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2.1. Introduo
Este ensaio procura refazer o caminho percorrido na composio da
arquitetura conceitual bsica do Plano Real, e avaliar os resultados
obtidos at o final de 1994, completado o primeiro semestre do Real.
Procura-se demonstrar que a reflexo sobre a construo do plano comea
bem longe, em consideraes sobre a natureza dos efeitos da inflao
sobre a moeda e sobre as normas que governam a disciplina monetria do
pas. Mostra-se que, na sua construo, o Real foi um empreendimento
que uniu o saber econmico sobre a construo de programas de
estabilizao aqui e alhures, e o saber jurdico sobre a moeda. O Real,
como se sabe, definiu solues muito particulares para problemas tpicos,
e complexos, de qualquer programa de estabilizao: coordeno decisria,
desindexao, equilbrio contratual, administrao da remonetizao e da
liquidez,
gerncia
de
demanda,
para
dizer
alguns.
No
foram
Este ensaio resume de forma linear uma reflexo coletiva, que teve muitas idas e vindas,
e que assumiu contornos definitivos a partir de inmeras contribuies e debates
conduzidos por um incontvel nmeros de pessoas. Mesmo sob o risco de alguma omisso
devo mencionar, dentre os economistas, Pedro Malan, Edmar Bacha, Winston Fritsch,
Prsio Arida, Srgio Cutulo, Luciano Oliva Patrcio, Helio Mori, Luiz Carlos Gomes da
Rocha, Claudio Mauch, Alkimar Moura, alm dos economistas 'honoris causa' Clovis
Carvalho e Eduardo Jorge. Dentre os advogados, devo mencionar em primeiro lugar o
meu amigo Jos Coelho Ferreira, mas tambm Jos Tadeu de Chiara, Rui Jorge, Paulo
Garcia, Daniel Rodrigues Alves, Alosio Miranda, Gilberto Ulhoa Canto, Carlos Alberto
Ulhoa Canto, Jos Luiz Bulhes Pedreira e Luis Alberto Rosman.
Como ensina Hicks (1967, p. 1) "a moeda definida pelas suas funes: qualquer coisa moeda se usada
como tal. Money is what money does".
F. A. Mann (1992, p. 8). Uma verso brasileira, e que bem expressa a transio "de uma concepo
metalista ... para a concepo estatal da moeda" oferecida por A. Mendes e E B. Nascimento (1991, p. 38)
segundo os quais a moeda "um ttulo de poder liberatrio emitido pelo Estado, com curso forado
decorrente de lei e com aceitao obrigatria para cancelar dbitos".
4 Sua "Teoria estatal da moeda" (Staatliche Theorie des Geldes) teria gerado, entre economistas, "em parte
exuberante exaltao, em parte crtica severa ...[m]as entre os juristas, para os quais as teorias de Knapp eram
menos revolucionrias, sua essncia foi prontamente aceita" cf. F. A. Mann (1992, p. 14 ff 63). Sobre Knapp
veja-se H. Ellis (1934).
5 Veja-se, por exemplo, J. Hicks (1969, cap. 5) e A. R. Burns (1927).
6 J. M. Keynes (1923).
7 Note-se, at recentemente, o termo inflao era utilizado para designar um aumento da oferta de moeda e
no propriamente um aumento generalizado nos preos.
8 Veja-se, a este respeito, M. Friedman (1956).
Registre-se a semelhana entre este estado de coisas e o que ser relatado adiante, no Captulo 4, acerca das
wertbestandiges, vale dizer, as moedas de valor estvel na Alemanha de 1923.
teve lugar, na civilizao ocidental, nos anos que medeiam a crise de 1929
e o abandono definitivo do padro-ouro pelos EUA em 1971 13 .
