Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

ORGANIZACIN IBEROAMERICANA DE SEGURIDAD SOCIAL

MASTER EN DIRECCIN Y GESTIN DE LOS

SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL
SEGURIDAD SOCIAL. CONFIGURACIN Y DESARROLLO
INTERNACIONAL

TEMA
1

NACIMIENTO
Y
EVOLUCIN
SEGURIDAD SOCIAL.

DE

LA

M Dolores Gonzlez Molina.

Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

Cualquier estudio que pretenda dar una visin completa de una institucin e incluso de su plasmacin en un
estadio determinado no puede prescindir de un anlisis de su evolucin. En efecto, la Seguridad Social, tal y
como la conocemos actualmente, no se ha formado por generacin espontnea, sino que es el resultado de
una larga evolucin histrica. No obstante, en materia de Seguridad Social, hablar de evolucin no resulta del
todo preciso, pues, con anterioridad al momento en que tal expresin se acua, nicamente se han sucedido
distintas formas de proteccin de las necesidades sociales, que en gran medida continan presentes en los
distintos ordenamientos jurdicos. Por tanto, quizs sea ms propio referirnos a una evolucin de la proteccin
social, como expresin ms amplia e indicadora de los diversos instrumentos utilizados a lo largo del tiempo
para afrontar las necesidades sociales.
En este sentido y con nimo de facilitar la sistematizacin de este complejsimo proceso histrico y, no sin una
cierta finalidad pedaggica, podemos distinguir, tres fases o etapas de las distintas formas de proteccin
social:

a) Las primeras medidas de proteccin social, desde sus orgenes hasta la aparicin de los seguros
sociales, que podemos considerar como los precedentes ms remotos de la Seguridad Social.

b)

Los Seguros Sociales: nacimiento y desarrollo de los seguros sociales, desde el ltimo tercio del siglo
XIX hasta la configuracin de los sistemas de seguridad social, como precedente inmediato.

c) Los sistemas de seguridad social, a partir de la dcada de los aos treinta hasta el momento actual.
I.

LAS PRIMERAS MEDIDAS DE PROTECCIN SOCIAL: LAS RACES

HISTRICAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

La preocupacin por la proteccin de las necesidades individuales y sociales tiene races muy profundas en el
pensamiento occidental. Se podra decir, que la idea de proteccin de estas necesidades sociales ha estado
presente desde que el hombre es hombre (ARISTTELES), de ah, que las medidas de proteccin social que
se han venido adoptado, tanto en comn como aisladamente, hayan sido extraordinariamente numerosas y
diversas. En la labor de investigar las races histricas de la Seguridad Social, vamos a hacer referencia a
concretas formas de proteccin social indiferenciada (asistencia social, ahorro individual y colectivo, los
mecanismos basados en la idea de solidaridad y mutualidad, el seguro privado, etc.) aparecidas a lo largo del
tiempo, que no obedecen sino a necesidades puntuales y, que constituyen, sin duda, precedentes de lo que hoy
es la Seguridad Social:
El ejemplo histrico inmediato de las medidas de proteccin social, al margen del de carcter meramente
anecdtico ofrecido por Jos el Egipcio, que al organizar reservas cuantiosas de alimentos durante los siete
aos de abundancia consigui su racional distribucin en los siguientes siete aos de escasez, lo encontramos
en la antigedad romana. Entre los collegia, los llamados artificum vel opificum o tenuiores, eran
asociaciones con una clara finalidad mutualista. Su constitucin requera la unin de al menos tres individuos,
que con aportaciones de entrada y peridicas, se comprometan a contribuir para formar el fondo comn. El
fondo as formado se destinaba a sufragar los gastos de enterramiento del socio fallecido.

Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

Durante la Edad Media, el problema de la pobreza va a dar lugar a medidas de proteccin social de diverso
signo. Por una lado, se adoptan, medidas de proteccin basadas en la solidaridad o ayuda mutua a travs de
asociaciones de carcter corporativo o profesional. Las Cofradas y Gremios, con las aportaciones de los
miembros, ayudaban a aquellos que caan en desgracia, protegan a las viudas y hurfanos, y llegaron, incluso,
a fundar hospitales. Y, por otro, se adoptaron medidas de asistencia social a favor de los pobres, por parte de
la Iglesia y de instituciones caritativas privadas. El Estado nicamente se esforzar, en este momento, en la
lucha y represin de la mendicidad y otras consecuencias derivadas de la pobreza (polica de los pobres).
Las Cofradas (Cofradas religiosas benficas, Cofradas gremiales) y las Corporaciones
gremiales eran constituidas por el acuerdo de sus socios fundadores y la proteccin que
dispensaba tena un carcter mixto: mutualista y asistencial. El primero porque la proteccin se
dilua entre los asociados; el segundo porque stos no tenan un derecho de proteccin sin ms,
sino nicamente un inters basado en el nivel de indigencia probado. Las necesidades
protegidas procedan de enfermedad, cualquiera que fuera su causa, a la que correspondan
prestaciones dinerarias, asistencia mdico-farmacutica por los cofrades sanitarios y
hospitalizacin cuando era posible. Tambin se considera merecedora de proteccin la vejez, el
fallecimiento, la supervivencia de viudas y hurfanos, el paro, la dote matrimonial, la cautividad,
etc. La financiacin de tales prestaciones proceda de un fondo comn integrado por las
aportaciones de ingreso y por las aportaciones peridicas. El fondo comn adems era
engrosado con las multas que la autoridad poda imponer a los cofrades por faltas cometidas
contra la asociacin.

