PNUD informe regional sobre desarrollo humano

para Amrica Latina y El Caribe 2010. Actuar

sobre el futuro: romper la transmisin
intergeneracional de la desigualdad.
Captulo 4: El proceso importa: el papel de las
aspiraciones y la autonoma en la transmisin de la
desigualdad.
Lo que no se ve tambin importa
Se alude que en el captulo anterior se hacan anlisis de respecto a
aquellas restricciones que limitaban las capacidades de los hogares en el
logro de su bienestar. Y que como el estudio del desarrollo humano requiere
examinar aquellos procesos que inciden en los funcionamientos (aquello que
logran ser con los recursos disponibles) de las generaciones jvenes, se hace
necesario analizar factores del contexto que inciden en la generacin de
metas, como a su vez, el nivel de autonoma que se dispone la persona para
concretarlas.
La desigualdad no solo afecta el acceso a bienes y servicios (BB y SS), si
as fuese, las personas en su calidad de actores autnomos podran aspirar a
lograr distintos niveles de funcionamiento. La desigualdad, propiamente tal,
tambin limita la facultad de las personas para proponerse metas y su
capacidad de agencia para alcanzarlas.
Se toma entonces, la perspectiva del enfoque de capacidades que ha
constituido el informe, tomando la igualdad de oportunidades como lo
visible y que constituir a lo que se denomina nivelar el terreno de juego
Los anlisis de este captulo entonces, se basaran en dos componentes
esenciales del enfoque de capacidades: las aspiraciones y la agencia de
las personas.
Las aspiraciones: Son el motor que impulsa a las personas a tomar
decisiones que les permiten transitar de una situacin que desean para s
mismo y sus hijos. De ac que el texto desprende que son la parte de la cultura
que se orienta hacia el futuro, en oposicin, a las costumbre y los rituales (por
ejemplo).
Agencia: Se refiere a la capacidad efectiva de las personas para incidir
en la realidad a fin de alcanzar aquellos objetivos y valores que consideran
importantes.
Ambos conceptos se manifiestan en lo individual, pero estn influenciada
por el contexto social, en donde las polticas pblicas pueden incidir para
expandir el conjunto de capacidades de las personas.

Se analiz la importancia de estos conceptos para el desarrollo humano

en ALC (LA y el Caribe) en Buenos Aires (Argentina), Managua (Nicaragua) y
Ciudad de Mxico (Mxico). Evaluando por ejemplo, en qu medida las
aspiraciones y la agencia de los padres influyen en factores como el nivel de
escolaridad (NE) de los hijos o el acceso de estos a ciertos servicios. Por su
parte, tambin permite conocer los principales factores que inciden en la
formacin de las aspiraciones de los padres respecto del NE que desean para
sus hijos, y como se da el proceso de transmisin intergeneracional de las
aspiraciones (entendindola como un tipo de desigualdad intergeneracional)

Aspiraciones: Brechas, Esfuerzo individual, Sociedad Conectadas y

Sociedades Estratificadas.
El logro de las aspiraciones implica cierto conocimiento de la existencia
de oportunidades disponibles, as como de las relaciones existentes entre
distintos conjuntos de oportunidades. Como este conocimiento est distribuido
de forma desigual entre los estratos que conforman la sociedad es posible
afirmar que la generacin de aspiraciones est socialmente determinada, y que
como tal, integra el conjunto de las capacidades de las personas.
Surgen entonces varias dudas, la primera es examinar el modo en que
las personas formas sus aspiraciones y si estas inciden en las decisiones que
influyen en el nivel de bienestar de los hogares. La segunda es analizar en qu
medida un menor grado de estratificacin social o una mayor movilidad social
afectan el proceso de formacin de aspiraciones, y examinar si cambios en las
aspiraciones de las personas determinan cambios en el tipo de sociedad.
Algunos conceptos:
Ventana de aspiraciones: espectro de posibilidades (informacin) para
la formulacin de las aspiraciones propias, derivada de la interaccin con las
personas de la red social de pertenencia. En el caso de la escolaridad deseada
para los hijos, esta puede ir desde la conclusin de la educacin secundaria
hasta estudios e posgrado.
Brecha de aspiraciones: Diferencia que existe entre la situacin
presente y la que se espera alcanzar. Depender si es una sociedad conectada
o una altamente estratificada.
Sociedades Conectadas: Los individuos perciben que otros tipos de
vida son alcanzables. (Lo que se quiere lograr en ALC)
Sociedades polarizadas: Se observan grupos conformados, por
ejemplos, con base en la percepcin de niveles similares de ingresos.

