Texto Gestao Operacional

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior C
retoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta do Brasil UAB Programa Naciona
l de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica
GESTO OPERACIONAL
Maria Leondia Malmegrin
2010
2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

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sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
M256g
Malmegrin, Maria Leondia Gesto operacional / Maria Leondia Malmegrin. Florianpolis :

Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 200p.
: il. Inclui bibliografia Especializao em Gesto Pblica ISBN: 978-85-7988-081-0 1. A
dministrao pblica. 2. Polticas pblicas - Administrao. 3. Gesto de empresas. 4. Educa
stncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Univ
ersidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad P
RESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIOECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira M
oritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau SECRETARIA DE EDUCAO A
DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDU
CAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE AR
AO ACADMICA Liliane Carneiro dos Santos Ferreira COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENT
O Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Joselino Goulart
Junior COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carv
alho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Mar
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ro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TC
NICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AU
TORA DO CONTEDO Maria Leondia Malmegrin EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTI
COS CAD/UFSC Coordenao do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recurs
os Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessa
ndra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise A
parecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noro
nha Ilustrao Adriano S. Reibnitz Rita Castelan Minatto Projeto Grfico e Diagramao Ann
ye Cristiny Tessaro Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos Jaqueline Sant
os de Avila Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira
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vres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao d
os professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcion
al atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Mi
nistrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de F
ormao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores
em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo re
alizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desa
fio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao
Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Ge
sto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de q
alificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao inter
ior do Pas, por meio de polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especi
ais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede com
posta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejame
nto, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria d
e Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino Superior (IPE
S), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) d
os cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e preten
de manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas
abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos
em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento im
portante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES u
aterial didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algu
mas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da
rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe mu
ltidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos liber
a o corpo docente das IPES para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos
cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e gara
nte o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre compro
metem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um imp
ortante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est send
dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-ME
C
SUMRIO
Apresentao........................................................................
............................ 9 Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
Uniformizando Conceitos e Expectativas..........................................
...................13 Ciclos de Gesto na Administrao Pblica.........................
..............................24 Caractersticas dos Ciclos de Gesto na Administrao Pb
lica..................25 O Ciclo de Gesto das Polticas Pblicas.....................
....................................29 O Ciclo de Gesto dos Planos e Programas...
..................................................33 Ciclo de Gesto de Aes: Projeto
s e Processos...............................................37 Controle Operacio
nal e as Demandas do Estado e da Sociedade........................41 De que Cont
role Estamos Falando?.........................................................42
O Controle pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operacional..........47
Controle pela Sociedade e suas Demandas para o Controle Operacional............5
8
Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
Gesto Integrada de Processos e de Projetos.......................................
.......69 Conceitos Bsicos: Servios Pblicas, Processos e Projetos..................
71 Gerenciamento Integrado de Processos e de Projetos...........................
......91 Gesto de Carga e de Capacidade..........................................
....................101 Conceitos Bsicos.........................................
.................................................102 Gesto de Carga e de Capacida
de nos Processos a Pedido.........................111
Gesto Operacional
Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Controle Operacional..131 As Or
ganizaes como Sistemas de Informao.......................................133 O Proce
sso Decisrio do Controle Operacional e as Demandas para os Sistemas de Avaliao.....
..................................................................136 Os Produto
s e Servios Informacionais da Avaliao Operacional............140 Os Processos dos S
istemas de Avaliao Operacional....................................154 Avaliao e Cont
role como Etapas Dependentes.......................................155 Os Proces
sos de Avaliao e suas Etapas.........................................159 Mecanismo
s e Instrumentos para a Avaliao das Aes Operacionais...........166 Mecanismos de Con
trole Interno.........................................................166 Instru
mentos de Controle Interno......................................................
...177 Instrumentos de Controle Externo.........................................
................180
Consideraes finais ...............................................................
............................193 Referncias ......................................
...............................................................195 Minicurrculo..
................................................................................
......................200
8
Especializao em Gesto Pblica
Apresentao
APRESENTAO
Prezado estudante, seja bem-vindo disciplina Gesto Operacional! A Gesto Operaciona
l das organizaes prestadoras de servios pblicos o tema tratado por esta disciplina,
que tem como objetivo explicitar os aspectos fundamentais dessa tipologia de ges
to. Quando as expectativas dos usurios e dos beneficirios dos servios pblicos no so at
ndidas ou quando os recursos pblicos no so aplicados de acordo com os preceitos leg
ais, afirmamos que preciso melhorar a gesto. Por esse motivo, tambm concentraremos
a nossa ateno nas questes do desempenho operacional da organizao. Assim, vamos junto
s compreender o que Gesto Operacional, em que contexto da Administrao Pblica se inse
re e quais os desafios encontrados pelo gestor pblico para integrar, no gerenciam
ento do dia a dia, as orientaes das polticas pblicas, dos planos e dos programas e a
s definies legais e normativas. Em seguida, abordaremos as demandas dos controles
pelo Estado e pela sociedade para Gesto Operacional e entenderemos como elas impa
ctam algumas categorias de gesto consideradas crticas. Finalmente, destacaremos a
importncia da avaliao operacional e dos seus instrumentos para identificar e propor
melhorias na prestao dos servios pblicos. Esperamos que voc participe ativamente do
trabalho pesquisando as indicaes de leitura, participando do Ambiente Virtual de E
nsino-Aprendizagem (AVEA) e realizando as atividades de aprendizagem propostas a
o final de cada Unidade. Desejamos a voc um timo estudo! Professora Maria Leondia M
almegrin
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
9
Gesto Operacional
10
Unidade 1 Introduo Gesto Operacional Apresentao

UNIDADE 1
INTRODUO
GESTO OPERACIONAL
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Identificar os ciclos de gesto que normalmente so observados nas organizaes prestado
ras de servios pblicos; Comparar variveis importantes de cada um dos trs ciclos de g
esto identificados; e Diferenciar os controles exercidos pelo Estado, pela socied
ade e pelos usurios.

11
Gesto Operacional
12
Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

UNIFORMIZANDO CONCEITOS E EXPECTATIVAS
Caro estudante, Estamos iniciando uma nova disciplina no Curso de Especializao em
Gesto Pblica. Nosso trabalho extenso e, alm disso, a especificidade de alguns temas
e a utilizao de palavras, que podem no ser comuns no seu dia a dia, vo exigir de vo
c certo esforo, mas, certamente, valer a pena. Nesta seo, vamos abordar aes da Gesto
racional, no contexto de nossa disciplina, para entender o significado de alguns
termos empregados, compreender o escopo, a abrangncia e onde so realizadas as ati
vidades operacionais de prestao de servios pblicos. Em paralelo, voc participar desenv
olvendo algumas atividades de aprendizagem que preparamos para voc. Vamos comear?
Para incio de conversa, vamos pensar: qual o papel da disciplina Gesto Operacional
? Voc concorda que vivenciando muito tempo um trabalho temos dificuldade para ana
lis-lo de determinada distncia e de desenhar representaes ou esquemas que nos mostre
m no somente as partes que o compem, mas tambm as suas interrelaes e estas com o meio
ambiente externo. Como decorrncia, temos dificuldade para explicitar o objetivo
principal e a servio de quem ou de que esto sendo dirigidos esforos e energias. Ist
o , perdemos a viso sistmica do trabalho. Isso ocorre quanto mais repetitivo, norma
tizado e estruturado for esse trabalho, como no caso da Gesto Operacional. Por es
se
13
Gesto Operacional
motivo que o modelo pedaggico do Curso de Especializao em Gesto Pblica programou um c

onjunto de disciplinas que visam a colocar o trabalho do gestor pblico em perspec
tiva mais abrangente, o que facilitar a voc formular crticas e sugestes para melhori
a da prestao de servio pblico. Nesse contexto, nossa disciplina Gesto Operacional est
configurada como um espao integrador das competncias que um gestor pblico deve poss
uir para exercer uma efetiva gesto da prestao de servios pblicos, por um rgo do Estado
ou mesmo por uma entidade no estatal.
Para melhor entendimento dessa discusso, vamos analisar os dois termos que compem
o ttulo desta disciplina Gesto Operacional? Vamos iniciar por gesto?
Voc pode ainda estar se perguntando qual a diferena entre os termos administrao e ge
sto; pois saiba que esta dvida muito comum, e sempre levantada, nas literaturas es
pecficas produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto a seguir.
Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmente este dilema Gesto e Admi
nistrao. O termo gesto novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na academia, ser di
il assumir algumas constataes (PARRA FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).
Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto sinnimo de administrao e sign
ifica um conjunto de princpios, de normas e de funes que tm por fim ordenar os fator
es de produo e controlar a sua produtividade e a sua eficincia, para obter determin
ado resultado. A gesto ser ainda representada por um modelo explicativo abrangendo
quatro etapas:
planejamento;
14

execuo;
avaliao; e controle.
Para ilustrar, vamos usar o ciclo de gesto criado por Walter Shewhart e muito emp
regado por Demin nos programas de gesto pela qualidade, conforme Walton (1989). V
eja a Figura 1 e procure entender o que significa cada etapa do ciclo.
(A) Avaliao A
Ao: Corretiva Preventiva Melhoria Definir meta
P
Planejamento (P)
Definir mtodo
Educar e treinar Checar METAS x RESULTADOS Coletar dados Executar
(C) Controle
C
D
Execuo (E)
Figura 1: Do Ciclo PDCA ao Ciclo PEAC Fonte: Adaptada de Campos (1990)
Agora que voc j conhece o ciclo PDCA, vamos explic-lo com o entendimento da finalid
ade principal de cada etapa. A etapa de planejamento visa a fornecer orientaes dir
etivas, definindo metas ou normativas, mtodos, tcnicas e ferramentas para que a prx
ima etapa de execuo seja realizada. A etapa de e x e c u o compreende as atividade
s preparatrias para capacitar as pessoas, educando-as e treinandoas, a fim de que
sejam capazes de executar o que foi programado na etapa de planejamento. A etap
a de execuo gera produtos, tambm denominados resultados, e sobre esses produtos e o
modo como foram obtidos sero coletados dados relevantes da etapa. Esses dados po
dem ser coletados de forma sistematizada e contnua,
15
Gesto Operacional
Voc poder encontrar ainda a atividade de monitoramento na prxima etapa de
avaliao conforme autores.
v
isto , monitorados; ou de forma aleatria e pontual, conforme normatizados na etapa
de planejamento. A etapa de avaliao tem como objetivo fornecer dados para a prxima
etapa, o controle, comparando o que foi planejado com o que foi realizado; valo
rando os desvios encontrados e identificando as respectivas causas; e, at mesmo,
sugerindo alternativas de caminhos para que, o que foi planejado, volte a ser ex
ecutado e os produtos e os resultados sejam obtidos.
acrescentam alguns
A ltima etapa, a de controle, tem carter decisrio e executivo, pois contempla ativi
dades no somente de tomada de deciso acerca de como corrigir as disfunes apontadas n
a etapa de avaliao e, s vezes, de como rever o planejamento anterior, papel prevent
ivo, mas, tambm, executando as aes corretivas e de melhorias. Fazendo uma correlao en
tre os processos de abordagem funcional da administrao (planejamento, organizao, dir
eo, controle PODC) e o modelo de quatro etapas (planejamento, execuo, avaliao, contro
e PEAC), o qual vamos usar nesta disciplina, temos o Quadro 1.
Proposta para gesto
F U N C I O N A L
Planejamento Execuo Planejamento Organizao Direo Controle
Avaliao
Controle
Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto Fonte: Elaborado pela autora
Como voc pode notar no Quadro 1, os dois modelos explicativos, de gesto e de admin
istrao, tm perspectivas distintas, mas como vamos usar o modelo PEAC, vamos destaca
r dois aspectos crticos:
No modelo PEAC, a funo organizao tanto
participante do P (planejamento definir mtodos) como do E (execuo educar e treinar)
.
16
No modelo PEAC, a funo controle tanto participante

da A (avaliao checar metas x resultados) como do C (controle, propriamente dito).
Outro entendimento importante que, para alguns autores e gestores, a funo ou a eta
pa de planejamento no faz parte da gesto; essa conveno, porm, no ser considerada neste
livro-texto.
Agora que j definimos o termo gesto, vamos ver qual o entendimento para o termo ope
racional, presente no ttulo da disciplina.
Para fins desta disciplina, vamos considerar que o objeto da Gesto Operacional o
conjunto de todas as aes que foram planejadas e so executadas no processo direto de
prestao de servios pblicos.
As atividades de Gesto Operacional so realizadas em qualquer organizao estatal de pr

estao de servios pblicos, nas trs instncias federal, estadual e municipal , e em org
zaes no estatais que tm essa atribuio e so realizadas no espao de execuo do modelo
zberg (2003), conforme mostra a Figura 2 a qual voc j analisou na disciplina Compo
rtamento Organizacional.
v
Esse entendimento ser esclarecido com o de gesto da
detalhamento dos ciclos Administrao Pblica, prxima seo desta Unidade.
que ser apresentado na
Figura 2: Os cinco espaos organizacionais Fonte: Adaptada de Mintzberg (2003)
17
Gesto Operacional
Com essas consideraes podemos compreender melhor os conhecimentos de natureza tcnic
a instrumental, no mbito da problemtica do f u n c i o n a m e n t o o p e r a c i
o n a l de organizaes prestadoras de servios pblicos, com particular destaque para
as atividades de execuo dos planos, programas e aes. Essas aes podem ser caracterizada
s como contnuas, sazonais ou situacionais. Vamos analisar os termos e as expresses
, anteriormente colocados em negrito, para continuarmos nosso processo de unifor
mizao de conceitos.
O que significa dotar de conhecimentos de natureza tcnica instrumental?
A Figura 3 apresenta um esquema bastante simplificado para auxiliar-nos no enten
dimento desse significado. Observe-a.
Contribuies da academia para prtica
a) Ambiente acadmico
c) Trabalho prtico interface entre ambientes
b) Ambiente de trabalho
Contribuies da prtica para academia
Figura 3: Integrao entre ambiente acadmico e prtico Fonte: Elaborada pela autora
Como voc pde observar, procuramos, neste livro-texto, trazer contedos cuja gnese o e
xerccio prtico da funo de Gesto Pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata
18
necessidade de integrao dos dois tipos de conhecimento e de sua atualizao. A Gesto Op

eracional da prestao de servios pblicos se valer de tcnicas e de instrumentos de domni
das cincias da Administrao e da Engenharia de Produo. Mas as aplicaes exigiro uma co
xtualizao no ambiente especfico das organizaes prestadoras de servios pblicos, isso si
nifica que conceitos de Direito Administrativo so imprescindveis.
Por que restringir o contexto da disciplina ao mbito do funcionamento operacional
?
Restringir a disciplina ao mbito do funcionamento operacional indica que ela ter seu
foco limitado organizao em ao e no s questes ligadas ao desenho de estruturas organ
cionais, por exemplo, uma vez que elas foram tratadas na disciplina de Comportam
ento Organizacional e sero consideradas como pressupostos. Voc tambm observar que no
abordaremos a formulao de planos diretores ou plurianuais, que sero entendidos como
orientadores prvios de ao operacional e respectiva gesto, pois j foram estudados na
disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico.
E como entender organizaes de prestao de servios pblicos face s denominaes de organi

icas e organizaes estatais?
Embora os termos organizaes pblicas e organizaes estatais sejam usados como sinnimos,
apenas as organizaes estatais so integrantes da estrutura do Estado. H outras organi
zaes que prestam servios pblicos alm das organizaes estatais. Elas no so da estrutur
Estado, como as Organizaes
19
Gesto Operacional
Em caso de dvida
retorne ao contedo da disciplina O Pblico e o Privado na Gesto Pblica.
No Estatal
Competncia da Ao
v
No Governamentais (ONGs) e as organizaes privadas concessionrias de servios pblicos. P
ara melhor compreenso, construmos para voc a Figura 4, analise-a com ateno.
2 1
Restrito
4 3
Amplo
Estatal
Pblico
Figura 4: Organizaes: posicionamentos estatal x no estatal e restrito x amplo Fonte
: Elaborada pela autora
Como voc pode ver, existem, de forma simplificada, pelo menos quatro posicionamen
tos bsicos de organizaes para os quais apresentamos exemplos nas esferas federais,
estaduais e municipais. Vamos a alguns exemplos:
Competncia da Ao Estatal com Pblico Restrito
(Espao 1)
Federal: licenciamento ambiental Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama).
Estadual: licenciamento de veculos Departamento
de Trnsito (Detran) do Estado de Minas Gerais.
Municipal: pagamento do Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana (IPTU) Prefeitura de Manaus.
20

Competncia da Ao Estatal com Pblico Amplo
(Espao 2)
Federal: policiamento de rodovias federais.
stadual
Estado do Par.
Estadual: manuteno da rede hidroviria e
Municipal: servio de gua e esgoto Prefeitura de

Olinda.
Competncia da Ao no Estatal com Pblico Restrito
(Espao 3)
Federal: atendimento educacional populao indgena
x ONG A.
Estadual: servio de proteo ao consumidor Estado
de Santa Catarina.
Municipal: atendimento ao idoso em situao de risco
da cidade de Xu ONG B.
Competncia da Ao no Estatal com Pblico Amplo
(Espao 4)
Federal: operao de organizao de tev a cabo
Concessionria.
Estadual: operao da Rodovia Castelo Branco (So
Paulo) Concessionria.
Municipal: operao da linha amarela (Rio de Janeiro)
Concessionria.
Todas as aes de uma prestao de servio pblico fazem parte de um plano? Existe algum mot
ivo para que na expresso execuo de planos, programas e aes, o termo aes seja considera
o como uma atividade distinta? No seria mais adequado usar apenas planos e progra
mas de aes?
Na prtica das organizaes prestadoras de servios pblicos, em qualquer instncia, sejam e
las federais, estaduais
21
Gesto Operacional
ou municipais, observamos que, mesmo no constando de planos e programas, um conju
nto de aes deve ser executado por exigncias legais. Alm disso, ocorrem aes que, por se
rem eventuais, no constam dos planos, exigindo apenas a disponibilidade de recurs
os oramentrios e financeiros para a execuo. Para melhor entendimento, observe a Figu
ra 5; que foi elaborada para voc com o intuito de mostrar os quatro tipos de aes bsi
cas das organizaes prestadoras de servios pblicos.
Figura 5: Espaos de aes de uma organizao prestadora de servios pblicos Fonte: Elaborad
pela autora
*Discricionria que procede, ou se exerce, discrio, sem restries, sem condies; arbi
caprichoso, discricional. Fonte: Elaborado pela autora.
Quem exerce o cargo de gestor operacional deve estar preparado para atuar nessas
condies, isto , do trabalho gerencial com aes discricionrias e legais previstas ou no
em planos de ao, tendo em mente que existem princpios a serem observados, conforme
analisado na disciplina: O Pblico e o Privado na Administrao Pblica, que voc estudou
no mdulo bsico do nosso Curso de Especializao. Existe na Figura 5 uma ao de natureza d
iscricionria*, que pode ser uma ao no prescrita em leis e normas, mas prevista no ar
cabouo legal. Esse espao para ao discricionria est sujeito a questionamentos dos rgos
controle, que sero
22

tratados no prximo item desta Unidade. A seguir, so apresentados exemplos de cada
tipo:
Espao 1 (legal plano de ao) lanamentos de
impostos anuais.
Espao 2 (legal eventual) fiscalizao a partir de
denncias.
Espao 3 (discricionrio plano de ao) vacinaes
peridicas.
Espao 4 (discricionrio eventual) aes de defesa
civil para eventos no previstos.
Continuando nossos esclarecimentos, por que estabelecermos categorias para aes com
o contnuas, sazonais ou situacionais (pontuais)?
Observando o funcionamento de uma organizao prestadora de servios pblicos, estatal o
u no, durante um determinado perodo, maior que um ano ou na vigncia de um plano dir
etor ou plurianual, notamos que algumas aes so permanentes no tempo, isto , so contnua
s e, a essas, denominamos rotinas. Outras se repetem de tempos em tempos, compor
tando pequenas variaes de um perodo de execuo para outro e, nesse caso, so chamadas de
aes sazonais. Por fim, destacamos aquelas que so executadas apenas uma vez para re
solver um problema na prestao de servio a fim de atender segmentos dos pblicos-alvo,
cujas especificidades devem ser respeitadas, e para as demandas eventuais. Voc,
agora, pode perceber a variedade de aes que podem vir a ser de sua responsabilidad
e como gestor. Isso vai exigir um conjunto de sistemticas de gerenciamento de pro
cesso e de projeto, ou sistemticas hbridas, especialmente desenhadas. Esse assunto
ser tratado de modo mais detalhado na Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas.
23
Gesto Operacional
CICLOS DE GESTO NA ADMINISTRAO PBLICA

Para darmos incio a esta seo, apresentamos para sua reflexo trs situaes-problema notic
adas com certa frequncia em diversos veculos de comunicao (jornais, rdios, televises e
at internet).
Hospitais pblicos e postos de sade sem medicamentos
para atendimentos de urgncia.
Estradas e pontes destrudas pelas chuvas com as obras
de recuperao paralisadas.
Operaes de fiscalizaes ambientais suspensas por
determinao do poder judicirio.
Voc pode estar se perguntando: o que essas situaesproblema tm em comum?
Perceba que elas ocorrem no mbito do que denominamos, na Administrao Pblica, de Gesto
Operacional. Algumas vezes essas situaes so causadas por um conjunto de fatores so
bre os quais os gestores envolvidos podem atuar, mas existem casos que s podem se
r resolvidos com decises e recursos externos. Os responsveis podem ter elaborado p
lanos de contingncia para enfrentar diversos imprevistos, mas no foram liberados r
ecursos financeiros, ou seja, no houve repasse de valores ou prazo
24

estabelecido para tal; ou porque na reviso oramentria foram reduzidas as dotaes para
essas aes ou, ainda, porque na formulao das polticas pblicas as prioridades podem ter
sido outras. Por esses fatos, dentre vrios outros, que se torna muito importante
a compreenso de que a Gesto Operacional sempre realizada no contexto da gesto de po
lticas pblicas e da gesto dos planos e programas, e os resultados decorrentes vo, em
grande parte, depender de condicionantes definidos nessas gestes de nvel superior
, estudadas em duas disciplinas: Polticas Pblicas e Plano Plurianual e Oramento Pbli
co. Estudar a gesto das aes operacionais, contextualizadas nas gestes de nvel superio
r, nosso objetivo nesta Unidade 1; e, para atender a esse desafio, vamos resgata
r aspectos importantes trabalhados nas duas disciplinas citadas no pargrafo anter
ior, analisando-os em conjunto com os temas bsicos da Gesto Operacional. Como a re
alidade da Gesto Pblica bastante complexa, vamos buscar um modelo* que nos ajude a
compreender o assunto. Escolhemos o modelo denominado ciclo de gesto aplicado ao c
ontexto do trabalho do gestor pblico, quando da prestao de servios pblicos. Inicialme
nte, vamos entender o que um ciclo de gesto para, depois, compreendermos quais as
principais caractersticas dele nos trs nveis da Gesto Pblica e, ainda, perceber como
eles se interligam na prtica.
*Modelo representao simplificada de uma realidade para uma utilizao especifica. Font
e: Elaborado pela autora.
CARACTERSTICAS DOS CICLOS DE GESTO NA ADMINISTRAO PBLICA
O modelo de ciclo de gesto prev que a gesto seja executada em quatro etapas contnuas
, quais sejam: o Planejamento (P), a Execuo (E), a Avaliao (A) e o Controle (C). No
papel
25
Gesto Operacional
proativo, o controle pode rever o que foi planejado definindo medidas que reduza
m a possibilidade de ocorrncia de disfunes similares s identificadas anteriormente.
Podemos ter em uma Gesto Pblica: um ciclo de Gesto PEAC para a gesto de polticas pblic
as, outro ciclo PEAC para a gesto de planos e programas e ainda outro para a gesto
das aes operacionais.
Para mostrar como os ciclos interagem, vamos recorrer a um novo modelo para trab
alhar as gestes mencionadas, considerando o posicionamento de uma gesto relativame
nte s outras gestes. Inicialmente, com apoio dos modelos hierrquicos, usados h dcadas
na rea da Administrao para a Gesto Pblica, podemos compreend-la em trs nveis:
Gesto Estratgica: tem como objeto as polticas
pblicas.
Gesto Ttica: enfoca os planos diretores e os planos
plurianuais com os respectivos programas.
Gesto Operacional: objetiva as aes operacionais

de prestao de servios pblicos para seus usurios e beneficirios. Em uma representao pi
idal, alocamos na base, a gesto de aes (ou operacional); na parte intermediria, a ge
sto dos planos e programas; e, no pice, a gesto de polticas pblicas. Mas esse modelo,
embora ainda preponderante na Administrao Pblica, vem sendo substitudo por outros m
odelos de organizao, a exemplo dos modelos matriciais, processuais e em rede, nos
quais a lgica hierrquica no utilizada. Nesse esforo de encontrar modelos no hierrquic
s e usando os ciclos PEAC que estamos estudando, construmos para sua anlise a Figu
ra 6.
26

Figura 6: Inter-relacionamento dos ciclos de Gesto Pblica Fonte: Elaborada pela au
tora
Perceba, por meio desse esquema, que qualquer ao, executada no ciclo operacional,
faz parte de um programa, de um plano e de uma poltica pblica. Veja que responsabi
lidade do gestor operacional: trabalhar com a parte sem esquecer o todo! Assim,
as interaes que apresentamos na Figura 6 visam somente contextualizar o ciclo de G
esto Operacional face aos outros ciclos, usando o modelo PEAC; porm, precisamos co
mpreend-lo de forma mais detalhada. Tomando como referncia um ciclo de gesto PEAC g
enrico, podemos ainda imaginar que cada uma das etapas pode ser representada tambm
por outro ciclo PEAC, e assim sucessivamente. A Figura 7 nos mostra uma forma d
e representar uma viso mais detalhada da Gesto Operacional.
27
Gesto Operacional
Figura 7: Inter-relacionamento das etapas em tempo real Fonte: Elaborada pela au
tora
Com base na Figura 7, podemos afirmar que cada etapa do ciclo operacional pode c
omportar o planejamento, a execuo, a avaliao e o controle de vrias aes. Isto , em um
erminado momento podemos estar avaliando uma ao a, executando o controle de outra ao b
e assim por diante. Conviver com a operao simultnea de todas essas etapas de vrias aes
vai exigir do gestor operacional um grande senso de prioridade e viso global do
seu trabalho de gestor. Tendo estudado os trs ciclos de gesto PEAC da Administrao Pbl
ica, conhecido seus focos e o modo como interagem, sugerimos que voc analise nova
mente as situaesproblema que apresentamos no incio desta seo, procurando identificar
como as gestes de nvel superior esto causando impactos na Gesto Operacional. Para me
lhor entendimento, vamos examinar as principais caractersticas de cada um dos cic
los de gesto (poltica pblica; planos
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e programas; aes operacionais) utilizando variveis que permitem uma percepo comparada
entre eles. Sero objetos de anlise:
a importncia relativa das etapas do ciclo;
o modelo de gesto especfico preponderant
e; as metodologias e instrumentos usados como indicativos
da institucionalizao;
o modelo de processo decisrio mais praticado; e
io mais encontrados.
os sistemas informacionais de apo
O CICLO DE GESTO DAS POLTICAS PBLICAS

Esse ciclo de gesto foi intensivamente abordado na disciplina Polticas Pblicas, tem
a ao qual dedicamos parte da Unidade 1 e a totalidade da Unidade 2. No que se re
fere ao uso do nosso modelo explicativo para ciclos de gesto, as etapas do ciclo
de gesto de polticas pblicas, de forma simplificada, podem ser correlacionadas com
os estudos daquela disciplina. Veja a seguir:
Planejamento (P): construo de agenda; formulao
da poltica e comunicao da poltica das decises estratgicas.
Execuo (E): implementao da poltica.
dos efeitos atribudos ao do governo.
Avaliao (A): avaliao das polticas; aprecia
Controle (C): correo de trajetrias e aes.

