B - ZOVATTO, D. Financiamento Dos Partidos e Campanhas Eleitorais Na América Latina PDF

Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais
na Amrica Latina: uma anlise comparada
Daniel Zovatto
Instituto Internacional para la Democracia y
Asistencia Electoral (IDEA)
Resumo
Este artigo apresenta uma leitura regional comparada dos sistemas de financiamento dos partidos
polticos e das campanhas eleitorais em dezoito pases da Amrica Latina. Apresenta tambm uma
avaliao sobre as principais descobertas e tendncias vigentes nesta questo e seus efeitos sobre os
partidos e o sistema democrtico, formulando ao mesmo tempo um conjunto de princpios orientadores,
objetivos gerais e recomendaes (no prescritivas) que deveriam ser levadas em conta em todo
processo de reforma.
Palavras-chave: partidos polticos, campanhas eleitorais, sistemas de financiamento, democracia,
Amrica Latina.
Abstract
This article presents a comparative regional overview of political parties and electoral campaigns
financing systems of eighteen countries in Latin America. It presents also a evaluation of the major
findings and currents trends on this subject and their effects on parties and on the democratic system,
positing at the same time a set of guiding principles, overall objectives and (not prescriptive)
recommendations that should be take into account in every electoral reform process.
Keywords: political parties, electoral campaigns, financing systems, democracy, Latin America.
OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p. 287-336
A importncia e atualidade deste tema
A histria e a experincia comparada mostram que a relao entre dinheiro

e poltica foi, e continuar sendo complexa, e que ela constitui uma questo
fundamental para a qualidade e estabilidade da democracia. Giovanni Sartori
destaca a esse respeito que mais que nenhum outro fator () a competio
entre partidos com recursos equilibrados (polticos, humanos, econmicos) que
gera democracia (SARTORI, 1992, p. 197). Nessa afirmao est subjacente a
premissa que enuncia a importncia dos partidos polticos para a democracia, sem
os quais ela no seria vivel.
Como disse Csar Gaviria criou-se entre muitas pessoas a falsa idia de que
era possvel fortalecer a democracia nas Amricas ignorando ou, pior ainda,
atacando os partidos polticos1. Com efeito, os partidos prestam um servio
pblico essencial: o de selecionar, recrutar e capacitar candidatos para que
exeram cargos pblicos, mobilizar os eleitores, participar e depois ganhar ou
perder as eleies, assim como formar governos. Em um modelo ideal, os partidos
agregam interesses, desenvolvem alternativas de poltica e, em geral, constituem o
principal elo entre a cidadania e o governo. O funcionamento dos partidos sua
organizao e profissionalismo, sua base de financiamento e sustentabilidade tem
um impacto direto na efetividade do resto do sistema poltico.
Sem desconhecer sua importncia, durante os ltimos anos, tanto nas
democracias mais antigas como nas emergentes, surgiu um descontentamento
quanto aos partidos e aos polticos, o que teve um impacto nas atitudes em relao
democracia em seu conjunto2. Um motivo principal para que isso tenha ocorrido
foi, sem dvida, o que se percebe como uma intromisso excessiva do dinheiro na
poltica. Que a preocupao particular se centre nas presses do setor empresarial
ou em doaes associadas a dinheiros ilcitos, na compra de votos ou no
crescimento incessante das campanhas nos meios de comunicao, a imagem
pblica dos partidos se v cada vez mais deteriorada pela mancha da corrupo.
Por isso, a questo do financiamento dos partidos se transferiu nos ltimos anos
para o centro da agenda poltica em vrios pases e regies do mundo (FOGG et al.,
2003, p. 169-178).
Gaviria (2003). Discurso pronunciado na III Reunio do Foro Interamericano sobre Partidos Polticos,
celebrada em Cartagena de ndias, Colmbia. Novembro, 2003.
2
Latinobarmetro (2004). Os partidos polticos so as instituies com os nveis mais baixos de
credibilidade cidad, com apenas 19% de apoio. Ver: www.latinobarometro.org
288
ZOVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina
Com efeito, o funcionamento de uma democracia exige a existncia de

partidos polticos e estes, assim, como qualquer outra organizao, necessitam
gerar rendas para financiar sua vida permanente, custear sua operao e, muito em
particular, para entrar e competir na disputa eleitoral. Como assinala Angelo
Panebianco, o dinheiro dos partidos um assunto relevante, no somente pelas
quantidades implicadas ou por suas fontes de origem, mas porque se tornaram a
coluna vertebral do Estado democrtico (PANEBIANCO, 1990). Nas palavras do
Conselho de Presidentes e Primeiros Ministros das Amricas: A poltica
importante para melhorar a vida de todos os nossos cidados. Os partidos polticos
so um componente fundamental de nossa poltica democrtica e precisam de
dinheiro para funcionar (CENTRO CARTER, 2003, p. 66).
Em resumo, embora a democracia no tenha preo, ela tem um custo de
funcionamento que preciso pagar e, por isso, indispensvel que seja o sistema
democrtico que controle o dinheiro e no o oposto (MOBOJI, 2003, p. 141). Desse
modo, o tema do financiamento poltico se converteu em uma questo estratgica
de toda democracia, e ao mesmo tempo, dada sua complexidade e os desafios que
apresenta, tambm tornou-se um problema, uma verdadeira dor de cabea.
Segundo Maurice Duverger, A democracia no est ameaada pelo regime de
partidos, mas pelo financiamento deles (citado por HERNNDEZ, 2003, mimeo).
A relao entre o financiamento e a corrupo poltica

O tema do financiamento de partidos e de campanhas adquiriu uma
importncia cada vez maior porque, afora seus pontos positivos, costuma ser
associado lamentavelmente com escndalos de corrupo poltica e trfico de
influncias. Com efeito, na Amrica Latina, a crise dos partidos tem, em boa
medida, vinculao com os escndalos provocados por seu financiamento ilegal.
No deve surpreender ento que a demonizao da poltica por causa do dinheiro
esteja na ordem do dia (FORO INTERAMERICANO SOBRE PARTIDOS POLTICOS,
2004, p. 5).
Embora o financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais no seja
uma atividade corrupta per se, a histria recente da poltica latino-americana mostra
que esse tema, como j dissemos, vinculado freqentemente corrupo poltica,
entendida esta como o mau uso e abuso de poder, de origem pblica ou privada,
para fins partidrios ou pessoais, atravs da violao de normas de direito3.
3
Esta definio procede de Christine Lanfried, citada por Navas (1998, p. 481). Nesse mesmo sentido, a
Transparncia Internacional, em seu Informe Global de Corrupo 2004, define a corrupo poltica
como o abuso por parte dos lderes polticos para seu prprio beneficio do poder que se lhes confiou.
Ver: www.transparency.org
289
A corrupo poltica se manifesta sob diversas modalidades que vo desde a

compra de votos e do uso de fundos ilegais, at a venda de nomeaes e o abuso
dos recursos estatais. Um inventrio das principais manifestaes vinculadas
relao entre financiamento poltico e corrupo na Amrica Latina permite
identificar as seguintes:
9
a recepo de contribuies que infringem as regulamentaes existentes;
9
o uso para fins partidrios ou eleitorais de dinheiro derivado de atividades
corruptas;
9
o uso indevido de recursos do Estado com fins poltico-partidrios ou
proselitismo, inclusive o desvio de servios e tempo dos funcionrios pblicos;
9
suborno antecipado: a aceitao de dinheiro de pessoas ou empresas em troca
de promessas ou favores ilcitos em caso de ascenso a postos pblicos;
9
suborno: pagamentos a funcionrios por parte de fornecedores do Estado em
retribuio por favores recebidos;
9
a aceitao de contribuies de fontes questionveis;
9
participao e favorecimento de negcios ilcitos (txicos, armas, jogo,
prostituio etc.);
9
utilizao de dinheiro com fins proibidos, como por exemplo a compra de
votos4.
Desse modo, o financiamento dos partidos e das campanhas, ao ver-se
associado corrupo, longe de contribuir para fortalecer a institucionalidade
democrtica, termina muitas vezes produzindo o efeito contrrio, agravando a crise
de credibilidade e confiana nas instituies polticas e pondo a prpria poltica
sob suspeita (ZOVATTO, 2004, p. 13).
Essa suspeita no resultado somente de escndalos de corrupo
revelados e comprovados, mas tambm da aparncia de corrupo que deriva das
imputaes que fazem entre si os partidos e candidatos sobre a origem duvidosa e
a gesto indevida de seus fundos.
Os efeitos negativos para o sistema democrtico da corrupo poltica foram
bem apontados por Jorge Malem, segundo o qual: 1) a corrupo solapa a regra da
maioria que prpria da democracia; 2) corri os fundamentos da moderna teoria
da representao que est na base do ideal democrtico; 3) afeta o princpio de
publicidade e de transparncia; 4) empobrece a qualidade da democracia ao
subtrair da agenda pblica todas aquelas questes que constituem a
contraprestao corrupta correspondente recepo por parte dos partidos de
fundos irregulares; e 5) provoca uma srie de ilcitos em cascata, isto , os
4
Para uma anlise mais detalhada, ver Zovatto (2003, p. 41).
290
dirigentes polticos, para dissimular os fundos obtidos irregularmente, se vem

jogados numa espcie de lei de Gresham, em que so obrigados a realizar aes
incorretas ou indevidas para evitar aes ou conseqncias ainda piores, com a
deteriorao que isso implica para a vida cidad (MALEM, 2003, p. 491-494).
Cabe advertir, no entanto, que esses males no so exclusivos de nossa
regio nem de pases em vias de desenvolvimento, mas fazem parte de um
pernicioso fenmeno de carter global que chegou mesmo a afetar lderes de
democracias consolidadas, como os Estados Unidos e alguns pases de Europa
ocidental, alm de numerosos pases asiticos. Desse modo, a polmica que afetou
o presidente Clinton sobre as fontes externas de financiamento, os escndalos na
Frana com respeito a empregos fictcios, os fundos secretos da CDU manejados
pelo chanceler Helmut Kohl, assim como as dificuldades enfrentadas por Tony Blair,
que o obrigaram a aceitar a renncia de um de seus ministros e a criar a comisso
presidida por lorde Neill, com o objetivo de reformar o sistema de financiamento,
so apenas alguns poucos exemplos que demonstram que mesmo dentro das
democracias mais consolidadas, a relao entre o dinheiro e a poltica uma
questo complexa e controvertida.
Na Amrica Latina, casos de financiamento pblico ilcito, por meio de
contas confidenciais ou entradas encobertas, geraram numerosas crises que
colocaram em situaes-limite vrios presidentes, com Fernando Collor de Mello, no
Brasil, Carlos Andrs Prez, na Venezuela, Jamil Mahuad, no Equador, Arnoldo
Alemn, na Nicargua e Alfonso Portillo, na Guatemala. Paralelamente, em um bom
nmero de pases, o dinheiro proveniente do crime organizado e de atividades
ilcitas, como o narcotrfico, teve um peso relevante no financiamento das
campanhas, como foi o caso da de Ernesto Samper, na Colmbia.
Em sntese, embora, em princpio, no se deva estabelecer uma relao
direta entre o financiamento e a corrupo poltica, o certo que o financiamento
se converteu, em muitas ocasies, em fonte de corrupo, tanto em pases
subdesenvolvidos como nos desenvolvidos (ZOVATTO, 2004, p. 19).
No obstante, devemos ter presente que os escndalos de corrupo no
tm apenas uma dimenso negativa, mas que, se so devidamente aproveitados,
podem constituir-se na ...parteira das reformas, tal como sugere K. D. Ewing.
Lamentavelmente, essa no a prtica usual na Amrica Latina, uma vez que o
mais grave em nossos pases no so os escndalos em si mesmos (j graves), mas
a impunidade que costuma acompanh-los, o que provoca no cidado uma
sensao de que vale tudo, uma maior descrena no sistema judicial, um
incentivo adicional para operar como free raiders, e a sensao de que quem cumpre
as leis sempre perde (MALEM, 2003, p. 494-495).
291
Por tudo isso, aderimos s recomendaes formuladas pela Transparncia

Internacional em seu informe global de 2004, voltadas para o combate da
corrupo poltica, em particular s seguintes:
Os governos devem melhorar a legislao sobre o financiamento poltico e

sua divulgao. As agncias encarregadas de sua implementao e os tribunais
independentes devem ser dotados dos recursos adequados, faculdades e poder
para revisar, investigar e controlar as contas dos corruptos.
Os governos devem implementar uma legislao adequada sobre o conflito

de interesses, inclusive leis que regulem as circunstncias nas quais um funcionrio
eleito pode ocupar uma posio no setor privado ou em uma companhia de
propriedade do Estado.
Os candidatos e partidos devem ter acesso eqitativo aos meios de

comunicao. Devem-se estabelecer, aplicar e manter critrios para obter um
equilbrio na cobertura deles.
Os partidos, os candidatos e os polticos devem divulgar fundos, receitas e

gastos a um organismo independente. Essa informao deve ser apresentada de
uma maneira regular, sobre uma base anual, tanto antes como depois das eleies.
As instituies internacionais de financiamento e os doadores bilaterais

devem levar em conta a corrupo quando decidem emprestar ou entregar dinheiro
aos governos. Devem estabelecer critrios adequados para avaliar os nveis de
corrupo.
Deve-se ratificar e impulsionar rapidamente a conveno da ONU contra a

corrupo. Por seu lado, a conveno da OCDE contra o suborno deve ser
fortalecida, controlada e promovida adequadamente. Os governos assinantes devem
iniciar uma campanha educativa que assegure que os homens de negcios
conheam a lei e as penalidades que acarreta infringi-la.
No obstante, como bem adverte Doublet, a existncia sozinha de uma
regulamentao do financiamento da vida poltica ou do financiamento pblico
nunca protegeu os pases dos escndalos polticos financeiros. A razo disso reside
na debilidade dos mecanismos de controle que as prprias legislaes sobre essa
matria estabelecem. Da, como veremos mais adiante, a importncia de contar no
unicamente com marcos regulatrios adequados, mas tambm com rgos de
controle e um regime de sanes eficazes (DOUBLET, 2003, p. 477-478).
292
A importncia de contar com um marco jurdico eficaz

