Ponencia preparada para el XII Congreso Nacional de Ciencia Poltica,

organizado por la Sociedad de Anlisis Poltico y la Universidad Nacional de Cuyo,

Mendoza 12 al 15 de Agosto de 2015

El control ciudadano de las Polticas Publicas: El Consejo Local de

Salud en la Ciudad de Viedma. RIO NEGRO.
Mara Emilia Ocampo-Mirian Ruth Maldonado -Susana Patricia Lpez
emiocampo26@hotmail.com- maldonado.mirian1@gmail.com
susanalopez _30@hotmail.com
Centro Universitario Regional Zona Atlntica- Universidad

Nacional Del

Comahue
AREA: ESTADO, ADMINISTRACIN Y POLTICAS PBLICAS.
SUB AREA 9: PARTICIPACION Y CONTROL EN LAS POLITICAS PUBLICAS.
Palabras claves: ciudadana, participacin, estado, control social, sociedad civil,
poltica de salud
1. INTRODUCCION
En la dcada del noventa en Argentina -en sintona con otras experiencias de nuestra
regin-, se profundiz la adhesin a diagnsticos que centraban el origen de sus
problemas en el gigantismo, corrupcin e ineficiencia estatal. El recetario que
deriv de ese diagnstico descansaba en una frmula simplista pero no por ello
menos efectiva: cuanto menos estado mejor. Se inicia entonces una reduccin
generalizada del aparato estatal que no slo represent un cambio de matriz socioeconmica de una matriz estado-cntrica se pas a otra mercado-cntrica- sino
tambin una redistribucin territorial de responsabilidades en la formulacin y
ejecucin de las polticas pblicas. (Iazzeta, Robin y otros, 2007)

En este contexto se producen reformas en al aparato administrativo estatal, que

produjeron cambios no solo en la burocracia estatal, sino tambin en la forma de
entender lo pblico y lo privado, generando desplazamientos del eje Publico estatal a
otras modalidades en la

relacin entre el Estado y la Sociedad Civil. Estas

transformaciones implicaron una incorporacin de los ciudadanos al proceso de

formulacin y gestin de las polticas pblicas.
La participacin ciudadana se ve reflejada en distintos escenarios, como sostiene
Gonzales Bombal (2003), las tendencias y modelos de participacin social en el
sector salud parecieron ser funcionales a las polticas de descentralizacin sanitaria
promovidas por los diferentes niveles de gobierno en la dcada del 90. Dichas
polticas impulsaron la transferencia de espacios de decisin, responsabilidades de
gestin y en menor medida recursos a unidades subnacionales y provinciales,
asumiendo que los mbitos locales contaban con mayor informacin para la toma de
decisiones y se encontraban en mejores condiciones para promover la participacin
de los usuarios en la gestin de los servicios.
En este marco, la Provincia de Rio Negro, sanciona la Ley 2570, denominada
Reformulacin Administrativa para el Subsector de salud de la Provincia de Rio
Negro. El espritu de la norma contempla la definicin de un marco global e
ideolgico, sobre la base de los principios de equidad, solidaridad y especialmente la
recuperacin del rol del Estado y su vinculacin con la Sociedad Civil. A partir de
esta normativa, se delinean estructuras participativas con poder de decisin como son
los Consejos Locales de Salud.
En los ltimos aos, organizaciones internacionales, Estados y organizaciones civiles
vienen debatiendo diferentes tpicos que hacen a los desafos de la participacin
social en el campo de la salud.

Es decir, cules son las acciones que los actores

sociales con capacidad, habilidad y oportunidad

para identificar problemas y

necesidades y definir prioridades y formular propuestas, estn llevando a cabo

tendientes al desarrollo de la salud
Incorporar a los ciudadanos en la formulacin y gestin de las polticas pblicas,
permite de algn modo ejercer un control sobre las mismas, esto nos lleva a poner de
relieve el concepto de responzabilizacin social o accountability social.
2

En este trabajo abordamos algunos enfoques tericos que dan sustento al presente
documento considerando las exigencias que plantea el contexto actual a las
organizaciones pblicas en trminos de capacidad de respuesta a los problemas
pblicos ms relevantes y prioritarios en el campo de la salud. En este sentido, se
revisan algunos modelos e instrumentos de participacin ciudadana y control sobre la
poltica pblica, que nuevas relaciones se plantean entre el Estado y la ciudadana a
partir del surgimiento de los mismos y puntualmente que caractersticas

transformaciones tuvo este proceso en la Provincia de Ro Negro.

2. LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y LOS NUEVOS MECANISMOS DE
CONTROL: EL ACCOUTABILITY SOCIAL.
La participacin ciudadana propone un nuevo paradigma a partir de las reformas
sociales centradas en la bsqueda de mayores niveles de inclusin y equidad social;
esto permite analizar un nuevo modo de entender las relaciones entre el Estado y la
ciudadana.
Si bien el concepto de participacin ciudadana es relativamente amplio y por lo tanto
admite diferentes interpretaciones, en trminos generales puede ser definido como la
intervencin de la sociedad en la esfera de lo pblico. Dicha intervencin puede
darse tanto en el mbito poltico como econmico y social (Cunill, 1991)
Por su parte Oszlak (2007), plantea que participacin ciudadana, comunitaria o
participacin popular, son muchos nombres para designar un proceso donde actores
de la sociedad civil se movilizan, irrumpen en un escenario pblico e intentan influir
sobre las reglas y procesos de las polticas estatales.
Durante la dcada del 90, se advierte una proliferacin y diversificacin de los
mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica en Latinoamrica,
especialmente en los pases del Cono Sur. Chiara y Di Virgilio (2005), sealan que
esta situacin tuvo que ver con las demandas planteadas por organismos
multilaterales de crdito Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollode aumentar la participacin de la Organizaciones no gubernamentales y
Organizaciones de la Sociedad Civil en la ejecucin de programas y proyectos.
En nuestro pas, la llegada de la democracia permite pensar en la incorporacin de
actores de la sociedad civil en la gestin estatal, estrategia que admite que la
3

participacin de la sociedad civil en el entramado de las polticas estatales contribuye

a la ampliacin de la democracia. Desde esta posicin Garca Delgado y De Piero
(2001) proponen una re significacin de la articulacin entre la de las Organizaciones
de la Sociedad Civil con las polticas sociales, consideran que se debe tomar en
cuenta la necesidad de aumentar la participacin en la sociedad civil; as como
superar la visin gerencial por una perspectiva ms poltica de la intervencin de las
Organizaciones de la Sociedad en la Polticas Sociales.
En este escenario, Pereyra (2006, 2009) enuncia que en la actualidad se conciben
nuevos modos de relacionamiento que parecen dar lugar a nuevas expresiones
institucionales que comienzan a observarse junto a las formas tradicionales de
gestionar lo pblico y las relaciones con la sociedad civil. Estas manifestaciones se
caracterizan por la nocin de un paradigma emergente que sita las nuevas estrategias
participativas y que se denomina ciudadana activa1. El autor agrega que estos
procesos de modernizacin de la gestin pblica y de mejora en la calidad de
servicios que impulsan los gobiernos actuales solo parecen tener xito en la medida
que logren sustentarse en un alianza Estado-Ciudadana que permita avanzar en esta
direccin.
La participacin en salud puede tener una vertiente comunitaria, pero tambin una
dimensin individual, desde esta perspectiva varios autores han tratado de elaborar
una definicin de participacin que abarque diferentes formas de interaccin con los
servicios de salud.

Por su parte, Bronfman y Gleizer (1994)

entienden a la

participacin como la incorporacin de la poblacin o de sectores de ella, en grados

y formas variables, a alguna actividad especfica relacionada con la salud.
Estos nuevos mecanismos de participacin en el sub sector

salud amplan la

concepcin de los derechos de ciudadana en esta rea. Hasta el momento los

ciudadanos

eran considerados usuarios, es decir simples destinatarios de los

servicios, con poca injerencia en las decisiones sobre la calidad y la cantidad de

prestaciones. Bajo esta nueva mirada y siguiendo Javier Pereira (2009), se reconoce
1

La ciudadana activa intenta generar en los ciudadanos el compromiso y la responsabilidad por los asuntos pblicos,
propiciando que se involucren en la deliberacin y la toma de decisin sobre aspectos que tienen que ver con el bien
comn.

en los usuarios la potestad de participar activamente en la definicin de prioridades,

asignacin de recursos, toma de decisiones y en el control social de las autoridades
hospitalarias, equipos de salud y autoridades sanitarias. Este autor distingue distintos
factores que estimulan el desarrollo de mecanismos de participacin en salud:
a) Reformas de Equidad2
b) Enfoque de promocin en salud3
c) Polticas de descentralizacin4
d) Ampliacin de la nocin de derechos5
Cabe destacar que, los factores identificados han estimulado el desarrollo de
mecanismos de participacin en el campo de la salud, como parte de las tendencias de
cambio en las polticas pblicas de la regin. Ahora bien, si nos planteamos como
interrogantes cuales

son los mecanismos o instrumentos de participacin social

posibles de ser implementados observamos que existen diferentes formas de lograrlo.

