As Definições de Assentamentos Precários e Favelas e Suas Implicações Nos Dados Populacionais - Abordagem Da Análise de Conteúdo - Queiroz Filho - 2014

The definitions of slums and favelas and its implication on population data:
a content analysis approach
Alfredo Pereira de Queiroz Filho
Universidade de So Paulo (USP), So Paulo, SP, Brasil
Resumo
Abstract
O objetivo deste artigo discutir as diferentes definies de assentamentos precrios e favelas e suas
implicaes nos dados populacionais. A amostra de definies foi extrada de pesquisas relacionadas
ao United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat) e ao Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE). A manipulao dos dados foi realizada conforme a abordagem da anlise de contedo (AC).
Aquantificao, realizada com o software Iramuteq, se baseou na frequncia de palavras e na anlise fatorial de
correspondncias (AFC). As anlises qualitativas e quantitativas dessas definies ressaltaram duas principais
diferenas: na caracterizao do objeto (rea, edificao e ambas); e nos tipos de qualificao (aspectos legais,
padro construtivo, deficincia de infraestrutura, propriedade da terra, densidade populacional, referncias
geogrficas e tipificao dos moradores). Como o nmero de qualificaes elevado e seu contedo diverso,
os dados populacionais agregam informaes muito diferentes, tornando sua comparao menos precisa.
Em decorrncia, essa impreciso tende a se ampliar em funo do crescimento da extenso territorial e do
nmero de pases analisados.
Palavras-chave: Dados populacionais. Assentamentos precrios. Favelas. Anlise de contedo.
This article aimed to discuss the different definitions of slums and favelas and their implication on population
data. The definitions discussed were extracted from research related to the United Nations Human Settlements
Programme (UN-Habitat) and the Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). The data manipulation
was performed according to the content analysis (CA) approach. The quantification performed with Iramuteq
software was based on word frequency and factorial correspondence analysis (FCA). Qualitative and quantitative
analyzes highlighted two major differences: in the object characterization (area, building and both); and
qualification type (legal aspects, construction standards, infrastructure deficiency, land property, population
density, geographic references and residents typing). With the high number of qualifications and diverse content,
the population data aggregate different information, making its comparison less accurate. This imprecision
tends to expand due to the area growth and the number of countries analyzed.
Keywords: Population data. Slums. Favelas. Content analysis.
APQF doutor em Engenharia de Transportes, docente do Departamento de Geografia FFLCH USP, e-mail: aqueiroz@usp.br
urbe. Revista Brasileira de Gesto Urbana (Brazilian Journal of Urban Management), 2015 set./dez., 7(3), 340-353
DOI: 10.1590/2175-3369.007.003.AO03 ISSN 2175-3369

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As definies de assentamentos precrios e favelas

e suas implicaes nos dados populacionais:
abordagem da anlise de contedo
As definies de assentamentos precrios e favelas e suas implicaes nos dados populacionais
Introduo
De acordo com UN-Habitat (2003b), 924 milhes
de pessoas viviam em assentamentos precrios
(slums) em 2001, ou seja, 31,6% da populao urbana
mundial. Ainda que esses dados no sejam recentes,
o percentual muito expressivo.
Compartilha-se, no entanto, a opinio de que a
qualidade desse tipo de estimativa est muito aqum
da relevncia do problema (Satterthwaite, 2003).
Alm disso, considera-se que a maior dificuldade para
mensurar a evoluo dessa grave questo habitacional
consiste na diversidade das respectivas definies
(Pateletal., 2014).
No Brasil, as favelas e os cortios podem ser
considerados os dois principais tipos de assentamentos
precrios urbanos (Abreu, 1994; Vaz, 1994;
Valladares,2000; Pasternak, 2006). As definies das
favelas, porm, tambm so dspares entre os rgos
administrativos do pas (Costa & Nascimento, 2005).
Maricato (2001, p. 154) aborda esse tema e afirma:
No h nmeros gerais, confiveis, sobre a
ocorrncia de favelas ou loteamentos irregulares
em todo Brasil. Por falhas metodolgicas ou
ainda por uma dificuldade bvia de conhecer
a titularidade da terra sobre as quais as favelas
se instalam, o IBGE apresenta dados bastantes
subdimensionados. A busca de nmeros mais
rigorosos nos conduz a alguns diagnsticos
elaborados por governos municipais, teses
acadmicas ou organismos estaduais que,
entretanto, fornecem dados localizados e
restritos.
De acordo com Gondin (2007), a falta de uma