O que analisamos at aqui confirma a necessidade e a importncia de que o
financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais conte com um
marco jurdico eficaz, ao menos pelas seguintes cinco razes:
Primeiro, para evitar o abuso e a compra de influncias nos partidos polticos por
parte de grupos de interesse ou indivduos endinheirados, com o objetivo de
restabelecer a confiana dos cidados no processo poltico. Assim, a demanda
cidad em favor de uma poltica limpa impulsionou a maior parte das iniciativas de
regulamentao em anos recentes.
A segunda razo passa por estabelecer um campo de jogo equilibrado para a
competio entre os partidos. A eqidade na competio, como j dissemos, um
princpio fundamental da democracia multipartidria. Legislar sobre o
financiamento dos partidos e das campanhas pode ajudar a equilibrar as condies
da competio e facilitar a entrada de novos partidos no cenrio poltico, ou a
reduo da presso dos grupos corporativos ou outros setores ricos sobre partidos
existentes. Facilitar um acesso eqitativo aos meios de comunicao, em particular
televiso, outro mecanismo apropriado para promover a eqidade.
Uma terceira razo o empoderamento dos eleitores mediante normas sobre
divulgao de informao, voltadas para que eles contem com elementos
adequados para tomar uma deciso informada no dia das eleies. Dessa forma, o
eleitorado conta com a possibilidade de exercer uma sano efetiva que promova a
boa conduta dos partidos e candidatos.
Um quarto motivo o desenvolvimento e fortalecimento dos partidos, para que
se convertam em atores responsveis em apoio a uma democracia sustentvel e
efetiva. Isso coloca a regulamentao do financiamento no contexto mais amplo das
disposies constitucionais e legislativas sobre partidos e, certamente, no da
filosofia geral sobre o seu papel no sistema democrtico, inclusive a relao entre a
liderana, os candidatos, seus membros e os cidados.
Uma quinta razo assegurar um mnimo de racionalidade no uso de recursos
pblicos destinados a financiar atividades poltico-eleitorais. Isso particularmente
relevante dada a severa crise fiscal que afeta a maioria dos pases da regio.
No obstante, todo esforo regulador do financiamento poltico deve levar
em conta seu carter flutuante e conjuntural em que a adoo de uma soluo
costuma produzir efeitos no desejados, os quais devero ser, por sua vez,
corrigidos mediante uma nova reforma legal.
Por outro lado, cabe ter presente que no existe um sistema de
financiamento nico, ideal, funcional para todos os pases e situaes. Ao contrrio,
cada pas necessita projetar e aplicar seu prprio sistema de acordo com seus
valores polticos e sua cultura, seu sistema poltico e eleitoral, sua capacidade
293
institucional e, em geral, o grau de desenvolvimento de sua democracia. No

entanto, no se trata somente de uma questo de normas, mas tambm de
condutas e, em conseqncia, a contribuio positiva do legislador passa por criar
os incentivos adequados a encaminhar positivamente as relaes entre dinheiro e
poltica (FERREIRA RUBIO, 1997, p. 7).
De acordo com Karl-Heinz Nassmacher, existem trs problemas
fundamentais que as regulamentaes sobre financiamento devem tratar: a
autonomia dos partidos; a transparncia de todos os recursos financeiros
partidrios; e a aplicao das normas correspondentes. A partir desses trs
aspectos medulares, Nassmacher identifica na prtica comparada mundial quatro
opes (IDEA, 2003, p. 10-13) para a regulamentao do financiamento partidrio.
Trs delas tratam em particular de cada um dos problemas, enquanto que a quarta
opo, mais ampla em seu alcance, mas mais modesta em suas expectativas,
combina e trata simultaneamente os trs problemas. Essas opes so, em resumo:
1. A opo de autonomia, que enfatiza a liberdade e o carter privado dos partidos e
minimiza a necessidade de regulamentao, confiando em grande medida nos
mecanismos de auto-regulao e autocorreo da competio partidria;
2. A opo de transparncia, que enfatiza a importncia do acesso pblico
informao relacionada com as finanas partidrias, de forma que os eleitores
assumam suas responsabilidades e liberdades e faam uma escolha informada no
dia das eleies;
3. A opo de vigilncia, que prev um conjunto de regulamentaes detalhadas
sobre o financiamento partidrio, cuja verificao e implementao est a cargo de
uma instituio pblica independente;
4. A opo de regulamentao diversificada, que corresponde ao modelo praticado no
Canad, que combina a superviso flexvel, a regulao precisa, os incentivos
pblicos e as sanes ocasionais (IDEA, 2003, p. 10-13).
As caractersticas formais e reais dos sistemas de financiamento partidrio e das
campanhas eleitorais
No caso concreto da Amrica Latina, os sistemas de financiamento vigentes
na maioria dos pases no correspondem aos quatro modelos gerais analisados na
seo anterior, mas suas caractersticas determinam antes um sistema que
privilegia a regulamentao abundante, baixos nveis de transparncia, rgos de
controle dbeis, um regime de sanes bastante ineficaz e uma cultura inclinada ao
no-cumprimento. Fatores como o regime de governo, o sistema de partidos e a
cultura poltica pesam na determinao das caractersticas fundamentais e no
funcionamento dos sistemas nacionais de financiamento.
294
O mapeamento das principais caractersticas formais e reais desses sistemas

apresenta o balano a seguir.
As caractersticas formais
Entre as caractersticas formais mais relevantes encontramos:
a) Em relao ao tipo de sistema de financiamento, predomina em toda a regio
(94% dos pases), com exceo da Venezuela, o financiamento misto, em que os
partidos polticos recebem fundos pblicos e privados para financiar suas
campanhas eleitorais ou para custear seus gastos de funcionamento ordinrio.
b) A maioria dos pases (94%) conta dentro de seu financiamento pblico com
subvenes diretas (em dinheiro ou bnus) ou indiretas (servios, benefcios
tributrios, acesso aos meios de comunicao, capacitao etc.).
c) Os mtodos de distribuio do financiamento pblico direto na regio so
fundamentalmente de trs tipos: proporcional fora eleitoral (53%); mtodo
combinado de distribuio eqitativa entre todos os partidos e segundo a fora
eleitoral (41%); e mtodo combinado de distribuio proporcional fora eleitoral e
representao parlamentar (6%).
d) Na maioria de pases (65%) se prev algum tipo de barreira legal para ter acesso
ao financiamento pblico. Estas se referem especificamente a que os elegveis para
o subsdio mencionado obtenham uma porcentagem mnima de votos ou que
contem com representao parlamentar.
e) Quanto ao desembolso do financiamento pblico, embora no exista um padro
homogneo, prevalece o sistema que divide o desembolso em um montante anterior
e outro posterior s eleies (53%), seguido pelo mecanismo de reembolso que se
realiza depois das eleies (29%) e, em terceiro lugar, pelo que feito antes das
eleies (6%).
f) A maior parte dos pases estabelece restries quanto origem das contribuies
privadas, predominando as proibies de doaes de governos, instituies ou
indivduos estrangeiros (72%) de fornecedores do Estado (50%) e; de fontes
annimas (50%). Alguns pases estabelecem tambm limites ao montante das
contribuies privadas.
g) Na maioria dos pases (76%) concede-se aos partidos polticos acesso gratuito
aos meios de comunicao estatais, privados ou a ambos, predominando o acesso
gratuito aos meios de comunicao do Estado, durante a vigncia da campanha
eleitoral.
295
h) Em quase todos os pases (94%) existe algum rgo encarregado do controle e

da fiscalizao do financiamento dos partidos, tarefa atribuda na maioria dos casos
aos organismos eleitorais.
i) Finalmente, a maioria dos pases prev um regime de sanes direcionado para
castigar a inobservncia da legislao sobre o financiamento dos partidos e das
campanhas eleitorais. Entre as sanes, prevalecem, por um lado, as penas
pecunirias (78%) e, pelo outro (embora em menor medida), as sanes
administrativas ou de outra ndole (56%) que acarretam a eliminao do registro
partidrio, ou a reduo ou suspenso dos fundos estatais para os partidos que
violaram a lei.
As caractersticas reais
No entanto, se quisermos ter uma viso global dos sistemas de financiamento
em escala regional, no podemos elaborar unicamente o mapeamento de seus traos
formais, e sim complement-los com a caracterizao da estrutura do financiamento
real.
Em primeiro lugar, e em relao dos nveis dos gastos eleitorais dos partidos e
o seu destino, apesar de no dispormos de dados quantitativos globais definitivos a
respeito, possvel afirmar que existe uma tendncia ao seu aumento, devido
sobretudo a:
a) o crescimento da sociedade e a necessidade de os partidos levarem sua mensagem
a milhes de eleitores, obrigando-os a investir grandes quantias nos meios de
comunicao eletrnicos;
b) o aumento da quantidade de televisores entre os habitantes de cada pas da regio.
Segundo o Informe de Desenvolvimento Humano de 1997, na Amrica Latina, naquele
ano, havia 200 televisores para cada 1.000 pessoas. Em 2000, o Banco Mundial
registrou 255 para cada 1.000 habitantes (WORLD BANK, 2000). Esse crescimento
converteu a televiso no meio ideal para transmitir as mensagens polticas, sobretudo
nas campanhas presidenciais;
c) a mudana no modo de fazer campanha na regio, que se assemelha cada vez mais
ao modelo norte-americano, no qual a tcnica mercadolgica eleitoral, as pesquisas,
os assessores de imagem e especialistas em produo se convertem em fatores
decisivos para chegar aos eleitores.
Em segundo lugar, em relao origem das contribuies, dado que os
partidos sofreram uma diminuio das cotas dos filiados, o maior volume das
contribuies provm, na maioria dos pases, das grandes empresas. Paralelamente,
possvel que o dinheiro procedente do crime organizado e de atividades ilcitas como o
narcotrfico venha ganhando um maior peso no financiamento poltico na regio.
296
Embora essa modalidade de financiamento seja dificilmente detectada, sua influncia

pode ser medida a partir dos escndalos ocorridos com freqncia em diferentes
pases, dentre os quais Colmbia, Bolvia, Panam e Guatemala.
Em terceiro lugar, cabe observar que a estrutura do financiamento real na
regio dista significativamente do esquema normativo, especificamente no que
respeita aos mecanismos de controle e aplicao das sanes, devido debilidade
desses mecanismos e propenso impunidade.
Em quarto lugar, fatores como o sistema de governo, o sistema de partidos, o
sistema eleitoral e a cultura poltica influem de maneira importante na vigncia real do
marco jurdico.
Com relao ao sistema de governo, segundo Xiomara Navas-Carb, o
presidencialismo tem uma incidncia direta sobre as finanas partidrias. Os
sistemas polticos da Amrica Latina caracterizam-se pela combinao de sistemas
presidenciais com sistemas de representao proporcional e multipartidarismo,
embora com diferenas importantes em cada um desses aspectos. Dessa maneira,
so as eleies presidenciais, e no as legislativas, que pem em movimento e
determinam o destino dos grandes fluxos de capital para as campanhas eleitorais
(NAVAS, 1998, p. 274-275).
Isso repercute na estrutura de receitas dos partidos e candidatos,
especificamente em relao ao destino das contribuies de origem privada, que
so as que constituem, em geral, a maior parte dos fundos com que os partidos
financiam suas campanhas.
Com efeito, a primazia das eleies presidenciais nesses sistemas favorece
que as contribuies privadas, graas ao interesse dos doadores por obter maior
influncia sobre aqueles que competem pelo poder governamental, se direcionem
diretamente para os candidatos presidenciais ou ao seu crculo mais prximo, e no
para a estrutura partidria formal.
Com relao ao sistema partidrio, embora no possamos falar de um nico
sistema de partidos na regio, existe um elemento comum maioria deles que o
peso do personalismo (poltica candidatocntrica), que dificulta o desenvolvimento
de partidos organizativa, estrutural e democraticamente estveis.
Essa caracterstica influencia no somente o funcionamento do sistema
partidrio, mas tambm a forma como se canalizam as contribuies privadas,
particularmente com fins eleitorais, as quais muitas vezes, so feitas ao candidato e
no ao partido, gerando srios obstculos para exercer um devido controle do
financiamento poltico. Neste cenrio, o controle e a fiscalizao se complicam porque,
na maior parte dos pases, as sanes esto previstas fundamentalmente para os
partidos (ou, em alguns casos, para os encarregados das finanas partidrias) e, em
menor medida, de maneira individual para os candidatos ou colaboradores mais
prximos que atuam a ttulo pessoal. A debilidade estrutural e organizacional de
297
muitos partidos da regio e seu funcionamento como meras mquinas eleitorais,

tambm acentuam o destino pessoal das contribuies, complicando seu
acompanhamento e controle.
Com respeito ao sistema eleitoral, sua influncia d-se diretamente na
estrutura e funcionamento do sistema de partidos e, por conseguinte, na
determinao das caractersticas bsicas do sistema de financiamento das
campanhas eleitorais. Nesse sentido, tanto o tipo de sistema eleitoral, como a
simultaneidade (ou no) das eleies legislativas e presidenciais tm influncia nas
necessidades financeiras dos partidos polticos.
Em anos recentes, a tendncia da reforma eleitoral na Amrica Latina foi
passar de uma frmula de maioria simples ou relativa (que predominou at fins dos
anos 1970) a um sistema de dois turnos, com os conseqentes efeitos sobre o
regime de financiamento partidrio e das campanhas eleitorais, pois dois turnos
eleitorais geram a necessidade de mais recursos.
Do mesmo modo, o momento da realizao das eleies presidenciais, em
relao s legislativas, tambm um aspecto importante a levar em considerao.
Embora em onze dos dezoito pases as eleies legislativas e presidenciais se
realizem ao mesmo tempo, naqueles em que isso no acontece, a exigncia de
recursos financeiros aumenta diante da necessidade de participar de uma ou mais
eleies adicionais. Outros dois aspectos que demandam maior quantidade de
recursos so a utilizao do voto preferencial e a realizao de eleies internas.
Finalmente quanto aos
efeitos sobre a cultura poltica, o grau de
aprofundamento dos valores e do comportamento democrticos, tanto por parte dos
lderes como dos cidados, essencial para a vigncia efetiva de normas que regulem
o financiamento poltico.
A prestao de contas por parte dos partidos e a vigilncia de parte da
cidadania constituem hbitos pouco arraigados na cultura poltica latino-americana,
embora observemos um progressivo e alentador (ainda que incipiente) papel dos
meios de comunicao e da sociedade civil no acompanhamento e na fiscalizao da
origem e destino dos recursos manejados pelos partidos polticos.
Alm dos fatores acima analisados preciso acrescentar outros trs
aspectos que limitam a vigncia real dos marcos normativos, favorecem a
impunidade e trazem consigo o risco da captura da agenda do Estado: a) estados
de direito debilitados; b) a informalidade presente no mbito da poltica, e da
economia; e c) a concentrao de poder econmico, inclusive o espinhoso tema da
propriedade dos meios de comunicao.
298
Anlise regional comparada
Os sistemas de financiamento: pblico, privado e misto