La Agencia y la Autonoma
Los niveles relativamente bajos de agencia, que se correlaciona con las
personas en situacin de pobreza, suman al conjunto limitado de capacidades
otro elemento que inhibe su capacidad de participar, incidir polticamente y
demandar cuentas rendidas a las instituciones que afectan sus vidas.

En el caso de este informe son los aspectos que tienen que ver con las
decisiones que se toman en el hogar y con las posibilidades de realizar
cambios en el entorno.

La Estratificacin en ALC
En el caso de las sociedades polarizadas las personas tienen distintos
puntos de partida segn la posicin que ocupan en la escala social. El estudio
reviso el caso de las reas metropolitanas mencionadas anteriormente, en
donde daba cuenta de altos niveles de estratificacin (Bajo NSE = bajo NE e
Ingresos ms bajos entre redes cercanas)

La Estratificacin de las Aspiraciones Educativas

Existe movilidad social en ALC gracias a la expansin educativa de las
ltimas dcadas, no obstante, las aspiraciones de movilidad se condicionan
dependiendo de los NSE. En aquellos ms bajos las aspiraciones se concentran
en logros menores al nivel universitario, en tanto en los altos se apuntaban a
niveles de posgrado, esto indica que hay una alta estratificacin. La
experiencia propia y la de los familiares son los factores que ms influyen en
las aspiraciones. Por otra parte, la influencia de los profesores en la formacin
de las aspiraciones educativas que los padres tienen para sus hijos es bajsima,
solo en Ciudad de Mxico se percibe una diferencia.
Las aspiraciones de los jvenes estn fuertemente asociadas a las
aspiraciones de sus padres. Cuando los padres aspiran un determinado NE para
los hijos, aumenta de manera significativa las probabilidades de que los
jvenes tambin quieran alcanzar esos NE.

El camino hacia Sociedades Conectadas

La estratificacin observada participa en el proceso de reproduccin de
la desigualdad. Existen brechas importantes en las aspiraciones de las
personas, las que se generan tanto por el contexto social como por los
funcionamientos individuales, que se ven limitados para las personas en
condiciones socioeconmicas menos favorables. Se habla de que, existen
experiencias que dan cuenta de una influencia positiva dada la interaccin con
personas que presentan mejores niveles relativos de logro. Ac se abre una
arista para el desarrollo de Polticas Publicas.
La implementacin de polticas pblicas especficas tendientes a
promover el desarrollo de un papel compensador por parte de las escuelas,
expandiendo el rol cultural por ejemplo, podra contribuir a la expansin de las
capacidades de las personas que provienen de hogares menos favorecidos,
influyendo en su capacidad de agencia y en sus aspiraciones.