discusso conceitual sria compromete a quantificao
do fenmeno. A autora cita como exemplo a equivocada
estimativa de Mike Davis, na obra Planeta Favela,
de 2006, que considera favelada 78% da populao
urbana dos pases do Terceiro Mundo.
Na falta de uma discusso conceitual mais

rigorosa, a favela de Mike Davis torna-se
um leito de Procusto, no qual cabem todas as
formas de morar dos pobres urbanos. Assim,
fica demonstrado o seu argumento de que as
cidades dos pases menos desenvolvidos esto
se favelizando irremediavelmente. No se trata
de minimizar a gravidade da discusso, mas
de reconhecer que igualar todas as formas de
habitao dos pobres no contribui nem para

a compreenso do fenmeno, nem para sua
resoluo (Gondin, 2007, p. 431).
Oliveira & Anjos (2004) tambm endossam essas

circunstncias, pois afirmam que surpreendente a
falta de conhecimento do poder pblico brasileiro
sobre os dados relativos s populaes residentes
em favelas. Os autores observam que h dificuldades
para estimar o crescimento dessa populao, registrar
as novas reas ocupadas e atualizar o nmero dos
seus domiclios.
Nesse contexto, o objetivo da pesquisa discutir
as diferentes definies de assentamentos precrios
e favelas, relacionadas s pesquisas da UN-Habitat
e do IBGE, a partir de procedimentos da anlise de
contedo, e avaliar qualitativamente seus efeitos nos
dados populacionais dessas duas escalas de anlise.
Panorama
No Brasil, significativa a magnitude das diferenas
conceituais e metodolgicas relacionadas ao levantamento
de dados populacionais e gesto de polticas pblicas.
A expresso assentamentos precrios, por exemplo,
foi adotada pela nova Poltica Nacional de Habitao
(PNH) para caracterizar o conjunto de assentamentos
urbanos inadequados ocupados por moradores de
baixa renda (Brasil,2010). Inclui: cortios, loteamentos
irregulares de periferia, favelas e assemelhados,
alm dos conjuntos habitacionais degradados. Ainda
conforme Brasil (2010), os assentamentos precrios
so pores do territrio urbano com dimenses e
tipologias variadas, que tm em comum:
O
fato de serem reas predominantemente
residenciais, habitadas por famlias de baixa
renda.
A
precariedade das condies de moradia,
caracterizada por inmeras carncias e
inadequaes, tais como: irregularidade fundiria;
ausncia de infraestrutura de saneamento
ambiental; localizao em reas mal servidas
por sistema de transporte e equipamentos
sociais; terrenos alagadios e sujeitos a riscos
geotcnicos; adensamento.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

(IBGE, 2010), por outro lado, utiliza uma definio
mais especfica em seus levantamentos. A expresso
341
342
Queiroz, A. P., Fo.
aglomerado de domiclios subnormais utilizada para

caracterizar um dos tipos de assentamento precrio,
a favela. Para efeitos censitrios, os aglomerados
subnormais caracterizam um conjunto de, no mnimo,
51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado, at perodo
recente, terrenos de propriedade alheia (pblica
ou particular) dispostos com frequncia de forma
desordenada, densa e carentes de servios pblicos
essenciais.
Tambm h disparidades no nvel municipal.
Para Denaldi (2013), a comparao dos dados de
assentamentos precrios de 39 municpios da Regio
Metropolitana de So Paulo foi dificultada pelas
diferenas metodolgicas. Dentre os 17 municpios
que produziram as prprias informaes, os autores
detectaram 7 diferentes fontes de dados. A Tabela1,
extrada da pesquisa da referida autora sobre os Planos
Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS), revela
o contraste entre os dados nacionais e municipais.
Assim como para o IBGE, caracterizao das

