IUS.

Revista del Instituto de Ciencias Jurdicas

de Puebla A.C.
ISSN: 1870-2147
revista.ius@hotmail.com
Instituto de Ciencias Jurdicas de Puebla A. C.
Mxico

Barreda Vidal, Perla Zoraida

La cooperacin bilateral Mxico-Estados Unidos contra la delincuencia organizada trasnacional en el
marco de la Iniciativa Mrida
IUS. Revista del Instituto de Ciencias Jurdicas de Puebla A.C., vol. VIII, nm. 34, julio-diciembre,
2014, pp. 42-60
Instituto de Ciencias Jurdicas de Puebla A. C.
Puebla, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=293233779004

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Ius 24

INvIeRNo

2009

RevIsta DeL INstItuto De cIeNcIas JuRDIcas De pueBLa

RevIsta DeL INstItuto De cIeNcIas JuRDIcas
De pueBLa, MxIco, IssN: 1870-2147. ao vIII
No. 34, JuLIo-DIcIeMBRe De 2014, pp. 42-60

IUS

La cooperacin bilateral Mxico-Estados

Unidos contra la delincuencia organizada
trasnacional en el marco de la Iniciativa
Mrida*
Mexico-U.S. bilateral cooperation against
transnational organized crime within the Mrida
Initiative framework
Perla Zoraida Barreda Vidal**
RESUMEN

ABSTRACT

El modelo de seguridad adoptado por Estados

Unidos despus de los atentados del 9/11 y la
estrategia presidencial mexicana para combatir
el crimen organizado en 2007 dieron lugar al
nuevo escenario de cooperacin bilateral. En
2007 se anunci la Iniciativa Mrida, un acuerdo de alto nivel entre los gobiernos de ambos
pases para combatir al crimen organizado
trasnacional bajo el principio de responsabilidad compartida. Este artculo aborda los antecedentes en materia de cooperacin bilateral
contra el narcotrfico, las actividades en el
marco de la Iniciativa Mrida y propone continuar bajo este programa el fortalecimiento del
Estado de derecho y la construccin de comunidades ms fuertes.

The new U.S. security model after the 9/11 terrorist attacks and the Mexicos presidential
strategy to combat the organized crime in
2007, led to a new scenario for bilateral cooperation. On March 2007, the Merida Initiative
was announced. It was a high-level agreement
between both governments to combat transnational organized crime under the principle
of shared responsibility. This article presents
the history of Mexico-U.S. bilateral cooperation to combat drug trafficking and the actions
within the Mrida Initiative framework. It also
proposes to continue strengthening, under this
program, the Rule of Law and building stronger
communities.

PALABRAS CLAVE: Iniciativa Mrida, delincuencia organizada trasnacional, cooperacin

internacional.

KEY WORDS: Merida Initiative, transnational

organized crime, international cooperation.

42

* Recibido: 10 de marzo de 2014. Aceptado: 18 de abril de 2014.

** Directora de Libertad en Accin, A. C., Mxico.

La coopeRacI

N BILateRaL MxIco-estaDos uNIDos coNtRa La DeLINcueNcIa...

Sumario
1. Introduccin
2. Cooperacin bilateral Mxico-Estados Unidos para combatir el narcotrfico a partir de los
aos setenta
3. La firma de la Iniciativa Mrida
4. La Iniciativa Mrida: una copia del Plan Colombia?
5. Implementacin de la Iniciativa Mrida
6. Conclusiones

1. Introduccin
El nuevo modelo de seguridad nacional adoptado por Estados Unidos despus
de los ataques terroristas del 9/11 y la estrategia presidencial mexicana para
combatir el crimen organizado en 2007, crearon el nuevo escenario de cooperacin bilateral Mxico-Estados Unidos en materia de seguridad nacional. Rafael
VELZQUEZ y Jorge SCHIAVON afirman que la coincidencia de ideas, intereses y percepciones entre ambos gobiernos para combatir el narcotrfico crearon mayores
oportunidades para la cooperacin internacional. La nueva poltica de seguridad
del gobierno estadounidense inclua el fortalecimiento de las alianzas regionales
para combatir el terrorismo y el establecimiento de agendas de cooperacin con
otros pases.1
La Iniciativa Mrida es un acuerdo de alto nivel firmado por el gobierno de
Mxico y el estadounidense para combatir a la delincuencia organizada bajo el
principio de responsabilidades compartidas. Estados Unidos acept asumir un
rol ms preponderante en la lucha que enfrentaba nuestro pas al ser el principal
consumidor de la droga traficada por Mxico. De acuerdo con datos publicados
en el reporte Estrategia Internacional de Control de Narcticos 2009, ese pas
consume aproximadamente el 90% de la cocana que se transita ilcitamente a
travs del territorio mexicano.2
En este sentido, el gobierno, representado por el ex presidente George W.
Bush, se comprometi a otorgarle a Mxico un paquete de ayuda equivalente a
1,400 millones de dlares para el cumplimiento de los siguientes objetivos que
se organizaron en cuatro pilares: 1) la desarticulacin de la capacidad de los
grupos criminales; 2) el fortalecimiento del Estado de derecho; 3) la creacin de
1
VELZQUEZ, RAFAEL y SCHIAVON, JORGE. La Iniciativa Mrida en el marco de la relacin Mxico-Estados Unidos, CIDE,
Mxico, 2009, p. 5.
2
RIBANDO, CLARE. Mrida Initiative for Mexico and Central America: Funding and Policy Issues, Congressional Research
Service, 2009, p. 1.

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una frontera del siglo XXI, y 4) la construccin de comunidades ms fuertes. Cabe

destacar que el apoyo no sera en efectivo, sino en equipo y tecnologa para las
instituciones mexicanas.
En los primeros aos del programa, el apoyo se tradujo en la transferencia de
tecnologa, helicpteros y equipo militar. No obstante, el incremento de los ndices de violencia en Mxico y las continuas observaciones por parte de polticos,
sociedad civil y expertos en la materia, propici la reconfiguracin de la estrategia
y el aumento de programas destinados a fortalecer el Estado de derecho en Mxico, principalmente a travs de acciones encaminadas a implementar la reforma
constitucional en seguridad y justicia de 2008, y a construir comunidades ms
fuertes y resilientes. Ambos objetivos estn contenidos en los ejes de los pilares
2 y 4.