O financiamento pblico tem uma longa tradio na Amrica Latina. Tal como
em muitos regimes polticos da Europa ocidental, optou-se por essa soluo como
uma maneira de evitar ou diminuir a incidncia de interesses particulares e poderes
fticos no desempenho das funes partidrias. Seu objetivo , por um lado, obter
condies mais eqitativas durante a competio eleitoral entre os diversos atores
polticos e, por outro, uma maior transparncia em matria de financiamento, voltada
para mitigar os altos nveis de corrupo poltica5.
Com efeito, a idia subjacente concesso de financiamento pblico que
este garante um nvel adequado de recursos para que a competio eleitoral
contenha opes reais para as partes que disputam o acesso a posies de governo,
ou espaos de representao parlamentar com base em oportunidades eqitativas,
e no em funo de maiores ou menores recursos financeiros, que poderiam
transformar os processos eleitorais em meros ritos democrticos, com ganhadores
e perdedores pr-determinados. A inteno conjurar, at onde seja possvel, os
riscos palpveis que significa para a competio democrtica o fato de que os
partidos possam ser prisioneiros de grandes agentes do mercado, ou inclusive, de
grupos de interesse que operam margem da legalidade (WOLDENBERG, 2003, p.
20-21).
Um argumento adicional a favor do financiamento pblico que ele
concedido com a inteno de fazer com que as operaes financeiras dos partidos,
suas receitas e suas despesas, corram por vias transparentes, conhecidas e sujeitas
aos rgos de controle e fiscalizao do errio pblico. A idia que, por se tratar
de recursos dos contribuintes, os princpios de transparncia e de controle sejam
garantidos de melhor maneira.
Outra razo importante para a introduo do financiamento pblico na
Amrica Latina foi a convico de que os partidos desempenham um papel
transcendental nos sistemas democrticos representativos e, por isso, o Estado deve
assegurar que eles disponham do apoio e dos recursos necessrios para seu
funcionamento ordinrio ou eleitoral, e para sua institucionalizao e fortalecimento
democrtico.
Outro dos propsitos do financiamento pblico, segundo seus defensores, liberar as foras
partidrias da humilhante tarefa de pedir dinheiro, possibilitando que se concentrem em suas
atividades polticas. Ver Gidlund (1991, p. 25).
299
O reconhecimento disso coincide com o status jurdico que os partidos tm

hoje na maioria das legislaes da regio. Com efeito, na Amrica Latina a doutrina
majoritria se inclina a favor da tese que v os partidos como associaes privadas
que cumprem funes pblicas ou de interesse geral, devendo portanto ser objetos de
financiamento pblico.
Obviamente, o financiamento pblico tambm gera polmica. Assim, mltiplos
argumentos reiteram a importncia de tomar conscincia do risco existente em
sustentar o sistema de financiamento com grandes contribuies pblicas, da
estatizao, burocratizao e ossificao dos partidos (isto , sua dependncia
econmica crnica dos recursos estatais e a conseguinte perda de contato com a
sociedade), o que repercute em uma diminuio de sua liberdade, em sua
acomodao ao status quo e em seu distanciamento da cambiante realidade social
(DEL CASTILLO; ZOVATTO, 1998, p. 64-77). Outro tipo de risco que pode ser
causado por um financiamento estatal excessivo que a dependncia quase exclusiva
dos fundos pblicos provoque o distanciamento do aparato central do partido de suas
bases e reduza sua necessidade de aumentar o volume de filiao partidria
(GIDLUND, 1991).
No obstante, e sem desconhecer alguns dos efeitos negativos possveis de um
sistema centrado fundamentalmente em fundos pblicos, preciso ter presente que
um sistema baseado exclusivamente no financiamento privado tem tambm seus
riscos, entre eles, permitir a influncia desmesurada de determinados indivduos ou
empresas (legais ou ilegais) sobre os partidos e os poderes pblicos, frente
necessidade das agrupaes partidrias e dos candidatos de obter recursos
econmicos, sem importar muitas vezes a natureza das fontes; tendncia negativa que
se fortifica porque as contribuies dos filiados desempenham um papel cada vez
menor no financiamento dos partidos polticos latino-americanos.
Em favor do financiamento privado, cabe apontar que a origem dos recursos,
diretamente dos cidados deveria ser visto, em princpio, como uma prova do
enraizamento sadio dos partidos na sociedade em que atuam, sempre e quando
existam limitaes com respeito a sua origem, limites quanto a seus montantes,
mecanismos de controle efetivos e uma srie de garantias voltadas para evitar o abuso
e a desigualdade. Alm disso, a necessidade de coletar dinheiro pode ter efeitos
colaterais positivos, pois constitui um poderoso incentivo para recrutar novos
membros. Do mesmo modo, as atividades de busca de fundos tm o efeito de criar
redes de simpatizantes que, em tempos de campanha, estaro mais bem preparados
para cumprir tarefas polticas.
300
Em suma, a experincia latino-americana comparada revela as dificuldades

financeiras dos partidos para seu sustento e consolidao, assim como os riscos de
que seu financiamento (tanto ordinrio como eleitoral) seja exclusivamente privado.
Como disse Jos Woldenberg, improvvel que os sistemas pluralistas alcancem e
mantenham um equilbrio razoavelmente eqitativo e competitivo sem um
financiamento pblico (CARRILLO et al., 2003, p. 23-24).
Por tudo isso, e embora sejamos da opinio de que no existe um sistema
ideal de financiamento, nossa preferncia por um sistema misto (a opo
dominante na Amrica Latina) devendo cada pas, em funo de sua situao
particular e dos objetivos perseguidos, determinar as porcentagens de dinheiro
pblico e privado. Cremos tambm que, para compensar os possveis riscos
burocratizantes do financiamento pblico, valeria a pena estabelecer um sistema de
matching, em virtude do qual uma porcentagem da ajuda pblica estivesse
condicionada captao de recursos pelos partidos, dando preferncia aos fundos
que proviessem de numerosas e pequenas contribuies, em lugar de poucas e
grandes quantias de dinheiro.
O financiamento misto
Um exame comparado da legislao eleitoral dos pases latino-americanos

mostra que todos os seus ordenamentos eleitorais regulam o tema do financiamento
dos partidos, embora em termos, modalidades e graus de intensidade variados.
Assim, enquanto alguns ordenamentos contam com normas detalhadas nesta matria,
outros pases se caracterizam por ter regulamentaes gerais e escassas. Mas vale
anotar que alguns pases, como Chile e Peru, que se caracterizavam at agora por sua
exgua regulamentao dessa questo, aprovaram recentemente leis que procuram
regulamentar com mais detalhes o financiamento poltico6.
Em relao ao tipo de financiamento, predomina em toda a regio (exceto
na Venezuela) o sistema misto. Embora em alguns casos, como o do Mxico,
prevaleam os fundos pblicos sobre os privados, na maioria dos pases, o
financiamento privado majoritrio.
No Chile, foi aprovada a Lei n. 19884 sobre transparncia, limite e controle do gasto eleitoral, em
agosto de 2003. No Peru, em outubro do mesmo ano, foi aprovada a Lei n. 28094 de partidos polticos.
301
A regulamentao do componente pblico do financiamento misto: principais traos e

tendncias
Com o estabelecimento em 2003 do financiamento pblico direto nas
legislaes peruana e chilena, se consolidou uma tendncia na regio de instaurar
em todos os pases exceto no caso da Venezuela o sistema de financiamento
estatal composto (direto e indireto). Essa modalidade de financiamento combina as
contribuies em dinheiro, bnus ou emprstimos financiamento direto com a
concesso de facilidades no que se refere a servios, infra-estrutura, isenes,
acesso aos meios de comunicao, entre outros financiamento indireto (Quadro
1).
Quadro 1
Financiamento pblico indireto na Amrica Latina
Pas
Argentina
Bolvia
Brasil
Colmbia
Costa Rica
Acesso
gratuito aos
meios
pblicos ou
privados
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Iseno
Impostos/
Dispensas
Sim
No
No
No
No
Incentivos para
Uso de
Transporte
divulgao
edifcios
/distribuio de pblicos para
publicaes
atividades
polticas
No
No
No
No
No
No
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
No
Chile
Sim
Sim
Sim
No
No
Equador
El Salvador
Guatemala
No
Sim1
Sim
Sim
No
No
No
No
Sim
No
No
No
No
Sim
No
Honduras
No
Sim
Sim
No
No2
Mxico
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Nicargua
No
Sim
No
No
No
Panam
Paraguai
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
No
No
Peru
Rep. Dominicana
Uruguai
Venezuela
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
1. Nos meios de comunicao do Estado (no ocorre na prtica).

2. Em Honduras se d financiamento para o transporte, mas em forma direta.
3. Permisso prvia.
302
Os subsdios do Estado so distribudos principalmente com base na

frmula de proporcionalidade em relao ao nmero de votos obtidos nas ltimas
eleies e, em segundo lugar, mediante um mtodo combinado, em que uma parte
se distribui eqitativamente entre todos os partidos e a outra, de acordo com a
fora eleitoral. Embora esse critrio seja razovel, pois considera o grau de
enraizamento social de cada partido e seu caudal eleitoral, tambm certo que
tende a prolongar as desigualdades entre os chamados partidos grandes e os
pequenos, assim como com os de recente incorporao disputa poltico eleitoral.
Os defensores da igualdade apontam que esses requisitos bloqueiam o acesso de
novas opes, o que pode criar uma espcie de pugna entre insiders e outsiders da
arena eleitoral (WOLDENBERG, 2003, p. 22).
Precisamente, essas razes fizeram com que, em alguns pases, se buscasse
uma combinao entre critrios de proporcionalidade e de eqidade. Argentina,
Brasil, Equador, Mxico, Panam, Paraguai, Peru e Repblica Dominicana
estabeleceram frmulas hbridas nesse sentido (Quadro 2).
Quadro 2
Financiamento pblico direto na Amrica Latina: condies para ter acesso ao
financiamento, barreira legal e critrio de distribuio
Pases
Condies de acesso ao financiamento e barreira legal
Critrio de
distribuio
Misto (fora eleitoral/
eqidade)
Argentina
Partidos reconhecidos que tenham oficializado candidaturas nacionais para o

segmento igualitrio (30%), e partidos que tenham participado na ltima eleio de
deputados nacionais para a poro proporcional (70%). No se fixa limite mnimo.
Bolvia
Partidos que tenham obtido um mnimo de 3% do total de votos vlidos em nvel

nacional na eleio geral precedente (ou municipal segundo corresponda).
Por fora eleitoral
Brasil
Para a habilitao bsica: partidos registrados perante a justia eleitoral. Para o

financiamento proporcional so elegveis os partidos que tenham obtido 5% nas
ltimas eleies, distribudo entre vrios estados (5% dos votos vlidos na ltima
eleio da cmara de deputados. Esses votos devem estar distribudos em 1/3 dos
estados, como mnimo, com 2% dos votos vlidos em cada estado).

eqidade)
Colmbia
5% do total de votos vlidos para eleies uninominais. Para a reposio dos

gastos das eleies plurinominais (parlamentares e outras), os partidos devem
alcanar pelo menos um tero dos votos obtidos pela lista que obtenha assentos
com o menor dos resduos.
Por fora eleitoral
Costa Rica
Partidos que obtenham ao menos 4% dos sufrgios vlidos em escala nacional ou

partidos inscritos em escala provincial que obtenham como mnimo essa
porcentagem na respectiva provncia ou elejam pelo menos um deputado
Por fora eleitoral
Chile
Existe financiamento para todos os partidos e candidatos inscritos no servio

eleitoral.
Por fora eleitoral
Equador
Partidos que tenham recebido ao menos o cociente de 0,04 dos votos vlidos em
eleies pluripessoais nacionais.
El Salvador
Ter a qualidade de contendor, para a qual se requer o registro e personalidade

jurdica vigente. No se fixa limite mnimo.

eqidade)
Por fora eleitoral
303

Pases
Condies de acesso ao financiamento e barreira legal
Critrio de
distribuio
Por fora eleitoral
Guatemala
Partidos que obtenham ao menos 4% do total de votos vlidos emitidos nas

eleies gerais. O clculo feito com base no escrutnio realizado na primeira
eleio de presidente e vice-presidente da Repblica.
Honduras
Ter obtido um mnimo de 10 mil votos na cdula mais votada (presidente,

Congresso Nacional, corporaes municipais) na eleio anterior.
Por fora eleitoral
Mxico
2% do total de votos vlidos emitidos em alguma das eleies ordinrias para

deputados, senadores ou presidente da Repblica. Para os partidos novos,
constitudos depois de uma eleio, ter o registro legal.

eqidade)
Nicargua
Obter ao menos 4% dos votos vlidos nas eleies nacionais.
Por fora eleitoral
Panam
4% dos votos vlidos de qualquer das 3 eleies: para presidente, legisladores e

corregedores. Os candidatos independentes precisam ter alcanado o nmero de
aderentes necessrios a sua postulao para poder ser candidatos e ter acesso ao
subsdio.

eqidade)
Paraguai
Estar devidamente constitudo, organizado e funcionando, e estar em dia com a

apresentao de contas perante a justia eleitoral. No se fixa limite mnimo.
Peru
Obter representao no congresso.

representao
parlamentar)
eqidade)
eqidade)
Repblica
Estar legalmente reconhecido e manter esse reconhecimento mediante a obteno
Dominicana de um mnimo de 2% dos votos vlidos nas ltimas eleies presidenciais o ter
representao no congresso ou na sala capitular.
Uruguai
Venezuela
Por fora eleitoral

