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MUNICIPAIS
ASPECTOS LEGAIS E CONCEITUAIS
NORMA LACERDA
GERALDO MARINHO
CLARA BAHIA
PAULO QUEIROZ
RUBN PECCHIO
R E S U M O Com a Constituio de 1988, obrigando as cidades com mais de vinte
mil habitantes a elaborarem ou revisarem os seus planos diretores, e com a promulgao do Estatuto da Cidade (2001), regulamentando os instrumentos previstos constitucionalmente, vrios trabalhos foram publicados em um contexto estimulante e polmico que, sem dvida, dever continuar a alimentar o dilogo entre planejadores urbanos e especialistas em direito
urbanstico: estimulante, por significar a retomada do planejamento municipal, e polmico,
porque os textos legais esto sujeitos a diferentes interpretaes. exatamente nesse ambiente
que se insere a presente reflexo, trazendo tona a importncia do Plano Diretor como instrumento de planejamento municipal, discutindo se ele deve se conformar como um plano geral de desenvolvimento ou privilegiar o ordenamento territorial, propondo uma base conceitual para a sua elaborao e, finalmente, indicando os desafios da gesto do seu processo de
elaborao e implementao.
PA L AV R A S - C H AV E
INTRODUO
A partir da dcada de 1970, o debate sobre o planejamento das cidades apresentou
sinais de fragmentao e diversidade de discursos, capazes de gerar perplexidade at no
observador mais aguado. Isso representou um afastamento da agenda acadmica de questes intrnsecas ao planejamento, como aquelas referentes ao desafio interdisciplinar e metodolgico. Mesmo com as questes em jogo ainda no resolvidas, esse afastamento foi
acontecendo de forma gradual, talvez porque o no-planejamento tenha se tornado funcional para a onda neoliberal ou, ainda, por uma certa percepo de que a racionalidade
e, conseqentemente, o planejamento no seriam capazes de instrumentalizar adequadamente a ao. Essa percepo se alinha com alguns discursos ps-modernos que ganham
destaque a partir da dcada de 1980.
No Brasil, possivelmente como reflexo desse contexto, as discusses sobre o planejamento, a partir do final da dcada de 1980, parecem ter cessado, ou, pelo menos, poder-se-ia identificar um silncio consternado. Desde ento, chama a ateno a enorme
diversidade de abordagens sobre a cidade, tendo o tema planejamento stricto sensu praticamente desaparecido da cena acadmica brasileira. Essa situao bem distinta daquela das dcadas de 1970 e 1980, quando diversos trabalhos versavam sobre o planejamento.1
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2 O esquema apresentado
na Figura 1 baseado no
Estatuto da Cidade.
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NATUREZA NORMATIVA
No sistema jurdico brasileiro (Silva, 1997, p.57-8), o Plano Diretor tem natureza normativa na medida em que toma a forma de uma lei cujas normas so de direito pblico interno, cogentes, obrigatrias para todos. Essas normas disciplinam os espaos habitveis, impem limitaes ao direito de propriedade e ao direito de construir, e regulam a conduta dos
indivduos quanto utilizao do solo urbano.
Mais ainda, o Plano Diretor, aprovado por lei municipal, insere-se numa estrutura normativa verticalizada e hierarquizada, cuja legitimidade repousa na Lei Orgnica
do Municpio, que, por sua vez, emana da Constituio Estadual, e essa, da Constituio Federal, nos termos das competncias constitucionalmente estabelecidas, integrando-o, ainda, no sistema legal complementar representado pela legislao infraconstitucional, nos nveis federal e estadual, e nas leis e posturas municipais, conforme
demonstra a Figura 2.
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Exclusiva
(art. 29, 30 - I, 145,
156, 144 p. 8)
Suplementar
(art. 30 - II)
Alm da estrutura normativa, fundamental que o administrador municipal compreenda a importncia de o municpio adequar-se a diretrizes, programas e planos nacionais, regionais e estaduais, conscientes, inclusive, de que o Plano Diretor no uma panacia capaz de resolver todos os problemas municipais, embora possa contribuir
enormemente para o desenvolvimento econmico e social do municpio. Por exemplo, sabe-se que a criao de empregos depende significativamente de polticas macroeconmiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5
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cas, estabelecidas pela Unio. Sabe-se, tambm, que uma cidade que apresenta uma melhor qualidade de urbanizao poder atrair investimentos e, como desdobramento, estimular a criao de mais empregos.
