Tema 2.

Sometimiento de la
Administracin a la Ley y al Derecho.
Fuentes del Derecho Administrativo.
Concepto y clases. Jerarqua
normativa.
Sometimiento de la Administracin a la Ley y al Derecho. Fuentes del Derecho
Pblico. Jerarqua de las fuentes del Derecho
SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACION A LA LEY Y AL DERECHO
La caracterstica fundamental de un Estado de Derecho radica en el sometimiento del propio
Estado a la Ley, principio que nuestra Constitucin proclama en su art. 1: Espaa se constituye en un
Estado social y democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento
jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico.
El sometimiento del Estado al Derecho es una innovacin del Estado constitucional que se
instaura con la Revolucin Francesa, donde la Constitucin y la ley priman y determinan la actividad
administrativa del Estado. Nacer como una reaccin contra el Estado-polica, reconociendo y tutelando los derechos subjetivos de los ciudadanos, y otorgando los medios idneos para la defensa de los
mismos.
De acuerdo con su formulacin a la Administracin le corresponde ejecutar el Derecho
emanado del Parlamento, estando sometida al poder judicial que tutela los derechos de los
particulares.
No obstante, la Administracin se va a someter no slo al Derecho emanado del Parlamento,
sino al que ella misma crea por va reglamentaria.
Los sistemas histricos de sumisin de la Administracin al Derecho son dos: el anglosajn o
del rule of law, y el continental o de rgimen del Derecho administrativo.
En el sistema anglosajn (imperio de la ley), tpico de Gran Bretaa y Estados Unidos, hoy en
crisis, la Administracin queda some- tida al Derecho privado y a Tribunales ordinarios o comunes.
En cambio, en el tipo continental la Administracin no se va a la ley civil, sino a un Derecho
especial, el Derecho administrativo, y a unos Tribunales especiales.
Dicey se ocup de las analogas y diferencias entre el rule of law y el Derecho administrativo.
Para l, el primero consista en la supremaca de la ley ordinaria sobre la Administracin, en la
inexistencia de pre- rrogativas por parte de la Administracin y en la igualdad ante la ley que supone
su sujecin a los Tribunales ordinarios.En su opinin, estas caractersticas no se daban con toda su
pureza en el sistema continental o de Derecho administrativo.
A juicio de Entrena Cuesta, el error de Dicey consisti en identificar la existencia del Derecho
administrativo con la de Tribunales especiales, cuando lo importante es la existencia de unos
principios o normas en las que se conjugan las prerrogativas de la Administracin con las garantas
de los particulares.
No obstante, en el sistema continental la Administracin entra en
relacin con el
administrado en un trato de favor ante la justicia, lo cual supone que mientras los particulares
utilizan los medios jurdicos que les proporciona el Derecho para la defensa de sus intereses, la
Administracin recibe de la Ley el encargo de velar por el inters pblico.
Bajo estas premisas, Garca-Trevijano define el Derecho administrativo como un conjunto de
normas y principios referibles al sujeto Administracin, que tiene por objeto el estudio y la regulacin de
la Administracin Pblica subjetivamente considerada, con todas las funciones que desarrolla, y,
adems, accesoriamente, el estudio de las funciones administrativas de los dems poderes del Estado.

Por su parte, Entrena Cuesta y Villar Palas sintetizan que el Derecho administrativo es el
conjunto de normas de Derecho pblico interno que determinan la organizacin y actividad de las
Administraciones Pblicas.
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y CLASES
La palabra fuente aplicada al Derecho implica averiguar el origen de ste. Por consiguiente, fuentes
del Derecho son todas las causas capaces de originarlo.
Cindonos al Derecho administrativo, sus fuentes sern las formas o actos a travs de los cuales se
producen las normas administrativas. A este respecto, Garrido Falla las clasifica siguiendo dos
criterios:
1. Por razn de su procedencia:
a) Fuentes para la Administracin, como la ley, que procede de un rgano distinto de la
Administracin.
b) Fuentes de la Administracin, ejemplo de los Reglamentos.
2. Por razn de la materia regulada:
a) Fuentes exclusivas del Derecho administrativo, como son los Reglamentos.
b) Fuentes eventuales del Derecho administrativo. Tal es el caso de la ley, que tambin regula
materias civiles, penales, etc.
No obstante, la clasificacin ms extendida distingue entre fuentes directas e indirectas.