Captulo 5: Del hogar a la polis: la economa poltica

de la persistencia de la desigualdad.
La trampa Sistmica de la desigualdad.
La desigualdad se reproduce a s misma y va ms all del contexto de
los hogares. La heterogeneidad del acceso a oportunidades y espacio de
eleccin efectiva tambin se reproduce a nivel sistmico. Cul es el papel que
la organizacin poltica, y que los distintos grupos con capacidad de influencia
en el sistema poltico, desempean en el proceso de perpetuacin de la
desigualdad?
Los factores a analizar se vern desde el papel del Estado, y en cmo
estos afectan, principalmente, a las formas que asume el proceso de
representacin poltica. El objetivo es ver como la forma en la que se agregan
los intereses de los distintos grupos, en la elaboracin, desarrollo e
implementacin de las polticas pblicas, contribuyen a la persistencia de la
desigualdad.
Los argumentos centrales se centran en dos ejemplos:
La estructura fiscal en ALC: Se caracteriza por una estructura
tributaria que privilegia la recaudacin mediante los impuestos al consumo,
mientras que la recaudacin derivada de los impuestos directos al ingreso y a
la propiedad es relativamente baja. En general, intentos de reformas fiscales
ms progresivas y transparente de los ingresos fracasaron o tuvieron avances
muy tmidos. Hay que agregarle que en la mayora de los pases de la regin, la
informacin de la contribucin fiscal de las empresas y las personas que
ocupan las escalas de la distribucin de las ganancias y los ingresos no es
pblica.
Capacidad regulatoria del Estado: los grupos ms vulnerables tienen
menos posibilidades de hacer escucha su voz en su calidad de consumidores.
Se vuelve una funcin central del estado garantizar ambientes e competencia
real en la esfera econmica y regular eficazmente mercados que presentas
caractersticas de monopolio natural. Hay una debilidad institucional en varios
pases de la regin que contribuyen a excluir de algunos mercados a las
personas con menores ingresos. Los mayores precios derivados del ejercicio del
poder del mercado producen efectos negativos sobre el bienestar, por sobre
todo a las personas ms vulnerables.
Entonces, la hiptesis de que la desigualdad genera desigualdad se basa
en dos elementos:
Las condiciones iniciales: debilidad institucional estado y altos niveles de
desigualdad
Mecanismos de transmisin: I) El acceso diferencial a la influencia sobre
las polticas pblicas y II) la existencia de mercados que funcionan de manera
ineficiente.

La combinacin de estos dos factores produce una distribucin desigual

de los recursos productivos disponibles en la sociedad, distorsiona los objetivos
de la poltica pblica y genera bajos niveles de productividad, lo que
desacelera el crecimiento de la economa
Agencia, participacin y presentacin poltica
La igualdad de acceso tanto a BB y SS de calidad, como a la
participacin poltica es condicin indispensable de los dos pilares que
sostienen el enfoque de desarrollo humano: la libertad de oportunidades y la
libertad de proceso. Por lo tanto, la igualdad en desarrollo humano requiere la
existencia de un E fuerte y eficaz.
Se presentara entonces, una taxonoma muy elemental de los principales
mecanismos que crean distorsin y propician la asignacin desigual de
recursos. Y los anlisis se centraran en entender:
Primero: La relacin entre el funcionamiento del sistema poltico y
la desigualdad es real, independiente de lo complejo de la relacin.
Segundo: Algunas de las distorsiones que afectan la
representacin poltica, como el clientelismo, la captura del E y la debilidad
institucional.

El Rgimen Poltico Democrtico (RPD) y su compleja relacin con la

desigualdad.
Se hace una apologa a la igualdad en torno a la normativa del sistema
republicano democrtico. No obstante, se hace ver que, aunque se alude a que
la democracia resulta consustancial al desarrollo humano, los acuerdos
emanados de tal rgimen poltico no garantizan la consecucin de mayor
igualdad. Por ende, se hace necesario analizar cules son los esquemas
institucionales democrticos que contribuyen en mayor medida a la reduccin
de las brechas entre individuos y grupos.
El RPD ha generado distintos mecanismos de representacin, algunos
ms propicios en la transparencia que otros. A largo plazo, la efectividad de
una democracia para reducir la desigualdad se ve condicionada por la
capacidad de accin del estado en, por ejemplo, el monto de impuesto que se
recauda. La experiencia internacional sugiere que a medida que la democracia
avanza y la capacidad estatal aumenta, se observa un efecto positivo en la
distribucin del ingreso.
La redistribucin requiere dos elementos: la institucionalizacin de
mecanismos eficaces de rendicin de cuentas y el ejercicio efectivo de la
competencia poltica. Si la capacidad del E no est acompaada de un proceso
de consolidacin democrtica que implique una rendicin de cuentas, pesos y
contrapesos, y competencia poltica, la democracia no lograra incidir
positivamente en la disminucin de los niveles de desigualdad.
ALC es la regin del mundo con mayores niveles de desigualdad, esto
constituye un elemento persistente en el diseo de las instituciones polticas.