En este sentido, Pereyra (2009) afirma que, los mecanismos o instrumentos pueden
variar segn el objetivo central de la poltica. Se pueden desarrollar estrategias para
informar a la poblacin sobre la prevencin de enfermedades, promover buenas
prcticas en el cuidado de la salud, difundir nuevos servicios o lugares de atencin,
entre otras cuestiones. Estas prcticas son pasibles de ser plasmadas en campaas de
difusin y sensibilizacin, dirigidas especialmente a los sectores alejados de los
centros de atencin en salud. Adems,

resulta de mucha utilidad la formacin de

agentes comunitarios, sanitarios y/o promotores en salud, que cumplen el rol de

modificar hbitos.
Otro mecanismo puede estar vinculado a la necesidad de las autoridades de evaluar
los servicios ofrecidos, este medio permite identificar demandas no satisfechas. Es
posible aplicar encuestas mediante entrevistas telefnicas o cuestionarios a usuarios
con la finalidad de relevar la calidad del servicio. Asimismo, algunos centros de salud
2

La bsqueda de equidad requiere de espacios de participacin para adaptar la oferta de servicios a las necesidades
especficas de los grupos de riesgos
3
El enfoque de promocin requiere del involucramiento comunitario y ciudadano para la incorporacin de hbitos y
practicas saludables y el auto-cuidado
4
La transferencia de servicios a niveles municipales y regionales suele abrir nuevos espacios para la consulta
ciudadana y la participacin en la toma de decisiones en nivel de implementacin local de los servicios
5
La ampliacin de derechos de ciudadana reconoce en el ciudadano la capacidad y la necesidad de comprometerse con
la gestin pblica como herramienta de democratizacin del aparato estatal

contienen buzones donde los usuarios pueden dejar sugerencias o enviarlas por correo
electrnico con la desventaja de que

solo pueden contestar o sugerir los ms

informados y adems no todos los centros estn equipados para monitorear los
comentarios y/o sugerencias recibidas.
El autor expresa que una estrategia que ha sido muy propicia para fortalecer la
relacin entre los usuarios y los equipos de salud es la conformacin de los consejos
de salud o comits de usuarios. Ambas figuras representan espacios de dilogo
entre los administradores y los usuarios del servicio (o sus representantes) con la
finalidad de diagnosticar problemas y examinar propuestas e incorporar insumos para
mejorar los servicios. Los comits de usuarios, que se implementan en los hospitales,
se han convertido en aliados de los equipos de salud permitiendo identificar
problemas en la calidad y la pertinencia y han permitido mejorar la relacin entre el
equipo mdico y los pacientes. Por su parte, los Consejos de Salud que suelen
organizarse en municipios o comunas, han posibilitado a las autoridades locales
realizar diagnsticos participativos con representantes de las organizaciones
territoriales, identificando reas problemticas de atencin y recogiendo apoyos para
nuevas iniciativas y la puesta en marcha de nuevos servicios.
La Organizacin Panamericana de Salud tambin promueve iniciativas de
participacin. En la dcada del 80 y asociada a la estrategia de atencin primaria de
salud proclamada por la Organizacin Mundial de la Salud- OMS- surge la iniciativa
de los Sistemas Locales de Salud -SILOS 6-, que tienden a la atencin primaria de
salud. En numerosos lugares de nuestro pas, se los conoce como Consejo Locales
de Salud, sin embargo tienen alguna diferencia en su conformacin respecto a los
Consejos Locales de Salud que funcionan en la Provincia de Rio Negro.
Si bien los instrumentos de participacin surgieron como resultado de las reformas
de segunda generacin que promovan una modernizacin de los servicios de salud,
en base a eficiencia, gerencia y una visin del ciudadano como cliente, Javier Pereyra
(2010) interpreta que las prcticas de participacin ciudadana son visualizadas como
actividades de superacin de las ineficiencias burocrticas. Que ofrecen un espacio
6

Son comunidades saludables dirigidas al espacio local como centro de acciones del sistema en salud; el nivel local se
refiere a municipio y/o divisin territorial menor donde se identifican los problemas, se priorizan, se planifican
respuestas y se evalan los resultados de intervenciones desde una perspectiva intersectorial y participativa (Jimnez,
Mrquez, 1995).