Agora, vamos refletir sobre cada um dos objetos de anlise.
29
Gesto Operacional
Importncia relativa das etapas

Nas esferas federal, estadual e municipal, e mesmo nas organizaes no estatais, os g
estores costumam dedicar esforos diferenciados a cada uma das quatro etapas do ci
clo de gesto de polticas pblicas, porm, como voc pode ter observado, a ateno maior d
cada s etapas de formulao e de implementao de polticas pblicas. Esse ciclo de gesto
ante longo, no que se refere ao tempo decorrido entre a formulao e o controle, e p
ode abranger mais de um mandato de governo. Ento, em caso de descontinuidade admi
nistrativa, as etapas de avaliao e de controle podem deixar de ser realizadas, imp
edindo a retroalimentao do ciclo. A avaliao de polticas, pelas prprias organizaes ou
avaliao externa, , naturalmente, dispendiosa; uma das razes pela qual no seja realiz
ada de forma to frequente. Queremos chamar sua ateno para uma questo que ir afetar os
ciclos de Gesto Operacional: quando a avaliao de polticas pblicas setoriais indica df
icits de implementao, o foco das revises costuma voltar-se para o contedo dos planos
e dos programas, que so objeto dos prximos ciclos de gesto a serem analisados, e no
para reviso do conjunto de polticas.
Mesmo quando os objetivos so alcanados importante que a sociedade seja informada q

uanto ao fim ou a suspenso do ciclo poltico, para dar transparncia s aes pblicas e per
itir o controle social, tema que ser abordado ainda nesta Unidade.
Voc pde deduzir que as etapas de avaliao e de controle so imprescindveis para a aprend
zagem poltica (PRETTWITZ, 1994, p. 60), mas como j explicitado, temos dificuldades
de executar essas etapas; gerando, assim, desgastes para as organizaes e para seus
gestores, responsveis pela execuo das aes operacionais.
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Modelo de gesto
A gesto de polticas pblicas normalmente adota modelos de gesto pouco prescritivos*,
isto , as metodologias usadas prescindem de normas ou de manuais, mas exigem nveis
significativos de participaes de agentes e de intervenientes externos em todas as
etapas do ciclo. Alm desses, so necessrios especialistas que aportem conhecimentos
dos diversos setores e de temas relacionados aos objetos da poltica a ser gerenc
iada para que sejam realizadas as etapas de formulao, de avaliao e de correo de trajet
ias.
*Prescritivos indicados com preciso, determinados e fixos. Fonte: Elaborado pela
autora.
Indicativos de institucionalizao
Considerando uma perspectiva bastante simples da palavra institucionalizao, podemo
s conceitu-la conforme Oliveira (1991), como um processo atravs do qual so criados
e utilizados instrumentos para implementao (concepo, difuso e continuidade) de prticas
, que conduzem s mudanas necessrias ao processo de desenvolvimento das organizaes pre
stadoras de servios pblicos. Sendo assim, podemos afirmar que essa varivel para o c
iclo de gesto de polticas pblicas apresenta muita dificuldade para ser viabilizada.
A descontinuidade administrativa ao longo do ciclo nas trs esferas da federao , as
especificidades, a natureza dos contedos e dos processos de gesto de polticas pblica
s explicam, em parte, as dificuldades. Contar apenas com documentos formais que
explicitam e comunicam decises relativas s gestes de polticas pblicas no garantia de
ontinuidade e de aprendizado poltico. Por isso, a ampliao da participao de atores ext
ernos interessados tem sido considerada por especialistas como fundamental para
melhorar o nvel de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas.
31
Gesto Operacional
Processos decisrios
Os processos decisrios do ciclo de gesto de polticas pblicas abordam problemas no est
ruturados, com poucas rotinas e regras, o que direciona os processos decisrios pa
ra "modelo poltico" na classificao dos problemas de deciso que adotamos neste livrotexto. Para melhor identificar essa classe face s demais, analise atentamente a F
igura 8.
Figura 8: Classificao dos problemas de deciso Fonte: Adaptada de Choo (1998)
Sistemas informacionais usados como suporte
Os sistemas de informao de apoio para o ciclo de gesto de polticas pblicas precisam d
isponibilizar uma grande variedade de informaes, normalmente de mltiplas fontes, pa
ra anlise de cenrios, de contextos diversos e dos impactos da interveno realizada.
Voc pode estar se perguntando: onde encontrar as informaes necessrias?
Informaes fundamentais constam de bases de dados oficiais, conforme voc estudou na
disciplina Indicadores Socioeconmicos na Gesto Pblica. Recentemente, organizaes
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no estatais esto produzindo informaes para setores estratgicos de desenvolvimento polt
ico, social e ambiental, entre outros; e informaes bastante adequadas avaliao e ao c
ontrole da gesto do ciclo de polticas pblicas. Encerrando este item, que tratou das
principais caractersticas do ciclo de gesto de polticas pblicas, devemos, ainda, de
stacar que as relaes diretas com a Gesto Operacional deveriam ser incentivadas. A G
esto Operacional poderia fornecer insumos importantes para avaliao e para o control
e das polticas pblicas, decorrentes do relacionamento intensivo com os pblicos-alvo
. Essa prtica poderia tambm contribuir para o aprendizado e para a institucionaliz
ao dos processos do ciclo de gesto de polticas pblicas.
O CICLO DE GESTO DOS PLANOS E PROGRAMAS
Tal como vimos para o ciclo de polticas pblicas, os objetos planos e programas for
am abordados na disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico.
Usando tambm o ciclo de gesto como modelo explicativo, a correlao de etapas do ciclo
com a linguagem de uso comum dos gestores pblicos a seguinte:
Planejamento (P): formulao de planos diretores e
plurianuais; aprovao de leis oramentrias e de leis organizativas do uso de bens comu
ns.
v
Essa disciplina dedicou a primeira parte da Brasileiro de Unidade 1 ao Sistema P
lanejamento e
Oramento e ao Plano Plurianual (PPA). Em caso de dvida, faa uma releitura dessa dis
ciplina.
Execuo (E): implementao de planos, programas
e oramentos.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao dos planos,
programas e oramento.
Controle (C): controle de planos e de oramento.
33
Gesto Operacional
As etapas E, A, C contemplam tambm a gesto dos arcabouos legais oramentrios e a gesto
das leis organizativas vigentes. Esse ciclo exerce impactos mais diretos na Gesto
Operacional do que o ciclo de polticas pblicas, por isso fundamental que voc consi
dere o que apresentamos a seguir.
Participaes relativas das etapas do ciclo de gesto
De forma diversa do anotado para o ciclo de gesto de polticas pblicas, os gestores
alocados no ciclo de gesto, de forma geral, dedicam-se igualmente s quatro etapas
nele envolvidas.
Convm destacar uma categoria de componentes do ciclo de gesto para a qual no so exec
utadas de forma sistemtica todas as etapas. Estamos nos referindo aos instrumento
s legais, em particular as leis organizativas, cujas vigncias transcendem exerccio
s e at mandatos de governos. Esse comportamento no se apresenta com diferenas signi
ficativas entre as esferas federais, estaduais e municipais.
Pelas informaes veiculadas nas mdias de maior circulao como o caso do jornal, da tele
viso e da internet, voc percebe que os rgos de controle: interno, externo e social,
como controladorias, Tribunais de Contas e procuradorias, em todas as esferas, a
nalisam de forma intensiva os contedos e os instrumentos de gesto desse ciclo.
O modelo de gesto
Por contemplar o ciclo do oramento pblico nas trs instncias, e por estar vinculado a
o controle financeiro de despesas,
34
esse ciclo tem um modelo de gesto normativo com alto nvel de prescrio. Porm, a gesto d
os planos diretores e plurianuais, a exemplo do ciclo de polticas pblicas, dedica,
com frequncia, maior ateno formulao e execuo do que s avaliaes e aos controles
Os indicativos de institucionalizao
No que se refere institucionalizao, esse ciclo o que apresenta indicativos formais
em maior quantidade, com as metodologias e as ferramentas preconizadas em dispo
sitivos legais. No entanto, existe uma grande variao no nvel de institucionalizao ent
re as esferas de governo no que tange a instrumentos implementados para a etapa
de planejamento, pois apenas os municpios, por determinao legal, devem apresentar u
m plano diretor. Tambm vimos que os instrumentos oramentrios e financeiros se apres
entam de forma mais detalhada do que os instrumentos diretivos, a exemplo dos pl
anos diretores e plurianuais.
v
A disciplina Plano Pblico procurou
Plurianual e Oramento retratar um nvel de institucionalizao esfera federal.
relativamente grande na
Os estados da federao tambm apresentam comportamento similar ao observado na esfera
federal, mas na esfera municipal a situao se mostra bastante diferenciada de um m
unicpio para outro. Dados atualizados do Instituto Brasileiro de Geografia e Esta
tstica (IBGE)/Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), mostram frequncia maio
r dos instrumentos de natureza oramentria, relativamente aos instrumentos relacion
ados ao arcabouo legal, em especial para as reas sociais. Porm, as mobilizaes, os mov
imentos sociais e as atuaes das procuradorias municipais tendem a mudar esse compo
rtamento a mdio e a longo prazo, exigindo maiores nveis de institucionalizao do cicl
o de gesto de planos e programas no mbito local.
35
Gesto Operacional
Os processos decisrios do ciclo
Por comportar instrumentos formalizados com alto grau de detalhamento e prescrio,
os problemas decisrios do ciclo de gesto se enquadram como modelo processual para
as questes oramentrias e modelo poltico para os demais instrumentos diretivos e norm
ativos. Caso julgue necessrio, retorne Figura 8 e localize esses dois modelos.
Os sistemas de informao de apoio
Os rgos de planejamento e de oramento da esfera federal, estadual e dos grandes mun
icpios, contam com alguns sistemas de informao de apoio bastante elaborados, alm de
fazerem uso, de for ma sistemtica, de indicadores para planejamento, monitorament
o e controle dos planos e programas.
Voc se lembra das siglas SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira do Gove
rno Federal), SIAFEM (Sistema Integrado de Administrao Financeira de Estados e Mun
icpios) e SIGA Brasil, abordadas na disciplina que tratou de oramento pblico? E a s
igla SIGPLAN (Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento)?
Esses so alguns exemplos de sistemas de informao que usam as tecnologias de informao
e comunicao de forma intensiva; mas voc pode conhecer outros. Esperamos que com a a
nlise de algumas caractersticas desse ciclo voc tenha compreendido sua importncia co
mo tradutor dos contedos das polticas pblicas, sempre muito descritivos, para orien
taes diretivas e normativas, to importantes para as aes dos gestores operacionais. O
ciclo de Gesto de Planos e Programas, por contar com um nvel de institucionalizao si
gnificativo, garante para o ciclo
36

de Gesto Operacional condies mnimas de trabalho, face s descontinuidades administrati
vas comuns nas trs instncias: federal, estadual e municipal. Um grande desafio na
melhoria da qualidade dos ciclos de gesto de planos e programas e do de aes operaci
onais o desenvolvimento de sistemas de informao integrados que contemplem no soment
e informaes oramentrias e financeiras, mas tambm aquelas relativas a aspectos crticos
dos processos de prestao de servios pblicos.
CICLO DE GESTO DE AES: PROJETOS E PROCESSOS

Esse ciclo Gesto de Aes: Projetos e Processos o objeto do nosso estudo e ser aborda
o de forma mais detalhada nas trs Unidades deste livro-texto. Porm, para obtermos
uma perspectiva comparada entre os trs ciclos de gesto, vamos analisar as mesmas v
ariveis que selecionamos para sumarizar as caractersticas dos dois ciclos de gesto
anteriores. Assim, usando o modelo explicativo de ciclo de gesto de quatro etapas
temos:
Planejamento (P): modelagem das aes operacionais e cronogramao dessas aes.
Execuo (E): execuo de aes operacionais.
operacionais.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao da
Controle (C): controle das aes operacionais.

importante lembrar que, com a descentralizao prevista na Constituio de 1988, grande
parte da etapa de execuo do ciclo de Gesto Operacional est sendo transferida das est
ruturas federais para os Estados e para os municpios.
37
Gesto Operacional
A participao relativa das etapas do ciclo
A presso sobre a etapa de execuo do ciclo de Gesto Operacional sempre crescente, poi
s quanto mais o cidado usurio percebe seus direitos relativamente qualidade, pontu
alidade e aos custos dos servios a ele prestados, mais esse ciclo deve ser execut
ado com dinmica compatvel com as exigncias das demandas da sociedade. O ritmo obser
vado para a etapa de execuo deveria ser transmitido as demais etapas, porm temos ob
servado que as etapas de planejamento e de avaliao, muitas vezes, so preteridas fac
e ao deslocamento de recursos, quase sempre insuficientes, para atendimentos s de
mandas da fase de execuo. Essa conduta gera um processo de fazer e de refazer contn
uos, sem tempo para avaliaes e revises, com impactos significativos nos resultados
operacionais.
O modelo de gesto
importante que voc, futuro gestor pblico, tenha sempre em mente que apenas o que e
stiver escrito ou formalizado pode ser executado na Administrao Pblica. Assim, a et
apa de controle no pode deixar de ser executada, principalmente porque as ativida
des de controle so, em grande parte, executadas por rgos e por entidades externas e
xecuo. O modelo de gesto configura-se para esse ciclo como prescritivo e fortemente
centrado nos controles. Vamos a algumas questes iniciais sobre o controle, anali
sando as trs tipologias:
O controle interno, como habilitador da aprendizagem operacional, executado quas

e de forma automtica no s pela exigncia da prestao de servio, mas por determinaes le
Embora implantado h dcadas, somente a partir da
Constituio de 1998, o controle externo foi estruturado para exercer suas atribuies l
egais, de forma mais efetiva.
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A participao da sociedade e o fortalecimento das
procuradorias esto viabilizando, mesmo de forma lenta relativamente s expectativas
dos cidados, o chamado controle social. A etapa de controle operacional ser trata
da com mais detalhe ainda nesta Unidade 1 no item Controle Operacional e as Dema
ndas do Estado e da Sociedade e voc entender a importncia relativa dessa etapa no C
iclo de Gesto e como ela ir impactar o seu dia a dia como gestor.
Os indicativos de institucionalizao
O nvel de institucionalizao, verificado por meio de leis, normas e demais instrumen
tos que condicionam e apoiam o ciclo, bastante relevante. Existe, todavia, um es
pao significativo para desenvolvimento de mecanismos e de instrumentos relativos
aos processos de trabalho. Essa matria ser trabalhada com grande nfase na Unidade 2
, quando estudaremos as Gestes Operacionais Crticas. nesse ciclo que toda a fora da
burocracia se torna visvel, para facilitar ou dificultar a prestao de servios pblico
s e observar as dificuldades na Gesto Operacional das aes de natureza discricionria.
Os processos decisrios
No que se refere aos modelos de processos decisrios, embora variando por causa do
tipo de servio pblico prestado, o modelo racional o caracterstico desse ciclo, em
que o gestor tem espaos discricionrios muito restritos, em especial para aes exclusi
vas do Estado. Porm, na prestao de servios pblicos de carter tecnolgico ou social, o m
delo processual pode ser encontrado, pois o arcabouo legal e normativo prev situaes
em que esses tipos de deciso podem ser encontrados.
39
Gesto Operacional
Finalmente, importante adiantar o papel fundamental que os mecanismos implementa
dos no relacionamento com os diversos pblicos-alvo desempenham para a institucion
alizao da prestao de servios pblicos.
Os sistemas de informao
Podemos observar facilmente nos dias de hoje, apesar do alto grau de prescrio, que
as etapas desse ciclo no so atendidas por sistemas de informao de suporte no mesmo
patamar que o ciclo de gesto de planos e programas. Para a execuo de servios de apoi
o: financeiros, pessoais e servios globais, existem, porm, sistemas informatizados
para apoio s etapas do ciclo, bastante adequados dinmica exigida pelo alto grau d
e nor matizao, caractersticos dos temas anteriormente citados. Outros setores privi
legiados, quanto ao suporte informatizado, so aqueles voltados para a receita dos
rgos, isto , cadastros, lanamento de impostos, contas correntes e multas. Tambm so ob
servados, em alguns Estados e em algumas prefeituras, investimentos em sistemas
de informao prprios para sade, educao e segurana pblica, mas a grande maioria dos mun
os brasileiros depende de sistemas informatizados federais para apoio execuo de pr
estao de servios nesses setores. Essas caractersticas do ciclo de Gesto Operacional s
inalizam que seu maior desafio compatibilizar as demandas de prestao de servios pbli
cos, no atendimento s solicitaes diretas dos pblicos-alvo e do controle social, s res
tries impostas pelos ciclos de gesto de nvel superior.
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1, Contextualizando a Gesto Operacional
face s gestes de nvel superior, ao final desta Unidade, cujo objetivo analisar o i
mpacto dos ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas no ciclo de
Gesto Operacional.
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CONTROLE OPERACIONAL E AS DEMANDAS DO ESTADO E DA SOCIEDADE
Considerando nossa discusso at aqui, podemos afirmar que todas as etapas do ciclo
de gesto das aes operacionais, isto , da Gesto Operacional, so muito importantes: a et
apa de planejamento a qual gera programaes operacionais com o desafio de atender a
s demandas crescentes com recursos limitados; a etapa de execuo na qual se realiza
m todas as aes de atendimento, das demandas s ofertas e s entregas; a etapa de avali
ao na qual se verificam os eventuais desvios e se identificam as alternativas de a
justes dos cursos de ao; e, finalmente, a etapa de controle em que se decidem e se
implementam aes corretivas e preventivas nos processos de prestao de servios pblicos.
Escolhemos a etapa de controle para iniciar nosso desafio de compreender a Gesto
Operacional porque acreditamos ser esta atividade fundamental para que as prest
aes de servios pblicos sejam operacionalizadas com dinmica e qualidade exigidas pelos
usurios e beneficirios desses servios. Como vimos, as trs situaes-problema, apresenta
das no incio desta Unidade, resultaram na interrupo dos atendimentos aos usurios. Re
stabelecer os atendimentos e cuidar para que os problemas no voltem a ocorrer uma
das tarefas do controle operacional. Outro motivo que nos levou seleo dessa etapa
do ciclo de Gesto Operacional para nossos trabalhos iniciais, diz respeito
41
Gesto Operacional
importncia dos controles nos ambientes operacionais de prestao de servios pblicos, ca
racterizados por forte impacto das restries legais e normativas e da atuao dos chama
dos rgos de controle, delimitando os espaos de poder dos gestores pblicos. Corrobora
ndo com nossa escolha, temos tambm a relevncia do controle quando pensamos em ao do
controle estatal que aparece sistematicamente abordada em jornais e em outros vec
ulos de comunicao, com notcias e anlises sobre paralisaes de obras ou mesmo de contrat
aes de servios as quais foram identificadas como ir regulares por Tribunais de Cont
as e procuradorias da Unio, Estados e municpios. Assim, vamos iniciar nesta seo os e
studos dos tipos de controle que ocorrem na Administrao Pblica; dos agentes responsv
eis pelo exerccio dessa tarefa to importante; das formas com que a sociedade e os
Estados podem juntar foras para que os servios pblicos sejam prestados com qualidad
e; e da relao custo versus benefcio da atuao desses entes para que seja vantajosa par
a o contribuinte.
DE QUE CONTROLE ESTAMOS FALANDO?
Com a anlise do modelo explicativo tratado na seo anterior, voc pde constatar que o c
ontrole se caracteriza como uma das quatro etapas do ciclo e responsvel pelos apr
endizados polticos, estratgicos, tticos e operacionais em todos os ciclos de gesto:
polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Nesse contexto, podemos definir a etapa de controle como o conjunto de atividade
s ou de procedimentos que realizado depois de constatadas irregularidades pela e
tapa de avaliao e, que, em
42

princpio, deve reconduzir o objeto de controle ao que foi planejado, viabilizando
o aprendizado da gesto. O controle, entretanto, pode ser entendido de diversas f
ormas, tanto pelos gestores pblicos e pelos agentes de controle como pelos usurios
de servios e pela sociedade em geral. Por esse motivo e para orientar nossos est
udos, tentaremos compreend-lo melhor.
Voc concorda que a etapa de controle traz uma conotao bastante pejorativa vinculada
ao poder de algum sobre outra pessoa ou objeto?
Na Administrao Pblica, essa caracterstica do controle ainda percebida de forma mais
negativa, pois vem associada a restries e a punies. Por exemplo:
O Tribunal de Contas municipal suspendeu a licitao
para contratao de organizaes do ramo de alimentos para a merenda escolar.
O governador do Estado dever ressarcir os cofres
pblicos por conta de uma obra de manuteno de estrada, sob responsabilidade estadual
, avaliada como superfaturada.
Um fiscal foi punido por emitir multas de forma
inadequada em uma determinada ao fiscal. Contudo, na Administrao Pblica, o controle i
mprescindvel j que os recursos que so usados no so particulares, e sim pblicos. O cont
role deve estar comprometido com os interesses e com os objetivos de toda a nao. I
sto , qualquer controle tem origem na sociedade e a ela que devem se reportar tod
as as entidades criadas para represent-la. Sendo assim, mesmo para os usurios da p
restao de servios pblicos, muitas vezes o controle confundido com burocracia no sent
ido negativo, apenas servindo para emperrar ou
43
Gesto Operacional
para dificultar o andamento dos processos de prestao de servios, causando prejuzos a
os usurios.
Aproveitar os pontos positivos do controle e minimizar seus impactos, as consequn
cias negativas, um desafio de todos, do Estado e da sociedade, e em especial do
gestor operacional, pois, nesse nvel que as aes de controle so mais efetivamente visv
eis aos diversos pblicos-alvo.
Alm do desafio colocado em destaque, trs consideraes precisam ser feitas quanto a de
terminadas interpretaes encontradas em publicaes e artigos que tratam do controle so
bre organizaes que prestam servios usando recursos pblicos. Vamos consider-las como a
bordagens e descrev-las a seguir.
Abordagem centrada nas etapas decisrias
Nessa abordagem, as etapas de controle e as de planejamento so apresentadas de fo
rma integrada, pois so as duas etapas que agregam valor gesto, uma decide o qu, com
o quando e onde fazer e a outra decide sobre correes do curso da ao operacional, res
pondendo a essas questes apenas nos momentos de ajustes. Assim, teramos um ciclo c
om trs etapas: planejamento e controle, execuo, e avaliao, isto , o Ciclo PEAC seria e
ntendido como P/C, E, A. Essa abordagem pode ser usada para cada um dos trs ciclo
s de gesto: polticas pblicas, planos e programas e aes operacionais.
Voc concorda que essa abordagem faz mais sentido no ciclo de gesto das aes operacion
ais do que nos outros dois? Por qu?
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A principal razo o tempo mais curto do ciclo operacional, s vezes sendo executado
em tempo real, ao passo que o controle do ciclo de gesto de planos e programas po
de ser executado at um ano aps o planejamento e o controle do ciclo de gesto de polt
icas pblicas, geralmente, realizado ao termino de mandatos dos governos.
Abordagem centrada em apenas dois ciclos de gesto: Estratgico e Operacional
Essa abordagem apresenta o ciclo de gesto de planos e programas como de natureza
operacional. Essa perspectiva normalmente utilizada pelos atores estratgicos, em
especial os formuladores de polticas pblicas, e considera o controle operacional e
nglobando, alm do controle das aes operacionais, o controle de planos e programas.
Abordagens centradas no controle interno
A terceira abordagem considera uma relao de equivalncia entre o controle operaciona
l e o controle interno, denominados de controle administrativo; mas, para fins d
esta disciplina, entenderemos controle interno como um tipo de controle operacio
nal, conforme ser mostrado a seguir. Voc pode ter observado, pelas abordagens anal
isadas, que o sentido da palavra controle assume diversas conotaes dependendo da f
orma e do contexto em que utilizada, o que nos leva a explicitar um entendimento
que ir orientar nossos estudos. Essa abordagem mostrada na Figura 9.
45
Gesto Operacional
Figura 9: Controle operacional viso global Fonte: Elaborada pela autora
Com base na Figura 9 e para fins de nossa disciplina, podemos perceber clarament
e que o controle operacional contempla o controle dos planos e programas e o con
trole das aes operacionais, conforme a abordagem centrada em apenas dois ciclos de
gesto: estratgico e operacional, e mostra que o controle interno apenas um tipo d
e controle pelo Estado. Vamos ento esclarecer aspectos importantes da relao do cont
role operacional, analisando as demandas do Estado e da sociedade para essa etap
a do ciclo de gesto. Primeiramente, vamos estudar os tipos de controle e as entid
ades que os implementam, iniciando pelo controle pelo Estado e, depois, analisar
emos o controle pela sociedade.
46

O CONTROLE PELO ESTADO E SUAS DEMANDAS PARA O CONTROLE OPERACIONAL
O controle pelo Estado ocorre de vrias formas, com atuao sobre as entidades do merc
ado, da sociedade e sobre as organizaes do Estado. Nesse caso, do controle do Esta
do pelo Estado, essa atuao ampla efetivada pelo ordenamento jurdico brasileiro, def
inida a separao dos poderes e a sua independncia, conforme previsto no artigo 2 da C
onstituio da Repblica Federativa de 1988 (CF/88).
Alm desse controle em sentido amplo, existem diversos dispositivos constitucionai
s que tm o objetivo de controlar as aes do Estado e dos gestores pblicos, no exerccio
de suas atribuies. Esse controle abrange no apenas os atos do Poder Executivo, mas
todos os atos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio quando atividades a
dministrativas so exercidas. Assim, podemos adotar para definio de controle pelo Es
tado, o texto a seguir:
O poder de fiscalizao que sobre elas (organizaes) exercem os rgos do poder judicirio,
egislativo e o executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de suas atuaes
com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico. (DI PIETRO, 1998, p
. 478).
v v
Conhea mais da CF/88 acessando <http:// tinyurl.com/56mypb>.
Acesso em: 18 nov. 2010.
A disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico abordou essa discusso com detalhes,
chamando ateno tambm para a Lei de Em caso de dvida, Responsabilidade Fiscal. retor
ne ao livro-texto
Voc, eventualmente, pode ter conhecimento de algumas prticas de controle pelo Esta
do. Vamos explicitar algumas, nos pargrafos seguintes, a ttulo de exemplos. No ord
enamento jurdico brasileiro, o controle viabilizado pela elaborao do oramento federa
l, prevista na CF/88, artigo 165, Captulo Das Finanas Pblicas.
Outro instrumento de controle a Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, ou
Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. A CF/88 estabeleceu que obras, servios, co
mpras
dessa disciplina e faa
uma releitura cuidadosa.
47
Gesto Operacional
e alienaes fossem contratados mediante processo de licitao pblica (art. 37, XX). Com
base nesse artigo foi editada a Lei n. 8.666/93 que estabelece normas gerais par
a esses casos. Essa lei busca assegurar, em ltima instncia, a proposta mais vantaj
osa para a Administrao Pblica, procurando dessa forma maior controle no gasto dos r
ecursos pblicos. Como o assunto contempla um grande conjunto de conhecimentos e d
e prticas, selecionamos alguns tpicos importantes para o exerccio do controle opera
cional, definidos para a Administrao Pblica, quais sejam: os objetivos, as reas de r
esultados, os tipos de controle do Estado e como eles evoluram ao longo do tempo.
Vamos analisar, mesmo que de forma sucinta, cada um deles.
Objetivos do controle pelo Estado
Com base no conceito de controle, podemos explicitar, a partir do posicionamento
de vrios autores, trs objetivos principais das aes de controle do Estado sobre as o
rganizaes prestadoras de servios pblicos, a saber:
Proteger os ativos pblicos: as aes de controle
devem estabelecer um conjunto de normas que impea o uso indevido de recursos pblic
os ou, pelo menos, assegure a rpida deteco dessas situaes.
Diminuir o risco de tomadas de decises
incorretas: as aes de controle devem implementar um sistema de informaes que apoie a
tomada de deciso correta nos trs ciclos de gesto: polticas pblicas; planos e program
as; e aes operacionais.
Conseguir adeso s
de controle devem ser
nizao prestadora de
e aes operacionais
polticas pblicas: as aes

implementadas de modo a indicar, aos diversos nveis da orga
servios pblicos, a forma como polticas pblicas, planos e programas
esto alinhados.
48

Relativamente a esses objetivos mencionados, importante voc lembrar sempre que:
O conjunto de normas mencionado no primeiro objetivo
considera os princpios do Direito Pblico e do Direito Administrativo e est subordin
ado s definies da Constituio Federal vigente.
A deciso correta implica considerar os princpios da
Administrao Pblica, conforme definido na CF/88, no artigo 37, que consiste em: lega
lidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
O alinhamento dos trs objetivos de
tambm ser indicado sociedade, isto
pblicos. As aes de controle de que
s sob a forma de um sistema, por esse
mas de controle.
controle deve
, deve visar transparncia dos atos dos gestores
tratam os trs objetivos explicitados so organizada
motivo voc pode ter cincia dos chamados siste
Sobre controle, apresentamos uma definio inicial na introduo desta seo. E sobre sistem
a? Voc sabe defini-lo? J ouviu falar desse termo?
v
Vamos tratar desse assunto, de forma
detalhada, na Unidade 3, mas no momento importante que tenhamos um sobre ele.
entendimento inicial
Voc, certamente, j deve ter lido reportagens a respeito dos desafios relativos aos
sistemas de sade, aos sistemas de educao, aos sistemas de segurana etc. Entendemos
aqui, numa definio geral do termo, sistema como um conjunto de objetos com afinida
des e atributos que interage com o meio ambiente e se comporta como uma entidade
unitria global para a qual a compreenso do problema depende da visualizao do todo.
Com base nessa definio, elaboramos um conceito de sistemas de controle para uso em
nossa disciplina. Desse modo, descrevemos esse conceito como o conjunto integra
do de organizaes, do Estado e da sociedade, e os correspondentes
49
Gesto Operacional
mecanismos e ferramentas que orientam e apoiam a realizao de atividades e de proce
dimentos de ajustes de condutas, das orientaes e dos gestores pblicos, face aos des
vios identificados entre o que foi previsto e a situao real, no contexto dos trs ci
clos de gesto:
polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Contudo, no se limite a essa nossa definio. Voc poder ter acesso a outras definies ou
esmo construir uma como referencial pessoal para seu estudo, mas o importante no
esquecer que todo sistema tem um objetivo, no caso presente, os trs explicitados
anteriormente. importante tambm destacar que o sistema de controle pode ser visua
lizado em duas perspectivas, a perspectiva normativa abrangendo o previsto nos a
rcabouos legais da Unio, Estados e municpios, e a perspectiva diretiva abrangendo o
s objetivos e metas estabelecidos nas atividades de planejamento nos trs nveis de
gesto que temos considerado.
Voc notou que est faltando explicitar claramente um objetivo que trate do aprendiz
ado, da organizao e de todos os atores envolvidos, viabilizado pelas aes de controle
? Voc seria capaz de formul-lo para o controle pelo Estado?
Os resultados de aprendizado da etapa de controle sero estudados, no contexto das
aes operacionais de prestao de servios pblicos, na Unidade 2. Vamos agora abordar um
segundo aspecto to importante quanto a necessidade de entendimento dos sistemas d
e controle pelo Estado so os critrios ou as reas de resultados.
50
reas de resultados do controle pelo Estado

Conforme voc pde observar na leitura dos materiais deste curso, as palavras objetiv
os e resultados so empregadas, s vezes, como sinnimos. Mas, para esta nossa disciplina
, os objetivos esto relacionados etapa de planejamento formulao ou definio de objeti
os , e os resultados so relativos aos produtos gerados nas aes implementadas, consid
erados a partir dos objetivos planejados.
Tanto as etapas de avaliao quanto as etapas de controle do ciclo PEAC relacionam o
s objetivos aos resultados para identificao de desvios e a consequente implantao das
respectivas aes de ajustes.
Leia o parecer, a seguir, referente anlise de um controle. uma situao fictcia que es
tamos usando como recurso didtico para esclarecer o entendimento do termo resultad
os.
Nos ltimos trs anos, a Autarquia conseguiu cumprir 100% das metas fixadas para o P
rograma de Vacinao, apresentando, no entanto, reexecues de 5% dos atendimentos reali
zados por conta de erros diversos ocorridos nos processos de prestao de servios. Ho
uve, mesmo assim, uma reduo de casos da doena superior a 30% do esperado. Tambm fora
m observadas implantaes de novas rotinas nos processos de trabalho, as quais reduz
iram as reexecues de 20% para os atuais 5%. Sugere-se manter os investimentos no p
rograma de melhoria dos processos de trabalho.
Perceba que vrios resultados foram alcanados em reas ou em segmentos distintos. O p
rimeiro resultado que cumpriu 100% das metas fixadas refere-se rea que denominamo
s de eficcia, em que se relaciona o que foi previsto ou programado com o que foi
executado.
51
Gesto Operacional
O segundo resultado reexecuo de 15% dos atendimentos faz referncia rea que denomina
os de eficincia e nela relaciona-se o que foi produzido com os recursos utilizado
s. Se as reexecues forem reduzidas, a produtividade do uso de recursos aumentar. O
terceiro resultado reduo superior a 30% dos casos da doena diz respeito rea que den
minamos efetividade, isto , aos efeitos ou aos impactos das aes de vacinao realizadas
. J o quarto resultado diminuio de reexecues por conta da implementao de novas rotin
refere-se rea de relevncia do aprendizado, ou seja, a organizao aprendeu com seus er
ros e com seus acertos. Sendo assim, podemos definir o Sistema de Controle a par
tir dos pressupostos que os resultados devem ser obtidos internamente e externam
ente organizao (dimenses intrnseca e extrnseca) e devem abordar os aspectos das dimen
ses substantivas e da dimenso instrumental, o que de certa forma contemplaria as q
uatro reas de resultados que abordamos, conforme mostramos na Figura 10.
Figura 10: reas de resultados critrios Fonte: Adaptada de Sander (1982)
Para avanar na compreenso da Figura 10, leia com ateno as definies, a seguir, para alg
umas palavras que no so de uso comum.
52
Intrnseca interna.
Extrnseca externa.
Substantiva essencial, fundamental, bsic
strumental meio, recurso para uma utilidade.
Quanto ao melhor entendimento dos resultados de eficincia, de eficcia, de efetivid
ade e de relevncia, esses sero obtidos a partir de estudos mais aprofundados que s
ero realizados na Unidade 3. Voc deve estar achando o tema controle importante ou
interessante, mas, com certeza, muito complexo. Concordamos como voc e, por esse
motivo, o assunto continuar sendo estudado nas Unidades 2 e 3 desta disciplina. V
amos continuar com o que programamos para esta seo, abordando os tipos de controle
operacional pelo Estado.
Tipos de controle operacional pelo Estado
Os rgos do Estado que exercem o controle dos recursos pblicos por meio de fiscalizaes
contbeis, financeiras, oramentrias e patrimoniais, esto determinados nos artigos 70
a 74 da CF/88.
Esto previstos, expressamente, dois nveis de controle pelo Estado: o controle inte
rno de cada Poder e o controle de carter externo realizado pelo Poder Legislativo
e pelo Poder Judicirio.
Existem, todavia, outras tipologias para o controle operacional na Administrao Pbli
ca; algumas mais abrangentes, outras mais profundas. A que vamos utilizar prev o
exerccio de trs tipos de controle: o controle interno ou administrativo; e, os con
troles externos, legislativo e judicial, que so de uso mais frequente.
53
Gesto Operacional
Controle Interno ou Controle Administrativo
De acordo com Meirelles (1998, p. 548) o controle administrativo:
[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes exerce
m sobre suas prprias atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as necess
idades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao.
Na esfera do Poder Executivo federal, esse controle denominado superviso minister
ial e se processa por meio da orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos s
ubordinados ou vinculados ao ministrio. Os meios pelos quais o controle administr
ativo se efetiva so predominantemente de dois tipos:
a fiscalizao hierrquica, que [...] exercida pelos
rgos superiores sobre os inferiores da mesma Administrao, visando a ordenar, coorden
ar, orientar e corrigir suas atividades e agentes (MEIRELLES, 1998, p. 549); e
o controle dos recursos administrativos, que so [...]