favelas para a Prefeitura do Municpio de So Paulo
(PMSP) est diretamente ligada propriedade da
terra. No entanto, a quantidade de domiclios das
respectivas definies distinta.
Tanto as definies das pesquisas da Prefeitura
Municipal (1973, 1975, 1987 e 1993), como a de
1980 do IPT-Fupam consideram favela todo o
conjunto de unidades domiciliares constitudas
de madeira, zinco, lata, papelo ou alvenaria,
em geral distribudas desorganizadamente em
terrenos cuja propriedade individual do lote
no legalizada para aqueles que os ocupam
[....] para as pesquisas de 1973, 1975, 1980,
1987 e 1993, definiu-se como favela quando
havia no mnimo 2 unidades habitacionais
com as caractersticas mencionadas (Taschner,
2001, p. 13).
Tabela 1 - Domiclios em assentamentos precrios (IBGE (a), CEM/CEBRAP (b) e PLHIS (c))
Municpio
Caieiras
IBGE (a) 2000

0
CEM/CEBRAP (b)
2007
1.045
IBGE (a) 2010
Dado (c) municipal:

precariedade
3.146
3.146
Carapicuba
9.169
11.828
7.724
22.128
20.184
Diadema
22.035
22.175
24.616
25.271
25.271
Embu
5.231
9.231
8.967
13.347
9.358
1.374
1.374
57.653
73.257
50.914
388
16.110
12.720
Embu-Guau
598
Guarulhos
40.956
46.973
Itapecerica da Serra
751
7.108
670
Dado (c) municipal:

precariedade/
irregularidade
Itapevi
851
5.585
7.324
7.324
Mau
16.929
18.649
22.884
56.835
33.478
Osasco
28.714
30.266
21.505
47.518
44.098
Ribeiro Pires
356
746
Santana de Parnaba
93
2.314
1.100
1.970
1.970
Santo Andr
16.869
20.165
23.806
22.134
22.134
So Bernardo do Campo
37.097
39.423
43.072
90.437
74.145
So Paulo
225.131
370.956
355.515
889.808
596.666
4.346
5.715
7.351
20.861
16.333
1.033
1.033
Taboo da Serra
851
892
Vargem Grande Paulista
511
TOTAL
408.528
593.288
576.994
Fonte: Denaldi (2013).

3.717
1.296.270
877
921.025
Na maioria dos casos, para a PMSP, o conjunto de

domiclios de uma favela apresenta quatro tipos de
irregularidades: quanto propriedade, legislao
de edificaes, uso do solo e ao parcelamento do
solo. Significa que os domiclios ocupam uma rea
que no lhes pertence (rea pblica ou privada);
que esto em desacordo com o Cdigo de Obras e
com o Zoneamento Urbano do municpio e que no
cumprem a legislao de parcelamento do solo, no
sendo registrados na Prefeitura nem nos cartrios
competentes (Marquesetal., 2003).
possvel observar diferenas de natureza
quantitativa e de grau de especificidade na definio de
favela da PMSP e do IBGE. Essas distintas definies,
metodologias e objetivos produzem dados muito
dspares, como relatam os trabalhos de Marquesetal.
(2003) e Pasternak (2006). Conforme os autores, a
disparidade dos dados oficiais pretritos sobre as favelas
enorme. A populao residente nas favelas, conforme
o IBGE (2000), em 2000, era de 896.005habitantes
no municpio de So Paulo. APrefeitura Municipal
de So Paulo (PMSP) estimou a populao favelada
em 1.900.000 habitantes (1993). O IBGE delimitou
1.067 setores censitrios subnormais (favelas) no
mesmo censo, mas a Prefeitura de So Paulo registrou
1.592 favelas. Ainda que a PMSP tenha revisto os
seus dados de 1993 para baixo e se considere que
um setor censitrio no corresponda a uma favela
cuja delimitao pode ser complexa , a diferena
dos dados permanece relevante.
Aspectos metodolgicos
Sobre as definies
Definir, lato sensu, explanar o significado de algo.
No contexto da Terminologia, uma definio um
enunciado que descreve um conceito, que o diferencia
de outros conceitos associados (Lara, 2004).
Definir , em terminologia, descrever, delimitar,

distinguir os conceitos. A definio terminolgica
, por excelncia, classificadora, hierarquizante,
estruturante. Consequentemente, no possvel
a utilizao de uma linguagem tcnica ou
cientfica sem definies (Desmet, 1990, p. 6).
Segundo Lara (2004), uma definio se inicia com

