01/ 1999)
Cabuu
Km-32
2. 1 URG Cabuu
Com grande extenso territorial, cerca de 66 hectares, a URG Cabuu tem uma baixa densidade
populacional (11,51 hab/ha), abrigando 76.350 habitantes, aproximadamente 10% da populao residente no municpio.
Sua ocupao, que soma 21.814 domiclios (PCNI, 2009), predominantemente horizontal, sendo
mais rarefeita nas reas de caracterstica rural, como no bairro de Campo Alegre. No entanto, ao longo
da Estrada de Madureira, atual Avenida Ablio Augusto Tvora, que o principal eixo de circulao da
regio, a rea mais densa, com a presena de vrios loteamentos. Como a maior parte das edificaes
resulta do tradicional processo de auto-empreendimento em etapas, da casa prpria, o estado de conservao e o padro construtivo das unidades so baixos.
Os indicadores scio-econmicos revelam que a URG tem cerca de 50% dos chefes de domiclios com renda nominal mensal de at trs salrios mnimos (2000), enquanto que 14,5% no possuem
qualquer rendimento (PCNI, 2008). Os bairros com a renda mdia do chefe mais baixa, abaixo de dois
salrios, so Campo Alegre e Lagoinha, onde residem 13.968 pessoas.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
113
114 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
Quanto ao uso do solo, como na maior parte do municpio, predomina o uso residencial, com
reas ocupadas por loteamentos que apresentam habitaes de at trs pavimentos. Nas reas prximas
Estrada de Madureira, tem-se a presena de uso misto (comrcio, servios, industrial, ou institucional)
e de comrcio e servios. Nos bairros Cabuu, que abriga grande parte da populao (28% do total),
Campo Alegre, Marapicu e Valverde registram-se alguns pontos de comrcio atacadista; em Cabuu e
Valverde, atividades ligadas ao transporte; em Cabuu, indstrias.
Verifica-se ainda a presena de reas vazias, com glebas situadas ao sul da Estrada de Madureira, junto a Serra de Madureira, formando uma faixa territorial no limite da cota 100. J os terrenos
ociosos localizam-se, em geral, em loteamentos que no foram ainda totalmente ocupados, prximos
aos bairros Ipiranga, Palhada, Campo Alegre e Cabuu. Destaca-se que nos bairros Palhada e Campo
Alegre, prximo divisa com o municpio de Queimados, existem grandes glebas vazias, que correspondem s reas destinadas a empreendimentos aprovados ou em aprovao na Prefeitura. Entretanto,
as glebas situadas no limite da APA Gericin e da cota 100 correspondem a reas de preservao.
Com um baixo padro de urbanizao, apresentando vrios pontos sujeitos s inundaes, a
estrutura viria de muitos desses bairros ainda precria, apesar das recentes intervenes de asfaltamento. Tendo somente as principais vias de acesso pavimentadas, muitas das vias locais so demarcadas
pelos limites dos lotes, no possuindo guias, caladas ou linhas de drenagem demarcadas. Nos bairros
Palhada e Campo Alegre existem trechos com carncia de gua encanada. Observa-se que o bairro de
Marapicu apresenta um padro relativamente melhor, encontrando-se menos adensado, com apenas
alguns ncleos ocupados e grandes glebas vazias. Vale destacar que, excetuando-se das precrias condies de urbanizao e ocupao predominantes, loteamentos/condomnios fechados direcionados
populao de maior poder aquisitivo vm sendo implantados nesta regio7, produzindo reas estanques
de padres diferenciados sem permeabilidade com a realidade do entorno.
Em relao acessibilidade e mobilidade, observa-se que a Estrada de Madureira, que faz uma
articulao de carter regional e liga a regio das URGs Cabuu e Km 32 ao centro da cidade, concentra
as linhas de nibus, com intensa circulao de veculos e pedestres. No entanto, o transporte coletivo
rodovirio que serve aos bairros e loteamentos mais afastados da referida estrada escasso, fazendo com
que grande parte desta populao vena as distncias caminhando.
Intervenes recentes na regio esto buscando alterar o quadro de precariedade da infra-estrutura, como o projeto PAT-Prosanear Cabuu, contemplando projetos integrados de abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo, sistema de drenagem, sistema virio, relocao, remanejamento e reassentamento de populao (PCNI, 2008).
Segundo informaes da Prefeitura, esto em aprovao dois destes empreendimentos no Setor de Planejamento Integrado
Sudoeste, um na URG Cabuu e outro na Km 32. Caracterizadas atualmente como imensos vazios, estas reas vo dar lugar
a loteamentos/condomnios fechados para uma populao de melhor poder aquisitivo do que a mdia destas regies e do
municpio. A infra-estrutura e a acessibilidade so pontos frgeis para estas iniciativas, que contam com investimentos pblicos,
em especial as obras do futuro Arco Rodovirio Metropolitano, que se tornar vivel com a extenso da Via Light, facilitando a
ligao at Madureira e, depois, at a Barra da Tijuca, pela Linha Amarela (PCNI, 2008).
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
2. 2 URG Km 32
A URG Km 32 localiza-se no extremo da regio sudoeste, fazendo divisa com o Municpio de
Seropdica. Abriga em seu territrio 57.467 pessoas, cerca de 8% da populao total de Nova Iguau,
vivendo em 16.419 domiclios (PCNI, 2009).
A ocupao desta regio est relacionada ao corredor virio da Estrada de Madureira (RJ 105)
que alm de interligar a Baixada Fluminense com a zona oeste do Rio de Janeiro, apresenta caractersticas de corredor urbano local, com intenso trnsito de veculos e pedestres , e tambm ao traado
da antiga estrada que ligava a capital federal do Rio de Janeiro So Paulo (BR 465), cujo quilmetro 32
deu o nome ao bairro e conseqentemente URG, conforme citado anteriormente.
Observa-se que as reas mais adensadas correspondem a loteamentos que foram se consolidando
ao longo da antiga Estrada RJ-SP e em direo Estrada de Madureira, prximo aos bairros Jardim
Guandu e Paraso. Destaca-se que uma das reas de maior adensamento, com mais de 350 hab/ha,
corresponde, por exemplo, ao conjunto habitacional da Cehab. Por outro lado, no restante da URG
significativo o percentual de reas vazias, inclusive prximo ao limite com o Rio de Janeiro.
Em relao situao scio-econmica, registra-se o maior percentual de chefes com rendimento
entre 1 e 3 salrios mnimos (41,8%) do Municpio, alm de computar cerca de 19% de chefes com at
1 salrio mnimo, resultando em aproximadamente 60% dos chefes de famlias classificados nas faixas
de renda mais baixa. Apresentando, em mdia, rendimento nominal mensal do chefe de 2,41 salrios
mnimos (2000), esta URG se enquadra nas mais pobres de Nova Iguau (PCNI, 2008).
O comrcio de servio local a atividade econmica mais importante da regio, tendo em seguida
os servios e a extrao mineral. Vale ressaltar que o comrcio e os servios concentram-se ao longo dos
eixos virios antiga RJ-SP e Estrada de Madureira, em direo Cabuu , e que, dentre os bairros,
o de Prados Verdes, rea com caracterstica rural, desenvolve alm de atividades agrcolas, o comrcio
atacadista e atividades industriais; e o Km 32, apresenta alguma atividade vinculada ao transporte e ao
comrcio atacadista.
O uso residencial tambm predominante nesta URG, como no restante do Municpio. As construes so em sua maioria horizontais, carecendo de infra-estrutura, inclusive nos bairros mais adensados.
Quanto acessibilidade e mobilidade, destaca-se que a Estrada de Madureira carece de melhorias,
apesar de ser um eixo estrutural do Municpio conforme o PDDUS de 1997. A situao precria de seu
trajeto, incluindo seus passeios ou mesmo a inexistncia destes em alguns trechos, prejudica a circulao de veculos e pedestres, de grande importncia na regio. Alm disso, o transporte coletivo no
promove a conexo entre as reas da URG distantes dos corredores virios, uma vez que o atendimento
das linhas de nibus restrito s principais vias, fazendo com que a populao residente em alguns
loteamentos fique sem acesso, tendo que percorrer longas distncias a p ou de bicicleta. Neste cenrio,
as vias de carter local nem sempre claramente delimitadas, carecem de infra-estrutura, em especial
pavimentao e drenagem.
A URG apresenta 24 loteamentos irregulares, sendo um destes em rea pblica. Tm-se ainda
a identificao de trs ocupaes, uma delas situada na rea da Serra de Marapicu, delimitada como
rea de Preservao Permanente (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao
CDDH Bento Rubio, 2008).
115
116 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
3. Noroeste
O Setor de Planejamento Integrado Noroeste abrange apenas uma Unidade Regional de Governo:
Austin, que formada por oito bairros.
ORDENAO DO TERRITRIO
Lei Complementar n. 06, de 1997 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (PDDUS) de Nova Iguau
Setores de
Planejamento
Integrado (SPI)
Unidades Regionais
de Governo (URG)
Bairros
(Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083,
de 12/01/ 1999)
Noroeste
Austin
4. Nordeste
O Setor de Planejamento Integrado Nordeste composto por duas Unidades Regionais de
Governo, a de Vila de Cava e de Miguel Couto, que somam 113.907 habitantes distribudos pelos seus
11 bairros.
ORDENAO DO TERRITRIO
Lei Complementar n. 06, de 1997 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (PDDUS) de Nova Iguau
Setores de
Planejamento
Integrado (SPI)
Nordeste
Unidades Regionais
de Governo (URG)
Bairros
(Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083,
de 12/01/ 1999)
Vila de Cava
Vila de Cava, Santa Rita, Rancho Fundo, Figueiras, Iguau Velho, Corumb
Miguel Couto
117
118 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
cidade, a URG no dispe de transporte coletivo adequado, sendo por um lado, atendida precariamente
por algumas linhas de nibus que transitam por vias principais, e, por outro, no atendida pela via
frrea, uma vez que o ramal que corta alguns de seus bairros destina-se apenas a transportar cargas.
Em relao s ocupaes na regio, registram-se cinco em reas pblicas, quatro em reas particulares e duas em reas de Preservao Permanente (APP). Identificam-se ainda sete loteamentos irregulares e trs clandestinos (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao CDDH
Bento Rubio, 2008).
5. Norte
O Setor de Planejamento Integrado Norte abrange apenas uma Unidade Regional de Governo, a
de Tingu, onde residem 13.328 pessoas (PCNI, 2009).
ORDENAO DO TERRITRIO
Lei Complementar n. 06, de 1997 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (PDDUS) de Nova Iguau
Setores de
Planejamento
Integrado (SPI)
Unidades Regionais
de Governo (URG)
Bairros
(Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083,
de 12/01/ 1999)
Norte
Tingu
119
120 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
121
122 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
de restrio ocupao urbana a Zona Agrcola, a Zona de Especial Interesse Ambiental e outras reas
imprprias urbanizao.
O Captulo da Poltica Urbana define o zoneamento e alguns parmetros para reas da cidade,
seguindo o estabelecido pelo macrozoneamento, a saber:
A rea comprometida com a ocupao urbana composta por unidades urbanas consolidadas,
que so constitudas por vilas, bairros e demais reas da cidade, afora o Centro. Tais unidades englobam
os Centros de Atividades, os Eixos de Comrcio e Servios, os Eixos de Usos Mltiplos, a Zona de Uso
Industrial, a Zona de Uso Diversificado e as Zonas Residenciais.
Zona Central (ZC) dividida em Zona Ncleo ou ZC1; Subzona de Expanso da Zona Central
ou ZC2; e Periferia da Zona Central ou ZC3.
At que sejam fixados novos ndices, atravs de um regime urbanstico que oriente a renovao
urbana, o gabarito para estas reas varia de 4 a 10 pavimentos.
Zona Residencial (ZR) compreende trs categorias: a unifamiliar (ZR1) admite usos comerciais e de servios locais, assim como de lazer; a uni e multifamiliar (ZR2) permite o adensamento
horizontal; e a multifamiliar (ZR3) possibilita o crescimento vertical e as vilas, desde que condicionados soluo adequada de esgotamento sanitrio.
O plano determina que as terras de propriedade municipal situadas no interior das ZRs sejam
destinadas produo de habitao para a populao de baixa renda e instalao de servios pblicos.
E destina lei prpria, a ser elaborada posteriormente, a densidade de ocupao e demais parmetros
urbansticos destas Zonas.
A rea de expanso urbana abrange a Zona Residencial Especial (ZRE) que admite parcelamentos e condomnios horizontais; e a Zona de Stios (ZS), com a finalidade produtiva ou ao recreio.
As Zonas de Uso Industrial esto presentes nas duas reas, tanto a comprometida com a ocupao
urbana como a de expanso urbana, devendo ser objeto de regulamentao especfica, concernente
natureza da atividade, seus eventuais efeitos poluidores e suas restries ambientais. So divididas em
Zonas de Uso Estritamente Industrial (ZEI) e Zonas de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI).
Podendo tambm se situar nas duas macrozonas urbanas, as reas de Especial Interesse Social
(AEIS) contemplam tanto as reas ocupadas por populao de baixa renda de forma irregular, como os
terrenos pblicos ou vazios urbanos de propriedade particular a serem destinados produo de habitao popular. As aes e obras especficas de regularizao fundiria so previstas para as AEIS localizadas no interior das Zonas Residenciais e a construo de habitaes de interesse social autorizada nas
Zonas Residenciais Especiais.
A criao de ncleo tcnico municipal para assistncia tcnica populao, em especial quanto ao
usucapio urbano, e a concesso do Direito Real de Uso, mediante aprovao em lei, so estabelecidos
como pr-requisitos das aes de construo de habitao de interesse social e de regularizao fundiria nas AEIS. Determina-se ainda que os projetos localizados nestas reas incluam a participao da
populao organizada nas suas etapas de concepo, execuo e implantao.
Para a identificao das AEIS, assim como para a elaborao do plano de ao destinado s
mesmas, foi estabelecido um prazo de 240 dias a contar da aprovao do plano diretor. Tal como as
demais iniciativas relacionadas s reas de Interveno Prioritria Projeto Integrado de Renovao
Urbana da Zona Central, Estabelecimento da densidade de ocupao e demais parmetros urbansticos
para a Zona Residencial, Ordenao do uso do solo na faixa marginal da Rodovia Presidente Dutra,
Projeto de saneamento ambiental e Projetos de Alinhamento da Cidade , a serem realizadas mediante
o plano aprovado, estas tambm no foram concretizadas.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
A determinao de reviso do plano em cinco anos realizada, como veremos adiante, com um
novo plano diretor, aprovado em 1997.
123
124 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
tivando elucidar a anlise, seguiremos relacionando as propostas do referido plano legislao complementar publicada posteriormente.
2.2.1 Do Plano
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel (PDDUS) define que o ento Municpio passa a denominar-se Cidade de Nova Iguau, dando-lhe assim um perfil urbano. Tal afirmativa se
consolida na determinao de que o permetro urbano compreende todo o territrio da cidade, desconsiderando a presena de reas rurais.
Em seu reduzido contedo (possui 60 artigos, aproximadamente metade do plano de 1992), o
plano dispe seus objetivos, diretrizes gerais e instrumentos, a saber: o macrozoneamento, a organizao territorial, a ocupao e uso do solo, a estruturao do sistema virio e as polticas de desenvolvimento urbano e de meio ambiente, sendo esta ltima consignada na Lei n. 2.868, de 1997, citada anteriormente. Detendo-se s determinaes mais gerais, estabelece em suas disposies finais e transitrias
o prazo mximo de dois anos para que o Executivo apresente o Plano Estratgico da Cidade, onde sero
definidas as diretrizes das polticas pblicas setoriais.
Semelhante ao disposto em 1992, fica estabelecido que o plano
o instrumento bsico de ordenao do territrio e de desenvolvimento urbano e sustentvel da
Cidade de Nova Iguau, orientando as aes do Poder Executivo Municipal e de todos os agentes
pblicos e privados que atuam na municipalidade, visando obter um controle mais eficiente do
uso e ocupao do solo, a racionalizao dos investimentos pblicos, a orientao dos investimentos privados e a preservao, proteo e recuperao do meio ambiente (art. 7.).
Dentre as diretrizes do PDDUS, encontra-se a otimizao da infra-estrutura e dos servios
pblicos, com a ocupao dos vazios urbanos; a potencializao econmica dos centros; a consagrao
do sistema virio estrutural e das vias principais como Eixos de Desenvolvimento Urbano; a definio
das reas especiais estratgicas; a promoo da descentralizao da gesto; a compatibilizao do desenvolvimento urbano com a proteo do meio ambiente; e o estabelecimento de mecanismos de participao da comunidade no planejamento urbano e na fiscalizao de sua execuo.
Considerado de mbito operacional, o Conselho de Poltica Urbana criado pelo Plano Diretor,
que o institui como um rgo consultivo e fiscalizador da Prefeitura em questes referentes poltica
urbana. O Conselho ser parte integrante da estrutura organizacional do rgo responsvel pela poltica
urbana da Prefeitura e ter representao paritria do Poder Pblico e da sociedade civil, devendo ser
regulamentado posteriormente por Decreto.
Os Planos de Estruturao Urbana tambm so operacionais, sendo o instrumento pelo qual
sero definidas as aes do Poder Executivo Municipal relacionadas s polticas setoriais de habitao
e regularizao fundiria, de implementao de infra-estrutura, de circulao e transporte, de urbanizao integrada e de localizao de equipamentos urbanos, tendo por referncia os Setores de Planejamento Integrado. Fica estabelecido o prazo de trezentos e sessenta dias aps a publicao do PDDUS
para a apresentao ao Legislativo destes Planos.
Ainda no campo operacional, o instrumento da Urbanizao Consorciada dever ser utilizado em
empreendimentos conjuntos da iniciativa privada e dos poderes pblicos federal, estadual e municipal, sob
a coordenao deste ltimo, visando integrao e diviso de competncias e recursos para a execuo
de projetos comuns (art. 42). Poder ocorrer por iniciativa do Poder Pblico ou atravs de propostas de
interessados, avaliado o interesse pblico pelo rgo responsvel pela poltica urbana da Prefeitura e ouvido
o Conselho de Poltica Urbana. A aplicao deste instrumento ser objeto de lei especfica.
Vale ressaltar que para este estudo foram compiladas as normas vigentes para o municpio referentes
poltica urbana, no tendo sido identificadas edies posteriores ao PDDUS cujo contedo abordasse
os instrumentos operacionais relativos aos Planos de Estruturao Urbana e Urbanizao Consorciada.
Dentre os instrumentos financeiros, o Plano Diretor cria o Fundo de Desenvolvimento Urbano,
sendo um rgo de natureza contbil-financeira, sem personalidade jurdica, que tem como objetivo
o financiamento dos planos, programas e projetos que visem o desenvolvimento urbano integrado
da cidade (art. 46). Competir ao rgo responsvel pela poltica urbana da Prefeitura a gesto deste
instrumento, a ser regulamentado posteriormente por Decreto.
Destaca-se que, em 1998, o Decreto n. 5.997 regulamenta o Conselho de Poltica Urbana
(CONPURB) e o Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) de Nova Iguau. Alm de estabelecer as atribuies do Conselho, o referido Decreto define a sua composio, sendo formado por vinte
membros com direito a voto. Em relao ao Fundo, ressalta-se que no h participao da sociedade
civil em sua gesto, que fica a cargo de setores da administrao municipal.
Alm do Fundo de Desenvolvimento Urbano, o outro instrumento financeiro tratado no PDDUS
so as Operaes Interligadas, que constituem a alterao pelo Poder Pblico, nos limites e na forma
definidos em lei, de determinados parmetros urbansticos, mediante contrapartida dos interessados,
igualmente definida em lei (art. 49).
Fica estabelecido que as contrapartidas podem ser sob a forma de recursos para o Fundo de
Desenvolvimento Urbano, de obras de infra-estrutura, de terrenos e habitaes destinados populao
de baixa renda e de recuperao do meio ambiente ou do patrimnio histrico-cultural.
Tal como a Urbanizao Consorciada, a realizao deste instrumento fica dependente de parecer
favorvel do rgo responsvel pela poltica urbana da Prefeitura, ouvido o Conselho de Poltica Urbana.
No caso especfico das Operaes Interligadas cuja contrapartida ser de recuperao do meio ambiente
poder tambm ser ouvido o Conselho Municipal de Meio Ambiente, instrumento criado antes do
primeiro Plano Diretor da Cidade, conforme abordado anteriormente neste trabalho.
A regulamentao dos critrios e parmetros para a utilizao das Operaes Interligadas objeto,
em 1999, do Projeto de Lei n. 3.050, ainda em trmite no Legislativo.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
125
126 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
As normas complementares relativas Poltica de Desenvolvimento Urbano abrangem as legislaes especficas referentes Lei de Parcelamento do Solo, ao Cdigo de Obras e Edificaes, bem como
ao Cdigo de Convivncia e Posturas. Leis posteriores ao PDDUS editaram tais normas, que abordaremos adiante.
2.2.1.2 Do Macrozoneamento
O Macrozoneamento divide Nova Iguau em grandes zonas que consagram as vocaes presentes
em seu territrio em funo de suas atuais caractersticas e potencialidades (art. 9.). Ressalta-se que
tal diviso, ao adotar como vocao a situao existente de cada rea, tendo em vista as suas particularidades, acaba por ratificar a realidade, com uma aparente naturalizao da desigualdade scio-espacial
da cidade.
O plano dispe que a delimitao dessas reas deve levar em conta os grandes eixos de desenvolvimento da cidade, sem, contudo, defini-los. Entretanto, como uma de suas diretrizes consagra o sistema
virio estrutural e as vias principais como Eixos de Desenvolvimento Urbano, acreditamos serem estes,
os citados no macrozoneamento.
As grandes zonas so assim estabelecidas:
Zona Urbana Consolidada semelhante rea comprometida com a ocupao urbana, presente
no plano diretor de 1992, compreende as reas de maior adensamento, caracterizando-se pela quase
totalidade do parcelamento do solo e pela maior diversidade de atividades.