En la Edad Moderna, se da un salto cuantitativo y cualitativo en materia de proteccin social. El fortalecimiento

en Europa de la figura del Monarca (Monarqua Absoluta), la aceptacin por parte de los tericos de la poca
(LUIS VIVES, THOMAS HOBBES, BERNARDO WARD) de la proteccin como una responsabilidad del
Gobierno monrquico, y la necesidad real del apoyo del pueblo para consolidar su autoridad sobre la an
poderosa nobleza y la naciente burguesa, son factores que determinan que, durante los siglos XVI, XVII y
XVIII, desde la Autoridad Pblica se arbitren diversas medidas de proteccin social.
No obstante, y pese al desarrollo en Europa de una cierta poltica de asistencia pblica, centrada,
esencialmente, en la asistencia hospitalaria (organizacin hospitalaria inglesa) y/o en la superacin de
determinados estadios de pobreza a travs de las organizaciones u organismos de carcter local (Diputaciones
de barrio, Juntas Municipales de Beneficencia, Privy Council), la proteccin fundamental de las necesidades
sociales se realiza a travs del principio mutualista (hermandades, montepos) y de las primeras instituciones de
ahorro popular (Montes de Piedad).
Las ideas de autores como Luis VIVES, en su obra "De Subventione Pauperatum", o de
Bernardo WARD, en "Obra Pa" (1750), o Thomas HOBBES, en El Leviathan (1621) fueron
positivadas en medidas de carcter asistencial, como las Diputaciones de barrio (1778) o el
'Privy Council' (Poor Law Act de 1601). Instituciones dirigidas al alivio y socorro interino de
jornaleros, pobres desocupados, enfermos y convalecientes, eran financiadas con limosnas,
subvenciones estatales y cuestaciones dominicales en los vecindarios. Pero, junto a la asistencia
pblica, la proteccin fundamental de las necesidades sociales se realiza, tanto en Espaa como
en el resto de Europa, a travs del principio mutualista, con las hermandades. En Espaa, la
Hermandad de socorro, sucesora de la cofrada gremial, confiere, a diferencia de aqulla
derecho subjetivo pleno a los asociados para obtener, esencialmente, la proteccin de
enfermedad y de muerte. Acogida a la sumisin de la autoridad eclesistica, la hermandad
chocar con la poltica laica del siglo XVIII (Aranda, Campomanes, Jovellanos, Floridablanca)
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Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

dando paso a los primeros montepos. Instituidos bajo el aliento estatal y subvencionados
econmicamente por el propio Estado, los montepos, tratan de proteger, esencialmente, las
necesidades profesionales de altos ingresos -Militar, Ministerios, Reales Oficinas, Correos y
Caminos, Real Armada, corregidores, Alcaldes Mayores, etc.- derivadas de la supervivencia
(viudedad, orfandad).
En la poca liberal, el ascenso de la burguesa, la exaltacin de los principios individualistas (Laissez faire), y
el triunfo del liberalismo econmico (ADAM SMITH), abocan a la sociedad del siglo XIX a una total indefensin
frente a las necesidades sociales. La obra de Adam SMITH, "Wealth of Nations" (La Riqueza de las
Naciones), no slo constituye un mtodo de anlisis econmico apoyado en el estudio de la dinmica del
mercado (libertad absoluta), sino una determinada concepcin del papel del Estado, el "Estado Mnimo", que
desaconseja la intervencin de la autoridad pblica para evitar cualquier situacin de necesidad social. Para el
liberalismo econmico, la pobreza y las privaciones de las clases inferiores aparecen pues, como un hecho
inevitable y necesario, lo que determina que en este momento la proteccin de las necesidades sociales pasa
nica y exclusivamente, por la previsin individual, es decir, por el ahorro de los individuos. Se produce as, la
creacin de instituciones de ahorro popular: las Cajas postales de ahorro (Cajas de Ahorro, Trustie savings
banks, Caisses d'epargne).
En la primera mitad del siglo XIX se comienza a poner de manifiesto la incapacidad del liberalismo econmico
para hacer frente a las necesidades sociales que planteaba la nueva sociedad industrial. Esta situacin
desemboca en la aparicin de una nueva ideologa basada en la primaca de los valores sociales sobre los
individuales, y que constituye una transformacin radical del panorama poltico, social y econmico: el
Socialismo. Esto nos traslada, inmediatamente, a un determinado momento histrico, el ltimo tercio del siglo
XIX, a un pas, Alemania, y a una realidad poltica y econmica, el Socialismo de Estado, donde se sita el
origen moderno de la Seguridad Social: los Seguros Sociales.
II. LOS SEGUROS SOCIALES.
2.1. Los primeros seguros sociales: el programa de Bismarck.
Los primeros seguros sociales aparecen en Alemania, bajo el patrocinio del Canciller de Hierro, Otto VON
BISMARCK, como una nueva forma de proteccin social que relegaba al pasado, como residual, el
sistema tradicional de la ayuda en la pobreza: la beneficencia privada y pblica.
El nacimiento de los seguros sociales en Alemania viene determinado por los siguientes factores:

a) La Revolucin Industrial empieza tardamente (1850) pero se desarrolla con gran rapidez. Los
seguros sociales pblicos no surgen, sin embargo en Alemania, o no exclusivamente, como
consecuencia de un determinado desarrollo econmico social. Si esto hubiese sido as, los primeros
seguros sociales no habran surgido en Alemania sino en Inglaterra.

b) Se consolida polticamente el Estado alemn bajo la direccin de Prusia. El liderazgo de la

unificacin alemana lo haba ostentado la Monarqua prusiana (absolutista y antidemocrtica) que
contaba con la frontal oposicin de la ascendente burguesa liberal. Para llevar a cabo su programa
Bismarck buscar, por tanto, el apoyo popular mediante la adopcin de una completa legislacin
social (Sozial Politik).

Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

c) Nacimiento prematuro de los seguros sociales alemanes, que no surgen precisamente en los aos 80,
sino bastante antes. En efecto, como indica RITTER, Alemania gozaba de una importante tradicin
intervencionista, tradicin que se vivi por primera vez durante la revolucin de los aos 1848-1849
en la forma de una poltica social activa con objeto de contrarrestar los peligros del pujante
proletariado. En el ao 1854 se aprueba la Ley sobre la Caja de Asistencia, disposicin por la que
se obligaba a los trabajadores y empresarios a efectuar aportaciones a una caja de enfermedad,
precedente de la Ley del seguro de enfermedad del ao 1883.

d) Las diversas corrientes del pensamiento alemn (HEGEL, FICHTE, SAVIGNY, LIST) lejos de la
filosofa utilitarista imperante en Gran Bretaa y en otros pases de Europa, fortalecen la primaca de
los valores colectivos sobre los individuales, y la idea de que el Estado es el centro de poder de la
sociedad, cuyos problemas son problemas del propio Estado. Por el contrario, en Francia como en el
Reino Unido, la fuerza del liberalismo poltico y econmico, as como el convencimiento del
individualismo acuado, fue el motivo de la tardanza de la implantacin de un rgimen pblico de
seguros sociales obligatorios.

e) Para el desarrollo de la poltica social estatal es decisiva la situacin econmica y social de los
aos 70. La revolucin social de la Comuna de Pars (1871), las oleadas de huelgas de 1869 a 1872,
la escasez de vivienda en las grandes ciudades, y la miseria como consecuencia de la prolongada
crisis econmica durante los aos 1873-1874, da lugar a un creciente movilizacin poltica de los
trabajadores en los partidos socialistas. El Partido Socialista Alemn (Sozialdemokratische
Arbeiterpartei), despus de la opcin reformista surgida del Congreso de Gotha (1875) y cuyo
manifiesto programtico sera criticado por MARX, obtiene un relativo xito en las elecciones
parlamentarias de 1877.

f)

La poltica proteccionista adoptada por Bismarck para "proteger el trabajo nacional", como medio
para solucionar la crisis econmica y contribuir a la disminucin del desempleo, dar lugar a una
poltica fiscal cuyos ejes son los impuestos indirectos y el monopolio del tabaco. La poltica fiscal se
revela como una tcnica esencial para llevar a cabo un proyecto concreto de poltica social.

De cualquier manera, el motor principal que hace posible la puesta en marcha de los Seguros Sociales en
Alemania es el temor a la destruccin del Estado y de la sociedad por el movimiento obrero socialista,
concibindose como el instrumento adecuado tanto para neutralizar dicho movimiento como para disponer
de un arma poltica contra la burguesa liberal. Como se afirma en los fundamentos de algunas de las leyes
sobre los seguros sociales, se trataba de acceder a los intereses materiales de los trabajadores de la
industria, "de inmunizar a los trabajadores que an no estaban convertidos a la socialdemocracia; a los
trabajadores que estaban infectados se les quera separar de sus lderes y curar de ese mal, y a la clase
trabajadora, en general, se le quera hacer ver las ventajas que el Estado estaba realizando en su favor"
(RITTER). En resumen, se trataba de combatir, ni ms ni menos, que una amenazante revolucin social y
dar respuesta a las exigencias de la socialdemocracia. Frente a los postulados alemanes, la reforma social
en Inglaterra se concibe como el instrumento adecuado para luchar contra la pobreza y sus consecuencias
sociales.
El 17 de noviembre de 1881 en el Saln Blanco del Reichstag, Bismarck, Canciller del Imperio alemn,
abra la sesin leyendo un Mensaje en nombre del Emperador Guillermo I, en el que se deca:

Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

"La superacin de los males sociales no puede encontrarse exclusivamente por el

camino de reprimir los excesos socialdemcratas (Sozialistengesetz de 21 de octubre
de 1878), sino mediante la bsqueda de frmulas moderadas que permitan mejorar el
bienestar (Wohlfartz) de los trabajadores...
En este sentido se enviar en primer lugar al Reichstag, una refundicin del proyecto
de ley...sobre seguro de los trabajadores en caso de accidentes de
trabajo...Completndolo se adjuntar un proyecto de ley que propondr una
organizacin paritaria del sistema de las "Cajas de Enfermedad" en la industria.
Tambin se contemplar la situacin de quienes por edad o invalidez resulten
incapacitados para trabajar..."
El mensaje imperial contena, sin ninguna duda, un ambicioso plan de reformas sociales, que el
desarrollo legislativo posterior convirti en leyes:

1881, aprobacin de un crdito de 100 millones de thalers para la creacin de cooperativas de

trabajadores.

1883, Ley del seguro de Enfermedad (Krankenversicherung), para todos los obreros industriales: 2/3
de la cotizacin a cargo del empresario y 1/3 del trabajador. Prestaciones: asistencia mdica y
subsidio del 50% del salario. Gestin Estatal.