para la incorporacin de las demandas de los ciudadanos permitiendo un mayor

control social sobre la gestin pblica, promoviendo el aumento de los compromisos
de los responsables de los servicios.
Ahora bien, surgen interrogantes acerca de cules son los mecanismos con los que
cuenta la ciudadana para ejercer control sobre las polticas pblicas. Cunill Grau
(2000) pone de manifiesto que el tema control est directamente relacionado al de
responsabilizacin, sin embargo, sostiene que esta terminologa produce cierta
incomodidad en la Administracin Publica, porque trata de traducir un trmino
impreciso: la accountability.; Adems, tampoco se pueden considerar como trminos
equivalentes. Esta incomodidad disminuye si se acuerda que ms all de la
terminologa lo que se pretende es relevar la necesidad de legitimar la
discrecionalidad de quienes ejercen poder en nombre de los ciudadanos. La autora en
su extenso trabajo sobre control social, refuerza la idea que los ciudadanos pueden
ejercer un control directo sobre la Administracin Publica, pero que se requiere de
una cantidad de condiciones para ser satisfechos tales efectos.
Como sostienen otros autores, en estas ltimas dcadas se ha desarrollado con ms
fuerza una forma de control sobre la accin pblica que la ejerce la ciudadana y que
se denomina control social. En esta lnea de pensamiento Guillermo ODonnell
(2007),

desarrolla muy exhaustivamente el tema de accountability horizontal y

vertical; asevera que Smulovitz y Peruzzotti 7 proponen un concepto que a su criterio

es muy til, un tipo de accountability vertical pero no electoral que llaman social:
La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades
polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos as
como en acciones mediticas. Las acciones de estos actores tienen por objeto monitorear el
comportamiento de los funcionarios pblicos, exponer y denunciar actos ilegales de los mismos, y
activar la operacin de agencias horizontales de control [...] puede canalizarse tanto por vas
institucionales y como no institucionales. Mientras que las acciones legales o los reclamos ante los
organismos de supervisin son ejemplos de las primeras, las movilizaciones sociales y las denuncias
mediticas, orientadas usualmente a imponer sanciones simblicas, son representativas de las
segundas

Accountabilty social: la otra cara del control. en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (org.) Controlando la
poltica, ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas.Bs As.

Estos autores tambin sealan que la accountability social puede ejercerse entre
elecciones y no depende de calendarios fijos. A diferencia de lo que sucede cuando
los actores polticos utilizan mecanismos de control verticales electorales y
horizontales, los actores que

utilizan mecanismos sociales pueden ejercer estas

funciones de vigilancia sin contar con mayoras especiales o atribuciones

constitucionales para ese control.
El surgimiento y la generalizacin de estas nuevas prcticas han sido tomadas por
algunas legislaciones que abrieron un espacio favorable a las iniciativas de control
ciudadano. Es por ello que se puede afirmar que el control por parte de la ciudadana
se convirti en una actividad importante por parte de organizaciones de la sociedad
civil, mediante distintos dispositivos.
3. LOS

CONSEJOS

LOCALES

DE

SALUD

EN

RO

NEGRO:

CONFIGURACIONES INSTITUCIONALES DE PARTICIPACIN

CONTROL CIUDADANO.
a) Antecedentes jurdicos
La Provincia de Ro Negro en el ao 1992 sanciona la ley 2570 8 mediante la cual se
pone en vigencia un nuevo modelo de salud orientado a darle mayor importancia a la
participacin de actores sociales con capacidad, habilidad y oportunidad para
identificar problemas y necesidades, definir prioridades y formular propuestas para el
conjunto de la sociedad. De esta manera, se pone el foco en el desarrollo de diseos
institucionales con base en el fortalecimiento de espacios locales y regionales de toma
de decisin, los cuales fijan procedimientos, competencias y estructuras que facilitan
u obstaculizan la participacin de actores sociales en la gestin pblica. Segn
Goodin (1996), las instituciones promueven formas de actuar por medio de las cuales
la conducta humana es modelada y obligada a actuar de determinada forma y le
concede una atencin especial a los mecanismos a travs de los cuales, individuos y
organizaciones toman decisiones colectivas.
La Ley 2570 reformula el subsector de salud pblico provincial y establece la
conformacin y las funciones del Consejo Provincial de Salud Pblica (CSP) y de los
8

Reformulacin Administrativa para el sub-sector salud de la Provincia de Rio Negro

Consejos Zonales (CZS) y locales (CLS). Es decir que, la estructura del subsector
salud queda constituida en tres niveles.

Ahora bien, en los fundamentos de la ley

2570 se observa un espritu democratizador, all se enuncian una serie argumentos y