Zona de Expanso Urbana tal como no plano de 1992 (rea de expanso urbana), corresponde
aos espaos perifricos onde se efetivam os vetores de ocupao progressiva. Caracteriza-se por baixa
densidade de ocupao, grandes percentuais de lotes vagos tanto nos loteamentos existentes, quanto nos
parcelamentos no consolidados.
Zona de Transio (Cinturo Verde) compreende as reas onde se encontram atividades agrcolas e pecuria de pequena escala, sendo formada basicamente por stios e chcaras, com uma ocupao
de baixa densidade e edificaes dispersas.
Zona de Preservao Ambiental corresponde Reserva Biolgica do Tingu, regida pelo
Decreto Federal n. 97.780, de 1989, e pela Lei Municipal n. 1.561, de 1991; e rea de Proteo Ambiental
do Mendanha-Gericin, objeto da Lei Estadual n. 1.331, de 1988.
Nota-se que, no plano de 1992, as Zonas de Transio e de Preservao Ambiental esto includas
na poro rural do territrio.
127
128 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
publicao do PDDUS, tem-se a criao do Parque Municipal de Nova Iguau pelo Decreto n. 6.001, de
1998, e a instituio do Cdigo de Meio Ambiente da Cidade, atravs da Lei n. 3.129, de 20008.
As reas Estratgicas (AT) incluem tanto as reas industriais quanto aquelas ao longo da Rodovia
Presidente Dutra, alm dos eixos estruturais e de articulao da cidade.
reas de Atividades Industriais: AT1 destinadas a implantao de unidades industriais de
mdio e grande porte que, pela natureza de suas atividades, exijam localizao especial, dotada de infraestrutura urbana compatvel e mecanismos de proteo ambiental adequados.
reas de Atividades Controladas: AT2 que apresenta atividade econmica vinculada s atividades de extrao mineral ou de manuseio, fabricao ou estocagem de explosivos ou de produtos que
apresentem algum grau de periculosidade ou risco populao (revisado pela Lei n. 2885/1998).
Eixos Estratgicos de Atividades Diversificadas: AT3 correspondem s faixas lindeiras dos Eixos
de Integrao, Estruturais e de Articulao, definidos no PDDUS, vocacionados localizao de atividades econmicas diversificadas, configurando-se como corredores de desenvolvimento da Cidade.
Subdividem-se em:
ED1 reas marginais Rodovia Presidente Dutra;
ED2 rea marginal aos Eixos Estruturais, caracterizada pela presena de atividades de pequeno
e mdio porte;
ED3 rea marginal aos Eixos de Articulao, compreendendo atividades de pequeno porte.
Ressalta-se que a descrio das delimitaes das reas de Uso Predominantes, bem como das suas
divises e subdivises, no fazem parte da LUOS, que autoriza a sua instituio por Decreto do Prefeito
da Cidade de Nova Iguau.
Em 2001, a Lei n. 3.259 institui a rea Estratgica de Urbanizao Integrada: AT4, localizada no
Setor de Planejamento Integrado Sudoeste, na Unidade Regional de Governo de Cabuu. A rea dividida em Zonas, a saber:
ZI (industrial) - destinada implantao de atividades industriais, restrito a empresas classificadas
como de baixo risco ambiental e atividades vinculadas a transporte, estocagem e armazenamento;
ZC (comrcio e servios) uso predominante comercial e de servios da carter local e regional;
ZM (mista) destinada implantao de unidades residenciais e comerciais de carter local;
ZR (residencial) destinada ao uso unifamiliar e multifamiliar, alm do uso popular, relativo s
habitaes de baixa renda.
Ficam ainda estabelecidos, de acordo com as Zonas acima descritas, os ndices de Controle Urbanstico, o percentual da distribuio de reas e usos (reservas urbanas, sistema virio), bem como a
compatibilizao de usos aceitveis e adequados.
Em seguida, a Lei n. 3.260, tambm de 2001, sem excluir o disposto na lei anterior, de n. 3.259, cria a
8
Posteriormente, em 2001, criada a rea de Especial Interesse Ambiental do Morro Agudo e a rea de Proteo Ambiental da
Ilha do Tarzan (Decretos n. 6.383 e n. 6.413, respectivamente). As reas de Proteo Ambiental (APA) do Morro de So Jos,
do Rio DOuro, do Iguau/Tingu, do Rio So Pedro de Jaceruba e do Gericiano so institudas em 2002 por meio dos Decretos
n. 6.489, n. 6.490, n. 6.491, n. 6.492 e n. 6.493. Em 2004, projetos de leis elaborados objetivam revisar estas normas, como o
de n. 3.586, que institui a APA Tinguazinho, revogando o Decreto n. 6.489, de 2002. Alm deste, outros Projetos de Lei criam
APAs e revogam os Decretos anteriores de 2002: n. 3.587 APA Tingu (revoga o Decreto n. 6.491/2002); de n. 3.588 APA Rio
DOuro (revoga o Decreto n. 6.490/2002); de n. 3.591 APA Guandu-Au (revoga o Decreto n. 6.413/2002); de n. 3.592 Jaceruba
(revoga o Decreto n. 6.492/2002); de n. 3.593 do Retiro (revoga o Decreto n. 6.493/2002); e de n. 3.594 Morro Agudo (revoga
o Decreto n. 6.383/2001).
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
129
130 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
rea Estratgica de Urbanizao Integrada: AT4 e revisa a Lei de Uso e Ocupao do Solo (n. 2.882/1997).
Nesta norma fica definido que a AT4 compreende as reas destinadas implantao de projetos de urbanizao que ocupem reas iguais ou superiores a vinte e cinco hectares e que, pela natureza, abrangncia,
diversidade e intensidade das atividades contempladas, promovam transformaes significativas para
estrutura econmica, social e espacial da cidade. Alm disso, determina-se que a aprovao dos projetos
nesta rea fica condicionada apresentao e aprovao prvia de Relatrio de Impacto Ambiental EIA/
RIMA e Relatrio de Impactos Urbansticos RIURB, no isentando o cumprimento de outras exigncias
decorrentes das normas federais e estaduais, em especial a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto
da Cidade). Observa-se que a referida lei tambm altera os limites da rea Residencial de baixa densidade
(AR3), da rea Residencial de stios e chcaras (AR4) e da rea Especial de interesse ambiental (AE1),
descrevendo suas novas delimitaes.
Retornando anlise quanto a Lei de Uso e Ocupao do Solo, ressalta-se que esta define ainda os
usos predominantes (residencial, comercial e de prestao de servios, misto, industrial, institucional,
extrativista e agropecurio), subdividindo-os em categorias. Destacam-se os critrios adotados para as
categorias definidas como de pequeno porte rea construda inferior ou igual a 200 m; de mdio porte
de 200 a 2.000 m; e de grande porte acima de 2.000 m.
Alm disso, fica estabelecida a compatibilizao dos usos predominantes e as reas de Predominncia de Usos, com a classificao de adequados, aceitveis e incompatveis. Desta forma, uma rea
pode agregar uma diversidade de usos relacionados a diferentes atividades, ressaltando-se que a lei
no aponta correlao entre a instalao dessas atividades com a infra-estrutura, que, em grande parte
da cidade insuficiente e precria, exigindo Estudo de Impacto Urbanstico somente para aquelas de
grande porte, como shopping center, supermercados e hospitais.
So definidos tambm os ndices de controle urbanstico, que determinam parmetros relativos
testada do lote, rea total do lote, ao afastamento frontal, taxa de ocupao e taxa de vagas de estacionamento, como tambm ao ndice de utilizao adequado e ao ndice de utilizao aceitvel relao
entre a rea total edificada e a rea do lote quando o uso for considerado, respectivamente, adequado
ou aceitvel. Vale ressaltar ainda a autorizao da ocupao do espao areo, para o uso comercial e de
prestao de servios, sobre o leito dos ramais ferrovirios e rodovias federais, devendo ser utilizados os
ndices das reas de Uso Predominante em que estiverem localizados os espaos.
localizados em reas Estratgicas de Atividades Controladas AT-2, cuja restrio vinculada modificao ou no do uso existente. Incluem-se tambm nesta condio: reas em encostas e cristas de
morros recobertas por florestas, zonas de proteo de mananciais e nascentes de rios ou crregos, bem
como terrenos acima da cota altimtrica 100 metros e os alagadios e sujeitos a inundaes ou que
tenham sido aterrados com materiais nocivos sade.
A categoria dos lotes varia conforme a rea em que se situam, segundo o quadro a seguir.
reas de Uso
Predominante
Categoria
do lote
rea (m2)
Testada (m)
Taxa de
Ocupao
Mxima
(%)
Usos
Aceitveis
Especial
AE 3
L1
125,00
8,00
70
100
70
Negcios
ANL 2
L2
150,00
8,00
70
300
200
Residencial
Negcios
Residencial
Estratgica
Residencial
AR 3
L2
150,00
8,00
70
100
70
ANC 1
L3
300,00
10,00
70
900
600
ANC 2
L3
300,00
10,00
70
600
400
ANL 1
L3
300,00
10,00
70
600
400
AR 1
L3
300,00
10,00
70
600
400
AR 2
L3
300,00
10,00
70
300
200
AT 1
L4
1.000,00
20,00
50
100
70
AT 2
L4
1.000,00
20,00
20
100
70
ED 1
L4
1.000,00
20,00
50
100
70
AR 4
L5
1.200,00
20,00
20
50
35
Nmero de
habitaes
Equipamentos comunitrios
Espaos livres*
Residencial
< 100
10
101 a 500
10
501 a 1.000
7,5
10
1.001 a 2.000
10
12,5
> 2.000
12,5
12,5
10**
* Os parcelamentos tero como mnimo um jardim a cada 100 lotes ou habitaes, ou frao deste parmetro, destinando um
mnimo de 10% das reas livres para este fim. J os parcelamentos com mais de 500 lotes ou habitaes tero como mnimo
um parque urbano, destinando a este um mnimo de 40% das reas livres.
** Ser estabelecida pela Prefeitura a diviso do percentual determinado para as reservas urbanas mnimas (10%) entre reas
de uso pblico destinadas a equipamentos comunitrios e espaos livres.
Observa-se ainda que o nmero de habitaes nos parcelamentos resulta do clculo que se baseia
na rea a ser parcelada e no ndice de Utilizao Mximo, dentre outros elementos que compem a
seguinte frmula:
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
131
132 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
pagamento das prestaes restantes e notificar ao parcelador, o que poder ser efetuado pela Prefeitura
ou pelo Ministrio Pblico.
O parcelamento fechado tambm tratado pela lei, sendo destinado exclusivamente ao uso residencial. Pode ter o permetro cercado ou murado no todo ou em parte, com vias de acesso e de sada,
onde sero permitidas instalaes de portes, portarias e guaritas. Caracterizam-se ainda pela outorga,
por parte da Prefeitura, Associao de moradores, por tempo indeterminado, de concesso de direito
real de uso para as reas pblicas situadas no interior do parcelamento, como as vias locais de circulao
e os espaos livres. Dos espaos livres correspondentes s reservas urbanas, somente 35% poder ser
objeto de concesso, os 65% restantes, sobre os quais no ser outorgada a concesso, devero situar-se
externamente ao permetro do parcelamento, assim como as reas destinadas aos equipamentos comunitrios, que tambm no sero objeto de concesso.
Destaca-se que os terrenos das reservas urbanas de virio local e espaos livres incorporados ao
parcelamento fechado passaro a pagar as taxas e impostos legalmente estabelecidos, enquanto dure a
concesso, como terrenos no edificados.
Em dezembro de 1999, publicada a Lei n. 3.036, estabelecendo medidas e incentivos para a
participao do municpio de Nova Iguau no Programa de Arrendamento Residencial (PAR) da Caixa
Econmica Federal. So estabelecidos parmetros especficos para a produo de conjuntos residenciais
destinados populao com renda de at 5 sm, dentre eles o de 10% da superfcie bruta do parcelamento
para reserva de rea para uso pblico e equipamentos sociais, independente do nmero de habitaes.
A lei concede ainda incentivos fiscais, como a iseno de taxas municipais relativas s licenas de obras
e de ISS sobre a execuo dos empreendimentos.
Posteriormente, a Lei n. 3.121, de 2000, altera a Lei n. 2.961, de 1998, visando permitir e incentivar
a produo de parcelamentos de pequeno porte, com at cem unidades habitacionais. Esta tipologia
de parcelamento somente poder ser aplicada na rea Urbana Consolidada, e dever estar inserida nas
seguintes reas de Uso Predominante: rea de Negcios ANC 1 e 2; ANL 1 e 2; e rea Residencial de
alta densidade AR 1.
Para os parcelamentos de at 10 unidades no existe obrigatoriedade para as reservas urbanas
mnimas, ficando determinado para aqueles que contenham de 11 a 100 unidades um percentual relativo aos espaos livres: 5% de 11 a 50 unidades; e 10% de 51 a 100 unidades. As reservas urbanas de
parcelamentos de at 50 unidades ficam dispensadas de doao Prefeitura.
No mesmo ano, a lei de n. 3.122 cria normas e incentivos produo imobiliria de empreendimentos do tipo vila, definindo-os como a agregao de unidades residenciais, unifamiliares ou bifamiliares, em conjuntos habitacionais horizontais, agrupadas de forma isoladas, geminadas ou superpostas,
alinhando-se em srie ao longo de rua interna.
Quanto aos parmetros especficos para as vilas, observa-se a reduo da testada mnima do lote,
que de 15 m, passando a ser de 10 m para aquelas que tenham at 10 unidades, e de 12 m para as que
possuam at 25 unidades. Em relao ao gabarito, as edificaes tero, no mximo, trs pavimentos,
sendo que o ltimo no poder ocupar mais do que 60% da rea de projeo do trreo, devendo estar
localizado na parte posterior da construo. As larguras das ruas variam conforme o estacionamento de
veculos, tendo 6 m no caso das vagas se localizarem no trreo das edificaes, e 3, 4 ou 5 m, conforme
o comprimento das vias, no caso de vilas que apresentem espao coletivo para a guarda dos veculos.
Os grupamentos habitacionais em vilas podero ser fechados, constituindo assim condomnios com
fracionamentos ideais da propriedade, sendo suas ruas de uso particular.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
133
134 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
Chatuba
Chatuba
Cabuu
Km-32
Vila de Cava
Miguel Couto
Tingu
Austin
Destaca-se que tanto os Setores de Planejamento Integrado como as Unidades Regionais de Planejamento passam a ser a referncia espacial para o planejamento e a gesto da cidade, especialmente quanto
definio e controle de suas polticas pblicas setoriais. Em 1999, com a emancipao de Mesquita, a
cidade perde o Setor Sudeste de Planejamento Integrado, com suas respectivas URGs e bairros.
135
136 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
URG
Centro
Posse
Comendador
Soares
Mesquita
Banco de
Areia
Chatuba
Cabuu
Km-32
Austin
Vila de Cava
Miguel Couto
Tingu
Bairros
Categoria do bairro
Central
Local
Centro
Posse
mbito da URG
auto-suficientes
no auto-suficientes
Comendador Soares
mbito da URG
auto-suficiente
no auto-suficientes
Mesquita
auto-suficientes
no auto-suficientes
Edson Passos
auto-suficiente
no auto-suficientes
Banco de Areia
mbito da URG
auto-suficientes
Jacutinga
no auto-suficiente
Chatuba
mbito da URG
Cabuu
mbito da URG
Palhada, Marapicu
auto-suficientes
no auto-suficientes
Km32
mbito da URG
Paraso
auto-suficiente
no auto-suficientes
Austin
auto-suficientes
no auto-suficientes
Vila de Cava
Santa Rita
mbito da URG
no auto-suficientes
Miguel Couto
no auto-suficientes
Tingu
em torno de ncleos
rurais
em torno de ncleos
rurais
137
138 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
Observa-se que o sistema virio tratado no Plano Diretor basicamente sob a condio de sua
estruturao e classificao, no sendo relacionado a uma poltica setorial de transporte municipal ou
at mesmo a um plano de integrao com a poltica de desenvolvimento urbano. Vale destacar que
a infra-estrutura no se caracterizou no PDDUS como um componente de interferncia na poltica
urbana, ou seja, mesmo tendo como uma de suas diretrizes a justa distribuio da infra-estrutura, esta
no foi associada diretamente s propostas de zoneamento ou de parcelamento do solo, ou ainda
compatibilizao de usos ou aos ndices de controle urbanstico.
Dentre as diretrizes que devero ser observadas nas polticas para o territrio, tem-se a compatibilizao entre o desenvolvimento econmico, urbano e rural e a sustentabilidade ambiental e social
e do patrimnio cultural; a universalizao do acesso ao saneamento bsico e garantia do direito
habitao digna; a reduo das desigualdades territoriais, em todas as polticas pblicas desenvolvidas;
a promoo da distribuio de usos e a intensificao do aproveitamento do solo de forma equilibrada
em relao capacidade, presente ou prevista, da infra-estrutura, da mobilidade e do atendimento
rede pblica de servios; o reconhecimento dos assentamentos existentes, desde que sua urbanizao
seja compatvel com a segurana dos moradores, o interesse pblico e social e o respeito s condies
ambientais; alm da priorizao do transporte coletivo pblico em relao ao individual na utilizao
do sistema virio principal; do fortalecimento de centralidades de bairro; e do estmulo recuperao
da memria do municpio.
139
140 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
imobilirio faz parte destes objetivos, assim como o fortalecimento e a potencializao da vocao turstica da cidade em funo das reas de proteo ambiental existentes.
Quanto poltica de saneamento bsico e infra-estrutura, inclui-se em seus objetivos especficos
a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico, a expanso do abastecimento de gua e do
sistema de esgotamento sanitrio, bem como a extenso da pavimentao e da drenagem para a totalidade do territrio. Observa-se que estes so pontos nevrlgicos para o desenvolvimento urbano de Nova
Iguau, cujas condies atuais em relao infra-estrutura so, em sua maioria, de precariedade.
Tendo como principal objetivo a garantia da moradia digna, a poltica municipal de habitao visa
promover a regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos precrios e a produo habitacional
de interesse social, como tambm combater a ocupao de reas inadequadas para o uso habitacional e
assegurar a assistncia tcnica e jurdica para a populao de baixa renda.
O PDP define ainda que a habitao de interesse social aquela que se destina a famlias com
renda igual ou inferior a 6 (seis) salrios mnimos (sm), quando promovida pelo poder pblico, igual ou
inferior a 10 (dez) sm, quando promovida pela iniciativa privada, com padro de unidade habitacional
com um sanitrio e at uma vaga de garagem. Devendo o municpio promover programas por iniciativa
prpria ou em conjunto com o Estado e a Unio, objetivando atender prioritariamente famlias com
renda entre zero e trs sm, possibilitando a concesso de subsdios para aqueles que no tenham capacidade de adquirir uma moradia.
A poltica de meio ambiente tem por objetivo preservar e recuperar as reas de preservao
ambiental e qualificar as reas urbanizadas, em consonncia com as polticas municipais de habitao
e de saneamento bsico e infra-estrutura. Um de seus objetivos especficos consiste em promover o
turismo ecolgico e a conscientizao ambiental, uma vez que 60% do territrio municipal so ocupados
por reas ambientais.
Outro ponto de fragilidade para o desenvolvimento urbano do municpio tratado por uma poltica, a de mobilidade. A melhoria da acessibilidade, do transporte coletivo e da integrao viria dentro
do municpio e para fora dele esto presentes nos objetivos especficos desta poltica.
A poltica de estruturao do territrio visa especialmente ordenar a expanso urbana, garantindo a funo social da cidade e da propriedade, bem como fortalecer e ampliar as centralidades do
municpio.
Locais de Acompanhamento so instncias de participao social contidas no PDP, dentre outras, como
as audincias pblicas.
Destaca-se que o Conselho Municipal de Poltica Urbana contido no PDDUS, muda de nome,
passando a chamar-se Conselho Municipal de Poltica Urbana e Gesto Territorial, sendo regido por novas
disposies, especialmente quanto ao seu carter, que passa a ser permanente, deliberativo e fiscalizador.
Quanto ao Fundo Municipal de Poltica Urbana e Gesto Territorial FUMPURB, este tambm se
origina do Fundo de Desenvolvimento Urbano institudo no PDDUS, ampliando-se, porm, seu escopo,
tanto no que diz respeito aos recursos a serem captados, que incluem transferncias estaduais e federais,
em especial s do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, como destinao destes
recursos, indo da implementao de infra-estrutura e saneamento bsico ao custeio da produo habitacional de interesse social, alm de outras iniciativas que visem melhoria do ambiente urbano.
141
142 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
143
144 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
parcelamento e utilizao compulsrios e outros relativos ao cumprimento da funo social da propriedade, no caso da ZEIS 2. Para cada ZEIS dever ser elaborado um Plano de Urbanizao.
Vale destacar que o Plano Municipal de Regularizao Fundiria e o Plano Municipal de Habitao podero revisar a indicao de permetros, bem como indicar outros, a serem enquadrados como
Zonas Especiais de Interesse Social.
Determina-se tambm que nas revises das Leis Municipais de Uso e Ocupao e de Parcelamento
do Solo devero ser criados dispositivos especiais para viabilizar a regularizao de parcelamentos existentes, que no se enquadrem como Zonas Especiais de Interesse Social.
Alm do Programa relativo questo habitacional, o Circular em Nova Iguau trabalha a mobilidade, com nfase no Sistema Virio Municipal, formado no mais pela denominao de Eixos Estruturais e de Articulao, e sim, por vias de trnsito rpido, arteriais, coletoras e locais, conforme o Cdigo
de Trnsito Brasileiro. O transporte coletivo tratado tambm com relevncia, compondo um sistema,
o qual dever ser organizado na forma de uma nica rede, com a operao de todas as linhas e servios.
Tais aes sero matria do Plano Municipal de Mobilidade que dever ser elaborado.
Quanto ao Meio Ambiente, o Programa institui, alm de outras aes, o Sistema de reas Verdes,
de forma a favorecer a implementao de corredores ecolgicos entre as unidades de conservao existentes. Dever ser atualizado o Cdigo de Meio Ambiente, com a reviso da Lei n. 3.129, de 2000.