Es necesario examinar las debilidades de los regmenes democrticos de la

regin, al no coincidir la existencia de la democracia con la desigualdad.

Por qu falla la capacidad regulatoria de los E de ALC? La dificultad de

representar los intereses de todos.
Se analizan las razones que determinan la existencia de arreglos de
distribucin desigual, pese a que las preferencias agregadas de los ciudadanos
se orienten hacia arreglos distributivos ms igualitarios. En segundo lugar, se
describen los factores que inciden en el funcionamiento del os mecanismos
concebidos idealmente para garantizar la representacin igualitaria de los
ciudadanos, los cuales terminan por distorsionarse y convertirse en
instrumentos de perpetuacin de los privilegios de los sectores minoritarios.
Las distorsiones asumen 4 formas principales el clientelismos, la captura
del E, la corrupcin y la debilidad institucional asociada al bajo
compromiso ciudadano.
La indeseada metamorfosis de las preferencias ciudadanas por la
redistribucin
Una cuestin importante es ver como es la formacin y agregacin de
las preferencias de os individuos con respecto a la redistribucin
Por un lado est la postura de que para mayor igualdad, el E debe
compensar las desigualdades y propiciar la redistribucin de los recursos de
la sociedad en favor de los sectores ms vulnerables. Por otro lado, se puede
rechazar cualquier tipo de intervencin estatal, en tanto los logros son
considerados como resultado del esfuerzo individual. Entre ambas posturas
hay un sinfn de variantes.
La suposicin de que quienes poseen menos recursos estara a favor de
una poltica redistributiva al ser beneficiados directamente, como la suposicin
racional de que aquellos ms privilegiados justificaran a largo plazo la mejora
en desarrollo para el pas son solo suposiciones. Los anlisis muestran que las
preferencias dependen del costo individual que para cada individuo implicara
la redistribucin. En cuyos casos, los argumentos de los individuos van
variando en torno a cmo ordenan sus expectativas de corto y largo plazo, y
dependiendo si las sociedades asignan mayor peso al esfuerzo individual por
sobre la suerte
Cuando la ciudadana no logra conciliar sus expectativas temporales con
la sociedad de preferencia ocurre que, una dinmica de esta naturaleza,
combinada con una serie de debilidades institucionales genera una trampa en
la cual la desigualdad se reproduce.
Las mutaciones negativas de la representacin poltica.
La representacin poltica es un contrato en los RPD, en torno a una
necesidad de delegacin de poder, que se justifica por el alto grado de
complejidad de los problemas que debe atender el E y por la necesidad de
contar con cierto grado de especializacin tcnica para desempear como
funcionario pblico, capacidad de la cual la mayora de los ciudadanos no