2. Cooperacin bilateral Mxico-Estados Unidos

para combatir el narcotrfico a partir de los aos setenta

44

Desde su historia como vecinos fronterizos, Mxico y Estados Unidos han llevado
a cabo diversas iniciativas de carcter bilateral con el objetivo de prevenir y combatir el narcotrfico. Sin embargo, la proteccin de la soberana mexicana, as
como la histrica corrupcin dentro de sus instituciones policiacas y militares, ha
propiciado que dichas medidas se desarrollen en un ambiente de desconfianza
mutua. En este sentido, la relacin entre ambos pases ha transitado de los casi
inexistentes canales de comunicacin hasta su institucionalizacin a finales de
los aos ochenta y noventa.
Entre las acciones y acuerdos que ambos pases han acordado y firmado para
combatir al narcotrfico y a la delincuencia organizada trasnacional se encuentran: la Operacin Cndor (1975); el Tratado de Cooperacin entre los Estados
Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Norteamrica sobre Asistencia Legal
Mutua (1987); el Acuerdo entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados
Unidos de Amrica sobre Cooperacin para Combatir el Narcotrfico y la Farmacodependencia (1989); el Grupo de Respuesta de la Frontera (1990); el Grupo de
Alto Nivel de contacto para el Control de las Drogas (1996); la estrategia entre
Estados Unidos y Mxico para el combate al narcotrfico (1997), y la Alianza
para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte (ASPAN) en 2005.
La Operacin Cndor se lanz en Mxico como el programa ms ambicioso
para la erradicacin de cultivos de marihuana. Estados Unidos le proporcion a
las autoridades mexicanas equipos areos y qumicos defoliantes para exterminar
grandes plantos de droga. Despus de que los agentes antinarcticos de la DEA

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Drug Enforcement Agency descubrieron que nicamente se estaba lanzando

agua desde el aire, el gobierno mexicano les autoriz llevar a cabo la inspeccin
de los vuelos.3
A finales de 1984, los agentes antinarcticos de Estados Unidos descubrieron al norte de Chihuahua un largo planto de marihuana de aproximadamente
12 kilmetros, llamado El Bfalo. Tres meses despus del hallazgo, el agente
de la DEA Enrique Camarena y el piloto mexicano Alfredo Zavala fueron secuestrados en Guadalajara y posteriormente encontrados muertos en el estado de
Michoacn, Mxico. Tras el hecho, el embajador de Estados Unidos en Mxico, John Gavin, denunci ante los medios de comunicacin la existencia de
fuertes niveles de corrupcin en las instituciones policiacas mexicanas. Ante
esta presin meditica, el gobierno mexicano anunci la reconfiguracin de
la polica.
Para septiembre de 1985 la corrupcin continuaba emergiendo, pues funcionarios de la patrulla fronteriza de Estados Unidos afirmaban que los agentes
federales mexicanos utilizaban tecnologa de punta, como carros equipados con
escneres, para asegurar el libre trnsito de droga producida en territorio nacional.4 En 1987, el gobierno estadounidense presion al gobierno mexicano para
anunciar que el narcotrfico debera ser considerado un asunto de seguridad
nacional. En este contexto, ambos gobiernos firmaron el Tratado de Asistencia
Legal Mutua con el objetivo de combatir ms eficazmente al crimen organizado
trasnacional.
En 1989 se firm el Acuerdo entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica sobre Cooperacin para Combatir el Narcotrfico y
la Farmacodependencia. En este instrumento jurdico quedaba sentado que el
trfico de estupefacientes y su consumo eran una amenaza para la seguridad y
los intereses esenciales de cada una de las partes. Por lo cual, ambos pases se
comprometieron a brindarse cooperacin mutua para combatir el narcotrfico
y la farmacodependencia, dadas sus caractersticas de alcance internacional.
Dicho marco legal estaba alineado a las recomendaciones contenidas en el Plan
Amplio y Multidisciplinario de Actividades Futuras en Materia de Fiscalizacin
del Uso Indebido de Drogas (El Plan), adoptado en Viena, Austria, el 26 de junio
de 1987.
Posteriormente, ambos gobiernos acordaron el establecimiento de la Fuerza
de Respuesta de la Frontera Norte Northern Border Forse Response, con3

CRAIG, R. La campaa permanente: Mexico anti-drug campaign, Journal of Interamerican Studies and World
Affairs, nm. 20, 1978, pp. 107-131.
4
Americas Habit. Drug Abuse, Drug Trafficking and Organized Crime. Presidents Commission on Organized Crime,
1986.

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formada por la polica mexicana y algunos agentes antinarcticos de la DEA. El

objetivo era interceptar y arrestar a los narcotraficantes, as como llevar a cabo
investigaciones de recoleccin de evidencias para el desmantelamiento de los
grupos criminales. El plan original inclua la colocacin de siete bases mviles en
distintos puntos de la frontera norte de Mxico que contaran con tres helicpteros para tener pronta capacidad de respuesta. El primer da del lanzamiento
del proyecto piloto se logr interceptar un gran nmero de cargamentos de
droga; sin embargo, no se pudo concluir el establecimiento de las bases ni de los
helicpteros, pues de acuerdo con informacin del gobierno de Estados Unidos,
el programa present retardos en su implementacin debido a las largas negociaciones entre las autoridades de los dos pases y a la falta de familiaridad con
los equipos militares provistos a Mxico por parte de Estados Unidos. Como
resultado, los traficantes decidieron cambiar rpidamente sus rutas, por lo que
se puede decir que el programa no redund en logros significativos.5
Durante el sexenio del ex presidente Ernesto Zedillo se conform el Grupo
de Alto Nivel entre Mxico y Estados Unidos, un periodo caracterizado por la
participacin de militares en puestos de la polica judicial y en la Procuradura
General de la Repblica. En 1995, el secretario de Defensa de los Estados Unidos,
William Perry, visit Mxico, lo que permiti abrir el dilogo y la oportunidad de
fortalecer la cooperacin internacional en materia de combate al narcotrfico.
El 7 de septiembre de 1996, Ernesto Zedillo firm la Ley contra la Delincuencia
Organizada creada para investigar, perseguir y castigar el terrorismo, el trfico de
armas, el trfico de migrantes, el secuestro y el lavado de dinero. No obstante, en
su sexenio la corrupcin militar emergi nuevamente tras el involucramiento del
general Gutirrez Rebollo con Amado Carrillo Fuentes, poderoso narcotraficante
mexicano.6
En este contexto, ambos pases dieron paso a la creacin del Grupo de Alto
Nivel, a fin de facilitar la cooperacin internacional en materia de combate al
narcotrfico. Este grupo permiti a las autoridades discutir los diversos aspectos del mercado ilcito de drogas y formular una respuesta efectiva. Uno de los
resultados de este Grupo fue la declaracin de la Estrategia Binacional contra
las Drogas, publicada en febrero de 1998 como respuesta a la Declaracin de
Estados Unidos y Mxico contra las Drogas anunciada por Ernesto Zedillo y el
presidente Bill Clinton en mayo de 1997.