todos os meios que podem utilizar os administradores para provocar o reexame do
ato pela prpria Administrao Pblica (DI PIETRO, 1998, p. 589). A Constituio de 1988 pre
iu, em seu artigo 74, Ttulo IV, Captulo I, Seo IX, que os trs Poderes deveriam manter
, de forma integrada, um Sistema de Controle Interno com as seguintes finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos prog
ramas de governo e dos oramentos da Unio;
54
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da

gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal
bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III exer
cer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e ha
veres da Unio; IV Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
(BRASIL, 1988).
No mbito do Poder Executivo federal, o Sistema de Controle Interno foi inicialmen
te regulamentado pela Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, sendo integrado
Secretaria Federal de Controle Interno, como rgo central, e pelos rgos setoriais vin
culados ao Ministrio das Relaes Exteriores, ao Ministrio da Defesa, Advocacia-Geral
da Unio e Casa Civil. Vrios ajustes legais esto sendo realizados desde ento para ade
quar o sistema s demandas do Estado. Os Estados e municpios podem implementar os r
espectivos sistemas de controle interno, mas esse processo ainda se mostra com e
voluo mais lenta e desigual nessas esferas de governo.
Controle Externo Legislativo
Segundo Meirelles (1998), o controle legislativo ou parlamentar caracteriza aque
le exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas
e Cmaras de Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados atos do P
oder Executivo, na dupla linha da legalidade e da convenincia pblica, caracterizan
do-se como um controle eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuai
s dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da com
unidade.
55
Gesto Operacional
No campo do controle legislativo, duas instncias assumem posio de relevo pelo poten
cial que suas aes tm de favorecer o controle da administrao: as Comisses Parlamentares
de Inqurito (CPIs) e os Tribunais de Contas, nas trs esferas.
Nos termos do artigo 71 da Constituio Federal, Ttulo IV, Captulo I, Seo IX, o Congress
o Nacional exerce parte desse controle [...] com o auxlio do Tribunal de Contas da
Unio. Por essa singularidade, muitos autores dividem o controle legislativo em du
as vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas legislativas; e o control
e tcnico, que compreende as fiscalizaes financeiras, patrimoniais, oramentrias, contbe
is e operacionais realizada com apoio dos Tribunais de Contas, e tendo por final
idade apreciar os atos pblicos de gesto quanto aos aspectos da legalidade, da legi
timidade, da economicidade, da eficincia e da eficcia.
Controle Externo Judicial

O controle judicial ou judicirio aquele [...] exercido privativamente pelos rgos do
Poder Judicirio sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do p
rprio Judicirio quando realiza atividade administrativa (MEIRELLES, 1998, p. 576).
No direito brasileiro adotado o sistema de jurisdio una, segundo o qual o Judicirio
detm o monoplio da funo jurisdicional. O fundamento desse sistema est no artigo 5, in
ciso XXXV, da Constituio Federal, ao determinar [...] que veda lei excluir da aprec
iao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito [...] (BRASIL, 1988). Portanto, [...] q
alquer que seja o autor da leso, mesmo o poder pblico, poder o prejudicado ir s vias
judiciais (DI PIETRO, 1998, p. 603). Podem ser usados, para reparao ou anulao de ato
s da administrao, os vrios tipos de ao previstos na Legislao Ordinria. Entretanto, a
stituio prev as seguintes [...] aes especficas de controle da Administrao Pblica,
56

doutrina se refere com a denominao de remdios constitucionais (DI PIETRO, 1998, p. 6
12): o habeas corpus, o habeas data, os mandatos e as aes. Como voc pode concluir,
as especificidades do controle pelo Estado e a utilizao de conhecimentos dos prece
itos legais exigiro dos gestores pblicos, em particular daqueles que atuam no nvel
operacional, competncias que nem todos, individualmente, possuem.
Para apoiar os responsveis pela execuo, as organizaes pblicas, sempre que possvel, ins
alam reas de assessoramento jurdico, que devem ser acionadas pelos gestores de for
ma sistemtica, para evitar problemas futuros.
Evoluo histrica dos controles
Convm destacar que existem outras tipologias para o controle, a exemplo daquela q
ue considera a origem dos controladores, assim teramos:
Controle parlamentar exercido pelos polticos.
Controle
burocratas.
Controle social exercido pela sociedade.
Essa classificao se torna til quando a inteno analisar
conforme a seguir. O primeiro controle da ao do governo foi
e seu principal desafio era, e continua sendo, obter um tipo
rno que equilibre os Poderes.
processual exercido pelos
a evoluo histrica dos contro

o controle parlamentar
de sistema de gove
Essa forma de controle pode ficar prejudicada caso haja um exagerado predomnio do
Executivo, o que poderia exigir o fortalecimento dos instrumentos de controle d
o Legislativo e do Judicirio.
57
Gesto Operacional
Em seguida, vemos crescer o espao do poder dos burocratas com o controle processu
al, que fundamental na fiscalizao dos governos com: o controle das constitucionali
dades das decises e das garantias dos direitos dos cidados frente aos governantes,
a fiscalizao e as auditorias das contas pblicas e a ao de promotores no controle da
poltica. Os controladores so habitualmente burocratas do Executivo e com status di
ferenciado dos controladores do Legislativo e do Judicirio. Apesar de ter sua exi
stncia garantida h dcadas, o controle pela sociedade ganha espao com a Constituio Fede
ral de 1988 A Constituio Cidad. O controle social exercido por mecanismos de partic
ipao popular independe dos poderes pblicos; faz dos cidados controladores dos govern
antes, no apenas em perodos eleitorais como, tambm, ao longo do mandato dos represe
ntantes eleitos. Trataremos a seguir desse tipo de controle, com algum detalhame
nto e, desse modo, iremos conhec-lo melhor.
CONTROLE PELA SOCIEDADE E SUAS DEMANDAS PARA O CONTROLE OPERACIONAL
O controle pela sociedade ou controle social, de forma ampla, deve ser entendido
como uma parte do processo administrativo, pois partindo da concepo de democracia
representativa, o processo de planejamento, de execuo e de controle administrativ
o do Estado poderia ser examinado com a seguinte sequncia de etapas: anseios da s
ociedade; proposta do candidato/gestor pblico; eleio/designao; planejamento (PPA, LDO
, LDA); execuo; controle e atuao por vias democrticas (SILVA, 2002).
58

Integrao: Controle pelo Estado e Controle pela Sociedade
O entendimento anterior traz a ideia de que os controles pelo Estado e pela soci
edade no somente so complementares, mas devem atuar de forma integrada. Silva (200
2) mostra essa viso por meio da Figura 11, a qual apresentamos para sua anlise.
Figura 11: Esquema de controle social na Administrao Pblica Fonte: Adaptada de Silv
a (2002)
Observe no modelo esquemtico da Figura 11 a execuo e veja o carter central e o papel e
stratgico da Gesto Operacional, que estamos estudando.
59
Gesto Operacional
Controle social: Transparncia e Accountability
Desde 1988, tem se mostrado cada vez mais claro, e sobre isso h certo consenso, q
ue um dos princpios bsicos que nortear o Estado Futuro implica a exigncia de que o s
egmento poltico preste contas de suas aes ao pblico, garantindo maior transparncia do
s atos dos governantes e de suas estruturas burocrticas. Em outros termos, as ins
tituies estatais e as demais organizaes que operam com recursos pblicos teriam um des
empenho melhor se suas aes fossem acompanhadas e controladas. A utilizao efetiva de
diferentes formas de avaliao e de monitoramento das polticas e dos decorrentes plan
os e programas e das aes operacionais seriam ampliadas, transparentes e garantiria
m o surgimento de formas alternativas de controle. O conceito de accountability
foi inicialmente estudado por Frederic Mosher, citado por Campos (1990), nos ano
s de 1980, como sinnimo de responsabilidade objetiva ou a obrigao de uma pessoa ou
de uma organizao de responder perante outra pessoa por alguma coisa. Seria, numa v
erso livre da ideia, a responsabilidade tica de prestar contas. E o conceito de tr
ansparncia em princpio constitui parte dessa responsabilidade tica de prestar conta
s, mediante a facilitao do acesso informaes para que a tomada de contas possa ser ef
etiva.
Transparncia e Accountability so conceitos interdependentes, pois o exerccio do con
trole social somente pode ocorrer quando forem implementados, de forma ampla, in
strumentos informacionais de divulgao das aes de governo e estruturas para receber e
para processar as reclamaes da populao.
60

Sendo assim, podemos perceber que o controle social, a transparncia e a accountab
ility no podem ser consideradas questes totalmente equacionadas, pois as discusses
sobre estratgias, oportunidades e custos envolvidos nas suas implementaes continuaro
em discusso por longo tempo.
Para encerrar esta Unidade e verificar seu entendimento desta seo, realize a Ativi
dade 2. Nela, voc ter que identificar os fluxos de recursos fsicos informacionais o
u organizacionais mais crticos no Sistema de Controle Pblico, disponvel no final de
sta Unidade, cujo objetivo analisar a forma mais efetiva de alocar recursos esca
ssos no Sistema de Controle Pblico.
61
Gesto Operacional
Resumindo
Considerando o que apresentamos at aqui, esperamos que o entendimento, a identifi
cao e a caracterizao dos trs ciclos de gesto estejam mais claros para voc. Vamos deixa
registrado, no Quadro 2, um resumo dos principais aspectos das variveis analisad
as para cada um dos trs ciclos de gesto.
CICLO DE GESTO DE: POLTICAS PBLICAS
1. Importncia relativa das etapas no ciclo. 2. Modelo de gesto preponderante. 3. I
ndicativos de institucionalizao. Formulao e Implantao. Descritivo e Participativo. Doc
umentos legais e de Divulgao.
PLANOS E PROGRAMAS
Todas as Etapas.
AES OPERACIONAIS
Execuo.
Prescritivo e Participativo. Mltiplos e Variados: - Arcabouo legal e normativo. Planos e programas. Processual e Poltico. - Sistemas para oramento e finanas. - Sis
temas de acompanhamento de planos.
Prescritivo. Leis, Normas, Manuais.
VARIVEIS
4. Modelo dos processos decisrios. 5. Sistemas informacionais de apoio.
Poltico. Sistemas de Monitoramento do Ambiente e Indicadores de Bases Pblicas, Est
atais e ONGs.
Racional e Processual. - Sistemas para as reas de apoio administrativo e financei
ro. - Sistemas para a receita pblica.
Quadro 2: Variveis dos ciclos de gesto Fonte: Elaborado pela autora
Perceba que o ciclo de gesto das aes operacionais obrigatrio, pois sem ele no se conc
retiza a prestao de servios pblicos em qualquer esfera do Estado e nas organiza62

es no estatais, mas sua interdependncia dos ciclos de gesto de nvel superior exige dos
gestores operacionais habilidades importantes para acompanhar e atuar junto aos
gestores de outras instncias, com seus modelos de gesto prprios. Sendo proativos,
os gestores operacionais podem contribuir para que as situaes-problema, as quais m
ostramos na introduo desta Unidade, sejam minimizadas. Voc concorda? V imos tambm ne
sta Unidade que o controle operacional na prestao de servios pblicos tema estratgico
pelo seu papel no alcance dos resultados de eficincia, de eficcia e de efetividade
das organizaes que prestam esses servios. Essas organizaes, por usarem recursos pblic
os, esto sujeitas s restries definidas em arcabouos legais e normativos prprios, o que
torna a legalidade tambm uma rea de resultados crtica, monitorada e avaliada conti
nuamente pelos sistemas de controle. Evidenciamos ainda que dos vrios tipos de co
ntrole operacional praticados pelo Estado, ganha espao, com a Constituio Federal de
1998, o controle pela sociedade, colocando como reas de resultado a transparncia
e o accountability, esta ltima indicando a necessidade de prestar contas. Por fim
, vimos que a etapa de controle operacional, para as organizaes e para os gestores
pblicos, pode caracterizar uma oportunidade de aprendizado importante para o des
envolvimento e a institucionalizao da prestao de servios pblicos; transcendendo, assim
, o tradicional papel repressivo e, s vezes, punitivo das aes de controle.
63
Gesto Operacional
Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento, procure realizar as atividades que foram elabor
adas com o objetivo de reforar os contedos expostos nesta Unidade; de apoiar sua p
articipao nos processos de construo conjunta do conhecimento que planejamos; e de aj
ud-lo na aproximao das situaes prticas de Gesto Pblica no que se refere ao tema: Gest
eracional. Em caso de dvidas, no hesite em consultar seu tutor.
Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com
seu tutor ou professor.
Estas atividades foram previstas para serem executadas
medida que forem assinaladas na leitura das sees Uniformizando Conceitos e Expecta
tivas, Ciclos de Gesto na Administrao Pblica, e Controle Operacional e as Demandas d
o Estado e da Sociedade. Se voc precisar de aprofundamentos ou de conhecimentos a
dicionais, consulte as Referncias.
Escolha as aes-alvo considerando a facilidade que voc
tem para coletar informaes sobre elas; por exemplo: entrevistas, leituras de docum
entos legais, planos e relatrios e acesso a sites especficos etc.
64

Lembre-se de que todas as atividades so simulaes
de anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empre
gadas em situaes reais.
Todas as atividades tm respostas abertas, no existe
apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalh
os devem ser entendidos como percepes, e no como diagnsticos aprofundados. 1. Nesta
atividade vamos contextualizar a Gesto Operacional face s gestes de nvel superior. O
objetivo analisar o impacto dos ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e
programas no ciclo de Gesto Operacional. Orientaes especficas
Responda s questes a seguir.
Em caso de dvida, faa uma releitura da primeira seo
Uniformizando Conceitos e Expectativas.
Para complementar sua pesquisa, busque pelo tema:
Campanhas de Vacinao contra Poliomielite, acessando sites de sade: federal, estadua
l e municipal; jornais ou revistas.
Registre suas respostas para discuti-las com seu tutor,
ou mesmo com seus colegas. a) Qual poltica pblica de nvel federal trata do tema? b)
Qual programa do PPA contempla a ao nacional? c) Quais papis dos Estados e dos mun
icpios na prestao desse servio pblico tm a caracterstica de nacional?
65
Gesto Operacional
2. Vamos agora identificar os fluxos de recursos fsicos informacionais ou organiz
acionais mais crticos no sistema de controle pblico. O objetivo desta atividade an
alisar a forma mais efetiva de alocar recursos escassos no Sistema de Controle Pb
lico. Orientaes especficas
Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Controle
Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade, na Unidade 1.
Analise novamente a Figura 9, Controle Operacional
viso global.
Identifique trs fluxos crticos para o Sistema de Controle Pblico: um fsico, um infor
macional e um organizacional.
Responda s proposies elencadas a seguir.
Registre suas respostas no AVEA a fim de d
iscuti-las com
seu tutor, ou mesmo com seus colegas. a) Por que o recurso fsico selecionado crtic
o? Se insuficiente, qual o impacto? b) Por que o recurso informacional seleciona
do crtico? Se insuficiente, qual o impacto? c) Por que o recurso organizacional s
elecionado crtico? Se insuficiente, qual o impacto?
66

UNIDADE 2
GESTES OPERACIONAIS CRTICAS
Uniformizar entendimentos de servios pblicos, de processos e de projetos no mbito d
a Gesto Operacional; Diferenciar as principais caractersticas da gesto de processos
e da gesto de projetos e respectivas contribuies para cumprimento dos planos de ao e
para a institucionalizao da prestao de servios pblicos; e Examinar os diversos aspect
os das gestes de carga e capacidade na prestao de servios pblicos, considerando as ca
tegorias bsicas desses servios.

67
Gesto Operacional
68

GESTO INTEGRADA DE PROCESSOS E DE PROJETOS
Caro estudante, Conforme programado, estudaremos, nesta Unidade, as etapas de pl
anejamento e de execuo da gesto das aes operacionais. Para tanto, vamos, em primeiro
lugar, centrar nossa ateno na etapa de execuo das aes operacionais, nos processos e no
s projetos, que podem ser entendidos como conjuntos de diferentes atividades exe
cutadas para prestar os servios pblicos. Em seguida, analisaremos a etapa de plane
jamento, que no caso do ciclo de gesto das aes operacionais, contempla a programao do
s trabalhos que sero realizados para atender as demandas dos usurios dos servios pbl
icos. Para essa programao, vamos estudar as duas variveis que definem a programao: ca
rga e capacidade. Gesto de processos, gesto de projetos e gesto de carga e de capac
idade so as gestes crticas que escolhemos para a disciplina e sero tratadas nesta Un
idade 2. Veja quantos temas estamos introduzindo nesta Unidade: processos, proje
tos, carga e capacidade! Para todos eles voc, com certeza, j possui um entendiment
o, mas para us-los na Gesto Operacional vamos precisar construir definies mais adequ
adas a esse contexto. Esse o nosso desafio, vamos l? Bons estudos e diante de qua
lquer dvida procure esclarec-la com seu tutor.
69
Gesto Operacional
A Administrao e a Engenharia de Produo so duas reas do conhecimento que serviro de bas

para compreender melhor as etapas de planejamento e de execuo do ciclo PEAC para
a Gesto Operacional. Face s limitaes da disciplina, porm, vamos nos restringir a abor
dar as variveis e os temas mais importantes dessas gestes. As metodologias de gere
nciamento de processos e de projetos, bem como aquelas que sustentam a programao d
a execuo dos servios, tm sido contempladas em vrias publicaes, e no momento oportuno i
dicaremos a voc alguns exemplos. Por esse motivo, em um primeiro momento, voc pode
considerar que as informaes so mais detalhadas e em maior volume do que aquelas ap
resentadas nas disciplinas do mdulo bsico. Muitos dos conhecimentos que vamos apre
sentar tiveram origem na prtica das Gestes Operacionais da prestao de servios; e voc p
oder contribuir para aprimoramento delas quando estiver exercendo suas atribuies na
s organizaes que prestam servios pblicos. Vamos recordar que a Gesto Operacional tem
como objetivo garantir a prestao de servios pblicos, conforme orientaes legais e aquel
as fornecidas pelas gestes de nvel superior, atendendo s expectativas de prazo e de
qualidade dos diversos usurios e beneficirios. Os servios pblicos prestados pelas o
rganizaes estatais, ou mesmo por aquelas que so legalmente incumbidas desta tarefa,
todavia, so caracterizados por uma grande variedade. Pense em como so diferentes
os conjuntos de aes operacionais de uma prestao de servio de sade e de uma prestao de
rvio educacional. Nos ciclos de gesto de nvel superior esta varivel tem impacto muit
o menor nas definies e na implementao dos mecanismos e dos instrumentos de gesto do q
ue naqueles usados no ciclo de gesto das aes operacionais.
Ao longo de todo Curso de Especializao, um termo permeou todas as disciplinas, o se
rvio de forma genrica e ampla.
pblico, sempre tratado
v
70

Desta variedade de servios pblicos decorre a complexidade e tambm a diversidade das
aes operacionais necessrias para a realizao dos atendimentos aos diversos usurios e b
eneficirios desses servios. Da a necessidade de trabalharmos pelo menos dois tipos
distintos de aes operacionais: dos processos e dos projetos.
Assim, programamos, nesta seo, abordar, em primeiro lugar, os conceitos: servios pbl
icos, processos e projetos, para uniformizar entendimentos, visto que essas pala
vras comportam mltiplas interpretaes. Em seguida, vamos estudar a importncia dos ger
enciamentos dos processos e dos projetos na prestao de servios pblicos e a integrao da
s atividades desses dois gerenciamentos.
CONCEITOS BSICOS: SERVIOS PBLICOS, PROCESSOS E PROJETOS
Com relao a esses termos to importantes para a Gesto Operacional, os funcionrios e os
gestores das organizaes pblicas no possuem o mesmo entendimento e isso tambm ocorre
com os diversos autores que escrevem sobre a Administrao Pblica. Vamos, portanto, e
stabelecer um entendimento comum para nossa disciplina com o objetivo de facilit
ar os estudos programados, iniciando com os servios pblicos.
Servios Pblicos Categorias
Para fins da disciplina Gesto Operacional, vamos adotar a definio de Di Pietro (199
9) que considera servio pblico como
71
Gesto Operacional
toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente
ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as nec
essidades coletivas sob o regime jurdico total ou parcialmente pblico. Essa uma de
ntre as muitas conceituaes formuladas por tericos da Administrao e dos Direitos Pblico
e Administrativo. Como voc pode perceber, diante da definio que escolhemos, o tema
merece maiores estudos. Isso posto, vamos buscar maior entendimento classifican
do os servios pblicos em categorias, que levam em considerao as grandes classes de n
ecessidades da sociedade, so elas:
socioambientais;
infraestrutura de uso comum; e
interveno legal.
Para os servios pblicos, que atendem s necessidades socioambientais, existe uma rel
ao direta dos usurios com o Estado, ou entidades que receberam delegao para a prestao
esses servios, vamos denomin-los Servios de Atendimento Direto. Podemos ainda class
ific-los em duas subcategorias:
os servios pblicos de Atendimento Direto organizados
em sistemas administrativos, formalmente institudos por instrumentos legais e nor
mativos; e
os servios pblicos de Atendimento Direto ainda no
sistematizados. Exemplos do primeiro caso so os sistemas de sade, de educao e, mais
recentemente, o sistema de assistncia social, que ora no se encontra no mesmo nvel
de institucionalizao dos dois primeiros citados. Outros servios dessa categoria com
eam a ser sistematizados, a exemplo do sistema de segurana pblica, mas importante q
ue voc saiba que a institucionalizao desses sistemas um processo tcnico-administrati
vo, poltico e legal bastante demorado.
72

Por esse motivo alguns servios de assistncia social, de segurana e de meio ambiente
ainda so prestados de forma no sistematizada ou integrada. adequado estabelecer e
ssa distino em duas categorias, pois, para a segunda, o papel das entidades no esta
tais, organizadas em redes na prestao de servios pblicos, diretamente aos usurios, te
m sido de fundamental importncia. Para a categoria de prestao de Servios Pblicos de D
isponibilizao de Infraestrutura, podemos ainda identificar trs subcategorias, a sab
er:
infraestrutura fsica;
infraestrutura de conhecimentos cientficos e tecnolgicos; e
institucional e de fomento.
Exemplos da primeira subcategoria seriam as disponibilizaes de infraestruturas de
transporte, de comunicao, de energia eltrica, entre outras. Na segunda subcategoria
, podemos citar os sistemas de cincia e tecnologia, que disponibilizam servios rel
acionados ao conhecimento; e, para a terceira categoria, podemos citar o papel d
as polticas pblicas e os financiamentos pelo Estado, disponibilizando meios para o
desenvolvimento econmico e social. Finalmente, para a categoria de prestao de Serv
ios Pblicos de Interveno Legal, podemos entend-los em duas subcategorias:
a regulao voltada para a ao do Estado aos agentes
de mercado; e
a interveno para ao do Estado nos diversos
segmentos da sociedade. Exemplos da primeira subcategoria seriam os servios prest
ados pelas agncias reguladoras, ao passo que licenciamentos e autorizaes seriam exe
mplos da segunda subcategoria.
73
Gesto Operacional
Para sumarizar o que estudamos sobre as categorias de servios pblicos, elaboramos
para voc a Figura 12. Analise-a com ateno.
Ins titu Fom cion en al e to
o ven Inter
de o a ra iliz tu ib tru on es sp ra Di Inf
ae nci ia Ci olog n Tec
Regulao
Int erv en
oL
ega l
Servio Pblico
Fsica
Atendimento Direto
Sis tm ico
ico tm Sis o N
Figura 12: Servios pblicos: tipologia instrumental especfica Fonte: Elaborada pela
autora
Essa diviso em categorias e subcategorias que apresentamos apenas um recurso didti
co e especfico para a nossa disciplina. Voc com certeza encontrar outras formas de
categorizar os servios pblicos que vo depender de para que e de como sero utilizadas
. Os servios pblicos so prestados sociedade por meio de organizaes que executam aes
racionais sempre orientadas por lei e por normas especficas para cada tipo de ser
vio. So essas aes que estudaremos a seguir.
74
Aes Operacionais
Da mesma maneira que procedemos aos servios pblicos, vamos agrupar essas aes em gran
des categorias utilizando como critrio a frequncia com que so realizadas. Algumas so
executadas apenas uma vez, a exemplo da realizao de um curso especfico para um det
erminado grupo de gestantes em um posto de sade pblico. Outras so realizadas de for
ma permanente e contnua como a fiscalizao das estradas de rodagem. Finalmente, exis
tem aes que so peridicas ou sazonais, um exemplo prximo da nossa realidade a declara
e pessoas fsicas que fazemos anualmente. Para entender melhor esses trs tipos de ao,
analise a Figura 13 que preparamos para voc.
Figura13 : Categorias de aes como objetos da Gesto Operacional Fonte: Elaborada pel
a autora
Perceba que cada categoria de aes exige sistemticas de gerenciamento diferenciadas.

Note tambm que associamos a ao permanente e contnua palavra processo e ao de execu
com o termo projeto. Acho que agora voc deve compreender melhor o modelo de gesto
de quatro etapas aplicado Gesto Operacional. Vamos recordar essas etapas, que ap
resentamos na Unidade 1, substituindo
75
Gesto Operacional
a expresso aes operacionais por processos e projetos. Veja o resultado da descrio do
ciclo de gesto PEAC, a seguir.
Planejamento (P): modelagem de processos e projetos
e cronogramao das respectivas aes.
Execuo (E): execuo de aes de processos e
projetos.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aes
de processos e projetos.
Controle (C): controle operacional: ajustes na
execuo de processos e projetos. Vamos agora construir, ou uniformizar, entendiment
os sobre cada um dos objetos de ao da Gesto Operacional, processo e projeto. Eles s
ero fundamentais para referenciar todos os demais itens da Unidade 2.
Processos Modelo Bsico
Voc j deve ter encontrado a palavra processo em vrios momentos da sua vida, com sig
nificados diversos. Vamos a alguns exemplos.
A realizao deste trabalho no deve ser considerada
como uma ocorrncia eventual, mas sim como um processo.
Ele deve abrir um processo contra a organizao para
recuperar o que j foi pago at agora.
Este processo no leva a lugar algum.
ando
ainda est na etapa inicial.
O processo administrativo que estamos analis
Devemos enfatizar o processo e no o produto.

muito maior.
76
Essa tarefa faz parte de um processo

Algumas ideias merecem destaque, quando terminada nossa leitura, quais sejam:
A ideia de continuidade no tempo.
A ideia de sequncia de atividades ou etapas.
ideia de gerao de resultados ou produtos.
A partir dessas ideias centrais a definio que usaremos em nosso livro de Gesto Oper
acional de aes na Administrao Pblica a de que processo um conjunto de atividades (ta
efas, procedimentos etc.), executadas de forma sequencial e contnua no tempo, nec
essrias e suficientes para gerao de um resultado ou de um produto para um interessa
do, em contextos diretivos, normativos (leis e normas), de recursos (meios) e de
aprendizado especficos. Veja a Figura 14, que elaboramos para voc fixar melhor es
se entendimento. Procure entend-la, pois esta representao ser usada em vrios momentos
de estudos nesta Unidade.
v
Voc pode construir ou adotar outras se julgar necessrio.
Figura 14: Representao de um processo na Administrao Pblica Fonte: Elaborada pela aut
ora
77
Gesto Operacional
Vamos juntos analisar os elementos da Figura 14 correlacionando-os definio que apr
esentamos para o termo processo. Como recurso, vamos escolher uma prestao de servio
como exemplo: um atendimento mdico em um posto de sade pblica. Passemos anlise:
Conjunto de atividades (tarefas, procedimentos):
localize na figura 14 P1, P2, P3,..., Pn, essas indicaes representam a recepo do pac
iente, o preenchimento de fichas, o atendimento pelo mdico, o fornecimento de med
icamentos e a liberao do paciente.
Execuo de forma sequencial: veja na Figura 14
que os procedimentos so executados um aps o outro, representando as atividades que
mencionamos anteriormente.
Atividades contnuas no tempo: a cada paciente
que busca atendimento, todas as atividades do conjunto so executadas.
Atividades necessrias e suficientes para a
gerao de um resultado ou produto: para que o paciente se considere atendido, isto ,
para que o resultado esperado seja alcanado, necessrio que todas as atividade sej
am realizadas.
Para um interessado: localize na Figura 14 duas
representaes do cidado, no caso o paciente. No incio do processo, esquerda, o cidado
traz o que definimos como insumos (as entradas, isto , informaes pessoais e sobre o
s sintomas ou as necessidades que o levaram a procurar o posto de sade). direita,
o cidado liberado com orientaes e medicamentos para complementar o tratamento de s
ade.
Em contextos diretivos (...) especficos: localize
na parte superior da Figura 14 os controles: objetivos, metas, leis e normas que
orientam a realizao das atividades. Esses controles so fornecidos pelos
78

*Governabilidade a
agentes de governabilidade* e pelos agentes de governana*. Podem ser anotados com
o agentes de governabilidade o Legislativo, que define as leis; os ministrios ou
secretarias supervisoras, que elaboram as normas; os conselhos de medicina, que
estabelecem regras de conduta; e muitos outros que exercem funes diretivas e norma
tivas.
relao entre as variveis que o ator controla e no controla no processo de governo, va
riveis essas ponderadas pelo seu valor ou peso para a ao do ator. Quanto mais varive
is decisivas ele controla, maior a sua liberdade de ao e maior para ele a governab
ilidade do sistema. Fonte: Elaborado pela autora. *Governana so padres de articulao e
cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e
regulam transaes entre e atravs das fronteiras do sistema econmico. Fonte: Elaborad
o pela autora.
Em contextos de recursos (...) especficos:
encontre na parte inferior da Figura 14 os recursos: administrativos instalaes do
posto de sade; financeiros recursos oramentrios e financeiros para o pagamento de d
espesas; humanos mdicos, enfermeiros e demais auxiliares tcnicos e administrativos
; e informacionais diversos arquivos informatizados ou no.
Em contextos de aprendizados especficos: preste
ateno nas duas flechas da Figura 14 que tm origem no cidado ou paciente (produto sada
) depois de o servio ter sido prestado. Essas setas se dirigem da direita para os
: controles (no centro), e para o cidado ou paciente (insumo entrada), esquerda.
Essa representao sinaliza que ao final de um processo, tanto o usurio dos servios co
mo os agentes de governabilidade e governana aprenderam com o que fizeram de cert
o e com o que fizeram de errado e, consequentemente, acerca do que precisa ser m
elhorado. Os usurios podem aprender como solicitar os atendimentos e como importa
nte fornecer as informaes corretas. Os gestores podem com o aprendizado melhorar a
s rotinas de trabalho e as sistemticas de gerenciamento.
Depois dessa anlise conjunta, o que voc acrescentaria na definio de processos, ou na
Figura 14, ou em ambos, para que se apresentassem totalmente compatveis?
79
Gesto Operacional
O importante nesse momento ratificarmos que todas as prestaes de servios pblicos, in

dependente da categoria a que pertenam, so viabilizadas por meio de processos suje
itos a orientaes legais e normativas. Nem todos os processos, porm, so iguais e, a e
xemplo do que apresentamos anteriormente para os servios e para as aes, vamos tambm
classific-los em categorias. Para nosso objetivo de aprendizado nesta Unidade, trs
so suficientes. O critrio utilizado considera primeiramente o ncleo bsico da repres
entao do processo, que envolve o cidado (usurio, beneficirio ou interessado), as entr
adas (insumos) dele provenientes, os procedimentos ou os passos executados para
execuo do servio e as sadas (produtos e servios) resultantes dessa execuo. Vamos cla
ficao escolhida.
Retorne a Figura 9, na
Unidade 1, e localize o ncleo bsico do
que estamos chamando processo e, mais
v
especificamente, considere a forma como se inicia o processo, alguns chamam de a
cionamento ou de gatilho.
Processos: a Pedido, Programados ou Hbridos