Sobre os projetos especiais, as reas relativas ao arco metropolitano e Via Dutra, no trecho em
que atravessam o municpio, assim como extenso da Via Light, ao aerdromo e ao parque industrial
e de logstica, sero objeto de planos de ocupao com parmetros e ndices especficos. Tais planos
devero conter Relatrio de Impacto Ambiental e estar compatveis com as restries previstas para a
rea de Preservao Ambiental APA existente no local.
145
146 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
de Uso Sustentvel permitir a localizao de chcara e stios e demais usos rurais; clubes de
campo, hotel-fazenda e outras atividades relacionadas com o eco-turismo; e demais usos permitidos pela legislao ambiental.
de Proteo Ambiental Integral dever ser disciplinada pelo zoneamento ambiental especfico.
147
148 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
tros de ocupao do solo especficos nas Macrozonas de Proteo Ambiental Integral e de Uso Sustentvel delimitadas nesta Lei.
3. Consideraes finais
Municpio de forte representatividade na Baixada Fluminense, Nova Iguau tem uma ocupao
urbana marcada fundamentalmente pela carncia de infra-estrutura, acessibilidade e equipamentos
pblicos. Com um territrio dividido entre reas ambientais, malha ferroviria e eixos rodovirios, a
cidade cresceu ratificando o centro como plo de atrao e gerando uma periferia precria e fragmentada.
A partir do que estabelecem as normas de direito urbano, pode-se melhor apreender o modelo de
cidade que se pretende e que vem sendo aplicado em Nova Iguau. Uma anlise sobre os impactos da
legislao urbanstica na estruturao da cidade no pode desconsiderar, assim, a forma como o sistema
jurdico ordena, define competncias e atribuies quanto s normas de ordenao do solo urbano.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
A Constituio Federal de 1988 tratou da poltica urbana em seus artigos 182 e 183. Tais dispositivos,
entretanto, permaneceram com eficcia limitada at a publicao do Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/ 2001),
que os regulamentou conforme exigncia da prpria Constituio. Mesmo com a promulgao do Estatuto
da Cidade, porm, a efetividade de uma srie de dispositivos restou condicionada existncia e previso do
plano diretor, que foi designado como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, assumindo
centralidade no conjunto normativo que trata da estruturao e ordenao do solo municipal. Verifica-se, no
entanto, que os planos diretores, de forma geral, no assumiram a tarefa que lhes foi conferida e relegaram,
em diversos aspectos, a normatizao e regulamentao a outras normas jurdicas.
O plano diretor, que deveria efetivamente estabelecer e regulamentar as polticas e instrumentos
de ordenao do solo a fim de possibilitar ao Poder Pblico a garantia das funes sociais da propriedade
e da cidade, restringe-se ento a dispor princpios, objetivos, finalidades, programas e instrumentos na
maioria sem eficcia imediata e ilimitada. Estabelece princpios que irradiam e imantam o sistema de
normas demonstrando a opo poltica do legislador; objetivos e finalidades que, na realidade, ordenam
a execuo das polticas pblicas e a estruturao dos rgos de governo; programas que, antecipando a
definio das polticas pblicas, determinam a sua instrumentalizao; e instrumentos que, em sua grande
maioria, no so aplicveis imediatamente, pois carecem de regulamentao.
Da forma como so propostas, tais normas se limitam a traar esquemas gerais de estruturao e
atribuies de rgos, entidades ou institutos, ou estabelecer verdadeiros programas a serem cumpridos
pelos rgos legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos. Perde-se assim a oportunidade de
regulamentar, apresentar parmetros, requisitos e, principalmente, territorializar as normas de ordenao do solo municipal, restringindo-se a editar normas de eficcia limitada. Neste sentido, o plano
diretor acaba por conferir s outras normas urbansticas (Lei de Uso e Ocupao do Solo, Lei de Abairramento, Cdigo de Obras e Edificao e Lei de Parcelamento do Uso do Solo Urbano) importncia
ainda maior na ordenao do solo e estruturao da cidade.
Os trs planos diretores elaborados para Nova Iguau possuem diretrizes comuns, como a de
fortalecer o centro e melhorar o sistema virio e de transporte. O primeiro plano, de 1992, divide o
territrio em urbano e rural, estabelecendo instncias participativas e alguns instrumentos da Reforma
Urbana, apesar de no abordar a funo social da cidade e da propriedade. Suas propostas, porm, no
so regulamentadas, carecendo de leis especficas a serem editadas aps a sua aprovao.
No segundo plano, de 1997, o municpio passa a ser denominado Cidade de Nova Iguau, com
um territrio predominantemente urbano. A viso estratgica, calcada no desenvolvimento econmico,
define uma proposta sinttica, em que so tratadas fundamentalmente a diviso territorial em Setores de
Planejamento e Unidades Regionais de Governo (URG) e a estruturao do sistema virio. O detalhamento das propostas fica postergado para legislaes complementares, que, neste caso, so elaboradas e
editadas. Observa-se, ainda, que a definio das diretrizes das polticas pblicas setoriais atribuda ao
Plano Estratgico da Cidade, a ser elaborado posteriormente.
Em relao s URGs, estas so definidas no plano como fraes dos Setores de Planejamento Integrado e expressam homogeneidade em seus aspectos e dinmicas urbana, econmica, social e ambiental,
caracterizando-se como contigidades espaciais de vnculos locais. Tal definio tem como princpio a
similaridade e proximidade de condies entre as diversas reas, o que acaba por ratificar e consolidar situaes de desigualdade scio-espaciais. A naturalizao da ocupao da cidade tal como ela , tem levado
manuteno das condies preexistentes, sem com isso avanarmos na ampliao do acesso cidade
para a populao, especialmente aquela de menor poder aquisitivo. No caso de Nova Iguau, que carece
de infra-estrutura bsica na maior parte de seu territrio e contempla grande extenso de reas protegidas
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
149
150 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
ambientalmente, a diviso em unidades para o planejamento pode vir a embaar uma viso mais integrada
de seus problemas e de suas conexes, deixando de incluir para dividir.
Destaca-se que o macrozoneamento proposto pelo plano ratifica o estabelecido anteriormente
para a poro urbana do territrio e cria para a rea antes rural a Zona de Transio (Cinturo Verde)
e a de Preservao Ambiental. A Zona de Urbanizao Consolidada, semelhante denominada em
1992 como rea Comprometida com a Expanso Urbana, o Centro da Cidade, e a Zona de Expanso
Urbana, anteriormente rea de Expanso Urbana, corresponde s reas prximas Comendador Soares,
Posse, Km 32, Cabuu, Austin, Miguel Couto e Vila de Cava.
No perodo subseqente ao plano de 1997, so publicadas as Leis de Uso e Ocupao do Solo, de
Parcelamento do Solo, de Abairramento, bem como o Cdigo de Obras e o Cdigo de Meio Ambiente.
A Cidade passa a contar com um arcabouo normativo que visa regulamentar o plano. Ressalta-se que
estas legislaes so precursoras para a cidade, que at ento no possua leis destinadas ao planejamento e ordenamento do uso e ocupao do solo.
Objetivando revisar o plano de 1997, o Plano Diretor Participativo elaborado em 2007, em tramitao na Cmara Municipal, limita-se a estabelecer normas gerais (princpios, diretrizes e objetivos) e
transfere para leis especficas (reviso da LUOS e da Lei de Parcelamento do Solo, bem como elaborao
do Plano Municipal de Habitao e de Regularizao Fundiria, Plano Municipal de Drenagem, Plano
Municipal de Mobilidade e outros) a funo de criar parmetros, critrios e regulamentos a fim de
definir as polticas setoriais e de ordenao do municpio.
Com uma proposta que refora a gesto democrtica sem abandonar o conceito sustentvel e estratgico presente no plano de 1997, o PDP tem por diretrizes, dentre outras, o fortalecimento do centro e a
qualificao do eixo da Rodovia Presidente Dutra. O territrio volta a ser urbano e rural, estabelecendose um novo macrozoneamento e aes estratgicas que sero desenvolvidas em Programas Integrados,
como o Habitar Dignamente Nova Iguau. Tais programas geram Planos Municipais voltados para as
polticas setoriais, incluindo-se saneamento, mobilidade e regularizao fundiria.
Apesar das trs propostas de planos diretores e da legislao editada, as iniciativas pblicas ainda
esto aqum de seguir as diretrizes propostas para a cidade, estabelecendo prioridades pautadas pelo
interesse econmico. Neste sentido, ratificando a lgica de valorizao dos eixos de transporte que viabilizam o deslocamento de mercadorias e de pessoas, grandes investimentos pblicos foram alocados em
obras virias, como a ampliao da Estrada da Posse, importante para a ligao com o Arco Rodovirio
Metropolitano, em detrimento de melhorias de urbanizao, acessibilidade e infra-estrutura em reas
carentes ocupadas pela populao de baixa renda.
Alm disso, visando ilustrar a discusso em relao implementao dos planos diretores e o impacto
da legislao urbanstica na estruturao urbana do Municpio, abordaremos a questo do empreendimento Cidade Paradiso. Idealizado nos moldes dos bairros planejados, tal empreendimento foi implantado na rea da Fazenda Cabuu de reflorestamento, em uma superfcie de mais de 4 milhes de m2. Vale
lembrar que o zoneamento da URG Cabuu contemplava reas Residenciais 2, de mdia densidade; 3, de
baixa densidade; e 4, de stios e chcaras; apresentando um padro de urbanizao precrio.
Projetada na concepo de criar uma Iguau Nova, descolada dos problemas relacionados ao
municpio, a iniciativa do capital imobilirio de implantar o Cidade Paradiso ocasionou uma mudana
no plano diretor de 1997 e na LUOS, com a criao da rea Estratgica de Urbanizao Integrada
4, correspondente URG Cabuu. Estabelecendo um zoneamento para a rea comrcio e servios,
industrial, misto e residencial , foram ainda determinados ndices construtivos, percentuais de reservas
urbanas e usos especficos.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Fonte: www.cidadeparadiso.com.br. Fotos das obras do empreendimento Cidade Paradiso. Nova Iguau, 2009.
Baseado no discurso do desenvolvimento econmico a partir de iniciativas imobilirias, a construo deste mega empreendimento balizou-se tanto na perspectiva de implantao do Arco Rodovirio e
de melhorias virias por parte do poder pblico, quanto na possibilidade de alterao da legislao urbanstica, de forma a viabilizar sua realizao. Em um contexto no muito diferente de outras cidades, para
tal iniciativa do setor imobilirio curvou-se o plano e a norma, um complementando o outro.
Espera-se que este trabalho possa elucidar a anlise do Censo de 2010 para a Cidade de Nova
Iguau, associando-se as propostas de planejamento contidas nos planos diretores e as normas de uso e
ocupao do solo realidade scio-espacial a ser apontada nas pesquisas.
Bibliografia
ARAUJO, R. L. O planejamento urbano e a norma de uso e ocupao do solo a Cidade do Rio de Janeiro
na dcada de 1990. Rio de Janeiro: Dissertao (Mestrado) IPPUR/UFRJ, 2005.
CARDOSO, A. L.; ARAUJO, R. L.; COELHO, W. R. Habitao social na Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro. In: CARDOSO, A. L. (org.) Habitao social nas metrpoles brasileiras: uma avaliao das polticas
habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo
XX. Porto Alegre: ANTAC, 2007. (Coleo Habitare).
NATAL, J. L. Novas institucionalidades na infra-estrutura de transportes e redesenho espacial. In: PIQUET,
R. (org.) Rio de Janeiro: perfis de uma metrpole em mutao. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 2000.
OLIVEIRA, D. S. Geografia das desigualdades scio-espaciais: o caso do municpio de Nova Iguau na
Baixada Fluminense. Anais do XV ENEP, Caxambu, 2006. Disponvel em: www.abep.org.br
PREFEITURA DA CIDADE DE NOVA IGUAU PCNI. Plano Diretor do Municpio. Lei n. 2.372, de
22/12/1992.
________________________________________ Diretrizes da poltica municipal de meio ambiente. Lei n.
2.868, de 03/12/1997.
_________________________________________ Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel da Cidade PDDUS. Lei Complementar n. 06, de 12/12/1997.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
151
152 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...
_________________________________________ Lei de Uso e Ocupao do Solo da Cidade de Nova
Iguau LUOS. Lei n. 2.882, de 30/12/1997.
_________________________________________ Revisa a Lei n. 2.882, de 1997 (LUOS). Lei n. 2.885, de
13/02/1998.
_________________________________________ Cria o Parque Municipal de Nova Iguau. Decreto n.
6.001, de 05/06/1998.
_________________________________________ Aprova o abairramento da Cidade de Nova Iguau. Lei
n. 2.952, de 17/12/1998.
_________________________________________ Lei de Parcelamento do Uso do Solo da Cidade de Nova
Iguau. Lei n. 2.961, de 21/12/1998.
_________________________________________ Define as descries dos bairros da cidade. Decreto n.
6.083, de 12/01/1999.
_________________________________________ Regulamenta as Operaes Interligadas de natureza
urbanstica. Projeto de Lei n. 3.050, de 21/12/1999.
_________________________________________ Dispe sobre a legalizao predial e o reconhecimento
de modificaes e acrscimos em edificaes existentes. Lei n. 3.052, de 21/12/1999.
_________________________________________ Institui o Cdigo de Obras e Edificaes da Cidade de
Nova Iguau. Lei n. 3.120, de 18/08/2000.
_________________________________________ Altera a Lei de Parcelamento do Uso do Solo da Cidade
de Nova Iguau. Lei n. 3.121, de 18/08/2000.
_________________________________________ Cria normas e incentivos para empreendimentos do
tipo vila. Lei n. 3.122, de 18/08/2000.
_________________________________________ Institui o Cdigo de Meio Ambiente da Cidade de Nova
Iguau. Lei n. 3.129, de 10/11/2000.
_________________________________________ Cria a rea Especial de Interesse Ambiental do Morro
Agudo. Decreto n. 6.383, de 08/08/2001.
_________________________________________ Institui a rea Estratgica de Urbanizao Integrada de
Iguau Nova AT4. Lei n. 3.259, de 08/11/2001.
_________________________________________ Cria a rea de Proteo Ambiental Ilha do Tarzan.
Decreto n. 6.413, de 20/11/2001.
_________________________________________ Cria a rea Estratgica de Urbanizao Integrada AT4
e revisa a Lei n. 2.882, de 1997 (LUOS). Lei n. 3.260, de 23/11/2001.
_________________________________________ Revisa a Lei Complementar n. 06, de 12/12/1997 (Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel da Cidade PDDUS). Lei n. 3.261, de 23/11/2001.
_________________________________________ Dispe sobre a regularizao e legalizao de edificaes. Lei n. 3.319, de 28/12/2001.
_________________________________________ Dispe sobre a criao da rea de Proteo Ambiental
do Rio DOuro. Decreto n. 6.490, de 06/06/2002.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
153
1. Introduo
Este texto visa apresentar uma sntese das tendncias recentes dos investimentos pblicos e
privados em habitao na RMRJ (Regio Metropolitana do Rio de Janeiro), em especial nos municpios
da Baixada Fluminense, avaliando seus impactos sobre as oportunidades de acesso moradia na regio.
Alm disso, ser exposto um estudo de caso sobre o processo de reassentamento realizado no mbito do
Projeto Iguau, ainda em andamento, no municpio de Mesquita, RJ.
A primeira parte do estudo foi realizada a partir da seguinte metodologia: (a) aplicao de questionrio para a coleta de informaes sobre programas/investimentos em habitao, nas secretarias
municipais dos principais municpios da Baixada Fluminense (Nova Iguau, Belford Roxo, Mesquita
e Duque de Caxias); (b) sistematizao dos dados para formulao do relatrio; (c) levantamento de
dados complementares sobre os investimentos do PAC (Programa de Acelerao do Crescimento) e
FNHIS (Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social) (d) construo de mapas sobre a realidade
habitacional na metrpole.
A segunda parte, referente ao estudo de caso, foi realizada a partir da seguinte metodologia: (a)
identificao das situaes de reassentamento previstas no mbito do Projeto Iguau, (b) avaliao em
campo das possibilidades de realizao do estudo, considerando o grau de adiantamento das obras,
(c) realizao de pesquisa de campo no municpio de Mesquita e Belford Roxo, com entrevistas junto
s famlias a serem reassentadas e verificao das condies habitacionais locais, (d) coleta de dados
complementares sobre os conjuntos de destino junto CEHAB-RJ, (e) sistematizao dos dados e elaborao de texto final.
O texto est dividido em quatro partes: (i) contexto poltico e scio-urbano, (ii) apresentao do
quadro de investimentos pblicos e privados nos municpios da Baixada Fluminense, (iii) interao
entre os programas e a realidade social e urbana da regio e (iv) a problemtica do reassentamento, com
enfoque no ponto de vista dos moradores.
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Estabelecido pela lei , agrega recursos oramentrios da Unio, a serem
distribudos por estados e municpios para fins de aplicao em habitao de interesse social.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
PAC2. Buscaremos contextualizar o panorama poltico e scio-urbano da metrpole e fornecer argumentos sobre a contradio entre o aumento de recursos pblicos e a qualidade dos investimentos,
objetivando uma avaliao mais aprofundada dos impactos e desafios impostos na regio pelo modelo
de desenvolvimento urbano empregado pelo governo federal.
O ano de 2005 foi um marco no cenrio poltico habitacional do Brasil, por conta da criao do
FNHIS e do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), considerados como os principais instrumentos de implementao da poltica de habitao de interesse social. O seu mecanismo de
funcionamento visa a descentralizao e a democratizao da gesto das decises sobre a utilizao dos
recursos destinados aos programas habitacionais. Nesse sentido, os municpios e estados que aderissem
ao SNHIS deveriam criar fundos prprios, com seus respectivos conselhos gestores, para que pudessem
ter acesso aos recursos federais, via FNHIS. Desta forma, as demandas de financiamento seriam encaminhadas a partir de conselhos gestores locais, sendo o conselho gestor do fundo nacional a ltima
instncia de anlise das propostas. Atualmente, o FNHIS opera com 4 linhas de ao: a) Ao e Melhoria
das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios; b) Ao Proviso Habitacional de Interesse Social, dentro da qual est includa a Ao Produo Social do Habitat, destinada a operao por
cooperativas, de forma autogestionria; c) Ao Apoio a Construo de Habitao para Famlia de Baixa
Renda Modalidade de Prestao de Servio de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social;
d) Ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social. Cabe ressaltar que a criao do
FNHIS veio atender a projeto de lei de iniciativa popular, encaminhado ao Congresso em 1992, quando
foram recolhidas um milho de assinaturas de apoio.
Alm do FNHIS, existem dois novos programas nacionais importantes, os quais vieram mudar
radicalmente o cenrio do acesso moradia no pas: o PAC e o Minha Casa, Minha Vida.
O PAC Habitacional e o PAC Urbanizao de Favelas tm como objetivo construir unidades habitacionais e urbanizar favelas a fim de melhorar as suas condies de habitabilidade. Apesar de todos
os projetos do PAC apresentarem o discurso da participao popular e destinarem parte dos recursos
para a mobilizao social, o processo decisrio no segue a mesma lgica do FNHIS, j que a aprovao
da destinao dos recursos no objeto de deliberao ou de controle por nenhum tipo de conselho
gestor. Apenas tm ocorrido tentativas de monitoramento e controle social dos investimentos a partir
de comits locais, formados no mbito do trabalho social integrado ao projeto. No entanto, embora as
experincias estejam ainda em curso e necessitem avaliaes mais acuradas, existem indcios da limitao
deste formato no sentido de uma participao popular mais abrangente. Isto porque o processo inicial de
aprovao no debatido com a sociedade civil organizada, visando definir os objetivos e o carter das
intervenes de cada projeto. Na ausncia deste processo, o monitoramento e o controle das intervenes
no foram, em termos qualitativos, mais incisivos, pois o fornecimento de informaes do projeto, assim
como a pactuao da metodologia de participao no estavam afinados. Cabe ressaltar, que uma das
crticas relativas forma atual de acompanhamento das intervenes diz respeito falta de clareza sobre
a natureza e sobre os detalhes dos investimentos definidos nos projetos, de forma que os representantes
das comunidades e bairros envolvidos possam opinar, monitorar e denunciar.
Alm do FNHIS e do PAC, foi lanado, em 2009, o programa Minha Casa, Minha Vida que pretende
atingir 14% do dficit habitacional quantitativo, ou seja, construir cerca de 1 milho de moradias em
todo o Brasil. O programa pretende priorizar famlias com renda de at 3 salrios mnimos, faixa onde
2
Programa de Acelerao do Crescimento. Criado em 2005, o PAC prev investimentos em infra-estrutura em todo o pas. No
mbito urbano, o PAC prev investimentos em saneamento e em habitao de interesse social, mais especificamente em
urbanizao de assentamentos precrios (o PAC das Favelas).
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
o dficit habitacional se concentra, mas tambm abranger aquelas com at 10 salrios mnimos, atravs
de financiamento. Anunciado em um momento de forte crise econmica, o programa tem um componente anticclico evidente, priorizando e buscando facilitar os investimentos para a construo de moradias, atravs de repasse de recursos diretamente para as empresas, alegando-se com isso maior agilidade
e reduo da carga burocrtica ainda presente nas operaes da CEF (Caixa Econmica Federal). Num
certo sentido, este programa se aproxima do PAC, j que os conselhos so desconsiderados no processo
decisrio de prioridades e de alocao de recursos. Todavia, diferentemente do PAC, no est voltado
para o financiamento do setor pblico.
O risco do modelo adotado no MCMV que se repita um processo j experimentado no perodo
do BNH, quando se intensificou a segregao social e urbana nas metrpoles brasileiras. Exemplos
como o conjunto Cidade de Deus, em Jacarepagu, na cidade do Rio de Janeiro, devem servir de alerta
do que possvel ser produzido pelo Estado: enclaves de pobreza.