5
Reporte 557116 del presidente y miembro de la minora del Ministerio de Relaciones Exteriores de Estados Unidos,
Lee H. Hamilton, en: http://www.gao.gov/assets/160/153382.pdf.
6
FAZIO, C. Mexico: el caso general del narco, Instituto Transnacional, junio de 2012, disponible en: http://www.tni.
org/article/mexico-narco-general-case.

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3. La firma de la Iniciativa Mrida

La Iniciativa Mrida se distingue de las pasadas acciones bilaterales, al ser una
medida promovida por el gobierno mexicano y no por el estadounidense, como
era la costumbre hasta ese entonces. En este sentido, el acuerdo estableca el
concepto de responsabilidades compartidas. As, el 22 de octubre de 2007 el presidente George W. Bush solicit a la Cmara de Representantes de su pas 500
millones de dlares para financiar una nueva iniciativa de cooperacin en materia de seguridad con Mxico y los pases de Centroamrica para combatir las
amenazas del narcotrfico, la delincuencia trasnacional y el terrorismo en el
Hemisferio Occidental.7
Cabe resaltar que esta peticin era congruente con lo establecido en la Ley
Patriota (Patriot Act), que se aprob despus de los ataques terroristas del 11
de septiembre, referente a las facultades de seguridad dentro y fuera de su
territorio.8 En este sentido, se propuso distribuir los recursos econmicos de la
siguiente forma:9
Equipos de inspeccin no intrusivos, escneres inicos y unidades caninas
para la aduana mexicana, la nueva polica federal y para la intercepcin
militar de drogas, armas y vctimas de trata de personas.
Tecnologa para mejorar y asegurar los sistemas de comunicacin para
apoyar la recoleccin de datos.
Helicpteros y aviones de vigilancia para apoyar las actividades de intercepcin.
El apoyo anunciado en Estados Unidos como un programa de transferencia
tecnolgica y de equipo militar origin un ambiente de desconfianza entre los
diputados mexicanos y otros expertos en seguridad que argumentaban que la
soberana de Mxico estaba en peligro. Tras la aceptacin de la Iniciativa Mrida
en Estados Unidos, el secretario de Gobernacin, Juan Camilo Mourio Terrazo,
destac que los trminos bajo los cuales se haban aprobado los recursos eran
respetuosos de la soberana y de la jurisdiccin de ambos pases. En palabras
textuales deca:
7

ARMBULA REYES, ALMA. Compendio Iniciativa Mrida, Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis de la Cmara
de Diputados LX Legislatura, Mxico, 2007, p. 56.
8
MACIEL PADILLA, AGUSTIN.. La lucha contra el terrorismo en la visin de Estados Unidos. Implicaciones en la cooperacin
con Mxico en materia de defensa, La Iniciativa Mrida: nuevo paradigma de cooperacin entre Mxico y Estados
Unidos?, Mxico, 2009, p. 147.
9
ARMBULA REYES, ALMA. Compendio Iniciativa Mrida, cit., p. 53.

47

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El gobierno de Mxico, por ello, se congratula por la decisin del Legislativo estadounidense y reitera su compromiso de luchar de manera decidida contra la
delincuencia organizada, reconociendo que la cooperacin internacional es un componente fundamental de este esfuerzo [] Mxico no recibir recursos en efectivo,
sino nicamente cooperacin en especie, en materia de equipo, tecnologa y capacitacin, para apoyar los esfuerzos que realiza diariamente para combatir la delincuencia organizada transnacional.10

48

Cabe destacar que la Cmara de Representantes de Estados Unidos condicion

la asignacin de recursos a la entrega de un informe por parte de Mxico en
materia de derechos humanos; a la conformacin de un comit representado
por la sociedad civil para dar seguimiento a los esfuerzos antidrogas, y al fortalecimiento de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, como defensora
del pueblo, a fin de dar seguimiento a los operativos antidrogas emprendidos
por Mxico.11
Como resultado de este condicionamiento, los diputados en Mxico le solicitaron a Estados Unidos suavizar el lenguaje de sus peticiones y eliminar los
candados que buscaban imponer. El entonces subsecretario de Estado, John
Negroponte, manifest que el proyecto de ley definitivo pasara en trminos
aceptables para los dos pases y seal que detrs de la iniciativa no se buscaba imponer nada que afectara la soberana de Mxico. Este hecho trajo consigo
el establecimiento de mesas de trabajo que posteriormente se convertiran en el
andamiaje de la iniciativa.12
Finalmente, se acord que el 15% del total de los recursos se liberara
una vez que Mxico entregara un reporte a las dos cmaras de Representantes
de Estados Unidos en el que informara sobre las medidas implementadas para
fortalecer los derechos humanos y el combate a la corrupcin.13 El 22 de octubre
de 2007, la Secretara de Relaciones Exteriores entreg a la Cmara de Diputados, por medio de la Comisin de Relaciones Exteriores de la LX Legislatura, el
documento titulado: Iniciativa Mrida. Un nuevo paradigma de cooperacin
en materia de seguridad. Entre los argumentos ms destacables se encuentran
los siguientes:
10

Acepta Mxico trminos de la Iniciativa Mrida, El Universal, Mxico, 2008, disponible en: http://www.eluniversal.
com.mx/notas/518224.html.
11
EU da luz verde a Iniciativa Mrida, Reuters, 2008, disponible en: http://www.cnnexpansion.com/actualidad/
2008/06/10/eu-da-luz-verde-a-iniciativa-merida.
12
Acuerdan en EU 400 millones para la Iniciativa Mrida, El Universal, Mxico, 2008, disponible en: http://www.
eluniversal.com.mx/notas/516243.html.
13
Senado de EU aprueba Iniciativa Mrida, El Universal, Mxico, 2008, disponible en: http://www.eluniversal.com.
mx/notas/518151.html.