Se consideran fuentes directas las que encierran en s mismas la norma.

Son fuentes indirectas las que por s mismas no crean Derecho, pero ayudan a comprenderlo y
exteriorizarlo.
La ley, la costumbre y los principios generales del Derecho han venido considerndose
tradicionalmente como las fuentes directas del Derecho, a las que h a y que aadir los tratados
internacionales. Como fuentes indirectas suelen citarse la jurisprudencia y la doctrina cientfica
(aunque esta ltima no est reconocida legalmente).
JERARQUIA DE LAS FUENTES DEL DERECHO
El orden jerrquico determina el orden de aplicacin de las normas jurdicas a cada caso concreto
y el criterio para solucionar las eventuales contradicciones contenidas en normas de distinto rango.
Al no existir una teora especial sobre la jerarqua de las fuentes del Derecho administrativo, se
aplica, por extensin, la que con carcter general est contenida en el art. 1 del Cdigo Civil, que
dispone:
1. Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los principios generales
del Derecho.
2. Carecern de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre slo regir en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al
orden pblico y que resulte probada.
4. Los principios generales del Derecho se aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de
su carcter informador del ordenamiento jurdico.
5. Las normas jurdicas contenidas en los tratados internacionales no sern de aplicacin directa en
Espaa en tanto no hayan pasado a formar parte del ordena- miento interno mediante su
publicacin ntegra en el Boletn Oficial del Estado.
6.

La jurisprudencia complementar el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de modo

reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho.

El Cdigo Civil se refiere a las fuentes directas tradicionales.

En concordancia con lo anterior, y dado que Espaa es uno de los pases miembros de la Unin
Europea, las fuentes del Derecho administrativo, ordenadas jerrquica- mente, sern las siguientes:
1. El derecho comunitario.

2. La Constitucin.
3. Los tratados internacionales.
4. Las leyes formales (orgnicas y ordinarias), los Decretos legislativos, los Decre- tos-leyes y las
leyes de las Comunidades Autnomas.
5. Los Reglamentos.
6. La costumbre.
7. Los principios generales del Derecho.
8. La jurisprudencia.
EL DERECHO COMUNITARIO
A) NORMAS ORIGINARIAS Y DERIVADAS
El ordenamiento jurdico de la Unin Europea se fundamenta esencialmente en una divisin entre
las normas originarias y las derivadas.
1. Normas originarias
Las normas originarias o primarias son aquellas que integran los Tratados constitutivos y los
Tratados modificativos de stos, incluyendo a los Tratados de adhesin de nuevos Estados miembros.
Sus caractersticas son:

Tienen una dimensin constitucional en cuanto a su contenido, que incluye objetivos,

principios de actuacin, competencias y sus lmites, estructura del sistema institucional,
distribucin de poderes y funciones, etc.

La regulacin en los Tratados constitutivos o modificativos de materias especficas resultan

protegidos por la supremaca de las normas comunitarias.

Material y formalmente, las normas originarias europeas son normas jurdico- internacionales,
regidas por las normas del Derecho Internacional general d e los Tratados.

2. Normas derivadas
En contraposicin, el Derecho comunitario derivado o secundario est constituido por los actos
normativos de los rganos comunitarios.
Entre estos actos normativos se pueden diferenciar los que tienen carcter vinculante u obligatorio
(Directivas, Reglamentos y Decisiones) de los que no lo poseen (Recomendaciones y Dictmenes).
Asimismo, existe una distincin doctrinal entre las normas tpicas, que son las que estn previstas
en los Tratados (art. 288 del Tratado de Funcionamiento de la UE), y las atpicas, que no aparecen
reguladas en aqullos.
Son normas tpicas:

La Directiva, que obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que

conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y los medios.