A pea bsica de nossa disciplina monetria - o Decreto Lei 857 de
11.09.1969 - tem como base o estabelecimento do curso legal, vale dizer a
irrecusabilidade ou o poder liberatrio da moeda nacional, e tambm o
curso forado, ou seja, a sua inconversibilidade interna. Note-se que o DL
857 destinava-se a aperfeioar o Decreto 23.501, de 27.11.1933, este, por
sua vez, editado em meio Grande Depresso, motivado pela Resoluo
Conjunta do Congresso Americano suspendendo a validade das clusulasouro em contratos 14 . Com efeito, o DL 857 manteve a suspenso do
pargrafo 1 do Artigo 947 do Cdigo Civil - a "clusula ouro", que facultava
a liquidao de obrigaes em moeda estrangeira - e determinou que
seriam "nulos de pleno direito ... os contratos ... que estipulem
pagamentos em ouro, em moeda estrangeira, ou, por qualquer forma,
restrinjam ou recusem, nos seus efeitos, o curso legal do cruzeiro" (Art. 1,
grifo nosso).
Este
dispositivo,
cujos
propsitos
pareciam
circunscritos
13
Veja-se a respeito o notvel estudo de R. Triffin (1968) e tambm para uma anlise desta trasio no
tocante disciplina monetria brasileira o estudo de A. Mendes e E. B. Nascimento (1991).
14 Cf. G. Ulhoa Canto (1983, p. 1) e aludido explicitamente nos "considerando" do prprio decreto.
Houve dvidas sobre a legalidade de se contratar obrigaes indexadas ao preo da moeda estrangeira.
Veja-se G. Ulhoa Canto (1983, pp. 7 -8), L. G. P. B. Lees (1992, p. 18) e especialmente J. L. Bulhes
Pedreira (1993).
16 Notadamente A. Xavier (1980). Na verdade esta interpretao nominalista estrita somente tem sido
aplicada em se tratando da indexao por taxa de cmbio.
17
das
funes
da
moeda
que
as
interpretaes
mais
um
obstculo
no
removido:
delicada
questo
da
noo
de
um
padro
de
valor
indexado,
sem
brasileiras
de
reforma
monetria 21 ,
as
quais,
todavia,
P. Arida & A. Lara-Rezende (1985), e tambm a proposta da moeda real de F. L. Lopes (1989)
O ponto discutido explicitamente por F. L. Lopes (1989, p. 45)
alterao na moeda, somas expressas na moeda anterior devem ser convertidas na nova
moeda". 23 .
Este entendimento de fato transparece em decises do STF,
estabelecendo a inexistncia de "direitos adquiridos" sobre pagamentos
e/ou correo monetria em uma moeda extinta. Relatando o RE no.
114.982/RS, por exemplo, o Ministro Moreira Alves alude a vrios julgados
onde se assentou que "no h direito adquirido a um determinado padro
monetrio, seja ele o mil-ris, o cruzeiro velho ou a indexao pelo salrio
mnimo. O pagamento se far sempre pela moeda definida pela lei no dia
do pagamento".
Tendo em vista que, ao redenominar, ou ao modificar o enunciado
monetrio de uma obrigao pecuniria, o efeito econmico em tudo se
parece ao de se trocar o indexador da obrigao, ou o parmetro utilizado
para
fins
de
correo
monetria,
duas
questes
merecem
ampla
como
"atualizao
monetria".
correo
monetria,
medidas
da
inflao
efetivamente
ocorrida,
ou
seja,
medidas
indexao
necessariamente
backwards
looking.
Um
"indexador
25
das
obrigaes,
caso
os
novos
dispositivos
provoquem
F. A. Mann (1992, p. 272, ff 3) no v essa possibilidade, e entende que o assunto se esgota unicamente no
mbito da lei monetria.
Monetrio Nacional (Art 1, # 1), portanto, uma "moeda de conta" que teria
poder liberatrio, ou seja, teria o atributo de servir como meio de
pagamento, apenas depois de emitida, quando passaria a chamar-se Real
(Art. 2). Diria a Exposio de Motivos da MP 434 que "o tratamento
sequencial e, portanto, gradual da reforma monetria uma inovao face
experincia passada cuja razo de ser reside em peculiaridades
histricas
institucionais
do
momento
econmico
brasileiro",
(Art. 1, caput). A
29
O # 4 do Artigo 4 previa inclusive que "a perda de poder aquisitivo do cruzeiro real, em relao URV,
poder ser usada como ndice de correo monetria".
diferenciado,
definido
originalmente
na
Lei
8.542,
de
30 Outros juristas se manifestaram de forma semelhante. Veja-se Octavio B. Magano "URV x Salrios" Folha
de So Paulo 03.03.1994.