dispone. Este contrato se caracteriza por una asimetra de informacin entre

las parte que lo celebran, lo que a su vez propicia que los mecanismos de
control de los ciudadanos sobre sus representantes suelan ser imperfectos.
Las debilidades en la cadena de delegacin democrtica
Para comprender la debilidad se vuelve til analizar los contratos
caracterizados por una asimetra de informacin entre las partes. Se toma un
enfoque en que se aprecia que en el contrato democrtico, existe una cadena
de delegacin en la cual los ciudadanos (el principal) delegan en los
legisladores y los funcionarios del poder ejecutivo (el agente) la elaboracin y
ejecucin de las polticas pblicas que, por definicin, deben orientarse a
materializar las preferencias de los primeros.
Las personas con menores ingresos dependen en mayor medida del E
que aquellos con mayores ingresos. En este sentido, la desigualdad que
caracteriza la relacin de fuerzas entre los grupos que poseen recursos
diferenciados y distinto poder de incidencia sobre las polticas puede afectar el
contrato democrtico en lo que respecta a los proceso de formacin y
agregacin de las preferencias ciudadanas, y distorsionar el diseo e
implementacin del as polticas pblicas.
A continuacin se discuten algunos fenmenos, estrechamente
asociados entre s, que generan debilidades importantes en la cadena de
delegacin del poder.
El clientelismo
Es la relacin asimtrica que se establece entre un patrn y un cliente,
en la cual el primero entrega al segundo BB y SS a cambio de obtener apoyo
poltico y el voto del cliente en las elecciones. La desigualdad promueve esta
prctica, y a la vez contribuye a su persistencia. Los ciudadanos abdican de sus
derechos polticos y de su papel de principal en la elaboracin de la poltica
pblica a cambio de obtencin de bienes que ellos consideran valiosos en el
corto plazo y a los cuales no pueden acceder por las vas institucionales.
Cuando el E presenta una baja capacidad regulatoria, los bienes
pblicos quedan expuestos a que redes polticas dispuestas a utilizarlos en
beneficio propio se apoderen de ellos, lo que genera un acceso diferenciado de
los ciudadanos a los BB y SS pblicos.
La captura del Estado
No debe confundirse con el clientelismo, el anterior implica una prctica
de apropiacin de los recursos del E por parte de las elites polticas, las
cuales utilizan las instituciones pblicas y el poder poltico para defender o
promover sus intereses particulares de grupos.
En un contexto que se caracteriza por la presencia de individuos y
grupos que disponen de mucho poder, recursos e influencia, y por la existencia
de representantes polticos y funcionarios pblicos que conciben la poltica y la
funcin pblica como medios para incrementar sus beneficios personales,
existe el riesgo de que se produzca la captura del E, fenmeno que se

materializa cuando aquellos que ocupan cargos pblicos deciden representar

directamente los intereses de los individuos o grupos ms poderosos a cambio
de la obtencin de beneficios polticos o econmicos particulares.
El informe presenta de ejemplo la organizacin sindical de los profesores
de Mxico como un tipo de clientelismo y captura del estado (sobre todo
de este ltimo) en tanto, si bien agrupa a la mayora de los trabajadores, no
representa los intereses de los ciudadanos, ni les rinde cuenta a ellos. Solo
responden a sus intereses sectoriales. Lo anterior se refleja en una baja calidad
en la escolaridad pblica de Mxico.
En la mayora de los pases de la regin, la transicin a RPD incremento
en la oferta de informacin y la regulacin de la funcin pblica, lo que dificult
la captura del E.
ALC se muestra peculiar al coexistir variadas combinaciones de prcticas
polticas segn el pas. Es posible que el clientelismo conviva con el desarrollo
de la poltica programtica; de la misma forma, la captura parcial del E en
reas claves para el desarrollo humano no impide el proceso de fortalecimiento
institucional.
La corrupcin
En trmino del contrato, la corrupcin se produce cuando el agente
(funcionario pblico), dadas sus ventajas en materia de informacin respecto al
principal (la ciudadana), falta al compromiso de delegacin al emplear los
recursos pblicos en su propio beneficio.
Un ejemplo clsico es el del soborno al funcionario pblico para otorgar
prioridad inmerecida a un individuo a fin de convertirlo en beneficiario de algn
programa, o brinda informacin privilegiada para que determinadas personas o
grupos accedas a recursos y beneficios. El hecho de que existan estas
irregularidades genera ineficiencia en el gasto pblica, y genera en la
ciudadana la percepcin de que es necesario pagar un costo adicional.
La tolerancia al a corrupcin destruye la cultura de rendicin de cuenta,
y abre espacios para que los ciudadanos intenten desatender las reglas ante la
percepcin que existe una va ms eficaz que lo legal, para poder acceder a los
recursos del E
La corrupcin tambin se produce cuando los recursos pblicos son
utilizados para fines privados, de forma similar a la del clientelismo. Se usa de
ejemplo el caso del Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de
Programas Sociales (SISBEN) en Colombia. El objetivo es identificar de manera
priorizada los subsidios a entregar en el pas. Esta informacin ha sido utilizada
reiteradas veces por lderes locales para obtener votos.
La debilidad institucional y el compromiso ciudadano.
Cuando ocurre incumplimiento de parte de las instituciones formales y
sus procesos, se generan incentivos perversos en la ciudadana. Algunas
personas pueden optar por no cooperar con ciertas polticas que podran