um conceito. Este uma unidade abstrata formada por
uma combinao nica de caractersticas. Osconceitos
so compostos por termos, que a unidade mnima

da terminologia (ISO 2000a, b). O termo um signo
lingustico que se diferencia da palavra, que uma
unidade da lngua geral. Uma palavra tem propriedades,
mas tambm muitos significados. Ao contrrio, o
termo uma palavra contextualizada no discurso,
que possui um referente de interpretao.
Anlise de contedo
A anlise de contedo (AC) uma tcnica de
investigao que possibilita a descrio sistemtica
e quantitativa do contedo de uma comunicao
(Berelson, 1952). Segundo Bardin (2004), um
procedimento de fragmentao de textos que visa
identificar regularidades.
Para Bauer (2000), a AC um mtodo de anlise de
texto desenvolvido dentro das cincias sociais empricas.
Os procedimentos de AC reconstroem as representaes
extradas dos textos de forma sinttica e semntica.
A sinttica descreve os meios de expresso de como
algo escrito, destacando a frequncia de palavras,
sua ordenao, o vocabulrio e as caractersticas
gramaticais e estilsticas. A semntica enfatiza a
relao entre os significados. As palavras, sentenas
e unidades maiores do texto so classificadas como
exemplos de temas predefinidos do texto, valorizando
suas coocorrncias.
De acordo com Krippendorff (2013), anlise
de contedo uma tcnica de pesquisa para fazer
inferncias vlidas e reproduzveis dos textos e dos
contextos dos seus usos. Ainda de acordo com o autor, a
distino entre as abordagens qualitativa e quantitativa
representa uma equivocada dicotomia, pois ambas so
indispensveis para a AC. Nascimento & Menandro
(2006) ratificam esse aspecto e recomendam que a
anlise qualitativa seja realizada antes da quantitativa,
de forma a refinar a interpretao dos resultados
estatsticos.
A quantificao do contedo dos textos, tambm
denominada de estatstica textual, foi desenvolvida
principalmente na dcada de 1980 e expressa a combinao
de esforos de vrias reas do conhecimento, como a
Lingustica, Anlise do Discurso, Estatstica e Tecnologia
da Informao (Lebart & Salem,1994). De acordo com
Gurin-Pace (1998), o uso de mtodos estatsticos de
anlise textual possibilita uma abordagem exploratria
343
344
Queiroz, A. P., Fo.
muito relevante para o estudo comparativo de textos

e para a compreenso de seu contedo.
O processamento estatstico do texto foi realizado
com o programa Iramuteq (2013). A anlise desse
corpus (conjunto de textos) se baseou na frequncia
de palavras e na anlise fatorial de correspondncias
(AFC), que representa a distribuio dos segmentos
de texto.
Recorte
Assentamentos precrios
O termo slum utilizado na literatura internacional
para caracterizar os assentamentos precrios.
Deacordo com UN-Habitat (2007a), slum descreve
uma ampla gama de assentamentos de baixa renda
e de condies precrias de vida.
Conforme UN-Habitat (2003a), o termo slum era
usado para caracterizar reas deterioradas da cidade
de Londres, no incio do sculo XIX, cujos domiclios
apresentavam condies precrias de construo,
elevado nvel de insalubridade e alta densidade
populacional. Nesse sentido original, slum corresponde,
no Brasil, ao termo cortio.
No entanto, o significado do termo slum se ampliou
no ltimo sculo. Para UN-Habitat (2007b), slum
denomina vrios tipos de assentamentos precrios
que, em pouco tempo, se transformaram na mais
visvel manifestao da pobreza urbana dos pases em
desenvolvimento. Seus domiclios devem combinar
algumas das seguintes privaes:
A
cesso inadequado gua potvel. O mnimo
de 20 litros/pessoa/dia, a um preo acessvel
(menos de 10% do rendimento total da famlia)
e disponvel sem exigir esforo extremo da
famlia (menos de uma hora por dia).
A
cesso inapropriado ao saneamento e outras
infraestruturas. Ausncia de ligao direta rede
pblica de esgoto, conexo com fossa sptica,
sistema de descarga e ventilao apropriada
ao sanitrio.
B
aixa qualidade estrutural do domiclio.
Acasa s pode ser considerada durvel se: for
construda em um terreno em que no haja risco
e tiver uma estrutura permanente e adequada
para proteger seus habitantes dos extremos

