Anlisis Sentencia

SENTENCIA SU-039/97
TEMA: DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA PARTICIPACION. INTEGRIDAD ETNICA Y
CULTURAL DE LA COMUNIDAD U'WA. EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS.
OCCIDENTAL CONCEDIDA
Magistrado ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL
Fecha: febrero 3 de 1997.
Ref. Expediente T-84771
Peticionario: Jaime Crdoba Trivio que es el defensor del Pueblo en representacin de
varias personas integrantes del Grupo Etnico Indgena U'WA.

El Ministerio del Medio Ambiente y la empresa Occidental de Colombia, Inc.,

- La Sala Plena de la Corte Constitucional, revisa el proceso de la accin de tutela
radicado bajo el nmero T-84771 instaurada por el seor Defensor del Pueblo, doctor
Jaime Crdoba Trivio, en representacin de varias personas integrantes del Grupo
Etnico Indgena U'WA, contra el Ministerio del Medio Ambiente y la empresa Occidental de
Colombia, Inc.,
Que Pide El Defensor De Pueblo:
Como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, el Defensor del Pueblo
solicita que se Tutelen Los Derechos Fundamentales De La Comunidad Mencionada, A La
Vida, Al Territorio, A La Autodeterminacin, A La Defensa De La Cultura tnica, A Los
Recursos Naturales Y A Los Beneficios De Su Explotacin, A Vivir Y A Trabajar Por El Pas
Y A Su Organizacin Propia, As Como El Derecho Fundamental A La Participacin Social
Y Comunitaria, especialmente en las decisiones que puedan afectarlos como segmentos
de poblacin social, econmica y culturalmente sensible y vulnerable".
En consecuencia, solicita:
a. Se ORDENE la inaplicacin de la resolucin No. 110, del 3 de febrero de 1995, "por la
cual se otorga una licencia ambiental", expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.
b. Se ORDENE a la parte demandada, Ministerio del Medio Ambiente y Sociedad
Occidental de Colombia, Inc., INICIAR, DESARROLLAR Y EJECUTAR todas las
diligencias, actividades y procedimientos necesarios para llevar a cabo el proceso de
consulta previa con la comunidad U'WA.
c. Se ORDENEN las medidas pertinentes para la efectiva proteccin de los derechos
fundamentales.
d. Si la tutela prospera, se ORDENE la creacin de un Comit Interinstitucional, con
representacin de las partes, los entes gubernamentales competentes, la sociedad civil y
los rganos de control del Estado, para asegurar el cumplimiento del fallo de tutela, sin

perjuicio de la competencia del juez de tutela.

Demanda De Nulidad Presentada Por El Defensor Del Pueblo Ante El Consejo De
Estado.
1. En la misma fecha en que se instaur la accin de tutela, 29 de agosto de 1995, el
Defensor del Pueblo demand la declaracin de nulidad total de la resolucin 110 del 3 de
febrero de 1995, mediante la cual se otorg la licencia ambiental.
Como normas violadas concretamente se citaron en la demanda las siguientes: artculos
8, 79, 80, 330 pargrafo, de la Constitucin Poltica, arts. 6 y 15 del Convenio 169 sobre
pueblos indgenas y tribales, adoptado por la O.I.T. y aprobado por la ley 21 de 1991, y el
art. 76 de la ley 99 de 1993.
Los hechos expuestos tanto en la demanda de la tutela como en la demanda de nulidad
son, en esencia, los mismos.
El concepto de la violacin se expuso, en sntesis, de la siguiente manera:
- El acto administrativo demandado es incompatible con esta norma que reconoce el
carcter prevalente de los derechos de las minoras tnicas e indgenas, de dicho
reconocimiento surgen los derechos de dichas minoras al territorio, a la
autodeterminacin, a la lengua a la cultura tnica, a los recursos naturales y a los
beneficios de su explotacin, a vivir y a trabajar en el pas y a conservar su propia
organizacin.
Especficamente en cuanto al alcance de la violacin de los arts. 79, 330 pargrafo y 76
de la Ley 99 de 1993, dice la demanda del defensor lo siguiente:
"Contempla la Carta Constitucional el derecho a la participacin social y comunitaria. Con
el trnsito de una democracia representativa a una democracia participativa, democrtica
y pluralista - art. 1 C.N.- todos los habitantes del territorio nacional estn
constitucionalmente llamados a ser sujetos participes del servicio y bien pblico poltico,
as como del desenvolvimiento de la vida econmica y social del pas".
"Por esto, aparte de los mecanismos de participacin ciudadana, sealados generalmente
en los artculos 40 C.N.- derecho a la participacin poltica y 103 C.N. mecanismos de
participacin popular-, la misma Constitucin de manera especfica garantiza la
participacin de la comunidad en las decisiones que pueden afectarla, sobre todo cuando
la accin gubernamental o la de los particulares afectan el derechoa gozar de un
ambiente sano -art- 79 C.N.".
"Respecto de la explotacin de recursos naturales, no renovables en territorios indgenas,
est condicionada al mantenimiento de la integridad cultural, social y econmica de las
comunidades indgenas y a la participacin de sus representantes en las decisiones que
se adopten respecto de dicha explotacin".
Con respecto a la violacin de los artculos 6 y 15 del Convenio 169 de la O.I.T. y del art.
76 de la ley 99 de 1993, ella se hace consistir en que el Estado debe explotar los recursos