-
Alm desses critrios, outro elemento que incide na eqidade da disputa se

refere ao momento do desembolso do financiamento direto. Trata-se de um
elemento importante porque quando no se prev expressamente um sistema
especial para incluir ou dar facilidades aos novos ou pequenos partidos, corre-se o
risco de pr em situao de desvantagem aquelas foras polticas que participam
pela primeira vez.
Com efeito, se a entrega do subsdio se realiza aps as eleies, possvel
pensar que se desfavorece aqueles partidos de criao recente, com menores recursos
financeiros ou com menor capacidade creditcia. No obstante, o subsdio posterior,
que adquire a qualidade de reembolso, pode ter efeitos positivos no que concerne ao
controle dos gastos eleitorais. De certa forma, este ltimo sistema contribui para
exercer uma maior presso sobre as organizaes polticas para que registrem e
informem, em forma detalhada e transparente, suas receitas de origem privada e seus
gastos reais. Nesse campo especfico, predomina na Amrica Latina a frmula que
distribui uma parte antes das eleies e outra depois (53% dos pases).
304
Uma particularidade das campanhas polticas atuais, especialmente das

presidenciais, baseadas fundamentalmente no manejo da imagem dos candidatos e
na difuso massiva das mensagens polticas, faz do tema do acesso aos meios de
comunicao uma questo essencial. Destaca-se nessa rea a importncia, cada
vez maior, da televiso como fator determinante na vinculao e comunicao dos
candidatos com o eleitorado. Desse modo, o apoio mais importante a apontar
dentro do financiamento pblico indireto na regio o acesso gratuito dos partidos
polticos aos meios de comunicao estatais ou privados.
Existe uma tendncia na regio a favor do financiamento pblico para o
fortalecimento e desenvolvimento institucional dos partidos, includas a atividades
tais como a pesquisa, a formao e a capacitao de quadros partidrios (FORO
INTERAMERICANO SOBRE PARTIDOS POLTICOS, 2004, op. cit., p. 7). Tal o caso
de Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Mxico, Panam e Peru.
A regulamentao do componente privado do financiamento misto: principais traos e
tendncias
Como j observamos, no h dvida de que o financiamento privado
constitui um recurso legtimo e necessrio para os partidos polticos. Entre as suas
virtudes cabe destacar que ajuda os partidos a afinar suas pontes de contato com a
sociedade, e a melhorar a eficincia na gesto de seus oramentos. Por seu turno, o
trfico de influncias, a captura da agenda do Estado e os escndalos de corrupo
poltica, todos riscos associados ao financiamento privado, determinaram que a
maioria dos pases (78%) introduzisse proibies quanto a sua origem e alguns
impusessem limites em relao aos seus montantes. Somente Colmbia, El
Salvador, Panam e Uruguai no estabelecem limitao alguma nessa matria. Em
geral, atravs do estabelecimento dessas barreiras ou restries s contribuies
privadas, procura-se evitar grandes desequilbrios ou assimetrias nos cofres dos
partidos; diminuir a magnitude das contribuies plutocrticas e a conseqente
influncia indevida dos fat cats ou de instituies e grupos de interesse sobre as
instituies e polticas pblicas; assim como impedir a vinculao dos partidos e
candidatos com dinheiro proveniente de atividades ilcitas, particularmente do
narcotrfico.
Na maioria dos pases, h proibies quanto origem das contribuies
privadas (Quadro 3), destacando-se, em primeiro lugar, aquelas provenientes de
governos, instituies ou indivduos estrangeiros (72%); em segundo lugar, as
contribuies de fornecedores do Estado (50%) e, em terceiro lugar, as doaes
annimas (50%).
305
Quadro 3
Proibies quanto origem das contribuies privadas na Amrica Latina
Pas
Argentina
Estrangeiras
Sim
Organizaes
polticas e sociais
Sim
Pessoas
jurdicas
Sim
Fornecedores do
Estado
Sim
Annimas
Sim
Bolvia
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Brasil
Sim
Sim
No
No
Sim
Colmbia
No
No
No
No
No
Costa Rica
Sim
No
No
No
No
Chile
Equador
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
No
Sim
El Salvador
No
No
No
No
No
Guatemala
Sim
No
No
No
Sim
Honduras
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Mxico
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Nicargua
No
No
No
Sim
Sim
Panam
No
No
No
No
No
Paraguai
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Peru
Sim
No
No
No
No
Rep. Dominicana
Sim
No
No
No
No
Uruguai
No
No
No
No
No
Venezuela
Sim
No
No
Sim
Sim
1. Aceitam-se somente de pessoas jurdicas estrangeiras se for para assistncia tcnica e capacitao.
2. No h proibio expressa, mas a norma obriga os partidos e movimentos polticos a justificar a origem dos
fundos recebidos, portanto, na prtica, funciona uma proibio.
3. Esto proibidas, exceto as doaes destinadas capacitao e assistncia tcnica.
5. Existem limites para as doaes annimas, para as reservadas e as pblicas, fixados em unidades de
fomento.
6. No se probem, mas se indica que as doaes provenientes do estrangeiro devem ser para fins de
capacitao e assistncia tcnica.
9. No regulado expressamente. No obstante, so permitidas as contribuies provenientes de atividades de
proselitismo em que no se possa determinar o doador at um limite de 30 UIT anuais.
306
H tambm limitaes quanto ao montante das contribuies individuais,

como nos casos de Argentina, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Chile, Equador,
Guatemala, Mxico, Paraguai e Peru (Quadro 4).
Quadro 4
Limites ao montante das contribuies privadas na Amrica Latina
Pas
Limites ao montante
das contribuies
Mximo Permitido
Argentina
Sim
Bolvia
Brasil
Sim
Sim
Pessoas jurdicas: no mais de 1% do montante dos gastos

permitidos por partido. Pessoas fsicas: o limite de 0,5% do total
de gastos permitidos.
10% do oramento anual da organizao poltica.
As contribuies no podem superar 10% da renda anual das
pessoas fsicas ou 2% do faturamento bruto das pessoas jurdicas.
Colmbia
No
Costa Rica
Sim
Chile
Sim
Equador
Sim
El Salvador
No
Contribuies de pessoas fsicas ou jurdicas nacionais: 45 vezes o

salrio mnimo mensal por ano.
Os limites para as doaes annimas, para as reservadas e para as
pblicas so fixados em unidades de fomento.
A contribuio das pessoas jurdicas nacionais no poder exceder
de 10% do montante mximo do gasto eleitoral autorizado para
cada dignidade.
-
Guatemala
Honduras
Sim
No
Dez por cento do limite de gasto de campanha.

-
Mxico
Sim
Nicargua
No
O total de doaes anuais por parte de simpatizantes para um

partido no deve exceder 10% do montante total do financiamento
pblico concedido a todos os partidos para gastos ordinrios.
As contribuies em dinheiro provenientes de pessoas fsicas ou
jurdicas habilitadas tero um limite anual equivalente a 0,05% do
montante total do financiamento pblico concedido a todos os
partidos para as atividades ordinrias permanentes.
-
Panam
No
Paraguai
Sim
5000 salrios mnimos dirios, seja de pessoas fsicas ou jurdicas.
Peru
Repblica
Dominicana
Uruguai
Venezuela
Sim
No
Pessoas fsicas ou jurdicas 60 UIT anuais.

-
No
No
307
Embora, em princpio, estejamos de acordo com a introduo de proibies e

limites s contribuies privadas, a experincia latino-americana demonstra que a
facilidade de sua regulamentao contrasta com a dificuldade de assegurar seu
cumprimento, ainda mais quando a legislao no estabelece os mecanismos e
recursos necessrios para garantir sua eficcia ou a sano em caso de transgresso.
Da que compartilhemos da opinio dos especialistas que privilegiam, como alternativa
s proibies e limitaes, o uso de mecanismos de prestao de contas e de
divulgao ampla para aumentar a transparncia do financiamento poltico.
Em resumo, embora o financiamento pblico tenha cumprido na Amrica
Latina, em certo grau, suas metas de fomentar a eqidade, a autonomia e a
transparncia, ele convive com um alto nvel de financiamento privado rodeado de
incertezas e suspeitas (DE LA CALLE, 2004, p. 21-45). No devemos esquecer que
estamos em uma regio com tradies polticas e culturais que favorecem o
clientelismo e a impunidade, e que prticas de sub-registro, contabilidades duplas,
estruturas paralelas, desvio de doaes etc., no so fceis de erradicar de um dia para
outro. Da que, ao lado da lei, mecanismos culturais e pedaggicos tambm devem ser
utilizados na formao cidad para o acatamento das regras e a busca da
transparncia, e para fortalecer o investimento democrtico.
O acesso aos meios de comunicao

A poltica se expressa hoje, mais do que nunca, atravs dos meios de
comunicao social, e o acesso dos partidos televiso, rdio e imprensa tem
distines.
As modalidades de acesso aos meios eletrnicos pelos partidos latinoamericanos so resumidas em 5 tipos (RIAL, 2004, p. 45-75).
1) Horrio eleitoral gratuito e horrio para expresso de pensamento partidrio entre
eleies. nica forma de propaganda permitida. Probe-se o pagamento de espaos a
foras polticas. Pode ser na televiso e tambm no rdio, ou unicamente em algum
desses meios. Isso s acontece no Brasil e no Chile7.
2) Combinao entre uso de horrios regulados publicamente e liberdade de
contratao em um esquema de trs nveis formados por um horrio gratuito, espaos
pagos com fundos pblicos, e espaos contratados privadamente.
3) Horrio eleitoral em meios estatais e privados, mais a possibilidade de contratar
espaos privadamente. Em alguns pases tambm h horrios fora do perodo eleitoral.
7
O Brasil probe a propaganda eleitoral comercial na televiso e, em troca, garante aos partidos um horrio
dirio de publicidade gratuita durante a campanha eleitoral. Por sua vez, o Chile probe a contratao em
televiso aberta, onde concede o horrio gratuito, mas possvel contratar propaganda eleitoral em
emissoras de rdio, televiso a cabo e imprensa escrita.
308
4) Horrio em espao estatal, mais a possibilidade de contratar espaos

privadamente. Em todos os casos, o horrio estatal praticamente irrelevante e, em
alguns casos, inexistente. A contratao de publicidade costuma no ter limites.
5) Liberdade de contratao de tempo em rdio e televiso.
As modalidades apresentadas explicitam duas tendncias relevantes na
regulamentao, quais sejam, a concesso para a maioria dos pases (76%) de
espaos gratuitos aos partidos nos meios de comunicao eletrnicos, sobretudo na
televiso pblica, e, a inteno de conceder esse tipo de financiamento indireto
exclusivamente para fins de propaganda eleitoral; Brasil, Colmbia, Mxico e Peru so
os nicos pases onde a legislao eleitoral especifica que o acesso dos partidos aos
meios de comunicao de carter permanente (Quadro 5).
Quadro 5
Acesso dos partidos polticos aos meios de comunicao na Amrica Latina
Pas
Argentina
Proibio de propaganda Acesso gratuito

Frmula de distribuio de tempos
paga na mdia
mdia
e espaos
No
Sim
Igual entre partidos, confederaes ou
Bolvia
No
Sim
Brasil
Sim
(rdio e televiso)
Sim
Colmbia
No
Sim
Costa Rica
No
No
Chile
Sim
Sim
Equador
No
No
El Salvador
No
Sim
309
coalizes com listas de candidatos

reconhecidas oficialmente.
Em meios pblicos e privados.
Igual entre partidos ou coalizes e seus
candidatos.
Somente em meios pblicos.
Um tero por igual entre todos os partidos
com candidatos legalmente inscritos, 2/3
divididos proporcionalmente pelo nmero de
representantes de cada partido na Cmara de
Deputados.
Una parte por igual (70%) e outra
proporcional ao nmero de assentos no
Congresso (30%).
Meios pblicos e privados.
Eleies presidenciais: igual entre
candidatos. Eleies parlamentares:
proporcional ao nmero de votos nas eleies
anteriores.
Em televiso pblica e privada.
Igual entre partidos. Somente em rdio e
televiso do Estado (no se aplica na
prtica).

Pas
Guatemala
Proibio de propaganda Acesso gratuito

Frmula de distribuio de tempos
paga na mdia
mdia
e espaos
No
Sim
Igual entre partidos. Somente na rdio e
Honduras
Mxico
No
No
No
Sim
Nicargua
Panam
No
No
No
Sim
Paraguai
No
Sim
Peru
No
Sim
Repblica
Dominicana
Uruguai
No
Sim
No
Sim
Venezuela
No
No
televiso do Estado, para dar a conhecer

programa poltico (30 minutos semanais
durante os processos eleitorais).
Em perodo eleitoral, o 96% se distribuir
entre os partidos que participaram da eleio
anterior e contam com representantes no
Congresso, do seguinte modo: 30% em forma
igualitria e 70% em forma proporcional a sua
fora eleitoral. Do tempo de transmisso
previsto, corresponder a cada partido de
registro novo sem representao nas
Cmaras do Congresso da Unio 4% do total.
Igual entre partidos. No h horrios para os
candidatos de livre postulao.
Somente em meios estatais.
Igual entre partidos.
A metade se distribui igualmente entre
partidos e a outra metade, proporcional
representao parlamentar. As novas foras
partidrias dispem de um tempo equivalente
ao do partido poltico que tenha menor
adjudicao de minutos.
Igual entre partidos. Somente em meios de
comunicao do Estado.
Igual entre candidatos presidenciais dos
partidos polticos com representao
parlamentar, tal como os partidos que nas
eleies internas tenham alcanado uma
porcentagem igual a 3% dos habilitados para
votar. Somente em meios pblicos.
-
1. possvel contratar propaganda em emissoras de rdio, TV por cabo e imprensa escrita.
Quanto ao acesso dos partidos imprensa escrita, na maioria dos pases ele
amplo, embora em alguns casos existam limites, como ocorre na Costa Rica, na
Bolvia, no Equador e na Nicargua.
310
A difcil tarefa de garantir o acesso eqitativo aos meios de comunicao