Ao falarmos de processos, uma questo importante a ser considerada a forma de acio
namento da ao de prestao de servios, pois essas aes podem constar de planos de ao ou
m ser eventuais, ou no programadas. De forma anloga, os processos podem ser aciona
dos de forma exgena, pelo interessado (ao demandada), gerando ento processos a pedid
o; ou, ento, acionados de forma endgena por planos de ao, produzindo ento processos p
rogramados. importante tambm considerar o caso, bastante frequente, em que as dua
s situaes ocorrem para uma mesma prestao de servios, os processos hbridos. Para esclar
ecer um pouco melhor o entendimento desses trs tipos de processos, elaboramos as
Figuras 15, 16 e 17 para uma anlise. Veja as diferenas. Elas sero importantes para
o que estudaremos na seo gesto de carga e de capacidade.
80

Figura 15: Representao simplificada dos processos a pedido Fonte: Elaborada pela a
utora
Observe que essa representao derivada daquela que mostramos na Figura 14, com algu
mas alteraes, a saber:
No desenhamos os controle e os recursos como
forma de simplificar o esquema.
O cidado foi denominado, mais especificamente, de
solicitante.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em
quatro macroatividades: atendimento, execuo dos processos internos, entrega e apre
ndizado/ institucionalizao.
Os relacionamentos com o solicitante especificam
claramente: os pedidos e as solues. O exemplo que abordamos na seo Processos Modelo
Bsico representativo dessa categoria processos a pedido.
81
Gesto Operacional
Figura 16: Representao simplificada dos processos programados Fonte: Elaborada pel
a autora
Note que nessa representao do processo programado tambm no desenhamos os controles e
os recursos. Tambm, relativamente Figura 14, vamos destacar algumas alteraes que,
como voc ver, soam diferentes daquelas que mencionamos para o processo a pedido.
O cidado, substitudo pelo solicitante no processo a
pedido, para o processo programado, recebe o nome de pblico-alvo.
As relaes com os pblicos-alvo so especificadas
como necessidades e solues.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em
seis macroatividades: monitoramento; programao; execuo de projetos e processos de ap
oio; integrao; disponibilizao; e aprendizado/institucionalizao.
*Portflio conjunto de servios que podem ser prestados por uma organizao. Fonte: Elab
orado pela autora.
Para entender melhor, acompanhe um exemplo de processo programado que descrevemo
s a seguir: Como primeira macroatividade, uma secretaria de educao municipal monit
ora, isto , mantm sob acompanhamento permanente, os potenciais usurios de cursos pr
ofissionalizantes a distncia na rea de informtica, esses constituem um conjunto de
pessoas denominado pblico-alvo. Como segunda macroatividade, so realizados estudos
e programado um portflio* de cursos que
82
so distribudos entre trs instituies da regio para serem desenhados ou formulados em um

determinado perodo. J a terceira macroatividade abrange um conjunto de aes de execuo
ica que chamaremos de projetos, que sero executados em cada uma dessas organizaes.
Na secretaria ficam as aes centralizadas, realizadas de forma permanente, de acomp
anhamento, avaliao e controle dos projetos que so tarefas de gerenciamento. A quart
a macroatividade rene os produtos dos projetos, as metodologias, os materiais didt
icos e outros em uma soluo integrada. A quinta macroatividade, realizada aps essa i
ntegrao, aquela em que o curso, na modalidade a distancia, disponibilizado via int
ernet para o pblico-alvo. E, por fim, a sexta macroatividade feita durante a apli
cao do curso ao pblico-alvo, realizando avaliaes e corrigindo os desvios identificado
s. Voc est lembrado da etapa de controle que estudamos na Unidade 1? Pois, por mei
o daquele controle, os aprendizados da secretaria, que orientaro melhorias para t
odas as outras macroatividades, so concretizados. Voc notou que existem semelhanas
entre os processos a pedido e programados? Mas conforme mencionamos, as formas d
e acionamento diferenciadas, uma externa pelo solicitante e a outra interna pela
programao implicam a implementao de sistemticas de gerenciamento distintas. Como o u
surio agente nos processos a pedido e paciente nos processos programados, o contr
ole social que estudamos na Unidade 1 ser processado tambm de forma diferente.
83
Gesto Operacional
Figura 17: Representao simplificada dos processos hbridos Fonte: Elaborada pela aut
ora
Vamos agora ao estudo dos processos hbridos, mostrados na Figura 17. De forma sim
plificada, podemos consider-los como formados de duas partes, uma programada e ou
tra a pedido. Os processos hbridos so mais comuns do que voc imagina. Pense no exem
plo que estudamos para processos programados, caso fosse exigida matrcula presenc
ial dos estudantes, nas diversas escolas do municpio. Teramos um processo programa
do de prestao de servios on-line e um processo a pedido para as matrculas, funcionan
do de forma integrada para a prestao desse servio pblico educacional.
Vamos deixar com voc uma pergunta para reflexo: como voc percebe a relao entre os pro
cessos a pedido e programados e a proatividade da prestao de servios pblicos?
84

Como estamos trabalhando o cenrio da Administrao Pblica, importante destacarmos aind
a que, independente da forma, tanto os processos a pedido como os programados e
os hbridos devem considerar, em todas as etapas da execuo, o disposto em instrument
os legais.
A partir do exposto, poderamos, ento, dizer que as organizaes pblicas podem ser consi
deradas grandes colees ou conjuntos de processos. Isso faz sentido para voc?
Vamos agora apresentar alguns exemplos correlacionando esses trs tipos de process
os com as trs categorias de prestao de servios pblicos apresentados na primeira seo de
ta Unidade conceitos bsicos: servios pblicos, processos e projetos.
Servios de Atendimento Direto
Processo a pedido: atendimento mdico realizado
por um hospital credenciado pelo Sistema nico de Sade (SUS).
Processo programado: atendimento do Programa
Bolsa Famlia.
Processo hbrido: atendimento de solicitao de
matrculas no incio do exerccio por instituies de ensino da rede pblica (em primeiro lu
gar as vagas so disponibilizadas de forma programada; em segundo lugar realizado
o atendimento a pedido).
Servios de Disponibilizao de Infraestrutura
Processo a pedido: atendimento a uma solicitao
de informaes.
Processo programado: manuteno de estradas de
rodagem em um determinado trecho de uma rodovia especfica.
85
Gesto Operacional
Processo hbrido: atendimento para instalao de
fonte de energia eltrica em residncia.
Servios de Interveno Legal
Processo a pedido: expedio de autorizao de
pesca para pessoa fsica.
Processo programado: operaes realizadas pela
polcia federal e polcias estaduais.
Processo hbrido: recadastramento de contribuintes

Esses foram os principais tpicos que selecionamos para introduzir o tema processo
na Unidade 2, porm, como constituise em um assunto bastante contemporneo na admin
istrao de organizaes, tanto privadas como pblicas, voc poder conhecer mais sobre a mat
a consultando as bibliografias que apresentamos ao fim deste livro-texto.
Projetos Gnese
Do mesmo modo que processo, a palavra projeto, em seus diversos significados, po
de ser de seu conhecimento. Vejamos as afirmaes a seguir:
Esta mudana de cidade no fazia parte dos meus
projetos.
Entreguei meu projeto de monografia sem a necessria
reviso.
A casa desabou por falha no projeto de engenharia.
Este candidato a prefeito no t
em projeto.
Comprei um livro de gerenciamento de projetos
sociais. Portanto, para tratarmos desse tema, no contexto da Gesto Operacional em
geral, e na Administrao Pblica em particular, fundamental explicitar qual definio es
t sendo usada.
86

De forma similar ao que destacamos para processo, as frases anteriores sugerem a
lgumas ideias-fora, dentre as quais destacamos:
A ideia de uma ao que tem incio, meio e fim, e no
se repete.
A ideia de que o produto gerado ao final do projeto.
Com base nessas ideias, definimos, para utilizar neste livrotexto, que projeto u
m conjunto de atividades (tarefas, aes, procedimentos) de execuo nica, necessrias e su
ficientes para obteno de uma soluo ou de um produto, em contextos diretivos, normati
vos, de recursos e de aprendizado especficos. Voc ir encontrar outras definies de pro
jetos, como ao geradora de produtos, em livros e em outras publicaes, e poder escolhe
r aquela que melhor se adequar ao contexto em que estiver atuando. importante te
rmos claro tambm que, mesmo executados apenas uma vez, os projetos na Administrao Pb
lica precisam ter suas realizaes previstas por definies legais, o que bastante difer
ente do que observamos nas organizaes privadas.
Mas como e por que surgem os projetos na Administrao Pblica?
Considerando a premissa anterior, existem trs categorias bsicas de fatos geradores
dos projetos, conforme a seguir. Inicialmente, podemos identificar projetos que
so gerados para implantar, descontinuar ou resolver problemas detectados nos pro
cessos, que denominamos como recurso didtico de processos-pai, so os projetos tran
sformadores. Essa categoria de projetos configura-se como de iniciativa exgena. V
eja os exemplos a seguir:
87
Gesto Operacional
Projeto A: formulado para implantar uma nova
atribuio de um rgo pblico (sempre definida por um instrumento legal). Quando o proces
so responsvel por essa atribuio estiver funcionando normalmente, o projeto ento ence
rrado.
Projeto B: formulado em situao inversa ao projeto
A. Um ato legal extingue a atribuio de um rgo pblico, e o processo existente precisa
ser descontinuado. Nesse caso, um projeto elaborado para definir o que fazer com
os recursos at ento alocados ao processo extinto, como os arquivos dos documentos
gerados, a destinao dos tcnicos e gerentes, a publicidade do encerramento, entre o
utros.
Projeto C: formulado para melhorar o tempo de

atendimento de um servio prestado ao cidado. O processo precisa ser alterado em qu
alquer uma de suas variveis. bom voc ter em mente a Figura 14. Assim, o projeto po
de ser elaborado para melhorar as relaes entre cidado e organizao, com treinamento do
solicitante e do atendente, ou utilizao de recursos tecnolgicos na execuo das ativid
ades dos processos, ou reviso dos atuais procedimentos executados manualmente, en
tre outros. Conforme estudamos anteriormente, podemos anotar outra categoria de
projetos, que so aqueles executados na macroatividade de execuo de um processo prog
ramado ou hbrido e foram gerados na macroatividade de programao. So os projetos exec
utores de natureza endgena. Para visualizar melhor, retorne s Figuras 16 e 17 e lo
calize as macroatividades de programao e de execuo. Perceba que aps a execuo desses pr
jetos, existem, nos processos programados e hbridos, duas etapas, contnuas ou perm
anentes, denominadas integrao e institucionalizao, que sero abordadas como exemplos a
seguir.
88

Vamos ento a um exemplo prtico da situao que acabamos de descrever?
Considere uma poltica pblica, formulada pelo Governo, para a rea cientfica e tecnolgi
ca que define como prioridade a substituio da base tecnolgica da produo industrial de
calados do Pas. Logo, o rgo pblico responsvel pela implementao da poltica imprime e
iretriz no processo de desenvolvimento de tecnologias para a indstria de calados que
, assim, programa as seguintes aes ou projetos executores:
realizao de um Curso de Especializao sobre
tecnologias emergentes em mquinas e equipamentos de tratamento de couro;
assinatura de um convnio com o Servio Nacional da
Indstria para capacitao de empregados do setor; e
implantao de um programa de subsdios para

importao de mquinas e equipamentos; entre outros. Cada um desses projetos ser execut
ado e, ao final, uma atividade de integrao ser realizada para disponibilizao de uma n
ova soluo tecnolgica para o pblico-alvo. Finalmente, so ainda analisadas as lies apre
das que so incorporadas no processo de desenvolvimento de tecnologias para a indstri
a de calados, que apresentar seu nvel de institucionalizao melhorado. Considerando o e
xposto nessas duas situaes, preparamos a Figura 18 para fixar seu entendimento sob
re a gnese dos projetos no contexto dos modelos organizacionais centrados em proc
essos.
89
Gesto Operacional
Figura 18: Gnese dos projetos Fonte: Elaborada pela autora
Finalmente, podemos identificar uma terceira categoria de projetos, aqueles usad
os para operacionalizar determinadas aes fora da rotina dos processos a pedido. Exem
plos bastante frequentes so decorrentes da formao dos tradicionais grupos de trabalh
os. Esses grupos recebem incumbncias de realizar aes, normalmente prioritrias e, algu
mas vezes, com caractersticas diferenciadas, em termos dos contextos diretivos, n
ormativos e de aprendizado, do processo a pedido, a que se referem essas aes, isto
, ao processo-pai. Podemos citar, como exemplos, a reexecuo de um pedido em regime
emergencial e o tratamento de pedidos que no atendem aos requisitos estabelecido
s, entre outros. Como voc pode deduzir, esses projetos, mesmo emergenciais, so pro
jetos executores, pois geram produtos e servios. importante deixarmos claro ainda
que essas categorias de projetos so apenas recursos didticos para fins do present
e livrotexto, voc poder usar outras categorias caso julgue necessrio. Encerrando no
ssos estudos sobre processos e projetos, importante destacar que essas aes podem e
star integradas,
90

formando o que chamamos de programas. Essa forma de desenhar programas tem se mo
strado de grande utilidade na elaborao dos planos de ao e dos planos diretores para
a Administrao Pblica.
Para a gesto integrada das aes relativas a uma determinada prestao de servio pblico, a
associao processos e projetos considerada imprescindvel.
Definir e caracterizar projetos e programas, sempre relacionados a um processo-p
ai, considera o fato de as organizaes pblicas sempre executarem prestaes de servios pr
evistos em arcabouo legais e normativos e, tambm, de a institucionalizao da prestao de
servios se dar por meio do aprendizado dos processos. Tendo ficado mais claro o
entendimento de processos e de projetos, sempre associados, vamos, a partir de a
gora, abordar as questes relevantes ao gerenciamento integrado dessas aes.
GERENCIAMENTO INTEGRADO DE PROCESSOS E DE PROJETOS
A atividade de gerenciamento das aes operacionais, executada de forma sistematizad
a ou no, acompanhou os vrios estgios de desenvolvimento do trabalho organizacional:
das operaes da manufatura prestao de servios, dos produtos como objetos concretos e
tangveis aos servios com grande contedo informacional ou de conhecimento. Historica
mente, a sistematizao das aes de gerenciamento, tanto de processos como de projetos,
ocorreu, em
91
Gesto Operacional
um primeiro momento, no mbito interno de cada organizao, com a gerao de sistemticas pr

rias e a elaborao de manuais proprietrios. Contudo, somente a partir da segunda met
ade do sculo XX que esses temas passaram a fazer parte, de maneira significativa,
das agendas acadmicas e do setor de editorao de livros e revistas. A partir da, a p
roduo de livros, de textos e at de ferramentas de apoio, algumas informatizadas, in
tensificou-se de tal forma que, hoje, existem at mesmo instituies para certificao da
qualidade dos produtos associados s diversas metodologias de gerenciamento formul
adas. Essa evoluo ocorreu principalmente porque havia demanda das organizaes da inic
iativa privada, o que explica, em um primeiro momento, o reduzido investimento n
a gerao de metodologias especficas para lidar com a complexidade das organizaes da Ad
ministrao Pblica.
De forma diversa de outros setores pblicos, organizaes militares e cientficas instit
ucionalizaram, h bastante tempo, metodologias de gerenciamento de projetos adequa
das s respectivas necessidades. E, mais recentemente, com o apoio de organismos i
nternacionais, as organizaes dos setores social e ambiental passaram tambm a trabal
har com solues metodolgicas de gerenciamento de projetos.
Face ao exposto, consideramos que a transposio de metodologias de gerenciamento do
setor privado e do terceiro setor para o setor pblico, ou mesmo internamente no m
bito pblico, um tema que merece a reflexo dos gestores.
92

Objetivos do Gerenciamento Integrado de Processos e de Projetos para Servios Pblic
os
fundamental na Gesto Pblica o exerccio efetivo do gerenciamento, de forma integrada
, dos processos e dos projetos. Para justiar essa afirmao preciso ratificar algumas
colocaes feitas anteriormente, quais sejam:
Os processos e os projetos so os instrumentos usados
para viabilizar a prestao de qualquer servio pblico.
Os processos so imprescindveis para realizar as aes
consideradas como imperativos legais, da prestao de servios pblicos.
Os projetos transformadores exgenos implantam,
melhoram e descontinuam os processos a pedido, programados e hbridos.
Os projetos executores endgenos implementam aes
finalsticas dos processos programados. Essas afirmaes, como voc pode observar, consi
deram uma ordem hierrquica que subordina os projetos aos processos. Tal fato deco
rrente dos pressupostos da gnese dos projetos, mostrada na Figura 18, anteriormen
te apresentada. Volte a ela e localize novamente os dois tipos de projetos: exgen
os ou transformadores e endgenos ou executores. A necessidade, todavia, de pensar
nas aes operacionais integradas centradas nas necessidades dos usurios e dos benef
icirios da prestao de servios pblicos bastante recente. Anteriormente, as atividades
eram agrupadas por natureza do conhecimento exigido para sua execuo, formando as f
unes*. Essa uma viso que podemos chamar de endgena. Mesmo o entendimento de processo
s como atividades sequenciais, isto , relacionados e visando ao atendimento pblico
dos usurios, somente se popularizou como o movimento de qualidade, na segunda meta
de do sculo XX. J os projetos so elementos organizacionais mais antigos e existem n
os
*Funes conforme definidas na Administrao, prescindem da ideia de sequncia de atividad
e dos usurios e dos beneficirios dessas tarefas. Fonte: Elaborado pela autora.
93
Gesto Operacional
empreendimentos desde o incio da organizao do trabalho humano. Priorizar a instituc

ionalizao da prestao dos servios pblicos e das organizaes que as implementam signific
ambm considerar que os processos, sendo contnuos e permanentes e sujeitos s definies
legais, so aes operacionais centrais, em torno das quais so desenhados os projetos.
Por esse motivo, idealizamos o modelo gnese dos projetos abordado nesta seo. Se voc,
entretanto, voltar sua ateno para as aes operacionais de uma determinada organizao pr
estadora de servios pblicos, constatar que existe um grande conjunto de projetos de
sconectados dos processos organizacionais. Estes normalmente podem surgir para r
esolver problemas pontuais e emergenciais no dia a dia da prestao de servios e, out
ros, so originrios de exerccios de planejamento estratgico peridico. As metodologias
usadas nesses eventos, centradas em objetivos ou em problemas, como aquela citad
a na disciplina Planejamento Estratgico Governamental, normalmente identificam aes
ou iniciativas sem priorizar sua associao s categorias de servios e aos processos de
prestao de servios institucionalizados.
As aes operacionais, os processos e os projetos desintegrados levam as organizaes a
resultados de eficincia, de efetividade e de relevncia aqum do desejado, conforme a
bordado na Unidade 1.
Vamos a seguir explicitar como se d essa integrao to importante para a Gesto Operacio
nal. Trataremos a integrao processos e projetos em trs grandes blocos: o primeiro f
oca a integrao dos processos aos projetos transformadores; o segundo, os projetos
executores programados; e, o terceiro, os projetos executores emergenciais.
94

Integrao dos Processos com os Projetos Transformadores
Resgatando o que estudamos, podemos definir como projetos transformadores aquele
s que transformam o conjunto de processos de uma organizao, isto , no geram produtos
e servios para os usurios, mas seus resultados so aes de desenvolvimento organizacio
nal.
Esses projetos so originados por problemas de desempenho na prestao de servios, apon
tados internamente pelas aes de controle operacional, ou externamente pelo Estado
e pela sociedade.
Centrando nossa ateno nos processos a pedido, programados ou hbridos, vamos procura
r identificar quais so os momentos em que os projetos transformadores precisam se
r criados. Para tanto, observe a Figura 19, que preparamos para voc. um esquema n
ormalmente utilizado para representar o ciclo de vida de uma organizao usando um m
odelo explicativo da curva em S. Transpondo esse modelo para o ciclo de vida dos p
rocessos na prestao de servios pblicos, podemos fazer algumas leituras acerca do que
apresentamos no esquema a seguir.
v
Volte a Unidade 1 para recuperar conhecimentos desse tema, caso julgue necessrio.
Figura 19: Projetos transformadores no ciclo de vida dos processos Fonte: Elabor
ada pela autora
95
Gesto Operacional
Observe a primeira curva S, ela sinaliza que um processo, como instrumento para
prestao de um servio pblico, tem um limite de desempenho. Quando o processo foi form
ulado, um determinado desempenho desejado foi considerado como condicionante do
seu desenho. Essa configurao do processo parte de um desenho inicial (D1), que pod
e ser melhorado continuamente. Mas, a partir de um ponto limite, o processo se m
ostra inadequado ao atendimento das demandas do pblico-alvo, com desempenhos aqum
do desejado (D4), implicando problemas de legitimidade para a organizao pblica, que
operacionaliza o atendimento. o momento de redesenhar o processo. Sendo assim,
podemos ento destacar dois momentos importantes no gerenciamento do desempenho de
um determinado processo:
Momento 1: para melhorar a prestao de servios
que apresenta um desempenho de D1 para o desempenho D2, em um intervalo de tempo
de T1 a T2, precisamos de um Projeto A para alterar algumas das variveis do proc
esso vigente. Volte Figura 14 e veja algumas variveis que podem ser alteradas:
Na relao com o cidado/usurio, podemos alterar a
forma como realizamos o atendimento ou o monitoramento (entradas ou insumos) ou
como realizamos a entrega ou a disponibilizao (sada ou produtos).
No que se refere aos controles, podemos alterar as
orientaes diretivas, como as metas, ou a orientaes normativas, como os mtodos de trab
alho.
O conjunto de recursos tambm pode se adequar para
dar conta do que foi previsto para a execuo do processo.
Momento 2: para mudar o desempenho de D3 para o
desempenho D4, em um intervalo de tempo T3 a T4, precisamos de um Projeto B para
descontinuar o processo vigente e tambm de um Projeto C para
96

implantar o novo processo. Muitas vezes, formulado um nico projeto para esses obj
etivos. O mesmo raciocnio pode ser aplicado segunda curva em S, tambm contemplando
os eventos mencionados nos momentos M1 e M2, e o novo conjunto de atividades ou
procedimentos (P1, P2, P3,..., Pn) pode tambm sofrer alteraes como aquelas que ana
lisamos para a primeira curva em S. Em sntese, podemos dizer que sem o gerenciame
nto dos processos e o devido acompanhamento da evoluo do desempenho dele no tempo,
o gestor no pode decidir, entre outras, sobre questes como:
quando executar melhorias no processo existente;
processo por
outro;
quando proceder substituio de um
qual seria o desempenho objetivado pelo novo processo;

e
quais seriam as caractersticas do projeto de redesenho,
pois quanto maior for o novo objetivo fixado, relativamente ao anterior, mais ca
pacidade transformadora deve ter o Projeto C. E, tambm, sem o g e r e n c i a m e
n t o d o s p r o j e t o s transformadores, como garantir que as mudanas exigid
as sejam implementadas no tempo e com os custos programados e, ainda, resultem n
as alteraes de desempenho pretendidas? Vamos agora segunda integrao!
Integrao dos Processos Programados e dos Projetos Executores
No caso mencionado no item anterior Integrao de Processos com os Projetos Transfor
madores a integrao entre processo e projeto acontece com o projeto se colocando ex
ternamente ao processo para transform-lo.
97
Gesto Operacional
Agora vamos analisar a integrao entre processos programados e projetos executores,
em que os projetos so endgenos aos processos. Para isso, preciso que voc volte as
Figuras 16 e 17, as quais mostram a execuo dos projetos como uma macroatividade do
s processos programados e hbridos.
Voc observou que as macroatividades de programao e de integrao so fundamentais no proc
esso, na sua totalidade, e so elas que garantem a integrao dos projetos aos process
os-alvo?
Perceba que na programao so gerados os mltiplosprojetos necessrios para obteno da solu

ntegrada; mas na macroatividade na integrao que a soluo integrada resgatada para ofe
rta ao pblico-alvo. Muitas vezes, as etapas de programao e de integrao no so executada
de forma sistemtica, trazendo uma srie de problemas para as organizaes responsveis p
ela execuo desses processos. Apenas se concentrando na execuo de projetos, que podem
ser necessrios, mas no suficientes, e sem a preocupao com a necessria integrao, o pb
o-alvo atendido de forma fragmentada e o aprendizado e a institucionalizao da pres
tao de servios pblicos ficam comprometidos. Isto , resultados de efetividade, de eficc
ia, de eficincia e de relevncia organizacionais no so sustentveis. Outra consequncia p
roblemtica que a organizao pblica em vez de ser entendida como uma grande coleo de p
essos, estes exigidos pelo papel legal e embasados ou orientados por dispositivos
tambm legais, passa a ser compreendida como um conjunto de projetos que pode estar
sujeito contingncia dos contextos situacionais externos, a exemplo das descontin
uidades na Administrao Pblica, comuns nas alternncias de governos. Como consequncia,
mais uma vez, o processo de institucionalizao da prestao de servios tambm dificultado
98

Finalmente, mas no menos importante, que, quando no integrados, os projetos compet
em com processos pela alocao de recursos escassos, sejam eles humanos, tecnolgicos
ou financeiros. Essa competio, na maioria das vezes, pode desintegrar a instituio pbl
ica, colocando tambm em oposio os agentes e os intervenientes externos: pblico-alvo,
parceiros, patrocinadores etc., dificultando a governabilidade da organizao.
Sendo assim, cabe uma nova reflexo: como garantir o desenvolvimento e a instituci
onalizao dos servios pblicos prestados e das organizaes pblicas que os implementam sem
o gerenciamento integrado de processos e de projetos executores?
Voc percebeu, ao longo da Unidade 2, nossa preocupao com tpicos como: mecanismos de
institucionalizao, desenvolvimento institucional, instituies e correlatos. Esse tema
bastante amplo e complexo e permite mltiplas abordagens e voc pode recorrer bibli
ografia indicada para a disciplina. Por enquanto, vamos reforar a ideia-fora, de c
onotao essencialmente prtica, que trazemos para este nosso livro-texto, de que some
nte os processos de institucionalizao so capazes de garantir o desenvolvimento inst
itucional das organizaes, e que esses processos implicam a necessidade de gerencia
mento integrado de processos e de projetos.
Integrao dos Processos a Pedido e
A integrao dos processos a pedido
e no contar com uma macroatividade
crtica quanto a integrao tratada
99
dos Projetos Executores Emergenciais

e dos projetos executores emergenciais, apesar d
especfica no processo a pedido, to importante e
na seo anterior Integrao
Gesto Operacional
dos Processos Programados e dos Projetos Executores valendo para aquela todas as
consideraes apresentadas. Veja a Figura 20 que procura representar, de forma esqu
ematizada, essa nossa proposta.
Figura 20: Gerenciamento integrado de processos e de projetos e a institucionali
zao Fonte: Elaborada pela autora
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1 disponvel no final desta Unidade, cuj
o objetivo ampliar o entendimento da complexidade do gerenciamento integrado de
processo e de projeto.
100
GESTO DE CARGA E DE CAPACIDADE

Conforme temos discutido, nosso estudo trata de duas etapas do ciclo de gesto das
aes operacionais. Na seo anterior Gesto Integrada de Processos e Projetos estudamos
a etapa de execuo, analisando os processos a pedido, programados e hbridos e, ainda
, os projetos. Apresentamos, tambm, razes importantes para que o gerenciamento des
sas categorias de ao seja executado e gerenciado de forma integrada. A partir de a
gora vamos centrar nossa ateno na etapa de planejamento do ciclo de gesto das aes ope
racionais, estudando uma gesto especfica, a gesto de carga e de capacidade. Essa ge
sto importante para programar as prestaes de servios a serem realizadas, tanto para
processos como para projetos, pois definem como, quando, onde, por quem e com qu
ais recursos essas aes operacionais sero realizadas.
Voc sabe por que essa gesto crtica para a Administrao Pblica?
O principal motivo est relacionado ao fato de que as cargas, por serem decorrente
s das demandas dos diversos pblicos usurios, sempre crescentes, precisam ser atend
idas com capacidade definidas e limitadas, isto , recursos definidos pelos orament
os pblicos. Esse fato implica que os problemas referentes s demandas, no adequadame
nte tratados pela gesto de carga e de
101
Gesto Operacional
capacidade, podem gerar impactos significativos nos resultados da prestao de servio
s pblicos. Nesta seo, estudaremos alguns conceitos bsicos da gesto de carga e de capa
cidade e, depois, veremos aspectos importantes desse tipo de gesto para as operaes
dos processos a pedido.
CONCEITOS BSICOS
Para introduzirmos esse tpico que trata de conceitos bsicos, apresentamos, dois en
tendimentos bastante simples, mas teis para o desenvolvimento desta seo. O primeiro
traz uma nova perspectiva para o entendimento do que gerenciar, ou gerir. O seg
undo a definio de quais so as fases bsicas do gerenciamento, considerando essa nova
perspectiva.
Gerenciamento por Problemas
Gerenciar a prestao de servios pblicos, no nvel operacional, significa: resolver prob
lemas, identificando e implementado a soluo mais adequada ao contexto das aes operac
ionais, implementadas por meio de processos e de projetos. lgico que para essa so
luo ser implementada, um grande nmero de questes, antecedentes e decorrentes, precis
am ser resolvidas. Algumas so eminentemente tcnicas, outras de natureza comportame
ntal. Por essa razo que a nossa disciplina, Gesto Operacional, realizada aps voc ter
cursado as disciplinas Planejamento Estratgico Governamental e Comportamento Org
anizacional. No caso da Gesto Operacional, precisamos considerar que as solues dos
problemas dependem tambm de variveis de gesto das polticas pblicas e da gesto de plano
s e programas, como
102
contextos diretivos e normativos de nveis superiores. Como o problema maior da Ge

sto Operacional atender aos diversos pblicos usurios da prestao de servios, os proble
as operacionais, em mbito mais especfico, podem ser traduzidos por um conjunto de
perguntas a serem respondidas, tambm, nesse espao especfico. Por exemplo, imagine u
m problema de programao observado na atividade de atendimento de uma prestao de serv
ios pblicos, operacionalizada por meio de um processo a pedido, que pode ser tradu
zido nas seguintes perguntas que precisam ser respondidas, tais como:
Quem atender primeiro?
Quais funcionrios ou servidores sero alocados?
Em que prazo
ser entregue a soluo? Vamos usar o processo existente ou vamos testar o
processo redesenhado?
Quais informaes devem ser fornecidas, e a quem,
sobre o andamento do trabalho?
O que pactuar com o solicitante?
Como agir com os intervenientes polticos?
As solues a serem implantadas poderiam ser:
Rever a lista de prioridades.
Contratar funcionrios por prazo determinado.
Adiar
a implantao do novo processo. Estabelecer canais de comunicao emergenciais.
Limitar
as informaes quelas normalmente fornecidas
ao superior hierrquico.
Rever o contrato inicial.
Realizar reunio prvia com os intervenientes polticos.