naturales dentro de los territorios ocupados por indgenas respetando dicha integridad,
siendo necesario, en consecuencia, que se haga la respectiva consulta a la comunidad
indgena que va a resultar afectada con dicha explotacin y que se busque la
concertacin.
Como el proceso de consulta no se llev a cabo, dice el demandante que se violaron las
normas antes sealadas que especficamente aluden a la obligatoriedad de la consulta.
Adicionalmente, el Defensor del Pueblo invoc la nulidad del acto que otorg la licencia
ambiental, alegando que fue expedido irregularmente y con desconocimiento del derecho
de audiencia y defensa, con fundamento en el inciso 2 del art. 84 del C.C.A.
2. En la demanda de nulidad se solicit la suspensin provisional del acto acusado,
invocando la violacin manifiesta de los arts. 8, 79 330 pargrafo, de la Constitucin, 76
de la ley 99/93, y 6 y 15 del Convenio 169 de la O.I.T. El concepto de su violacin se hace
consistir en el desconocimiento de "la participacin ciudadana y comunitaria en este tipo
de proyectos", al no haberse cumplido con el requisito de la consulta previa a la
comunidad U'wa.
DECISIN DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA PETICIN DE SUSPENSIN
PROVISIONAL DEL ACTO CONTENTIVO DE LA LICENCIA AMBIENTAL.
Mediante providencia del 14 de septiembre de 1995 la Seccin Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Libardo
Rodrguez Rodrguez, neg la suspensin provisional del acto acusado.
En relacin con la alegada violacin de los arts. 8 y 330 pargrafo, consider el Consejo
que no se daba el requisito de su violacin manifiesta, por las siguientes razones:
"De la confrontacin directa de la resolucin acusada con las normas constitucionales
aducidas por el actor y transcritas anteriormente, as como con los documentos aducidos
en la solicitud, la Sala no encuentra que se presente la violacin manifiesta que alega el
actor en su solicitud de suspensin provisional pues ni del texto de la resolucin ni de los
citados documentos resulta abiertamente que el Estado no est protegiendo las riquezas
culturales y naturales de la Nacin, ni que est autorizando la explotacin en desmedro de
la integridad cultural, social y econmica de la comunidad indgena, ni que se haya
omitido la participacin de los representantes de las respectivas comunidades".
"En efecto de una parte, en principio la concesin de una licencia ambiental sometida a un
trmite y a una serie de requisitos y a condiciones posteriores para su utilizacin, como la
que contiene el acto demandado, se entiende que es expedida para proteger la riqueza
natural a la que ella se refiere".
"De otra parte, en relacin con la proteccin de la riqueza cultural, en este caso indgena,
ella est en buena parte ligada a la participacin de los representantes de las
comunidades, la cual, en el asunto objeto de la licencia se produjo de acuerdo con la
consulta con el pueblo U'wa a que aluden los ltimos considerandos de la resolucin
acusada y an algunos de los documentos adjuntados por el actor a la demanda, sin que
las normas aducidas como violadas pueda deducirse que la participacin de los
representantes de las comunidades deba traducirse necesariamente en su expresin de
conformidad o asentimiento a la expedicin de la licencia"