Por outro lado, pode-se dizer que h muitos anos o Brasil no tem um cenrio to favorvel
no que diz respeito aos recursos aplicados habitao popular. Tendo isso em vista, o controle sobre
estes investimentos aplicados na Baixada Fluminense ganham importncia ainda maior, sendo relevante
colocar a questo sobre qual a qualidade destes projetos e como tem sido a gesto destes recursos.
A Baixada Fluminense uma regio onde o iderio do direito cidade ainda precisa ser apreendido
e conquistado pela sociedade. Problemas relacionados precariedade ou ausncia de determinados
servios pblicos, como o saneamento ambiental, associados ao descontrole sobre o uso e ocupao do
solo, colocam os municpios que a integram entre os mais precrios urbanisticamente na metrpole do
Rio de Janeiro. Ressalte-se, entre os vrios indicadores relevantes, que o dficit habitacional chega a 89,9%
na regio metropolitana, na faixa de renda at 3 salrios mnimos, segundo os dados da Fundao Joo
Pinheiro3. Vejamos o quadro a seguir, que apresenta uma comparao do dficit habitacional e o total de
investimentos contabilizados at o ltimo trimestre de 2008, do FNHIS e PAC.
MUNICPIO
Valor
Absoluto
% total dos
domiclios
Domiclios
vagos
Belford Roxo
9.802
8,06
14.855
5.846.300,00
194,88
9.607,12
Duque de Caxias
19.337
8,79
30.857
49.349.100,00
1.644,97
17.962,03
Nilpolis
4.576
10,3
6.051
4.576
Nova Iguau/Mesquita
22.943
8,8
32.226
1.104.700,00
36,82
22.906,18
Paracambi
1.065
9,32
1.537
1.065
Queimados
3.254
9,76
4.049
3.254
So Joo de Meriti
12.446
9,62
17.387
12.446
Rio de Janeiro
149.200
8,28
223.479
15.297.200,00
509,91
148.690,09
O dficit projetado pela Fundao Joo Pinheiro foi anterior ao processo de emancipao de Mesquita.
Considerando o valor da construo de uma unidade habitacional no valor de R$30.000,00
* Os municpios que no constam valores de investimento, so aqueles que no tiveram investimento direto em produo
habitacional.
Fonte: Fundao Joo Pinheiro (dficit habitacional) e Ministrio das Cidades (FNHIS e PAC).
3
Dficit habitacional no Brasil 2007 / Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao. Braslia, 2009, 129p.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
157
Segundo os dados mais atualizados da Fundao Joo Pinheiro, o dficit habitacional estimado
para 2007, considerando tambm as inadequaes, de 5.181 milhes de moradias nas reas urbanas do
pas e 2.335 milhes de moradias no sudeste, ou seja, cerca 37% do total, sendo a regio que apresenta
a situao mais grave em termos percentuais. Na regio metropolitana do RJ, chegou-se ao nmero de
376.139 de unidades habitacionais que precisariam ser construdas para atender o dficit. Analisando os
principais municpios da Baixada Fluminense, a partir dos dados do ano de 2000, vemos que o municpio que possui o maior ndice de dficit proporcional ao nmero de domiclios, o municpio de
Nilpolis, seguido de Queimados e Paracambi. No entanto, entre 2007 e 2008, no houve recursos nem
do FNHIS e nem do PAC para a construo de moradias nesses municpios, investimentos que poderiam ser priorizados a, pois o nmero de moradias necessrias para a erradicao do dficit menor do
que em Duque de Caxias e Nova Iguau, municpios que receberam maior volume de recursos. Alm
disso, se olharmos para a diferena entre a expectativa de produo atravs dessas duas modalidades de
investimentos (nmero de unidades produzidas) e a demanda por moradia, o impacto destes recursos
mnimo, no chegando a 2%.
Outra anlise interessante diante dos dados da Fundao Joo Pinheiro diz respeito aos nmeros
absolutos de domiclios vagos em cada municpio. No difcil tirar a seguinte concluso: se fossem
investidos recursos para a adequao desses domiclios sem uso, ainda haveria estoque para futuros
programas, mesmo que o ndice de necessidades habitacionais aumentasse. Ou seja, verificamos aqui,
mais uma vez, a dificuldade de se garantir efetivamente a premissa principal do Estatuto da Cidade,
aprovado ainda em 2001: a funo social da propriedade. O direito individual ainda se sobrepe ao
direito e aos interesses da coletividade. O jogo poltico e de interesses do poder pblico caminha em
direo inversa s necessidades da populao mais vulnervel e que absorve praticamente quase todo o
nus da dinmica da vida urbana.
Os dados produzidos pela Fundao Joo Pinheiro tambm nos revelam que a questo fundiria
uma aspecto no mbito do dficit habitacional que as polticas de regularizao fundiria da regio
devem considerar emergencialmente. Vejamos:
INADEQUAO FUNDIRIA URBANA, POR FAIXAS DE RENDA - 2000
MUNICPIO
AT 3
MAIS DE 3 A 5
MAIS DE 5
absoluto
percentual
absoluto
percentual
absoluto
percentual
Belford Roxo
4.515
61,08
1.511
20,44
1.366
18,48
Duque de Caxias
6.858
54,94
2.924
23,42
2.701
21,64
Nilpolis
424
42,61
220
22,11
351
35,28
Nova Iguau/Mesquita
7.123
54,14
2.907
22,09
3.127
23,77
Paracambi
280
43,01
194
29,80
177
27,19
Queimados
808
52,74
418
27,28
306
19,97
Rio de Janeiro
31.900
40,54
18.383
23,36
28.405
36,10
So Joo de Meriti
2.965
50,22
1.277
21,63
1.662
28,15
O dficit projetado pela Fundao Joo Pinheiro foi anterior ao processo de emancipao de Mesquita.
Considerados apenas casas e apartamentos urbanos.
OBS: Os dados percentuais apresentados consideram toda a regio metropolitana do RJ.
Fonte: Fundao Joo Pinheiro.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
A inadequao fundiria refere-se aos casos em que pelo menos um dos moradores do domiclio tem a propriedade da moradia,
mas no, total ou parcialmente, do terreno ou da frao ideal de terreno (no caso de apartamento) em que ela se localiza. Ressaltese que a incidncia dessa inadequao est longe de se restringir aos chamados aglomerados subnormais, e atinge muitos
bairros populares, especialmente nos subrbios e periferias das grandes metrpoles. (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2007).
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
159
para enfrentar o problema da escassez de localizaes adequadas para a expanso geogrfica da sua
produo, e, por conseqncia, o aumento do preo da terra decorrente da falta de oferta de novos
espaos. Estes novos empreendimentos surgem como opo ao saturado mercado imobilirio da capital
carioca, ao mesmo tempo em que se configuram como uma nova forma de morar em relao s formas
at ento prevalecentes na Baixada. Cabe ressaltar que, na maioria dos casos, esses empreendimentos
destinam-se chamada classe C, ou seja, aos setores inferiores das camadas mdias ou setores superiores das camadas populares, com renda entre 6 e 10 salrios mnimos e que, desde o fim do SFH, no
era atendida pelo produo empresarial de moradias.
A Baixada Fluminense apresenta problemas graves com relao questo da infra-estrutura
urbana. A intensificao da ocupao, sem a realizao de investimentos paralelos, principalmente em
drenagem, esgotamento sanitrio e abastecimento dgua, e sem um cuidadoso e eficaz ordenamento
do uso do solo, esbarrar com os limites ambientais que vm caracterizando o modelo de urbanizao
na regio: enchentes, poluio dos corpos hdricos, etc. Dados do IBGE referentes ao saneamento,
ainda que no se aproximem de informaes qualitativas mais precisas5, mostram que ainda h desafios quanto universalizao dos servios pblicos diante da atual realidade urbana e social. Por mais
que os programas imponham, como contrapartidas ou como constituio dos projetos, o componente
infra-estrutural, o impacto sobre o sistema existente ser enorme diante da intensificao da produo
imobiliria. Isto se agrava pela inexistncia de informaes precisas sobre a situao das redes de abastecimento de gua e esgotamento, por exemplo, e pela grande informalidade no acesso aos servios.
A fim de ilustrar a situao do saneamento na metrpole do RJ e o quanto ainda precisa ser investido para que se atingisse uma situao mais satisfatria, segue abaixo a tabela da PNAD sobre acesso ao
saneamento bsico na RMRJ em 2005:
Domiclios particulares permanentes urbanos
Proporo com servios de saneamento (%)
Unidade da Federao e
Regio Metropolitana
Total
Total
Mais de Mais
Mais
Mais Mais
1/2 a 1 de 1 a 2 de 2 a 3 de 3 a 5 de 5
Rio de Janeiro
4 787 889
73,9
58,8
67,0
75,2
80,2
87,8
87,5
3 735 230
79,5
63,1
73,0
80,9
85,8
91,5
92,2
Conforme os dados apresentados, os percentuais mais baixos de acesso ao saneamento correspondem s famlias com at 1 salrio mnimo (SM). No total, 20,5% da populao no tem acesso aos
servios, mas a situao bem mais precria nas faixas de renda at 1 Salrio Mnimo. Houve avanos
nos ltimos 20 anos, mas ainda estamos longe de uma situao confortvel, principalmente se consideramos que uma parte significativa do que considerado acesso adequado aos servios, segundo os
5
Os dados do IBGE so coletados a partir de perguntas feitas ao morador, que nem sempre tem informaes corretas sobre a
situao real das redes ou dos equipamentos que servem seu domiclio.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
dados do IBGE, muitas vezes oculta situaes de baixssima qualidade, como por exemplo, no caso das
famosas linhas brancas ou macarres (ligaes clandestinas de gua) ou ainda pelo lanamento de
esgoto em rede pluvial ou unitria sem tratamento adequado (fotos 1 e 2).
161
PAR (3-6
salrios)
FAT-FGTS
PAR (3-6
salrios)
2008
FATFGTS
CEF
CEF
PROGRAMA
ANO
MODALIDADE
DA AO
FONTE RECURSOS
INVEST. TOTAL
CONTRAPARTIDA
DA PREFEITURA
PROPONENTE
AG. FINANC.
OBJ. CONTRATO
SIT. CONTRATO
PRAZO OBRA
CEF
CEF
2008
Rocha
Sobrinho
Jacutinga
ENDEREO
DESTINO
Em execuo
Em anlise na
CEF
6 meses a
6 meses (incio
contar do incio
abril/08)
do contrato
Identificao das
reas de risco que
esto ocupadas para
propor aes para
reduo do risco
Identificao e
priorizao das
reas que esto
em situao
precria
Produo
ou aquisio
de unidades
habitacionais
6 meses (incio
abril/08)
Em execuo
CEF
Prefeitura de
Mesquita
CEF
Prefeitura de
Mesquita
Prefeitura de
Mesquita
R$ 26.941,86
CEF
R$ 17.788,00
R$ 114.500,00
Ministrio das
Cidades
Ministrio das
Cidades
R$ 104.500,00
Regularizao
fundiria
2008
8 meses a contar
do incio do
contrato
6 meses a contar
do incio do
contrato
Licitado
Construo de 15
unidades
Urbanizao e
regularizao
do bairro Maria
Cristina e
construo de 36
unidades
Licitado
CEF
Prefeitura de
Mesquita
R$ 303.881,57
R$ 498.881,57
CEF
Prefeitura de
Mesquita
R$ 1.200.000,00
R$ 7.200.000
OGU
Tipologia
individual
Urbanizao de
assentamento
precrio
FNHIS
2006
Programa de
Habitao de
Interesse Social
Banco de Areia /
Maria Cristina
2008
Plano de
Erradicao de risco
em assentamentos
precrios
Plano de
Regularizao
Fundiria
2008
Maria Cristina
(Margem do Rio
Sarapu )
R$ 113.839,65
R$ 606.939,65
FNHIS
2008
PAC-FNHIS
Chatuba
MUNICIPIO DE MESQUITA RJ
6 meses a contar
do incio do
contrato
Licitado
Construo de 45
unidades
CEF
Prefeitura de
Mesquita
R$ 986.163,65
R$ 1.668.663,65
OGU
Tipologia
individual
2006
Programa de
Habitao de
Interesse Social
Banco de Areia /
Maria Cristina
6 meses a
contar do
incio do
contrato
Aprovado (s/
licitao)
Construo
de diretrizes
para
polticas de
habitao do
municpio
CEF
Prefeitura de
Mesquita
R$ 12.000,00
R$ 72.000,00
FNHIS
2008
Plano de
Habitao
Casas
geminadas
46-49
Prdio de
aptos
No
SIT. RISCO
TAMANHO
IMVEL (m)
TAMANHO DO
TERRENO (m)
TIPOLOGIA
QTD. CMODOS
QTD. QUARTOS
QTD. BANH
RELAO
C/ PROGS.
SANEAMENTO
PAC-SERLA e
Urbanizao do
entorno
Prdio de
aptos. (4 pavs.)
37,46
Chatuba
(Margem do
Rio Sarapu)
Enchente
16
No
ORIGEM
FAMLIAS
201
262
FAMLIAS
BENEFICIADAS
Urbanizao e
regularizao
Urbanizao e
revitalizao da
margem do rio
Casas
Prdio de aptos.
(3 pavs.)
5
29
Enchente
Condies
insalubres
46
Banco de Areia
/ Maria Cristina
(Margem do Rio
Sarapu)
Banco de Areia
/ Maria Cristina
(Margem do Rio
Sarapu)
Maria Cristina
(Margem do Rio
Sarapu )
Urbanizao e
revitalizao da
margem do rio
Casas
29
Enchente
45
15
163
CEHAB
Produo ou aquisi- Produo ou aquisi- Produo ou aquisio de 56 unidades o de 252 unidades o de 70 unidades
habitacionais
habitacionais
habitacionais
Concludo e Habitado
aprox. 6 anos
56
PROPONENTE
AG. FINANC.
OBJ.
CONTRATO
SIT.
CONTRATO
PRAZO OBRA
FAMLIAS
BENEFICIADAS
252
1 ano (abr/2009)
Em execuo (obra)
Governo Federal
70
11 meses
Governo Federal /
Ministrio das
Cidades / FNHIS
Terreno
CONTRAPARTIDA DA
PREFEITURA
R$ 1.500.000,00
R$ 11.500.000,00
INVEST. TOTAL
FNHIS
Unio
Construo de
tipologia Individual
2008
Construo de
tipologia Coletiva
abr/2008
FONTE
RECURSOS
1999-2000
ANO
Fundo Nacional de
Interesse Social
PAC-Serla (Projeto
Iguau)
Construo de
tipologia Individual
PROGRAMA
Comunidade Carlos
Lamarca
Barro Vermelho
MODALIDADE
Vila Umari
NOME
CONJUNTO
80
1ano e (dez/08jan/09)
Res. Babi II
Res. Baro de
Congonhas
Res. Castelar
Construo
de tipologia
Coletiva
PAR/CEF
Construo
de tipologia
Individual
Construo
de tipologia
Individual
Construo
de tipologia
Coletiva
menos de 2 anos
160
Concludo e Habitado
Produo ou
aquisio de
160 unidades
habitacionais
144
Produo ou
aquisio de
144 unidades
habitacionais
CEF
Produo ou
aquisio de
182 unidades
habitacionais
184
182
Produo ou
aquisio de
184 unidades
habitacionais
Construo
de tipologia
Coletiva
184
Vila Pauline
Res. Atlntico
Produo ou
Produo ou aquisio
aquisio de
de 80 unidades habita184 unidades
cionais
habitacionais
Governo Federal /
Ministrio das
Cidades
Prefeitura de
Belford Roxo
R$ 1.839.845,90
Construo de
tipologia Coletiva
final 2007
Morar Melhor
Jardim Pinheiros
18.000
trreo + 3 pavimentos
/ 4 aptos por andar
+2 trreo/18 blocos
5
Rua 34 s/n
- Barro Vermelho
1 pavimento
1 (possib. de constru
o de mais 1 quarto)
2.000
Construo de
unidades familiares/
famlias cadastradas
pela Defesa Civil /
acompanhadas pela
secretaria de bem
estar social/GIDUR
resp. pela aprovao
do oramento
TAMANHO DO
TERRENO (m)
TIPOLOGIA
QTD. CMODOS
QTD. QUARTOS
QTD. BANH
RELAO C/
PROGS.
SANEAMENTO
OBS
ENDEREO
DESTINO
39
39
TAMANHO
IMVEL (m)
no existe
Comunidade
Carlos Lamarca /
Barro Vermelho
SIT. RISCO
Margens dos
Rios Botas e
Machambomba
Nova Aurora,
Chavante, Glucia,
Santa Tereza
ORIGEM FAMLIAS
2 pavimentos
1.500
2 pavimentos,
casa geminada
1.800
casa geminada
2.500
2 pavimentos
2.000 ou 2.500
No. A CEF obrigava que a rea a ser construda tivesse infra-estrutura urbana
2 pavimentos
Rua Lamartine
Junior s/n - Lote XV
Rua Baro de
Congonhas s/n
- Recantus
Travessa
Ascendino s/n
- Piam
Construo de unidades
familiares/famlias
cadastradas pela Defesa
CEF: anlise de risco financeiro da famlia para ver se esta tinha condies de pagar. Este
Civil / acompanhadas
investimento englobava famlias com renda de 3 a 6 salrios mnimos, com a possibilidade
pela secretaria de bem
de arrendamento por 15 anos. Aps este perodo passavam a ser proprietrios do imvel.
estar social/GIDUR
resp. pela aprovao do
oramento
trreo + 3 pavimentos /
5 blocos / 16aptos por
blocos
6.000
45
no sabe
inundao, enchentes e
deslizamentos de terras.
40
Parque Amorim
localidade do Lote XV
165
Construo de
Construo de tipologia
tipologia individual
individual e coletiva +
+ urbanizao
urbanizao de bairro e
de assentamento
terreno
precrio
Caixa - GIDUR
Produo ou aquisio de 30 unidades habitacionais
Obra em execuo
Ministrio
das Cidades
PAC
Produo ou aquisio
de 500 unidades
habitacionais
Licitado - processo de
escolha das reas
1 ano
500 famlias
2008
Construo de tipologia
individual + urbanizao
de bairro e terreno
Ministrio
das Cidades
R$10.000.000,00
(infra-estrutura + casas)
20% do valor
investido + terreno
Prefeitura
Caixa - GIDUR
Produo ou aquisio de
132 unidades habitacionais
Em execuo
8 meses (a princpio)
(incio: 02-03_2008)
ANO
MODALIDADE
DA AO
FONTE
RECURSOS
INVEST. TOTAL
CONTRAPARTIDA
DA PREFEITURA
PROPONENTE
AG. FINANC.
OBJ. CONTRATO
SIT. CONTRATO
PRAZO OBRA
FAMLIAS
BENEFICIADAS
Prefeitura
CEHAB
- Governo do Estado
30 famlias
Mx. 12 meses
20% do valor
investido + terreno
R$10.000.000,00 a
12.000.000,00
Ministrio
das Cidades
2007/2008
Terreno
PAC - SERLA
PAC
PAC
30 famlias
Mx. 12 meses
Obra em execuo
Produo ou aquisio
de 30 unidades habitacionais
Caixa - GIDUR
Prefeitura
20% do valor
investido + terreno
R$ 12.000.000,00
Ministrio
das Cidades
Construo de tipologia
individual + urbanizao de assentamento
precrio
2007/2008
PAC
Rua Rodrigues
Dartagnan s/n Jardim Alvorada
PROGRAMA
ENDEREO
DESTINO
NOVA ERA
JARDIM
ALVORADA
Cobrex
NOME CONJUNTO
Cobrex - CEHAB
Produo ou aquisio
de 145 unidades
habitacionais
102 famlias
145 famlias
Produo ou aquisio
de 102 unidades
habitacionais
Caixa - GIDUR
18 meses
Em andamento
Caixa - GIDUR
Produo ou
aquisio de 624
unidades habitacionais (sendo 400
famlias provenientes do programa
PAC-SERLA)
Prefeitura
Federao das
Associaes de Bairro
(FAB) + Escritrio
de Arquitetura
Associao de Moradores
da Rua E + Fundao
Bento Rubio
Caixa - GIDUR
20% do valor
investido + terreno
R$ 15.000.000,00
terreno +
infra-estrutura urbana
R$ 2.000.000,00
Ministrio
das Cidades
Construo de tipologia
individual + urbanizao da rea pblica
(Prefeitura)
Construo de
tipologia individual (sobrados)
+ urbanizao de
bairro
e terreno
Ministrio
das Cidades
PRO-MORADIA
COBREX - LOTE
3
terreno +
infra-estrutura urbana
R$ 2.000.000,00
Ministrio
das Cidades
Construo de tipologia
individual + urbanizao
da rea pblica
(Prefeitura)
CRDITO
SOLIDRIO
CRDITO
SOLIDRIO
Infra-estrutura
Urbanizao do bairro Cobrex, Infra-estrutura
urbana, juntamente
juntamente com a construo
urbana juntamente com com a construo
de creche e praa
o projeto
de praa e reas
de lazer
QTD. BANH
OBS
QTD. QUARTOS
QTD. CMODOS
Cadastramento
feito pela Secretaria
das Cidades / O
investimento no
foi demanda da
comunidade
Infra-estrutura urbana,
juntamente com a construo de praa e reas
de lazer
casas unifamiliares + 3
blocos com 4 andares
2 pavimentos (duplex)
TIPOLOGIA
5.000 m
3.500 m
155.000 m
Enchentes
Deslizamento e por
ser rea de Proteo Ambiental
70.000 m
(urbanizao+casas)
Enchentes
Famlias desabrigadas
por causa da chuva que
moram com auxlio aluguel - Bairro Mangueira
Pessoas alocadas
acima da cota
150m do Morro do
Centro
TAMANHO
DO TERRENO (m)
SIT.