O tema dos meios de comunicao est ligado a dois princpios democrticoeleitorais bsicos: a eqidade e o direito informao. De um lado, todos os partidos
devem ter a oportunidade de apresentar aos cidados, atravs dos meios de
comunicao, os seus candidatos, plataformas e programas eleitorais. De outro, os
eleitores devem ter a possibilidade de informar-se adequadamente sobre as opes
eleitorais e suas propostas, como uma base mnima para realizar uma eleio
informada8.
No obstante, o princpio de eqidade difcil de garantir na prtica. So
vrias as causas que obstaculizam o acesso igualitrio das agrupaes partidrias e
seus candidatos aos meios de comunicao. Por um lado, os donos e
administradores dos meios esto freqentemente vinculados a poderosos grupos
econmicos e polticos. Mesmo nos meios de propriedade coletiva, comum que os
que controlam as aes tenham interesses especficos, que os levam a privilegiar ou
dar maiores espaos ou tempos aos grupos polticos que, manifesta ou
veladamente, representem tais interesses.
Assim, apesar das iniciativas estatais nesse campo, na maioria dos pases,
ainda existem profundas iniqidades provocadas fundamentalmente pelo
predomnio de uma frmula que combina o acesso gratuito aos meios de
comunicao, especialmente aos estatais, com uma alternativa de contratao dos
meios privados pouco regulamentada e, em geral, difcil de controlar. A contratao
privada produz freqentemente desequilbrios entre os diferentes partidos, na
medida em que so estes e os candidatos que dispem de maiores recursos os que
tm mais acesso aos espaos privados.
Tambm h baixa audincia que caracteriza, em geral, as emissoras de tev
e rdio estatais, o que obriga at os pequenos partidos a optar pela contratao dos
meios de comunicao privados. De alguma forma, o subsdio estatal indireto se
torna ento irrelevante.
As desigualdades tambm ocorrem pelos efeitos da revoluo das
comunicaes sobre o financiamento da poltica, pois tornam desatualizadas
determinadas disposies jurdicas que regulam o acesso dos partidos aos meios,
seja com a televiso a cabo, televiso a satlite e a internet. Esses aspectos podem
aumentar a desigualdade, pois so os partidos com maiores recursos e contatos
internacionais que tm capacidade de incursionar nessa nova modalidade para
transmitir suas mensagens polticas (RIAL, 1999, mimeo).
Ver a respeito, Goodwin-Gill (1994, p. X-XIV). Tambm Centro Carter (2003, p. 40).
311
Com relao produo de propaganda, embora em muitos pases se

estabeleam espaos gratuitos para os partidos, em poucos deles se contempla o
apoio para fazer frente s altas quantias de dinheiro, j que em uma poca de
marketing poltico, necessria a assistncia e o apoio de profissionais em
publicidade, imagem e comunicao (FORO INTERAMERICANO SOBRE PARTIDOS
POLTICOS, 2004, op. cit., p. 8).
Na mesma direo, o tratamento da notcia em programas polticos e em
noticirios , em alguns casos, parcializado a favor ou contra determinados partidos
ou candidatos.
Finalmente, no h capacidade dos organismos eleitorais, na maioria dos
pases, para realizar um efetivo acompanhamento e controle da propaganda poltica
e da comunicao social. Na Amrica Latina, exceto o caso do Mxico, esse dficit
se faz sentir na quase totalidade dos organismos eleitorais, problema que tem sua
raiz na incapacidade dos estados de construir instituies de controle que contem
com os recursos adequados para poder exercer funes controladoras e impor
efetivamente sanes.
Os meios de comunicao so disparadores do gasto eleitoral?
A relao dos meios de comunicao (em particular, a televiso) com o
financiamento da poltica uma relao de carter complexo e at contraditrio. Por
um lado, a mdia desempenha um papel central na fiscalizao da conduta dos
funcionrios pblicos e dos polticos, mas por outro, os meios eletrnicos, em especial
a televiso, so a causa principal na poca atual da videocracia e do homo videns
(SARTORI, 1999, p. 159) da necessidade que os partidos tm de grandes quantias
de dinheiro para realizar suas campanhas eleitorais, especialmente as presidenciais.
Muitos analistas latino-americanos concordam em que os custos das
campanhas tm aumentado, com a percepo generalizada de que um dos aspectos
mais onerosos o pagamento da publicidade poltica na televiso (DE LA CALLE,
2004, op. cit.). Os participantes na conferncia organizada pelo Centro Carter, em
2003, em Atlanta, chegaram a concluso similar ao observar que, as campanhas
eleitorais so mais custosas do que gostaramos que fossem, devido principalmente
aos gastos em televiso, agregando que os altos custos da mdia, em particular da
televiso, fazem parte da corrupo(CENTRO CARTER, 2003, op. cit., p. 42, 50). Os
participantes do seminrio A televiso: um mal necessrio?, reunidos durante o III Foro
do FIAPP, em Cartagena de ndias, em novembro de 2003, tambm se manifestaram
nesse sentido, embora no tenha havido consenso sobre qual deve ser a resposta
adequada a essa problemtica. Tampouco houve acordo entre os participantes sobre a
influncia que a televiso tem nos resultados da poltica eleitoral (FORO
INTERAMERICANO SOBRE PARTIDOS POLTICOS, 2003, p. 8).
312
De uma perspectiva diferente, Kevin Casas sustenta que, embora hoje sejam
poucos os que questionam o papel fundamental que desempenham os meios de
comunicao nas disputas eleitorais, e vrios aspectos so obscurecidos:
o principal entre todos eles o fenmeno dos grandes descontos
de preos concedidos a partidos e candidatos em poca de
campanha por parte dos donos das emissoras, em particular os
donos das cadeias televisivas. Em muitos casos, essa prtica
acarretou fortes desigualdades eleitorais, assim como questionveis
intercmbios entre quem decide as polticas pblicas e os donos
dos meios de comunicao (CASAS, 2004, p. 70-71), o que torna
estes empresrios muito poderosos.
No h consenso quanto organizao da relao entre a mdia e a poltica.
Para alguns, a regulamentao constitui uma soluo, enquanto que outros
estimam que os espaos gratuitos no resolvem o problema, na medida em que os
custos de produo da propaganda so cada vez maiores. Por um lado, com base
nos estudos que se realizaram at agora, no se pode dizer que o espao gratuito
ou a limitao de tempos possveis de uso dos meios de comunicao,
especialmente a televiso, ou a proibio da publicidade paga, tenham uma
incidncia substancial e que mudem o resultado eleitoral; por outro, parece claro
que essas medidas favoreceram a convivncia e a tolerncia dentro do sistema
poltico e que tendem a atenuar os nveis de corrupo associados atividade
poltica e a melhorar a deteriorada imagem dos partidos (FORO INTERAMERICANO
SOBRE PARTIDOS POLTICOS, 2003, ibid. cit.).
Independentemente desse debate, o certo que a televiso se tornou
inevitvel para a realizao das campanhas eleitorais, sobretudo as presidenciais.
Desse modo, o desafio consiste em que sua utilizao pelos partidos repercuta
positivamente em favor de seu fortalecimento e no da democracia.
Em nossa opinio, e dada a crescente importncia que adquiriram os meios de
comunicao como disparadores do gasto eleitoral, importante que os governos
adotem reformas com o objetivo de: a) reduzir a durao das campanhas9; b) pr
limites aos gastos com meios de comunicao; c) facilitar, via recursos pblicos, um
acesso eqitativo de todos os partidos aos meios de comunicao (tanto pblicos
9
O objetivo de reduo do tempo de campanha tropea, no entanto, em mltiplas dificuldades. De um
lado, h as resistncias dos candidatos interessados em posicionar sua imagem com suficiente
antecedncia, a fim de obter vantagens iniciais contra seus adversrios e, inclusive, pressionar seus
prprios partidos. Mas, alm disso, cada vez mais rduo diferenciar os perodos eleitorais dos no
eleitorais devido s mltiplas eleies que o desenvolvimento democrtico demanda e estabelece, e
porque ao perodo eleitoral propriamente dito preciso acrescentar as campanhas internas das
organizaes polticas, que de internas somente tm o nome, pois se desenvolvem com toda publicidade
e como um elemento mais da campanha externa. preciso, portanto, o desenvolvimento de critrios
claros nessa matria por parte dos organismos de controle.
313
como privados); d) propiciar uma gesto profissional, pluralista e objetiva no

tratamento das notcias polticas e eleitorais; e e) tratar de impedir a concentrao da
propriedade dos meios de comunicao (DEL CASTILLO; ZOVATTO, 1998, p. 20).
Do mesmo modo, no que tange regulamentao do acesso dos partidos aos
meios de comunicao, compartilhamos a opinio de que toda reforma deveria prestar
ateno, ao menos, aos seguintes aspectos (CENTRO CARTER, 2003, p. 42-43):
A norma no deve ser de carter geral, mas levar em conta as caractersticas
prprias de cada pas, devendo assegurar um acesso justo e eqitativo dos
partidos polticos mdia.
H que evitar sempre que a regulamentao viole ou limite as liberdades de
imprensa e expresso, assegurando, ao mesmo tempo, que as leis sobre injrias e
calnias no obstaculizem a cobertura dos meios de comunicao. Deve-se
fortalecer o papel do relator para a liberdade de expresso da OEA na promoo
de transparncia nas campanhas polticas.
preciso aumentar a transparncia no uso da mdia durante as campanhas. Vale a
pena tambm estimular os meios de comunicao a que adotem padres
voluntrios quanto ao equilbrio necessrio na cobertura das campanhas e a
separao entre a reportagem e a emisso de opinies.
H que promover a divulgao dos gastos dos partidos nos meios de
comunicao, assim como das tarifas que estes cobram pela publicidade poltica.
preciso adotar leis de acesso informao que assegurem a transparncia no
uso dos recursos do Estado para fins de campanha.
necessrio estimular as organizaes da sociedade civil para que monitorem as
campanhas nos meios.
A prestao de contas e a divulgao

Uma das razes mais importantes para regulamentar o financiamento dos
partidos e das campanhas eleitorais, usualmente relacionada com as opes de
autonomia e transparncia, o empoderamento dos eleitores. Argumenta-se
que, ao colocar disposio da cidadania a informao necessria sobre os
movimentos financeiros dos partidos, possibilita-se ao eleitor tomar uma deciso
informada no dia das eleies. Dessa forma, fica nas mos do eleitorado, da
sociedade civil e dos meios de imprensa a possibilidade de uma sano efetiva que
promova a boa conduta entre os partidos e os candidatos. A prestao de contas e
a divulgao da informao tornam-se, em conseqncia, dois dos recursos mais
eficazes para controlar os movimentos financeiros dos partidos e candidatos, e para
evitar ou ao menos reduzir os excessos no financiamento das campanhas e a
influncia do dinheiro ilcito.
314
Como observa Ferreira (2004, p. 77-106), o desafio nessa questo criar os

meios para que a relao entre dinheiro e poltica seja cada vez mais transparente e
possibilite ao cidado o exerccio do voto informado, ao mesmo tempo em que
estimule os partidos a exercer um controle recproco para ajustar sua conduta s
normas existentes e s expectativas da cidadania.
A prestao de contas
A anlise da regio em relao a essa questo evidencia que a maior parte
dos pases latino-americanos (89%) incorporou em suas legislaes a obrigao de
prestar contas, com exceo de El Salvador e Uruguai (FERREIRA, 2004, p. 77-106)
(Quadro 6).
Quadro 6
Prestao de contas e divulgao em matria de financiamento da poltica na
Amrica Latina
Pas
Argentina
Por Partido
Sim
Bolvia
Brasil
Colmbia
Costa Rica
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
No
No
No
No
No
No
Sim
Sim
Sim
Chile
Equador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicargua
Sim
Sim
No
4
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Sim
No
No
No
Sim
No
Panam
Sim
Sim
No
Paraguai
Peru
Repblica
Dominicana
Uruguai
Venezuela
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
No
No
No
No
5
No
No
rgo eleitoral
rgo eleitoral
rgo eleitoral/ controladoria geral
No
Sim
No
Sim
No
No
No
No
No h
rgo eleitoral
1.
2.
3.
4.
5.
Por Candidato Por Doador

No
No
Publicidade
Sim
Entes de Controle
Juzes federais com competncia eleitoral
rgo eleitoral
rgo eleitoral
rgo eleitoral
rgo eleitoral / controladoria geral
rgo eleitoral
rgo eleitoral
3
Tribunal de contas
rgo eleitoral
rgo eleitoral
rgo eleitoral
Controladoria geral/ rgo eleitoral
Sim
rgo Eleitoral / controladoria geral (esta
(aporte pblico) ltima no que se refere ao aporte pblico)
O que se torna pblico so as resolues aprobatrias das prestaes de contas.

No Chile no existem normas sobre divulgao de informao sobre gastos de campanhas, mas
alguma informao difundida por jornais ou publicaes em peridicos locais e boletins.
Na prtica, no exerce este controle.
Unicamente deve prestar contas sobre o aporte estatal.
Dado que a lei muito recente e ainda no foi posta em prtica, no se sabe ainda qual ser o grau
de divulgao.
315
Embora a prestao de contas esteja, em alguns pases, voltada