Embora o Estatuto da Cidade seja um diploma fundamental para a implementao
da poltica urbana, as responsabilidades da administrao municipal no se esgotam na
aplicao das normas estatutrias regulamentao do territrio do municpio. Outras
responsabilidades constitucionais, partilhadas entre a Unio, os estados e o municpio,
como as de natureza patrimonial, relacionadas com a preservao de todos os bens materiais e imateriais que compem o patrimnio ambiental e o patrimnio histrico-cultural local, constituem matria fundamental para um Plano Diretor. Portanto, o municpio deve incorporar ao seu Plano, no que couber, a regulamentao ambiental,
sobretudo as normas contidas no Plano Nacional de Meio Ambiente e no Cdigo Florestal (Leis n.6.938/1981 e n.4.771/1965). Em relao ao patrimnio histrico-cultural,
a Constituio Federal define, regula e atribui responsabilidades pela sua conservao em
vrios artigos.3
Finalmente, convm enfatizar a importncia dos princpios constitucionais como referncias necessrias para a construo normativa de planos diretores. Os princpios constituem critrios que aliceram as normas, esclarecendo sua compreenso e conferindo unidade ao sistema normativo (Melo, 1994, p.450-1). Nesse sentido, tambm, o Plano
Diretor submete-se a princpios constitucionais que informam as normas urbansticas, relacionados com o desenvolvimento nacional e com a aplicao da justia social.4 Tais
princpios subjazem aos objetivos da poltica urbana definidos no Estatuto da Cidade,
quais sejam, o de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade urbana (Estatuto da Cidade, art. 2). So os seguintes:
Princpio da funo social da cidade entendido como o exerccio do direito dos
cidados cidade, consubstanciado no acesso a moradia digna, infra-estruturas, equipamentos e servios pblicos necessrios e suficientes melhoria da qualidade de vida
urbana, bem como ao patrimnio ambiental e cultural do municpio. A funo social
da cidade elege a incluso social como um novo paradigma da gesto urbana, apontando para o que Saule Jnior (2002, p.60-1) chama a construo de uma nova tica urbana.
Princpio da funo social da propriedade urbana entendido como a subordinao
de interesses privados do titular da propriedade urbana aos interesses pblicos e sociais
constitucionalmente relevantes. Dele emana a adequao da intensidade de uso do solo
disponibilidade das infra-estruturas urbanas e s condies de preservao da qualidade
do meio ambiente e da paisagem urbana, bem como a no-reteno especulativa de imveis que resulte na sua no-utilizao ou subutilizao.
Princpio da gesto democrtica fundamentado na concepo de democracia participativa que considera a participao direta e pessoal dos cidados na formulao dos
atos de governo como uma das formas fundamentais de realizao da democracia (Silva,
1996, p.141). Assim, o processo de ordenamento territorial e ambiental do municpio
deve configurar-se pela participao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da sociedade na construo, implantao, acompanhamento e reviso
do Plano Diretor.
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8 nesse sentido a deciso
do STF no Recurso Extraordinrio n. 229.484/00, relator ministro Mrcio Moreira
Alves, em 16.6.1998, publicado no Dirio de Justia de
13.11.1998.
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nmico, social, poltico, cultural e fsico-territorial), ou se restringir ao aspecto fsico-territorial (sistemas ambientais, saneamento ambiental, uso e ocupao do solo, sistema virio e transporte e habitao)?
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mente sustentveis, compatibilizando os usos urbanos com a conservao do meio ambiente. Assim, ao ordenar seu territrio, no exerccio de competncia constitucional, o
municpio deve buscar solues possveis, afirmando o sistema legal vigente no pas, integrado, inclusive, pelas normas do Cdigo Florestal.
Nesse sentido, cabe ao poder pblico municipal dar um tratamento diferenciado s
reas urbanas com um grau de consolidao praticamente irreversvel e s reas urbanas
no-consolidadas. A aplicao das disposies do Cdigo Florestal nas reas urbanas
consideradas consolidadas no contemplada diretamente na lei, mas abordada na resoluo n.302 do Conama, que aponta critrios para a conceituao, identificao e delimitao das reas de preservao permanente.