RISCO
No existe
ORIGEM
FAMLIAS
TAMANHO
IMVEL (m)
Cadastramento das
famlias por indicao da
Associao onde esta prova
que precisa de financiamento para a construo
das casas, submetendo esta
lista Caixa e esta aprova
ou no o financiamento /
Lotes: 6x12m ou 4,2x12m;
rea Total Construda:
4.500m; rea Livre:
4.800m / Investimento foi
demanda da comunidade
Infra-estrutura urbana
em responsabilidade da
Prefeitura
1 pavimento (casas)
20.000 m
Famlias indicadas
pela Associao
Cadastramento das
famlias por indicao
da Associao onde
esta prova que precisa
de financiamento para
a construo das casas,
submetendo esta lista
Caixa e esta aprova ou
no o financiamento /
Investimento foi demanda da comunidade
Infra-estrutura urbana
em responsabilidade da
Prefeitura
1 pavimento (casas)
48.000 m
Famlias indicadas
pela Associao
Cadastramento
feito pela Secretaria
de Habitao
juntamente com a
SENDES (Secretaria de Desenvolvimento Social) / O
investimento no
foi demanda da
comunidade
Infra-estrutura
urbana, juntamente
com a construo
de uma escola
sobrados - 2
casas trreo - 1
sobrados - 6
casas trreo - 5
40% sobrados +
60% casas trreo
200.000 m
Enchentes
167
Construo de
tipologia
individual +
urbanizao
da rea pblica
(Prefeitura) e
terreno
Assinatura:
Junho/2006
Data de Vigncia:
Out/2009
Construo de tipologia individual
+ reassentamento
de famlias em
risco + urbanizao da rea pblica
(Prefeitura) e
terreno
Ministrio das
Cidades
Assinatura:
Julho/2004
Data de Vigncia: Maio/2009
Construo
de tipologia
individual +
urbanizao
da rea pblica
(Prefeitura) e
terreno
Ministrio
das Cidades /
Prefeitura
Construo
de tipologia
individual +
urbanizao
da rea pblica
(Prefeitura) e
terreno
Ministrio
das Cidades
R$ 2.346.000,00
(CEHAB:
R$ 1.932.095,00 R$ 2.442.475,17 R$ 1.470.000,00
/ PMDC:
R$ 413.905,00)
ANO
MODALIDADE
DA AO
FONTE R
ECURSOS
INVEST.
TOTAL
R$ 1.091.270,72
OGU
PAC (Estado)
PROGRAMA
MORAR
MELHOR
Rodovia
Rio Mag
- Jd. Anhang
ENDEREO
DESTINO
Parque Paulista
- Trevo das
Misses
COBANSA
- Convnio
PSH-II
R$ 6.573.931,23
(CEF:
R$ 5.776.970,00 /
PMDC:
R$ 796.961,23)
CEF/Prefeitura
Construo
de tipologia
individual +
urbanizao
da rea pblica
(Prefeitura) e
terreno
CRDITO
SOLIDRIO
FGTS
Saneamento
e Construo
ETE (3)
PAC
(Municpio)
Campos
Elseios / Capivari
OGU
Construo de
tipologia coletiva
+ urbanizao
de assentamento
precrio
PAC
(Municpio)
R$ 129.000.000,00
OGU
Construo de
tipologia coletiva
+ urbanizao de
assentamento precrio + regularizao fundiria
PAC
(Municpio)
PAC Sarapu
- Cidade dos
Meninos
- 2 Distrito
R$ 12.000.000,00
(Ministrio das
Cidades :
R$ 14.000.000,00 R$ 11.500.000,00
R$ 9.000.000,00
/ Prefeitura:
R$ 4.000.000,00)
Ministrio
das Cidades
Construo
de tipologia
individual +
urbanizao
da rea pblica
(Prefeitura) +
terreno
Convnio
COBANSA
com Municpio
Estrada da
Ponte - Chcara
Parque Paulista
Arcampo - Santa
Cruz da Serra
Ministrio das
Crdito
Cidades - Trevo
Solidrio
das Misses
CEHAB
Av. Altemar
Dutra - Loteamento Nova
Campinas Bairro Santa
Cruz da Serra 3 Distrito - DC
NOME
CONJUNTO
AG. FINANC.
Produo ou
aquisio de 85
unidades
habitacionais
No iniciado
1 ano
85 famlias
OBJ.
CONTRATO
SIT.
CONTRATO
PRAZO OBRA
FAMLIAS
BENEFICIADAS
ORIGEM
FAMLIAS
PROPONENTE
R$ 413.905,00
+ terreno +
infra-estrutura
urbana
CEHAB - Governo
do Estado
CONTRAPARTIDA
DA PREFEITURA
69 famlias
1 ano
112 famlias
No iniciado
Produo ou
aquisio de 69
unidades
habitacionais
Caixa - GIDUR
Prefeitura
R$ 297.658,83
(Infra-estrutura) +
terreno
Obra realizada:
60%
Produo ou
aquisio de
112 unidades
habitacionais
Caixa - GIDUR
Prefeitura
R$ 531.307,17
(Infra-estrutura) + terreno
35 famlias
389 famlias
1 ano
Produo ou
aquisio de 35
unidades
habitacionais
Caixa - GIDUR
Caixa - GIDUR
Prefeitura
R$ 103.670,00
R$ 796.961,23
(Infra-estrutura) (Infra-estrutura)
+ terreno
+ terreno
110 famlias
Produo ou
aquisio de
110 unidades
habitacionais
Prefeitura
70.000 famlias
1 ano
Caixa - GIDUR
Prefeitura
20% do valor
investido
(R$ 22.000.000,00)
+ terreno
Cidade dos
Meninos
70 famlias
1 ano
(1 e 2 etapas)
Moradores locais
10.000 famlias
2 anos
a partir do
reincio das obras
1 etapa: produo
de 176 unidades
habitacionais para
segurar verba
(obras paralisadas
1 etapa: produna fundao)
o de 70 unida2 etapa: produo
des habitacionais
de 1220 unidades
para remanejahabitacionais em
mento de famlias
anlise +
da Cidade dos
Urbanizao da
Meninos
rea +
2 etapa: no
Construo de: 2
definido
Creches, 1 Escola, 1
Posto de Sade da
Famlia, 1 Centro
de Referncia da
Assistncia Social
Caixa - GIDUR
Prefeitura
20% do valor
investido
(R$ 2.400.000,00)
+ terreno
Em anlise C.E.F.
Saneamento e
Construo
ETE - Parque
Bom Retiro (1)
- Jardim Ana
Clara (1)
- Capivari (1)
Caixa - GIDUR
Prefeitura
20% do valor
R$ 4.000.000,00 investido
(Infra-estrutura) (R$
+ terreno
2.900.000,00)
+ terreno
169
TAMANHO
IMVEL (m)
Infra-estrutura
Infra-estrutura
urbana juntaurbana juntamente
mente com o
com o projeto
projeto
Infra-estrutura
urbana juntamente com o
projeto
Infra-estrutura
urbana juntamente com o
projeto
QTD. BANH
RELAO C/
PROGS. SANEAMENTO
OBS
QTD.
QUARTOS
1 pavimento
(casas)
38/40m
QTD.
CMODOS
1 pavimento
(casas)
1 pavimento
(casas)
32m
TIPOLOGIA
TAMANHO DO
TERRENO (m)
SIT.
RISCO
Infra-estrutura
urbana e cosntruo
de equipamentos
urbanos juntamente
com o projeto
apartamento
430.000m com
rea urbanizada
50m
Demanda:
Demanda: MinisMoradores locais
trio da Sade e
(favelas da
Prefeitura
dcada de 50)
Infra-estrutura
Sanemanto urbaurbana juntano e construo
mente com o
de 3 ETEs
projeto
Infra-estrutura
urbana juntamente com o
projeto
Infra-estrutura
urbana juntamente com o
projeto
apartamento
2.500m
40m
rea contaminaInsalubridade
da de p de broca
Insalubridade
1 pavimento
(casas)
32m
171
No difcil perceber que o municpio de Nova Iguau concentra o maior nmero de projetos
habitacionais e de saneamento, seguido de Duque de Caxias e Belford Roxo. importante ressaltar
a importncia econmica e poltica que Nova Iguau e Duque de Caxias possuem na regio. Nesse
sentido, devem ser considerados tanto a relevncia regional de suas atividades comerciais, quanto
o perfil social da populao (presena proporcionalmente significativa de pessoas de classe mdia).
Deve-se destacar, tambm, a centralidade que Duque de Caxias ganha pela presena da REDUC/Petrobrs e pela ampliao de seu parque industrial e servios relacionados. Ou seja, politicamente, o poder
de barganha destes municpios muito maior ao dos demais localizados na regio.
A seguir, apresentamos trs mapas produzidos no final de 2008, sobre os investimentos do FNHIS
e do PAC, que ilustram bem a prioridade de investimentos na Baixada Fluminense.
173
175
Analisando os mapas com a localizao dos lanamentos privados de Belford Roxo, percebe-se
que estes se encontram distribudos por todo o municpio e se localizam, sobretudo, nos bairros que se
caracterizam por concentrar o menor percentual de populao de baixa renda (at 2 SM). Da mesma
forma, em Nova Iguau, percebe-se que os empreendimentos privados esto concentrados, principalmente, no centro do municpio, em reas onde h menor concentrao de populao de baixa renda.
O grande nmero de empreendimentos em lanamento demonstra o dinamismo do mercado imobilirio nesta regio e os possveis impactos infra-estruturais na cidade, caso no haja planejamento, tanto
no mbito municipal quanto em relao ao rgo estadual responsvel pelo saneamento (CEDAE), no
sentidode intervenes que antevejam uma possvel sobrecarga no sistema existente.
Numa tentativa de viabilizar o Projeto Iguau, por exemplo, solues pouco articuladas com as
prefeituras e com a prpria populao atingida pelo processo de remoo, so fatores que sinalizam a
importncia da construo regional de um plano de habitao de interesse social que considere no
apenas a ampliao de recursos, mas tambm a realidade social, urbana e ambiental existente. Deve
tambm contemplar a participao social nos processos decisrios, a necessidade de dar cumprimento
ao princpio da funo social da propriedade, considerando-se o nmero de domiclios vazios na regio,
a articulao com um plano regional de regularizao urbanstica e fundiria, alm do planejamento
para a ampliao e melhoria dos servios de saneamento ambiental e transporte.
4. A problemtica do reassentamento
Os anos 60 e o incio dos anos 70 foram perodos em que o processo de remoes no Rio de Janeiro
era marcante nas favelas da zona sul e norte, devido principalmente s polticas desenvolvidas, primeiro
pelo ento governador do estado da Guanabara, Carlos Lacerda (1960-1964), e depois pelo Banco Nacional
de Habitao (1966-1974), que promoveram diversas aes de reassentamentos forados. Havia uma idia
dominante ento, que a construo de conjuntos habitacionais nas periferias iria minimizar os problemas
urbanos decorrentes da rpida e desigual urbanizao que o pas vivenciava na poca.
Hoje, o panorama outro. Vivenciamos um perodo de cerca de 20 anos onde a ordem a urbanizao de favelas e bairros precrios com intuito de integrar estes espaos, que muitas vezes esto
nas centralidades urbanas, dinmica da cidade. No entanto, a falta de uma poltica habitacional que
enfrentasse o problema do dficit na regio metropolitana imps a diversas famlias pobres a opo
por morar em locais s margens dos rios, em barrancos, em reas non aedificandi, como as prximas s
linhas de transmisso ou tubulaes de gs. Frente a este quadro, o governo do estado do RJ, no sentido
de viabilizar o Projeto Iguau, cujo objetivo principal minimizar as enchentes na bacia hidrogrfica
dos Rios Iguau, Botas e Sarapu, iniciou um processo de cadastramento de famlias s margens destes
rios para, em curto prazo, realizar o reassentamento de cerca de 1200 famlias em reas consideradas
mais crticas. Este nmero ainda subestimado, j que a estimativa total de remoes necessrias seria
pelo menos sete vezes maior, apenas para desafogar reas pulmo ou de risco para a populao.
importante frisar que a poltica de remoo adotada no Projeto Iguau no incorpora totalmente a Resoluo CONAMA 369/2006 para reas de Proteo Permanente (APP), a qual considera,
na seo IV que dispe sobre a Regularizao Fundiria Sustentvel de rea Urbana: nas margens de
cursos de gua, e entorno de lagos, lagoas e reservatrios artificiais, conforme incisos I e III, alnea a, do
art. 3 da Resoluo CONAMA n 303, de 2002, e no inciso I do art. 3 da Resoluo CONAMA n 302,
de 2002, devendo ser respeitada faixas mnimas de 15 m para cursos de gua de at 50 m de largura e
faixas mnimas de 50 m para os demais. O critrio principal utilizado pelo INEA (Instituto Estadual do
Ambiente), responsvel pela obra, de liberao das reas onde um caminho/braadeira, em via canal,
possa percorrer para limpeza e manuteno dos rios, o que pode gerar faixas inferiores ao estabelecido
na lei federal. O argumento que se fosse cumprida a legislao federal vigente, ocorreria a inviabilizao do projeto, por conta do volume de recursos necessrio para tal, isso sem considerar o custo social
de uma ao de remoo deste porte.
sobre este custo social, que trataremos a seguir, buscando responder as seguintes questes: qual
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
177
o impacto desse projeto sobre o cotidiano da populao a ser reassentada? A mudana para um conjunto
habitacional padronizado representa melhoria na qualidade de vida dessas famlias?
A partir da pesquisa realizada sobre o processo, ainda em andamento, de reassentamento, previsto
para o municpio de Mesquita no mbito do Projeto Iguau, levantamos algumas questes elucidativas
sobre como o poder pblico tem enfrentado esta problemtica habitacional.
O valor do contrato, considerando no s o custo da obra, mas tambm o trabalho social, seria o
seguinte: Unio (75%) = R$ 4.181.250,00; Estado (25%) = R$ 1.393.750,00; TOTAL = R$ 5.575.000,00.
Os prazos estabelecidos:
09 meses de Obras (Incio: 15/04/2008 / Trmino: 15/01/2009);
06 meses de Acompanhamento do Projeto Social (Trmino: 15/07/2009);
03 meses de Avaliao Final (Trmino: 15/10/2009).
Esquema do projeto a ser implementado: 144 famlias beneficirias.
179
181
183
185
Outro aspecto importante a ser ressaltado que a falta de informao e de discusso com a comunidade sobre o processo, no sentido de se pensar alternativas, prioridades e dificuldades das famlias,
gera insegurana e desconfiana em relao ao poder pblico. O passado das remoes foradas e
violentas ronda o imaginrio da populao.
As famlias cadastradas para o reassentamento no conjunto Roldo Gonalves, Mesquita, ainda
aguardam definio, pois h trs meses as obras foram paralisadas por problemas contratuais e retomadas h pouco mais de um ms. Ou seja, a CEHAB estava atrasada onze meses com este empreendimento, segundo a previso divulgada no primeiro semestre de 2008 e no houve formao de nenhuma
comisso especfica de acompanhamento da situao, no municpio. Sabemos que em outros municpios atendidos pelo Projeto Iguau, em locais mais emergenciais ou onde a obra precisava ser iniciada,
a indenizao ou a compra assistida tem sido a soluo para viabilizar os objetivos do projeto. Em casos
onde as famlias j esto programadas para serem reassentadas, como em Bangu, mas o conjunto habitacional de destinado no teve finalizadas as suas obras, estas famlias so direcionadas para o aluguel
social. Sabe-se que as solues, como indenizao ou aluguel social, colocam os/as moradores em uma
situao vulnervel, j que em muitos casos as moradias so bastante precrias e, com isso, o valor da
indenizao, que baseado na benfeitoria, atinge um valor mximo que no viabiliza a compra de
uma casa (h casos de indenizao no valor de R$5000,00, segundo relatos de moradores de Duque de
Caxias). Com relao ao aluguel social, existe sempre a dvida quanto ao compromisso real do poder
pblico ao longo do tempo, havendo a ameaa da interrupo do pagamento por motivos como falta de
recursos, mudana de governo, problemas burocrticos, etc.
Assim, preciso que qualquer tipo de reassentamento seja tratado democraticamente de modo a
evitar solues individualizadas. Tanto a associao de moradores, como federaes e conselhos municipais e estaduais de habitao e das cidades devem se envolver no intuito de garantir o direito moradia
a todos os atingidos pela poltica de reassentamento.
presente trabalho buscou identificar e avaliar o quadro institucional de gesto das polticas
de saneamento ambiental na metrpole do Rio de Janeiro. Foi feita uma anlise do modo de
gesto de saneamento na regio, com foco no abastecimento de gua e no esgotamento sanitrio, avaliando
potencialidades e limites da gesto regionalizada. Foi analisada, atravs de indicadores do SINIS (Sistema
Nacional de Informaes em Saneamento), a performance da Companhia Estadual CEDAE em termos
de eficincia e de efetividade. Foram tambm desenvolvidos dois estudos em municpios servidos pela
CEDAE, localizados na regio da Baixada Fluminense, periferia da RMRJ: Belford Roxo e Nova Iguau.
O conjunto de indicadores analisados mostrou que a CEDAE, responsvel pela prestao dos
servios quase todos os municpios metropolitanos (a exceo Niteri) ainda est distante de implementar uma gesto sustentvel do saneamento nas suas trs dimenses: ambiental, tica e econmica.
No perodo entre 2007 e 2008, a companhia priorizou claramente esta terceira dimenso.
A CEDAE, at o final de 2006, vinha fechando o ano com resultados financeiros negativos. Entre
os problemas que comprometiam o bom despenho da empresa destacavam-se: o baixo ndice de hidrometrao, o alto ndice de perdas, a poltica tarifria inadequada, a ausncia de capacidade de investimento, o alto ndice de evaso de receitas e inadimplncia, o crescimento exponencial de causas judiciais, a falta de integrao entre os sistemas. Em 2007, foi iniciado, pelo governo do estado, um programa
de recuperao da companhia, a partir de projeto elaborado pela Fundao Getulio Vargas. Assim, ao
longo de 2007 e 2008, a poltica da CEDAE ficou focada em uma estratgia de recuperao financeira
buscando o aumento do ndice de faturamento, atravs da coibio de ligaes clandestinas de grandes
e mdios usurios.
Considerando a eficincia como um conjunto de procedimentos que levam a uma gesto sustentvel dos servios e a eficcia, como o atendimento universal da populao e a preservao da salubridade ambiental, verificamos que atravs dessa poltica a CEDAE avanou em eficincia. Todavia,
continua limitada a eficcia das aes. De fato, entre 2006 e 2008 priorizou-se a melhoria da eficincia
financeira da companhia, visando a sustentabilidade econmica, porm pouco se avanou em termos de
ampliao do acesso aos servios com qualidade e efetividade das aes, tanto em termos sociais quanto
ambientais.
No existe at hoje um programa estruturado de controle de perdas de gua nos sistemas de
abastecimento. A falta de manuteno adequada da rede outro problema; ela ocasiona enormes vazamentos, acarretando desperdcio e insuficincia de gua em determinados pontos, notadamente nas
reas mais afastadas do centro da metrpole.
Por outro lado, a concessionria ainda tem suas aes direcionadas para a promoo da facilidade ao uso e da abundncia. As aes voltadas para a ampliao da capacidade de produo dos
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
188 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
189
190 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
Roxo, a CEDAE teria trs milhes de contas vencidas, o que totalizaria R$ 250 milhes que a empresa no
teria arrecadado. O presidente da CEDAE afirmou que parcerias precisam ser feitas para que a companhia possa manter a sua rentabilidade. Todavia, mesmo no mostrando maior interesse em manter a
operao dos servios no municpio a CEDAE reivindica a remunerao pelos ativos instalados no municpio. Em funo da reivindicao da CEDAE, o processo de privatizao no avanou, e o novo prefeito
que assumiu o governo, em janeiro de 2009, ainda no havia se manifestado respeito do problema.
Dados do SNIS de 2006 mostram que a totalidade da populao urbana era atendida por abastecimento de gua; os dados do censo de 2000 revelam que o percentual de domiclios com abastecimento de gua inadequado era de 27,8%, j o percentual de domiclios com deficincia no esgotamento era de 21,1%. Todavia, dados do SNIS de 2006 indicam que apenas 4.988 habitantes de Belford
Roxo seriam servidos pelo sistema de esgoto, enquanto que por gua esta populao seria de 344.492.
As discrepncias entre os dados do IBGE e dos SNIS revelam metodologia e conceitos diferenciados
das duas pesquisas, porm a pesquisa de campo em Belford Roxo revelou uma precria situao dos
servios de gua e esgotamento. Muitos bairros sofrem com o abastecimento de gua irregular, sendo
o nmero de ligaes clandestinas e de ligaes regulares no faturadas bastante importante. Como no
conjunto da Baixada Fluminense, vrias reas do territrio municipal, tanto as de abastecimento regular
como as irregulares, sofrem com intermitncia no abastecimento, devido a problemas de reservao.
Segundo informaes da prefeitura, existem no municpio 3 reservatrios: Lote XV (10.000), construdo no mbito do programa Nova Baixada, Belford Roxo ( 10.000) e Retiro Feliz (5.000), construdos
pelo PDBG, estando estes dois ltimos, ainda no ativados e depredados. Segundo o Plano Diretor de
Abastecimento de Agua da CEDAE o municpio seria servido por mais trs reservatrios (sendo que
estes estariam localizados no territrio do municpio de Nova Iguau) Graa, Jardim Meu Retiro ZB,
Miguel Couto. A existncia de integrao entre os sistemas dos dois municpios seria um dos impasses
a ser enfrentado para uma possvel municipalizao da gesto dos servios.