contribuir al logro de una mayor redistribucin simplemente para no asumir el

costo que el apoyo a esas polticas significara para ellas en lo individual
En trminos del gasto pblico, si un grupo que posee mayores recursos
se aprovecha de la debilidad institucional, puede resultar en una distribucin
de recursos que aumente la desigualdad. Esta debilidad suele propiciar una
baja recaudacin tributaria entre aquellos que estn en condiciones de pagar
sus impuestos.
Sin la cooperacin de la ciudadana no habr recursos ni esfuerzos
suficientes para romper el crculo vicioso de la desigualdad.

Hacia el crculo virtuoso: Los hogares, la participacin poltica y la

reduccin de la desigualdad
Ms all de que en trminos tericos y normativos se espera que la
democracia garantice el acceso justo de los ciudadanos a los recursos pblicos
y a los mecanismos que potencien sus capacidades, es fundamental tener en
cuenta las dificultades inherentes a su funcionamiento en tanto sistema poltico
fundado en la agregacin, la interpretacin y la implementacin de preferencia.
Por lo tanto, la reduccin de la desigualdad del desarrollo humano no
est dado solo por el tipo de rgimen poltico. Depende en gran medida de
factores como la capacidad de acceso de los ciudadanos a mecanismos
igualitarios y transparentes de informacin que les permita evaluar
adecuadamente las polticas pblicas.
Los ejemplos del captulo ilustran que la existencia de prcticas
irregulares como el clientelismo, la captura de las instituciones del E y la
corrupcin, que debilitan y rompen la cadena de delegacin e introducen
problemas de agencia y de control, puede tener efectos negativos. La
desigualdad de poder e influencias entre personas y grupos afecta a los
sectores vulnerable y propicia la persistencia de la situacin de desventaja
relativa.
Resulta crucial fomentar una participacin ciudadana ms activa y
comprometida que reduzca al mnimo el efecto de las asimetras de poder e
influencia que se dan en el aparato estatal.

Captulo 6: Actuar Sobre el futuro rompiendo el crculo

vicioso de la desigualdad
La desigualdad, el Desarrollo humano y la Poltica publica.
Resumiendo el informe, lo que constituye la base del enfoque de
desarrollo humano es la distincin entre medios y fines, concretamente, entre
bienes servicios y oportunidades, por un lado, y libertad efectiva, por el otro.
La igualdad en el acceso, ex ante, es relevante. No obstante, si las personas no
disponen de autonoma y de capacidad de agencia, ampliando las opciones
de vida de la sociedad en su conjunto, no es posible hablar de desarrollo
humano. La cuestin de si es posible el desarrollo sin equidad, o sin

una plena participacin de los individuos en los procesos de decisin

se vuelve irrelevantes, en tanto la igualdad de capacidades y la libertad
efectiva constituyen la definicin misma del desarrollo (en este MARCO-OJO)
Se resume el captulo 4, aludiendo a lo que no se ve y que condiciona la
posibilidad de capacidad y de aspiraciones, posteriormente se resume el
captulo 5 aludiendo a la incidencia de sectores en el desarrollo de la accin
pblica y en la reproduccin de la desigualdad.
Lo que se hace esencialmente es exponer las formas de reproducir la
desigualdad de forma sistmica, por la estructura, como a su vez aquello que
limita las posibilidades de los individuos de aspirar a mejores condiciones de
bienestar, de ser componentes activos de su propio desarrollo.

El mensaje: Reducir la desigualdad en ALC es posible.