URV
nov/93
dez
jan/94
fev
mar
abr
241,65
333,17
466,66
647,50
931,05
1.323,92
31
Var. % Reajuste
URV
%
35,02
37,87
40,07
38,75
43,79
42,20
24,92
24,89
75,28
30,25
38,63
42,20
Em CR$
100.000,00
124.890,00
218.907,19
285.126,62
395.258,39
562.043,38
Reajuste
%
24,92
24,89
75,28
30,25
29,67
36,77
Em CR$
Em
URV
100.000,00
124.890,00
218.907,19
285.126,62
369.723,69
505.671,08
413,82
374,85
469,09
440,35
397,10
381,95
O DIEESE, por exemplo, estimaria que as perdas salariais na converso pela URV variariam entre 28.5%
e 34.8 % cf. "Escorrego intersindical" Veja 02.03.1994. Esses clculos foram amplamente contestados na
imprensa. Veja-se, por exemplo, Joaquim E. C. Toledo "A URV e a 'perda' do salrio mnimo" Folha de So
Paulo 28.02.1994.
mai
jun
1.908,68
2.750,00
44,17
44,08
44,17 810.291,37
44,08 1.167.456,71
424,53
424,53
73,17
875.670,62
32,75 1.162.452,74
424.53
458,78
422,71
415.14
salrio",
agora
parecia
sobrar
salrio.
Trata-se
a,
depois, por ocasio do dissdio coletivo dos petroleiros, e por motivos bem
diferentes. Neste momento, o Plano Real enfrentaria tambm o dissdio do
Banco do Brasil - o qual, no passado, j tinha feito naufragar um outro
plano de estabilizao - e em nenhum desses casos a nova lei salarial
deixou de ser cumprida sem maiores dificuldades.
O teste da poltica salarial foi, portanto, vencido com amplo sucesso.
problema
de
coordenao
decisria
que
todo
plano
de
notado
que
Real
reproduziu
"em
laboratrio"
mecanismos
produzir
um
"choque
de
oferta"
inflacionrio
de
extenso
de
obrigaes
pr-fixadas.
providncia
era,
portanto,
Os custos de cardpio - menu costs - so os custos de alterao de preos nominais. Esses custos envolvem
a montagem dos sistemas de controle interno, e os investimentos informticos necessrios para acompanhar as
informaes sobre a inflao corrente, bem como os custos materiais das alteraes. Veja-se Y. Weiss (1993).
34 A evidncia nesse sentido numerosa. Veja-se A. Blinder (1991), S. Lach & D. Tsiddon (1992), D.
Carlton (1986) e Y. Weiss (1993)
de
equilbrio
contratual
sem
que
fossem
suprimidas
foi
objeto
de
algumas
aes
judiciais
sem
maiores
35
Conforme notou um especialista: "a aplicao dos critrios que viriam a ser baixados pelo legislador para a
converso [d]os contratos em Reais em 1 de julho no poderia produzir resultado diferente daquele obtido
pelas partes mediante converso voluntria....[e] o resultado da aplicao das regras do programa coincide
com o que resultaria da converso voluntria... tal circunstncia reala o carter de neutralidade e a rigorosa
consistncia tcnica, em termos de resultados econmico-financeiros, das regras de correo e converso
trazidas pelo programa." Cf. L. C. Sturzenegger (1994)
36 Parece no haver dvida entre os economistas convidados a opinar sobre o tema que a ausncia de um
dispositivo como o do Artigo 38 produziria um enorme efeito distributivo em todas as obrigaes ps-fixadas.
Veja-se por exemplo Joaquim E. C. Toledo "URV e IGP-M: uma soluo conciliatria" Folha de So Paulo
05.03.1994, Claudio M. Considera "Real sem expurgo" Jornal do Brasil 08.07.1994 e Luiz C. Mendona de
Barros "A choradeira do IGP-M" Folha de So Paulo 05.06.1994. Tratando do assunto no plano acadmico
Simonsen & Dornbush (1987), por exemplo, so categricos ao afirmar que, nesses casos, " preciso correo
em todos os contratos de crdito para evitar uma redistribuio massiva e no intencional de devedores a
credores e concomitante risco de numerosas falncias e instabilidade financeira" (pp. 15-16). claro que, no
plano jurdico, o assunto incorpora novos elementos e h casos de um mesmo autor que reconhece que haver
desequilbrio contratual sem o artigo 38 entende como inconstitucional a iniciativa do governo de evitar o
desequilbrio, como no caso de M. H. Simonsen & A. Jefferson (1994), por exemplo.