El Reglamento, que tiene un alcance general, es obligatorio en todos sus elementos

directamente aplicable en cada Estado miembro, por encima de sus propias leyes.

deba
y

La Decisin, o acto jurdico individual dirigido a uno o varios destinatarios, a los que obliga tanto
en el resultado como en la forma y los medios, pudiendo dirigirse a particulares o a Estados
miembros. Se distingue por el carcter determinado de sus destinatarios.

La Recomendacin consiste en una invitacin no vinculante a seguir determinado

comportamiento.

El Dictamen, en el que las instituciones de la UE expresan su parecer respecto de un asunto de

su respectiva competencia.

Son normas atpicas:

Las Resoluciones.

 Las Declaraciones.
Las Conclusiones.
B)
LA DIRECTIVA Y EL REGLAMENTO COMUNITARIO COMO PRINCIPALES
MANIFESTACIONES
1. La Directiva
Segn se establece en el art. 288 del Tratado de Funcionamiento de la UE, la Directiva obligar al
Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba con- seguirse, dejando a las autoridades
nacionales la eleccin de la forma y los medios.
Por tanto, la Directiva es un instrumento regulador sin alcance general, siendo un medio
armonizacin de las legislaciones nacionales de los Estados miembros.

de

Tiene obligatoriedad parcial, pues slo vincula respecto al resultado, dejando libertad a los Estados
para la eleccin de la forma y medios para hacerla efectivo
La obligacin de resultado debe ser cumplida en plazo, cuyo contenido vincula a la norma nacional
de transposicin.
Si la Directiva no se ha ejecutado el particular afectado puede invocar la aplicacin de la
Directiva frente a la legislacin estatal contraria.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea ha reconocido la invocabilidad1 de
la Directiva ante los rganos jurisdiccionales internos, admitiendo su efecto directo.
2. El Reglamento
En virtud del art. 288 del Tratado de Funcionamiento de la UE, el reglamento tendr un alcance
general. Ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
Caractersticas:

El alcance general: su mbito de aplicacin se extiende a todo el territorio comunitario,

respecto de situaciones objetivamente determinadas.

Obligatoriedad en todos sus elementos: su contenido es vinculante para todos los Estados
miembros. Ello, conlleva, segn ha sealado el Tribunal de Justicia), que no se podra admitir
que un Estado miembro aplique de manera incompleta o selectiva las disposiciones de un
reglamento de la Comunidad....

Aplicacin directa en todos los Estados miembros: el Reglamento, desde su entrada en vigor,
crea directamente derechos y obligaciones para los Estados miembros y los particulares de
la Unin Europea efecto directo. Consecuentemente, los Estados tienen vedada la realizacin
de cualquier actividad destinada a impedir la efectividad inmediata del Reglamento.

En este sentido, el Tribunal de Justicia declar que la aplicabilidad directa de un reglamento exige
que su entrada en vigor y su aplicacin en favor o a cargo de los sujetos de derecho se realicen sin
ninguna medida que pueda suponer recepcin en el derecho nacional.
De este modo, los Reglamentos son el instrumento normativo ms importante de la Unin Europea, con
carcter de generalidad, abstraccin y efectos erga omnes teniendo un rango superior al de las normas
emanadas de los Parlamentos y Gobiernos de los pases miembros que se extiende a las propias
Constituciones nacionales.
Por razn de las Instituciones que intervienen en su produccin se distingue entre Reglamentos de
base y Reglamentos de ejecucin:

Los Reglamentos de base se fundamentan en una disposicin del Tratado y son aprobados por el
Consejo conforme al procedimiento en l establecido. Con carcter normativo esencial,

1 Invocabilidad vertical:Se aplica a las directivas, en el sentido de que los particulares podrn recurrir a la invocacin directa de las disposiciones de una
directiva en los supuestos de incumplimiento, total o parcial, por parte del Estado miembro. Es un mecanismo para compensar la falta de invocacin horizontal de
las disposiciones de una directiva, ya que la fuerza obligatoria de sta slo afecta a sus destinatarios: los Estados. La utilizacin de tal mecanismo se justifica en
caso de falta de medidas de aplicacin adoptadas por el Estado dentro de plazo. As, podrn los particulares invocar, ante los jueces nacionales, las disposiciones
de la directiva en la medida en que sean aptos para definir derechos que aqullos pueden alegar contra el Estado, exigiendo a ste que adecue su actuacin a las
obligaciones que le impone la directiva.

constituyen normas-marco, y requieren de desarrollo para su ejecucin.