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Los gobiernos de Mxico y Estados Unidos comparten una profunda preocupacin

por la amenaza que representa para nuestras sociedades la operacin de organizaciones criminales que actan en ambos lados de nuestra frontera comn. La creciente
capacidad operacional y financiera de los grupos criminales involucrados en el trfico
de drogas, armas y personas, as como de otras actividades transnacionales, representan una contundente amenaza para las vidas y el bienestar de los ciudadanos en
Mxico y Estados Unidos [] Ambos gobiernos estn profundamente comprometidos
con la cooperacin bilateral estratgica, tctica, concertada y necesaria para combatir
de manera efectiva esta actividad criminal, particularmente la amenaza que representa para nuestra juventud y para lograr una cooperacin regional e internacional
ms amplia requerida para ser exitosos en esta lucha [] Durante el encuentro que
sostuvieron los presidentes Felipe Caldern y George W. Bush en marzo de 2007 en
Mrida, establecieron como prioridad urgente la ampliacin de la cooperacin bilateral y regional [] nuestras estrategias incluyen una renovada transferencia de equipo
y recursos tcnicos de acuerdo con las normas correspondientes de la transparencia y
rendicin de cuentas en ambos pases [] no contemplan el despliegue militar estadounidense en Mxico [] estn basadas en el pleno respeto a la soberana, jurisdiccin territorial y marco legal de cada pas, orientada por los principios de confianza
mutua, responsabilidad compartida y reciprocidad [].14

Adems de la transparencia, la oposicin en el Congreso de la Unin en Mxico insisti

en tres temas fundamentales:

1) Que las facultades constitucionales en materia de seguridad nacional otorgaban al Congreso la potestad de dar seguimiento y vigilancia a los programas y transparentar el uso de los recursos provenientes de Estados Unidos,
fueran stos materiales o de capacitacin.
2) Que al ser la encargada de aprobar el presupuesto de egresos de la Federacin, la Cmara de Diputados deba conocer a cabalidad las partidas y
recursos que seran parte de la iniciativa, exhortando al Ejecutivo a transparentar la informacin en el proyecto del presupuesto 2008.
3) El cuestionamiento al Ejecutivo por excluir al Congreso del acuerdo, mientras que en Estados Unidos el Legislativo desempe un papel determinante en la aprobacin de la Iniciativa y, paradjicamente, era en aquel pas
donde se reconoca la importancia de la participacin de los Congresos
para impulsar nuevos canales de cooperacin en la lucha contra el crimen
organizado trasnacional.15
14

ARMBULA REYES, ALMA. Compendio Iniciativa Mrida, cit., p. 64.

CHANONA, ALEJANDRO. La Iniciativa Mrida, y el Congreso mexicano, La Iniciativa Mrida: nuevo paradigma de
cooperacin entre Mxico y Estados Unidos?, Mxico, 2009, p. 61.
15

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4. La Iniciativa Mrida:
una copia del Plan Colombia?
A inicios de los aos noventa, el poder econmico y poltico de los grandes
carteles colombianos era incomparable. Sin embargo, en 1993 Pablo Escobar, el
mximo lder del cartel de Medelln, fue capturado con ayuda estadounidense,
una accin que permiti sentar las bases de cooperacin bilateral, la cual se
concret a travs de la instrumentacin del Plan Colombia en 1998; un acuerdo
bilateral implementado con el propsito de contribuir al proceso de paz interna
y combatir el narcotrfico. El esquema tuvo xito porque logr desmantelar a los
carteles de Medelln y de Cali, un fenmeno que tambin se reprodujo en Per
y Bolivia, en donde tambin los grandes capos fueron golpeados por las estrategias antidrogas de Estados Unidos, as como por los programas de erradicacin
de cultivos e intercepcin.16
Los principales ejes del Plan Colombia fueron: 1) mejorar la capacidad institucional y promover los derechos humanos; 2) expandir las operaciones en
contra del narcotrfico al sur de Colombia; 3) promover el desarrollo econmico
alternativo; 4) incrementar la captura de criminales tanto en Colombia como en
la regin, y 5) fortalecer a la polica colombiana. La firma de la Iniciativa Mrida
propici que diversas voces de acadmicos, polticos y sociedad civil afirmaran
que este programa sera una copia del Plan Colombia.
Tabla comparativa del Plan Colombiavy la Iniciativa Mrida
Propuesta

El Plan Colombia fue propuesto La Iniciativa Mrida fue propor el presidente colombiano An- puesta por el presidente de Mdrs Pastrana.
xico, Felipe Caldern.

Fecha de propuesta

1998

2007

Se solicitaron fondos para apoyar Se solicit al gobierno de Estaprocesos de paz para promover el dos Unidos asumir un rol ms
capital humano.
colaborativo para combatir la
violencia en Mxico, causada por
el crimen organizado, y reducir
la demanda de drogas en aquel
pas, as como el trfico de
armas.

50

16

DOS SANTOS DE BORBA. Narcotrfico nas Amrica, Universidad Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, septiembre
de 2009, p. 34, disponible en: http://www.ufrgs.br/nerint/folder/artigos/artigo75.pdf.

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Tabla comparativa del Plan Colombia y la Iniciativa Mrida

Reaccin del gobierno Las autoridades antidrogas de
de Estados Unidos a
Estados Unidos sugirieron vincular
la propuesta
el Plan Colombia a una estrategia
ms amplia para fortalecer el rol
del Estado en la lucha contra las
drogas.

Estados Unidos acept la propuesta, reconociendo que el crimen organizado representaba

una amenaza para la seguridad
nacional.

Argumento de la
propuesta final

Nueva iniciativa de cooperacin

en materia de seguridad con
Mxico y los pases de Centroamrica para combatir las
amenazas del narcotrfico, la
delincuencia trasnacional y el
terrorismo en el Hemisferio Occidental.