103
Gesto Operacional
Essas listas de problemas/perguntas e solues/aes podem ser construdas com detalhament
os diversos dependendo se estamos considerando o processo todo ou cada uma de su
as macroatividades ou procedimentos. Exemplos semelhantes, mas no necessariamente
idnticos, voc pode elaborar para as prestaes de servios pblicos operacionalizadas com
processos programados ou hbridos.
Aps esse exemplo, podemos ratificar o entendimento que trouxemos para nosso estud
o e afirmar que gerenciar operacionalmente resolver os problemas que ocorrem na
execuo dos processos e dos projetos que viabilizam a prestao de servios pblicos, imple
mentando as solues escolhidas.
Voc pode inferir que, face grande variedade dos usurios, das categorias de prestao d
e servios pblicos e das aes operacionais implementadas por processos e/ou projetos,
o gestor pblico ir se deparar com um conjunto de problemas e de solues igualmente gr
andes e variados. Muitas vezes, os gestores pblicos, que trabalham no nvel operaci
onal, ressentem-se do excesso de leis, de normas e de procedimentos padronizados
de sistemas informatizados inflexveis e esse posicionamento, muitas vezes, usado
como justificativa para os atendimentos de prestaes de servios que geram reclamaes d
os usurios. Quanto mais formalizada e normatizada, contudo, for a ao operacional, o
processo e o projeto, mais estruturado ser o processo decisrio de equacionar prob
lemas e identificar solues, simplificando o trabalho gerencial. Nesse momento, voc
deve estar compreendendo melhor a utilidade da Classificao dos Problemas de Deciso.
Se voc tiver dvida, da Figura 8, que Unidade 1.
pode relembrar, por meio apresentamos na
104
v

Se gerenciar resolver problemas, o gerenciamento uma fonte de aprendizado signif
icativo para os gestores e para as organizaes pblicas. O que voc acha dessa afirmao?
Finalmente, importante destacar que as competncias crticas do gestor esto relaciona
das ao domnio de metodologias (mtodos, tcnicas e ferramentas) de soluo de problemas.
As metodologias variam desde as mais simples, como aquelas utilizadas pelos prog
ramas de melhorias contnuas, como o 5W e 2H, at aquelas que utilizam modelos matemtic
os sofisticados. Um dos tpicos mais crticos na aplicao de metodologias de gerenciame
nto centrada em problemas a construo das relaes de causa dos problemas analisados, i
sto , da rvore de problemas. A qualidade dessa rvore como modelo explicativo dos prob
lemas e da rede de interdependncia, entre eles, fundamental para uma Gesto Operaci
onal efetiva.
Saiba mais
5W e 2H
Plano de ao simplificado formulado a partir de respostas a: what (o que fazer); wh
ere (onde); why (por que); when (quando); who (quem); how (como) e how much (qua
nto custa). uma ferramenta do Gerenciamento pela Qualidade. Fonte: Elaborado pel
a autora. rvore de problemas uma representao da cadeia causa e efeito de problemas
sob a forma de uma rvore, com o problema analisado na posio central, as causas abai
xo (razes da rvore) e as consequncias acima (os galhos da rvore). Fonte: Elaborado p
ela autora.
Gerenciar por problemas, e mesmo usar estratgias de ensino-aprendizagem, centrada
s em solues de problemas uma das reas de pesquisa em tecnologias e em metodologias s
quais mais esforos dedicam os administradores e os professores, no mundo moderno
.
Vamos agora construir um modelo explicativo alternativo ao modelo: planejamento,
execuo, avaliao e controle (PEAC) do ciclo de gesto, usando os pressupostos do geren
ciamento por problemas, na Gesto Operacional. At o momento, temos entendido o proc
esso de gesto por meio do ciclo de gesto PEAC. Esse modelo foi utilizado tambm para
estruturar os contedos da disciplina Gesto Operacional, pois,
v v
Fique atento s
oportunidades que podem surgir para melhorar seus esse assunto.
conhecimentos sobre
Se julgar necessrio faa uma releitura dos Unidade 1. estudos que fizemos na
105
Gesto Operacional
as etapas desse ciclo de gesto foram associadas s Unidades e s sees deste livro-texto
. Como modelos, porm, so instrumentos para determinados objetivos e usos, nesse mo
mento necessrio buscar um outro modelo para nosso estudo de gerenciamento por pro
blemas. Escolhemos um modelo de quatro etapas que apresentamos a seguir; lembran
do que outros modelos podem ser usados, dependendo do tipo e do contexto dos div
ersos problemas. As fases bsicas do gerenciamento por problemas, conforme os ente
ndimentos anteriores, so:
o estudo do problema;
a tomada de deciso sobre a soluo mais adequada; a implementa
essa soluo; e
a avaliao do impacto da interveno.
Essas fases bsicas, no entanto, variam em funo da diversidade e da complexidade dos
problemas que ocorrem no dia a dia da Gesto Operacional. Antes de apresentar exe
mplos de alguns dos principais problemas do gerenciamento operacional relacionad
os a cargas crescentes, com capacidades limitadas, que ocorrem, normalmente, nas
organizaes estatais voltadas prestao de servios pblicos, vamos refletir sobre o segu
do conceito que trouxemos para esta seo: a relao carga e capacidade, para a entender
mos melhor.
Carga e Capacidade
Da mesma forma que ocorreu com os termos processos e projetos, voc, certamente, j
deve ter encontrado as palavras carga e capacidade em vrios momentos e situaes da s
ua vida sendo usadas com significados diversos. Vamos a alguns exemplos para a p
alavra capacidade:
Este funcionrio no tem capacidade para realizar a
tarefa.
106

A capacidade desta represa est muito baixa para
esta poca do ano.
O hospital municipal tem capacidade de atendimento
de 300 pacientes por semana.
Devemos fazer ajustes de capacidade de curto prazo
para trabalhar com a flexibilidade exigida pelo pblico-alvo. O que permeia todas
essas afirmaes a ideia de volume ou qualidade de algo como recurso ou meio, que se
r usado para uma determinada finalidade. Esses volumes e qualidades podem ser rep
resentados de forma quantificada, ou no; ou, ainda, podem ter um carter esttico ou
dinmico (incorporando a varivel tempo). Analise novamente os exemplos e identifiqu
e quais deles apresentam explicitamente a quantificao da capacidade e quais mostra
m o carter dinmico do volume ou da qualidade. Como voc pde perceber, em funo da divers
idade de significados empregados para a palavra capacidade, faz-se necessrio esta
belecer a definio dela para uso no presente livro. Para tanto, importante que voc t
enha em mente a representao de um processo na Administrao Pblica, que mostramos na Fi
gura 14.
v
Na primeira afirmao a
palavra capacidade pode de competncia.
ser usada como sinnimo Voltaremos ao assunto nos prximos itens, quando estudarmos
as variveis de capacidade.
Tomando por base a Figura 14, o que seria a capacidade de um processo ou de um p
rojeto?
Observe que agentes de governabilidade e governana fornecem normas, leis e mtodos
e que fornecedores e parceiros disponibilizam recursos diversos: administrativos
, financeiros, humanos, materiais e informaes para que as operaes do processo sejam
realizadas, gerando produtos e servios para atendimento s demandas dos cidados. Ess
as duas categorias de meios tm como caracterstica uma capacidade potencial de meio
s ou recursos. Parte dessa capacidade ser alocada ao
107
Gesto Operacional
processamento operacional e podemos prever a existncia de um saldo, ou de um dfici
t de capacidade, aps essa alocao. Isso posto, consideramos que o entendimento de ca
pacidade como sendo o volume ou qualidade que um determinado conjunto de meios o
u de recursos possuiu, ou apresenta, para satisfazer s necessidades de operao de pr
ocesso e projetos, no contexto de atendimento a demandas especficas na prestao de s
ervios pblicos, adequado ao contexto de operao de um processo ou de projeto na Admin
istrao Pblica. Para melhor entendimento, vamos aos exemplos:
Exemplo 1: a capacidade (qualidade) de uma norma
de esclarecer como deve ser processado o atendimento de pedidos que chegaram for
a do prazo fixado.
Exemplo 2: a capacidade (volume) de atendimentos
emergenciais de um hospital pblico. Com respeito, ainda, definio ou ao entendimento
da palavra capacidade, trs questes precisam ser destacadas para o uso que faremos
dela, neste livro-texto, quais sejam:
A capacidade pode se referir aos recursos tangveis
ou intangveis, mas tambm s competncias entendidas como conhecimentos, habilidades e
atitudes inerentes aos recursos (pessoas e organizaes).
A capacidade pode se apresentar adjetivada para
representar situaes (potencial alocado, disponvel e outros) associadas apenas a um
ou a mais elementos do conjunto de recursos (recursos humanos, normativos, gover
nativo e outros) e, ainda, mensurada ou no.
A avaliao da capacidade de um processo ou projeto
considera sempre, de forma implcita, as necessidades das demandas a serem atendid
as (capacidade como resposta demanda).
108

De forma anloga ao tratamento da palavra capacidade, vamos abordar a palavra carg
a. Inicialmente, vamos apresentar algumas afirmaes que contemplam a palavra carga:
A carga horria desta disciplina insuficiente para os
contedos tratados.
A carga emocional deste trabalho muito grande.
a carga de resolver
todos os casos no previstos na norma.
O pessoal de atendimento fica com
A carga transportada de 10 toneladas por ms.

Esta organizao traz a carga de muitas
administraes
desastrosas. A ideia comum que perpassa todas essas afirmaes uma ideia de volume o
u qualidade (peso, fardo) que uma demanda gera para quem for atend-la, ou dar-lhe
uma resposta. Ou seja, para atender a essa carga, decorrente de uma demanda, se
ro necessrios recursos ou meios que tenham volume ou qualidade para atend-la, isto ,
que exista certa capacidade de atendimento. Por esse motivo que, nesta discipli
na, as gestes de carga e de capacidade esto normalmente associadas e so considerada
s crticas na Gesto Operacional da prestao de servios pblicos, nos quais as demandas so
sempre crescentes e os recursos tm capacidades limitadas, ou inadequadas, conform
e j mencionamos.
A partir dessas afirmaes, podemos construir, da mesma forma que para a palavra cap
acidade, o entendimento da palavra carga, fundamental para avanarmos nos estudos
das gestes integradas de carga de capacidade. Voc j sabe faz-lo?
Considerando, tambm, o contexto de operao dos processos e dos projetos na viabilizao
da prestao de servios pblicos, podemos afirmar que carga o volume ou a qualidade
109
Gesto Operacional
que so exigidos de um conjunto de recursos e meios para a operao dos processos e do
s projetos que atendem s demandas de um servio pblico.
Exemplo 1: a carga (volume) exigida para atender
aos estudantes da regio muito superior capacidade disponvel nas escolas existentes
.
Exemplo 2: a carga (qualidade) de muitas reexecues
no pode ser considerada problema apenas dos servidores pblicos, os solicitantes ta
mbm devem ser considerados nas nossas anlises. Com base no que estudamos at agora,
voc pode notar que demanda, carga e capacidade esto sempre relacionadas, na medida
em que certa demanda traz para os processos e para os projetos certa carga que
deve ser atendida a partir da alocao de certa capacidade. Por esse motivo que carg
a e capacidade so, cada uma no seu contexto, definidas como volume ou qualidade.
Para encerrar essa discusso sobre carga e capacidade, deixamos com voc um esquema,
desenhado a partir da Figura 14, que incorpora elementos os quais explicitam a
relao demanda x carga x capacidade. Para tanto, observe a Figura 21 concentrandose
nas relaes de processos e de projetos no centro da figura; com recursos e meios A
capacidade A, na parte superior; e com recursos e meios B capacidade B, na part
e inferior. Os pedidos recebidos geram cargas A e B, que requerem as capacidades
A e B para gerar produtos para os pblicos usurios, isto , para os demandantes. Vej
a voc de que forma uma simples alterao na demanda do cidado implica demandas adicion
ais, tanto para os gestores dos processos e dos projetos como para os agentes de
governabilidade, parceiros e fornecedores.
110

Figura 21: Carga e capacidade contexto processual Fonte: Elaborada pela autora
Aps termos apresentado
e de capacidade, vamos
a as aes operacionais
15 e o modelo de quatro
os conceitos bsicos de gerenciamento por problemas de carga

detalhar como ocorre a gesto de carga e de capacidade par
executadas por meio dos processos a pedido, usando a Figura
fases do gerenciamento por problemas.
GESTO DE CARGA E DE CAPACIDADE NOS PROCESSOS A PEDIDO

Conforme o modelo simplificado dos processos a pedido, todos os procedimentos po
dem ser agrupados em quatro grandes macroatividades:
atendimento;
111
Gesto Operacional
execuo dos processos internos;

entrega das solues; e
aprendizado e consequente inst
tucionalizao.
Vamos analisar alguns problemas de carga e de capacidade caractersticos de cada u
m desses quatro grupos.
Problemas, Questes ou Perguntas, Decises e Aes: Macroatividade de Atendimento
Para a Macroatividade de Atendimento, vamos considerar dois exemplos hipotticos d
e problemas que podem ocorrer, lembrando que so apenas recursos didticos e, portan
to, as questes, as decises e as aes apresentadas so muito simples, face complexidade
da realidade da Gesto Operacional. Imaginemos um primeiro problema como sendo o d
e gerenciamento de carga x capacidade. Agora, pense que no h condies de atender ao p
edido do solicitante, no prazo e com a qualidade (requisitos) definidos em instr
umentos legais e normativos, porque no existe capacidade suficiente.
Questes ou perguntas formuladas (exemplos):
Quais so as limitaes de capacidade? A li
mitao de
recursos? Quais recursos? Humanos? Logsticos? Financeiros? Ou uma soluo integrada d
e recursos (SIR)? Para quais atividades elementares ou procedimentos?
Existe a possibilidade de usar recursos de terceiros? A
contratao vivel no prazo? Que tipo de contratao? Existem parceiros? Existem fornecedo
res? O que contratar e com quem? Com quais requisitos? Como minimizar os riscos?
Como garantir a qualidade? Qual o limite para custos adicionais?
A limitao de competncia interna? No h
capacitao suficiente nas tecnologias bsicas do
112

processo? No h capacitao suficiente para uso de tecnologias de apoio, como tecnologi
as de informao e comunicao? As definies legais e normativas no so suficientes?
Existe a possibilidade de agregar competncias externas?
Como ser feita? Com quem? Como a organizao (cultura) vai reagir? Como minimizar os
riscos e os custos adicionais? Como manter a qualidade?
Quem deve ser informado: a chefia superior, o solicitante,
o interessado poltico, a ouvidoria, o controle interno? Que informaes fornecer a ca
da um deles? Como documentar o problema para fins de controle externo tanto pelo
Estado como pela sociedade?
Quais requisitos redefinidos devero ser repassados para
a macroatividade seguinte Processos Internos, a fim de dar continuidade ao proce
sso de prestao de servios?
Decises tomadas (exemplos):
Terceirizar, priorizando as parcerias com agentes pbli
cos,
a execuo de parte do processo.
Investir na capacitao dos servidores do quadro interno.
ecursos para os prximos cinco
anos.
Atualizar a estrutura de r
Alocar 10% dos recursos de modernizao na elaborao

de manuais operacionais mais detalhados e em sistemas informatizados para apoio
operao.
Aes implementadas (exemplos):
Contratao de pelo menos dois parceiros pblicos para
apoio operacional nos prximos dois anos.
Implementao, em curto prazo, de aes especficas
para monitoramento e controle das aes terceirizadas.
Estabelecimento de convnio com uma escola de
governo, com nfase em contedos tcnicos especficos do servio prestado.
113
Gesto Operacional
Incio de negociaes para aumento de quadro das
instncias superiores.
Incio de programa de levantamento de experincias

do uso de documentao eletrnica na implementao da manualizao das rotinas operacionais
Documentao e disseminao das lies aprendidas.
Agora, vamos imaginar um segundo problema de carga x capacidade para o qual no ex
iste condies de atender ao pedido do solicitante no prazo e com qualidade (requisi
tos), porque no existe capacidade suficiente e, tambm, no existem definies legais ou
normativas quanto aos requisitos de entrega das solues.
Questes ou perguntas formuladas (exemplos):
Qual alternativa se mostra mais adequ
ada: atuar somente na capacidade; atuar somente na carga; ou atuar conjuntamente
na capacidade e na carga? necessrio fazer uma anlise de custo-benefcio de cada alt
ernativa?
Se for atuar somente na capacidade, as perguntas
podem ser as mesmas do primeiro problema. Mas, se for atuar somente na carga, as
questes ou perguntas podem ser as seguintes: a) Se atuar no portflio (o qu, para q
uem), o que mais fcil: alterar o escopo dos servios, criando alternativas de solues
mais simplificadas ou estabelecer classes de prioridades para o pblico atendido?
Qual o custo-benefcio de cada alternativa? Qual o impacto poltico dessas flexibili
zaes para a organizao? Como lidar com as reclamaes dos solicitantes quanto ao atendime
nto no isonmico em prestao de servios pblicos, privilegiando um determinado segmento d
o pblico a ser atendido? Quais os critrios que sero usados na gesto de conflitos de
acesso? Qual o impacto do uso de alternativas
114

simplificadas de servio nos objetivos que o governo estabeleceu para o setor impa
ctado (socioambiental, tecnoeconmico, polticoinstitucional ou outro)? Com quem neg
ociar essas estratgias? Que tipo de contrato individual pode ser feito com cada s
olicitante? Quem divulgar a estratgia? Sero usados quais meios de comunicao? Ser uma e
stratgia temporria? Ser aplicada por quanto tempo? Qual o prazo de vigncia (incio e tr
mino)? b) Se for atuar na demanda (quanto, para quando) o que mais fcil negociar:
prazos ou volumes? Os prazos podem ser escalonados? Os volumes podem ser segmen
tados? Quais critrios sero usados na gesto de conflitos de fila? Alm das questes espe
cficas desse item, podem ser usadas algumas questes do item a, como complementao.
Ainda podemos considerar, tanto para o item a como para o item b, questes que foram a
presentadas para o primeiro problema, desde que aplicveis a cada um dos casos.
de atendimentos dirios.
Atuar somente na demanda, estabelecendo volumes
Dar total transparncia estratgia.

Rever estruturas de recursos e de competncias.
R
ver mtodos e processos de trabalho. Aes implementadas (exemplos):
Implementao de re
specfica para negociao e
pactuao com cada solicitante das alteraes do atendimento.
Constituio de grupo de trabalho (projeto emergencial)
para implementar estratgia de comunicao especfica.
Elaborao de planos de capacidade revisados para
115
Gesto Operacional
negociao com autoridades competentes.
Contratao de consultoria externa para realizar
mapeamento e melhoria de processos.
Para resumir essas questes de gerenciamento da Macroatividade de Atendimento, ana
lise a Figura 22 que elaboramos para voc.
Figura 22: Detalhamento do processo de gerenciamento da Macroatividade de Atendi
mento Fonte: Elaborada pela autora
Observando na Figura 22 a Macroatividade de Atendimento (retngulo pontilhado), re
pare que esto desenhadas as quatro fases do gerenciamento do processo. Note ainda
como essas fases formam um ciclo, mostrando uma seta de aprendizado gerencial,
com origem nas aes implementadas e destino em todas as quatro fases do gerenciamen
to de problemas.
116

Vamos aproveitar ainda a Figura 22 para chamarmos sua ateno sobre algumas palavras
vinculadas s diversas setas. Algumas so autoexplicativas, mas e os requisitos? Um
entendimento bastante simplificado do termo o que defende que a macroatividade
anterior demanda para a macroatividade seguinte. como se a voz do solicitante, con
stante do pedido, fosse transmitida a toda a macroatividade, do processo a pedid
o, de forma que as solues ou produtos entregues atendessem a essa voz. Tendo estudad
o essa macroatividade, que muito importante por se relacionar diretamente com o
solicitante, vamos estudar alguns problemas da gesto de carga e de capacidade da
Macroatividade de Processos Internos.
Problemas, Questes ou Perguntas, Decises e Aes: Macroatividade de Processos Internos
Na Macroatividade de Atendimento, como analisamos no item anterior, os problemas
de carga-capacidade apresentam algumas especificidades, dentre as quais duas de
las merecem destaque, a saber:
Por ser uma etapa de fronteira com o ambiente externo,
necessrio considerar variveis como: o pblico solicitante, os agentes e os interveni
entes externos e suas implicaes.
Todas as decises devem considerar a carga e a
capacidade da organizao. Em decorrncia, quando formos analisar problemas, decises e
aes da Macroatividade de Processos Internos, devemos levar em considerao, em primeir
o lugar, os impactos dos problemas ocorridos na Macroatividade de Atendimento. I
sso no significa, contudo, que no possam ocorrer problemas especficos de carga e de
capacidade na Macroatividade de Processos Internos, em particular, nas infraest
ruturas de recursos. Afinal, pessoas podem se ausentar, as
117
Gesto Operacional
mquinas podem quebrar, os softwares podem no funcionar, a energia pode faltar, ent
re outros problemas no previstos, e, alm desses, as reservas tcnicas previstas pode
m no ser suficientes. Assim, haver necessidade de realizar o ciclo: problemas, que
stes ou perguntas, decises e aes; a exemplo da Macroatividade de Atendimento.
A Figura 22 que
construmos para a Macroatividade de reaplicada para a
Atendimento pode ser Macroatividade de Processos Internos e tambm para cada um
v
Haver necessidade de analisar questes relativas aos agentes e aos intervenientes i
nternos, e aquelas afeitas aos requisitos de demandas e restries de capacidade par
a cada um dos processos internos. Sendo assim, podemos afirmar que o desafio do
gerenciamento dessa Macroatividade de Processos Internos manter os responsveis pe
las reas de atendimento informados, pois eles podem ter a necessidade de rever co
ntratos e de atualizar as informaes e as comunicaes com os agentes e os intervenient
es do ambiente externo. preciso tambm manter os agentes da Macroatividade de Entr
ega informados, pois eles podem ter que rever condutas especficas, que executaro c
om o solicitante, no que se refere s avaliaes de fim de contratos, por exemplo. Tam
bm poder haver a necessidade de estabelecer estratgias para que o aprendizado organ
izacional interno se efetue adequadamente.
desses processos ou at mesmo para subprocessos. Em caso de dvida, retorne a ela.
O que voc entende por Macroatividade de Entrega?
A exemplo da Macroatividade de Atendimento, a Macroatividade de Entrega normalme
nte pouco valorizada pelos gestores, em particular os gestores pblicos. Essa cond
uta se deve, em parte, ao modelo funcional implantado, que essencialmente endgeno
. E considere, ainda, que a viso processual, centrada nos usurios e nos beneficirio
s dos servios pblicos, bastante recente.
118

Problemas, Questes ou Perguntas, Decises e Aes: Macroatividade de Entrega
A Macroatividade de Entrega, apesar de ter algumas caractersticas semelhantes s Ma
croatividades de Atendimento e de Processos Internos, apresenta especificidades
decorrentes do fato de ser a ltima etapa do processo de prestao de servios. Para mos
trar essas especificidades, analise com ateno a Figura 23, a seguir:
Figura 23: Detalhamento do processo de gerenciamento da Macroatividade de Entreg
a Fonte: Elaborada pela autora
A questo que tem destaque aqui como essas especificidades geram problemas relativ
os gesto de carga e de capacidade diferentes daqueles trabalhados nas etapas ante
riores. Vamos primeira especificidade dessa macroatividade, que aponta para a ne
cessidade de entregar a soluo final ao solicitante, procedendo avaliao quanto ao ate
ndimento das expectativas dele para a prestao de servios. Essa necessidade pode ger
ar
119
Gesto Operacional
vrios problemas, vamos destacar para voc dois dos mais frequentes e importantes. O
primeiro problema comumente enfrentado quando o solicitante exige refazer a pre
stao de servios:
Questes formuladas (exemplos):

Quais os impactos externos? Quais os agentes, os
intervenientes e os interessados precisam ser notificados? Existe ainda espao de
negociao com o solicitante? Quais requisitos da prestao de servios podem ser flexibil
izados, prazos ou volumes? Qual o impacto interno na equao carga x capacidade? Exi
ste reserva tcnica para reexecues? Ela suficiente? possvel a obteno de recursos adi
nais internamente? Sero necessrios recursos externos? Como acess-los? Existe espao p
ara reviso da fila de pedidos? Quais pedidos so impactados? Quais providncias devem
ser tomadas com os respectivos solicitantes? Qual o impacto operacional e poltic
o desse rearranjo? Qual o custo-benefcio de cada alternativa?

Preservar a fila.
No alterar a qualidade da soluo/servi
Minimizar o atraso decorrente da reexecuo.
Utilizar todos os recursos de reserva
tcnica (zerar a
reserva tcnica).
Usar recursos externos para complementar as reservas
tcnicas.
Conhecer os custos reais da reexecuo.

Formalizao da
ecuo do servio e designao
de equipes de trabalho especficas, por prazo determinado, para as reexecues.
Contratao, em carter emergencial, de recursos
adicionais.
120

Envio de correspondncia institucional ao solicitante com
o devido pedido de desculpas.
J a segunda especificidade est relacionada ao papel da Macroatividade de Entrega n
o aprendizado organizacional. Perceba que enquanto os aprendizados ocorridos nas
Macroatividades de Atendimento e de Processos Internos favorecem mais o aprendi
zado gerencial e setorial, na Macroatividade de Entrega o foco , tambm e principal
mente, o aprendizado organizacional. Verifique essas diferenas comparando as Figu
ras 22 e 23. Agora, vamos ao segundo exemplo: O segundo problema, comumente enfr
entado, diz respeito aos erros (reexecues) que so recorrentes e, ainda, parece que
esse fato no gera desconforto aos envolvidos nem cultura da organizao.
Questes formuladas (exemplos):
Por que isso acontece? Qual o custo-benefcio de ten
tar
resolver esse problema? Quais as causas explicitadas e quais as causas reais das
reexecues? So feitas reunies especficas para analisar o problema? Existem registros
sistemticos e formais dos processos de trabalho que possam ser usados para levant
amento de indicativos ou de causas da reexecuo?
Atuar tecnicamente, mas tambm considerar aspectos
comportamentais na soluo do problema.
Investir na aquisio de conhecimentos sobre o assunto
(reexecues e suas causas).
reexecues.
Implementao de um banco de dados sobre as
Implementao de programas gerenciais, priorizando

aspectos comportamentais da soluo de problemas.
Para finalizar este item, que discutimos sobre a gesto de carga e de capacidade n
os processos a pedido, vamos apresentar
121
Gesto Operacional
Como no abordaremos esse tema, sugerimos consultar o artigo Aprendizagem
Organizacional como Mudana Cultural e
v
duas consideraes importantes. A primeira que, de acordo com a abordagem sequencial
que estamos usando, para analisar aspectos crticos da gesto de carga e de capacid
ade na prestao de servios pblicos, implementada por meio de processos a pedido, deve
ramos abordar a Macroatividade de Aprendizado e Institucionalizao. A segunda a nece
ssidade de perceber que a complexidade da gesto de carga e de capacidade vai alm d
a apresentada nos modelos simples que estamos usando. Por esse motivo, vamos dei
xar com voc a Figura 24 para dar uma viso global e resumida do que tratamos sobre
gesto de carga e de capacidade nos processo a pedido.
Institucionalizao do Conhecimento no site: <http://www.estacio.br/ revistamade/ ma
de_2007_3.pdf>. Acesso em: 19 nov. 2010.
Figura 24: Processos a pedido: variveis crticas para a gesto de carga e de capacida
de Fonte: Elaborada pela autora
Agora que voc j analisou a Figura 24, vamos entend-la juntos? Primeiramente, perceb
a os dois crculos mais internos. No primeiro, apresentamos a Macroatividade de Pr
ocessos Internos circundada por dois semicrculos: a Macroatividade de Atendimento
, esquerda; e a Macroatividade de Entrega, direita.
122
Nas outras trs camadas, temos as variveis que afetam diretamente as Macroatividade
s de Atendimento e a de Entrega e, indiretamente, as demais Macroatividades: de
Processos Internos e de Aprendizado e Institucionalizao. Para o atendimento, as va
riveis mais importantes so: o portflio, abrangendo os servios, os pblicos atendidos e
as formas de acesso aos servios; a demanda, contemplando os volumes e os prazos;
e as prioridades que definem a estrutura das filas dos pedidos a serem atendido
s. Veja voc, todas as variveis afetam a carga de trabalho! J para a entrega, as var
iveis mais crticas so as competncias relativas s orientaes normativas, s tecnologias
aos conhecimentos especficos de cada prestao de servio e s tecnologias de informao e c
municao (TICs), que variam em funo do ciclo de vida de cada umas dessas competncias.
Devem ser consideradas tambm as variveis relativas aos recursos humanos, logsticos,
financeiros e s solues integradas de recursos (SIRs), que devem ser adquiridos ou
contratados. Essas variveis representam a capacidade de executar o trabalho. Pelo
que explicitamos para o processo a pedido, voc deve ter compreendido que nossa a
bordagem foi muito simplificada e que a complexidade da gesto de carga e de capac
idade vai exigir que voc continue estudando esse tema, no que se refere gesto de c
arga e de capacidade para as aes operacionais implementadas pelos processos progra
mados e hbridos, e at pelos projetos. Porm, ser conveniente que voc busque conhecimen
tos em outras fontes, como em livros e em revistas que abordem a programao e o con
trole da produo de servios de forma ampla, pois a bibliografia sobre o tema muito e
scassa.
v
Lembre-se que o
processo de aprendizado constante e precisa de sua iniciativa, de sua vontade.
Para encerrar esta Unidade, realize a Atividade 2 apresentada a seguir na seo Ativ
idades de aprendizagem, cujo objetivo transpor os conhecimentos adquiridos sobre
gerenciamento por problemas dos processos a pedido para os processos programado
s.
123
Gesto Operacional
Resumindo
Chegamos ao final da Unidade 2, na qual destacamos que as aes operacionais so o obj
eto da Gesto Operacional e, da mesma forma que os servios pblicos prestados, aprese
ntamse muito diversificadas. Os servios pblicos podem ser agrupados em categorias,
considerando as necessidades dos vrios pblicos-alvo, dos usurios ou dos beneficirio
s. Para fins didticos desta disciplina, classificamos tambm os servios pblicos em: A
tendimento Direto, Disponibilizao de Infraestrutura e Interveno Legal. Discutimos, a
inda, que as aes operacionais necessrias para as respectivas prestaes de servios podem
ser categorizadas, de acordo com a frequncia de execuo, em processos e projetos. G
erenciar de forma integrada os processos e os projetos um desafio do gestor pblic
o quanto forma de institucionalizar a prestao de servios e de obter resultados dese
jados pela sociedade, tanto no que se refere eficincia como, tambm, eficcia, relevn
ia e efetividade. Outro ponto que discutimos foi que gerenciar a carga e a capac
idade muito importante para a gesto das aes operacionais e para qualquer categoria
de servios pblicos prestados. Para as organizaes pblicas, sujeitas s restries oramen
isto , capacidade limitada de recursos para aten124

dimento s demandas dos usurios pblicos, sempre crescentes, a tarefa de gerenciar a
carga e a capacidade torna-se crtica. Um dos instrumentos usado como recurso para
a operacionalizao das questes carga x capacidade o gerenciamento por problemas, me
todologia cada vez mais usada no mundo administrativo e mesmo no educacional. Me
smo sendo um modelo bem simplificado, de apenas quatro fases, o gerenciamento po
r problemas tem se mostrado bastante til, embora sua aplicao, no caso da Gesto Opera
cional, esteja condicionada a variveis e a contextos especificados nos processos
a pedido, programados e hbridos. As variveis da carga e da capacidade so mltiplas e
complexas; estud-las ajudar o gestor pblico a tornar a Gesto Operacional mais profis
sionalizada, para tanto, dever haver aporte de conhecimentos especficos da rea de e
ngenharia de produo.
125
Gesto Operacional
Preparamos para voc duas atividades com o objetivo de reforar os contedos expostos
na Unidade 2; de apoiar sua participao nos processos de construo conjunta do conheci
mento que planejamos; e de ajud-lo na aproximao das situaes prticas da Gesto Operacion
l.
Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com
seu tutor ou professor.
Estas atividades foram previstas para serem executadas
medida que forem assinaladas na leitura dos itens da Unidade 2. Se voc precisar d
e aprofundamentos ou de conhecimentos adicionais, consulte as referncias.
No se esquea de que todas as atividades so simulaes de anlises iniciais para verifica

sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais.
os devem ser entendidos como percepes, e no como diagnsticos aprofundados. 1. Nesta
atividade, vamos definir prioridade para implementao de sistemticas de gerenciament
o de processos e de projetos com o objetivo de ampliar o entendimento da complex
idade do gerenciamento integrado de processo e de projeto.
126

Orientaes especficas
Analise o quadro Prestao de Servios Pblicos e Elementos de Ao, a seguir:
CARACTERSTICAS PREDOMINANTES OBSERVADAS NA PRTICA PBLICO RESTRITO X UNIVERSAL FIGUR
A 4
Restrito Amplo Amplo Amplo Restrito Amplo e a pedido A pedido
TIPOS DE PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS (UNIO, ESTADOS E MUNICPIOS)

DISPONIBILIZAO DE INTERVENO LEGAL INFRAESTRUTURA
Interveno Regulao Fsica de Cincia e Tecnologia de Fomento e Financeiro Sistmico No Si
co
ELEMENTOS DE AO MAIS USADOS PROJETOS TRANSFORMADORES E EXECUTORES
Tr a n s f o r m a d o res e Executores Executores Tr a n s fo r m a d o res e E
xecutores Executores Executores Tr a n s f o r m a d o res e Executores Executor
es
PROCESSOS PROGRACOMPETNCIA DA NATUREZA DA MADOS , A P EDIDO E AO ESTATAL X AO LEGAL X
NO ESTATAL DISCRICIONRIA HBRIDO FIGURA 15, 16 E 17 FIGURA 4 F IGURA 5
Estatal Estatal Estatal e no Estatal Estatal e no Estatal Estatal e no Estatal Esta
tal e no Estatal Estatal e no Estatal Legal Legal Discricionria Discricionria Discri
cionria Legal e Discricionria Discricionria A pedido e Programado Programado Hbrido
Programado Programado Hbrido A pedido
ATENDIMENTO DIRETO
Responda s questes a seguir e registre as respostas
em um arquivo digital para discuti-las como o seu tutor ou mesmo com seus colega
s. a) Qual dos tipos de servios pblicos voc escolheria para implantao de uma metodolo
gia de gerenciamento de processos? Por qu? b) Qual das categorias de servios pblico
s voc escolheria para implantao de uma metodologia de gerenciamento de projetos? Po
r qu? c) Quais os grandes desafios de metodologias integradas de processos e de p
rojetos voc prev para os processos hbridos?
127
Gesto Operacional
2. Agora, vamos analisar as fases do gerenciamento por problemas para os process
os programados com o objetivo de transpor os conhecimentos adquiridos sobre gere
nciamento por problemas dos processos a pedido para os processos programados. Or
ientaes especficas
Procure conhecer como se efetiva o programa de atendimento das creches (processo
programado) realizado no municpio em que voc mora.
Responda as questes a seguir e registre as respostas
em um arquivo digital para discuti-las com o seu tutor ou mesmo com seus colegas
. a) Qual o problema de carga x capacidade mais divulgado na imprensa local rela
tivo a esse servio pblico? b) qual macroatividade esses problemas esto relacionados
: monitoramento, programao, projetos executores, integrao ou disponibilizao? Considere
o modelo explicitado na Figura 16. c) Quais perguntas, decises e aes voc formularia
para esses problemas?
128
Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao Unidade 2 Gestes Operacio

nais Crticas
UNIDADE 3
O CONTROLE OPERACIONAL E OS SISTEMAS DE AVALIAO
Diferenciar as diversas categorias de Sistemas de Avaliao que fornecem informaes par
a o controle operacional, considerando seus mltiplos objetivos; Correlacionar as
atividades dos modelos de processos, de gerenciamento da informao e de avaliao no co
ntexto dos Sistemas de Avaliao; e Identificar os diversos elementos que implementa
m Sistemas de Avaliao, em particular, os rgos da estrutura estatal, seus mecanismos
e instrumentos.