Finalmente, el Consejo reiter su constante jurisprudencia en el sentido de que la

suspensin provisional slo puede decretarse cuando el acto acusado se oponga
flagrantemente a la norma superior que se seala como infringida, y que para apreciar
dicha flagrancia, agrega el Consejo, no se requiere acudir a "circunloquios ni reflexiones
profundas, o sea que de la comparacin de una y otra norma, colocadas como en doble
columna, surja evidentemente la contrariedad. No es posible decretar la suspensin si
debe penetrarse con alguna profundidad en el concepto, o sea, en la doctrina que llevan
consigo las palabras con que est redactada la norma superior".
Corte Constitucional:
El problema Jurdico:
Primer Problema: La parte actora considera que la Resolucin Nro. 110 de 3 de febrero
de 1995, "por la cual se otorga una licencia ambiental", expedida por el Ministerio del
Medio Ambiente, VIOLA LOS SIGUIENTES DERECHOS CONSTITUCIONALES DE LA
MINORA TNICA INDGENA: DERECHO A LAS MINORAS TNICAS (artculo 7 C.P.);
DERECHO AL TERRITORIO (artculos 286, 329, y 357 C.P); DERECHO A LA
AUTODETERMINACIN (artculo 330 C.P); DERECHO A LA LENGUA (artculo 10 C.P);
DERECHO A LA CULTURA TNICA (artculos 70, 95-8 y 72 C.P); DERECHO A SEGUIR
VIVIENDO; DERECHO A LA PARTICIPACIN SOCIAL Y COMUNITARIA (artculos 40 y
75 C.P). En efecto el concepto de la CONSULTA PREVIA a la expedicin de la licencia
ambiental no se realiz, pues como consulta previa no pueden ser tenidas en cuenta las
reuniones que se realizaron en el municipio de Arauca los das 10 y 11 de enero de 1995.
Segundo Problema: La demandada Occidental de Colombia Inc., en su defensa, al dar
respuesta a la demanda de tutela sostuvo lo siguiente:
a. Occidental de Colombia no solamente sigui los criterios y el espritu de concertacin y
consulta para el propsito de adelantar un estudio ssmico, sino que incorpor el objetivo
del bienestar indgena concomitante a la sana relacin que debe existir entre la empresa y
la comunidad. Fue as como, sin tener en cuenta las dos reuniones de Arauca,
convocadas por la Direccin de Asuntos Indgenas del Ministerio del Interior, se llevaron a
cabo 33 reuniones con indgenas, entidades pblicas y otras comunidades indgenas para
conocer experiencias exitosas que pudieran ser tiles para la comunidad U'wa; as como,
con organizaciones no gubernamentales y los departamentos tcnicos de Occidental de
Colombia".
"Resulta claro que se trata de hacer compatible el beneficio colectivo para la sociedad
colombiana que se desprende de la investigacin sobre las eventuales riquezas del
subsuelo, con el indispensable reconocimiento de la diversidad cultural y el respeto a las
tradiciones de otras etnias. Este concepto fundamental, esto es, que el subsuelo
pertenece a la Nacin, y que la comunidad indgena puede beneficiarse directamente de
los recursos que de all provengan, fue una consideracin esencial en la comunicacin
con la comunidad indgena y por ello nuestra convocatoria para que fueran las mismas
entidades administradoras de la riqueza del subsuelo, Ministerio de Minas y Ecopetrol,
quienes explicaron a los indgenas el ordenamiento constitucional y legal para la
exploracin de hidrocarburos".

b. Como prueba de las acciones de concertacin, consulta y comunicacin con la

comunidad indgena "U'wa", la Occidental de Colombia Inc. presenta un cuadro que
resume las reuniones llevadas a cabo entre dicha empresa y la referida comunidad, en
algunos casos con presencia de autoridades pblicas, entre el mes de abril de 1993 y el
21 de julio
de 1995.
c. En las reuniones mencionadas han participado 68 indgenas, incluidos aqullos que
han llevado la representacin de la comunidad, verificada por la Direccin de Asuntos
Indgenas, con lo cual se demuestra que el proceso de consulta verificado con la
comunidad U'wa no obedeci al cumplimiento de un simple requisito de forma. Es
evidente que la opinin de la comunidad, la exposicin de motivos del proyecto, la
solicitud de participacin de los U'wa en los trabajos ha desarrollarse, la metodologa de
trabajo y los mecanismos de solucin de conflictos entre otros, fueron aspectos que se
tuvieron en cuenta durante dicho proceso. Adicionalmente se han vinculado varios
miembros de la comunidad U'wa como trabajadores del proyecto de prospeccin ssmica
en territorio no indgena; por lo tanto mal se puede sealar que una actividad como la
prospeccin ssmica pone en peligro los valores y fundamentos de una cultura si sus
propios miembros manifiestan, con el aval de la entidad tutora de sus derechos su
voluntad de vincularse para trabajar en esa actividad.
d. De otra parte, la gestin de la Occidental no se ha limitado a la concertacin, consulta y
acuerdo sobre los temas relacionados con la ssmica y la situacin social de la
comunidad, sino que ha buscado que todas y cada una de las personas que lleguen a la
zona cumplan un estricto reglamento dirigido a respetar y hacer respetar a todas las
comunidades y a los "U'wa" en particular. En este sentido se han impartido instrucciones y
normas durante el trabajo de campo, y se han adoptado medidas preventivas para el
desarrollo de las
actividades de ssmica.
e. Considera el citado apoderado improcedente la accin de tutela en el presente caso,
por la existencia de otro medio de defensa judicial, como es la accin de nulidad, contra el
acto administrativo que concedi la licencia ambiental. Dicha accin fue instaurada por la
Defensora del Pueblo ante el Consejo de Estado, con peticin de suspensin provisional.
Adems, estima que tampoco procede la tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, por cuanto no se dan los requisitos que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha sealado para efectos de que dicho perjuicio tenga esa
connotacin (sentencia T-225 de junio 15 de 1993), ms an cuando se trata de una
licencia
legtimamente otorgada.
Situacin Concreta Que Analiza La Corte:
1. Segn los trminos de la demanda de tutela, la controversia se origin en el
otorgamiento de la licencia ambiental a la sociedad "Occidental de Colombia Inc" para la
realizacin de las actividades de prospeccin ssmica del bloque Samor, sin haberse
agotado el procedimiento de consulta a la comunidad indgena U'wa, con arreglo a la
Constitucin, al