principios que conforman el marco ideolgico que rodea al surgimiento de la ley. Se
priorizan mecanismos de participacin y delegacin con el propsito de garantizar el
logro de los objetivos contenidos en la misma.
Por otra parte, se hace mencin expresa a que la descentralizacin supone conceder
capacidad de decisin a organismos locales y zonales representativos (los Consejos
Locales de Salud y los Consejos Zonales de Salud), delineando un modelo donde la
poltica de salud pueda definirse como un conjunto a partir de o desde la
participacin de los diferentes grupos sociales, especialmente los usuarios del sistema
y hacia el personal poltico designad por Ejecutivo provincial. Agrega que el nivel
central, el Consejo Provincial de Salud Pblica, ser el responsable de velar por el
cumplimiento de los principios bsicos de equidad, accesibilidad, oportunidad y
calidad en la prestacin de servicios preventivos, asistenciales, de rehabilitacin, de
salud ambiental, fiscalizacin y control de efectores , capacitacin y formacin del
personal, desde la perspectiva poltica, legal y tcnica. Se asume que, ello no ser una
tarea sencilla, ms aun teniendo en cuenta los condicionantes sociales e histricos que
definen el perfil de participacin y la solidaridad en nuestras comunidades y en las
organizaciones polticas y sociales, con un fuerte sesgo hacia un modelo profesional
hegemnico.
En este marco, destaca dos objetivos fundamentales: por un lado, la concertacin a
nivel poltico entre las organizaciones representativas de la comunidad rionegrina y
dentro del sector tanto con los otros subsectores como hacia el interior del subsector
pblico; y por otro, el fortalecimiento institucional de los niveles locales, zonales y
tambin del nivel central.
El modelo que propone la Ley tiene como eje central la definicin de estructuras
participativas, de alto contenido poltico como son los Consejos Zonales y Locales
otorgndoles carcter decisorio en los aspectos sanitarios locales, en el marco de la
poltica provincial para el sector. Tambin aclara que esta situacin resulta ser indita
en la Provincia hasta ese momento. Se destaca la intencin de preservar las instancias
9

tcnicas como son las Secretaras Tcnicas de las Zonas Sanitarias y la conduccin de
los Hospitales cuya formacin y capacitacin debe ser estimulada. Se trata de
asegurar espacios en los cuales convivan tanto lo poltico como lo tcnico respecto
de las posibles soluciones a las demandas de Salud. Con relacin a la representacin
de los gobiernos Municipales considera conveniente diferenciar

el rol de

coordinacin de acciones que es competencia del ejecutivo y el d fijacin de polticas

que es competencia del legislativo municipal. Para ello,

deber preverse la

participacin de un representante de cada uno de dichos poderes.

Con el propsito de otorgarle un verdadero contenido democrtico a los consejos la
normativa tambin prev la representacin directa de los usuarios del sistema a travs
de la figura de un Consejero Local de Salud elegido por el voto directo de los
ciudadanos de la localidad, en el convencimiento de que el mismo significar una
acercamiento entre la necesidad del usuario y los niveles institucionales de
planificacin y ejecucin. Es as que ese Consejero deber constituirse en un
verdadero fiscalizador de la gestin de salud dentro de cada comunidad y a la vez en
un transmisor de la peculiar problemtica del Sector. La cuestin de la salud debe
abordarse como un conjunto de heterogneo de intereses, requerimientos y
posibilidades que desde los diferentes subsectores, definen el perfil de la equidad, la
calidad y la eficiencia en la prestacin de los servicios que recibe la sociedad.
En este sentido, el gobierno provincial tiene la responsabilidad de considerar a
todos efectores al momento de evaluar los recursos disponibles, demandas y marco
jurdico, especialmente en lo que a la Obra Social Provincial (IPROSS) se refiere. En
este marco la Ley establece una serie de puntos crticos a tener en cuenta:
La efectiva ejecucin del poder de polica delegado en el Consejo Provincial de Salud
Pblica.
El afianzamiento del modelo a travs de la elaboracin de un marco legal adecuado,
de los mecanismos de articulacin entre los subsectores, sobre la base del acuerdo y
reconocimiento de la necesidad de posponer intereses sectoriales o corporativos,
asumiendo el servicio de Salud como un derecho constitucional y no como un
producto sometido a las leyes del mercado.

10

Los aspectos globales del sistema de financiamiento El criterio de racionalizacin en

la ejecucin del gasto y la utilizacin de la tecnologa.
La correcta identificacin de usuarios y beneficiarios del Sistema de Seguridad Social
y el control de calidad de las prestaciones.
La integracin tcnico-administrativa entre la Obra social y el Consejo Provincial a
fin de unificar criterios en cuanto a la prestacin de servicios, con el objeto de
acentuar la capacidad reguladora sobre el sistema.
Algunos de los puntos sealados, junto con la legislacin existente sobre el Fondo de
Obras Sociales hacen a la financiacin del sistema pblico con recursos genuinos. Se
propone adems la posibilidad de arancelar las prestaciones de aquellos usuarios en
condiciones de pagarlas, as como un mecanismo de redistribucin de parte de lo
facturado de cada rea Programa entre los trabajadores del subsector. Esto ltimo
apunta, por un lado, a mejorar la retribucin salarial a los mismos, como elemento de
motivacin y estimulo laboral; y por otra parte, a profundizar y hacer ms eficientes
los instrumentos de generacin de recursos genuinos del Hospital Pblico, con la
intencin de optimizar su capacidad de funcionamiento. Para ello ser indispensable
contar con decisin poltica y acompaamiento tcnico.
Un rol preponderante juega en este contexto el recurso humano, que aunque
heterogneo en su composicin rene dos rasgos comunes en cuanto a sus
necesidades