diante disso, o Plano Real passou o teste dos tribunais, de forma melhor e
mais tranquila que qualquer de seus antecessores.
declaraes
das
autoridades,
especialmente
as
no
as
previses
pessimistas
associadas
idia
que
IGP-M
39,07
IPCA-E
39,17
FIPE-3
40,94
URV
39,73*
fevereiro
40,78
39,70
37,04
39,17*
maro
45,71
43,63
41,31
46,01
abril
40,91
41,25
45,43
42,20
maio
42,58
44,21
44,66
41,69
junho
45,21
44,65
48,97
* mdia dos trs ndices conforme tabela anexa MP 434.
Fonte: DEPEC-Banco Central do Brasil
46,60
"infrao
da
ordem
econmica"
condutas
como
"aumentar
Para uma informada discusso dos instrumentos de poltica de defesa da concorrncia anteriores a esta lei,
bem como o j antigo paradoxo representado pela recorrente "agressividade verbal" das autoridades contra os
oligoplios e carteis combinado com a falta de interesse e de prestgio conferido ao CADE, veja-se E. M. M.
Q. Farina (1994)
38 Especificamente atravs do Art 54, que d poderes ao CADE para autorizar "atos que possam limitar ou de
qualquer forma prejudicar a livre concorrncia, ou resultar na dominao de mercados" quando o objetivo seja
aumentar a produtividade, a qualidade ou a eficincia no mercado em questo. Farina (1994) no se furta a
observar a inconsistncia entre o apoio aos acordos de preos feitos nas cmaras setoriais e a defesa da
concorrncia. Na sua viso, se caberia SNDE (Secretaria Nacional de Direito Econmico) apenas "servir de
ameaa aos participantes da cmara, caso burlassem o acordo de alguma forma ... [e]nto seria sustentar
carteis, e no combat-los"(p. 91).
Robert Mundell e Marcus Fleming se tornam famosos pelas elegantes exposies analticas e grficas sobre
a consistncia macroeconmica de diferentes polticas de governo em economias abertas.
40
41
1994
Trimestres
I
Fluxos acumulados
Setor
Tesouro
Ttulos
Externo
Nacional
Pblicos
8359
4654
-11470
Outros
-2323
Variao
da Base
-680
II
3733
- 636
-2933
107
271
III
161
-1986
9168
-1584
5758
IV
-152
-3 046
4362
865
2029
Obs.: Os dados para os dois primeitos trimestres foram calculados originalmente
em dlares.
Fonte: DEPEC- Banco Central do Brasil
1970-82
8.74
1981-82
9.33
1983-91
8.09
1992-94
8.18
Importaes
9.27
8.91
4.65
5.36
Saldo comercial
-0.53
0.42
3.44
2.82
Conta Corrente
-5.27
-6.02
-0.44
0.33
Conta de capitais
5.02
4.34
0.63
1.96
-1.68
0.19
2.29
Reservas (variao)
-0.25
Fonte: DEPEC-Banco Central do Brasil.
Para uma discusso especfica sobre a autonomia da poltica monetria em um contexto de escolha entre
diferentes "ncoras" para o processo de estabilizao, em particular a chamada "ncora cambial", veja-se G.
Calvo & G. Vegh (1994) e P. Siklos (1994).
44
Esses custos so computados a partir dos custos de esterilizao, ou seja dos juros pagos pelos ttulos
pblicos, deduzidos os rendimentos auferidos pelas reservas internacionais. Cf. The World Bank (1994, tabela
3.9, p. 69).
46 Veja-se T. Sargent & N. Wallace (1981).
47 O fenmeno ganhou este nome em funo da experincia da Holanda que, ao descobrir sob seu territrio
um enorme lenol de gs natural, elevou suas exportaes e, consequentemente, suas receitas cambiais, a tal
ponto que sua moeda conheceu uma enorme apreciao. Com isso experimentou um processo de
desindustrializao ao que se seguiu um acalorado debate sobre se o pas deveria aproveitar-se da bonana
enquanto durasse, desindustrializando-se e depois se reindustrializando, ou se deveria deixar o gs no subsolo.