fundamentalmente para responder pelo bom gerenciamento e destino dos fundos
provenientes do Estado, na Amrica Latina existe uma tendncia ao
estabelecimento de procedimentos que contemplam a prestao de contas relativa
tanto s subvenes pblicas, como s receitas de carter privado e aos
movimentos financeiros dos partidos realizados com base em tais contribuies. A
Guatemala o nico pas em que a prestao de contas est ligada estritamente ao
financiamento pblico; nos outros pases, os movimentos financeiros realizados
tanto com fundos pblicos como privados devem se tornar pblicos ou se
submeterem considerao do rgo de controle.
Embora a obrigao de prestar contas deva abranger todos os atores
importantes no processo de financiamento, na Amrica Latina, em quase todos os
casos (89%), essa tarefa recai fundamentalmente nos partidos polticos, sendo
poucos os pases em que a legislao eleitoral envolve os candidatos ou outros
atores nesse procedimento. Esse comportamento vai claramente contra o objetivo
de transparncia. De igual modo, importante indicar que no basta registrar as
receitas do partido ou candidato: as prestaes de contas devem refletir tambm, e
de maneira detalhada, todos os seus gastos, a fim de estabelecer a relao entre
receitas e despesas e medir o nvel de transparncia no manejo das contas.
No muito comum na regio que os funcionrios eleitos (ou que tenham
assumido seu cargo) sejam removidos de seu posto caso a informao sobre
prestao de contas demonstre algum tipo de transgresso das normas de
financiamento. Alm do volume de informao que pode gerar a prestao de
contas, em todos os pases os procedimentos desse tipo so efetuados depois de
realizadas as eleies. Isso torna impossvel a deteco de operaes irregulares
que possam ser penalizadas no apenas judicialmente, mas tambm por meio do
voto popular.
Finalmente, os rgos encarregados do controle e auditoria carecem, em
muitos casos, da infra-estrutura e do oramento necessrios para desempenhar as
funes previstas na lei. Do mesmo modo, muitos deles so preenchidos com
critrios partidrios e, por isso, dificilmente tm a independncia de critrio
necessria para exercer o trabalho de controle (FERREIRA RUBIO, 1998, citada em
ZOVATTO, 2003, p. 81).
Por tudo isso, imperativo avanar na criao de mecanismos que facilitem
uma prestao de contas clara e detalhada, que estabeleam responsabilidade sobre
todos os envolvidos na gesto das finanas, e que permitam a verificao e o controle
da informao. Assim como prioritrio contar com instituies que exeram uma
verdadeira fiscalizao sobre o uso do dinheiro na poltica. No tem sentido, por
exemplo, exigir um alto volume de informao se no se conta com os instrumentos e
recursos para process-la adequada e oportunamente.
316
A divulgao
Segundo Gene Ward, a divulgao para a poltica o que os informes
financeiros so para os negcios. A divulgao cumpre duas funes fundamentais:
contabilidade e prestao de contas, as quais servem de medidas preventivas e
ferramentas de controle para combater a corrupo poltica. O conceito divulgao
no mbito do financiamento poltico faz referncia a quando o pblico informado
sobre quem deu quanto, para quem, com que propsito e quando?. No entanto, e
apesar de sua importncia, essa a modalidade menos praticada das cinco
existentes para controlar os fluxos de dinheiro na poltica10.
A anlise comparada revela a existncia de uma tendncia regional para a
abertura da informao aos cidados, mediante a publicao dos balanos dos
partidos, embora ainda seja incipiente e se refira principalmente publicao em
gazetas e dirios oficiais de pouca circulao.
Uma vez que a publicao nos dirios oficiais no produz maiores efeitos em
termos de controle, porque a informao das receitas e gastos dos partidos ainda no
chega grande maioria da populao, impe-se a necessidade de buscar novos
mecanismos para que os partidos e candidatos tornem pblicos e transparentes seus
movimentos financeiros, a forma com que administram seus recursos, assim como a
origem ou destino dos fundos com os que financiam suas atividades.
Prestar contas populao sobre quem contribui com a causa eleitoral ou
permanente dos partidos essencial para verificar a coerncia do discurso dos
candidatos e a sinceridade da postura dos partidos em relao a determinados temas.
Somente com esse tipo de informao os eleitores estaro em condies de dar um
voto informado (FERREIRA RUBIO, 1998, ibid. cit., p. 82). Nesse sentido,
Nassmacher indica que o principal objetivo da prestao de contas e sua publicao
possibilitar que qualquer pessoa possa apresentar suas inquietaes sobre o
financiamento poltico para o debate pblico, ou para incitar os partidos polticos e
candidatos a que utilizem seus recursos sem gerar controvrsias. O cidado eleitor
est chamado a atuar como rbitro em casos de m gesto financeira
(NASSMACHER, 1992, p. 258).
Em torno dessa questo existe atualmente um grande debate, na medida em
que a transparncia, como um fim social e coletivo, enfrenta o interesse privado dos
doadores aos partidos. Assim, argumentou-se que a busca da transparncia fere
tambm o direito individual privacidade e, inclusive, atenta contra o carter
secreto do voto. No obstante, o conflito entre a prevalncia do interesse coletivo
10
Segundo Ward, existem cinco medidas principais para controlar o dinheiro na poltica: financiamento
pblico, vetos e proibies, limites aos gastos, limites s contribuies e divulgao absoluta. Ver a
respeito Transparncia Internacional (2004, p. 57-58). Tambm USAID (2003).
317
sobre o interesse individual deve ser resolvido conforme o contexto jurdico, social e
cultural em que se insere. Nesse sentido, interessante observar que, embora a
divulgao da informao tambm tenha seus detratores11, em geral, os lderes
empresariais latino-americanos apiam a divulgao das contribuies de
campanha e reconhecem que ela importante para a democracia (CENTRO
CARTER, 2003, op. cit., p. 56).
Embora tenha havido progresso no que tange prestao de contas na
Amrica Latina, ainda resta muito por andar no terreno da divulgao.
Adicionalmente, em poucos pases adotou-se legislao para regulamentar o lobby.
Assim, temos como problema pendente, no apenas o estabelecimento de normas
que incorporem a obrigao de divulgar naqueles pases que no o contemplam,
mas alm disso, a busca da simplificao dos mecanismos de acesso informao
(fomentar o uso da internet para a divulgao da informao, por exemplo), e com
especial nfase a eliminao das normas que probem a difuso ou protegem o
anonimato.
Por ltimo, cabe ressaltar que todas as medidas que se possam tomar para
garantir a transparncia no sero eficazes se no se gerar uma cultura
participativa, se no se conscientizar a cidadania de que o controle no campo do
financiamento poltico deve ser entendido no como uma caa s bruxas ou uma
atividade persecutria, mas como um mecanismo para legitimar e democratizar o
processo poltico (FERREIRA RUBIO, 2004, op. cit.). E na formao dessa cultura
de transparncia, a sociedade civil, que j vem tendo um papel importante, deve
desempenhar um papel cada vez maior.
Em resumo, embora se tenham obtido avanos significativos, ainda existe na
Amrica Latina uma grande distncia entre a retrica e a prtica. Da a importncia
de implantar regras claras, mas, ao mesmo tempo, fortalecer os rgos de controle
e o regime de sanes para que auxiliem no cumprimento dessas regras (FORO
INTERAMERICANO SOBRE PARTIDOS POLTICOS, 2003, op. cit., p. 10). Outras
medidas para melhorar a transparncia so: exigir uma contabilidade mais
detalhada e informes de melhor qualidade tcnica; desenvolver as capacidades dos
rgos de controle; fortalecer a aplicao das leis; apoiar os partidos e lderes
polticos que esto a favor desse objetivo e favorecer o intercmbio de experincias
comparadas, assim como a cooperao tcnica internacional (WARD, 2003, p. 6769).
11
Outro dos argumentos mais utilizados em contra da divulgao provm dos setores privados, que
alegam que esse tipo de informao pode dar lugar a que os doadores campanha de um candidato
perdedor possam sofrer represlias por parte dos ganhadores da disputa.
318
Os rgos de controle e o regime de sanes
Contar com uma autoridade independente e profissional capaz de controlar

o uso do dinheiro na poltica e com um regime de sanes eficaz fundamental
para fortalecer a transparncia em matria de financiamento. Com efeito, o
cumprimento da lei exige uma autoridade forte, investida de suficientes atribuies
legais para supervisionar, verificar, investigar e, se necessrio, instaurar
procedimentos legais (NASSMACHER; KOOLE, 2003, p. 234).
A legislao eleitoral de todos os pases da regio, com a nica exceo do
Uruguai, estabelece algum rgo encarregado da tarefa de controle e fiscalizao
do financiamento poltico, atribuindo essa funo, na maioria dos casos, aos rgos
eleitorais.
Infelizmente, persistem na Amrica Latina srios vazios na rea de controle
e sanes, que fazem com que as normas se convertam em letra morta em
numerosos pases. Em termos gerais, podemos afirmar que os sistemas de controle
na regio se caracterizam por12: a) falta de leis em alguns pases e, ao contrrio,
um conjunto de normas em outros que excessivamente complexo e, portanto,
difcil de aplicar; b) ineficcia dos rgos e mecanismos de controle; c) falta de
autonomia e recursos das agncias ou rgos encarregados de fazer cumprir as
regras; d) baixa capacidade ou disposio dos partidos polticos e de seus
candidatos para cumprir as leis e regulamentos; e) ausncia de cdigos de conduta
e insuficientes recursos para o registro e o controle contbil das finanas
partidrias; f) existncia de regras que privilegiam mais as sanes do que os
incentivos; g) nmero reduzido de organizaes de monitoramento da sociedade
civil; e h) sociedades permissivas em que h poucos incentivos para denunciar
maus comportamentos.
Esse diagnstico evidencia a necessidade e a importncia de fortalecer os
rgos de controle, verdadeiro calcanhar de Aquiles dos sistemas de financiamento
poltico na maioria dos pases da Amrica Latina. Vale a pena enfatizar que, na
medida em que a probidade na poltica e a confiana da cidadania so os objetivos
que se perseguem, decisivo que a aplicao da lei seja visvel e efetiva; sua no
aplicao contraproducente. O poder de fazer cumprir a lei tem duas conotaes
diferentes nesse contexto. A primeira se refere capacidade institucional e
factibilidade de impor as regulamentaes sobre o financiamento, sem recorrer a
uma burocracia nem a gastos excessivos. A segunda se relaciona com a capacidade
12
Diagnstico realizado na Conferncia O financiamento da Democracia nas Amricas, organizada pelo

Carter Center e celebrada em Atlanta de 17 a 19 de maro de 2003.
319
e a vontade polticas para permitir que as autoridades pblicas procedam com sua
aplicao sem interferncia por meio da vigilncia, da investigao, dos
ajuizamentos e, caso necessrio, da imposio de sanes.
Dentro dessa linha de pensamento e tendo como base as principais
debilidades identificadas no diagnstico acima, nos permitimos formular as seguintes
recomendaes voltadas para melhorar o funcionamento e a fortalecer a eficcia dos
rgos de controle.
Em primeiro lugar, as leis devem ser simples, claras e susceptveis de
cumprimento. preciso evitar o risco de muita regulamentao e pouco
cumprimento. Por isso, deve-se regulamentar somente o que se pode fazer cumprir.
Por sua vez, os rgos de controle devem ser independentes, no partidrios e
dotados de suficientes recursos financeiros, humanos, tcnicos e da autoridade
necessria para fazer cumprir as leis. Esta autoridade abarca o monitoramento, a
investigao e a perseguio das infraes. Entre suas capacidades, destaca-se contar
com uma gama de instrumentos adequados e efetivos, tais como o poder de citao, a
proteo para informantes e o acesso a contas bancrias. No obstante, sem um
slido Estado de Direito, nenhum esforo para fazer cumprir os controles sobre o
financiamento poltico ser plenamente efetivo.
Outras medidas voltadas para fortalecer a eficcia dos rgos de controle
incluem fazer da fiscalizao dos partidos polticos uma atividade permanente e no
conjuntural, assim como regulamentar a sua obrigao de apresentar informes sobre
suas receitas e gastos.
fundamental estabelecer a obrigao de efetuar verdadeiras auditorias em
matria de verificao e controle dos recursos financeiros com todo o rigor tcnico que
isso exige e no limit-las a simples exames superficiais, como costuma acontecer
atualmente em um bom nmero de pases. Tanto os informes de auditoria como os
apresentados pelos partidos devem ser pblicos, estar disponveis para consulta pelos
meios de comunicao e a cidadania, e receber divulgao plena.
Do mesmo modo, necessrio melhorar a qualidade dos registros de
contribuintes e criar no interior dos partidos os conselhos de controle tico e a figura
do mandatrio nico financeiro como responsvel exclusivo do manejo das verbas do
partido. Deve-se exigir que a administrao dos recursos partidrios seja feita atravs
do sistema bancrio e no mediante transaes em dinheiro.
Finalmente, importante contar com a colaborao dos meios de
comunicao e das organizaes da sociedade civil para um monitoramento
independente, vigilncia e denncia.
320
O regime de sanes
Em relao ao tema das sanes, as experincias comparadas corroboram

que, mesmo quando se legislou abundantemente a esse respeito na regio, na
maioria dos pases, as sanes existentes so insuficientes e inoperantes (Ver
ULLOA, 2004, p. 107-142).
Entre as razes mencionadas como causas principais do baixo nvel de
aplicao das sanes destacam-se: a) a debilidade institucional e tcnica dos
organismos encarregados de fazer cumprir as disposies legais; b) a falta de
independncia de alguns rgos eleitorais e judiciais em relao ao governo ou aos
partidos polticos, e c) a corrupo e as prticas do suborno de funcionrios dessas
instituies. Essas debilidades fazem com que, em muitas ocasies, as sanes no
tenham efeito prtico nem repercusses reais sobre as prticas que prevalecem,
tanto no campo das contribuies como na administrao de recursos financeiros
por parte dos partidos.
Para resolver essas limitaes, vrios pases vm realizando reformas com o
propsito de endurecer as sanes e fortalecer os mecanismos responsveis por
sua aplicao. Alm das tradicionais sanes baseadas em multas (hoje, as mais
comuns), alguns pases transformaram a figura do financiamento ilcito em delito
autnomo, assim como introduziram novas punies, como a inelegibilidade do
candidato infrator por tempo determinado (caso de Honduras, Nicargua e
Equador, entre outros), ou a anulao, a perda da investidura ou a revogao do
mandato, nos casos em que o eleito tenha tomado posse de seu cargo, como
acontece no Equador e na Colmbia.
Constata-se tambm a introduo de medidas mais rigorosas contra os
transgressores, como a privao da liberdade em diversos graus. Nove pases
estabelecem sanes penais, em alguns casos, aos candidatos e, em outros, aos
doadores. Quatro desses pases (Costa Rica, Mxico, Paraguai e Venezuela)
estipulam especificamente a privao da liberdade dentro de suas
regulamentaes. Ao contrrio, trs pases no prevem sano alguma em caso de
transgresso das disposies legais: El Salvador, Repblica Dominicana e Uruguai
(Quadro 7).
321
Quadro 7
Regime de sanes em matria de financiamento da poltica na Amrica Latina
Pas
Sanes pecunirias
Por
Por
Por
partido
candidato
doador
Sim
No
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
No
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
No
No
No
No
No
No
Sim
Sim
No
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
No
No
No
Sanes penais
Por candidato Por doador
Sanes
administrativas
Outras
sanes
Argentina
No
Sim
No
No
Bolvia
No
No
Sim
No
Brasil
No
No
Sim
No
Colmbia
Sim
No
Sim
No
Costa Rica
No
Sim
No
No
Chile
No
No
No
No
Equador
Sim
Sim
Sim
No
El Salvador
No
No
No
No
1
1
1
Guatemala
No
No
No
No
Honduras
No
No
Sim
No
2
Mxico
Sim
Sim
Sim
Sim
Nicargua
Sim
Sim
Sim
Sim
Panam
Sim
No
Sim
No
Paraguai
Sim
Sim
Sim
No
Peru
No
No
No
No
Repblica
No
No
No
No
Dominicana
Uruguai
No
No
No
No
No
No
No
Venezuela
Sim
Sim
No
Sim
No
No
No
1. A ltima reforma da lei (abril de 2004), contempla a aplicao de sanes administrativas e penais,
mas sem definio clara dentro do mesmo marco legal.
2. Somente se o doador servidor pblico federal.
Em suma, parece claro que sem um sistema eficaz de sanes que compreenda
no somente as tradicionais multas, mas tambm castigos que afetem a liberdade
individual, as normas sobre financiamento de campanhas eleitorais no sero mais
do que um conjunto de boas intenes. Por isso, somos favorveis a uma estratgia
mista (mistura de cenoura e chicote) com o objetivo de combinar, de um lado, os
incentivos adequados que facilitem o acatamento voluntrio dos partidos e
candidatos das normas eleitorais, mas que de outro, sejam complementados com
um rigoroso regime de sanes, em caso de violao legislao eleitoral.
322
No entanto, cabe observar que, embora acadmicos e polticos estejam de