O municpio faz parte do sistema de esgotamento denominado Sarapu, sendo que parte dos seus
esgotos deveria ser tratada pela ETE Sarapu. A ETE Sarapu localiza-se margem esquerda do Rio Sarapu,
no bairro de Jardim Glucia, no municpio de Nova Iguau. Ela foi projetada inicialmente com capacidade
de tratamento primrio de 1,0m3/s, atravs de tratamento quimicamente assistido, com estabilizao alcalina de lodos. Posteriormente foi includo o tratamento secundrio no escopo do projeto. A ETE Sarapu j
opera primariamente e tem unidade secundria concluda, em operao assistida, possibilitando a eliminao de at 90% de carga orgnica. A estao deveria receber esgotos mediante 303 km de redes e troncos
coletores. Segundo o diretor de Produo e Grande Operao da Cedae, Jorge Briard, a ETE Sarapu tem
capacidade para tratar 1.500 litros por segundo, mas permanece subutilizada, processando 300 litros por
segundo. Na realidade, a ETE est pronta, mas funciona com capacidade mnima, pois os 303 km de
rede e coletores tronco previstos para conectar a rede de esgotos ETE ainda esto parcialmente instalados. Houve um falta de sincronia na execuo do sistema, pois apesar da ETE estar finalizada, os coletores tronco ainda no chegam a mesma. Entre 2007 e incio de 2009, essas obras a serem realizadas pela
CEDAE, como contrapartida estadual dentro do PDBG, estavam paralisadas.
Quando est em funcionamento, a ETE utiliza aproximadamente 15% da sua capacidade de tratamento de esgoto, captando a gua do Rio Sarapu para ter atividade. Briard lembra que, no caso da ETE
Sarapu, s parte do municpio de Belford Roxo est sendo atendida por enquanto (a regio localizada
junto ao rio Sarapu). A ETE Sarapu tambm apresenta problemas de projeto, consolidados e detectados
ao longo dos dois primeiros anos de funcionamento, assim como problemas de corroso e problemas no
funcionamento dos equipamentos.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Alm da ETE Sarapui, que serve a outros municpios da Baixada, existem ETEs de abrangncia
municipal. O projeto Nova Baixada (Governo do Estado), o qual injetou 300 milhes de dlares do BID
na regio ao longo de 10 anos (o contrato terminou em junho de 2007), construiu outras duas unidades
de tratamento em Belford Roxo: Orqudea e Joinville. Ambas esto localizadas nas proximidades do
rio Botas (uma rea que no ser alcanada pela ETE Sarapu). Projetadas para atender demandas localizadas, elas so de pequeno porte e mais simples, dotadas apenas de sistema primrio de tratamento.
Mas tambm no esto desempenhando seu papel. A ETE Joinville, localizada no bairro de Lote XV, foi
construda dentro do programa de obras da primeira fase do Nova Baixada, com recursos do Governo
do Estado do Rio de Janeiro, e deveria ser operada pela CEDAE, mas no est em operao. A obra foi
realizada pela empresa Sanebras. Segundo o presidente da Federao das Associaes de Moradores de
Belford Roxo (Femab), a estao de Joinville est toda depredada. No foram implantados os coletores
tronco, nem o sistema de recalque, nem as estaes elevatrias, que completariam o sistema.
ETE Orqudea, em Helipolis, estaria segundo informaes da CEDAE, em inicio de operao. A
ETE foi construda dentro do Programa Nova Baixada na sua segunda fase, que beneficiou o bairro de
Helipolis com sistema de coleta e tratamento de esgoto. A ETE funciona com processo composto de
gradeamento e desarenao mecnicas, reatores anaerbios tipo UASB, para futuro ps-tratamento. Em
agosto de 2006, a Serla autorizou (portaria N 468 de 09 de agosto de 2006) a captao temporria de
gua no Rio Botas para o funcionamento da ETE Orqudea. Segundo o presidente da FEMAB Orqudea
funciona precariamente, nem chega a atender o bairro de Helipolis, onde est localizada. No existe
uma rede para levar o esgoto at ela, explica. Na realidade, a ETE Orqudea est tratando uma parte da
gua do rio Botas, enquanto aguarda pela construo dos coletores troncos.
O conjunto da situao mostra a precariedade do sistema de gua e esgotamento sanitrio em
Belford Roxo, administrado pela CEDAE.
A prefeitura, na ltima gesto que se encerrou em 2008, promoveu alguns investimentos com
recursos do governo federal para melhorar o quadro de precariedade do saneamento no territrio
municipal. Foram realizadas obras de drenagem e pavimentao em reas do bairro Lote XV no beneficiadas pelo Nova Baixada e, com recursos da FUNASA, obras de implantao de rede de coleta de
esgotos e sistema de tratamento com digestor anaerbico e filtro biolgico, no bairro de Hinterland.
Todavia, observou-se nas visitas de campo que as obras de pavimentao acabam por reforar a impermeabilizao do solo, desconsiderando princpios de drenagem sustentvel. Isso agrava os problemas de
inundao que ocorrem no municpio.
Em 2008, a prefeitura buscava recursos junto ao BID, para o desenvolvimento do programa
PROSABEL, que previa obras de urbanizao integrada da rea de Xavantes, envolvendo: esgotamento
sanitrio, estaes elevatrias, drenagem pluvial, conteno de encostas, pavimentao de ruas existentes e equipamentos urbanos (praas, quadras esportivas e ciclovia). A rede de esgoto implantada
deveria levar os efluentes para tratamento na estao Orqudea.
A rea de Xavantes, escolhida para o desenvolvimento do PROSABEL, foi uma das selecionadas
para a terceira fase do Programa Nova Baixada. Todavia, as obras previstas do programa nesse bairro
no foram totalmente realizadas. A causa alegada pelo governo do estado foi o processo de revalorizao do real frente ao dlar americano, a partir de meados de 2005, que gerou significativas perdas
para o programa, resultantes de variaes cambiais. Isso tornou necessrio diversos cortes no escopo
de obras anteriormente previstos; vrias atividades, cujas licitaes se encontravam em andamento e
outras previstas a licitar, foram canceladas, incluindo, dentre outras, as obras do componente InfraEstrutura e Melhoramentos, previstas nos Bairros da Fase III (den, Parque Fluminense, Xavantes e
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
191
192 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
Carmari). Foram priorizadas as obras de complementaes nos Bairros da Fase I e da Fase II, que j se
encontravam em andamento ou em fase terminal. Em Xavantes, foram implantados apenas os equipamentos sociais, no sendo realizada nenhuma obra de implantao de infra-estrutura. O PROSABEL
visa, portanto, completar essas obras e ampliar as intervenes para reas no atendidas do bairro. O
projeto foi aprovado pelo BID em abril de 2009, mas ainda no teve incio.
Dentro das obras do PAC esto previstas a implantao do sistema de esgotamento sanitrio da
ETE So Leopoldo - bairros Nova Aurora, Jardim Santa Marta e So Vicente, a serem realizadas pelo
municpio. Tambm atravs do PAC esto previstas obras de recuperao do sistema de esgotamento
sanitrio da ETE de Joinville, a serem realizadas pela CEDAE- governo do estado.
O municpio tambm desenvolve obras de pavimentao e drenagem com recursos prprios e
recursos do Ministrio das Cidades, tanto em reas formais como em assentamentos precrios. As obras
no incluem implantao de rede de esgotamento, sendo feitas apenas obras de drenagem para executar
a pavimentao, como visto anteriormente, promovendo um aumento da impermeabilizao do solo, e
desconsiderando tcnicas de drenagem sustentvel. Nos assentamentos precrios as obras fazem parte
do Programa de Urbanizao de Assentamentos Precrios, com recursos Caixa Econmica/Ministrio
das Cidades.
Um estudo realizado para o projeto Habitar Brasil BID identificou em Belford Roxo, 53 assentamentos subnormais, entre favelas, loteamentos irregulares e clandestinos. A grande homogeneidade do
padro construtivo das casas da maior parte do municpio de Belford Roxo, que muito baixo tanto em
loteamentos populares quanto em reas invadidas e favelas, um dos fatores que dificulta a identificao
dos assentamentos subnormais. Em loteamentos regulares ou em favelas comum a existncia de construes sem revestimento ou em processo de expanso, seja atravs da verticalizao ou crescimento
horizontal dentro do prprio lote, o que justifica a caracterizao do padro construtivo dos assentamentos como regular. Assim, os assentamentos subnormais em Belford Roxo, muitas vezes no apresentam caractersticas de enclave geogrfico bem delimitado, confundindo-se com o entorno prximo.
Por outro lado, a precariedade de saneamento nas reas formais dificulta a distino entre estas e os
assentamentos subnormais.
A grande carncia de infra-estrutura na maioria dos bairros do municpio, aponta para a necessidade de interveno no somente nos assentamentos subnormais, mas tambm no seu entorno prximo.
Caso contrrio, os assentamentos precrios, quando urbanizados, tero melhores condies urbansticas e de saneamento que a maior parte da cidade formal. No municpio surgem alguns enclaves com
padres adequados de infra-estrutura, construdos dentro dos programas habitacionais voltados para o
reassentamento de populao de baixa renda vivendo em condies de precariedade. Algumas unidades
foram construdas atravs do PAR. Tambm verificou-se, atravs de pesquisa desenvolvida no mbito do
Observatrio das Metrpoles pelo professor Adauto Cardoso, uma ampliao significativa da produo
imobiliria regular destinada a classe C, o que cria outros enclaves infra-estruturados habitados por
essas categorias sociais. Todavia, os problemas estruturais enfrentados pelo municpio, no que tange a
irregularidade no abastecimento de gua e ausncia de sistemas completos de coleta e tratamento de
esgotos, permanecem. A situao do municpio de Nova Iguau no difere muito da situao de Belford
Roxo, como mostramos a seguir.
193
194 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
II) pesquisa relativa s intervenes realizadas no rio, atravs de documentos histricos, planos,
relatrios de programas desenvolvidos, e trabalhos acadmicos
III) pesquisa de campo, levantamento, fotogrfico e entrevistas com os moradores que vivem
prximo ao rio.
195
196 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
cheiro (28% em Nova Iguau e 38% em Belford Roxo).Entre os domiclios pesquisados, a coleta de lixo
o servio de saneamento mais difundido, atendendo a 99% dos entrevistados, mesmo que uma parte
desses diga que a coleta insuficiente. Isso um bom indicador, pois o lixo no coletado normalmente
jogado em terrenos baldios, rios, canais, etc. contribuindo para a poluio e para a proliferao de
doenas atravs dos rios, principalmente nas cheias. Parte significativa dos domiclios entrevistados
sofre com inundaes. Segundo informaes coletadas em campo, 41,2% dos entrevistados afirmam
que as residncias sofreram situaes de enchentes peridicas no bairro e que, em alguns momentos,
houve um alagamento intenso, com registro de desabrigados.
As infra-estruturas para coleta e tratamento de esgotos no territrio da bacia do Botas so extremamente precrias. As redes de coleta de esgotos so praticamente inexistentes. Os esgotos domsticos
so escoados pela rede de drenagem, implantada pela prefeitura em diferentes bairros, e carreados para
o rio. Muitas casas construdas dentro da faixa marginal de proteo do rio tm suas canalizaes de
esgotos voltadas diretamente para o rio. Em certos trechos ainda existem valas de esgoto a cu aberto.
Calhas de drenagem e pequenos crregos afluentes do Botas recebem a designao de valo. Nas
vistas de campo que realizamos para aplicao de questionrios junto aos moradores que tm suas casas
dentro da faixa marginal, ou prximo a esta, verificamos que muitos se queixam do cheiro desagradvel
exalado pelo rio. Parte do sistema de coleta de tratamento de esgotos do territrio da bacia do rio Botas,
que deveria ter sido implantada pelo Programa de Despoluio da Baia de Guanabara, nunca chegou a
ser implantada.
Um outro problema do Botas a poluio por resduos industriais. Localizam-se no territrio
da bacia diferentes indstrias que lanam produtos qumicos diretamente no rio. Atravs de visita de
campo e de entrevistas com moradores, verificamos que em determinados dias as guas do rio chegam
a adquirir a cor dos produtos qumicos lanados. Observamos ainda que as instncias de gesto de
recursos hdricos na regio, que poderiam ter uma ao mais consistente voltada para a proteo e recuperao do rio ainda so incipientes. O Comit da Baa de Guanabara, apesar de j ter sido institudo
atravs do decreto 38.260/05, ainda no conseguiu ter uma atuao na Baixada Fluminense.
A baixa eficcia das aes pblicas, implementadas pela CEDAE e pelas prefeituras, voltadas
para a melhoria dos sistemas de saneamento no territrio do rio Botas, assim como a intensificao do
processo de ocupao irregular das margens do rio, transformaram partes do rio em um esgoto a cu
aberto. Parte da populao local, com a qual tivemos contato nas visitas de campo, se refere ao rio como
valo. Suas margens encontram-se assoreadas ou erodidas. Pouco valorizado na paisagem local, o rio
recebe grande quantidade de resduos, tais como entulhos, galhada e lixo.
Alm disso, as obras hidrulicas realizadas no passado fizeram com que em partes do seu percurso
ele ficasse confinado a um corredor estreito, formado pelas canalizaes em concreto. As obras no trouxeram soluo para o problema das inundaes, que ainda so recorrentes na poca de chuvas intensas.
Hoje as principais aes das prefeituras com relao ao Rio Botas so a limpeza e dragagem, para minimizar o problema das inundaes. Faz-se necessria, portanto, a construo de uma proposta metodolgica de recuperao ambiental do Rio Botas, que possa ser aplicada a outros rios da bacia hidrogrfica
do Iguau-Sarapui, de forma que estes deixem de ser apenas receptculo de esgotos e dejetos para se
tornarem elementos valorizadores da paisagem.
197
198 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
disponibilizar material informativo (CDs), para reproduo e distribuio nos rgos interessados e
pesquisadores envolvidos com a temtica da pesquisa.
Foi feita uma anlise dos formatos de articulao/cooperao intermunicipal na gesto dos
servios de saneamento colocados em prtica na regio metropolitana do Rio de Janeiro, identificando
sistemas e infra-estruturas compartilhadas, examinando estruturas de planejamento, sistemas de coordenao de aes, formas de tomada de decises e conflitos entre atores, e avaliando a compatibilidade/
conflito entre aes desenvolvidas pelos responsveis pela gesto dos servios na regies metropolitanas
de Rio de Janeiro (CEDAE e prefeituras, trabalhando com o caso de Belford Roxo e Nova Iguau, servio
concedido CEDAE ), Companhias Estaduais, ou associao municipal com metas de conservao de
recursos hdricos definidas no mbito da gesto integrada de Bacias Hidrogrficas.
Uma das caractersticas dos sistemas metropolitanos de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio o compartilhamento de infra-estruturas entre os diferentes municpios. No caso das redes de
abastecimento de gua e de coleta de esgotos sanitrios isso implica em que as aes realizadas em um
municpio podem provocar efeitos no abastecimento de outros municpios. A boa gesto dos sistemas
integrados , portanto, condio para a uma gesto sustentvel dos servios. Essa boa gesto demanda
uma cooperao entre os diversos atores envolvidos na gesto dos sistemas (companhias estaduais,
rgos de gesto de recursos hdricos, servios municipais, e prefeituras). Todavia, a anlise realizada
demonstra que essa cooperao nem sempre ocorre. Ou seja, apesar ou mesmo por causa da integrao
fsica dos sistemas, so freqentes os conflitos institucionais envolvendo diferentes atores da gesto da
gua. Estes conflitos esto ligados a uma falta de tradio de cooperao e articulao entre municpios
metropolitanos.
federal. Ele tem como pontos fortes a boa estruturao e a participao interna. O Plano de Bacia (Plano
Estratgico de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica dos rios Guandu, da Guarda e Guandu Mirim
(PERH Guandu)) foi elaborado em 2005, a partir de um processo amplo de discusso, por meio da realizao de quatro consultas pblicas.
Um dos aspectos positivos do Comit Guandu a participao e engajamento dos atores sociais,
no somente da sociedade civil, mas tambm das prefeituras, o amadurecimento do seu funcionamento,
apoiado no dilogo e na negociao entre os segmentos que o constitui, bem como a parceria entre o
Governo Estadual e os diversos Governos Municipais. Aps um processo de organizao interna, com o
fortalecimento da participao dos diversos segmentos, e com a elaborao do seu Plano Estratgico de
Recursos Hdricos, o Comit Guandu entrou no final de 2007 em uma nova etapa de desenvolvimento,
onde se iniciou a implementao das aes previstas pelo plano de bacia, a realizao de projetos e a
conscientizao e disseminao de suas atividades. Desde janeiro de 2004, a cobrana foi instituda na
bacia com uma arrecadao anual de R$ 900 mil; com a adeso da CEDAE, prevista ainda para 2009,
esse valor anual alcanar cerca de R$ 18,5 milhes, constituindo quase 80% da arrecadao total do
Estado do Rio de Janeiro.
O outro Comit de Bacia metropolitano, Comit da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara e
dos Sistemas Lagunares de Maric e Jacarepagu, foi criado em setembro de 2005. Esta regio hidrogrfica abrange quase todos os municpios metropolitanos, incluindo total ou parcialmente, as reas de 17
municpios1. A Bacia dispe de um Plano Diretor de Recursos Hdricos, mas esse plano no contou com
a participao do Comit, pois este ainda no estava constitudo. O plenrio do Comit formado por
60 membros, divididos igualmente entre representantes de organizaes da sociedade civil, de usurios
da gua e poder pblico (17 dos Municpios, 2 do Governo Estadual e 1 do Governo Federal). Diferentemente do Comit Guandu, a organizao desse Comit tem sido confusa e a participao dos municpios tem sido fraca. Um dos problemas apontados a falta de apoio efetivo da SERLA e do CERH,
o que dificultou sua estruturao, embora comits na mesma situao tenham conseguido alcanar
resultados significativos, como o Comit Guandu e o Comit Lagos So Joo. A Bacia tambm dispe
de recursos da cobrana pelo uso da gua: a arrecadao anual foi de R$ 650 mil em 2008, esperando-se
atingir o valor de cerca de R$ 2,3 milhes, em 2009. Por outro lado, o fato de envolver territrios com
realidades scio-econmicas, demandas e interesses extremamente diversificados, como a regio da
Lagoa Rodrigo de Freitas, rea de elite do municpio do Rio de Janeiro, e reas extremamente carentes
da Baixada Fluminense, dificulta a tomada de decises. Em suma, o Comit da Baa de Guanabara ainda
no conseguiu alcanar expressividade regional. Temos assim dois Comits com capacidade diferenciada de ao e estruturao, ressaltando que a maior parte do territrio da RMRJ est dentro da rea
de atuao do Comit da Baia de Guanabara, ainda frgil e pouco organizado, no sendo, portanto,
articulador de uma possvel cooperao.
O outro ator chave na gesto das guas a CEDAE, responsvel pelos sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio na maior parte dos municpios da RMRJ. Mesmo sendo a maior
usuria da gua da regio metropolitana e a principal responsvel pela poluio dos recursos hdricos,
tem-se mostrado pouco disponvel a respeitar diretivas estabelecidas pelo Sistema Estadual de Recursos
Hdricos, estrutura institucional organizada para garantir o uso sustentvel e a preservao dos recursos
hdricos. A ao contraditria da CEDAE se revela no problema da poluio do Guandu. As duas lagoas
artificiais, situadas a montante da tomada de gua, esto com a qualidade de suas guas comprometida
1
Rio de Janeiro, Duque de Caxias, Nilpolis, So Joo de Meriti, Mesquita, Belford Roxo, Nova Iguau, Petrpolis, Mag,
Guapimirim, Cachoeiras de Macacu, Itabora, Tangu, Rio Bonito, So Gonalo, Niteri e Maric.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
199
200 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
Analisamos, aqui, o modelo de gesto de recursos hdricos existente, suas estruturas de regulao e gesto e sua capacidade de mediar conflitos relacionados aos recursos hdricos nas bacias hidrogrficas metropolitanas, identificando metas e aes voltadas para a conservao dos recursos e suas
possveis interfaces com polticas e aes de saneamento e polticas de planejamento e uso do solo.
Examinamos, ainda, os planos de bacia existentes e acompanhamos o funcionamento dos dois Comits
de Bacia metropolitanos, atravs de participao nas reunies, sistematizao das atas e boletins e entrevistas com membros dessas organizaes. Procuramos fazer uma avaliao da compatibilidade/conflito
entre aes desenvolvidas pelos responsveis pela gesto dos servios na regio metropolitana de Rio
de Janeiro e as metas de conservao de recursos hdricos definidas no mbito da gesto integrada de
Bacias Hidrogrficas.
Principais concluses
Dentre os dois planos de Bacia analisados, verificamos que o menos estruturado o Plano Diretor de
Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa da de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Marica
e Jacarepagu. Diferentemente do Plano Estratgico de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica dos rios
Guandu, da Guarda e Guandu Mirim (PERH Guandu), ele foi elaborado sem discusso no mbito do
Comit. Na realidade o Plano foi entregue pelos consultores e apresentado pelo governo do estado no
mesmo momento da instalao do Comit. O Plano Diretor de Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica
da Baa de Guanabara PDRH-BG foi desenvolvido no mbito dos Programas Ambientais Complementares do Programa de Despoluio da Baia de Guanabara PDBG. O PDRH-BG foi elaborado pelo
Consrcio Ecologus-Agar, com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e sob
a superviso da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente FEEMA e da Fundao Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas SERLA, rgos vinculados Secretaria de Estado do Ambiente SEA.
J o Plano de Bacia do Guandu, o PERH Guandu, resultado de um amplo processo de discusso
levado a termo nas reunies mensais com a Comisso de Coordenao e Acompanhamento (CCA),
formalmente constituda pelo Comit Guandu, pela Agncia Nacional de guas ANA , pela Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas (SERLA), pela Fundao Estadual de Engenharia do Meio
Ambiente FEEMA e pelo Departamento de Recursos Minerais do Estado do Rio de Janeiro DRM,
alm de outros atores (Instituto Estadual de Florestas IEF, representantes de municpios, representantes dos setores usurios da gua e da sociedade civil) e por meio da realizao de quatro consultas
pblicas, assegurando ao Comit Guandu e a todos os demais envolvidos e interessados na gesto da
bacia dos rios Guandu, da Guarda e Guandu Mirim uma participao efetiva na construo do PERH
Guandu. Este envolvimento fundamental, pois o PERH deve ser o norteador das decises do Comit e
um dos pilares da gesto integrada e participativa dos recursos hdricos nessa bacia hidrogrfica.