de reconocimiento

estimulo. Ambas

cuestiones

claramente

interrelacionadas entre si, remiten a la problemtica salarial, las condiciones de

trabajo, la carrera laboral y las estrategias de formacin y capacitacin de los
profesionales de la salud. Para un desarrollo exitoso del modelo que propone esta ley
resulta indispensable la profesionalizacin de todo el personal. Por lo expuesto surge
la imperiosa necesidad de definir una poltica integral de recurso humanos que
posibilite la verdadera transformacin del sistema.
Por ltimo, en los fundamentos de la Ley se destaca la creacin de una Comisin de
seguimiento en el mbito legislativo dentro de la comisin permanente de Asuntos
Sociales, con el objeto de promover un espacio de apoyo y fortalecimiento de los
principios que rigen la creacin de este modelo, como as tambin de la necesaria
integracin y agilidad en el tratamiento de los temas, que los autores del proyecto
11

consideraron de suma importancia para la sociedad rionegrina en consonancia con el

espritu democratizacin, participacin y apertura de la problemtica de salud a la
opinin de todos los habitantes de la provincia.
Por su parte, El Ministerio de Asuntos Sociales 9 a travs del Consejo Provincial de
Salud Pblica, cumplir la funcin indelegable de garantizar el derecho a la salud
consagrado en el artculo 59 de la Constitucin Provincial; a travs de acciones de
planificacin, programacin, fiscalizacin, coordinacin, evaluacin y apoyo tcnico
y administrativo a los efectores del sub sector pblico, a fin de asegurar la prestacin
de servicios de prevencin, promocin, recuperacin y rehabilitacin de la salud
humana, as como las acciones

sobre la salud ambiental,

la capacitacin y la

formacin de recursos humanos y la investigacin, en base a los principios de

accesibilidad, oportunidad, equidad y calidad de los mismos, asegurando la atencin
gratuita para las personas que no posean cobertura social ni otros medios para
afrontar el costo de las prestaciones; cumpliendo el precepto constitucional que
asegura el acceso en todo el territorio provincial al uso igualitario,
oportuno de los

solidario y

ms adecuados mtodos y recursos de prevencin, diagnstico y

teraputica.10
A partir de la Sancin de la ley 2570 en 1993, el Sistema de Salud de la Provincia se
organiza en tres niveles:
Local: Consejos locales de Salud, se encuentran en el

mbito de cada rea

Programa, los que asumirn un papel decisorio en la definicin e implementacin de

las polticas de salud locales, complementarias de las determinadas en los niveles
zonal y provincial, de las que formarn parte y de cuya ejecucin ser responsable el
Presidente del mismo. Cumplirn un rol de rgano poltico, sus acciones se referirn
al conjunto de la problemtica sanitaria de cada localidad y mantendrn interrelacin
permanente y concertada con los niveles tcnicos de conduccin en cada rea
Zonal: Consejos Zonales de Salud, sern los organismos polticos responsables de
la

relacin entre las comunidades y los hospitales de la zona con el Consejo

Provincial de Salud Pblica

9

Al momento de la Sancin de la Ley el rea Salud en el Organigrama del Ejecutivo Provincial estaba se
denominaba Ministerio de Asuntos Sociales, en la actualidad se llama Ministerio de Salud.
10

12

Provincial: Consejo Provincial de Salud, cumplir la funcin indelegable de

garantizar el derecho de salud consagrado en el artculo 59 de la Constitucin
Provincial.
b) Los actores sociales y su capacidad para ejercer el control social.
Tomando los aportes de Matus (1987) podemos indicar que los actores sociales puede
ser definidos como motores de cambio, como productores de eventos sociales, y
protagonistas del cambio situacional. Como sujetos organizados en funcin de
objetivos comunes

pueden ser pensados en tanto fuerzas sociales, como una

mediacin entre poblacin e instituciones, asumiendo un sentido de cohesin e

instrumentalidad colectiva
Como destaca Cunil Grau (1997) los actores sociales actan como ciudadanos,
sobre el marco de identidades que son bsicamente moldeadas por instituciones
polticas y procesos, algunas de las cuales pertenecen a la Esfera del Estado, mientras
que otras no
En los concejos locales de Salud encontramos actores sociales que provienen de la
Sociedad Civil, tal como sostienen lvarez y Maureira (2013) citando a Hintze
(1996)