climticos, como chuva, calor, frio e umidade.
S uperpopulao: mais do que trs pessoas por

quarto (4m2).
S tatus de insegurana residencial. Ausncia
de proteo do Estado contra despejos ilegais
arbitrrios.
Atualmente, embora exista uma ampla variedade de

significados para slum, UN-Habitat (2003a) agrupaos
em duas grandes categorias: reas em declnio e
assentamentos em expanso (ver Quadro1).
As reas em declnio caracterizam as regies
deterioradas do centro antigo e correspondem ao
sentido original do termo slum. As novas habitaes
denominam os conjuntos habitacionais recentes,
construdos pelo governo ou pela iniciativa privada,
que oferecem domiclios sem comodidade mnima aos
seus moradores. Caracterizam-se como habitaes
relativamente novas, mas com problemas sociais
crescentes, como superpopulao e vulnerabilidade
ao crime organizado.
As reas em expanso se subdividem de acordo
com o nvel de legalidade. As ocupaes ilegais
correspondem ao uso de terras ou edificaes sem a
permisso do proprietrio. Essas ocupaes so tambm
conhecidas como shanty tonws e marginal settlements.
Em outras lnguas, so denominados como favelas,
barrios, tugurios, bidonvilles, gecikondus e kampungs.
As ocupaes com restries legais caracterizam os
domiclios estabelecidos em reas com baixos padres
de servios e infraestrutura, incompatibilidade com
o zoneamento, falta de autorizao para construir,
ausncia de planejamento ou subdiviso ilegal da
propriedade.
Quadro 1 - Categorias de assentamentos precrios
Assentamentos urbanos precrios (slums)
reas em declnio
reas em expanso
reas deterioradas do centro antigo
Ocupaes ilegais
Novas habitaes
Ocupaes com restries legais
Fonte: UN-Habitat (2003a).
Favelas
Favela o principal tipo de assentamento precrio
urbano brasileiro. De acordo com Queiroz (2011),
seu surgimento est associado rpida expanso
populacional e ao dficit habitacional do Rio de Janeiro,
no final do sculo XIX. Favela o nome popular de uma
planta, comum no serto baiano. Adquiriu notoriedade
porque ocorria em uma elevao, denominada Alto da
Favela, localizada ao sul da vila de Belo Monte, cenrio
de combates da Guerra de Canudos. Ao que tudo indica,
o morro carioca da Providncia foi rebatizado como
Morro da Favela, ao ser ocupado pelos ex-combatentes
de Canudos, aps o final da batalha. O nome prprio se
tornou substantivo comum, principalmente, pela ao
de jornalistas e escritores, entre os quais se destaca
Euclides da Cunha (Os Sertes), que ajudaram a formar
o imaginrio coletivo sobre a favela (Valladares, 2000).
Ainda que a precariedade desse tipo de assentamento
represente uma grave questo habitacional, no h uma
definio nica e especfica que seja compartilhada
pelas instituies administrativas do pas (Costa &
Nascimento, 2005).
De acordo com o IBGE (2010), as favelas so
representadas pelos aglomerados de domiclios
subnormais. Sua identificao se baseia nos seguintes
critrios:
O
cupao ilegal da terra: construo em terrenos
de propriedade alheia (pblica ou particular) no
momento atual ou em perodo recente (ttulo
de propriedade do terreno obtido h dez ou
menos anos).
P
ossuir: a) urbanizao fora dos padres
vigentes. - Exemplos: vias de circulao estreitas
e de alinhamento irregular, lotes de tamanhos e
formas desiguais, construes no regularizadas
por rgos pblicos; b) precariedade de servios
pblicos essenciais.
Ainda de acordo com o IBGE (2010), observados

os critrios de padres de urbanizao e/ou de
precariedade de servios pblicos essenciais, os
aglomerados subnormais podem se enquadrar nas
seguintes categorias:
Invaso.
Loteamento irregular ou clandestino.