Este fato torna o Plano da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara mais frgil, independentemente das suas qualidades enquanto instrumento tcnico. As aes propostas pelo plano no foram
construdas coletivamente a partir de uma interface entre consultores tcnicos e atores sociais presentes
no Comit, como nos casos dos Planos do Guandu e do Alto Tiet, o que faz com que poucas dessas
aes sejam conhecidas e incorporadas pelos instrumentos de planejamento territorial dos municpios.
Diferentes autores destacam a importncia do Plano de Bacia como pacto entre atores pblicos e da
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
201
202 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
sociedade civil voltado para uma gesto sustentvel das guas em reas metropolitanas. No caso do
Plano da Regio Hidrogrfica da Baa da de Guanabara, este carter de pacto nunca chegou a existir.
O acompanhamento das reunies do Comit instalado em 2007, realizado ao longo de 2007 e 2008,
revelou a fraca participao dos governos municipais, o que no ocorre nos outros dois comits de Bacia
(Guandu e Alto Tiet), onde esta participao reconhecida pelos governos municipais como uma
prtica importante, estando j consolidada. Mesmo avaliando que essa representao no suficiente
para resolver todo o conjunto de problemas derivados da complexa articulao entre os objetivos de
sustentabilidade da bacia em seu conjunto e de desenvolvimento urbano e crescimento econmico de
cada um dos municpios, e reconhecendo os conflitos que surgem dos diferentes interesses representados nos Comits de Bacia, o fato de haver participao o primeiro passo para a resoluo de conflito,
para uma concertao entre os diferentes interesses e harmonizao de condutas.
Em termos de metas e aes propostas para a conservao dos recursos hdricos e suas possveis
interfaces com polticas e aes de saneamento e polticas de planejamento e uso do solo, a anlise dos
Planos de Bacia mostrou que tambm a estrutura apresentada no Plano da Regio Hidrogrfica da
Baa da de Guanabara tambm a mais frgil. Um plano de bacia para bacias metropolitanas, onde
problemas decorrentes da ocupao irregular e predatria do espao e da ausncia de infra-estruturas
sanitrias adequadas so as principais causas de comprometimento da disponibilidade hdrica, deveria
dar um tratamento especfico e aprofundado s interfaces entre polticas e aes de saneamento, polticas de planejamento e uso do solo e preservao de recursos hdricos em qualidade e quantidade.
O Plano Diretor do Guandu possui um captulo (12) referente ao quadro poltico institucional da
gesto dos recursos hdricos, onde so abordadas as interfaces com os sistemas municipais de gesto. O
Plano assinala que os municpios desempenham papel fundamental na gesto de recursos hdricos, pois
so responsveis pelo uso e ocupao do solo. So eles tambm que esto mais perto dos problemas de
guas e do meio ambiente. O plano enfatiza que a atuao dos municpios na rea de recursos hdricos
requer o estabelecimento de estruturas organizacionais prprias, freqentemente no mbito da estrutura administrativa ambiental, e faz uma analise das estruturas de gesto ambiental dos municpios que
compem a bacia. Porm, ele no aprofunda a anlise dos instrumentos de regulao do uso e ocupao do
solo dos municpios existentes no territrio da Bacia do Guandu, como faz o Plano de Bacia do Alto Tet.
O Plano Diretor de Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa da de Guanabara e dos
Sistemas Lagunares de Marica e Jacarepagu no trata especificamente a questo do planejamento e
regulao do uso do solo no territrio da bacia. No existe captulo especifico relativo ao tema, apenas
menes gerais ao processo de ocupao urbana crescente e desordenada. Assim, na RMRJ so fracas as
relaes entre diretivas de planejamento do uso e conservao de recursos hdricos e as diretivas municipais relativas ao uso e ocupao do solo.
Analisando alguns dos planos diretores municipais aprovados recentemente, a partir de estudo
realizado com os PDs de municpios da Baixada Fluminense, verificamos que estes obtiveram avanos
em relao aos planos anteriores no trato das questes relacionadas direta ou indiretamente ao uso e
conservao dos recursos hdricos. Porm, estes avanos no significaram uma maior integrao entre os
diferentes instrumentos setoriais de planejamento. Por outro lado, o cenrio identificado o de ausncia
de planejamento em bases regionais e, em algumas situaes, com perspectivas antagnicas para uma
mesma base territorial. No caso do problema das enchentes, diretrizes para a expanso ou adensamento
urbano de determinadas reas, por exemplo, podem transferir inundaes de um municpio para outro,
inviabilizando a urbanizao de reas situadas em cotas baixas de terreno ou que sofram influncia de
mar, como o caso de muitas reas j ocupadas na Baixada Fluminense.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Verificamos, portanto, que no caso da RMRJ, os instrumentos de planejamento e uso do solo existentes e as aes e polticas implementadas pelos municpios apresentam fraca integrao com as metas
e aes propostas para a conservao dos recursos hdricos formuladas no mbito dos Planos de Bacia
Hidrogrfica metropolitanos. Isso se deve a diferentes fatores, dentre os quais destacamos:
as caractersticas especficas desses planos que no tratam com o devido relevo essa temtica,
a fraca participao dos municpios metropolitanos nos Comits de Bacia, instncias de planejamento e gesto dos recursos hdricos e
a ausncia de um corpo tcnico permanente e tecnicamente qualificado nas prefeituras (com
exceo das prefeituras do Rio de Janeiro e Niteri) e um contingente expressivo de funcionrios contratados pelos municpios metropolitanos que no possuem vnculos formais com a
administrao municipal, sujeitando as secretarias aos ciclos permanentes de descontinuidade
a cada mudana de comando nas prefeituras.
Na RMRJ, no que concerne integrao entre as possveis interfaces e integrao entre polticas e
aes de saneamento implementadas pelos municpios e CEDAE e as polticas de metas e aes propostas
para a conservao dos recursos hdricos, verificamos que como a quase totalidade dos municpios mantm
a concesso com a CEDAE, no mbito da atuao dessa companhia que se definem as polticas e aes
para o saneamento metropolitano. Nesse sentido, identificamos um conjunto de aspectos que limitam/
comprometem uma gesto integrada entre servios de saneamento e recursos hdricos na RMRJ.
A CEDAE a principal usuria de gua da Bacia do Guandu, atravs da ETA Guandu que abastece mais de 8 milhes de pessoas da RMRJ. Assim, um aspecto de grande interesse para a gesto de
recursos hdricos na bacia diz respeito qualidade da gua no local de captao. A CEDAE vem empenhando grande esforo para manter a qualidade de gua tratada dentro dos padres de potabilidade
exigidos pela Portaria MS - 518 / 2004 do Ministrio da Sade. Porm, as duas lagoas artificiais, situadas
a montante da tomada de gua, esto com a qualidade de suas guas comprometida em decorrncia da
poluio oriunda principalmente dos rios Poos/Queimados e Cabuu/Ipiranga, que recebem esgotos
no tratados e efluentes industriais provenientes do Plo Industrial de Queimados. A poluio junto
tomada de gua da ETA Guandu aumenta os custos de produo da gua tratada, traz dificuldades
operacionais para a ETA e compromete a qualidade da gua distribuda populao, uma vez ser difcil
remover, via tratamento convencional, algumas substncias orgnicas produzidas por cianobactrias.
As condies do saneamento bsico no territrio da bacia, principalmente em relao ao esgotamento
domstico, so extremamente precrias. Atualmente, menos de 10% da populao urbana situada na
bacia servida por rede do tipo separador absoluto e menos de 1% dos esgotos sanitrios produzidos
sofre algum tipo de tratamento, o restante lanado in natura nos corpos de gua. A implantao e/
ou ampliao dos sistemas de coleta e tratamento dos efluentes sanitrios, sob responsabilidade da
CEDAE, condio indispensvel para reverter a tendncia de agravamento da degradao dos corpos
hdricos da bacia. Existe, portanto, um paradoxo: a CEDAE vem aumentado continuamente os investimentos para viabilizar a qualidade da gua na ETA Guandu, mas no tem um programa especfico para
a melhoria dos sistemas de coleta e tratamento de esgotos para os municpios de Seropdica, Paracambi,
Queimados e Japeri. A CEDAE participa do Comit Guandu, mas at pouco tempo no respeitava suas
decises. De fato, o maior usurio da bacia a CEDAE, responsvel por quase 97% do valor total da
cobrana at 2008 no estava pagando pelo uso da gua.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
203
204 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
Por outro lado, quando observamos as principais diretivas estabelecidas no Plano Diretor de
Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa da de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Marica
e Jacarepagu, organizadas em 15 Programas, verificamos que quatro deles (combate ao desperdcio
de gua, implantao de infra-estrutura hidrulica para o aumento da oferta hdrica, aproveitamento
racional da gua subterrnea e tratamento de efluentes sanitrios) dependem diretamente da ao da
CEDAE. Como o plano recente (2007), consideramos importante para estudos futuros avaliar em que
medida os instrumentos de planejamento da CEDAE (Planos Diretores de Abastecimento de gua e de
Esgotamento Sanitrio) e os programas e aes desenvolvidos se coadunam efetivamente com as aes
e metas estabelecidas nesses quatro programas.
A situao dos servios de esgotamento, tanto em termos dos sistemas de coleta, quanto no que
tange ao tratamento dos efluentes na Baixada Fluminense ainda mais precria, como mostram dados
do Censo do IBGE, indicando importantes dficits no acesso aos servios. Dados da Pesquisa Nacional
de Saneamento Bsico de 2000 demonstram que na maior parte dos distritos municipais da Baixada
Fluminense no existe sistema separador, sendo os esgotos ligados rede de drenagem. As estruturas de
tratamento de esgotos da Baixada comearam a ser construdas na dcada de 90 atravs do Programa de
Despoluio da Baa de Guanabara, no entanto, elas funcionam precariamente em funo da inexistncia
de redes de coleta na regio. Verificamos ainda que o assoreamento dos rios e canais e a ausncia ou a
precariedade da rede de drenagem, associados ocupao ribeirinha para fins industriais e de moradia,
ao desmatamento, crescente impermeabilizao do solo com o asfaltamento das vias, juntamente com
a coleta e destino inadequado do lixo, colocam parte importante da Baixada Fluminense em situao de
risco a enchentes que provocam mortes, perdas materiais, aumento de doenas.
Investimentos histricos realizados na regio por diferentes governos estaduais chegam a somar,
desde a dcada de 80, mais de 3 bilhes de reais, sem, no entanto, assegurar efetivamente o acesso
universal ao saneamento ambiental, habitao e a um ambiente com mais qualidade populao.
Explicaes para isso tm relao com: (i) a falta de um diagnstico profundo sobre a dimenso do
problema na regio, orientando corretamente o perfil de interveno; (ii) a descontinuidade e desintegrao entre programas e projetos implementados ao longo desses anos na regio. Cada novo programa
elaborado e apoiado com financiamento por agncias multilaterais no parte de um diagnstico claro
do que efetivamente existe de rede de servios; (iii) as disputas polticas da regio, por muitas vezes
descaracterizam os projetos; (iv) falta de controle social, pois embora exista este componente em vrios
destes projetos, o seu formato no tem permitido a participao efetiva da populao; (v) a falta de
capacitao institucional, aliada cultura centralizadora dos governos estaduais em relao gesto do
saneamento; (vi) a forte cultura clientelstica nas gestes municipais; (vii) a crescente desmobilizao de
movimentos organizados, os quais necessitam de formao de novos quadros para acompanhamento
crtico da implementao de polticas.
Nesse contexto, foram formulados entre 2005 e 2007 os novos Planos Diretores Municipais analisados neste trabalho. A partir do levantamento e da sistematizao dos Planos Diretores Municipais de
Duque de Caxias, Belford Roxo, Mesquita e So Joo de Meriti e de dois documentos formulados pelo
Ministrio das Cidades (Guia para a Elaborao de Planos Municipais de Saneamento e Plano Diretor
Participativo guia para a elaborao pelos municpios e cidados), foi definido um conjunto de questes
que orientaram a anlise dos planos, no sentido de verificar os seguintes aspectos: se existe uma concepo
de integrao entre os diferentes servios que compem o setor de saneamento ambiental; se as diretivas de expanso da cidade levam em considerao a capacidade da infra-estrutura de saneamento; se as
solues para o saneamento esto adequadas realidade social e econmica do municpio; se existe uma
preocupao com a preservao dos mananciais; se o plano trata adequadamente a relao entre as inundaes urbanas, ocupao de faixas marginais de rios e a impermeabilizao do solo; se existe previso
de solues adequadas para a disposio final dos resduos slidos; se existe uma definio de princpios
para a formulao de uma Poltica Municipal de Saneamento; se so criados canais de acesso informao
e participao da populao; se existe articulao da poltica municipal de saneamento com a poltica
municipal de habitao; se existe perspectiva de construo de uma articulao intermunicipal na regio
da Baixada Fluminense, com vistas soluo dos problemas de saneamento ambiental.
A anlise das polticas de saneamento propostas pelos quatro planos diretores municipais selecionados ser realizada separadamente para cada municpio. A partir dos dados levantados apresenOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
205
206 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
taremos ao final desse trabalho uma avaliao, em conjunto, da situao dos municpios da Baixada
Fluminense, em relao s exigncias colocadas pela Poltica Nacional de Saneamento.
O Plano Diretor de Duque de Caxias no possui um captulo exclusivo para as polticas de saneamento. A poltica de saneamento est inserida no captulo IV que trata da poltica de obras urbanas,
abordando conjuntamente saneamento ambiental (abastecimento de gua, drenagem pluvial, esgotamento sanitrio, disposio de resduos slidos) e outras infra-estruturas urbanas, como fornecimento
de energia e iluminao pblica. As diretivas com relao ao saneamento encontram-se no artigo 22 que
define diretrizes da poltica de obras e gesto de infra-estrutura no municpio.
Ao examinarmos as solues para o saneamento compatveis com a realidade social e econmica do municpio, precisamos considerar a realidade de Duque de Caxias, onde encontramos, em sua
grande parte, uma populao em situao de carncia, desprovida de servios de infra-estrutura urbana
adequados. importante identificar as preocupaes inseridas na lei que apontam para a soluo de
tais iniqidades. Existem na lei do PD, determinaes que caminham nesta direo, de maneira direta
ou indireta. O Plano Diretor inicialmente insere preocupaes referentes reduo das desigualdades
sociais, no art. 5 relativo aos seus objetivos gerais.
Entre as inmeras aes institudas, verifica-se a promoo da funo social da propriedade, a
relao harmnica entre o meio ambiente natural e construdo, o acesso infra-estrutura social e urbana,
a ordenao do parcelamento, a ocupao e uso do solo e a preservao do patrimnio ambiental e
cultural; o estmulo ao acesso de toda a populao ao abastecimento de gua em quantidade suficiente e
dentro dos padres de potabilidade; o apoio a pesquisa de tecnologias de saneamento alternativas e de
baixo custo operacional para comunidades carentes; a divulgao e realizao de programas de orientao economia da gua e de educao sanitria em relao aos despejos de esgotos e guas servidas;
resolues referentes problemtica dos aterros sanitrios e da situao de fragilidade ambiental que a
falta de infra-estrutura urbana agrava e que inevitavelmente atinge a populao como um todo, entre
outros.
Com relao preservao dos mananciais, destacam-se diferentes incisos do pargrafo VIII, relativos promoo de gestes junto aos rgos de governo e iniciativa privada, no sentido de proteo das
nascentes de gua localizadas em territrio municipal e de controle, montante, dos pontos de captao de
gua do municpio e da instalao de empreendimentos poluentes, promovendo, se necessrio, convnios
de cooperao mtua com outros municpios ou entes pblicos. Segundo o PD, o Poder Executivo dever
incentivar a criao de um Conselho Intermunicipal de Gesto de Bacias dos Rios da Baixada.
O PD considera as moradias localizadas nas faixas marginais de rios e mananciais, reas de risco.
No captulo referente Poltica Ambiental, o PD de Caxias prope o Programa de Ao Municipal para
Recuperao de Recursos Hdricos, contemplando adequado remanejamento de populao ribeirinha
em situao de risco, recuperao de mata ciliar e tratamento de efluentes.
No que se refere questo relativa s diretivas de expanso da cidade, leva em considerao a
capacidade da infra-estrutura de saneamento, destacando a necessidade de condicionar o licenciamento
da expanso urbana verificao da disponibilidade instalada ou projetada dos sistemas de abastecimento de gua. Ele destaca tambm a necessidade de promover solues naturais de drenagem urbana,
ampliando as condies de infiltrao das guas pluviais no solo.
A questo do condicionamento da expanso urbana existncia de infra-estrutura tambm
tratada no ttulo IV relativo ao macrozoneamento, onde esto definidas zonas de ocupao controlada,
bsica e preferencial, em funo das condies e disponibilidade de infra-estrutura urbana, capacidade
da rede viria e das diretrizes estratgicas de expanso urbana do Plano Diretor.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
Com relao ao artigo 22, verificamos que este no explicita uma concepo de integrao entre
os diferentes servios que compem o setor de saneamento ambiental, porm ele aponta a necessidade
de integrao entre as aes dos rgos de governo responsveis pelas diferentes infra-estruturas. De
fato, o termo saneamento aparece poucas vezes no Plano Diretor, sendo tratado na maior parte das vezes
como infra-estrutura, o que esvazia o conceito de saneamento ambiental.
Os princpios para a formulao de uma Poltica Municipal de Saneamento encontram-se, sobretudo,
no artigo 22, dentro da Poltica de Obras e Infra-estruturas. De fato, o PD de Duque de Caxias no trata
explicitamente de polticas integradas em prol do saneamento ambiental, entretanto, determina diversas
aes em diferentes artigos que seriam as bases para a formulao de uma poltica municipal de saneamento.
Todavia, o Plano Diretor apenas cita a necessidade de elaborao do Plano Municipal de Saneamento, mas
no d relevo a este tema e no define os princpios da Poltica Municipal de Saneamento.
Dois aspectos merecem destaque: (i) nos objetivos estratgicos faz-se referncia aos investimentos
de recursos oramentrios em saneamento; (ii) no artigo 22 est prevista a elaborao de estudo de viabilidade scio-econmica de implantao de uma Companhia Municipal de guas e Esgoto. Estes dois
aspectos revelam um interesse do municpio em ampliar sua ao no campo do saneamento ambiental.
No entanto, esta perspectiva no nos parece efetiva na medida em que as referncias ao diagnstico da
situao de saneamento e ao Plano Municipal de Saneamento apresentam-se pouco aprofundadas. No
foi verificado cadastro ou diagnstico dos servios de saneamento. Com relao ao diagnstico, o artigo
21 (Ttulo III Capitulo IV Item VIII, a) apenas indica a necessidade de recadastramento da rede de
drenagem, para apoio ao planejamento e manuteno das instalaes existentes.
Com relao s solues para a disposio final de resduos slidos, o PD aponta a necessidade de
se intensificar medidas para garantir a imediata desativao do Aterro Sanitrio de Jardim Gramacho,
com a criao de aterro sanitrio prprio.
No que concerne participao social, isto , criao de instncias para a participao da populao
e canais de acesso informao, verificamos que o PD cria o Conselho Municipal de Desenvolvimento da
Cidade de Duque de Caxias CONCIDADE com suas respectivas cmaras tcnicas e com funes propositivas e deliberativas com relao poltica municipal de saneamento. O CONCIDADE dever deliberar
sobre os contratos de concesso de servios pblicos de coleta de lixo, de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, e de transportes, com apoio de audincias pblicas de ampla divulgao. Com relao s
informaes populao sobre servios de saneamento, no existem diretivas claramente explicitadas.
Examinando a articulao da poltica municipal de saneamento com a poltica municipal de habitao, verificamos que o Plano Diretor procura integrao com os rgos municipais competentes de
obras e infra-estrutura, de habitao e de ordenamento e controle urbano.
No que tange uma articulao regional, esta no tratada com a devida relevncia no PD de
Duque de Caxias. Este faz referncia necessidade de compatibilidade entre a Poltica Municipal de
Saneamento e o Plano Regional de Saneamento, todavia no faz nenhuma referncia a uma possvel articulao regional. Esta referncia est presente no que concerne aos recursos hdricos: no artigo 7, que
define as diretrizes da Poltica Ambiental do Municpio, est assinalado que o poder executivo dever
incentivar a criao de um Conselho Intermunicipal de Gesto dos Rios da Baixada.
O PD de Belford Roxo possui um capitulo especifico para Meio Ambiente e Saneamento (captulo
IV). Nele so apresentadas as diretrizes para a poltica municipal de saneamento que incorporam na definio da poltica um conceito amplo de saneamento ambiental (abastecimento da gua; esgotamento sanitrio; drenagem, coleta e destino de resduos slidos, e proteo ambiental), adotando, por conseguinte,
uma viso integrada para as polticas pblicas de saneamento. No artigo 52, o Plano aponta, como um dos
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
207
208 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
objetivos gerais da poltica de meio ambiente e saneamento para o Municpio, a adoo de uma viso integrada para as polticas pblicas de saneamento bsico, gesto dos recursos hdricos e do meio ambiente.
Est colocada como exigncia a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Ambiental, mas no so
definidos de forma detalhada os componentes do mesmo. Todavia, o PD destaca em cada um dos componentes do saneamento ambiental a necessidade de elaborao de planos setoriais. Podemos supor que o
Plano Municipal de Saneamento Ambiental seria uma agregao de planos setoriais. Este procedimento
pode levar a um comprometimento da necessria articulao entre os setores.
Um aspecto a ser destacado a diretriz que prev a reviso do contrato com a concessionria CEDAE,
a fim de incluir metas e prazos para universalizar os servios de gua, coleta e tratamento de esgoto.
O PD de Belford Roxo faz referncia integrao intersetorial quando sinaliza a necessidade de
promoo e articulao institucional entre a concessionria de gua e esgotos e os rgos ou entidades
responsveis pela preveno da sade pblica e meio ambiente para a integrao de aes relativas
gua distribuda populao.