1884, Ley del Seguro de Accidentes de Trabajo (Unfallversicherung): estaba ya establecido pero,
se mejora en el sentido de eliminar el sentido de responsabilidad por culpa, es decir, todo accidente
queda cubierto (responsabilidad objetiva). La cotizacin ntegramente a cargo de la empresa. El
estado cede, tras un perodo de presiones, la gestin a organizaciones patronales.

1889, Leyes de los Seguros de Invalidez y Vejez (Invaliditts-und Alterversicherung), reformada en

1899, financiado por medio de un seguro fijo del Estado (12,5 marcos que se elevan a 50 en 1899)
ms cotizaciones obreras y patronales que podan ser variables. Las pensiones tenan un mnimo fijo
ms un complemento variable.

El sistema alemn de seguros sociales, que se ampla considerablemente en 1911 (La Ley de 19 de julio
de 1911 creara el Seguro de Viudedad y el Seguro de Orfandad y el Cdigo de Seguros Sociales o
Reichversicherungsordnung) viene marcado por los siguientes rasgos:

a) Por su obligatoriedad, es obligatorio para todos los individuos sometidos a la ley.

b) El mbito subjetivo originario es muy limitado, slo afecta a los trabajadores industriales, y sobre
todo, a los obreros. Es , por tanto, un sistema de carcter laboral o profesional.

c) La carga financiera se reparte entre los empleadores y los asegurados, aadindose en ocasiones
una subvencin del Estado a esas cotizaciones.

d) Es un sistema causal, es decir, atiende a los riesgos y causas del infortunio; y de tipo reparador, trata
de suplir ante todo la prdida salarial.

e)

Cada uno de los seguros cuenta con su propia estructura administrativa.

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Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

No obstante, la genialidad del sistema de seguros sociales ideado por Bismarck reside (ALONSO OLEA)
en trasladar al campo de los riesgos sociales la tcnica de la operacin del seguro privado (agrupacin
del riesgo y dispersin en el colectivo), con algunas originalidades (DURAND):

a) El seguro social es obligatorio, no como contrato forzoso legal (relacin contractual que se forma
bajo la coaccin de la ley) sino como relacin jurdica legal impuesta por va de la autoridad.

b) En el mbito del seguro privado la prima es pagada por el suscriptor del seguro y aunque pueda ser
pagada por un tercero voluntariamente, concierne siempre a la deuda de otro. En el seguro social las
cotizaciones se imponen a personas no protegidas, los empresarios, que pagan en razn de una
deuda personal y que incluso estn obligadas a pagar la cotizacin obrera por medio de retenciones
salariales.

c) El principio de proporcionalidad de la prima y el riesgo, que es fundamental en el seguro privado, est

excluido en el seguro social. La institucin gestora de lo seguros sociales no lleva a cabo ninguna
seleccin de riesgo.

d) El seguro social practica la compensacin de riesgos en el marco nacional; por el contrario, el seguro
privado desemboca a travs del juego del reaseguro, en una dispersin de riesgos en el mbito
internacional.
2.2. Generalizacin a los pases industrializados europeos.
El sistema de seguros sociales, se extiende, con ms o menos retraso, segn las caractersticas
socioeconmicas de cada pas, desde la poca de las leyes bismarkianas hasta la dcada de los aos
cuarenta de este siglo. La evolucin histrica, del sistema de seguros sociales, consisti a grandes rasgos,
en la ampliacin paulatina del mbito de cobertura del seguro social del trabajador industrial y de servicios
a todo trabajador por cuenta ajena y, ms tarde, a todo trabajador, incluido el autnomo o por cuenta
propia; de los econmicamente dbiles a personas con rentas o salarios ms altos, acabndose en
muchos casos por eliminar los topes salariales para el aseguramiento; y completando el cuadro de riesgos
cubiertos hasta llegar a un ideal de cobertura que no difiere en mucho del actual.
En este perodo de desarrollo de los seguros sociales, cabe distinguir dos tendencias:

1) Una primera es la creacin de verdaderos seguros sociales. Este es el caso de Luxemburgo,

Pases Bajos, Rumania y Gran Bretaa. Destaca, por su atrevimiento, la poltica social britnica.
Pese a que la Revolucin Industrial se produjo en Gran Bretaa antes que en el continente, la
legitimacin del sistema poltico parlamentario, la ausencia de un movimiento obrero poltico, el
sistema jurdico del Common Law basado en la propiedad privada y en el derecho contractual, la
fuerza del liberalismo econmico, y la fuerte tradicin mutualista, determinaron (RITTER), entre otros
factores, que la evolucin de los seguros sociales sufriera un retraso. Habr que esperar al nacimiento
del Partido Laborista (Labour Party) y a su triunfo en las elecciones de 1905, para que los sucesivos
Gobiernos liberales, desde 1906 a 1914, bajo la influencia de determinados ministros como Churchill y
Lloyd George, pudieran realizar amplios programas de reformas sociales, sobre la base del seguro
obligatorio, el Seguro Nacional:
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Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

a) El sistema de seguros sociales britnico otorga un sitio a las medidas de Asistencia. La 'Nacional
Insurance Act', de 16 de diciembre de 1911, instaur de manera simultnea el seguro de
enfermedad y de invalidez ('National Health Insurance'), pero no el de vejez, por considerar
suficiente las pensiones de vejez en favor de los indigentes ('Old Age Pensions Act', de 1 de agosto
de 1908). En 1925 se creaba un Seguro de vejez y fallecimiento (widows'Orphans' and old age
contributory pensions Act).