Nas reas urbanas com um grau de consolidao praticamente irreversvel, devem ser
considerados direitos e interesses igualmente relevantes. Contudo, fundamental que
nessas reas15 sejam realizados os investimentos necessrios para melhorar as condies
ambientais urbanas, como dragagem peridica dos cursos dgua, saneamento bsico, tratamento de canais, tratamento da arborizao urbana, execuo de obras pblicas e privadas para privilegiar a liberao do solo natural e a cobertura vegetal, evitando a impermeabilizao total do solo, dentre outras intervenes.
As reas urbanas com ocupao no-consolidada, assim como as reas rurais16,
devem, entretanto, ser reguladas no Plano Diretor, obedecendo rigorosamente s determinaes do Cdigo Florestal. O municpio dispe de instrumentos legais e recursos de
diversas ordens para solucionar questes relacionadas com a preservao de recursos hdricos, que vo desde as desapropriaes at a utilizao dos instrumentos regulados no
Estatuto da Cidade.
Se o contedo mnimo do Plano Diretor, exigido pelo Estatuto da Cidade, diz respeito dimenso fsico-territorial, torna-se imprescindvel delinear conceitos para fundamentar as propostas de ordenamento territorial.
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15 A Resoluo Conama n.
302, de 20.3.2002, estabelece parmetros, definies
e limites de reas de Preservao Permanente. Nela encontra-se a definio de
rea Urbana Consolidada
como aquela que atende
aos seguintes critrios: a)
definio legal pelo poder
pblico; b) existncia de, no
mnimo, quatro dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana: 1. malha
viria com canalizao de
guas pluviais, 2. rede de
abastecimento de gua, 3.
rede de esgoto, 4. distribuio de energia eltrica e iluminao pblica, 5. recolhimento de resduos slidos
urbanos e 6. tratamento de
resduos slidos urbanos; c)
densidade demogrfica superior a cinco mil habitantes
por km2.
16 Quanto rea rural do
municpio, isto , que se situa fora do permetro urbano, devem ser aplicadas as
determinaes do Cdigo
Florestal, no sentido da
dimenso das reas de preservao permanente, mesmo porque a regulamentao dessas reas de
competncia da Unio.
17 Esse item foi, em parte,
retirado do trabalho de Lacerda et al. (2000).
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tambm existe o todo. Com isso se quer dizer, por exemplo, que a forma de ocupao da
rea central de uma cidade diferente da de um bairro popular recentemente consolidado. Caso esse bairro se localize na plancie, apresenta, por sua vez, uma ocupao diferenciada de um bairro ocupado pela classe mdia, tambm localizado na plancie, e mesmo
de um bairro popular situado em uma colina.
possvel identificar todas essas partes recorrendo-se a um estudo morfolgico,
capaz de individualizar as pores do territrio urbanizado a partir dos diferentes padres de ocupao do solo. Alm disso, essa leitura permite identificar as vrias transformaes que cada uma dessas partes do territrio sofreu ao longo de sua existncia.
Estruturas antigas convivem com estruturas de constituio mais recente, resultando
uma diversidade de formas de urbanizao, de modo que cada rea urbana uma unidade da diversidade, cuja compreenso necessita da anlise particularizada e abrangente, simultaneamente.
Essa unidade somente pode ser entendida por meio da dimenso temporal do territrio, portanto da sua historicidade, uma vez que cada rea urbana do municpio decorrente do acmulo histrico de prticas urbanizadoras que a modelaram, a partir de processos de estratificao (a arqueologia da ocupao urbana) e justaposio dos vrios
produtos da ao humana de domnio da natureza. esse acmulo que lhe confere um
sentido humano.
A questo da temporalidade de cada uma dessas reas est diretamente associada aos
conceitos de mudana e permanncia das estruturas urbanas que as compem. Por um lado, cada rea urbana incompleta, uma vez que se encontra em fase de constante mudana. Por outro, certas partes (estruturas urbanas) que a compem (a exemplo da rea
central e daquelas que correspondem a bairros tradicionais) lhe conferem significado cultural por apresentarem uma forte tendncia permanncia, ou seja, um alto grau de estabilidade morfolgica e tipolgica. So essas parcelas, praticamente estveis, que passaram
pelo teste histrico da longa durao e, portanto, so as partes que conferem aos habitantes uma identidade, um sentimento de pertencimento.