No que concerne questo de se as diretivas de expanso da cidade levam em considerao a
capacidade da infra-estrutura de saneamento, verificamos que o Plano destaca dois aspectos importantes: (i) para haver condies de habitabilidade, estas devero estar condicionadas existncia de
infra-estrutura e servios urbanos; (ii) as reas j ocupadas devem ser dotadas de infra-estruturas e a
expanso urbana deve estar atrelada implantao de infra-estrutura e preservao ambiental.
Belford Roxo, como outros municpios da Baixada, apresenta um percentual expressivo de sua
populao nos extratos de baixa renda. Este ponto fundamental para avaliar se as solues indicadas
o seu PD esto adequadas realidade social e econmica do municpio. No capitulo referente a Meio
Ambiente e Saneamento, o Plano aponta, no art. 53 que trata das diretrizes gerais para a gesto da
poltica de meio ambiente e saneamento bsico, a reduo das deficincias dos servios urbanos que
geram impactos negativos na qualidade de vida da populao. No artigo 60, est indicado que para
melhorar as condies de saneamento bsico no Municpio, dever ser planejada a oferta universal
de saneamento bsico - gua, esgoto e drenagem urbana. O PD tambm avana ao incluir nos Instrumentos de Ordenao Territorial o Plano Municipal de Saneamento Ambiental, que tem entre suas
diretrizes, a garantia acessibilidade aos servios urbanos em todo territrio municipal e a garantia
da qualidade de vida aos cidados. Todavia, no existem explicitados os mecanismos para viabilizar
esta garantia do acesso a todos os cidados. O Plano Diretor no define reas prioritrias para investimento em saneamento ambiental. As AEIS (reas especiais de interesse social) que poderiam servir
de indicador para investimentos prioritrios sero definidas na lei de zoneamento a ser elaborada. Por
outro lado, a inexistncia de um diagnstico da situao real dos servios de saneamento, precedendo
o PD e a falta de uma diretiva clara sobre a necessidade de realiz-lo, compromete uma avaliao da
compatibilidade do Plano com a realidade municipal no que diz respeito ao saneamento.
Quanto existncia de uma preocupao com a preservao dos mananciais, verificamos que este
um aspecto bem desenvolvido no PD de Belford Roxo, que inclui uma seo referente ao controle e gerenciamento dos recursos hdricos voltado para a garantia da disponibilidade de gua em padres de qualidade adequados aos respectivos usos, onde se destacam diferentes medidas voltadas para a necessidade de
proteo das reas de mananciais e de preservao das reas de nascentes existentes no municpio.
Existe tambm no PD uma sesso especfica relativa ao controle das enchentes e a reduo dos
seus efeitos em Belford Roxo, explicitando as aes que o poder pblico municipal dever implementar
(artigos 56 e 57). Nesta sesso, destaca-se a necessidade de desenvolvimento de um Plano Integrado de
Drenagem Urbana, como parte do Plano Municipal de Saneamento Ambiental .
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
O PD identifica as reas ribeirinhas desocupadas, localizadas nos bairros ao longo dos rios e
crregos que cortam o municpio como reas de Qualificao Ambiental Urbana, isto , reas consideradas prioritrias para execuo de projetos de qualificao e revitalizao. As moradias situadas s
margens de rios e outros cursos dgua e em reas sujeitas a inundaes so consideradas reas de risco
passiveis ou no de regularizao. No captulo referente ao Macrozoneamento, definida a Macrozona
de Ocupao Restrita que abrange reas situadas nas faixas marginais de cursos de dgua e sujeitas a
inundaes, marcadas pela presena de ocupaes irregulares, sendo consideradas como imprprias
urbanizao pela legislao estadual e federal. Nesta Macrozona, o PD destaca ainda a necessidade de
coibir a ocupao nas reas ribeirinhas, sujeitas inundao, e de manter livres de ocupao residencial
as reas destinadas bacia de reteno. O PD aponta a necessidade de utilizar reas de plancie de inundao para parques lineares.
Com relao disposio final de resduos slidos, o PD destaca no artigo 67 a necessidade de
instalar o complexo de tratamento e disposio final de resduos e de realizar a recuperao ambiental
das reas dos antigos aterros sanitrios.
Em diferentes artigos o Plano indica que o sistema de planejamento e gesto da cidade ser
participativo e integrado. No captulo referente ao meio ambiente e saneamento, o PD de Belford Roxo
indica a criao do Conselho de Saneamento Municipal (artigo 53), porm no explicita a composio
deste Conselho, que carter ele ter (deliberativo ou consultivo) nem a forma como ele se articula ao
Conselho de Planejamento e Gesto da Cidade. Este Conselho se constitui, enquanto rgo colegiado
de carter consultivo e deliberativo, como fim para promover a integrao entre a sociedade e o Poder
Executivo Municipal na construo de uma gesto de co-responsabilidade, visando alcanar o desenvolvimento urbano em Belford Roxo. Todavia, em nenhum momento fica explcito o carter deliberativo
deste Conselho, mas, sim, o seu carter consultivo. O PD de Belford Roxo no explicita os canais de
acesso informao sobre saneamento.
No que tange a articulao da poltica municipal de saneamento com a poltica municipal de
habitao destacamos diretiva central de que toda habitao dever dispor de condies de higiene e
segurana que permitam sade e bem-estar populao, o que representa ser atendida por infra-estrutura, servios urbanos e equipamentos sociais bsicos. Para isso, esto colocadas as diretivas de dotarem
as reas, j ocupadas, com infra-estruturas e controlar a expanso sempre atrelada implantao de
infra-estrutura; o controle da ocupao de reas de risco e de novos assentamentos irregulares atravs
de programas de esclarecimento a populao e a definio dos programas de regularizao fundiria
tambm devem estar atrelados a programas de infra-estrutura urbana. Nas reas Especiais de Interesse
Social - AEIS - estabelecidas para fins de regularizao urbanstica e fundiria e para definio de parmetros e critrios diferenciados para o parcelamento e a ocupao do solo, so garantidos o saneamento
bsico, a instalao das redes de servios urbanos e os equipamentos sociais necessrios.
Avaliando se existe perspectiva de construo de uma articulao intermunicipal na regio da
Baixada Fluminense, com vistas soluo dos problemas de saneamento ambiental, verificamos que
este aspecto mencionado no art. 60 que sinaliza a necessidade de se articular planos e projetos municipais com planos e projetos estaduais e federais, visando a melhoria dos servios de saneamento bsico;
no existe, porm, referncia a uma articulao intermunicipal, salvo no artigo que menciona a proteo
e a recuperao ambiental das bacias hidrogrficas compartilhadas.
Quanto ao PD de So Joo de Meriti, este possui um capitulo especfico que trata do saneamento
(Capitulo IV - Da Poltica de Saneamento Ambiental e Servios Urbanos). A concepo de saneamento
do PD de So Joo de Meriti apresenta uma concepo muito ampla de saneamento, sendo considerados
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
209
210 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
servios pblicos essenciais ao saneamento ambiental da cidade: abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais; distribuio de energia eltrica; gesto de resduos slidos;
iluminao pblica; pavimentao e controle de vetores. A prestao desses servios deve ser orientada
pelos princpios que norteiam a elaborao da Poltica de Saneamento Ambiental e Servios Urbanos, a
saber: universalizao, integralidade, eqidade, regularidade e continuidade.
Nesse sentido, as diretrizes da Poltica de Saneamento Ambiental quando apontam para a necessidade de universalizao do acesso, entende que os servios de saneamento ambiental integrado devero
se estender a toda a rea da cidade, sendo dada prioridade ao atendimento das reas ainda no servidas
por redes de gua potvel e de esgoto sanitrio, por meio de complementao ou ativao das respectivas
redes de distribuio e coletoras. dado um prazo de 5 anos para a complementao da rede de distribuio de gua do municpio, com o objetivo de universalizar o abastecimento, a contar da promulgao
da Lei. No que concerne ao esgotamento sanitrio, o PD de So Joo estabelece como diretrizes a prioridade a investimentos que proporcionem o impedimento do contacto dos efluentes de esgoto sanitrio
no tratado com o meio ambiente; ele destaca a necessidade de realizar estudos e projetos para instalao de rede coletora de esgotamento sanitrio e respectivo tratamento, com o objetivo de se alcanar a
universalizao da coleta e tratamento do efluente sanitrio no prazo de 20 anos. Apesar do Plano Diretor
apontar a necessidade de elaborao de um cadastro da rede existente, formal e informal, para instruir
os projetos, no existe referncia a um Plano Municipal de Saneamento, com metas de curto, mdio e
longo prazos, o que seria um instrumento central para tornar vivel estas diretivas do Plano. Apenas com
relao aos servios de drenagem explicitada a necessidade de formulao de um Plano Diretor Municipal de Drenagem Urbana. O PD de So Joo menciona a necessidade de realizao de estudos para a
questo da municipalizao dos servios de reservao e distribuio de gua potvel.
Quando examinamos se as diretivas de expanso da cidade levam em considerao a capacidade
da infra-estrutura de saneamento, preciso considerar que So Joo de Meriti um dos municpios com
maior densidade de ocupao do pas, sendo inexistentes as reas livres disponveis para expanso. O PD
de So Joo de Meriti define duas zonas, a urbana e a urbana consolidada: a zona urbana aquela onde
h infra-estrutura bsica, como gua potvel, esgotamento sanitrio, distribuio de energia eltrica e
manejo das guas pluviais; a zona urbana consolidada aquela onde alm da infra-estrutura bsica, h
a complementar, como iluminao pblica, pavimentao e rede de telefonia.
Como os outros municpios da Baixada, So Joo de Meriti tambm apresenta um percentual
expressivo de sua populao nos extratos de baixa renda. Partindo do princpio de que este o ponto
fundamental para avaliar se o Plano Diretor indica solues para o saneamento adequadas realidade
social e econmica do municpio. No existe nenhuma diretiva especifica voltada para a proviso de
servios em reas de populao de baixa renda, ou para as AEIS (rea de Especial Interesse Social). O
PD no define reas prioritrias para investimento em saneamento ambiental.
No que diz respeito existncia de uma preocupao com a preservao dos mananciais, verificamos que no existem mananciais em So Joo de Meriti. Porm, no capitulo referente recuperao
ambiental, o Plano afirma que devero ser realizadas aes pelo poder pblico para melhorar a qualidade
ambiental da cidade e conseqentemente de vida da populao, atravs da recuperao dos principais
rios e bacias da regio. O PD trata da questo dos recursos hdricos na sesso referente drenagem.
Nesta, ele assinala que o sistema de drenagem urbana municipal dever ser discutido no mbito metropolitano, estabelecendo integrao das polticas implantadas pelo municpio, com os demais municpios
da Baixada Fluminense, contribuintes do sistema de bacia formados pelos principais rios que passam na
cidade. No que diz respeito s faixas marginais de rios, o PD estabelece que estas faixas de proteo de
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
todos os cursos dgua devem ser adequadas calha necessria para as vazes mximas, o acesso para
manuteno e a preservao da vegetao marginal existente ou revegetao. Este um aspecto importante para o municpio de So Joo de Meriti, que apresenta uma das maiores densidades de ocupao do
solo do Brasil, onde, por conseguinte, existe uma forte demanda por terra para ocupao.
Com relao disposio final de resduos slidos, So Joo de Meriti tambm apresenta uma
particularidade relacionada densidade de ocupao: no existem reas disponveis para a instalao de
aterros sanitrios. O PD prope, portanto, a organizao de um frum de discusso metropolitano que
contemple, dentre outras questes, a participao dos municpios que possuem problemas com a destinao de seus resduos, e a organizao de uma base de dados intermunicipal que subsidie a elaborao
de um plano de controle de resduos e monitoramento da sua destinao final.
Quanto questo da participao social, o PD de So Joo de Meriti tem como princpio a
garantia da necessria transparncia e a participao dos cidados e de entidades representativas no
sistema de planejamento e gesto conduzido pelo setor pblico. A poltica urbana deve se pautar pelos
princpios de gesto democrtica e participativa. O art. 156 cria o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano da Cidade de So Joo de Meriti, com a finalidade de garantir a implementao do Plano
Diretor, as Polticas Pblicas e as Leis dela decorrentes, bem como o de assessorar e fiscalizar o Poder
Pblico na consecuo destes objetivos, a partir das seguintes polticas: uso do solo e habitabilidade;
transporte, mobilidade e acessibilidade; saneamento ambiental e servios urbanos. O PD de So Joo
aponta tambm para a realizao de conferncias e audincias pblicas. O Plano no explicita o carter
do Conselho, remetendo essa questo lei prpria que o regulamentar.
Analisando a articulao da poltica municipal de saneamento com a poltica municipal de habitao, verificamos que o PD de So Joo indica que o poder pblico fomentar e apoiar as famlias
e grupos que desejem obter e promover sua moradia, no entanto, dar prioridade queles que vivem
em situaes de risco. Podemos enquadrar nessas condies a populao que vive em reas de risco
de inundao. A preocupao em priorizar os mais necessitados no enfraquece, entretanto, o carter
social atribudo habitao, pelo Plano Diretor de So Joo; ao contrrio, s o refora.
Ao analisarmos se o Plano aponta para uma perspectiva de construo de uma articulao intermunicipal na regio da Baixada Fluminense, com vistas soluo dos problemas de saneamento ambiental,
verificamos que uma das diretrizes da poltica municipal de saneamento a previso de integrao do
municpio com os municpios vizinhos e com o Estado, para assegurar fornecimento suficiente de gua
potvel, dado a inexistncia, no territrio de So Joo de Meriti, de mananciais de gua a ser captada para
este fim. Alm disso, o Art. 166 autoriza o Pblico Municipal a se consorciar com outros municpios interessados da Baixada Fluminense, rgos dos Poderes Pblicos Estadual e Federal, para conseguir a plena
integrao funcional, econmica, social e de servios pblicos, particularmente nas questes ligadas a:
meio ambiente, circulao e transporte; e saneamento ambiental, em especial macro-drenagem, destino
final dos resduos slidos, tratamento e destino final do esgoto e abastecimento de gua.
O PD de Mesquita, o ltimo a ser analisado, contm um captulo especfico para a poltica de saneamento ambiental, com a definio das disposies e diretrizes gerais e dos princpios que orientam a
formulao do Plano Municipal de Saneamento. Esse captulo demonstra uma viso ampla e integrada de
saneamento ambiental, englobando os servios de manejo das guas pluviais, manejo de resduos slidos,
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. So indicados os princpios que devem orientar a prestao de servios: universalizao, integralidade, eqidade, regularidade e continuidade.
Nas diretrizes esto destacadas: a necessidade de integrao entre as polticas; a participao
social na formulao e implementao das polticas de planejamento, controle e monitoramento dos
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
211
212 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
de Mesquita aponta ainda que o Plano Municipal de Saneamento dever conter aes e programas para
a integrao da poltica de saneamento ambiental com as polticas de sade, educao, transporte e
mobilidade, habitao, implantao de equipamentos pblicos e de pavimentao, de forma articulada
com aes de educao ambiental.
Ao analisarmos se o PD de Mesquita revela uma perspectiva de construo de uma articulao
intermunicipal, verificamos que nos princpios e diretrizes gerais est indicada a necessidade de uma
articulao regional e metropolitana. O Plano mostra a necessidade de colaborar na construo das
condies polticas, scio-ambientais, institucionais e de integrao na economia regional, necessrias
para um desenvolvimento justo, saudvel e compatvel com a melhoria da qualidade ambiental, assim
como a importncia de promover a integrao metropolitana na elaborao e implementao de polticas
pblicas de interesse comum, especialmente com relao aos municpios da Baixada Fluminense. Nos
princpios que orientam a formulao do Plano Municipal de Saneamento est colocado que este dever
ser compatvel com planos metropolitanos ou intermunicipais de saneamento ambiental que venham a
ser elaborados com participao do Poder Executivo municipal e da populao de Mesquita.
Concluses
A partir das questes propostas em relao anlise dos quatro Planos Diretores, podemos identificar, entre as polticas municipais de saneamento examinadas, aquelas que apresentam uma maior
proximidade com as diretivas da Poltica de Saneamento concebida pelo poder executivo federal, via
Ministrio das Cidades.
Verificamos que o entendimento da noo de saneamento ambiental ainda representa um desafio
para alguns municpios. A maioria dos Planos Diretores estudados tem, enquanto princpio, uma viso
integradora de saneamento ambiental. No entanto, o municpio de Duque de Caxias no possui um
captulo especfico de saneamento, estando esta poltica inserida no captulo que trata das obras urbanas.
Esta uma viso clssica, que se tem na regio, sobre saneamento: o saneamento como uma questo
de obras. Cabe destacar, que mesmo de forma tecnicista, como no caso de Duque de Caxias e Belford
Roxo, a questo da universalizao do acesso aos servios um fator importante nos Planos Diretores
dos municpios.
Com relao articulao entre saneamento e as diretivas de expanso urbana, com vistas a se
constituir um planejamento coerente nas cidades, observamos que preciso instituir um processo de
ocupao e adensamento de acordo com as reas j servidas de infra-estrutura, como formas de proteger
a populao dos riscos e da escassez (gua) e no sobrecarregar o sistema j implantado. Por outro lado,
preciso explicitar, a partir do zoneamento, as reas de inundao urbana. A definio dessas reas
fundamental para que se possa projetar aes futuras, tanto de preveno quanto de soluo para os
casos crticos existentes, e com isso tambm utilizar restries legais de uso e ocupao do solo, interferindo na densidade populacional dessas reas. Os municpios de Mesquita, Duque de Caxias, So Joo
de Meriti e Belford Roxo tm uma preocupao clara quanto necessidade de que as polticas pblicas
estejam alertas sobre esta problemtica, comum nas cidades brasileiras.
Na Baixada Fluminense, a expanso urbana se d majoritariamente de forma irregular. A populao
de mais baixa renda tende a ocupar reas frgeis, sujeitas a freqentes inundaes. O controle da ocupao
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica
213
214 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas
das reas de risco, articulado a uma poltica de proviso de habitao para as camadas de mais baixa renda,
um aspecto central, para o qual apenas o Plano Diretor de Mesquita d tratamento adequado.
Examinando a adequao das solues apontadas pelas Polticas de Saneamento dos diferentes
Planos Diretores realidade scio-econmica dos municpios em questo, observamos que em razo da
inexistncia de diagnsticos consistentes sobre a real situao dos servios de saneamento na Baixada,
fica, assim, comprometida uma avaliao eficaz da pertinncia destas solues. Todos os Planos Diretores de municpios que tem mananciais em seus territrios manifestam preocupao com a sua preservao. No entanto, so poucos os que propem medidas articuladas a outros municpios, como o caso
do municpio de Mesquita. Esta uma questo importante, pois um rio que recebe as guas usadas,
tratadas ou no, mesmo que tenha seu curso restrito ao territrio municipal, vai desaguar em outro rio,
que provavelmente se localizar um outro municpio. Isto implica necessariamente em pensar solues
dentro da escala de bacia.
Quanto definio de princpios para a formulao de um Plano Municipal de Saneamento,
a anlise mostrou que a universalizao do acesso aos servios uma preocupao apresentada em
todos os Planos Diretores. No entanto, a nfase no papel do Plano como instrumento para alcanar esta
universalizao diferenciada, sendo mais destacada no Plano Diretor de Mesquita.
De um modo geral, todos os quatro planos assinalam a importncia da adoo dos instrumentos
de gesto participativa: audincias pblicas, conferncias e Conselhos. Porm, o carter deliberativo dos
Conselhos no est claramente afirmado em todos os Planos Diretores, o que fragiliza esta instncia de
participao da sociedade civil.
Sinteticamente, o que se pode afirmar que, de modo geral, ainda so necessrios avanos em
relao integrao metropolitana, aspecto fundamental quando se fala de polticas de saneamento
ambiental, principalmente, numa regio como a Baixada Fluminense, que possui condies naturais e
urbanas adversas e desafiadoras para a busca de solues tcnicas e polticas. Se observarmos o quadro
institucional, tanto do governo do Estado, quanto das prefeituras da regio, no h nenhuma poltica
especifica que garanta uma abordagem metropolitana da gesto territorial. Isto podemos observar,
tambm, nos Planos Diretores. Por mais que os planos estejam tratando das questes especficas dos
municpios, importante que existam formas de estimular as prefeituras a se reunirem para o desenho
de polticas urbanas metropolitanas. Os Planos Diretores deveriam ser um destes instrumentos, pelo seu
papel de Lei definidora das diretrizes da poltica urbana municipal.
Um outro aspecto a ser considerado a capacidade tcnica e financeira dos municpios para a
implementao das diretivas traadas pelos Planos Diretores Municipais. Seria necessrio avanar nesta
pesquisa, analisando este aspecto. Sem capacidade tcnica e financeira, os Planos Diretores Municipais
dificilmente conseguiro cumprir o seu papel de ordenador do desenvolvimento urbano municipal, e o
de se constituir num instrumento para a reverso do quadro de precariedade de infra-estrutura urbana
e de falta de moradia, que ainda prevalece na Baixada Fluminense.
Referncias Bibliogrficas
MINISTRIO DAS CIDADES. Guia para a Elaborao de Planos Municipais de Saneamento, Braslia,
Ministrio das Cidades, 2006.
MINISTRIO DAS CIDADES. Plano Diretor Participativo guia para a elaborao pelos municpios e cidados, Braslia, Ministrio das Cidades, Confea, 2005.
PREFEITURA MUNICIPAL DE BELFORD ROXO. Plano Diretor da Cidade de Belford Roxo. Lei Complementar n084 de 12 de janeiro de 2007.
PREFEITURA MUNICIPAL DE DUQUE DE CAXIAS. Plano Diretor da Cidade de Duque de Caxias S/N da
Lei aprovado em 10 de outubro de 2006.
PREFEITURA MUNICIPAL DE MESQUITA. Plano Diretor da Cidade de Mesquita. Lei n355 de 25 de
outubro de 2006.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO JOO DE MERITI. Plano Diretor da Cidade de So Joo de Meriti.
Lei Complementar n089 de 21 de Novembro de 2006.
215