b)

El sistema ingls se caracteriza por el ser el primero en organizar la institucin del Seguro
Obligatorio de Paro ('Nacional Unemployment Act'), quizs porque en la crisis de los aos 70 el
desempleo alcanz en Inglaterra mayores proporciones que en el resto de Europa. El seguro se
aplica en un primer momento a ciertas profesiones (construccin, construcciones navales) para
extenderse por una Ley de 9 de agosto de 1920 modificada en 1921 y en 1924, a toda la poblacin
industrial.

c) La legislacin inglesa no incorpora el sistema de reparacin de accidentes de trabajo en el sistema

general de seguros sociales. La Ley inglesa consagr en 1897 el principio del riesgo profesional y
el de responsabilidad individual del empleador.

d)

El sistema ingls prevea, frente al principio de proporcionalidad entre las cotizaciones y las
prestaciones que rega en Alemania, cotizaciones y prestaciones uniformes (flat rates), de ah,
la importancia que adquieren las sociedades de socorro mutuos y el seguro popular.

e) El sistema ingls se diferencia, por otra parte, del alemn en la mnima participacin de los
interesados en la gestin (en Alemania el asegurado pagaba al seguro de enfermedad 2/3 partes
de las cuotas; en Inglaterra, los hombres las 4/9; las mujeres, 3/8)), en la participacin del Estado
en la financiacin de los seguros sociales (en Alemania el Estado no contribua a la financiacin del
seguro de enfermedad, en Inglaterra abonaba 2/9 partes, para los hombres, 1/4 en el caso de las
mujeres), y en la gestin del seguro por organizaciones reconocidas (centrales sindicales) tratando
as, de evitar la burocratizacin asentada en el sistema alemn.

2) La otra tendencia fue la de libertad subsidiada (DURAND), que consista en apoyar los sistemas de
seguros voluntarios que haban ido creando las organizaciones de trabajadores (mutuas), dejando a
los trabajadores la opcin de asegurarse o no, pero incentivando al asegurado, que obtena, si se
aseguraba, subvenciones del Estado. Este sistema fue inaugurado en Italia en 1898, por Blgica en
1900 y Francia hasta 1930.
La extensin de los seguros sociales fue, por tanto, despus de la guerra de 1914, general y de
rasgos similares en todos los pases europeos. No obstante, en el caso espaol, el desarrollo de lo
seguros sociales se vera afectado por un desfase temporal correlativo al desfase del proceso de
industrializacin. As, pese a que en el ao 1900, se aprueba la primera medida legislativa de Seguros
Sociales -Ley de 30 de enero de Accidentes de Trabajo- hasta el ao 1919 -Real Decreto-Ley de 11
de marzo, aprobatorio del Retiro Obrero Obligatorio- no se implantara en Espaa el primer seguro
social con el carcter de obligatorio; el segundo, el Seguro de Maternidad, se establece diez aos
despus, en 1929. Y, finalmente, en 1936, la Ley de 13 de julio, aprueba las Bases para la regulacin
general de las enfermedades profesionales. Sin embargo, dado el momento de su aprobacin, cinco
das antes de la Guerra Civil, no tuvo desarrollo reglamentario, por lo que habr que esperar a la
instauracin del rgimen poltico dictatorial surgido de la Guerra Civil, que siguiendo la evolucin de la
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Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

poca, procedera finalmente al desarrollo y expansin de los seguros sociales, al amparo de la

Declaracin X del Fuero del Trabajo, del artculo 28 del Fuero de los Espaoles y del Principio IX de la
Ley de Principios del Movimiento Nacional.