Plan para la paz, la prosperidad y

el fortalecimiento del Estado con
el fin de eliminar el narcotrfico y
promover un desarrollo econmico
y social. Esta versin haca nfasis
en el aumento de presencia militar
y la lucha contra el trfico ilcito
de drogas.

Los detractores de dicho programa afirman que lo que en un principio se

promovi como un acuerdo de paz, pronto se convirti en una estrategia militar
y policiaca.17 Quienes lo han apoyado, como la ex ministra de Defensa de Colombia, Marta Luca Ramrez, afirma que el Plan Colombia ha servido para fortalecer
la democracia en su pas. Sin embargo, tanto ella como el ex zar antidrogas
de Estados Unidos, Czar Kerlikowske, han reconocido que la alta demanda de
drogas en Estados Unidos requiere no slo abatir la produccin de drogas, sino
tambin prevenir su consumo.18
El xito del apoyo de Estados Unidos a Colombia para desmantelar a los carteles del narcotrfico tuvo como consecuencia que los mexicanos dejaran de ser
los sbditos de las organizaciones criminales colombianas, para convertirse en los
dueos y monopolizadores del negocio y abastecer a los consumidores de cocana
en el pas del norte, que se calcula ascienden a 2.5 millones de personas. Desde
finales de los aos noventa las organizaciones criminales mexicanas se han convertido en las ms poderosas de Amrica Latina por el trfico de armas y drogas.19

5. Implementacin de la Iniciativa Mrida

Despus del Plan Colombia, la Iniciativa Mrida se convertira en el programa de
cooperacin bilateral ms importante de Estados Unidos. En diciembre de 2008,
17

Plan Colombia revisited: Mixed results for U.S. antidrug initiative, CNN, 2011.
U.S. Drug Czar moves beyond Plan Colombia, InSight Crime, 2011.
19
BENITEZ, RAL y RODRGUEZ, NGEL ARMANDO. Iniciativa Mrida, seguridad nacional y soberana, en La Iniciativa Mrida:
nuevo paradigma de cooperacin entre Mxico y Estados Unidos?, cit., p. 37.
18

51

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Mxico y Estados Unidos firmaron la primera carta acuerdo sobre la Iniciativa

Mrida, un marco estratgico para la instrumentacin de programas delimitados
en cuatro pilares: 1) desarticulacin de la capacidad operativa de la delincuencia
organizada; 2) institucionalizacin de la capacidad del Estado de derecho en las
instituciones de seguridad y justicia; 3) creacin de una estructura fronteriza del
siglo XXI que facilite el trnsito de personas y el comercio, pero que obstaculice
el flujo de drogas, armas y dinero ilcito, y 4) creacin de comunidades fuertes.
A continuacin se describen las acciones emprendidas bajo cada eje de accin.20
LOS CUATRO PILARES DE LA INICIATIVA MRIDA

A)

52

I. Desmantelamiento
de las organizaciones
de la delincuencia trasnacional

II. Fortalecimiento
institucional

III. Desarrollo de la frontera

del siglo XXI

IV. Fortalecimiento de la cohesin

social de las comunidades

Pilar I. Desmantelamiento de las organizaciones criminales

El objetivo del Pilar I consista en disminuir el poder de los grupos del crimen
organizado mexicano a travs de la captura y procesamiento de sus lderes,
la reduccin de las ganancias del comercio ilcito de drogas, el decomiso de
narcticos y el freno al lavado de dinero. En este marco, Estados Unidos le
transfiri tecnologa y equipo militar a Mxico con el fin de fortalecer sus
capacidades y facilitar la desarticulacin de los grupos criminales. De acuerdo
con el documento 2011 Merida Fact Sheet, publicado por la embajada de
Estados Unidos, estas fueron las principales entregas hechas a Mxico bajo el
pilar nmero uno:
20

Hoja Informativa de la Iniciativa Mrida-Panorama General, publicada por la Embajada de Estados Unidos.

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Pilar I
Principales entregas de Estados Unidos a Mxico
Junio de 2012
Institucin

Equipo

Millones
de dlares

SEDENA

8 Helicpteros Bell 412

SSP

4 Helicpteros UH-60M Blackhawk.

Tecnologa para detectar actividad criminal a travs del
uso de herramientas complejas que contribuyen al anlisis
y solucin de casos a mayor velocidad.
Equipo vinculado a la Plataforma Mxico para detectar
equipos robados y sospechosos en las carreteras.
Sistema de telecomunicacin entre Mxico y Estados
Unidos en las ciudades fronterizas.

$80
$9.8

3 Helicpteros UH-60M Blackhawk.

1 Equipo CASA 235 de vigilancia martima por aire.

$110
$50

SEMAR

$1.1
$13

Dentro de los resultados obtenidos bajo este rubro, se tiene que entre 2007 y
2011 Mxico captur a 29 de los traficantes ms peligrosos del mundo21 y se
increment el decomiso de marihuana, cocana y metanfetaminas, segn lo
publicado en el Informe Mundial de Drogas 2011 de la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito. Tambin se estableci en Mxico la Oficina
Bilateral de Seguimiento (OBS) para facilitar intercambios diarios entre el personal
tcnico especializado de ambos pases y as lograr las transferencias de equipos
y de capacitacin. Dicha asistencia tcnica consisti en la imparticin de cursos
sobre tcnicas de investigacin financiera, lavado de dinero, crimen organizado,
trfico de personas, asistencia a testigos, cibercrmenes, entre otros.22
B)

Pilar II. Fortalecimiento institucional

El 17 de junio de 2008, el ex presidente de Mxico Felipe Caldern firm el decreto de reforma constitucional en materia de justicia penal y seguridad pblica
21
Sandra Beltrn Leyva (2007); Alfredo Beltrn Leyva (2008); Jess Zambada Garca (2008); Eduardo Arellano Flix
(2008); Jaime Gonzlez Durn (2008); Alberto Espinoza Barrn (2008); Vicente Zambada Niebla (2009); Vicente
Carrillo Leyva (2009); Rafael Cedeo Hernndez (2009); Arnoldo Rueda Medina (2009); Arturo Beltrn Leyva (2009);
Carlos Beltrn Leyva (2009); Teodoro Garca Simental (2010); Manuel Garca Simental (2010); Manuel Garca Simental
(2009); Gerardo lvarez Vzquez (2010); Juan Nava Valencia (2010); Ignacio Coronel Villarreal (2010); dgar Valdez
Villarreal (2010); Enrique Villarreal Barragn (2010); Margarito Soto Reyes (2010); Ignacio Lpez Medina (2010); scar
Manuel Bernal (2010); Antonio Ezequiel Crdenas (2010); Nazario Moreno (2010); Flavio Mndez Santiago (2011);
Jos Lozano Martnez (2011); Comandante Lino (2011); Miguel Gmez Vzquez (2011).
22
Hoja Informativa Iniciativa Mrida-Panorama General, Embajada de Estados Unidos, marzo de 2012.