Convenio 169 de la O.I.T. y a la ley.

2. En la parte motiva de la resolucin 110 del 3 de febrero de 1995, originaria del
Ministerio del Medio Ambiente, mediante la cual se otorg dicha licencia, se dice en punto
a la consulta a la referida comunidad, que el 1 de agosto de 1994 se expuso por la oficina
jurdica del referido Ministerio la necesidad de realizar, previamente a la decisin sobre la
licencia, una consulta a la comunidad indgena Tunebo (U'wa) y que esta fue ordenada
mediante auto numero 237 del 28 de septiembre de 1994 y llevada a cabo en la ciudad de
Arauca durante los das 10 y 11 de enero de 1995, con la participacin de representantes
del Ministerio de Minas y Energa "levantndose el acta de acuerdo respectiva".
Observa la Corte, que en el auto que orden la consulta no se hace referencia alguna
sobre los puntos o aspectos que deban ser materia de la misma, que naturalmente no
eran otros que los consistentes en obtener un pronunciamiento de la referida comunidad,
previo conocimiento del proyecto de exploracin ssmica del bloque Samor, de los
estudios de impacto ambiental presentados por dicha sociedad y de los conceptos
tcnicos del Inderena y del Ministerio del MedioAmbiente, de la incidencia de la
realizacin de dicho proyecto y de la posible explotacin de los recursos petrolferos en el
rea escogida en la integridad social, cultural y econmica de la comunidad indgena
"U'wa".
3. Luego de examinar detenidamente el documento de fecha enero 10 y 11 de 1995,
suscrito en Arauca, denominado Reunin de informacin y consulta con el pueblo U'wa
para la realizacin del proyecto de adquisicin (sic) ssmica en el contrato de asociacin
Samor celebrado entre la Empresa Colombiana de Petrleos -Ecopetrol y Occidental de
Colombia, Inc", observa la Corte:
4. Es de anotar, que la licencia ambiental se expidi el 3 de febrero de 1995, no obstante
que para esa poca estaba prevista "la segunda reunin de interlocucin" y que an se
encontraban pendientes de realizar los dems puntos de los acuerdos y conclusiones
mencionados. Dicha reunin corresponde a la celebrada el 21 de febrero de 1995 que
alude al "seguimiento a la consulta realizada con el pueblo "U'wa" los das 10 y 11 de
enero del mismo ao" y en la cual participaron por el pueblo "U'wa" Roberto Cobara,
Presidente del Cabildo Mayor y representantes de diferentes comunidades. En esta
reunin se cuestion por los representantes indgenas que se hubiera expedido la licencia
ambiental sin haberse operado el trmite de la consulta. No obstante, los reiterados
temores expresados por los representantes indgenas para concretar acuerdos en torno a
la forma de llevar a cabo la exploracin ssmica, en el acta respectiva se consign lo
siguiente:
"En conclusin, se determin que la compaa proceder a dar cumplimiento a esos
acuerdos y, con la veedura del Ministerio de Gobierno, realizar las actividades ssmicas
respetando la integridad cultural, social y econmica de las comunidades indgenas, tal
como lo disponen la Constitucin Nacional y las leyes aplicables a esta materia."
5. Diferentes documentos que obran dentro del expediente, provenientes de miembros de
la comunidad "U'wa" y de la Direccin General de Asuntos Indgenas delMinisterio del
Interior y la misma inspeccin judicial ordenada por la Corte y llevada a cabo en los
territorios ocupados por dicha comunidad y en zonas aledaas a la misma, le indican a la
Corte lo siguiente:

Que segn la comunidad "U'wa" y la referida Direccin, la consulta previa exigida por la
Constitucin y las normas nacionales e internacionales se inici pero no se agot con la
reunin del 10 y 11 de enero de 1995, y que su voluntad desde un principio y actualmente
ha sido la de oponerse a la ejecucin del proyecto de prospeccin ssmica, debido a los
riesgos que ste entraa para su supervivencia como grupo tnico, por los bruscos
cambios en su entorno fsico y en sus condiciones culturales, econmicas y
cosmognicas.
6. Para la Corte resulta claro que en la reunin de enero 10 y 11 de 1995, no se estructur
o configur la consulta requerida para autorizar la mencionada licencia ambiental. Dicha
consulta debe ser previa a la expedicin de sta y, por consiguiente, actuaciones
posteriores a su otorgamiento, destinadas a suplir la carencia de la misma, carecen de
valor
y significacin.
Tampoco pueden considerarse o asimilarse a la consulta exigida en estos casos, las
numerosas reuniones que segn el apoderado de la sociedad Occidental de Colombia
Inc. se han realizado con diferentes miembros de la comunidad U'wa, pues aqulla
indudablemente compete hacerla exclusivamente a las autoridades del Estado, que
tengan suficiente poder de representacin y de decisin, por los intereses superiores
envueltos en aqulla, los de lacomunidad indgena y los del pas relativos a la necesidad
de explotar o no los recursos naturales, segn lo demande la poltica ambiental relativa al
desarrollo
sostenible.
Pone de presente la Corte la posicin contradictoria de las autoridades del Ministerio del
Interior y del Ministerio del Medio Ambiente, pues mientras las primeras aseveran que la
consulta no existi las segundas afirman lo contrario. Obviamente la Corte, analizada la
abundante prueba incorporada a los autos, se inclina por la posicin de que no existi
dicha
consulta previa.
7. En conclusin, la Corte estima que el procedimiento para la expedicin de la licencia
ambiental se cumpli en forma irregular y con desconocimiento del derecho fundamental
de la comunidad U'wa, en relacin con la consulta que formal y sustancialmente ha debido
hacrsele. Consecuencialmente, resultan vulnerados no slo los derechos de
participacin, segn el art. 40-2, y a la integridad de la comunidad U'wa, sino el derecho al
debido
proceso.
8. Conforme a lo analizado, la concesin de la tutela sera procedente. No obstante, debe
la Corte analizar la existencia del medio alternativo de defensa judicial a efecto de
determinar si la concede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
para lo cual, hace los siguientes razonamientos:
- El Defensor del Pueblo instaur la accin pblica de nulidad y solicit la suspensin
provisional del acto administrativo que otorg la licencia ambiental, con fundamento en los
artculos 84 del C.C.A y 73 de la ley 99 de 1993. El Consejo deEstado admiti la
demanda, pero neg dicha suspensin; contra el auto que adopt esta medida no se
interpuso recurso alguno.

RESUELVE:
Primero: REVOCAR la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casacin
Penal,
de
fecha
19
de
octubre
de
1995.
Segundo: CONFIRMAR la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santaf
de Bogot -Sala Especial, de fecha 12 de septiembre de 1995, mediante la cual se
concedi la tutela impetrada, pero con la modificacin de que se tutelan, los derechos a la
participacin, a la integridad tnica, cultural, social y econmica y al debido proceso de la
comunidad U'wa.
Tercero: ORDENAR que con el fin de hacer efectivo el derecho fundamental de
participacin de la comunidad U'wa, conforme al numeral 2 del art. 40 de la Constitucin,
se proceda en el trmino de 30 das hbiles, a partir de la notificacin de esta sentencia a
efectuar la consulta a la comunidad U'wa.
Cuarto: La tutela que se concede, sobre el derecho fundamental a la participacin de la
comunidad U'wa, estar vigente, mientras la jurisdiccin de lo contencioso administrativo
se pronuncia en relacin con la nulidad de la resolucin que otorg la licencia ambiental,
en razn de la vulneracin de dicho derecho. Para este efecto la comunidad U'wa deber
demandar dicha nulidad, si es del caso, en los trminos del art. 76 de la ley 99 de 1993.
Quinto: COMUNICAR esta decisin al Tribunal Superior de Santaf de Bogot, para que
sean notificadas las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 36 del decreto
2591 de 1995.