Los Reglamentos de ejecucin son aprobados por el Consejo o la Comisin (habilitada por un
Reglamento de base) por medio de un procedimiento simplificado, con la finalidad de desarrollar
las previsiones contenidas en los Reglamentos de base.

Segn el art. 297 del Tratado de Funcionamiento de la UE, los Reglamentos, las Directivas que
tengan por destinatarios a todos los Estados miembros, as, como las Decisiones que no indiquen
destinatario, se publicarn en el Diario Oficial de la Unin Europea y entrarn en vigor en la fecha
que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los veinte das de su publicacin.
Las dems Directivas y Decisiones se notificarn a sus destinatarios y surtirn efecto en virtud de
dicha notificacin.
LA CONSTITUCION
La Constitucin es la norma suprema del ordenamiento jurdico, como seala Santamara Pastor,
d u r a n t e toda la historia del Derecho pblico occidental. Aunque tiene un alcance diferente al que
tuvo en el siglo X IX, hoy podemos afirmar que la Constitucin debe ser entendida como autntica
superley, pues adems de ser la norma que define la estructura poltica del Estado, bajo ella se
ampara toda la edificacin normativa del sistema jurdico.
As, nuestra Constitucin establece en su art. 9 que, los ciudadanos y los poderes pblicos estn
sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico garantizando el principio de legalidad, la
jerarqua normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la
responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.
De este precepto, pieza clave del ordenamiento jurdico, se desprende que la supremaca de la
Constitucin sobre las dems normas jurdicas es absoluta, y ello lo demuestra la existencia del
recurso de inconstitucionalidad que cabe interponer ante el Tribunal Constitucional contra todas
aquellas leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley que hayan sido dictadas violando lo
dispuesto en la Constitucin.
A este respecto, como afirma Garca de Enterra, las normas constitucionales vinculan a todos los
Tribunales, al igual que a todos los sujetos pblicos y privados, sin posibilidad alguna de distincin
entre artculos de aplicacin directa y programticos, pues todos enuncian efectivas normas
jurdicas.
LOS TRATADOS INTERNACIONALES
Los tratados internacionales pueden contener normas derogatorias de otras que formen parte del
derecho interno de un pas, y para que produzcan efectos es necesario que se publiquen por los
Estados de acuerdo con sus normas condicionando su aplicabilidad como norma de derecho interno.
De acuerdo con el art. 1 del Cdigo Civil, las normas jurdicas contenidas en los tratados
internacionales no sern de aplicacin directa en Espaa en tanto no hayan pasado a formar parte
del ordenamiento jurdico interno mediante su publicacin en el Boletn Oficial del Estado, que sern
fuentes directas desde su publicacin, obligando a entes pblicos y ciudadanos.
En ese sentido se pronuncia el art. 96 de la Constitucin, cuando dice que los tratados
internacionales, vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn
parte del ordenamiento jurdico.
Ahora bien, el derecho comunitario es de obligada e inmediata aplicacin a partir de su publicacin
en el Diario Oficial de la Unin Europea.
Por ltimo, en cuanto a la jerarqua la celebracin de un tratado internacional que contenga
estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin constitucional (art. 95 CE).
LEYES FORMALES: ORGANICAS Y ORDINARIAS
La ley, como suprema manifestacin de la voluntad del Estado, es la principal fuente de todas las
ramas del Derecho y, por ende, tambin del Derecho administrativo.
Una de las innovaciones de la vigente Constitucin fue la implantacin de las leyes orgnicas,
cuyas caractersticas se determinan en su art. 81:

La de versar sobre un conjunto de materias especficas.