Permanncia e mudana so de fato as foras bsicas de qualquer sociedade, e no
podem ser interpretadas de modo compartimentado. Assim, quando da formulao
das propostas de ordenamento territorial, o importante responder quais dessas estruturas devem suportar um maior grau de permanncia e quais devem ter um maior nvel de mudana, ou mais precisamente, qual o nvel de transformao de cada uma delas. Afinal, as estruturas urbanas esto permanentemente em processo de mudana.
Sendo assim, a permanncia uma forma de controle da mudana e, do ponto de vista do planejamento urbano, a gesto da mudana das estruturas urbanas constitui a
sua diretriz bsica.
Isso significa admitir que as diversas formas de ocupao do espao urbanizado so
manifestaes no apenas dos aspectos socioeconmicos, mas tambm dos culturais.
Mais ainda, implica uma mudana radical na forma de tratar a dimenso cultural no interior do planejamento urbano, significando que a relao entre urbanizao, economia,
poltica, natureza e cultura deve ser alterada de forma que os processos de desenvolvimento no mais provoquem a perda do patrimnio ambiental e cultural, acumulado pelas geraes passadas. O resgate de tal dimenso significa considerar a cultura como a base social do desenvolvimento.
Assim, a anlise histrica da urbanizao do municpio reflete necessariamente na
proposta de um Plano Diretor. Esse deve assumir como diretriz a requalificao do espa66
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o urbano e natural, realando aquilo que existe de especfico, de irreprodutvel, e que est vinculado idia do lugar e de suas qualidades. Desse modo, a apreciao das especificidades requer a valorizao dos atributos culturais e ambientais do territrio urbanizado.
, portanto, uma proposta que parte da diversidade das estruturas urbanas (as partes), em
relao a valores da natureza, da cultura e da histria, e do territrio urbanizado (o todo),
de forma que as partes no sejam diferenciadas no que se refere ao provimento das infraestruturas, servios e equipamentos urbanos.
Segundo Lacerda et al. (2000), a perspectiva cultural e ambiental de reordenamento do territrio requer:
(i) reconhecer o que existe de especfico no municipal que, ao longo do tempo, vem mostrando o seu carter de permanncia, necessitando de pequenas alteraes no sentido de melhor se adequar s suas velhas e/ou novas funes; (ii) reconhecer os espaos transitrios que
devero passar por processos de transformao de vrios dos seus elementos para melhor se
adequarem aos usos propostos; (iii) reconhecer os espaos de grande valor ambiental, colocando-os em uso adequado de forma a conserv-los e preserv-los para as geraes presentes
e futuras; (iv) reconhecer as redes urbanas como estratgia de organizao espacial e como
principal meio de direcionar, com critrios de maior eqidade social, os processos de provimento de infra-estruturas e servios urbanos.
Assim, o Plano Diretor dever conferir uma maior nfase, em termos de campo
de atuao das estruturas institucionais de regulao e governo, ao processo de ordenamento territorial e de controle e melhoria do meio ambiente urbano (natural e construdo). Isso no significa o abandono de polticas locais de desenvolvimento econmico, melhoria dos padres de eqidade social e de participao poltica nos processos
de deciso. Pelo contrrio, o reforo das aes sobre o ordenamento do territrio e da
qualidade ambiental necessariamente passa por iniciativas nesses outros campos, remetendo, inclusive, ao enfrentamento dos desafios para o exerccio de uma gesto municipal democrtica.
DESAFIOS DO PROCESSO DE
ELABORAO E IMPLEMENTAO
Uma idia central na compreenso da complexidade do Plano Diretor e do seu papel na organizao do espao aquela de que o territrio abriga os processos sociais e econmicos que so conduzidos por sujeitos atuando coletivamente, de forma organizada, ou
individualmente, segundo seus interesses e valores, freqentemente conflitantes. No sem
razo, no incio deste texto, foi ressaltado que o maior desafio do processo de elaborao
de um Plano Diretor a combinao das dimenses tcnica e poltica, o que remete necessidade de se conceber um formato de gesto que integre essas dimenses. Dessa forma,
considerando a diversidade dos municpios brasileiros, em termos populacionais, polticos, econmicos, sociais e culturais, pertinente indagar: Como garantir a obedincia ao
princpio constitucional relativo gesto democrtica tanto para a sua elaborao quanto
para a sua implementao?