pueden dividirse en: corporativos, polticos, organizaciones no

gubernamentales y la denominada poblacin beneficiaria o sujetos de derecho, en

tanto estn organizados, reclamen un lugar y persigan un fin en el campo de la
poltica. En general, en la Provincia todas las reas programas tienen conformado
el Consejo Local de Salud, con diferentes experiencias y posturas de los actores,
segn su grado de responsabilidad poltico-social y la vinculacin directa que tienen
con estos espacios participativos.
En la ciudad de Viedma, el Intendente y los concejales solicitaron al presidente del
CLS conformar dicho espacios11 y mediante la presentacin de un Proyecto de
Comunicacin, promovieron la incorporacin de un representante del IPROSS 12 al
CLS, solicitando la modificacin de la Ley2570.
que las polticas integrales, coordinadas y complementarias requieren que se
encuentren incluidos en el debate todos los actores que desempean papel relevante en el
sistema de salud, considerando que entre los actores se encuentran las Obras Sociales, dado
11

Agencia Digital de Noticias 28/06/2012

12

Instituto Provincial de Seguro de Salud

13

que esta localidad en calidad de centro administrativo de la Provincia, la obra social

obligatoria de los empleados municipales y Provinciales es el IPROSS. Que concurren al
Hospital pblico por distintos motivos: deficiencias de los Convenios con el Subsector
privado, por el corte de prestaciones, por niveles deficientes de calidad de servicios, etc.
(ADN Rio Negro, 4/09/12; diario digital Todo Poltica, 18/10/12.;ADN Rio Negro, 4/09/12;
diario digital Todo Poltica, 18/10/12)

En otros casos, le reclaman Ministerio de Salud la instalacin de un tomgrafo en el

Hospital Zatti Pudimos resolver esto en el concejo local y llevar el reclamo formal. Pedimos
informacin para saber si estaban los fondos necesarios, como as tambin la obra para la
colocacin () Esto es una cuestin fundamental porque necesitamos dar una respuesta a la
gente13.

En otro punto de la Provincia la Concejal Manso de la ciudad de Cipolletti, acompa en su

momento la decisin que se declare en estado de sesin permanente el CLS por la grave
situacin que afectaba al Hospital local, donde el problema ms grave era la falta de
medicamentos. Al respecto manifest Los proveedores habituales de insumos para el
laboratorio o medicacin compleja no estn entregando [] hay una diferencia de precios que
va desde el 63% hasta un 300% de lo que se estaba pagando. Ante esta situacin el Consejo Local
de Salud decidi plantear el tema en la Direccin de Comercio Interior. (Diario Rio Negro, 9 /
01/2002)

Ahora bien, la experiencia provincial indica que estos espacios de participacin

ciudadana tambin

acompaan en distintas oportunidades los reclamos de los

trabajadores de salud, frente a resoluciones emanadas del nivel central. En este sentido,
podemos mencionar que en al ao 2012, el Ministerio de Salud revirti las cesantas de
varios trabajadores del Hospital de General Roca, debido a las insistentes demandas del
personal con fuerte apoyo y acompaamiento de los gremios ATE, CTA y el pedido
expreso del Consejo Local de Salud.
Por su parte, representantes de las Juntas Vecinales en el Consejo local de Viedma
manifiestan:
tuvimos la oportunidad de recorrer todas las Juntas Vecinales de la ciudad por una rutina
impuesta por parte del presidenteescuchar las necesidades de los vecinos y a partir de los
CLS encontrar los medios que lleven solucin a las distintas problemticas [] por este
13

Declaraciones del Concejal Federico Daz en diario digital Lo Principal.com-08/06/2014

14

proceso se logr refaccionar varios perifricos, llevar distintas especialidades mdicas a

salitas, ampliacin de horarios de atencin al pblico lvarez, Maureira (2013)

Sobre el funcionamiento en general de los CLS en la Provincia presentamos la opinin de

la Contadora Gutirrez14, en relacin a lo que le dejaron estos espacios participativos,
durante su gestin a cargo del Ministerio de Salud:
en su gestin se incorpor

a las reuniones del Consejo Provincial el Director del

PROZOME (Programa Zonal de Medicamentos) dndole la categora de un rea programa,

los Consejos Locales como mbitos de participacin si bien funcionaron lo hicieron con
diferentes modalidades; En algunas ciudades se observaba un fuerte y comprometido trabajo
con la comunidad particularmente por la labor que cumplan las Cooperadoras de los
respectivos Hospitales, como por ejemplo Bariloche y Viedma. Por el contrario, en otras el
trabajo de los CLS era poco significativo, con un trabajo distante de la sociedad local como
por ejemplo, Cipolletti. Asimismo, Gutirrez seala que donde existan fuertes liderazgos
polticos locales, como por ejemplo en la localidad de Catriel, donde la intendenta era la
representante ante Consejo Local de Salud, la Institucin tena un rol destacado. Por otro