acordo em que o cumprimento essencial para que as leis sobre financiamento
tenham significado, em geral sustentam opinies diferentes sobre como p-las em
prtica. Se a exigncia de cumprir as regras de financiamento poltico mnima,
elas perdem sua importncia, mas, se ao contrrio, excessiva, pode chegar a
paralisar o sistema porque o dota de uma forte rigidez. Da a importncia de
regulamentar com prudncia e buscar o equilbrio necessrio para no cair no erro
do excesso de regulamentao nem na criminalizao da poltica. Como diz De la
Calle dada a debilidade institucional prevalecente na regio, a ambio de
penalizar pode provocar um processo de degradao da norma e, nesse sentido, a
prudncia sempre deve acompanhar qualquer tentativa de reforma nesse campo13.
Os sistemas de financiamento da poltica e a perspectiva de gnero
Na Amrica Latina, como na maior parte do mundo, as mulheres sempre

estiveram e continuam sub-representadas nos cargos de eleio popular. Em
reconhecimento da debilidade que essa situao representa para a democracia, a
igualdade poltica e a justia, um nmero cada vez maior de pessoas vem apoiando
medidas para aumentar a presena feminina nas esferas de poder (HTUN, 2003, p.
20). Assim, durante a dcada de 1990, onze pases latino-americanos adotaram leis
para o estabelecimento de cotas de gnero, que garantiram s mulheres nveis
mnimos de participao poltica como candidatas nas eleies nacionais.
Os resultados dessa medida saltam vista. A representao feminina nas
cmaras aumentou de uma mdia de 9% em 1990, para 15% em 2002, e de 5%
para 12% no senado no mesmo perodo (mdias regionais para Amrica Latina).
Por sua vez, alguns partidos modificaram seus estatutos para abrir s mulheres
seus cargos diretivos, concedendo-lhes entre 30% e 40% de representao na
Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Nicargua, Peru, Venezuela
e Paraguai14. Estas cifras colocaram a Amrica Latina atrs da Europa, ao lado da
sia e adiante da frica, da regio do Pacfico e do Oriente Mdio. Em mdia, as
cotas aumentaram a presena das mulheres no congresso em oito pontos
porcentuais (HTUN, 2003, op. cit., p. 39).
13
De la Calle (2003). Participao na III Reunio do Foro Interamericano sobre Partidos Polticos,
celebrada em Cartagena de ndias, Colmbia. Novembro, 2003.
14
Velsquez (2003). Participao no seminrio: o financiamento um obstculo para a participao
poltica da mulher?. Seminrio organizado pela Unidade para a Promoo da Democracia e a Comisso
Interamericana da Mulher da OEA e Internacional IDEA. Washington DC 16 de dezembro de 2003.
Informe final, p. 4-5.
323
Do mesmo modo, houve outros avanos que no se refletem em termos de

cifras. Embora Panam e Nicargua sejam os nicos pases da regio onde uma
mulher foi eleita para a presidncia, Equador, Argentina e Bolvia tambm tiveram
presidentas da Repblica (embora no eleitas diretamente). Argentina, Brasil,
Colmbia, Peru e Venezuela, mulheres se candidataram presidncia com
possibilidades reais de vencer. Outras naes tiveram vice-presidentas, e dois
pases, em particular, escolheram mulheres para governar as duas cidades mais
populosas da regio e do mundo So Paulo e Cidade do Mxico. Alm disso,
durante os anos 90, no Mxico, mulheres dirigiram dois dos trs partidos polticos
mais importantes do pas (HTUN, 2003, op. cit., p. 39).
Apesar desses avanos, restam desafios significativos, e no basta o
estabelecimento de sistemas de cotas para assegurar a eqidade e a incorporao
da mulher na disputa poltica. Alguns estudos afirmaram que a questo do
financiamento tem implicaes na participao das mulheres, porque elas contam
com menor poder econmico, menor formao interna nos partidos e um
conhecimento limitado da mquina eleitoral, e por isso enfrentam maiores
dificuldades para competir. Portanto, se argumenta, quanto mais democrtico for
um sistema em termos de financiamento, mais oportunidades tero as mulheres.
Dentro dessa linha de pensamento, Velsquez observa que o obstculo real e
mais inabilitante que enfrenta a mulher na poltica a falta de acesso aos recursos
financeiros do partido poltico a que pertence, pois embora os partidos possuam
recursos para realizar campanhas eleitorais, as mulheres no se beneficiam deles.
Assim, no obstante os avanos que ocorreram na incorporao da mulher
poltica, a perspectiva de gnero no chegou a atravessar e estender s mulheres a
questo crucial do financiamento. Financiar campanhas eleitorais e, em termos
mais gerais, financiar qualquer atividade poltica, se torna assim uma questo mais
crtica para as mulheres do que para os homens (VELSQUEZ, 2003).
Diversas razes esto na base dessa problemtica. Julie Ballington indica
que embora a obteno de recursos para financiar as campanhas polticas tambm
seja um desafio indistinto para os lderes de ambos gneros, h algumas razes
pelas quais sua obteno se torna especialmente problemtica para as mulheres.
Entre estas, podemos citar as barreiras psicolgicas, derivadas da esfera domstica
em que elas so tradicionalmente situadas; as redes de negcios e profissionais que
se estruturaram principalmente em torno do gnero masculino; os altos custos da
competio; e as dificuldades para contar com os fundos iniciais que possam dar
projeo s candidaturas femininas (BALLINGTON, 2003, p. 158-161). Esses
condicionamentos, que pesam significativamente sobre as possibilidades de
participao poltica e eleitoral da mulher, so os que motivaram que alguns setores
defendam o favorecimento da eqidade de gnero a partir da regulamentao do
financiamento dos partidos.
324
Por seu turno, o recente estudo realizado por Ana Isabel Garca mostra que
os debates atuais sobre o papel do dinheiro na poltica raramente consideram o
enfoque de gnero e suas implicaes para a participao das mulheres na poltica.
A investigao revela, do mesmo modo, que no existe na Amrica Latina nenhuma
tendncia definida para regular a atribuio de recursos financeiros para a
promoo da participao das mulheres, nem para facilitar seu acesso aos fundos
partidrios que lhes permitam competir eleitoralmente em condies de eqidade,
tanto no interior dos partidos como no mbito nacional (ver GARCA, 2004, p. 143183).
Com relao a esses constrangimentos, Garcia aponta vrios aspectos: a) a
legislao que regula os sistemas de financiamento de partidos e campanhas
eleitorais da maioria dos pases da regio no explicita nenhuma dimenso de
gnero na norma especfica; b) somente na Costa Rica e no Panam se identificam
normas referidas aos sistemas de financiamento aos quais, seguindo critrios de
gnero, se incorporam previses em matria de formao poltica de mulheres; c)
tambm existem na regio casos de partidos polticos cujos estatutos de
funcionamento consideram a atribuio de recursos para mulheres candidatas
(entre outros, o Partido Arnulfista, do Panam, os partidos Liberao Nacional e
Movimento Libertrio, da Costa Rica; e a Frente Farabundo Mart para a Liberao
Nacional (FMLN) de El Salvador); d) embora a maioria dos pases no tenha normas
partidrias e estatais sobre financiamento de partidos e campanhas com dimenso
de gnero, existem algumas prticas nesse sentido; e e) a ausncia de
especificidade em matria de gnero nos sistemas de financiamento de partidos e
campanhas eleitorais foi identificada por vrias mulheres polticas e alguns
especialistas como um obstculo para a efetiva e eqitativa participao poltica e
pblica por parte das mulheres.
A carncia evidente de regulamentao e experincia nessa questo sugere
projetar e pr em andamento medidas positivas nesse mbito, com urgncia. Nesse
sentido, concordamos plenamente com as principais recomendaes formuladas
pelo III FIAPP (Cartagena de ndias 2003) da OEA (FORO INTERAMERICANO SOBRE
PARTIDOS POLTICOS, 2004, op. cit., p. 11-12), e pelo seminrio organizado pela
OEA e Internacional IDEA (2003)15; quais sejam:
9
O financiamento poltico e sua relao com a eqidade de gnero no so
variveis independentes. Sua anlise deve estar estreitamente vinculada ao
funcionamento dos sistemas eleitorais, de partidos e de governo que vigoram em
um pas determinado.
15
o financiamento um obstculo para a participao poltica da mulher?. Foro Interamericano sobre

Partidos Polticos da OEA . Informe final, p. 9, 2003.
325
9
O apoio s mulheres deve ser dado em todas as etapas do processo poltico,
tanto em sua condio de aspirantes como quando so candidatas e governantes.
Tambm importante o apoio a elas no nvel local e comunitrio.
9
O financiamento deve ser entendido como uma anlise de custos que vai alm
do estritamente monetrio. As questes de custos escondidos ou indiretos,
contribuies em espcie, pequenos crditos e fundos-semente so to importantes
para a eqidade de gnero como os grandes fluxos de dinheiro.
9
O xito da Emilys List demonstra que, embora os obstculos participao
feminina sejam diversos e multidimensionais, necessrio priorizar quais so as
reas problemticas a serem atendidas para aproveitar melhor os recursos
existentes e maximizar o impacto. Assim como nos Estados Unidos decidiu-se
abordar o problema do financiamento com a estratgia do dinheiro antecipado, em
outras regies ser preciso resolver como enfrentar fenmenos como as estruturas
partidrias fechadas, a imperfeio dos sistemas normativos e o baixo
recrutamento de lderes mulheres.
9
Aumentar a quantidade de mulheres nas esferas pblicas e privadas mediante
mecanismos de ao afirmativa como as cotas uma soluo incompleta.
imperativo garantir a qualidade e sustentabilidade dessa participao no tempo. A
educao demonstrou ser a base sobre a qual se constri o acesso das mulheres a
melhores oportunidades. No obstante, aes concretas como a proviso de
financiamento antecipado para as campanhas eleitorais, a ajuda nos trabalhos
domsticos, a capacitao e o fortalecimento de redes de apoio, se converteram em
incentivos definitivos s mulheres para a deciso final de conquistar novas posies
na poltica.
9
Os partidos polticos desempenham um papel fundamental na formao de
liderana, na seleo de candidatos a cargos de eleio popular e na formao dos
gabinetes de governo. A experincia revela que se as cpulas dos partidos em sua
maioria ocupadas por homens no quiserem empreender processos de reforma de
suas estruturas internas, a participao poltica da mulher continuar sendo
limitada.
9
recomendvel explorar com maior profundidade o aparente desinteresse ou
hostilidade da mulher por participar na atividade poltica. Convm, do mesmo
modo, resgatar o valor das campanhas de motivao s mulheres e de
conscientizao do pblico em geral sobre a relevncia da participao feminina.
9
Finalmente, dada a pouca experincia na questo, considera-se importante
coordenar os esforos que distintas organizaes vm realizando em matria de
eqidade de gnero e financiamento da poltica16.
16
Podemos apontar os esforos do Instituto Nacional Democrata, atravs do plano de ao global

Ganhar com mulheres: fortalecer os partidos polticos; os mandatos desenvolvidos pelo Fundo de
Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher; os trabalhos da Comisso Interamericana da Mulher,
326
Em suma, no que tange relao entre financiamento da poltica, perspectiva

de gnero e participao poltica, deve-se ressaltar sobretudo o fato de que a reflexo
e a investigao sobre gnero e financiamento de partidos e campanhas um tema
muito pouco explorado. Se a busca de maiores espaos para a participao poltica da
mulher passa necessariamente por suas possibilidades reais de ter acesso
competio, parece ento ter especial importncia aprofundar a reflexo sobre este
tema e incorporar a anlise com perspectiva de gnero aos processos de reforma de
financiamento poltico.
Concluses
Tudo o que analisamos nos leva a duas concluses principais. A primeira,

que o financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais um tema
complexo, controverso, no-resolvido, para o qual no existem panacias nem
frmulas mgicas, e cujo aperfeioamento se obtm antes por aproximaes
sucessivas do que por iniciativas de reforma amplas e muito ambiciosas. Com
efeito, estamos diante de um assunto no somente tcnico, mas essencialmente
poltico, que fundamental para a qualidade e o bom funcionamento da
democracia.
A segunda concluso que, durante as duas ltimas dcadas, conseguiramse avanos importantes nessa questo na regio latino-americana, embora com
variaes substanciais entre os diversos pases. Depois de estar praticamente
ausente da agenda poltica regional, esse tema vem recebendo cada vez maior
ateno, no somente no nvel nacional, em que se registra um intenso processo de
reformas, mas tambm no marco de conferncias especializadas de especialistas
na matria (Mxico 2001 e Atlanta 2003), assim como dos chefes de Estado do
hemisfrio (Cpula de Qubec17 e Carta Democrtica Interamericana18 2001), dos
e o trabalho da International IDEA.