 La exigencia de la mayora absoluta de los miembros del Congreso para su aprobacin,

modificacin o derogacin.
Un sector de la doctrina defenda que las leyes orgnicas tenan mayor rango que las ordinarias,
basndose en el rgimen de mayora absoluta del Congreso exigido para su aprobacin. No obstante,
con el tiempo ha ido tomando cuerpo la opinin de Garca de Enterra, Baena del Alczar, Linde
Paniagua y Bermejo, entre otros, que afirman que ambos tipos de leyes tienen idntico rango
normativo. Tesis acertada que la cuestin de jerarqua de las normas jurdicas no puede residir en los
procedimientos de produccin y elaboracin sino que es consecuencia de la diferente calidad de los
rganos que las producen. As pues, las leyes orgnicas se distinguen de las ordinarias slo y
exclusivamente por las materias que regulan y por la mayora especial que requieren para su
aprobacin, pero no difieren en su valor normativo. Esta tesis se apoya en:
La reserva constitucional de la ley ordinaria se refiere tambin a materias determinadas, sin
que tengan rango superior a las eventuales normas del Parlamento dictadas sobre materias no
reservadas expresamente a la ley.

El rgimen de mayora absoluta se exige tambin en otros preceptos de la Constitucin por

ejemplo, en el art. 74.2, en relacin con los arts. 94.1, 145.2 y 158.2, y en el art. 150.3, sin que
tengan valor superior al de las dems leyes ordinarias.

Nadie sostiene que las leyes ordinarias aprobadas por unanimidad o por mayora absoluta de los
miembros de las Cmaras tengan por ello un valor normativo superior al de otras leyes
ordinarias aprobadas con menor margen.

No se trata, de que la ley ordinaria tenga menor rango que la orgnica, sino que la diferencia
radica en que determinadas materias estn reservadas en la Constitucin a una ley orgnica siempre que
lo disponga expresamente.
En definitiva, podemos afirmar que el rango normativo de las leyes ordinarias es idntico al de las
leyes orgnicas, diferencindose tan slo en las materias que regulan.
DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY: DECRETOS LEGISLATIVOS
Y DECRETOS LEYES
A estas disposiciones normativas se les atribuye el mismo rango o fuerza que a la ley formal, a
pesar de que no proceden del poder legislativo.
Ambas son dictadas por el Gobierno, en el primer supuesto haciendo uso de la delegacin legislativa
otorgada previamente por las Cortes Generales y en el caso de los Decretos-leyes en virtud de la
facultad conferida constitucionalmente.
LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
La vigente Constitucin establece un sistema de reparto de poderes en razn de la estructura de
Estado que concibe la potestad legislativa compartida e n t r e l a s C o r t e s G e n e r a l e s y las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas.
En cuanto a la jerarquizacin de las normas de las Comunidades Autnomas con las del Estado, se
contemplan dos supuestos:
1. Cuando las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas dicten normas sobre
materias que sean de su exclusiva competencia, no estarn jerarquizadas con las del Estado,
siendo inconstitucionales las leyes de las Cortes Generales si invaden dichas parcelas.
2.

Por el contrario, la legislacin del Estado tendr primaca en aquellas materias en las que
corresponde a ste dictar la legislacin bsica y a las Comunidades Autnomas su desarrollo.
No obstante, la legislacin autonmica est sujeta a limitaciones:

a)

A la reserva constitucional en favor de las Cortes Generales c o mo o c u r r e c o n l a s leyes

orgnicas, que siempre deben ser estatales, y aquellas que deban ser reguladas por ley estatal.

b)

A sus lmites territoriales, salvo en los casos de convenios y acuerdos de cooperacin entre
Comunidades Autnomas s e g n el art. 145.2 de la Constitucin.

c)

A las relaciones internacionales, por ser materia reservada al Estado (art. 149.1 de la
Constitucin) y porque los tratados internacionales son de superior jerarqua que los Estatutos
de las Comunidades Autnomas.

d)

Al inters general. Segn el art. 150.3,

el Estado podr dictar leyes que establezcan los

principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades

Autnomas, an en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo
exija el inters general. Corresponde a las Cortes, por mayora absoluta de cada Cmara, la
apreciacin de esta necesidad.
Finalmente, el Derecho estatal es supletorio del Derecho de las Comunidades Autnomas, lo cual
quiere decir que, en defecto de norma jurdica autonmica, se aplicar estatal.