129
Gesto Operacional
130
SISTEMAS DE AVALIAO COMO SISTEMAS DE INFORMAO PARA O CONTROLE OPERACIONAL

Caro estudante, Chegamos ltima Unidade de nossa disciplina. Na Unidade 1 Introduo G
esto Operacional abordamos a importncia da etapa de controle nos trs ciclos de gesto
: das polticas pblicas; dos planos e programas; e das aes operacionais. V imos tambm
as diversas modalidades de controle praticadas pelo Estado e pela sociedade e se
us objetivos, nos contextos legal e formal. Estudamos, ainda, a etapa de control
e do ciclo de gesto PEAC. Na Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas colocamos nosso
foco nas aes que viabilizam a prestao de servios pblicos, em uma perspectiva de anlise
dos trabalhos realizados; apresentamos a voc a viso processual, processos e projet
os, das atividades realizadas; e, tambm, a importncia da gesto de carga e de capaci
dade, estudo que contempla as etapas de execuo e de planejamento do ciclo de gesto
PEAC. E, agora, nesta Unidade O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao na q
ual usaremos, tambm, a viso processual das aes que implementam a prestao de servios p
cos, vamos nos concentrar na etapa de avaliao do ciclo de gesto PEAC, identificando
as informaes e as respectivas fontes necessrias ao exerccio do controle e caracteri
zando os sistemas e as infraestruturas: rgos, mecanismos e instrumentos que fornec
em essas informaes.
131
Gesto Operacional
Voc perceber que alm da viso processual das organizaes prestadoras de servios pblicos
remos entender essas organizaes por meio de seus fluxos informacionais. Vamos l, in
icie logo sua leitura e, em caso de dvida, lembre-se que estamos aqui para auxililo. Para tal, basta acessar o AVEA e contatar o seu tutor. Bons estudos!
Aps termos analisado o controle operacional como uma das etapas do ciclo de gesto
PEAC, na Unidade 1, e o modelo de processos e projetos, na Unidade 2, na qual ve
rificamos a importncia da etapa de controle no aprendizado e a institucionalizao da
s prestaes de servios pblicos, vamos, a seguir, tratar do insumo para o controle, is
to , das informaes que devem ser geradas e ofertadas aos processos decisrios dessa e
tapa. Essas informaes normalmente abrangem no somente as caractersticas das disfunes o
corridas entre o planejado e o realizado, mas tambm um conjunto de alternativas c
om os respectivos custos e benefcios da possvel adoo de cada uma delas. A etapa que
fornece essas informaes a etapa de avaliao do ciclo de gesto PEAC. Sendo assim, dentr
o dessa viso sistmica que estamos usando para compreender as organizaes, podemos ded
uzir que a etapa de avaliao pode ser entendida como um Sistema de Informao (SI) para
apoio s decises da etapa de controle.
Os seres humanos e as organizaes, que so construes humanas, aprendem com seus erros m
edida que buscam corrigilos. O que voc acha dessa afirmao e do papel do controle?
Para estudar mos os Sistemas de Avaliao, vamos inicialmente compreender as organiz
aes como Sistemas de Informao (SIs). Esse entendimento de grande importncia para os e
studos dos processos, dos mecanismos e dos instrumentos para avaliao das aes operaci
onais na Administrao Pblica, que
132

so ferramentas crticas para a boa atuao do gestor operacional. Discutiremos mais a d
iante esse tema.
AS ORGANIZAES COMO SISTEMAS DE INFORMAO

Antes de abordarmos de forma mais detalhada as organizaes como SIs, vamos trazer u
ma definio de SIs que vai alm do entendimento de que SIs so solues informatizadas, ist
o , sof twares ou aplicativos de tecnologias da infor mao e comunicao (TIC) utilizado
s nas organizaes. Laudon e Laudon (2001) definem SI como um conjunto de componente
s inter-relacionados trabalhando juntos para coletar, recuperar, processar, arma
zenar e distribuir informao a fim de auxiliar os processos decisrios de indivduos, d
e grupos e de organizaes. importante destacar que esses componentes no so apenas as
informaes, mas tambm os indivduos, que as usam e as tratam, todas as infraestruturas
, as organizaes, os processos e os recursos envolvidos, isto , todos esses elemento
s so componentes dos SIs. A partir dessa definio, e lembrando-o mais uma vez que ad
otamos a viso sistmica para as organizaes, podemos no somente explicar as organizaes c
mo SIs, mas tambm cada um dos elementos que as constituem podem ser considerados
como Subsistemas de Informao. Nesse contexto, podemos observar as seguintes catego
rias de Subsistemas de Informao nas organizaes:
de servios pblicos por elas prestados;
de processos e de projetos usados para aten
der aos
diversos pblicos usurios em suas necessidades; e
das macroatividades que compem os processos a
pedido, programados e hbridos, e dos respectivos projetos executores e transforma
dores.
133
Gesto Operacional
Adotamos na identificao desses subsistemas a viso ou o modelo processual dos trabal

hos realizados pelas organizaes prestadoras de servios pblicos, mas tambm podemos usa
r o ciclo de gesto PEAC, nos trs nveis, que estudamos na Unidade 1, para identifica
r novas categorias de SIs para as mesmas organizaes. Temos com esse modelo os subs
istemas de: planejamento (P), execuo (E), avaliao (A) e controle (C). Voc se lembra d
o ttulo da Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao? Esses Sistema
s de Avaliao so Subsistemas de Informao das organizaes prestadoras de servios pblico
entificados pelo critrio de etapas do ciclo de gesto PEAC. Para melhor compreender
e exemplificar o que acabamos de expor, apresentamos, no Quadro 3, algumas etap
as do ciclo de gesto PEAC para uma secretaria municipal de meio ambiente.
ETAPAS DO CICLO DE GESTO PEAC EXEMPLOS
Conservao do horto florestal
1 nvel
PLANEJAMENTO
EXECUO
AVALIAO
CONTROLE
Fiscalizao ambiental Processo de ouvidoria Processo de recuperao de reas degradadas d
os hortos florestais Macroatividade ou projeto de atendimento de denncias (do pro
cesso de ouvidoria) Projeto (executor) de recuperao do horto florestal Subsistema
de informao do planejamento de atendimento s denncias
Subsistema de informao da execuo dos servios de fiscalizao ambiental
Subsistema de informao da avaliao do processo de recuperao de reas degradadas
3 nvel
2 nvel
Quadro 3: A organizao e seus Subsistemas de Informao Fonte: Elaborado pela autora
134

Voc percebeu que preenchemos o Quadro 3 com apenas trs Subsistemas de Informao? No e
ntanto, para o caso exemplificado, poderamos ter mais 21 Subsistemas de Informao.
Aqui, o seu desafio, como gestor operacional, formular e implementar todos os 24
subsistemas alinhados e integrados. um grande desafio, voc concorda?
A abordagem das organizaes como SIs, segundo Morgan (1996), teve incio, nos anos de
1940 e 1950, com Simon, que explorou os paralelos entre a tomada de deciso human
a e a tomada de deciso organizacional, concluindo que indivduos e organizaes tomam d
ecises satisfatrias em contextos de racionalidades limitadas*, baseadas em simples reg
ras empricas, em pesquisas e em informaes limitadas. Morgan (1996) tambm analisou os
trabalhos de pesquisadores que dedicaram considervel ateno ao entendimento da orga
nizao do ponto de vista do processamento de informaes. Dentre esses pesquisadores, o
autor destaca Galbraith e seu estudo sobre o relacionamento entre incerteza, pr
ocessamento de informaes e planejamento organizacional. Da anlise realizada por Mor
gan (1996), podemos concluir a relevncia de se administrar as informaes nas organiz
aes, quer na demanda, reduzindo a necessidade informacional por meio da criao de mec
anismos e tarefas padronizadas, quer na oferta, investindo em sofisticados SIs e
expandindo os relacionamentos laterais por meio de papis de coordenao.
*Racionalidades limitadas qualidade do que racional, com limitaes. Fonte: Elaborad
o pela autora.
Neste momento, gostaramos que voc pensasse sobre a importncia da viso processual e h
orizontal do trabalho, que apresentamos na Unidade 2, e a concluso de Morgan (199
6) sobre a necessidade das relaes laterais. Alm disso, voc pode estar se questionand
o: por que explicitar a organizao e os seus elementos constitutivos como SIs de fo
rma to detalhada?
135
Gesto Operacional
Veremos mais
mecanismos e
instrumentos para a avaliao das aes
operacionais em um frente, ainda nesta Unidade.
tpico especfico mais a
v
Essa questo necessria j que os mecanismos e os instrumentos de avaliao podem se apres
entar ora como organizaes, a exemplo das controladorias; ora como processos ou sis
temticas, como as fiscalizaes ou os monitoramentos; e ora como macroatividades de p
rocessos, como as tomadas de contas e as auditorias, entre outros.
Sem a viso sistmica dos fluxos informacionais das organizaes, corremos o risco de im
plementar aplicativos (softwares) de apoio aos trabalhos de forma pontual e seto
rializada, o que torna difcil e s vezes impossvel a tarefa de integr-los, isto , de i
mplementar SIs integrados, importantes para a qualidade das decises dos gestores
operacionais.
O PROCESSO DECISRIO DO CONTROLE OPERACIONAL E AS DEMANDAS PARA OS SISTEMAS DE AVA
LIAO
Nesta seo, vamos nos dedicar etapa de avaliao operacional como um SI gerador de insu
mos informacionais para o Subsistema de Informao do controle operacional. Para que
esse subsistema oferea informaes de valor e contribua para a efetividade do contro
le operacional, temos de compreender melhor o processo decisrio que utiliza os pr
odutos e os servios informacionais oriundos da etapa de avaliao operacional. Portan
to, vamos recordar o que j estudamos nesta disciplina, na Unidade 1, sobre o proc
esso de tomada de deciso na Gesto Operacional e aprofundar alguns conhecimentos so
bre o objeto dessas decises.
136

O Processo de Tomada de Decises Operacionais Modelos Principais
Na Unidade 1, mais precisamente na seo Ciclo de Gesto de Aes: Projetos e Processos, v
erificamos que nesse nvel operacional o processo decisrio mais utilizado considera
como referncia principal o Modelo Racional, no qual o gestor deve observar regra
s e rotinas bem estruturadas para a soluo dos problemas apresentados em seu cotidi
ano. Chamamos a ateno para o fato de que o Modelo Processual, com seus processos s
emiestruturados, seus mltiplos cenrios, seus objetivos e suas alternativas, cada v
ez mais usado para a prestao de servios pblicos de atendimento, pois as demandas da
sociedade esto cada vez mais complexas e dinmicas. Se voltarmos Unidade 2, na seo Co
nceitos Bsicos: Servios Pblicos, Processos e Projetos, em especial Figura 16, podem
os inferir que as relaes entre o uso dos modelos, Racional e Processual, variam no
apenas entre as trs grandes categorias Interveno Legal, Atendimento Direto e Infrae
strutura , mas tambm entre as respectivas subcategorias. Em princpio, o Modelo Raci
onal exigido para as prestaes de servios da categoria Interveno Legal, enquanto o Mod
elo Processual sustenta de forma mais adequada o Atendimento Direto, a exemplo d
as intervenes de fiscalizao ambiental e do atendimento em hospitais pblicos, respecti
vamente. Em relao aos servios de Interveno Legal, podemos verificar que o Modelo Proc
essual pode ser algumas vezes associado ao Racional para as intervenes que envolve
m objetivos no convergentes do Estado, do mercado e da sociedade. Por exemplo, a
complexidade dos processos decisrios relacionados aos processos de licenciamento
ambiental para a construo de hidroeltricas, com a execuo de vrias consultas pblicas.
No caso dos servios de Atendimento Direto Sistmico, identificamos que os processos
decisrios, balizados normalmente pelo Modelo Processual, tambm devem considerar a
spectos legais e normativos definidos no mbito do sistema, o que implicar o
v
Aqueles que fazem parte de um sistema formalizado. administrativo
137
Gesto Operacional
uso do Modelo Racional para muitas tomadas de decises operacionais. Como exemplo,
podemos citar os processos decisrios bastante normatizados do Sistema nico de Sade
(SUS) para o atendimento sociedade, nos casos de tratamento de doenas altamente
contagiosas.
importante ainda registrar que por causa das caractersticas da Administrao Pblica, m
uitas vezes as variveis polticas afetam os processos decisrios operacionais, exigin
do considerar tambm o Modelo Poltico como referncia.
Como voc percebeu, a tomada de deciso de um gestor operacional bastante variada, c
omplexa e dinmica. Mas quais assuntos ou temas so objetos desse processo decisrio?
o que vamos estudar no prximo item.
O Objeto das Decises Operacionais Os Problemas do Desempenho Operacional
O controle operacional, conforme abordado no item anterior O Processo de Tomada
de Decises Operacionais , contempla frequentemente processos decisrios sustentados
pelos modelos Racional e Processual, conforme Choo (1998), nos quais so considera
dos as variveis de incerteza e de impreciso, os conflitos de objetivos e a ambigui
dade*. Se necessrio, volte Figura 8, que apresenta a Classificao dos problemas de d
eciso. Conforme voc deve ter observado at este momento, os problemas podem ser consid
erados temas transversais nesta disciplina, isto , eles so na realidade foco ou ob
jeto das decises operacionais. Agora, nossa proposta entender melhor a natureza d
os problemas e as suas caractersticas, contextualizadas na Gesto Operacional. Na U
nidade 1, trouxemos o entendimento de que o objeto da Gesto Operacional so as aes op
eracionais, traduzidas na
*Ambiguidade qualidade do que impreciso ou incerto. Fonte: Elaborado pela autora
.
138

Unidade 2 pelos processos e pelos projetos. Portanto, os problemas operacionais
devem necessariamente referenciar essas aes, isto , tratar do fato de que a execuo de
ssas aes no est sendo efetivada de acordo com o que foi planejado. Essa concluso nos
permite responder questo formulada no final da seo anterior com a seguinte afirmao: o
s objetos das decises operacionais so os desempenhos dos processos e dos projetos
e das organizaes que os executam, quando estes se configuram como problemas. Observe
que estamos usando o termo desempenho para relacionar o que foi executado com o
que foi previsto. Voc pode conhecer e at ter utilizado essa palavra em diversas o
portunidades com significados diferentes, acompanhada ou no de adjetivos, como de
sempenho profissional, econmico, governamental, entre outros. Outro ponto que pre
cisamos dar ateno de que forma vamos usar os problemas do desempenho operacional c
omo objeto ou foco das decises que ocorrem nesse nvel. necessrio, em primeiro lugar
, escolher um entendimento ou mesmo uma definio para a palavra desempenho relacion
ada a outra o empenho , no contexto da Administrao Pblica. De acordo com Ferreira (2
009), o empenho pode significar compromisso, obrigao e que, em Administrao Pblica, a
verba destinada a certa despesa preestabelecida no oramento de uma organizao pblica.
Para desempenho, Ferreira (2009) traz a definio: cumprir (aquilo a que estava obr
igado), livrar de dvida. Desempenho operacional Saiba mais Portanto, o desempenho
operacional O desempenho operacional como objeto pode ser entendido como o cump
rimento do ou foco dos processos decisrios que foi planejado, isto , do que foi em
penhado. operacionais: o gestor precisa de inforUma palavra traz implcitos aspect
os maes para a tomada de deciso que nevalorativos quantitativos e/ou qualitativos c
essariamente levem em considerao o inerentes avaliao. Por esse motivo, as contexto d
o desempenho analisado. Fonpalavras avaliao e desempenho quase te: Elaborado pela
autora. sempre so usadas como a expresso: avaliao de desempenho.
139
Gesto Operacional
Voltando s aes operacionais processos e projetos e as organizaes que as implementam ,

convm lembrarmos que as avaliaes de desempenho devem ainda usar critrios como eficinc
ia, eficcia, efetividade e relevncia, j mencionadas na Unidade 1, no item O Control
e pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operacional. Retomaremos esse tema
no prximo item para tratar, de forma mais detalhada, das informaes relativas ao de
sempenho operacional usadas na Etapa de Controle Operacional.
As informaes de desempenho e seu contexto podem vir associadas a outras categorias
de informao, aquelas que abordam as diversas alternativas de aes, corretivas e prev
entivas, como sugestes para que o decisor possa fazer a escolha dos ajustes mais
adequados. Esses dois conjuntos de informaes constituem o contedo bsico dos produtos
e dos servios informacionais demandados pela etapa de controle e pela etapa de a
valiao.
A qualidade do processo decisrio do gestor operacional depende, em grande parte,
dos produtos e dos servios informacionais para avaliao.
OS PRODUTOS E SERVIOS INFORMACIONAIS DA AVALIAO OPERACIONAL
Aps a compreenso dos dois principais modelos que procuram explicar a complexidade
das decises de controle operacional (Racional e Processual) e o foco principal de
ssas decises, que so os problemas de desempenho das aes operacionais (processos e pr
ojetos) e respectivos contextos, vamos
140

agora entender melhor quais so os produtos e os servios informacionais que a etapa
de avaliao deve gerar para a etapa de controle. Quando abordamos a questo dos prod
utos e dos servios informacionais, preciso compreender a subjetividade inerente a
o uso desses elementos pelos indivduos. Questes sobre importncia, suficincia e quali
dade de produtos e de servios informacionais variam de uma pessoa a outra. Por es
se motivo, abordaremos inicialmente o perfil do gestor pblico do controle operaci
onal como usurio das informaes e, em seguida, explicitaremos algumas caractersticas
bsicas dos produtos e dos servios informacionais de que ele necessita.
O Gestor Pblico: o Controle Operacional e o Comportamento Informacional
At recentemente, estudar usurios de produtos informacionais era tarefa exclusiva d
os profissionais da Cincia da Informao, que consideravam esses estudos como investi
gaes para saber o que os indivduos precisam em matria de informao. Com o progresso das
tecnologias de informao e de comunicao, o desenvolvimento de sistemas aplicativos (
softwares) exigiu dos analistas envolvidos a realizao de levantamentos das necessi
dades de informao dos usurios desses sistemas. Cada um desses grupos tem trabalhado
modelos e sistemticas em constante evoluo. Profissionais da Cincia da Informao, hoje,
contam com o que chamamos de comportamento informacional, que um modelo mais ab
rangente do que o modelo de estudo de usurio, que passa a integrar o novo modelo.
Para a Cincia da Computao, esto sendo implementadas metodologias para elicitao* de re
quisitos que so instrumentos mais elaborados para o levantamento das necessidades
informacionais.
*Elicitao identificao com esclarecimento e detalhamento. Fonte: Elaborado pela autor
a.
141
Gesto Operacional
Para o caso de gestores que tomam decises tpicas do controle operacional, tratando
de problemas que vo alm do Modelo Racional, com suas regras e rotinas bem estrutu
radas e com exigncias de atuao em tempo real, as abordagens tradicionais tm se mostr
ado inadequadas enquanto as mais modernas ainda no so amplamente usadas.
Esse fato traduzido na fala de gerentes e de supervisores que reclamam da qualid

ade das informaes disponibilizadas pelos SIs que apoiam suas decises. De acordo com
nosso entendimento de que a etapa de avaliao um SI que objetiva atender etapa de
controle operacional, a reclamao anterior se estende a todos os elementos que inte
gram os Sistemas de Avaliao, isto , s organizaes, aos mecanismos e aos instrumentos de
avaliao como SIs gerenciais. Eles no esto sendo capazes de atender com qualidade s d
emandas dos gestores operacionais na gesto pblica contempornea. A consequncia, nesse
caso, que as decises so tomadas ora de forma intuitiva, ora baseada em informaes in
completas ou defasadas ou inadequadas ao uso, comprometendo a qualidade da gesto
pblica. Por outro lado, possvel que os gestores operacionais no estejam aproveitand
o as potencialidades dos SIs existentes, que, s vezes, revelam problemas cuja con
siderao levaria a necessrias mudanas de processos. Voc j ouviu falar da resistncia das
pessoas s mudanas? Concluindo, podemos afirmar que para os Sistemas de Avaliao na Ge
sto Operacional pblica se tornarem efetivos como fornecedores de insumos informaci
onais ao controle operacional, so necessrios que esses produtos sejam estudados e
desenhados, ainda na Etapa de Planejamento do ciclo PEAC, considerando os perfis
e o comportamento informacional dos gestores. Mas como voc pode perceber, consid
erando a variedade de perfis desses decisores, o desafio maior traar um perfil bsi
co de usurio e de suas necessidades de informao, o mais prximo possvel desse pblico-al
vo.
142
Conforme mostrado, perceba que a diversidade de perfis dos gestores operacionais

implica a diversidade de informaes, o que tambm exige vrios tipos de avaliaes, com ml
iplos critrios. Nosso estudo, a seguir, centra ateno nesses critrios.
Critrios de Avaliao Operacional

Na disciplina Polticas Pblicas, do Mdulo Bsico, na seo Avaliao e Monitoramento de Pol
s Pblicas, voc estudou que uma das dificuldades recorrentes na avaliao de polticas, p
rogramas e projetos pblicos est relacionada falta de consenso conceitual mnimo sobr
e os critrios a serem usados na avaliao. Na avaliao do ciclo de planos e programas, p
or exemplo, temos encontrado, em relatrios diversos, o uso da expresso dimenses de
avaliao em substituio expresso critrios para a avaliao. Tambm observamos nas avali
ciclo o uso de critrio ou dimenso de economicidade* em complementao s dimenses ou aos
critrios tradicionais: eficcia, eficincia e efetividade, sempre usados nas avaliaes
do ciclo das polticas pblicas.
*Economicidade o carter ou a qualidade do que econmico, que consome pouco, que par
cimonioso nos gastos, que poupa. Fonte: Elaborado pela autora.
A macroatividade de avaliao desses dois ciclos de gesto, superiores ao ciclo das aes
operacionais, ainda se ressente de entendimentos uniformes sobre critrios como: e
ficincia, eficcia, efetividade, economicidade e outras dimenses de avaliao. Podemos p
erceber, a partir do exposto, as dificuldades que encontramos para estabelecer o
alinhamento de produtos e de servios informacionais entre esses trs nveis.
Aps essas consideraes sobre os critrios de avaliao nos ciclos de avaliao de nvel sup
ao operacional, vamos estudar, de forma mais detalhada, esses temas para a Gesto
Operacional. Na seo O Controle pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operac
ional, da Unidade 1, explicitamos que um dos
143
Gesto Operacional
objetivos dos sistemas de controle nas organizaes prestadoras de servios pblicos pro
mover a obteno de resultados de eficincia, de eficcia, de efetividade e de relevncia
das operaes da organizao, isto , dos atendimentos diversos aos pblicos usurios. Para m
lhor compreenso dessas quatro reas de resultados, vimos na Figura 10, na Unidade 1
, que essas reas devem considerar as perspectivas permanentes ou de Estado e as s
ituacionais ou de Governo, e abordar aspectos da dimenso substantiva Instituciona
l e Poltica e da dimenso instrumental rea de Atuao e Econmica das organizaes. S
necessrio, resgate esses contedos. Com o incio da implantao da gesto por processos na
Administrao Pblica, isto , do modelo processual centrado nos processos e nos projeto
s, identificamos a utilizao de outros critrios para avaliao que no os apresentados at
qui, como celeridade, tempestividade, conformidade e legalidade, entendidos como
qualidade do que rpido, oportuno e obediente s normas e aos padres. Finalmente, al
gumas avaliaes tm procurado estudar outros resultados das aes da Administrao Pblica,
xemplo da equidade, da legitimidade, da inovao e da sustentabilidade, entendidos c
omo qualidade do que imparcial, reconhecido, no usual e permanente, que podem tam
bm ser usados na avaliao operacional. Como voc pode perceber, quanto mais critrios, d
imenses ou reas de resultados so usados nas avaliaes, maior a exigncia de complexidad
dos produtos informacionais, contemplando informaes sobre um conjunto de variveis
cada vez mais diversificadas, dinmicas e interdependentes. Para fins de avaliao ope
racional, que busca gerar produtos e servios informacionais para o controle, tambm
operacional, tendo como foco ou objeto o desempenho de processos, as macroativi
dades e os projetos usados na prestao de servios pblicos, podemos usar o esquema a s
eguir, mostrado na Figura 25.
144
Figura 25: Critrios para avaliao e viso processual da prestao de servios Fonte: Adapta
a de Metcalfe e Richards (1990)
Como voc pode perceber, a Figura 25 derivada do modelo simplificado de processos
que apresentamos na Unidade 2 e mostra apenas as entradas ou os insumos e as sada
s ou os produtos ou ento resultados. Veja tambm que, enquanto os critrios de econom
ia ou economicidade, eficincia e eficcia esto no mbito do processo, os critrios de ef
etividade, relativos aos efeitos de impacto, esto no mbito dos usurios pblicos, isto
, externo aos espaos de poder e de atuao dos gestores do processo. Face dificuldade
de estabelecer consenso a respeito dos conceitos dos critrios, das reas de result
ados ou das dimenses de avaliaes e considerando os elementos da Figura 25, apresent
amos um entendimento sobre eficincia, eficcia, efetividade e economicidade que o m
ais utilizado, em particular, nas avaliaes operacionais realizadas por rgos de contr
ole da Administrao Pblica. Observe:
Economicidade: critrio que considera a relao
entre os insumos planejados para a execuo de aes (processos) e os realmente consumid
os.
Eficincia: critrio que considera a relao entre o que
foi produzido (resultados) e os insumos consumidos, isto , o rendimento ou a prod
utividade dos insumos aplicados.
145
Gesto Operacional
Eficcia: critrio que considera a relao entre os
resultados obtidos e os resultados planejados, isto , o atendimento aos requisito
s dos produtos disponibilizados e dos servios prestados.
Efetividade: critrio que considera os efeitos imediatos
e os impactos obtidos pela execuo das aes no ambiente dos demandantes ou dos pblicosalvo. Mesmo para a avaliao das aes operacionais, alguns analistas consideram que os
critrios de legalidade e de conformidade seriam subcritrios mais especficos do critr
io genrico eficcia , enquanto a legitimidade seria um critrio decorrente da efetivid
ade. Outra questo importante que a avaliao nos projetos, a exemplo dos processos, p
ode tambm considerar os critrios anteriormente estudados. Existe, ainda, um tema i
mprescindvel para a avaliao operacional e, por isso, igualmente importante, que so o
s indicadores que estudaremos a seguir.
Indicadores na Avaliao Operacional

Considerando as vrias magnitudes apresentadas pelos produtos e pelos servios infor
macionais, podemos destacar que estes podem ser constitudos por elementos informa
cionais, que, por sua vez, podem ser compostos de partes menores e de dados elem
entares e maiores como os dados agregados. Um dos elementos informacionais mais
usados nas avaliaes operacionais o que chamamos de indicadores de processos e de r
esultados. Na Unidade 1, da disciplina Indicadores Socioeconmicos na Gesto Pblica,
que abordou conceitos e medidas, foi registrado que a imagem captada no indicado
r uma modelizao da realidade, isto , uma representao simplificada de um de seus aspe
s. Tambm foi destacado que quanto mais especfico for o aspecto-alvo e quanto mais
confiveis e precisas forem as informaes utilizados no clculo dos indicadores, mais e
ssa representao se aproxima da realidade.
146