lado agrega: estos espacios son importantes si se da la participacin de todos los actores;
el caso de Viedma es atpico por tener una vinculacin cercana a la Administracin Central,
en muchos casos existen peticiones y reclamos de usuarios por fuera de los Consejos Locales,
ya que lo hacen en forma directa a los funcionarios del Consejo Provincial de Salud Pblica
() los temas ms discutidos tienen que ver con los Fondos de las Obras Sociales (FOS) 15,
dado que se advierte que hay

una fuerte demanda de atencin en los hospitales, de

beneficiarios de obras sociales por lo cual se debe trabajar en un sistema de "recupero", para
poder facturar a las obras sociales por las prestaciones realizadas a sus afiliados. La ex

funcionaria

concluye diciendo: Que si bien la ley 2570 prioriza mecanismos de

participacin no siempre son utilizados, que ha pasado un tiempo suficiente desde su

implementacin y que sera conveniente proponer una actualizacin de la norma.

14

Entrevista realizada a la Contadora Adriana Gutirrez- Ministra de Salud en el periodo 2004 al 2007y ex
Presidenta de IPROSS
15
Esta "herramienta" posibilita el cobro a las obras sociales, cuyos fondos luego se redistribuyen en los
hospitales en forma de un "plus" no remunerativo para los empleados y compra de equipamiento. En la
prctica, esto fomenta que los mismos trabajadores estn ms alertas para la deteccin de los afiliados a
obras sociales, se critica con frecuencia y temor de que esto altere el rol de prestador universal de salud que
ostentan los hospitales pblicos

15

4. CONSIDERACIONES FINALES
El propsito principal de nuestro trabajo ha sido presentar algunos enfoques tericos que
abordan la cuestin de la participacin ciudadana, sus tendencias y modelos, la
incorporacin de de los ciudadanos al proceso de formulacin y gestin de polticas
pblicas poniendo el foco en cuales son los mecanismos con que cuenta la ciudadana
para ejercer algn tipo de control social.
En este sentido, se analizaron diversas conceptualizaciones y miradas sobre el
accountability social y las limitaciones que supone este concepto en relacin a los
ciudadanos y sus estrategias de intervencin respecto de la Administracin Pblica.
Como se mencion anteriormente, el accountability social es un mecanismo de control
vertical para monitorear el comportamiento de los funcionarios pblicos y denunciar
actos ilegales. A partir de la generalizacin de estas prcticas, se convierte en una
actividad importante en trminos del ejercicio de control de la ciudadana. Entendemos
que la posibilidad de que los ciudadanos participen activamente en la elaboracin de
polticas pblicas y realicen el seguimiento y control de las mismas, resulta ser un factor
determinante en el logro de una eficiente gestin pblica, tanto en la lucha contra la
corrupcin como en el manejo transparente de los recursos.
Ahora bien, tanto la participacin ciudadana y el control social como una de sus
principales manifestaciones, fortalecen las democracias modernas y agregan valor al rol
preponderante que el ciudadano desempea en cuanto a la planificacin de polticas que
aspiren a mejorar la calidad de vida de la sociedad. Por otra parte, cuando el ciudadano
intervine en la ejecucin de planes y programas y particularmente en el control de los
resultados de dichas acciones, genera mayor confianza y credibilidad en las instituciones
y gobiernos de turno.
En general, observamos dificultades y obstculos para la puesta en marcha de estrategias
y espacios institucionales que contemplen el ejercicio de la participacin ciudadana, no
solo desde la perspectiva de las polticas sino tambin desde los actores, tales como: el
individualismo, la ausencia de una cultura participativa, la falta de competencia del
ciudadano comn respecto de algunas herramientas tcnicas (planificacin, presupuesto,
etc..), la falta de dialogo, y construccin de consensos, entre otras cuestiones.

16

Sin embargo, en la Provincia de Ro y particularmente en la ciudad de Viedma, los

Consejos Locales de salud representan experiencias que promueven la participacin de
actores sociales y democratizan el aparato estatal; Consiguen incorporar en la agenda de
reas centrales temas importantes que no hubieran alcanzado la intensidad necesaria sin
la participacin de los actores que conforman esta herramienta de participacin.
Asimismo, el contacto que se logra en este mbito sirve como instancia de informacin
directa, adems de ser un espacio donde se puede trabajar en conjunto con los
funcionarios del rea, logrando en algunos casos ejercer presin para la toma de
dedisiones.Como sostiene Navarro Yaez (1999) cuanto menor es la escala de gobierno,
mayores son las posibilidades para que los ciudadanos participen directamente en las
decisiones que les afectan
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