53

peRLa

54

oRaIDa BaRReDa vIDaL

aprobado por el Senado en marzo del mismo ao. Con la enmienda quedaban reformados los siguientes artculos constitucionales: 16 (medidas cautelares, arraigos y cateos); 17 (medios alternos de resolucin de conflictos); 18 (convenios de
readaptacin social de sentenciados); 20 (derechos de procesados y vctimas); 21
(Ministerio Pblico, polica y accin penal privada de la vctima); 22 (decomiso
de bienes pblicos producto de la delincuencia organizada); 73, fraccin XXI, y
122, fraccin V (codificacin penal nica), y 123, fraccin XIII (remocin de los
miembros de las instituciones policiales).23
La reforma implicaba que Mxico transitara de un modelo tradicional de
procedimiento penal inquisitivo a un proceso penal de corte acusatorio, regido
por los siguientes principios: 1) publicidad todo acto jurisdiccional deber ser
pblico; 2) contradiccin las partes podrn debatir los hechos y argumentos
jurdicos de la contraparte; 3) concentracin el desahogo de pruebas, el desarrollo del debate y la emisin de la resolucin deber ocurrir en un mismo acto;
4) continuidad la presentacin, recepcin y desahogo de pruebas se desarrollarn en una audiencia, y 5) intermediacin los jueces tomarn conocimiento
personal del material probatorio introducido en la audiencia.24
Tambin se contemplaba el otorgamiento de facultades de investigacin
a los policas, quienes ahora estn obligados a actuar bajo la conduccin del
Ministerio Pblico, y, por otro lado, el fortalecimiento de las facultades de las
instituciones policiacas para la investigacin preventiva, la formacin de inteligencia e informacin que se consideraba indispensable para combatir el crimen
organizado. Otro de los beneficios de esta reforma, que fueron anunciados por
el entonces presidente de Mxico, era que los ciudadanos gozaran de un sistema eficaz y transparente de proteccin de sus derechos, resaltando la especial
atencin que les dara a las vctimas del delito.
Otro avance importante consista en la adopcin del principio de presuncin
de inocencia, en el que toda persona es inocente hasta que se demuestre lo contrario; en materia de combate a la delincuencia organizada la reforma tambin
contena las figuras del arraigo; la extincin de dominio a favor del Estado de
bienes asegurados del producto ilcito, y centros especiales de reclusin preventiva exclusivos para estos criminales.25 Tambin se estableci constitucionalmente
el sistema nacional de seguridad pblica, en el cual los tres rdenes de gobierno
23

VILLAREAL PALOS, ARTURO. Ministerio Pblico y Polica de Investigacin en Mxico: una reforma incompleta [en
lnea], Letras Jurdicas. Revista Electrnica de Derecho, Mxico, nm. 5, otoo de 2007, p. 4, disponible en: http://
letrasjuridicas.cuci.udg.mx.
24
AGUILAR, NGEL. El nuevo sistema de justicia penal acusatorio desde la perspectiva constitucional, Consejo de la
Judicatura Federal, Poder Judicial de la Federacin, Mxico, 2011, p. 84.
25
Derechos humanos: agenda internacional de Mxico, disponible en: http://www.sre.gob.mx/images/stories/docs
dh/boletines/2008/entradareforma.pdf.

La coopeRacI

N BILateRaL MxIco-estaDos uNIDos coNtRa La DeLINcueNcIa...

estn obligados a homologar las reglas para seleccionar, capacitar y certificar

a los policas del pas. Con esto se buscaba combatir la corrupcin dentro de
las instituciones policiacas, un mal que ha aquejado a Mxico a lo largo de su
historia.
En este sentido, el pilar II de la Iniciativa Mrida se instaur con la finalidad
de mejorar las instituciones mexicanas encargadas de la seguridad pblica y las
fronteras, as como de las instituciones judiciales responsables de velar por el
Estado de derecho. Este eje buscara fortalecer las capacidades de dichas instituciones mediante la profesionalizacin de las fuerzas armadas y la polica, la
modernizacin de las instituciones correccionales y la implementacin del nuevo
sistema penal mexicano. As, ambos gobiernos acordaron capacitar, con recursos
de este acuerdo de alto nivel, a ms de 5,000 elementos de la polica en tcnicas de investigacin, recoleccin de evidencia y tica.
En mayo de 2012, Felipe Caldern inaugur la Academia de Polica en el
estado de Puebla, equipada con tecnologa de punta y construida tambin con
los fondos provenientes de la Iniciativa Mrida.26 Por su parte, la modernizacin
del sistema federal penitenciario, contemplada en la reforma constitucional,
obedeca a varias razones, la primera era la sobrepoblacin de ms de 150 establecimientos penitenciarios y la falta de clasificacin adecuada de los internos
que originaba la convivencia diaria entre personas sentenciadas por narcotrfico,
roba coches, homicidas y carteristas.27
Ante esta situacin, se destinaron fondos de la Iniciativa Mrida para capacitar a 3,479 nuevos oficiales en tcnicas de detencin, clasificacin y transportacin de prisioneros. Con el fin de fortalecer el Estado de derecho, la Secretara
de Seguridad Pblica se comprometi a combatir la corrupcin a travs de la
implementacin de un programa de cultura de la legalidad para 32,000 de sus
miembros. A finales de 2012 se haban capacitado a 5,000 oficiales de nuevo
ingreso y a personal de 17 estados.
Pilar II
Principales entregas de Estados Unidos a Mxico
Junio de 2012

55

Institucin

Equipo

Millones de dlares

Sistema
federal
penitenciario

Equipo biomtrico para capturar y almacenar

la identidad de los criminales para asegurar las
instalaciones carcelarias.