2.3. La extensin de los seguros sociales fuera del continente

europeo: los Estados de Amrica Latina.
Entre las dos guerras mundiales de 1914 y 1939, el Seguro Social deja de ser una institucin
especficamente europea. No obstante, y contrariamente a lo que en un principio pudiera pensarse,
no es en los Estados Unidos de Amrica ni en Canad, dado su grado de industrializacin, donde el
sistema de seguros sociales se introduce ms fcilmente. Muy al contrario, lo va a hacer en Amrica
Latina, en frica del Sur, en Australia y en Nueva Zelanda.
La aparicin de los Seguros Sociales atraviesa en Amrica Latina por no pocas dificultades: escaso
desarrollo industrial, dispersin de la poblacin (con excepcin de algunos grandes centros), problema en
las comunicaciones (grandes distancias), dificultad de acceso a determinados sectores de la poblacin que
habitan en zonas, en muchos casos inexploradas, etc. Ser Chile quien inaugure la poltica de Seguros
Sociales en 1925, creando los seguros de enfermedad, maternidad e invalidez e instituyendo un Ahorro
Obligatorio para sustituir al seguro de vejez. De todas las ramas del aseguramiento social, Chile despleg
un esfuerzo particular en los problemas de la enfermedad, organizando servicios de asistencia tanto en las
ciudades como en el campo. Estas medidas no constituan sino un anuncio de la Ley de 1938 sobre
medicina preventiva, por medio de la cual el Estado abra una nueva va que conducira a los modernos
servicios mdicos de salud. Per, sigui el ejemplo de Chile, instituyendo por la Ley de 12 de agosto de
1936 un Sistema de Seguros Sociales Obligatorio. Brasil, por su parte, organiz a partir de 1933,
regmenes ms o menos completos de seguros sociales, esencialmente enfermedad y vejez, a favor de
determinados grupos profesionales, extendindose, posteriormente, a favor de empleados de comercio
(Decreto nm. 274, de 22 de mayo de 1934) y de empleados de la industria (Ley nm.367, de 31 de
diciembre de 1936). Con posterioridad en el tiempo, se introduciran sistemas de seguros sociales en:
Venezuela (Ley de 14 de junio de 1949), Mxico (Ley de Seguridad Social de 31 de diciembre de 1942 y
19 de enero de 1943), Paraguay (el Decreto nm.17071, de 13 de abril de 1943, estableca el seguro de
enfermedad-maternidad-invalidez-vejez, as como el de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales), Bolivia (Ley de 7 de enero de 1949, establece los principios de un Rgimen General de
Seguros Sociales obligatorios), Colombia (Ley de 26 de diciembre de 1946 instituye por primera vez un
rgimen de seguros sociales), Costa Rica (Ley de 1 de noviembre de 1941, es la primera que instituye en
Amrica Central el seguro social obligatorio), etc.
III. LAS POLTICAS DE SEGURIDAD SOCIAL.
La idea de Seguridad Social estuvo presidida por la Ley estadounidense de Seguridad Social de
14 de agosto de 1935, para encontrar su mxima expresin en El Informe Beveridge, sobre el
Seguro Nacional. A partir de este Informe, sern la actitud de las legislaciones nacionales y un
movimiento internacional favorable los que terminen por consolidar la poltica de Seguridad Social
frente a los Seguros Sociales.
La poltica de Seguridad Social no es una simple prolongacin de la poltica de Seguros Sociales. Las polticas
de Seguridad Social estn presididas por la idea de solidaridad social (cobertura general de los riesgos en
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Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

favor de toda la poblacin) realizada a travs de la redistribucin de la renta nacional, es decir, constituyen
un servicio pblico de finalidad social.
3.1. La Ley Estadounidense de Seguridad Social.
La crisis de 1929 provoca en los Estados Unidos profundos cambios: crecimiento del desempleo,
desrdenes en el sistema bancario, restriccin de la actividad econmica. La eleccin en 1932 del
presidente Roosevelt supone la adopcin de una nueva poltica, la del New Deal, poltica intervencionista
en todos los rdenes, incluido el social, que trata de dar solucin a la situacin del pas. El 14 de agosto de
1935 fue aprobada la Social Security Act, de proteccin deficiente, que ser modificada por la Ley de 28
de agosto de 1950:

a) La Ley de 1935, tena un campo de aplicacin muy reducido: los trabajadores industriales. Excluye a
los trabajadores agrcolas, autnomos, domsticos, funcionarios, que sern incluidos por la Ley del 50.

b) El rgimen de cobertura de los Riesgos sociales, asegura una proteccin insuficiente otorgando
prestaciones de exigua cuanta: Seguro de paro (Unemployment Insurance), y Seguro de Vejez y
Supervivencia (Old-age and survivors Insurance, OASI). Se desatiende la enfermedad y la invalidez,
salvo que deriven de accidente de trabajo.

c) La Ley de Seguridad Social contiene disposiciones tpicas de un sistema de seguro. As, los seguros se
financian por medio de tasas sobre los salarios, su nivel repartido por igual entre empleador y
asalariado, y con subvenciones federales concedidas a los Estados. La ideologa del Welfare State
hizo incluir un sistema de Asistencia Social en favor de los ancianos, ayuda a familias con hijos a
cargo y a los ciegos necesitados.

d) La Constitucin estadounidense no incluye ni la asistencia ni la Seguridad Social como materias de

competencia federal, lo que impide una legislacin federal uniforme y aumenta la complejidad del
Sistema.
3.2. El Informe Beveridge.
De importancia equiparable al Mensaje de Otto von Bismarck al Reichstag el 17 de noviembre de
1881 es la presentacin del Informe de Willian Beveridge al Gobierno britnico el 20 de noviembre de
1942, hecho pblico el 1 de diciembre siguiente, bajo el ttulo de 'Social Insurance and allied
Services'. A este informe en materia de Seguridad Social hay que aadir un segundo informe
dedicado a la poltica de pleno empleo apuntada por Beveridge como un instrumento esencial en el
primer informe, y que fue publicado en 1944 bajo el ttulo de 'Full Employment in a Free Society".
Las alternativas que el nuevo modelo ingls o beveridgeano de Seguridad Social ofreca respecto al
anterior bismarkiano, eran en principio las siguientes (ALONSO OLEA):

a) Aunque la operacin de seguro segua siendo la clave en ambos modelos, el modelo ingls
descansaba ampliamente sobre recursos indiferenciados procedentes de los Presupuestos Generales
del Estado, con los que haba de atenderse a la carga creciente de la asistencia sanitaria y a la
proteccin residual prestada por la asistencia social.

b) Mientras que la operacin del seguro del modelo beveridgeano se montaba sobre cotizaciones
uniformes para todos los asegurados y otorgaba prestaciones econmicas uniformes para todos
ellos, el modelo bismarkiano reposa sobre cotizaciones diferenciadas segn el volumen de rentas del
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Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

asegurado y, en consecuencia, otorgaba prestaciones en proporcin a estas rentas. Por tanto, mientras
el primero pretende garantizar un nivel de subsistencia uniforme, el segundo garantiza un nivel de
vida futura que guarda relacin con el anterior al acaecimiento del riesgo.