Veja-se a respeito S. Van Wijnbergen (1984) e P. R. Krugman (1987).
alquotas
de
imposto
diferenciadas
para
determinadas
48
Note-se que esta alternativa se mostra apropriada, tendo em vista o quadro macroeconmico brasileiro
caracterizado, especialmente antes da primeira emisso do Real, por inflao e juros reais elevados e incerteza
quanto aos fundamentals do programa de estabilizao, circunstncias que favoreciam os influxos de capitais
de curto prazo. Ao longo do segundo semestre de 1994, com a melhora progressiva da situao fiscal e com o
sucesso do Plano Real pode-se optar por formas mais convencionais de se lidar com o problema. Veja-se, para
uma discusso sobre estratgias alternativas para lidar com influxos de capital, S. Schadler et al. (1993).
Veja-se tambm G. A. Calvo et al. (1993) e P. N. Snowden (1993) para a discusso em torno de uma poltica
para se lidar com entradas excessivas de capital incluindo tributao dos influxos como foi feito no Brasil.
49 O Chile estabeleceu um recolhimento compulsrio de 25%, semelhante ao aplicado a depsitos bancrios,
para todas as entradas de capital.
importante ter claro que o novo regime cambial cumpre uma dupla
funo ao fornecer, por um lado, elementos de rigidez nominal aos preos da a noo de "ncora" atribudo normalmente taxa de cmbio - e, por
outro, se apresenta como um dos vrios tens do cardpio de instrumentos
que deve asssegurar o equilbrio externo visto de uma perspectiva de
mdio prazo. crucial, portanto, a importncia do regime cambial para a
estabilizao principalmente tendo em vista que o peso relativo dessas
suas duas funes mutvel. Por isso mesmo o estabelecimento de
compromissos restritivos com relao ao regime cambial - ainda que possa
incrementar a credibilidade de um esforo de estabilizao - pode ser uma
opo muito perigosa a mdio prazo como, alis, se percebe atravs da
experincia argentina recente. Diante deste trade-off, a opo brasileira foi
por no se fixar parmetros limitadores modificao na poltica
cambial 52 , o que de modo algum resultou em reduzir a credibilidade do
Plano Real: a preservao da flexibilidade cambial, na medida que abre
espao para correes de rumo relativamente indolores no caso de
modificaes
na
situao
externa,
pode
ter
mesmo
adicionado
A MP 434, e reedies, mantiveram a paridade "1 dlar = 1 real" apenas para fins de lastreamento das
emisses de reais. As taxas de cmbio de mercado obedecem a diretrizes emanadas do CMN.
53 Para um enunciado preciso dessa possibilidade veja-se A. Cukierman et al. (1992).
instituies
singulares
foram
sendo
inflao alta.
progressivamente
e,
em
decorrncia
disso,
ttulos
so
cotidianamente
na
exata
medida
em
que
desenvolvera
instrumentos
Avaliar o estado da liquidez, nessas condies, envolve uma interpretao, nem sempre tranquila, do fato
de o BC oscilar, frequentemente, entre a posio de undersold e oversold.
55 Dentre estas anlises destaca-se D. D. Carneiro & M. Garcia (1993), D. D. Carneiro (1994) A. C. Pastore
(1993) entre outros
56 Para uma informada discusso desse tema veja-se C. Goodhart (1993 e 1994).
mais
baixa
subtraia
rentabilidade
de
muitas
instituies
de
instituio
pblica
do
Conselho,
pois
envolve
partes
socidade
civil"
fim
de
identificar
necessidades
A EM 205 menciona "presses advindas de outros integrante do processo de deciso pblica, nem sempre
sintonizados com a funo precpua da Autoridade Monetria, de defender a estabilidade da moeda".
60
institucional
atravs
do
qual
Executivo
Legislativo
Na nova configurao sete novas comisses consultivas foram criadas: normas e organizao do sistema
financeiro, mercado de valores mobilirios e futuros, poltica monetria e cambial, crdito rural, crdito
industrial, endividamento pblico e processos administrativos, depois retirada quando a competncia de julgar
recursos a multas aplicadas pelo BC infraes Lei 4.131 foi transferida ao Conselho de Recursos do
Sistema Financeiro pela MP 785 de 23.12.1994, (Art. 81).