2.5

26

Inauguran academia de polica como parte de la Iniciativa Mrida, EFE, 2012.

CARBONELL, MIGUEL. La reforma penal que Mxico necesita, Institucin Renace, A. B. P., Monterrey, Nuevo Len, 2012,
p. 22.
27

peRLa

oRaIDa BaRReDa vIDaL

Institucin
PGR

Diferentes
agencias

C)

Equipo

Millones de dlares

Tres nuevos sistemas de identificacin balstica

(IBIS).
Equipo forense.

2.1

Equipo tecnolgico para apoyar los centros de

control de confianza para combatir la corrupcin
y construir instituciones ms confiables.
Salones virtuales, salas de juicio oral y desarrollo
de cursos.

3.3

Pilar III. Creacin de una frontera del siglo

2.5

XXI

Con el objetivo de crear una frontera del siglo XXI, ambos gobiernos establecieron
el Comit Bilateral Ejecutivo (ESC) para formular e implementar pasos concretos
diseados para ampliar la capacidad competitiva y asegurar que la infraestructura fronteriza y sus operaciones estuvieran en condiciones de facilitar el comercio
y el trnsito de personas a bajo costo.28. Bajo este pilar, el Servicio de Administracin Tributaria recibi la transferencia de 161 canes, equipo no intrusivo para
detectar narcticos, armas de fuego y dinero en efectivo. Se destinaron $14.5
millones en equipo biomtrico, el cual se instal en tres puntos a lo largo de la
frontera sur de Mxico.
Aunado a estas acciones, tambin se puso en operacin el programa Viajero Confiable o Trust Traveler, el cual se implement para pre-aprobar el
trnsito de viajeros de bajo riesgo. Desde 2008, ms de 1,100 personas han
sido entrenadas por los oficiales de Mxico y Estados Unidos para detectar
documentos fraudulentos.
Principales entregas
Pilar III
Junio de 2012
Instituciones

56

AGA

(SAT),

INAMI,

AGA, PGR, SEMAR, PF

28

Equipo

Millones de dlares

168 perros entrenados para detectar narcticos,

armas, municiones y dinero.
Expansin de un laboratorio equipado con la
tecnologa necesaria para apoyar a los oficiales
de migracin en la deteccin de pasaportes y
credenciales falsas.

Declaracin hecha por el embajador Earl Anthony Wayne el 20 de julio de 2011.

La coopeRacI

Instituciones

D)

Pilar

IV.

N BILateRaL MxIco-estaDos uNIDos coNtRa La DeLINcueNcIa...

Equipo

Millones de dlares

Equipo no intrusivo NIIE para detectar y prevenir el

trfico de bienes ilcitos.

97

Construccin de comunidades ms fuertes y resilientes

A partir de 2010, Mxico y Estados Unidos acordaron invertir ms recursos en

este pilar con el fin de procurar el desarrollo comunitario como una de las formas
para prevenir el consumo de drogas y combatir los crecientes niveles de violencia
en los estados del norte. As, el gobierno de Estados Unidos capacit a diferentes organizaciones de la sociedad civil sobre la cultura de la legalidad, el nuevo
sistema penal de justicia, la denuncia annima y la participacin ciudadana.
Se destaca de manera particular el programa Todos somos Jurez, implementado en Ciudad Jurez, Chihuahua, a travs del cual ambos gobiernos
acordaron emprender acciones para prevenir el involucramiento de los nios y
jvenes en actividades criminales y crear nuevos modelos libres de violencia.29 En
este estado del norte de Mxico se desarroll un centro modelo de rehabilitacin
y prevencin de las adicciones y organizaciones no gubernamentales, como Centros de Integracin Juvenil, A. C. (CIJ), el cual proporciona capacitacin laboral,
diagnstico y prevencin de adicciones, actividades artsticas y deportivas para
cuatro grupos en riesgo: a) mujeres en maquiladoras; b) jvenes menores de 29
aos; c) familias en reas de alto riesgo, y d) migrantes.

6. Conclusiones
La presin de los legisladores mexicanos para que las actividades enmarcadas
en este acuerdo de alto nivel se desarrollaran en un contexto de transparencia
y rendicin de cuentas propici que todos estos resultados fueran de conocimiento pblico y al mismo tiempo permitieran realizar los cambios de estrategia,
particularmente entre 2011 y 2012, cuando ambos gobiernos se vieron en la
necesidad de destinar ms recursos a los pilares dos y cuatro, relativos al fortalecimiento del Estado de derecho y a la construccin de comunidades ms fuertes.
No obstante, la implementacin de la Iniciativa Mrida no se tradujo en menores ndices de violencia; por el contrario, segn el experto Eduardo GUERRERO, el
nmero de ejecuciones se increment a lo largo del pas. En 2007 se reportaron
29

Idem.

57

peRLa

oRaIDa BaRReDa vIDaL

12 o ms ejecuciones en 53 municipalidades de Mxico; en 2008, 12 o ms homicidios en 84 municipalidades; en 2009, 12 o ms ejecuciones en 131 municipalidades, y en 2010 se reportaron 12 o ms homicidios en 200 municipalidades.
El estudio de GUERRERO destaca que las acciones militares en contra del crimen
organizado dieron lugar a la multiplicacin de grupos de narcotraficantes, tal y
como se muestra en la siguiente tabla.30
Evolucin de los carteles (2006-2010)
2006
Cartel de Sinaloa

2007-2009

2010

Cartel Sinaloa

Cartel de Sinaloa

Cartel Beltrn Leyva

Cartel de Pacfico Sur

Cartel de Jurez

Cartel Jurez

Cartel Jurez

Cartel de Tijuana

Cartel Tijuana

Cartel Tijuana

Cartel del Golfo

Cartel del Golfo-Los Zetas

Cartel del Golfo-Los Zetas

Cartel Independiente, La Barbie

La Familia Michoacana

La Familia Michoacana

La Familia Michoacana

Cartel Milenio

Cartel Milenio

La Resistencia
Cartel de Jalisco-Nueva Generacin

FUENTE: GUERRERO GUTIRREZ, EDUARDO. La raz de la violencia en Mxico.