De acordo com a nossa discusso, como podemos definir o tema indicadores?
No existe apenas um entendimento nem apenas uma definio para o tema indicadores. Em
princpio, qualquer dado ou aspecto que propicie informao sobre um problema ou um a
specto problemtico pode ser chamado de indicador, porm, um indicador algo que exige
elaborao e pr-interpretao para que possa ser utilizado. Para tal, necessrio estabelec
r um modelo de relacionamento de variveis ou de fatores que permita estruturar e
integrar informaes diversas e dispersas provenientes de vrias fontes, visando produo
de um produto de sntese informacional, isto , de um indicador. Nessa perspectiva,
voc pode considerar que um indicador definido como sendo um elemento informaciona
l de sntese, numrico ou simblico, obtido a par tir de um modelo de relacionamento d
e variveis e que, frente a uma escala ou a parmetros de referncia, essa informao most
ra a situao relativa de um determinado problema ou de um aspecto da realidade cons
iderado importante ou relevante em funo do que possvel fazer para decidir e orienta
r aes. No contexto operacional, conforme apresentado neste livrotexto, os problema
s ou os aspectos da realidade considerados so afetos ao desempenho operacional e
aos respectivos contextos e os indicadores podem ser usados para decidir e orien
tar as aes de ajustes. Em outras palavras, indicador o dado informacional que, cor
relacionado com um referencial de anlise, traduz uma informao de valor para mais ou pa
ra menos. No caso da Gesto Operacional, utilizando essa informao, podemos interpreta
r aspectos da realidade das aes operacionais e tomar decises para ajustes nessa rea
lidade. Portanto, o indicador sempre algo inerente aos processos decisrios, sejam
eles formais ou informais.
147
Gesto Operacional
O que mais importa no estabelecimento de um indicador a sua funo sntese de avaliao fr
ente a um problema considerado: esse o seu papel mais importante no que tange ao
s processos decisrios. Os indicadores sero mais teis se tambm forem definidos os pro
cessos decisrios consequentes e as respectivas responsabilidades pelas aes.
Sendo assim, podemos afirmar que um indicador operacional ser tanto mais adequado
ou qualificado para o controle operacional quanto mais qualificados forem os da
dos disponveis e os critrios utilizados para sua definio, pois impossvel obter-se um
bom indicador se os dados e/ou os mtodos utilizados forem ruins. Tambm importante
considerarmos que cada aspecto de um problema de desempenho operacional e seus c
omponentes especficos podem ser objetos de indicadores que permitam medir sua oco
rrncia, sua intensidade e sua evoluo. Vamos agora abordar a importncia de uma escala
na utilizao dos indicadores nas avaliaes operacionais, pois o posicionamento na esc
ala de avaliao que indica o resultado da relao considerada o que pode determinar o nv
el de urgncia das possveis aes ajustes a serem efetivadas. Tendo em vista o problema
-alvo ou o foco do controle operacional, isto , o desempenho no desejado, para que
exista um indicador, necessrio que, alm do estabelecimento de relaes entre variveis
para a produo de um ndice sntese, o resultado possa ser aferido por uma escala.
A intensidade ou a caracterstica do problema mostrada pelo indicador dada, na esc
ala de avaliao, pelo ponto de referncia a partir do qual se considere que o problem
a passe a existir. Esse ponto de referncia deve ser o resultado de uma escolha ba
seada em
148

algum parmetro da prpria realidade da ao operacional como contexto dos problemas de
desempenho operacional ou de outras realidades que sirvam como referencial.
Podemos, a ttulo de exemplo, considerar que em uma determinada prestao de servios pbl
icos as reexecues somente passem a ser consideradas problemas de desempenho se ult
rapassarem 2% do total de solicitaes do servio. Outro entendimento necessrio sobre a
produo e a utilizao de indicadores na Gesto Operacional o do ndice de avaliao. Ent
os como ndice de avaliao tudo aquilo que indica ou denota uma qualidade ou uma cara
cterstica especial passvel de ser utilizada em processos de avaliao e de deciso. Os i
ndicadores podem ter seus ndices formalizados de diferentes formas: numrica, alfabt
ica, alfanumrica e simblica. Em sntese, para que possamos definir e construir um in
dicador, precisamos que alguns requisitos e cuidados sejam levados em conta, tai
s como:
Sobre o problema e as decises:
para definir um indicador, preciso que se tenha pe
lo
menos um problema caracterizado e a necessidade de processos decisrios consequent
es; sejam estes decorrentes de processos de avaliao ou de monitoramento;
caracterizar um problema significa estabelecer uma
relao entre uma situao existente e uma situao desejada;
problema caracterizado significa problema descrito de
tal forma que possa ser traduzido em dados de conhecimento observveis (variveis de
tectveis ou mensurveis) a serem relacionados em um modelo que produz um dado de snt
ese (vrios dados produzem um ndice), que traduz um significado para a organizao;
149
Gesto Operacional
caracterizar a situao existente significa explicitar os
aspectos (dados de definio) da realidade considerada e os aspectos (dados de compa
rao) referenciais que indicam a existncia do que se quer detectar;
o modelo de relacionamento das variveis deve ser
estabelecido levando-se em conta apenas os dados relevantes (consensuais) para o
problema ou o aspecto que se quer detectar;
as decises, caso sejam pr-definidas, devem ser
especificadas de forma objetiva, ou seja, de modo a explicitar os processos da t
omada de deciso, visando aos seus resultados que, uma vez obtidos, resolvem o pro
blema considerado; e
um problema nunca ocorre de forma isolada, estando
sempre submetido a um conjunto de elementos paradigmticos e pressupoestrios, que d
evem ser considerados na definio do modelo de sntese.
Sobre a construo de indicadores:
a seleo dos dados componentes do indicador deve
levar em conta a possibilidade de medir a intensidade do problema ou do aspecto
a ser avaliado; cada dado componente do indicador deve ser selecionado em funo da
importncia e da relevncia que apresenta para o que se quer avaliar;
os dados componentes de um indicador podem ser de
diferentes naturezas e originados de diversas disciplinas, a seleo de dados pode d
emandar trabalho interdisciplinar (por exemplo: um indicador pode ser composto d
e uma avaliao visual de um determinado aspecto combinada com um dado estatstico de
outro, e de um dado de pesquisa de campo e a ponderao de uma situao em outro);
produzir indicadores uma ao que exige
conhecimento da realidade, domnio metodolgico do modelo de anlise (modelo de relaes)
e competncia na definio das aes a serem levadas a efeito, por
150
isso, um bom mtodo para validao de um indicador a anlise/avaliao de indicadores assem

lhados utilizados em outras prestaes de servios pblicos e respectivas validades de u
so; e
para se definir um indicador, preciso ter certeza da
existncia de dados formais para o relacionamento pretendido; preciso definir as f
ontes de dados, pois, sem fontes definidas e sem dados disponveis os indicadores
so inviveis de serem processados.
Sobre as Escalas:
o indicador deve propiciar uma leitura imediata de seu
significado, de forma unvoca* e excludente e de modo que a interpretao dos dados po
ssa ser feita automaticamente e sem a ocorrncia de dvidas;
*Unvoca que s tem um significado, uma interpretao. Houaiss (2009). Fonte:
quando um indicador for utilizado para explicitar algum
aspecto da realidade, pode deixar claro qual esse aspecto e a escala utilizada p
ara avali-lo:
a escala de avaliao pode ser estabelecida por um
continuum de situaes ou de segmentao de varivel que favorea o entendimento do problema
ou do aspecto a ser avaliado em funo de possveis processos decisrios;
os indicadores podem ter sua escala definida por uma
varivel qualitativa (excelente, bom, regular, pssimo), ou por uma varivel numrica or
denada (1, 2, 3 etc.), ou por uma varivel alfabtica (a, b, c etc.), ou por uma var
ivel alfanumrica (a1, a2, b1, b2 etc.), ou por cores (branco, amarelo, vermelho, p
reto), porm, no importando a forma da varivel considerada e a configurao da escala, o
s critrios de avaliao (pesos) podem ser evidentes e apresentar, se possvel, demarcaes
regulares entre suas categorias de enquadramento;
a transformao dos indicadores em variveis visuais
pode garantir que o continuum de contedo (escala de anlise) seja adequadamente rep
resentado pelo continuum visual (varivel visual), isso significa que a varivel vis
ual deve apresentar-se crescendo ou decrescendo confor me a escala de anlise ou
151
Gesto Operacional
apresentar as particularidades da varivel representada e que, em termos de percepo,
possibilite comparar visualmente (em um instante mnimo de viso) os intervalos de
anlise considerados;
a interpretao da escala, ou seja, o posicionamento
do indicador pode, preferencialmente, ser avaliado seguindo padres de comparao ou d
e parmetros utilizados internacionalmente ou nacionalmente; falta destes, restam
opes interestaduais e interservios pblicos de mesma natureza; e
para cada elemento de uma escala cabe a definio de
uma ou mais aes a serem efetivadas, o conjunto desses elementos constitui o plano
de aes a serem efetivadas em funo da ocorrncia ou da complexidade do problema.
Esse item o anterior Em caso de dvida,
nesta mesma Unidade. retorne e faa uma
releitura atenciosa dos
v
Para melhor entendimento sobre indicadores, vamos voltar ao caso dos processos d
e atendimento aos usurios de um hospital pblico, a partir do qual nos propusemos a
desenhar um produto informacional de acompanhamento das reclamaes. Naquele moment
o, anotamos que essas seriam informaes indicativas de um desempenho no adequado. De
acordo com os entendimentos expostos na seo Critrios de Avaliao Operacional, o nmero
reclamaes seria um indicador do critrio de eficcia da prestao de servio, pois est imp
o que o desejado ou o planejado seria zero reclamaes. Outro indicador de eficcia pode
ria ser o volume de atendimentos realizados face ao planejado para o mesmo perodo
. Podemos escolher como um indicador de eficincia do processo de atendimento aos
usurios o nmero de atendimentos realizados por profissionais de sade (do hospital)
ou o nmero de atendimento por leito ou o nmero mdio de atendimentos conclusivos por
dia. Voc pode notar que profissionais de sade, leitos e tempo so considerados insu
mos, e o nmero de atendimentos so os resultados ou os produtos. Um indicador de ec
onomicidade poderia ser o preo mdio de aquisio de um determinado insumo crtico para o
atendimento
critrios apresentados.
152

aos usurios face aos preos praticados no mercado, ou a quantidade consumida desses
insumos face quantidade planejada (para o mesmo nmero de atendimentos). E, final
mente, poderamos escolher como indicador de efetividade dos atendimentos prestado
s o nmero de casos de atendimentos recorrentes para determinado agravo* sade. Mas
voc pode perceber que existem outras variveis do ambiente do usurio que podem afeta
r esse indicador. Por esse motivo, o desenho de uma avaliao especfica para identifi
car os valores desse indicador deve prever como tratar os fatores intervenientes
mais importantes e seus impactos.
*Agravo ofensa que se faz a algum, motivo de queixa. Fonte: Elaborado pela autora
.
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1 detalhando os processos e suas macro
atividades e os projetos como SIs , disponvel na seo Atividades de aprendizagem, obj
etivando avaliar seu entendimento obtido sobre a hierarquia sistmica dos SIs de u
ma organizao.
153
Gesto Operacional
OS PROCESSOS DOS SISTEMAS DE AVALIAO OPERACIONAL

Na primeira seo desta Unidade Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Co
trole Operacional adotamos a metfora da avaliao como um SI a servio do controle oper
acional, gerando produtos e servios informacionais que vo subsidiar os gestores em
suas decises de ajustes do desempenho das aes operacionais. Essas decises, em sua m
aioria, esto relacionadas aos modelos Racional e Processual, mas face complexidad
e e incerteza da demanda, inerentes prestao de servios pblicos no mundo contemporneo
e aos conflitos de objetivos e ambiguidades dos contextos polticos, caractersticos
da Administrao Pblica. Muitas vezes, os problemas e as decises de controle se situa
m nas perspectivas dos modelos Poltico e Ambguo, conforme definido por Choo (1998)
. Se voc julgar conveniente, volte Figura 8 Classificao dos problemas de deciso, da
Unidade 1. Em decorrncia do exposto, podemos concluir que a variedade e a complex
idade dos produtos e servios informacionais de avaliao operacional, que so demandado
s pelo controle operacional, implicam a necessidade de processos, de organizaes, d
e mecanismos e de instrumentos de avaliao igualmente variados e complexos. Essas c
onstrues so o foco da presente seo. Estruturamos esta seo Os Processos dos Sistemas
Avaliao Operacional , de forma a abordarmos inicialmente as dificuldades de estabel
ecermos limites entre avaliao e controle
154

no ciclo PEAC da Gesto Operacional e a consequente falta de consenso na utilizao de
ssas palavras na Administrao Pblica. Em seguida, analisaremos os processos de avali
ao face aos modelos apresentados em sees anteriores.
AVALIAO E CONTROLE COMO ETAPAS DEPENDENTES
O modelo do ciclo de gesto PEAC coloca a avaliao e o controle em duas etapas distin
tas, e a avaliao, pelo seu carter utilitrio, apenas se justifica medida que os produ
tos e os servios informacionais oferecidos ou demandados se mostrem adequados s ne
cessidades do controle.
Voc concorda com essa afirmao? O que a justificaria?
Duas questes merecem registro antes que passemos a analisar os processos de contr
ole. A primeira diz respeito s dificuldades encontradas pelo gestor pblico em seu
cotidiano para perceber as fronteiras entre as etapas de avaliao e o controle oper
acional. Face dinmica desse ciclo, com tempos de operao bastante reduzidos e at mesm
o instantneos, o tempo real, o planejamento, o controle e a avaliao acontecem de fo
rma simultnea e recursiva e as fronteiras entre cada uma dessas etapas no se mostr
am muito claras. Para mostrar como isso se efetua em duas perspectivas, a do cic
lo de gesto PEAC como um conjunto de etapas, e a do ciclo de gesto como um conjunt
o de Subsistemas de Informao, elaboramos a Figura 26 para voc.
155
Gesto Operacional
Figura 26: Ciclo de Gesto Operacional em tempo real Fonte: Elaborada pela autora
No que se refere fronteira entre avaliao e controle, considerando a afirmao que fize
mos sobre a subordinao, em termos de objetivos, da avaliao ao controle, essa linha s
e torna muito tnue, tornando-se quase imperceptvel quando os problemas de desempen
ho forem resolvidos no contexto do Modelo Racional, pois as decises so programadas
, a priori, considerando os resultados da avaliao. como se essas decises se process
assem de forma automtica. Voc pode, ainda, analisando a Perspectiva 2, constatar c
omo ocorre a implementao de um Subsistema de Informao para apoio s relaes com usurios
com beneficirios da prestao de servios pblicos. Essa construo muito importante, cons
rando que esse atendimento est sujeito urgncia e imprevisibilidade das demandas (e
ntradas/insumos), particularmente nas reas de sade e de segurana pblica.
156
Ainda no que diz respeito a esse sistema, como no possvel programar a resposta s av
aliaes dos usurios (sadas/produtos), os processos decisrios do controle operacional p
assam consequentemente a se referenciar tambm aos modelos Poltico e Ambguo de soluo d
e problemas. Essas dificuldades para estabelecer fronteiras ou limites entre as
etapas de avaliao e o controle operacional podem ser uma das razes pelas quais muit
as vezes os processos, os mecanismos e at as organizaes pblicas, que executam aes de a
valiao, recebem denominaes usando a palavra controle, a exemplo de controladorias, d
e sistemas de controle, de ferramentas de controle e outras. Essa a outra questo
que julgamos ser importante analisarmos antes do estudo dos processos dos Sistem
as de Avaliao. Veja no exemplo a seguir as 11 atribuies de competncias dos rgos e das
nidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, conforme defi
nio da Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.
I avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual; II fiscaliz
ar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas reali
zadas conta de recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao nvel de execuo das
metas e objetivos estabelecidos e qualidade do gerenciamento; III avaliar a exec
uo dos oramentos da Unio; IV exercer o controle das operaes de crdito, avais, garant
, direitos e haveres da Unio; V fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira do
projetos e das atividades constantes dos oramentos da Unio; VI realizar auditoria
sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entida
des pblicos e privados; VII apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irre
gulares, praticados por agentes pblicos ou privados,
157
Gesto Operacional
na utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o caso, comunicar unidade re
sponsvel pela contabilidade para as providncias cabveis; VIII realizar auditorias n
os sistemas contbil, financeiro, oramentrio, de pessoal e demais sistemas administr
ativos e operacionais; IX avaliar o desempenho da auditoria interna das entidade
s da administrao indireta federal; X elaborar a Prestao de Contas Anual do President
e da Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos do art. 84, inc
iso XXIV, da Constituio Federal; XI criar condies para o exerccio do controle social
sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos oramentos da Unio. (BRAS
IL, 2001, art. 24).
Das atribuies listadas, apenas as atribuies IV e XI no so tpicas de avaliao, as dema

am sinnimos como: fiscalizam, realizam auditorias, apuram fatos e outros. A atrib
uio XI uma competncia de apoio ao controle social, mas a competncia IV define uma at
ribuio de execuo de controle. O que justifica essa atribuio estar no mbito de um Siste
a de Avaliao o fato de essa atividade ter sido naquela poca uma atribuio da Secretari
a do Tesouro Nacional, includa pela Lei n. 10.180/01 no Sistema de Controle Inter
no do Poder Executivo Federal.
OS PROCESSOS DE AVALIAO E SUAS ETAPAS
Os objetos de avaliao operacional, isto , os problemas relativos aos desempenhos op
eracionais e seus contextos de avaliao na Administrao Pblica, so bastante diversificad
os, o que implica igual comportamento nos processos de avaliao, a exemplo de fisca
lizaes, auditorias, avaliaes operacionais, que assim se caracterizam pela grande var
iedade, alm de comportarem vrios nveis de detalhamento.
158

Mesmo com toda essa complexidade, podemos analisar essas aes de avaliao usando os mo
delos explicativos de processos a pedido, programado e hbrido, conforme apresenta
do na Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas. E, como os servios prestados pela macr
oatividade de avaliao para a macroatividade de controle so de natureza informaciona
is, vamos denomin-los de gerenciamento de informaes.
Processos de Avaliao a Pedido
A Figura 19 j foi usada neste livro-texto para explicitar os processos a pedido,
agora trazemos para sua anlise a Figura 27, esquematizando as etapas de um modelo
de gerenciamento das informaes genrico, mas de mesma natureza, isto , por demanda.
Figura 27: Modelo de gerenciamento de informaes a pedido Fonte: Elaborada pela aut
ora
Primeiramente, visualize as relaes com os solicitantes que, nesse caso, so os gesto
res ou os agentes que vo realizar o controle operacional o Agente de Controle Ope
racional (ACO) , e os fluxos de retroalimentao, que podem ser relacionados ao apren
dizado dos modelos de processos. Em seguida, identifique as vrias etapas do model
o, confor me a seguinte conveno estabelecida para o conjunto de atividades do proc
esso de gerenciamento a pedido, considerando o ACO:
159
Gesto Operacional
identificao de necessidades e de requisitos dos
produtos e dos servios informacionais;
desenho dos produtos e dos servios informacionais;
coleta de dados;
dados;
elaborao (construo) dos produtos e dos servios
informacionais;
classificao e armazenamento de dados;
informacionais; e
tratamento de
apresentao dos produtos e dos servios
anlise do uso dos produtos e dos servios

informacionais. Conforme voc pode perceber, o modelo apresentado foi desenhado de
talhando as quatro macroatividades: o Atendimento englobando a atividade 1, os P
rocessos Internos contemplando as atividades 2 a 6, a Entrega representada pela
atividade 7 e o Aprendizado e a Institucionalizao representados pela atividade 8.
Analise com ateno a atividade 3, que crtica para os processos de avaliao, ou processo
s de gerenciamento de informaes. Veja que ela acessa fontes de dados que podem ser
internas ou externas ao processo ou s organizaes. Algumas consideraes resultantes da
anlise das Figuras 15 e 27, aplicadas s avaliaes operacionais no mbito da Administrao
Pblica, podem ser anotadas conforme a discriminao a seguir.
Esse modelo sustenta no somente auditorias, vistorias,

fiscalizaes, processos administrativos disciplinares, apuraes, investigaes, percias, m
s tambm outras aes a pedido ou emergenciais relativas prestao de servios das categori
s: Interveno Legal e Infraestrutura.
A maioria dessas aes, quando formais, possui
sistemtica e metodologia predefinidas, com todas as
160

etapas de avaliao formalizadas em instrumentos normativos especficos, existindo, po
rm, alguns espaos discricionrios nos procedimentos normativos.
Pedidos especiais para avaliaes emergenciais, em
particular da categoria de Servios de Atendimento Direto, necessitam de cuidados
quanto obedincia de dispositivos legais vigentes para evitar problemas de legalid
ade nas aes de ajuste implementados pelo controle operacional.
Os gestores operacionais que solicitam ou acionam

formalmente aes de avaliao no programadas normalmente atuam em rgos decisrios de plan
mento e de controle, de ouvidorias, do executivo, mas essas avaliaes tambm podem se
r acionadas pelas procuradorias e pelos Poderes Legislativo e Judicirio nas trs in
stncias federativas.
Muitos dos acionamentos referentes ao item anterior
podem ser provocados por denncias de origem externa ou interna.
Grande parte dessas avaliaes tem como objeto
problemas de desempenho de recursos pblicos aplicados nas aes operacionais.
A etapa de apresentao dos produtos e dos servios
informacionais, na maioria das vezes, d-se pela simples entrega de documentos e r
elatrios.
A construo das memrias se limita ao registro e ao
arquivamento conforme previsto nas orientaes legais e normativas.
O aprendizado contnuo nem sempre sistematizado
e implantado. Essa lista no exaustiva, por isso convidamos voc a complet-la com out
ras consideraes decorrentes de suas experincias ou suas leituras sobre os diversos
tipos de aes que registramos no primeiro item da lista.
161
Gesto Operacional
preciso investir na implementao mais efetiva de todas as atividades do gerenciamen
to de informaes que suporta as avaliaes operacionais das prticas atuais na Gesto Opera
cional da prestao de servios pblicos.
Existem vrios modelos usados por autores e por estudiosos para explicar o process
o de avaliao. Cada um desses modelos construdo em funo dos contextos de uso. Para o n
osso estudo, escolhemos um modelo que representa o processo de avaliao em 7 macroa
tividades:
Planejamento da avaliao.
Pesquisa avaliativa.
Julgamento valorativo. Formulao de
postas alternativas de ajustes.
Construo de memrias da avaliao. Apresentao e discu
s resultados da avaliao. Aprendizado contnuo das avaliaes pedido.
A seguir, veremos no Quadro 4 a correlao entre as etapas do modelo de gerenciament
o de informaes e as etapas de um modelo de avaliao.
162

MACROATIVIDADES DO MODELO DE PROCESSOS
Atendimento s Demandas dos Agentes de Controle Operacional
ATIVIDADES DO MODELO DE GERENCIAMENTO DE INFORMAES
Identificao de Necessidades e de Requisitos dos Produtos e dos Servios Informaciona
is Desenho dos Produtos e dos Servios Informacionais Coleta de Dados Tratamento d
e Dados
ATIVIDADES DO MODELO DE A VALIAO
Planejamento da Avaliao
Pesquisa Avaliativa Julgamento Valorativo e Formulao de Propostas de Alternativas

de Ajustes Construo da Memria da Avaliao Apresentao e Discusso dos Resultados da Aval
prendizado Contnuo das Avaliaes a Pedido
Execuo dos Processos Internos da Avaliao (aes a pedido)
Elaborao (construo) dos Produtos e dos Servios Informacionais Classificao e Armazename

to de Dados
Entrega aos Agentes de Controle Operacional Aprendizado/ Institucionalizao da Aval
iao
Apresentao dos Produtos e dos Servios Informacionais Anlise do uso dos Produtos e do
s Servios Informacionais
Quadro 4: Processos de avaliao a pedido (por demanda) relao entre modelos Fonte: Ela
borado pela autora
Voc deve estar se questionando: por que trazer conhecimentos to detalhados para o
estudo da avaliao na Gesto Operacional? Um motivo importante que de forma diferente
das avaliaes para o ciclo de gesto de polticas pblicas e para o ciclo de planos e pr
ogramas, as avaliaes do ciclo de gesto das aes operacionais, isto , dos processos e do
s projetos, realizada no dia a dia pelo prprio gestor operacional, sem o apoio de
suporte profissional externo especializado. Outra razo que mesmo sendo realizado
em tempo real, as avaliaes dependem de as informaes estarem disponveis para uso com
a qualidade exigida pelas tomadas de decises do Controle Operacional. Compreender
o processo de avaliao ajudar voc a organizar a coleta de informaes, o tratamento e a
construo
163
Gesto Operacional
de banco de dados, verdadeiras memrias auxiliares. Portanto, essas tarefas so proa
tivas e realizadas com custos mais reduzidos. Aps analisadas as avaliaes a pedido,
vamos agora estudar os processos das avaliaes programadas e hbridas, no ciclo de ge
sto das aes operacionais.
Processos de Avaliao Programado e Hbrido

Se observamos as avaliaes e os consequentes controles operacionais executados no c
iclo de Gesto Operacional, veremos que eles se apresentam gerados internamente pe
las organizaes e acionados externamente por outros agentes. Os agentes internos e
os gestores pblicos so denominados genericamente de ACO. Outra constatao importante
que enquanto as avaliaes internas, em sua maioria, so executadas por processos a pe
dido, as avaliaes externas so em grande volume operacionalizadas por processos prog
ramados e hbridos. De mesmo modo, precisamos lembrar que as diversas categorias d
e servios Atendimento Direto, disponibilizao de Infraestrutura e Interveno Legal exe
utam avaliaes usando de forma diferenciada e com mais frequncia os trs tipos de proc
essos: a pedido, programado e hbrido. importante ratificar que os processos de av
aliao operacional na Administrao Pblica, quando apoiam processos de controle operacio
nal que resultem em sanes* e em punies para agentes do mercado, Estado e sociedade,
devem ser exclusivamente formais, como o caso das fiscalizaes. Por fim, tendo estu
dado os processos de avaliao operacional, precisamos entender que, para viabilizar
a execuo dos processos ou da atividade da avaliao, necessrio uma infraestrutura comp
osta de organizaes, de mecanismos e de ferramentas. Esses instrumentos sero estudad
os na prxima seo.
Voc se lembra que Figura 27?
mostramos o ACO na
v
*Sano pena para quem no cumpre o determinado em leis e em normas. Fonte: Elaborado
pela autora.
164

Para encerrar esta seo, realize a Atividade 2 Detalhando os processos de avaliao pro
gramado e hbrido da seo Atividades de aprendizagem, cujo objetivo analisar o seu en
tendimento obtido sobre os processos e as macroatividades das avaliaes operacionai
s programadas e hbridas.
165
Gesto Operacional
MECANISMOS E INSTRUMENTOS PARA A AVALIAO DAS AES OPERACIONAIS

Nesta seo, vamos mostrar a aplicao prtica na Administrao Pblica dos modelos e process
de avaliao operacional que estudamos na seo anterior. Para tanto, sero analisadas, a
ttulo de exemplo, algumas organizaes pblicas estruturadas em sistemas ou no e alguns
mecanismos e instrumentos da esfera federal. As demais instncias, estadual e muni
cipal, tambm comportam esses elementos. No caso da Administrao Pblica, todos esses e
lementos devem estar previstos nos termos dos arcabouos legal e normativo que sus
tentam cada tipo de avaliao.
MECANISMOS DE CONTROLE INTERNO
Para iniciar nossa conversa sobre mecanismos de controle interno, vamos ver um e
xemplo de avaliao operacional na instncia federal, definida na Constituio Federal de
1988: a fiscalizao contbil, oramentria, operacional e patrimonial. Lembre-se de que a
fiscalizao um dos muitos tipos de avaliao implementados na Administrao Pblica.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da U
nio e das entidades da
166

administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, apl
icao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediant
e controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL, 1
988).
Da leitura desse artigo constitucional, podemos destacar:
Os objetos que tero seus problemas de desempenho
avaliados so os recursos oramentrios, financeiros, de patrimnio e as aes operacionais.
Os critrios de avaliao, no caso da fiscalizao,
esto definidos e estabelecidos como obrigatrios, com destaque para a economicidade
, a legalidade e a legitimidade, normalmente no citados no conjunto tradicional d
e critrios (eficincia, eficcia e efetividade).
A avaliao a ser realizada pode ser entendida como um
SI composto de dois Subsistemas de Informao: o de controle externo e o de controle
interno, em cada poder.
O controle externo, exercido pelo Congresso Nacional, no
apresentado como um sistema da Administrao Pblica. Vamos agora entender melhor os S
istemas de Controle Interno, que deveriam ser chamados de Sistemas de Avaliao Inte
rna, trazendo novamente um exemplo desse sistema para a esfera federal. O Sistem
a de Controle Interno foi institudo pela Lei n. 10.180/01, que organizou sob a fo
rma de sistemas as atividades de planejamento e de oramento federal, de administr
ao financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Exe
cutivo Federal. Conforme essa lei, o Sistema de Controle Interno do Poder Execut
ivo Federal, utilizando como instrumentos a auditoria e a fiscalizao, visa avaliao d
a ao governamental e da gesto dos administradores pblicos federais, por intermdio da
fiscalizao
167
Gesto Operacional
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial; a apoiar o controle ext

erno no exerccio de sua misso institucional; e tem como finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos prog
ramas de governo e dos oramentos da Unio; II comprovar a legalidade e avaliar os r
esultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial
nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao de recurso
pblicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operaes de crd
ito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV apoiar o cont
role externo no exerccio de sua misso institucional. (BRASIL, 2001, art. 20).
Como voc pode obser var, em um nvel hierrquico imediatamente inferior Constituio Fede
ral de 1988, a Lei n. 10.180/01 indica as atividades de: planejamento e oramento
federal; administrao financeira; contabilidade federal; e controle interno, como e
lementos do sistema institudo. Contudo, podemos ainda entender o Sistema de Contr
ole Interno do Poder Executivo Federal analisando os papis dos rgos que o constitui
. o que abordaremos a seguir.
Organizaes do Sistema de Controle Interno Federal
Inicialmente, de acordo com a Lei n. 10.180/01, o Sistema de Controle Interno Fe
deral foi estruturado em: Secretaria Federal de Controle Interno, como rgo central
, pertencente, na poca, estrutura do Ministrio da Fazenda; e rgos setoriais de contr
ole, que eram criados em cada um dos rgos do Poder Executivo Federal, excetuados a
queles que integram a estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio da
Defesa, da AdvocaciaGeral da Unio e da Casa Civil. Conforme esse modelo, os rgos
168
setoriais ficavam sujeitos orientao normativa e superviso tcnica do rgo central do

tema, sem prejuzo de subordinao ao rgo cuja estrutura administrativa estivessem integ
rados. Com o objetivo de promover a integrao e de homogeneizar os entendimentos do
s respectivos rgos e unidades, foi instituda a Comisso de Coordenao de Controle Intern
o, rgo colegiado de coordenao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Fede
ral e estabelecida como competncia dos rgos e das unidades do Sistema de Controle I
nterno do Poder Executivo Federal:
I avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual; II fiscaliz
ar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas reali
zadas conta de recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao nvel de execuo das
metas e objetivos estabelecidos e qualidade do gerenciamento; III avaliar a exec
uo dos oramentos da Unio; IV exercer o controle das operaes de crdito, avais, garant
, direitos e haveres da Unio; V fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira do
projetos e das atividades constantes dos oramentos da Unio; VI realizar auditoria
sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entida
des pblicos e privados; VII apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irre
gulares, praticados por agentes pblicos ou privados, na utilizao de recursos pblicos
federais e, quando for o caso, comunicar unidade responsvel pela contabilidade p
ara as providncias cabveis; VIII realizar auditorias nos sistemas contbil, financei
ro, oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; IX av
aliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administrao indireta fede
ral;
169
Gesto Operacional
X elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica a ser encaminhada ao
Congresso Nacional, nos termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal; XI
criar condies para o exerccio do controle social sobre os programas contemplados c
om recursos oriundos dos oramentos da Unio. (BRASIL, 2001, art. 24).
Essa lista j tinha sido apresentada nesta Unidade quando chamamos a ateno para o us
o da palavra controle na seo Mecanismos de Controle Interno, e para o papel de apoio
do Sistema de Controle Interno ao Controle Social a ser exercido pela sociedade
. O estabelecimento das competncias dos rgos e das unidades do sistema nos ajuda a
compreender melhor quais desempenhos sero avaliados e quais atividades de avaliao s
ero executadas.
Voc pode estar curioso e se perguntando: por que vamos aprofundar esse conhecimen
to nesta disciplina Gesto Operacional?
A primeira razo a importncia das relaes que so estabelecidas entre os gestores operac
ionais e os chamados rgos de controle. Voc pode ter visto em manchetes de jornais e d
e outros meios de comunicao, notcias sobre o impacto das aes desses agentes pblicos na
prestao de servios pblicos, suspendendo obras de infraestrutura, orientando para re
alizao de novas licitaes, entre outras, isto , criados para avaliar o desempenho, ess
es rgos tambm podem impactar o desempenho operacional. A segunda razo de ordem prtica
, pois nossa proposta auxili-lo na compreenso integrada e sistmica dos instrumentos
legais de avaliao operacional que referenciam a atuao de todos os gestores de recur
sos pblicos na prestao de servios demandados pela sociedade. Vamos, ento, entender al
guns rgos do Sistema de Controle Interno.
170
Controladorias
Posteriormente institucionalizao do Sistema de Controle Interno, em 2001, foi cria
da a Controladoria-Geral da Unio, rgo central do Sistema de Controle Interno do Pod
er Executivo Federal, e integrada estrutura da Presidncia da Repblica por meio da
Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, tendo como competncias:
I assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas
atribuies quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam
atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, corre
io, preveno e ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da tra
cia da gesto no mbito da administrao pblica federal. (BRASIL, 2003, art. 17).
O Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006, define que compete Controladoria G
eral
Exercer a superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle Interno, o Siste
ma de Correio e das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando, c
omo rgo central, a orientao normativa que julgar necessria. (BRASIL, 2006, anexo I, p
argrafo nico).
Posteriormente, a Lei n. 11.204, de 5 de dezembro de 2005, define que a Controla
doria-Geral da Unio tem como titular o Ministro de Estado do Controle e da Transp
arncia e sua estrutura bsica constituda de: Gabinete, Assessoria Jurdica, Conselho d
e Transparncia Pblica e Combate Corrupo, Comisso de Coordenao de Controle Inter no,
retaria-Executiva, Corregedoria-Geral da Unio, Ouvidoria-Geral da Unio e duas secr
etarias, sendo uma a Secretaria Federal de Controle Interno. (BRASIL, 2005).
171
Gesto Operacional
J a Lei n. 10.683/03 define que:

2o O Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo ser composto paritariamente p
r representantes da sociedade civil organizada e representantes do Governo Feder
al. [...] Art.18. Controladoria-Geral da Unio, no exerccio de sua competncia, cabe
dar o devido andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativ
as a leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico, velando por seu integral deslinde. 1o
Controladoria-Geral da Unio, por seu titular, sempre que constatar omisso da auto
ridade competente, cumpre requisitar a instaurao de sindicncia, procedimentos e pro
cessos administrativos outros, e avocar aqueles j em curso em rgo ou entidade da Ad
ministrao Pblica Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a ap
licao da penalidade administrativa cabvel. [...] 3o A Controladoria-Geral da Unio en
caminhar Advocacia-Geral da Unio os casos que configurem improbidade administrativ
a e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erri
o e outras providncias a cargo daquele rgo, bem como provocar, sempre que necessria,
a atuao do Tribunal de Contas da Unio, da Secretaria da Receita Federal, dos rgos do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indcios d
e responsabilidade penal, do Departamento de Polcia Federal e do Ministrio Pblico,
inclusive quanto a representaes ou denncias que se afigurarem manifestamente caluni
osas. (BRASIL, 2003, art. 17-18).
Imagine, tendo como referncia o Quadro 4, a complexidade das etapas dos processos
de avaliao conduzidos pela Controladoria-Geral da Unio e, como j anotados, pelas co
ntroladorias estaduais e municipais.
172
Secretaria Federal de Controle e as Assessorias de Controle Interno

Um dos rgos mais importantes do Sistema de Controle Interno do Executivo Federal a
Secretaria Federal de Controle Interno, cujas competncias foram estabelecidas po
r meio do Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006. Por exercer as atividades
de rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, a Secret
aria executa, alm de atividades finalsticas do Sistema de Controle Interno, a norm
atizao, a sistematizao e a padronizao dos procedimentos operacionais dos rgos e das u
ades integrantes do sistema e tambm promove a capacitao e o treinamento dessas unid
ades. A seguir, selecionamos algumas atribuies para sua anlise. Leia com ateno:
X verificar e avaliar a adoo de medidas para o retorno da despesa total com pessoa
l ao limite de que tratam os arts. 22 e 23 da Lei Complementar n. 101, de 2000;
[...] XIII avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual e n
a lei de diretrizes oramentrias; XIV avaliar a execuo dos oramentos da Unio; XV fis
izar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas rea
lizadas conta de recursos oriundos dos oramentos da Unio, quanto ao nvel de execuo da
s metas e dos objetivos estabelecidos e qualidade do gerenciamento; [...] XVII r
ealizar auditorias sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilid
ade de rgos e entidades pblicos e privados, bem como sobre a aplicao de subvenes e ren
ia de receitas; XVIII realizar atividades de auditoria e fiscalizao nos sistemas c
ontbil, financeiro, oramentrio, de pessoal, de recursos externos e demais sistemas
administrativos e operacionais; [...] XX apurar, em articulao com a Corregedoria-G
eral da Unio e com a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas, os ato
u fatos inquinados de
173
Gesto Operacional
ilegalidade ou irregularidade, praticados por agentes pblicos ou privados, na uti
lizao de recursos pblicos federais; XXI determinar a instaurao de tomadas de contas e
speciais e promover o seu registro para fins de acompanhamento; [...]. (BRASIL,
2006, art. 10).
*Leso violao do direito, ou seja, prejuzo sofrido por uma das partes. Fonte: Elabora
do pela autora.
Para o desempenho de suas funes, a Secretaria Federal de Controle Interno conta co
m o apoio de Assessores Especiais de Controle Interno nos ministrios. Os Assessor
es Especiais de Controle Interno, ao tomarem conhecimento da ocorrncia de irregul
aridades que impliquem leso* ou risco de leso ao patrimnio pblico, daro cincia ao resp
ectivo Ministro de Estado e Controladoria-Geral da Unio, em prazo no superior a 15
dias teis, contados da data do conhecimento do fato, sob pena de responsabilidad
e solidria. As unidades de auditoria interna das entidades da Administrao Pblica Fed
eral Indireta, vinculadas aos ministrios e aos rgos da Presidncia da Repblica, e as u
nidades dos servios sociais autnomos, ficam sujeitas orientao normativa e superviso
nica do rgo central e dos rgos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Exe
cutivo Federal, em suas respectivas reas de jurisdio. Com o exposto, voc pode inferi
r mais uma vez sobre a complexidade das avaliaes envolvidas e dos respectivos proc
essos e sobre os volumes de recursos pblicos usados, que podem ser significativos
. Mas uma questo que tem sido colocada, de forma recorrente, a efetividade das aes
de avaliao (controle). Esse um assunto bastante desafiador, pois, se entendermos a
s avaliaes como SIs, poderamos usar todas as potencialidades das TICs para desenhar
processos mais eficazes a custos menores.
174
Ouvidoria-Geral da Unio
A Ouvidoria-Geral da Unio um rgo importante, pois est voltado ao monitoramento exter
no, isto , a fonte de dados externa ao Sistema de Controle Interno a Ouvidoria-Ge
ral da Unio, que tambm foi criada pelo Decreto n. 5.683/06, com as competncias a se
guir listadas.
I orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria dos rgos e entidades do Poder Ex
ecutivo Federal; II examinar manifestaes referentes prestao de servios pblicos pelo
s e entidades do Poder Executivo Federal; III propor a adoo de medidas para a corr
eo e a preveno de falhas e omisses dos responsveis pela inadequada prestao do servio
o; IV produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao dos usurios dos servios p
cos prestados no mbito do Poder Executivo Federal; V contribuir com a disseminao da
s formas de participao popular no acompanhamento e fiscalizao da prestao dos servios p
icos; VI identificar e sugerir padres de excelncia das atividades de ouvidoria do
Poder Executivo Federal; VII sugerir a expedio de atos normativos e de orientaes, vi
sando corrigir situaes de inadequada prestao de servios pblicos; e VIII promover capa
itao e treinamento relacionados s atividades de ouvidoria. (BRASIL, 2006, art. 14).
Aps a leitura dessas atribuies, gostaramos que voc identificasse quais podem ser cons
ideradas como tpicas de avaliao, isto , forneceriam subsdios ao Controle Operacional
do Poder Executivo Federal, e quais no so finalsticas, mas voltadas apenas para a g
esto interna dos rgos pblicos.
175
Gesto Operacional
Corregedoria-Geral da Unio
A seguir, vamos apresentar a voc a Corregedoria-Geral da Unio. De acordo com o Dec
reto n. 5.683/06, o rgo central do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal. De
ntre as suas competncias, selecionamos algumas para nosso entendimento:
II analisar, em articulao com a Secretaria Federal de Controle Interno e com a Sec
retaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas, as representaes e as denncia
orem encaminhadas ControladoriaGeral da Unio; III conduzir investigaes preliminares
, inspees, sindicncias, inclusive as patrimoniais, e processos administrativos disc
iplinares; [...] VI instaurar sindicncia ou processo administrativo ou, conforme
o caso, propor ao Ministro de Estado representar ao Presidente da Repblica para a
purar eventual omisso das autoridades responsveis pelos procedimentos a que se ref
erem os incisos anteriores; VII apurar a responsabilidade de agentes pblicos pelo
descumprimento injustificado de recomendaes do controle interno e das decises do c
ontrole externo; [...] XII solicitar a rgos e entidades pblicas e pessoas fsicas e j
urdicas de direito privado documentos e informaes necessrios instruo de procedimentos
em curso na Controladoria-Geral da Unio; XIII requerer a rgos e entidades da admini
strao pblica federal a realizao de percias; [...]. (BRASIL, 2006, art. 15).
A Figura 27 est no incio desta Unidade, em caso de dvida, retorne a ela e, se for p
reciso, no hesite em consultar o seu tutor.
176
v
Destacamos, em primeiro lugar, o surgimento de um novo sistema administrativo qu
e faz interface com o Sistema de Controle Interno que estamos analisando e, tambm
, os incisos XII e XIII como exemplos de acessos s fontes de dados externas, confor
me mostramos na Figura 27.

Voltamos a chamar ateno para o fato de que o Sistema de Controle Interno e suas or
ganizaes controladorias, secretarias e assessorias de controle e corregedorias ou
similares podem ser implementados nas instncias federal e municipal, desde que pr
evistos nos arcabouos legais de cada Unidade da Federao.
INSTRUMENTOS DE CONTROLE INTERNO
Como exemplos de instrumentos do Sistema de Controle Interno, selecionamos a pre
stao de contas de convnios. Essa prestao se mostra interessante porque envolve esforos
de vrios ministrios e porque utiliza um aplicativo informatizado, o Sistema de Ge
sto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV). Relativamente prestao de contas de
convnio, o Decreto n. 6.170, de 25 de julho de 2007, define que:
6 O convenente ficar obrigado a prestar contas dos recursos recebidos, na forma da
legislao aplicvel e das diretrizes e normas previstas no art. 18. 7 O concedente te
r prazo de noventa dias para apreciar a prestao de contas apresentada, contados da
data de seu recebimento. (BRASIL, 2007, art. 10).
Por outro lado, a Portaria Interministerial MP/MF/MCT n. 127, de 29 de maio de 2
008, estabelece:.
Art. 3. Os atos e os procedimentos relativos formalizao, execuo, acompanhamento, pre
stao de contas e informaes acerca de tomada de contas especial dos convnios, contrato
s de repasse e termos de cooperao sero realizados no Sistema de Gesto de Convnios e C
ontratos de Repasse - SICONV, aberto consulta pblica, por meio do Portal dos Convn
ios. [...]
177
Gesto Operacional
Art. 56. O rgo ou entidade que receber recursos na forma estabelecida nesta Portar
ia estar sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicao no prazo mximo de tri
nta dias contados do trmino da vigncia do convnio ou contrato ou do ltimo pagamento
efetuado, quando este ocorrer em data anterior quela do encerramento da vigncia. 1
Quando a prestao de contas no for encaminhada no prazo estabelecido no caput, o con
cedente ou contratante estabelecer o prazo mximo de trinta dias para sua apresentao,
ou recolhimento dos recursos, includos os rendimentos da aplicao no mercado financ
eiro, atualizados monetariamente e acrescido de juros de mora, na forma da lei.
2 Se, ao trmino do prazo estabelecido, o convenente ou contratado no apresentar a p
restao de contas nem devolver os recursos nos termos do 1 , o concedente registrar a
inadimplncia no SICONV por omisso do dever de prestar contas e comunicar o fato ao r
go de contabilidade analtica a que estiver vinculado, para fins de instaurao de toma
da de contas especial sob aquele argumento e adoo de outras medidas para reparao do
dano ao errio, sob pena de responsabilizao solidria. [...]. Art. 58. A prestao de cont
as ser composta, alm dos documentos e informaes apresentados pelo convenente ou cont
ratado no SICONV, do seguinte: I Relatrio de Cumprimento do Objeto; II declarao de
realizao dos objetivos a que se propunha o instrumento; III relao de bens adquiridos
, produzidos ou construdos, quando for o caso; IV a relao de treinados ou capacitad
os, quando for o caso; V a relao dos servios prestados, quando for o caso; VI compr
ovante de recolhimento do saldo de recursos, quando houver; e
178
VII termo de compromisso por meio do qual o convenente ou contratado ser obrigado
a manter os documentos relacionados ao convnio ou contrato de repasse, nos termo
s do 3 do art. 3 . Pargrafo nico. O concedente ou contratante dever registrar no SICON
V o recebimento da prestao de contas. Art. 59. Incumbe ao rgo ou entidade concedente
ou contratante decidir sobre a regularidade da aplicao dos recursos transferidos
e, se extinto, ao seu sucessor. Art. 60. A autoridade competente do concedente o
u contratante ter o prazo de noventa dias, contado da data do recebimento, para a
nalisar a prestao de contas do instrumento, com fundamento nos pareceres tcnico e f
inanceiro expedidos pelas reas competentes. 1 O ato de aprovao da prestao de contas d
ver ser registrado no SICONV, cabendo ao concedente ou contratante prestar declar
ao expressa de que os recursos transferidos tiveram boa e regular aplicao. 2 Caso a p
restao de contas no seja aprovada, exauridas todas as providncias cabveis para regula
rizao da pendncia ou reparao do dano, a autoridade competente, sob pena de responsabi
lizao solidria, registrar o fato no SICONV e adotar as providncias necessrias instau
a Tomada de Contas Especial, com posterior encaminhamento do processo unidade se
torial de contabilidade a que estiver jurisdicionado para os devidos registros d
e sua competncia. (BRASIL, 2008b).
Apresentamos o exemplo do SINCOV para mostrar o desenvolvimento de um aplicativo
(software) de apoio necessrio para estabelecer procedimentos formalizados, integ
rando os procedimentos operacionais, a contratao de servios via convnios com instrum
entos de controle interno e a prestao de contas. Finalizando, com esta seo, procuram
os trazer como exemplos alguns mecanismos e instrumentos de avaliao operacional pa
ra deixar clara a importncia do entendimento dos arcabouos legais e normativos que
sustentam essa etapa da Gesto Operacional.
179
Gesto Operacional
Voc deve tambm ter constatado a necessidade de aporte de conhecimentos de Direito
Administrativo por parte de assessores e consultores jurdicos dos rgos do Poder Exe
cutivo. Finalmente, importante voltar a destacar que os exemplos apresentados do
Poder Executivo Federal podem ser transpostos para os executivos estaduais e mu
nicipais, considerando que cada uma dessas instncias conta com arcabouos legais e
normativos especficos.
INSTRUMENTOS DO CONTROLE EXTERNO
No que se refere ao Controle Externo, vamos centrar nosso estudo em alguns instr
umentos importantes para exemplificar essa categoria de ferramenta de avaliao, poi
s abordamos com detalhes os mecanismos de Controle Externo na Unidade 1. A Const
ituio Federal de 1988 traz para anlise uma definio importante que complementa o que j
explicitamos com o artigo 70:
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pbli
cos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natur
eza pecuniria. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998). (BRASIL, 1988,
art. 70).
Sendo assim, podemos afirmar que a prestao de contas se configura como um instrume
nto constitucional, podendo ser entendida como a aplicao do processo de gerenciame
nto de informao programado, conforme voc ver a seguir. Para regulamentar a matria, o
Tribunal de Contas da Unio (TCU) definiu os vrios tipos de prestao de contas na Inst
ruo Normativa TCU n. 57, de 27 de agosto de 2008, conforme explicitados a seguir.
180

I. processo de contas: processo de trabalho do controle externo destinado a aval
iar a conformidade e o desempenho da gesto das pessoas abrangidas pelos incisos I
, III, IV, V e VI do art. 5 da Lei n 8.443/92, com base em um conjunto de document
os, informaes e demonstrativos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacion
al ou patrimonial, obtidos direta ou indiretamente; II. tomada de contas: proces
so de contas relativo avaliao da gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas
da administrao federal direta; III. prestao de contas: processo de contas relativo a
valiao da gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas da administrao federal in
direta e por aquelas no classificadas como integrantes da administrao federal diret
a; IV. relatrio de gesto: conjunto de documentos, informaes e demonstrativos de natu
reza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial relativos gesto dos
responsveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas, organizado de forma a poss
ibilitar a viso sistmica da conformidade e do desempenho desta gesto; V. processo d
e contas ordinrias: processo de tomada ou prestao de contas organizado anualmente p
elas unidades jurisdicionadas cujos responsveis esto abrangidos pelos incisos I, I
II, IV, V e VI do art. 5 da Lei n 8.443/92, destinado a avaliar a conformidade e o
desempenho da gesto desses responsveis, com base em um conjunto de documentos, in
formaes e demonstrativos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou
patrimonial; VI. processo de contas individual: processo de contas ordinrias orga
nizado tendo por base a gesto de uma unidade jurisdicionada; VII. processo de con
tas consolidado: processo de contas ordinrias organizado tendo por base a gesto de
um conjunto de unidades jurisdicionadas que se relacionam em razo de hierarquia,
funo ou programa de governo, de modo a possibilitar a avaliao sistmica dessa gesto;
181
Gesto Operacional
VIII. processo de contas agregado: processo de contas ordinrias organizado tendo

por base a gesto de um conjunto de unidades jurisdicionadas que no se relacionem e
m razo de hierarquia, funo ou programa de governo, mas cujo exame em conjunto e em
confronto possibilite a avaliao sistmica dessa gesto; IX. processo de contas extraor
dinrias: processo de tomada ou prestao de contas organizado quando da extino, liquidao
dissoluo, transformao, fuso, incorporao ou desestatizao de unidades jurisdicionadas
s responsveis estejam alcanados pela obrigao prevista no art. 70, pargrafo nico, da Co
nstituio Federal, para apreciao do Tribunal nos termos do art. 15 da Lei n. 8.443/92
; [...]. (BRASIL, 2008a, art. 1 ).
Elencamos todos os incisos da instruo normativa para mostrar a voc o uso sistemtico
das palavras avaliao e avaliar, mostrando a natureza do instrumento como apoio ao
controle operacional. A seguir, vamos exemplificar alguns tipos de prestao de cont
as.
Prestao de Contas do Presidente da Repblica
A elaborao da prestao de contas do Presidente da Repblica visa a atender ao disposto
no artigo 84, inciso XXIV, da Constituio Federal, em consonncia com as instrues estab
elecidas pelo TCU. Essa atividade consiste em receber as informaes dos rgos que exec
utam os oramentos da Unio, avaliar sua consistncia e encaminh-las ao TCU. A Prestao de
Contas Anual do Presidente da Repblica orientada por diretrizes emitidas pelo TC
U, traduzindo em processos reexecues contnuas que visam dar maior organicidade, tra
nsparncia e qualidade s informaes prestadas.
Confira a Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica acessando: <http:// www
.cgu.gov.br/ Publicacoes/
PrestacaoContasPresidente/ index.asp>. Acesso em: 19 nov. 2010.
v
182
Como voc analisa esse instrumento face s definies dos processos de avaliao e suas etap
as mostradas no Quadro 4? Voc ver que a transposio no simples, sinalizando como desa
iante para os gestores e para o Presidente da Repblica atender s disposies legais e
normativas das avaliaes e dos controles operacionais.
Tomada e Prestao de Contas Anuais
v
Para relembrar essas etapas, retorne ao
Quadro 4 apresentado nesta Unidade e faa uma releitura.
A Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992, estabelece relativamente Tomada e Prestao

de Contas que:
Art. 5. A jurisdio do Tribunal de Contas da Unio abrange: I qualquer pessoa fsica, rg
ou entidade a que se refere o inciso I do art. 1 desta lei, que utilize, arrecad
e, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quai
s a Unio responda, ou que, em nome desta assuma obrigaes de natureza pecuniria; II a
queles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
dano ao errio; III os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob in
terveno ou que de qualquer modo venham a integrar, provisria ou permanentemente, o
patrimnio da Unio ou de outra entidade pblica federal; IV os responsveis pelas conta
s nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo. V os responsveis
por entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado que recebam co
ntribuies parafiscais e prestem servio de interesse pblico ou social; VI todos aquel
es que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos sua fiscalizao por
expressa disposio de lei; VII os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos repas
sados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste
183
Gesto Operacional
ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; VII
I os sucessores dos administradores e responsveis a que se refere este artigo, at
o limite do valor do patrimnio transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5 da
Constituio Federal; IX os representantes da Unio ou do Poder Pblico na assembleia ge
ral das empresas estatais e sociedades annimas de cujo capital a Unio ou o Poder Pb
lico participem, solidariamente, com os membros dos conselhos fiscal e de admini
strao, pela prtica de atos de gesto ruinosa ou liberalidade custa das respectivas so
ciedades. Art. 6. Esto sujeitas tomada de contas e, ressalvado o disposto no inci
so XXXV do art. 5 da Constituio Federal, s por deciso do Tribunal de Contas da Unio po
dem ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos incisos I a VI
do art. 5 desta lei. Art. 7. As contas dos administradores e responsveis a que se
refere o artigo anterior sero anualmente submetidas a julgamento do Tribunal, so
b forma de tomada ou prestao de contas, organizadas de acordo com normas estabelec
idas em instruo normativa. Pargrafo nico. Nas tomadas ou prestaes de contas a que alud
e este artigo devem ser includos todos os recursos, oramentrios e extra-oramentrios,
geridos ou no pela unidade ou entidade. Art. 8. Diante da omisso no dever de prest
ar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio, na forma prev
ista no inciso VII do art. 5 desta lei, da ocorrncia de desfalque ou desvio de din
heiros, bens ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegt
imo ou antieconmico de que resulte dano ao errio, a autoridade administrativa comp
etente, sob pena de responsabilidade solidria, dever imediatamente adotar providnci
as com vistas instaurao da tomada de contas especial para apurao dos fatos, identifi
cao dos responsveis e quantificao do dano.
184

1 No atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinar a instaurao da
tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa deciso. (BRASIL,
1992).
A partir do exposto, podemos afirmar que a prestao de contas se configura como um

dos princpios bsicos da Administrao previsto na Constituio Federal. Logo, o gestor pbl
co deve prestar contas anualmente.
Para encerrar a discusso desta seo, realize a Atividade 3, proposta na seo Atividades
de aprendizagem, cujo objetivo avaliar o entendimento obtido sobre os mecanismo
s e os instrumentos da avaliao operacional.
185
Gesto Operacional
Resumindo
Nesta Unidade, apresentamos temas relacionados ao controle operacional e aos Sis
temas de Avaliao. Definimos que o controle operacional muito importante tanto para
corrigir as disfunes como para propiciar oportunidades pessoais aos gestores oper
acionais e aprendizado s organizaes que prestam servios pblicos. V imos que o Control
e Operacional uma etapa decisria do ciclo de gesto PEAC, por esse motivo, depende
das informaes da etapa de avaliao para as tomadas de deciso. Logo, considerar as orga
nizaes como SIs uma forma de compreender melhor como se processam as trocas de inf
ormaes entre essas etapas to importantes na Gesto Operacional. Destacamos que o obje
to ou o foco sobre o qual so coletadas e avaliadas as informaes para apoio ao contr
ole operacional o desempenho. Os produtos e os servios informacionais consideram,
entre outros, os critrios de economicidade, eficincia, eficcia e efetividade e pod
em utilizar indicadores, como produto de sntese informacional. Discutimos que o c
ontrole e a avaliao so atividades de grande importncia na Gesto Operacional, pois o c
ontrole promove o aprendizado e a institucionalizao das organizaes pblicas, alm de gar
antir a implementao de ajustes no desempenho das aes operacionais, abrangendo seus i
nsumos, processos e resultados. E a avaliao, como um SI de apoio s decises operacion
ais, mostra uma com186

plexidade similar encontrada nos ajustes dos desempenhos efetivados pelo control
e operacional. Grande parte dessa complexidade se deve s exigncias legais e normat
ivas vigentes. Por fim, vimos que na Administrao Pblica os Sistemas de Avaliao, quase
sempre denominados de Sistemas de Controle, apresentam estruturas organizaciona
is especficas e um arcabouo legal normativo tambm complexo e de difcil integrao para g
estores sem formao jurdica, por isso a necessidade de assessoramentos especficos de
profissionais dessa rea de conhecimento.
187
Gesto Operacional
As atividades de aprendizagem fazem parte do processo de construo do conhecimento.
Para tanto, elaboramos trs exerccios com o objetivo de reforar os contedos expostos
nesta Unidade; apoiar sua participao no processo de construo conjunta do conhecimen
to que planejamos; e auxiliar voc na aproximao de situaes prticas da gesto pblica no
se refere ao tema: Gesto Operacional. Para realizar as atividades, siga as orien
taes a seguir:
Se necessrio, converse com seu tutor.
mento
adicionais, consulte as referncias.
Se voc precisar de aprofundamento ou conheci

os devem ser entendidos como percepes, e no como diagnsticos aprofundados. 1. Esta a
tividade busca instigar voc a fazer um detalhamento dos processos e suas macroati
vidades e dos projetos como SI com o objetivo de avaliar o entendimento obtido s
obre a hierarquia sistmica dos SIs de uma organizao. Orientaes especficas
188
Faa uma releitura atenciosa da seo Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao par
Controle Operacional. Se tiver dificuldades, consulte o seu tutor.
Escolha um dos subsistemas mostrados no Quadro 3
A organizao e seus subsistemas de informao.
Para responder s questes propostas na alternativa C,
considere uma situao hipottica na qual voc o gestor operacional responsvel pela prest
ao de servios sustentado pelos subsistemas escolhidos.
Registre suas respostas no frum do AVEA para discutilas com o professor, com seu
tutor ou mesmo com seus colegas. a) Onde se localiza o subsistema na figura a se
guir?
189
Gesto Operacional
b) Onde se localiza o subsistema na figura a seguir?
c) Quais categorias de produtos e de servios informacionais seriam os mais adequa
dos, considerando o quadro a seguir?
CRITRIO
Acionamento Periodicidade Atendimento Forma Tratamento Temporalidade Mdia
CATEGORIAS DE PRODUTOS E SERVIOS INFORMACIONAIS
Por Oferta e por Demanda Contnuos, Sazonais e Eventuais Programados e a Pedido Fo
rmais e Informacionais Primrios e com Valor Agregado Pontuais e Sries Histricas Imp
ressa e Eletrnica
2. Detalhe os processos de avaliao programado e hbrido com o objetivo de avaliar se
u entendimento obtido sobre os processos e as macroatividades das avaliaes operaci
onais programadas e hbridas. Orientaes especficas

Faa uma releitura da seo Processos de Avaliao Program
Hbrido apresentada nesta Unidade.
190
Referncias Bibliogrficas
Escolha um processo de auditoria programado realizado
por uma controladoria federal, estadual ou municipal.
Responda s questes considerando uma situao hipottica na qual voc o gestor operacion
responsvel por essa prestao de servios.
Registre em um arquivo em mdia digital para discuti-la
como os seus colegas e seu tutor. a) De que forma se processa o monitoramento da
s necessidades informacionais dos ACOs? b) De que forma se processa a disponibil
izao dos resultados da auditoria aos ACOs? 3. Considerando as complexidades legais
e operacionais das avaliaes na Administrao Pblica a partir do SICONV, e com o objeti
vo de avaliar os entendimentos obtidos sobre os mecanismos e os instrumentos da
avaliao operacional, leia as orientaes a seguir e realize as atividades propostas. O
rientaes especficas
Leia sobre o SICONV acessando o Portal de Convnios
no site <https://www.convenios.gov.br/siconv/secure/ entrar-login.jsp>. Acesso e
m: 19 nov. 2010. Se tiver dificuldades de acesso ou de entendimento, consulte o
seu tutor.
Escolha um processo programado da prestao de servios pblicos para a proteo ambiental
um problema passvel de ocorrncia na macroatividade de monitoramento.
Responda s questes a seguir considerando uma situao hipottica na qual voc o gestor
racional resMdulo Especfico em Gesto Pblica
191
Gesto Operacional
ponsvel por essa prestao de servios.
Registre as respostas em um arquivo digital para discuti-las com seus colegas e
seu tutor. a) Qual o nvel de complexidade da avaliao de convnios, considerando as pe
rguntas mais frequentes no contexto da prestao de servio escolhida? b) Como gestor,
seria mais conveniente alterar os aspectos legais ou investir no SICONV? Por qu?
192
Consideraes finais
CONSIDERAES FINAIS
Prezado estudante, Neste livro-texto, tivemos a oportunidade de ver como a Gesto
Operacional se apresenta multidisciplinar, envolvendo conhecimentos de disciplin
as da Administrao Pblica, da Engenharia de Produo e do Direito Administrativo Pblico,
dentre tantas outras. Em face dessa complexidade, foram selecionados tpicos consi
derados crticos, apresentados, de forma sistematizada, por etapas do processo de
gesto. Essa opo considerou o objetivo da disciplina de abordar aspectos fundamentai
s do grande desafio do gestor operacional, que compatibilizar a prestao de servios
pblicos com a qualidade exigida pelos cidados, contribuintes e usurios, e com a obe
dincia obrigatria aos preceitos dos arcabouos legais e normativos vigentes. Para a
etapa de planejamento operacional, foram selecionados tpicos do gerenciamento int
egrado de carga e de capacidade, pois as decises de priorizao so crticas quando traba
lhamos com demandas crescentes, em ambientes dinmicos, e com recursos limitados.
O gerenciamento integrado dos processos e dos projetos, que viabiliza as aes opera
cionais, foi o tema escolhido para representar os desafios da etapa de execuo da p
restao de servios pblicos de carter permanente e situacional. A etapa de controle foi
abordada na perspectiva integrada do atendimento s demandas do controle pelo Est
ado e pela sociedade, que direcionam as aes de instituies importantes dos Poderes Ex
ecutivo, Legislativo e Judicirio.
193
Gesto Operacional
Olhar a etapa de avaliao como um Sistema de Informao (SI) foi a estratgia usada para
compreender melhor os mecanismos e os instrumentos voltados para a prestao de cont
as ao Estado e Sociedade pelas organizaes e seus gestores que utilizam recursos pbl
icos para o atendimento s demandas dos diversos pblicos usurios desses servios. Mant
er o ciclo de Gesto Operacional em permanente aprendizado tcnico e poltico vai exig
ir que todos esses temas abordados em carter introdutrio sejam aprofundados e comp
lementados com estudos sobre os aspectos no focalizados, em especial alguns temas
considerados emergentes na gesto pblica contempornea. Foi muito bom construirmos j
untos competncias para um servio pblico com a qualidade que todos ns temos direito.
Desejamos muitas conquistas profissionais para voc! Professora Maria Leondia Malme
grin
194
REFERNCIAS
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Reading, Mass: Addison Wesley, 1978. BRASIL. Constituio. Constituio da Repblica Feder
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195
Gesto Operacional
______. Lei n. 11.204, de 05 de dezembro de 2005. Altera a Lei n. 10.683, de 28
de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrio
s; autoriza a prorrogao de contratos temporrios firmados com fundamento no art. 23
da Lei n. 10.667, de 14 de maio de 2003; altera o art. 4 da Lei n. 8.745, de 9 de
dezembro de 1993, e a Lei n. 11.182, de 27 de setembro de 2005; e d outras provi
dncias. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia, 6 dez., 2005, Seo 1, p. 1. ______. Decreto n
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Ato2004-2006/2006/Decreto/D5683.htm>. Acesso em: 15 ago. 2010. ______. Decreto n
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recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse, e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/ d
6170.htm>. Acesso em: 15 ago. 2010. ______. Instruo Normativa n. 57, de 27 de agos
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rg.br/arrecadacao/fund_legal/035_DN/ INSTRU%C3%87%C3%83O_NORMATIVA_57_2008_TCU.p
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Gesto Operacional
M INICURRCULO
Maria Leondia Malmegrin
Graduada em Engenharia Qumica pela Escola Politcnica da Universidade de So Paulo. F
ormada em Anlise de Sistemas de Processamento de Dados pelo Servio Federal de Proc
essamento de Dados (SERPRO). Exerceu cargo de gestora pblica no SERPRO, nas Admin
istraes Pblicas Direta e Indireta por cerca de 30 anos. Desenvolveu metodologias de
modelagem institucional, organizacional, operacional, e Sistemas de Informao e os
aplicou em rgos do governo federal, estadual, municipal e em organizaes privadas. E
laborou projetos pedaggicos e a modelagem de cursos para a FGV/ Braslia e para a E
scola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), onde ministra disciplinas relacionadas
modelagem organizacional, gesto estratgica da informao, s avaliaes operacionais c
das em custo, e aos contratos de gesto, todas para a Administrao Pblica. Atualmente,
desenvolve estudos nas reas de alinhamento, hiperintegrao e conformidade para rede
s formadas por rgos pblicos e por organizaes do terceiro setor.
200

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