17
O plano de ao da Cpula de Qubec expressa: Para fortalecer a democracia, criar a prosperidade e
desenvolver o potencial humano, nossos governos () convocaro, com o auspcio da OEA e a
colaborao do BID, reunies de especialistas para aprofundar o exame de questes, tais como o
registro de partidos polticos, o acesso dos partidos polticos ao financiamento e aos meios de
comunicao, o financiamento de campanhas eleitorais, a fiscalizao e divulgao de resultados
eleitorais e as relaes dos partidos polticos com outros setores da sociedade.
18
O Artigo 5 da Carta Democrtica Interamericana estabelece: O fortalecimento dos partidos e de
outras organizaes polticas prioritrio para a democracia. Dever-se- dar ateno especial
problemtica derivada dos altos custos das campanhas eleitorais e ao estabelecimento de um regime
equilibrado e transparente de financiamento de suas atividades.
327
chefes de Estado do Grupo do Rio (Reunio em Cuzco19, Peru, 2003), bem como
por parte dos partidos polticos no marco das reunies do FIAPP (Miami 2001,
Vancouver 2002 e Cartagena de ndias 2003).
A importncia crescente do tema se reflete do mesmo modo na quantidade
e qualidade das pesquisas comparadas e estudos nacionais que so feitos sobre
essa questo, sobretudo na ltima dcada.
O diagnstico comparado que fizemos, temtico e geogrfico, sobre o estado
da arte dos sistemas de financiamento poltico nos dezoito pases da Amrica Latina
permite enumerar as seguintes caractersticas e tendncias principais:
1.
No aspecto formal, um sistema predominantemente misto, com uma
tendncia a favor do financiamento pblico e uma inclinao para acentuar os limites
legais das contribuies privadas. Esses traos formais contrastam, no entanto, com a
percepo generalizada de que as contribuies privadas superam amplamente os
fundos pblicos na quase totalidade dos pases da regio. Este aspecto se v reforado
pelos freqentes escndalos de corrupo, financiamento ilegal, narcodinheiro etc.
2.
Devido combinao de mltiplos fatores, tais como regulamentao
inadequada, ineficcia dos rgos de controle e do regime de sanes e de prticas
polticas at agora favorveis transgresso das normas, o financiamento pblico,
mais do que um substituto parcial do privado, funcionou, em muitos casos, como
aditamento do mesmo. Por isso, e apesar da sua contribuio positiva, seu impacto
at agora foi limitado, variando em cada pas.
3.
Existe uma tendncia a favor de controlar os disparadores do gasto eleitoral,
estabelecendo limites e encurtando campanhas, com resultados desiguais nos
diferentes pases. Essa tendncia acompanhada por uma reorientao no uso dos
recursos pblicos, sob o conceito de investimento eleitoral, destinados ao
fortalecimento dos partidos polticos, mediante o apoio a atividades de pesquisa e
capacitao.
19
O Consenso de Cusco, adotado pelos chefes de Estado e de governo do Grupo do Rio, por ocasio da
XVII cpula (Cusco, Peru, 23 e 24 de maio de 2003) assinala, dentro do pargrafo b) Democracia e
Partidos Polticos, que (os governos dos pases membros do Grupo do Rio) nos comprometemos a
empenhar nossos maiores esforos, e quando seja possvel, de maneira concertada, para: d) Assegurar
a autonomia dos partidos e movimento ou agrupaes polticas com respeito aos poderes econmicos,
mediante normas que promovam a eqidade nas disputas eleitorais, em particular o acesso eqitativo
aos meios de comunicao; e) Fomentar a transparncia financeira dos partidos e movimentos ou
agrupaes polticas, como condio fundamental da tica pblica e da luta contra a corrupo; f)
Fomentar sistemas polticos inclusivos, propiciando, atravs das instncias nacionais competentes, o
financiamento pblico dos partidos e movimentos ou agrupaes polticas e das campanhas eleitorais,
assim como limitaes ao gasto eleitoral.
328
4.
Enquanto certos temas foram adequadamente tratados, outros, ao contrrio,
como o acesso eqitativo aos meios de comunicao, contam, na maioria dos casos,
com uma regulamentao precria ou inexistente. Essa questo, em particular no que
se refere ao acesso televiso, apresenta um dos maiores vazios em escala regional,
com a exceo de uns poucos pases.
5.
Os nveis de transparncia continuam sendo baixos, embora seja possvel
observar um maior nmero de reformas voltadas para fortalecer a prestao de contas
e a melhorar a divulgao. Constata-se do mesmo modo um papel crescente e positivo
dos meios de comunicao e da sociedade civil nesse mbito.
6.
Sem prejuzo de reconhecer certos avanos, a grande maioria das reformas
recentes no foi acompanhada do necessrio fortalecimento dos rgos de controle e
do regime de sanes. Essa situao continua sendo o calcanhar de Aquiles de muitos
dos sistemas de financiamento da regio.
7.
O tema do financiamento e a perspectiva de gnero um aspecto pouco
desenvolvido na Amrica Latina e ainda que venha recebendo ateno cada vez maior,
isso no se traduziu ainda em regulamentaes especficas.
Princpios e consideraes para uma reforma

A premissa de que, em matria eleitoral no existem verdades absolutas ou
solues ideais, ganha mais fora ainda no mbito do financiamento poltico por
dois motivos principais: primeiro, a estreita vinculao do tema tanto com as
caractersticas do sistema poltico em geral, como com as do sistema de partidos
em particular; segundo, a relao indissolvel que a questo apresenta com os
valores da cultura poltica, o que pode levar a que uma mesma soluo seja
valorizada de maneira contraditria em contextos nacionais diferentes.
Outras quatro consideraes so pertinentes em relao essa questo. A
primeira delas destacar a importncia de examinar o sistema de financiamento
no somente em funo dos objetivos buscados pela reforma e em relao aos
efeitos desejados sobre o sistema poltico e o de partidos, mas tambm com
respeito ao grau de eficcia das normas, assim como dos efeitos no desejados ou
perversos, evitando cair no erro de realizar avaliaes em abstrato e baseadas em
modelos ideais. A segunda passa pela necessidade de insistir que toda reforma do
sistema de financiamento seja parte integral da reforma poltico-eleitoral em seu
conjunto, pois suas conseqncias afetam aspectos de grande importncia, como a
disputa interpartidria, as condies da competio, o sistema de partidos e,
conseqentemente a prpria credibilidade e legitimidade da democracia. A terceira
consiste em compreender a verdadeira natureza dessa problemtica, como mostra
a experincia comparada: um tema condenado sucesso de distintas reformas
329
legais. Da a importncia de levar em conta seu carter flutuante e conjuntural, pois

a adoo de uma soluo, como j dissemos, costuma engendrar efeitos no
buscados que devem ser novamente corrigidos mediante outra reforma legal. No
por acaso, ela chamada de legislao interminvel na Alemanha, pas que vem
dando a esse problema ateno destacada nos ltimos 50 anos (GONZLEZ-VARAS,
1995 p. 203). Finalmente, a quarta considerao aconselha evitar o excesso de
regulamentao, legislando somente sobre aquilo que se possa fazer cumprir e que
se possa controlar. Experincias tanto de pases latino-americanos como de Frana,
Israel, Espanha e Estados Unidos demonstram que a incapacidade de fazer cumprir
as normas destri as boas intenes dos reformadores.
Em suma, o estabelecimento de um sistema de financiamento eqitativo,
transparente e sujeito a controle, deve estar sempre determinado pelos objetivos
gerais e especficos que se perseguem, responder s particularidades e
necessidades prprias de cada pas, e fundamentar-se em uma estratgia holstica
e bem articulada. Esse sistema deve ser produto de uma combinao de marcos
legais efetivos e rgos de controle eficazes, marcado pela atitude vigilante da
sociedade civil e dos meios de comunicao. Sem dvida, como j dissemos, na
maioria dos pases de Amrica Latina existe um baixo nvel de cumprimento das
leis, um reduzido grau de transparncia, rgos de controle dbeis e um regime de
sanes pouco eficaz. Por isso, no suficiente percorrer o caminho das reformas
legais. preciso ir mais alm. Como observa De la Calle, nessa questo, h muito
de entorno cultural e de pedagogia pblica. Por isso, as reformas legais e
institucionais sero pouco efetivas se no forem acompanhadas da necessria
mudana na maneira de fazer poltica, ou seja, na atitude, nos valores e no
comportamento dos polticos (DE LA CALLE, 1998, p. 101-146). Assim, nossa
poca demanda uma reaproximao da ao tica, uma nova convergncia entre
tica e poltica e, no cumprimento desse objetivo estratgico para a sade e a
qualidade da democracia em nossa regio, o financiamento da poltica desempenha
um papel determinante (CARRILLO et al., 2003, op. cit., p. 94).
Objetivos gerais para uma reforma

Os processos de reforma do financiamento poltico devem estar guiados pelo
objetivo bsico de fomentar uma competio poltica aberta e livre, baseada em
condies de eqidade e transparncia. O propsito fundamental fazer com que o
sistema controle o dinheiro e no o oposto. Por isso, toda reforma deve ter bssola,
para no perder seu norte, e ser realista e precisa quanto a seus objetivos, evitando
buscar solues perfeitas que costumam fracassar na prtica.
330
Da a importncia de que tanto seus objetivos gerais como especficos, e os

meios para alcan-los estejam adequadamente identificados. A experincia
comparada demonstra que freqentemente as reformas privilegiam os objetivos,
mas cuidam pouco do desenho do processo, dos mecanismos e dos rgos voltados
para assegurar seu cumprimento.
Dentro dessa linha de pensamento e em nossa opinio, todo processo de
reforma em matria de financiamento poltico deveria prestar ateno aos seguintes
objetivos gerais:
1. Garantir uma efetiva competio eleitoral e promover a eqidade poltica.
2. Incrementar a transparncia mediante o fortalecimento dos mecanismos de prestao
de contas e de divulgao.
3. Reduzir a necessidade de dinheiro, controlando os disparadores do gasto eleitoral.
4. Combater frontalmente o trfico de influncias, a corrupo poltica e a entrada de
dinheiro ilcito nas finanas partidrias.
5. Melhorar o uso dos fundos pblicos, investindo no fortalecimento de partidos
democrticos.
6. Consolidar o Estado de Direito e fortalecer a capacidade de fazer cumprir as normas.
7. Incorporar o enfoque de gnero nas discusses e regulamentaes sobre o
financiamento dos partidos polticos.
Em resumo, um bom sistema de financiamento deveria garantir uma
competio poltica aberta, livre e eqitativa, e contribuir para fortalecer a
confiana pblica nos partidos, na poltica e na democracia, mediante o
melhoramento da transparncia. Nesse sentido, um sistema misto (pblico e
privado), com divulgao plena, e um rgo de controle forte, respaldado por um
eficaz regime de sanes, so requisitos essenciais para o xito de uma reforma. O
financiamento pblico que se d aos partidos deve guardar relao com os esforos
que eles fazem para conseguir seus prprios recursos, via complementao de
fundos (matching) ou mediante reembolsos. Por sua vez, uma porcentagem do
financiamento privado deveria provir das bases (grassroots), sem pretender que esta
seja a nica fonte de recursos. A divulgao requer a apresentao de informes
peridicos, auditoria, acesso pblico contabilidade e publicidade. O controle
demanda uma autoridade autnoma (poltica e financeiramente) e investida de
suficientes poderes legais para supervisionar, verificar, investigar e, se necessrio,
instruir processos. Qualquer coisa a menos do que isso, como bem apontou K. Z.
Paltiel, uma frmula para o fracasso (PALTIEL, 1976).
331
Decorre disso a importncia de gerar uma genuna e firme vontade poltica a

favor de reformas autnticas. Nesse sentido, de capital importncia a presso
pblica permanente da cidadania, exigindo uma poltica limpa e transparente e uma
competio eleitoral efetiva. O papel do setor privado, dos meios de comunicao e
das organizaes da sociedade civil igualmente crtico. Deve ocorrer tambm uma
mudana positiva na cultura poltica. Mas, obviamente, a responsabilidade principal
recai sobre os polticos, que devem demonstrar preocupao genuna com a
melhora de seus padres ticos e com a realizao de uma mudana real na
maneira de fazer poltica. Sua reputao e credibilidade como atores centrais do
jogo democrtico depende disso. Portanto, alm do consenso necessrio que
permita avanar com as reformas, deve existir de parte dos dirigentes partidrios
um verdadeiro compromisso de respeitar e cumprir as normas sobre financiamento
poltico, sem o que no ser possvel passar da retrica s boas prticas.
Com efeito, um dos temas principais da atual agenda poltica regional o
fortalecimento dos partidos e o resgate da tica poltica perdida. A consolidao da
democracia na Amrica Latina enfrenta hoje o desafio de melhorar a qualidade da
poltica, reconect-la com a tica e p-la o servio dos problemas reais da
populao. Mas somente se alcanar o cumprimento desses objetivos com
partidos mais fortes, mais democrticos, mais institucionalizados e firmemente
comprometidos com esses propsitos, e em tudo isso, a questo do financiamento
poltico desempenha um papel fundamental.
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Este texto foi anteriormente apresentado no Seminario Taller sobre Regulacin de Partidos
Polticos y Sistemas Electorales da XI Jornadas Interprovinciales de Justicia Electoral,
Villa la Angostura, Argentina, 14 e 15 de abril 2005.
Recebido para publicao em julho de 2005.

Aprovado para publicao em setembro de 2005.
Traduo de Pedro Maia Soares.
336

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Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais

na Amrica Latina: uma anlise comparada

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p. 287-336

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p. 287-336

A importncia e atualidade deste tema

A histria e a experincia comparada mostram que a relao entre dinheiro

ZOVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina

Com efeito, o funcionamento de uma democracia exige a existncia de

A relao entre o financiamento e a corrupo poltica

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p. 287-336

A corrupo poltica se manifesta sob diversas modalidades que vo desde a

Para uma anlise mais detalhada, ver Zovatto (2003, p. 41).

ZOVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina

dirigentes polticos, para dissimular os fundos obtidos irregularmente, se vem

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p. 287-336

Por tudo isso, aderimos s recomendaes formuladas pela Transparncia

Os governos devem melhorar a legislao sobre o financiamento poltico e

Os governos devem implementar uma legislao adequada sobre o conflito

Os candidatos e partidos devem ter acesso eqitativo aos meios de

Os partidos, os candidatos e os polticos devem divulgar fundos, receitas e

As instituies internacionais de financiamento e os doadores bilaterais

Deve-se ratificar e impulsionar rapidamente a conveno da ONU contra a

ZOVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina

A importncia de contar com um marco jurdico eficaz

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institucional e, em geral, o grau de desenvolvimento de sua democracia. No

ZOVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina

O mapeamento das principais caractersticas formais e reais desses sistemas

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h) Em quase todos os pases (94%) existe algum rgo encarregado do controle e

ZOVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina

Embora essa modalidade de financiamento seja dificilmente detectada, sua influncia

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muitos partidos da regio e seu funcionamento como meras mquinas eleitorais,

ZOVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina

Anlise regional comparada

Os sistemas de financiamento: pblico, privado e misto

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p. 287-336

O reconhecimento disso coincide com o status jurdico que os partidos tm

ZOVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina

Em suma, a experincia latino-americana comparada revela as dificuldades

Um exame comparado da legislao eleitoral dos pases latino-americanos

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A regulamentao do componente pblico do financiamento misto: principais traos e

1. Nos meios de comunicao do Estado (no ocorre na prtica).

ZOVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina

Os subsdios do Estado so distribudos principalmente com base na

Condies de acesso ao financiamento e barreira legal

Partidos reconhecidos que tenham oficializado candidaturas nacionais para o

Partidos que tenham obtido um mnimo de 3% do total de votos vlidos em nvel

Por fora eleitoral

Para a habilitao bsica: partidos registrados perante a justia eleitoral. Para o

Misto (fora eleitoral/

5% do total de votos vlidos para eleies uninominais. Para a reposio dos

Por fora eleitoral

Partidos que obtenham ao menos 4% dos sufrgios vlidos em escala nacional ou

Por fora eleitoral

Existe financiamento para todos os partidos e candidatos inscritos no servio

Por fora eleitoral

Ter a qualidade de contendor, para a qual se requer o registro e personalidade

Misto (fora eleitoral/

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Condies de acesso ao financiamento e barreira legal