58

Eduardo GUERRERO afirma que la fragmentacin de los grupos criminales se debi

a la diversificacin de sus actividades ilegales31 y, consecuentemente, la seguridad nacional se convirti en un problema de seguridad local, en donde la
polica no contaba con la suficiente capacidad para resolver y enfrentar los crecientes niveles de violencia. En este contexto, la profesionalizacin de los cuerpos
policiacos y el fortalecimiento de la capacidad judicial y penal seguan siendo
en 2012 algunos de los grandes retos para prevenir y combatir la inseguridad en
Mxico.
En cuanto a los esfuerzos bilaterales para reducir el consumo de drogas en
ambos pases, las estadsticas tampoco resultan muy alentadoras. De acuerdo con
el Reporte de la Junta Internacional de Control de Narcticos (INCB) 2011, Amrica del Norte sigue presentando altos niveles de produccin ilcita, manufactura
y comercio, adems de ser el principal consumidor de drogas. El INCB recomend
al gobierno mexicano asegurarse de que se estaban tomando las medidas ade30
31

GUERRERO, EDUARDO. La raz de la violencia en Mxico, Nexos, Mxico, 2011, pp. 30-45.
Extorsin, robo de vehculos, secuestro.

La coopeRacI

N BILateRaL MxIco-estaDos uNIDos coNtRa La DeLINcueNcIa...

cuadas en materia de prevencin y dio la bienvenida a la Iniciativa Mrida como

un instrumento de cooperacin bilateral en contra del crimen organizado.
En este contexto, y considerando los resultados y la situacin que enfrentaba
Mxico en 2012, diversos expertos y autoridades de ambas naciones reconocieron que la Iniciativa Mrida haba demostrado ser un programa adecuado de fortalecimiento de la cooperacin bilateral en contra del narcotrfico y del crimen
organizado; sin embargo, se destacan las siguientes posturas. A principios de
2012, el general Charles Jacoby, del Comando Norte de Estados Unidos, declar
que la estrategia de decapitacin de las organizaciones criminales en Mxico no
haba tenido apreciables efectos positivos, y ms all, agreg estar de acuerdo
con la necesidad de llevar a cabo otro tipo de acciones y medidas.32
El presidente Barack Obama expres su apoyo a la Iniciativa Mrida y afirm
que se necesitaba poner ms atencin a los asuntos de carcter domstico en
Estados Unidos, respecto al consumo interno de drogas. Diversos miembros del
Congreso tambin estaban interesados en comenzar un debate sobre la polica
de Estados Unidos en materia de drogas. Por su parte, en el marco del Foro Internacional para la Regulacin de las Drogas, Antonio Mazzitelli, representante
en Mxico de la Oficina Regional de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(UNODC), declar que el consumo de drogas debera enfrentarse con polticas de
salud y no slo a travs de un enfoque policiaco o militar.33
En el mismo orden de ideas, en mayo de 2012 el director de Dilogo Interamericano seal que la principal leccin aprendida del Plan Colombia y de la
Iniciativa Mrida consisti en la importancia de considerar dirigir los recursos
hacia reformas institucionales ms que a invertir dinero en esfuerzos antidrogas,
generalmente fallidos, que buscaban reducir el suministro de drogas. Insisti en
que Washington debera promover incentivos a los gobiernos para implementar
reformas fiscales a fin de generar mayores ganancias para combatir la violencia
criminal y la corrupcin.34
El coronel mexicano Gabriel Barrera, director de seguridad pblica del municipio de Tecomn, Colima, en 2012, coincidi en que la Iniciativa Mrida es una
oportunidad de fortalecer el Estado de derecho en las instituciones mexicanas
y un buen escenario para implementar una estrategia anticorrupcin basada en

32

BECKHUSEN, ROBERT. Aniquilar a los carteles de la droga, no est funcionando: afirma alto mando militar de EU Killing drug cartels is not working, says TOP U.S. General, disponible en: http://www.wired.com/dangerroom/2012/03/
cartel-general.
33
Vase http://www.quadratin.com.mx/Noticias/Justicia/Inician-mexicanos-consumo-de-drogas-legales-entre10-y-11-anos-de-edad.
34
U.S. should double aid to curb violence in Central America: report, en OPS Inter Press Center, mayo de 2012.

59

peRLa

oRaIDa BaRReDa vIDaL

la cultura de la legalidad. Afirm que la prevencin era la mejor estrategia para

combatir al crimen organizado y el consumo de drogas entre los jvenes.
La Iniciativa Mrida demostr ser una nueva etapa de cooperacin bilateral
entre Mxico y Estados Unidos, pues la desconfianza histrica se sobrellev gracias al fortalecimiento de la comunicacin entre los poderes legislativos de cada
pas. No obstante, luego del cambio de gobierno en Mxico en 2012, el presidente del subcomit de apropiaciones del Senado de Estados Unidos, Patrick Leahy,
retuvo 95 millones que formaban parte de los recursos asignados para el 2013,
y solicit mayor informacin sobre el uso que se le dara a dichos fondos, apoyo
econmico que formaba parte de los 229 millones de dlares solicitados por el
Departamento de Estado para completar los ms de mil 900 que han financiado
la Iniciativa Mrida desde 2008.35
Segn estadsticas del Departamento de Estado, la cooperacin estadounidense con Mxico permiti, al 2013, el entrenamiento de 8 mil 500 funcionarios
federales del Poder Judicial, 19 mil policas federales y estatales, el reforzamiento
de la custodia de 14 centros penitenciarios federales con capacidad para 20 mil
reclusos, y la incautacin de bienes ilcitos valorados en casi 3 mil millones de
dlares.36
La conclusin en este artculo es que en los prximos aos la Iniciativa Mrida debe continuar enfocando sus esfuerzos en el desarrollo de mecanismos que
promuevan la transparencia, la rendicin de cuentas y la profesionalizacin en
las instituciones de imparticin de justicia. Lo anterior, con el fin de combatir
la corrupcin y contribuir a la implementacin de las reformas constitucionales
en materia de seguridad y justicia.37

60

35
HERNNDEZ, JAIME. EU retiene 95 mmd de Iniciativa Mrida, El Universal, 2 de agosto de 2013, disponible en: http://
www.eluniversal.com.mx/nacion-mexico/2013/eu-retiene-95-mdd-de-iniciativa-merida-939894.html.
36
Idem.
37
PREZ. 2009.