La desigualdad se presenta como circulo vicioso en torno a lo expuesto
en el prrafo anterior. Durante la primera dcada del siglo XXI, la mayora de
los pases lograron reducir la desigualdad e impulsar el crecimiento econmico.
No obstante, esta reduccin habra sido resultado de la aplicacin de polticas
exitosas de reduccin de la pobreza y del desarrollo de una poltica social
focalizada (programas especficos como los bonos entran ac). Otro elemento
adicional fue la expansin de la cobertura educativa (cantidad =/= calidad)
Esta reduccin se encontr con lmites muy rpido, tales como:

La inexistencia de redes de proteccin social que redujeran la

vulnerabilidad ante crisis extremas que, en ocasiones, se suscitan
en las sociedades tanto a nivel personal (hogar) como a nivel
sistmico (desastres climticos y econmicos)
El aumento de los niveles de desigualdad por restricciones que no
son tenidas en cuenta por programas de salud y educacin
orientados a ampliar la cobertura, ni por aquellos que promueven
la expansin de la demanda de los servicios pblicos
La desigualdad que afecta la calidad del empleo y la posibilidad de
lograr una insercin laboral exitosa

La disminucin de la desigualdad como subproducto del xito de las

polticas de combate a la pobreza resulta insuficiente. La reduccin de la
brecha debe constituir en s mismo un objetivo, debe ser combatida mediante
instrumentos explcitos, propios de las intervenciones pblicas, que estn en
condiciones de lograr su reduccin. Tales acciones requieren un anlisis
riguroso de las restricciones operativas que afectan a los hogares en situacin
de pobreza, como a aquellos que presentan menores niveles de logro relativo
en bienestar.
La poltica social puede reducir los indicadores de pobreza, pero si
sus acciones no son acompaadas por polticas especficas orientadas a reducir
la desigualdad, el alcance de las intervenciones resultara insuficiente.

Los logros recientes: La poltica social de las ltimas dcadas

Durante los 90 el peso del gasto pblico social (GPS) en el gasto pblico
total (GPT) se increment, siendo esta una tendencia general en la economa
de los 18 pases considerados. Se muestran que las transferencias monetarias
condicionadas (TMC Bonos) contribuyeron a disminuir, en la prctica, la
desigualdad.
Es posible afirmar que los pases de ALC realizaron un importante
esfuerzo para mejorar la incidencia del gasto social, fundamentalmente
mediante la implementacin de programas focalizados de combate a la
pobreza y la eliminacin de subsidios generalizados va los precios de los
bienes y servicios. Todas estas en el contexto de un reducido espacio fiscal.
Los efectos de los programas de TMC y de los programas de proteccin al
ingreso
Los TMC fueron los ms utilizados en la regin durante la primera dcada
del 2000, es importante analizar sus implicaciones en el contexto de
transmisin intergeneracional de los niveles de logro relativo de bienestar.
Estos tuvieron efectos positivos en disminuir los niveles de pobreza. Responden
a dos objetivos: transferir ingresos corrientes al os hogares en situacin de
pobreza, y segundo, promover la inversin de estos hogares en el capital
humano de la generacin ms joven.
La elegibilidad de los hogares depende de cmo estn estipulados los
programas en los pases, por lo general se hace una evaluacin de la situacin
de pobreza. A su vez, los TMC no suelen cubrir hogares que se encuentren en
situaciones de pobreza transitoria. En este sentido, estos programas no
contribuyen a contrarrestar los efectos negativos de las crisis transitorias, a
menos que hayan sido diseados, especficamente, para tales situaciones.
Ejemplos de pases en donde se ha logrado mayor cobertura con TMC:
Brasil (15 millones de hogares) y Mxico (5 millones de hogares)
Hay programas que si bien no entran en la definicin de las TMC,
comparten el fundamento de su diseo, como el caso del bono Juancito Pinto
de Bolivia, que lo nico que exige es la asistencia de los nios al colegio.
Algunos pases impulsaron programas orientados a proteger los ingresos de las
personas luego de haber experimentado eventos como crisis econmicas
agudas o fenmenos climticos extremos, lo que habitualmente ocasionan
saltos bruscos en la tasa de empleo. De ejemplo menciona todo los planes de
empleo de varios pases latinoamericanos: Programa trabajar (Argentina), el
Plan Nacional de Empleo de Emergencia (Bolivia), Programa de empleo directo
(Chile), entre otros.
Por otro lado, los efectos del TMC sobre el capital humano de los nios se
presentan como heterogneo. Por un lado se registran aumentos modestos en
los NE y de salud alcanzados, por otra parte, se observa que los programan no
lograron mejorar el nivel de aprendizaje de los nios.