Embora o pas registre o despontar de processos institucionais que enriquecem a experincia poltica e social contempornea,18 vrios estudos assinalam para os obstculos e
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Soma-se a essa lacuna a ausncia, em parte expressiva dos municpios, de instrumentos de gesto democrtica que devem apoiar a ao do poder pblico na realizao da sua
misso institucional de transformar o cenrio municipal por meio de um desenvolvimento local socialmente justo, ambientalmente equilibrado e economicamente inclusivo.
Dentre esses instrumentos, pode-se elencar um conjunto de documentos normativos, como leis, decretos, portarias etc., alm de planos, programas, projetos e demais ferramentas que auxiliam o processo de planejamento, implementao e avaliao das polticas pblicas, com o concurso da sociedade civil e das instituies responsveis pelo governo
municipal. Assim, a gesto do Plano Diretor deve ser alicerada em um conjunto de normas e em outras ferramentas necessrias ao planejamento local e participativo, exercendose de forma democrtica e transparente. Por um lado, tais instrumentos do suporte e
orientao especfica, sobretudo, s polticas pblicas definidas de modo geral no Plano
Diretor. Por outro, auxiliam na aferio dos resultados e das metas atingidas na implementao das polticas pblicas propostas.
Finalmente, no que se refere estrutura administrativa municipal, o que se percebe na maioria dos municpios um quadro de funcionrios defasado em seus conhecimentos tcnico-cientficos e sem experincias administrativas atualizadas. Enfim, estruturas sucateadas no apenas nas suas instalaes, mquinas e equipamentos, mas
tambm no seu maior potencial, os recursos humanos locais. Esses sofrem com baixas
remuneraes ou distores que afetam as folhas de pagamento que, em muitos casos,
revelam, como fruto do clientelismo, um quadro superdimensionado de funcionrios
que, com freqncia, se encontram desviados de sua funo ou sem qualificao para desempenhar as tarefas a eles designadas.
Assim, o que se deve refletir a respeito da obrigatoriedade da gesto participativa
no processo de elaborao e implementao de um Plano Diretor sobre a existncia
das condies necessrias sua efetivao, particularmente quando se trata de sua aplicabilidade no interior de realidades municipais to diversas. Diante desse contexto, surge a
indagao: O Plano Diretor, cujo maior sustentculo conferido pelo Estatuto da Cidade
o modelo de gesto, seria capaz de mudar os rumos de desenvolvimento dos municpios
brasileiros? Diante de todos os argumentos contidos neste trabalho, resta concluir que
ainda existe um longo caminho a percorrer.
NOTAS CONCLUSIVAS
Uma anlise do perodo histrico que compreende desde o golpe de 1964 at a promulgao do Estatuto da Cidade, em 2001, demonstra que houve um avano significativo na regulao urbanstica do pas. Assim, a reforma urbana, proposta por Joo Goulart (Melo, 2004, p.114) e apontada como uma das causas da sua deposio, previa,
desde aquele perodo, dentre outros aspectos, a desapropriao de terrenos urbanos subutilizados. Essa proposta foi o germe do Movimento pela Reforma Urbana que, surgido nos finais da dcada de 1970, culminou com a introduo do captulo sobre poltica
urbana na Constituio de 1988 e posteriormente com o Estatuto da Cidade.
As mudanas na legislao configuraram-se numa evoluo que vai de uma viso civilista, unilateral, de atribuio jurdica de um bem a uma pessoa, ao conceito de funo
social da propriedade urbana, que excepciona a individualizao daquele poder pessoal
sobre o bem. Para a sociedade brasileira, esse foi um avano extraordinrio. verdade que
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B S T R A C T Along with Brazils 1988 Constitution came the obligation for cities
with a population larger than 20.000 to elaborate or review their Master Urban Plans. Later
(2001) the Estatuto da Cidade, regulated a series of instruments that the constitution
anticipated. Since then many papers have been published in this stimulating context. This new
predicament will, undoubtly, enrich the rapport between urban planners and specialists in
urban law. This paper fits exactly in this new milieu, emphasizing the significance of Master
Urban Plans as an instrument of local planning, and the discussion whether these plans should
be general development instruments or should privilege territorial aspects. The paper also
proposes a conceptual base for the elaboration of plans and points to the challenges facing the
management of its elaboration and implementation.
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E Y W O R D S
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5