61 Esse sistema seria estendido na 4a reedio da MP 547, com o nmero 681, de 27.10.1994, quando se
adotou sugestes j incorporadas na minuta de projeto de lei de converso relatado pelo Senador Jos Fogaa.
A taxa de abertura para o ms, 8.23%, era extremamente elevada em termos reais mesmo se comparada
com ndices de inflao para julho contaminados com os aumentos registrados na ltima quinzena de junho,
todos eles na vizinhana de 6%. Se comparadas a ndices "ponta-a-ponta", todos mostrando deflao, as taxas
de juros no overnight em julho teria sido astronmicas.
dos
juros
reais
dos
compulsrios
sobre
as
formas
Tabela 2.5
Composio dos haveres financeiros (M4)
(R$ milhes)
ms
junho
papelmoeda
2.109
compulsrios
em espcie
em ttulos
7.926
5.610
haveres
livres
133.292
M4
ajustado
148.847
julho
3.717
12.882
8.240
124.911
149.750
agosto
4.352
14.879
8.235
125.505
152.971
setembro
5.468
18.547
12.733
118.321
155.069
outubro
5.427
19.134
20.539
116.152
161.252
novembro
6.054
21.052
22.247
119.002
168.355
dezembro
8.622
24.479
Fonte: DEPEC - Banco Central do Brasil
23.402
116.551
173.054
Como acima aludido, a extenso desse "efeito riqueza" tam como proxy as
receitas de senhoriagem coletadas pelo BC, ou seja, cerca de US$ 12
bilhes anuais, de modo que fcil ver que, de modo a produzir o
crowding in do aumento permanente do consumo provocado pela
estabilizao 64 , ser necessrio produzir uma contrao fiscal dessa
mesma ordem de magnitude. Note-se que, medida que a reduo de
despesa pblica se materializa ao longo de 1995, espera-se que o teor
restritivo da poltica monetria possa ser reduzido gradualmente.
Note-se que, em contraste com outras ocasies no passado, quando
se tentou estabelecer tetos para a expanso monetria, os limites
estabelecidos para o crescimento da base monetria no terceiro e quarto
trimestre de 1994, e para a "base ampliada" no quarto trimestre foram
obedecidos. A base monetria, medida pelo conceito da Resoluo 2.082
de 30.06.1994, ou seja, medida pela mdia dos saldos dirios no trimestre,
atingiu R$ 8.9 bilhes no terceiro trimestre, sendo que se usou a
faculdade, prevista na MP 542 (#1, Art. 4), de o CMN autorizar uma
expanso dos limites em at 20%. Para o quarto trimestre, foi estabelecido
como limite, um crescimento de 13.3% da base monetria e de 0% para a
"base ampliada", depois definida no Voto no. 193, de 30.11.1994,
aprovado pelo CMN. Ao final do trimestre a base cresceu 15.9% e a base
ampliada 1.9%, tendo o CMN autorizado esses pequenos excessos.
Todavia, em funo da manuteno da sistemtica operacional da
poltica monetria ao longo do segundo semestre de 1994, no se deve
atribuir obedincia dos limites impostos ao crescimento da base
monetria tanta importncia quanto aos indicadores da Tabela 2.5. O
64 Sobre o aumento no consumo naturalmente decorrente de processos de estabilizao veja-se G. A. Calvo &
C. A. Vegh (1990).
Tambm entrariam neste mesmo regime trs outros bancos estaduais: o BEMAT (Mato Grosso), o
PRODUBAN (Alagoas) e o BERON (Rondnia).
70
71
identificao
entre
inflao
imoralidade
e,
assim,
No por outro motivo que, num documento extensamente citado na EM 395, a Conferncia Nacional dos
Bispos da Alemanha (1994, p. 3) observa que "um ordenamento monetrio que garanta o seu valor [da
moeda] elemento central para a criao de um contexto estvel, de modo que lhe cabe uma funo sciotica crucial".
73 J. Birman (1993 p. 151).
corpo
social.
No
obstante
as
crescentemente
desesperadas
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