c) El modelo ingls prevea la existencia de un seguridad social voluntaria, concibiendo la obligatoria,

como nivel de subsistencia.

d) El sistema del modelo Beveridge manifiesta una tendencia hacia la universalizacin de la cobertura,
de forma que abarque a toda la poblacin con derecho protegible en virtud del simple ttulo de
ciudadano. La universalidad no es incompatible con el sistema de Bismarck, pero s presenta mayores
dificultades de implantacin, al no prever subvenciones pblicas masivas.

e) El modelo ingls lleva implcita una tendencia hacia la unificacin y homogeneidad de los riesgos
objeto de cobertura; no ya de los sanitarios, cualquiera que fuera la causa (comn o profesional), sino
tambin de los econmicos. La tendencia es que una nica cotizacin cubra en unidad de acto todos
los riesgos. Por el contrario en el modelo del canciller Bismarck hay una consideracin aislada de cada
una de las contingencias.

f) El modelo Beveridge impone una administracin y gestin unificada y pblica del sistema,
mientras que el modelo bismarkiano hace posible aunque no impone, la subsistencia de
administraciones diferenciadas para cada riesgo y aun para colectivos diferenciados de cotizantes.
El sistema britnico ejercera un poderosa influencia tanto en los pases de la Commonwealth como en los
propios ordenamientos europeos, que apegados al sistema germnico no dudan en acoger algunas de las
ventajas del modelo beveridgeano. De cualquier manera conviene sealar que ningn sistema de
Seguridad Social es hoy puramente bismarkiano o beveridgeano; ni siquiera en los pases en que vieron la
luz ambos modelos.
3.3. El Sistema de Nueva Zelanda.
La Ley de 14 de septiembre de 1938 pone en marcha en Nueva Zelanda un Sistema de Seguridad
Social enteramente nuevo, sin contacto con el resto de los sistemas extranjeros:

a) El sistema neozelands amplia su mbito de aplicacin, es ms, es susceptible de aplicacin a toda la

poblacin salvo los inmigrantes que no lleven residiendo en Nueva Zelanda un determinado tiempo. No
se hace ninguna distincin entre profesiones.

b) Los Seguros Sociales no se financian por medio de una doble cotizacin, patronal y obrera, sino por
medio de impuestos, que posteriormente fueron modificados en la gestin del sistema fiscal.

c) El Sistema neozelands asegura una cobertura general de riesgos: la enfermedad, la vejez, la

invalidez, la muerte, el paro, y la reparacin de daos de guerra causados al personal civil; y bajo el
concepto de emergency quedan protegidos todos aquellos riesgos que no estn expresamente
recogidos por la ley.

d) Se distinguen dos tipos de prestaciones: las prestaciones de Seguro Social que no se otorgan ms que
a aquellos individuos cuyas rentas no excedan de un determinado lmite; y las prestaciones universales,
que se otorgan a todas las personas y que son, la asistencia mdica, la pensin de jubilacin, y la
pensin de vejez (distinta y de cuanta inferior).

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Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

e) Las prestaciones de Seguro Social se otorgan sin lmite de duracin: la de desempleo se otorga hasta
que el beneficiario consigue un nuevo empleo; la de enfermedad hasta el restablecimiento del enfermo,
etc.
3.4. La internacionalizacin de la Seguridad Social.
La internacionalizacin de la Seguridad Social no es un fenmeno espontneo sino que es el
resultado de la necesidad de resolver dos tipos de cuestiones:

1) En primer lugar, una necesidad de armonizacin de normas y tendencias de seguridad social

dirigidas a los Estados, y que afectan a los nacionales aun cuando tengan que ver con otro pas. En
esa tendencia internacionalizadora se incluyen tanto convenios, recomendaciones y resoluciones de
organismo internacionales (OIT, ONU), como simples declaraciones, programas, estatutos o
constituciones, de vocacin universal o zonal:

a) La Carta Atlntica, firmada por Roosevelt y Churchill el 12 de agosto de 1941.

b)
La accin de la Organizacin Internacional de Trabajo (OIT): Declaracin de Filadelfia (1944),
y los Convenios 12 y 13 (accidente de trabajo), Convenios 24 y 25 (seguro de enfermedad),
Convenios 97 y 143 (proteccin de emigrantes), Convenio 102 (norma mnima), Convenio 103
(proteccin de la maternidad), Convenio 157 (conservacin de derechos en Seguridad Social),
Convenio 159 (readaptacin de minusvlidos). Las Recomendaciones de la OIT son tambin
numerosas.

c) La Declaracin Universal de los Derechos del Hombre aprobada por la Asamblea general de la
ONU el 10 de diciembre de 1948, y que en su artculo 22 establece que "toda persona, en cuanto
miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social".

d)

En diciembre de 1940 se crea en Lima un Comit Interamericano para el Progreso de la

Seguridad Social, que organiza en Santiago de Chile, en septiembre de 1942, la I Conferencia
Interamericana de Seguridad Social. No obstante, la mxima importancia en este sentido
corresponde a la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social, que agrupa a los pases
iberoamericanos y en cuyo seno nace el Cdigo Iberoamericano de Seguridad Social (1995).

e) El Consejo de Europa, creado en Londres en 1949, aprueba la Carta Social Europea (1961), el
Cdigo Europeo de Seguridad Social (1964) y el Convenio Europeo de Seguridad Social
(1972).

f) El Derecho Comunitario Europeo, constituido por el Tratado de Roma (1957), el Tratado de

Maastricht, y los Reglamentos, Directivas y Recomendaciones en materia de Seguridad Social.