Los supuesto no explcitos

Para romper el crculo vicioso de la pobreza, en el marco de los TMC, es
preciso que cumplan al menos 4 condiciones:
1. La corresponsabilidad
2. La calidad de los servicios prestados en salud y educacin debe
contribuir a incrementar las oportunidades de empleo y la
productividad de los beneficiarios
3. Los beneficiarios de los TMC deben disponer de oportunidades
efectivas de empleo productivo una vez terminados los
programas.
4. La seleccin de los beneficiarios debe responder a criterios claros
y transparentes.
Estas condiciones no los convierte per se en instrumentos para reducir la
desigualdad, aunque puedan tener efectos positivos en este sentido. A largo
plazo los resultados de algunas evaluaciones muestran que los efectos de
estos programas sobre la insercin laboral de los beneficiarios son limitados.

Del combate a la pobreza a la reduccin de la desigualdad: Ms all de

los programas de TMC
La idea del informe es proponer el diseo de intervenciones que incidan
positivamente en la reduccin de las restricciones inmediatas que enfrentan los
hogares. Se agarra de Sen (un anlisis de Triple R (Reach/Range/Reason)
{Enfoque A en espaol}. Implica que las acciones pblicas deben llegar a las
personas, los hogares y las comunidades para quienes fueron diseadas
(Alcance). Para ser eficaces, estas intervenciones deben ser comprensivas,
deben atacar al conjunto de restricciones operativas identificadas (Amplitud).
Por ltimo, deben ser consistentes e incidir sobre las aspiraciones, los objetivos
y la autonoma de los beneficiarios, promoviendo que estos se conviertan en
sujetos y no en receptores pasivos de las polticas de desarrollo
(Apropiaciones)
La desigualdad inicial es uno de los principales condicionantes del xito
de la poltica pblica. En el marco de este enfoque, 3 elementos son cruciales
para la eficacia:
1. Las intervenciones deben fundamentarse en una clara definicin
de las coaliciones polticas que las hacen viables, y en un diseo
transparente y veraz de la matriz de los costos y los beneficios
implicados por los actores involucrados.
2. Las intervenciones deben ser comprensivas y su diseo debe
basarse en un anlisis detallado de las restricciones operativas
que perpetan los bajos niveles de logro relativo en los hogares
ms desfavorecidos de la sociedad.
3. Si bien el principal objetivo es incrementar la capacidad del E
para responder a los desafo y restriccin de la desigualdad, las
acciones tendientes a reducir el alcance de este fenmeno puede

incorporar tambin elementos que refuercen las dinmicas de

ejercicio de la ciudadana y el empoderamiento.
Chile Solidario aparece como un ejemplo de programa basado en una
lgica conceptual de carcter integral, tomando en cuenta los elementos antes
mencionados

El camino por recorrer.

La reduccin de la desigualdad requiere el desarrollo de una PP
comprensiva, que por objetivo tenga la disminucin de las grandes distancias
que existen entre los estratos de las sociedades de ALC. Al acortar las
distancias, se hacen visibles y alcanzables, expandiendo as las libertades que
las personas tienen para elegir, efectivamente, entre diferentes opciones de
vida. La dimensin de las brechas territoriales, de gnero y de origen
racial/tnico constituye un elemento central de la planificacin del a PP, debido
a que la lgica institucional, cultural e historia de cada uno de los pases de la
regin plantea retos particulares.
Se busca entonces romper con la transmisin intergeneracional de la
desigualdad, actuando tanto a nivel de los hogares como en el sistema de
redistribucin y regulacin por parte del E. El diseo e implementacin de
polticas orientadas a actuar sobre el conjunto de restricciones operativas
pueden revertir el ciclo de reproduccin y persistencia de la desigualdad en
ALC.
(Esta ltima parte, y en general el captulo 6, es una sntesis de lo que
se necesita hacer en torno a la informacin obtenida de los anlisis
realizados en los captulos 4 y 5)