2) Los problemas en materia de Seguridad Social que afectan a nacionales en la medida en que se
relacionan con un pas extranjero, han dado lugar a una reglamentacin por va convencional de los
conflictos entre las legislaciones nacionales: (tratados bilaterales o multilaterales de Seguridad Social).
De cualquier manera la negociacin bilateral est presidida por los siguientes caracteres: es marginal;
y sus normas estn presididas por el juego concurrente de los principios de territorialidad y de
igualdad de trato, principios que pueden ser restringidos por el de reciprocidad y ampliados por el de
adquisicin y mantenimiento de derechos (principio de exportabilidad de prestaciones).

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Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

IV. EL MOMENTO ACTUAL: LA CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

Cien aos despus de la puesta en marcha de la Seguridad Social, vemos como los distintos pases
manifiestan una gran preocupacin por la viabilidad futura de los sistemas. Las causas de la crisis del Sistema
estn ntimamente ligadas entre s: la evolucin demogrfica, la generacin de empleo y la estructura del
sistema de proteccin social, su eficacia protectora y las dificultades de su gestin.
Por lo que respecta a la primera cuestin, nos encontramos con que el anlisis las tendencias demogrficas
ms recientes revelan el creciente envejecimiento de la poblacin, lo que conlleva un aumento considerable de
nmero de personas en edad de jubilacin. En los pases de la Unin Europea, segn los datos aportados por
el MISSOC las pensiones constituyen el primer programa de proteccin social (los gastos en pensiones
representan en Europa en torno al 54% de los recursos, un 13,3 % del PIB). Esta tendencia comienza ya a
extenderse a otras zonas geogrficas, como algunos pases iberoamericanos (Uruguay, Argentina) por lo que
tambin estos pases tendrn que tener en cuenta en el futuro esta cuestin.
El segundo problema, ms relevante si cabe que el anterior, es la situacin de empleo o, ms exactamente, del
crecimiento, incluso en los pases industriales ms avanzados, de las tasas de desempleo. Es innecesario
sealar el impacto directo que sobre la Seguridad Social tiene esta cuestin. En los pases de la Europa
Comunitaria, la prestacin por desempleo constituye el tercer programa de proteccin social, absorbiendo una
parte importante de los recursos. Y su importancia es an mayor, desde el punto de vista de los ingresos ya que
estos estn basados, en la mayora de los sistemas, en el empleo.
Pues bien, junto el aumento de los gastos de proteccin social dedicado a las prestaciones que aseguran las
contingencias de jubilacin y de desempleo, as, como la proteccin de otros sectores de poblacin que
pertenecen al grupo de personas laboralmente inactivas (invlidos, minusvlidos). Otros motivos que
contribuyen a la tendencia reformista, con mayor o menor peso segn los pases, son los siguientes:

a) Una situacin persistente de paro acompaado de una dbil tasa de crecimiento econmico, que genera
importantes gastos en concepto de ingresos sustitutivos e implica una reduccin de las recaudaciones. En
los sistemas de Seguridad Social se vienen produciendo, en los ltimos diez aos, fuertes desequilibrios
financieros a consecuencia de la reduccin de las tasas de empleo y de la participacin de los asalariados
en la renta nacional, lo que incide de forma creciente sobre el dficit pblico.

b)

El envejecimiento de la poblacin que supone una carga creciente sobre los ocupados. En efecto, el
envejecimiento de la poblacin conlleva un aumento de la proporcin de los recursos destinada a las
personas que no contribuyen directamente a su generacin.

c) Los dficit presupuestarios y el alto nivel de endeudamiento, derivados en gran parte de la financiacin de
la proteccin social.

d)
Los flujos migratorios.
e) Las tendencias ideolgicas neoliberales y privatizadoras.
Esta situacin, conlleva, sin duda, una necesidad de cambio en los actuales sistemas de Seguridad Social que,
con carcter general, se mueve en las siguientes direcciones:

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Nacimiento y evolucin de la Seguridad Social

a) Convergencia de los dos sistemas antagnicos: el de raz bismarkiana, concebido como un sistema de
garanta de las rentas profesionales, y los que tienen sus orgenes en Beveridge, que como hemos visto,
puede concebirse como el sistema de garanta de un mnimo vital.

b)

Reglamentaciones y condiciones ms estrictas para el acceso a los dispositivos de apoyo de la renta

y limitacin del derecho a las prestaciones a los casos ms justificados.

c) Revisin al alza de las edades de jubilacin y, en determinados casos, ampliacin del acceso, voluntario u
obligatorio, a la jubilacin anticipada.

d)

Reduccin de la carga financiera, mediante la reforma de las reglas de clculo que determinan la
prestacin media de los sistemas.

e) Clarificacin de las fuentes de financiacin, vinculando, las pensiones contributivas a las cotizaciones
sociales; y las pensiones asistenciales a los impuestos generales (redistribucin de renta).

f) Reduccin de las cargas sociales que afectan a las empresas, especialmente los costes no salariales de
la mano de obra.

g)
h)

Privatizacin, en algunos casos, de diversos aspectos del sistema.

Introduccin de tcnicas financieras de capitalizacin.

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