reas invadidas e loteamentos irregulares e
clandestinos regularizados em perodo recente.
De acordo com Guimares (1953), o IBGE incluiu a

categoria favela no censo de 1950. Para diferenci-los
dos demais domiclios considerados normais, os da
favela deveriam possuir, mesmo que parcialmente,
as seguintes caractersticas:
P
ropores mnimas: agrupamentos prediais
ou residenciais formados com unidades de
nmero geralmente superior a cinquenta.
T
ipo de habitao: predominncia de casebres ou
barraces de aspecto rstico tpico, construdos
principalmente com folha de flandres, chapas,
zincadas ou materiais similares.
C
ondio jurdica da ocupao: construes sem
licenciamento e sem fiscalizao, em terrenos
de terceiros ou de propriedade desconhecida.
M
elhoramentos pblicos: ausncia, no todo
ou em parte, de rede sanitria, luz, telefone e
gua encanada.
U
rbanizao: rea no urbanizada, com falta
de arruamento, numerao ou emplacamento.
No entanto, essa definio do IBGE no compartilhada

por inmeros municpios brasileiros. Pesquisadores
desse instituto, como Costa & Nascimento (2005),
publicaram um trabalho que, entre outros aspectos,
contm uma sntese das definies sobre favelas do
pas e reflete uma parte das discusses da instituio
federal sobre o assunto.
Amostra
O corpus textual inicialmente processado no
programa Iramuteq foi de 46 definies, sendo 30 de
cidades mencionadas pela ONU (UN-Habitat, 2003b)
e 16 extradas dos pesquisadores do IBGE (Costa &
Nascimento, 2005). Como foram excludas as 9 cidades
que no possuam definies oficiais, a amostra final
foi composta pelas definies de 37 cidades.
Foram analisadas as definies das seguintes
cidades: Ahmedabad, Bangcoc, Bogot, Calcut, Cairo,
Cartum, Chengdou, Colombo, Durban, Guatemala,
Havana, Karachi, Lima, Los Angeles, Manila, Moscou,
Mumbai, Phnon Penh, Quito, Rabat, Rio de Janeiro1,
So Paulo1, Aracaju, Belm, Belo Horizonte, Campo
Grande, Curitiba, Florianpolis, Fortaleza, Joo Pessoa,
Natal, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro2, So Paulo2,
Teresina, Vitria.
345
346
Queiroz, A. P., Fo.
Como as definies de So Paulo e Rio de Janeiro

so distintas nos quadros da ONU e dos pesquisadores
do IBGE, optou-se pela manuteno e diferenciao
numrica dessas quatro definies. Os nmeros 1 e 2
foram incorporados aos nomes das cidades (SoPaulo1e
Rio de Janeiro1 para as definies oriundas da ONU,
e So Paulo2 e Rio de Janeiro2 para as do IBGE).
O Quadro 2 ilustra o arquivo das definies,
formatado de acordo com as especificaes do software.
Os termos das definies foram agrupados em um
Quadro 2 - Exemplo de formatao das definies de assentamentos
precrios e favelas
**** *Ahmedabad *rgeo_0 *aleg_0 *tmor_0 *pcon_1 *pter_0 *dinf_0 *dpop_1
Edificaes de baixa qualidade.
Edificaes temporrias.
Edificaes superlotadas.
Instalaes sanitrias e gua potvel inadequadas.
nico arquivo de texto, formato txt. Cada cidade

foi separada por um conjunto de quatro asteriscos,
seguido pelo nome e pelos cdigos que especificam
suas qualificaes (0 = ausente, 1 = presente).
Nocaso de Ahmedabad, h qualificaes de padro
construtivo e densidade populacional. Em Bogot,
h qualificaes de referncias geogrficas, padro
construtivo e deficincia de infraestrutura.
Resultados
As anlises qualitativas e quantitativas sobre
as definies de assentamentos precrios e favelas
permitiram constatar duas principais caractersticas:
diferenas na descrio do objeto e variedade dos
tipos de qualificao, sintetizadas pela Figura 1 e
especificadas a seguir.
Frequncia de palavras
**** *Bangcoc *rgeo_1 *aleg_0 *tmor_0 *pcon_0 *pter_0 *dinf_0 *dpop_1
Assentamentos em reas sujas, alagadas, insalubres.
Edificaes superlotadas.
**** *Bogot *rgeo_1 *aleg_0 *tmor_0 *pcon_1 *pter_0 *dinf_1 *dpop_0
reas que correspondem ao estgio inicial de processos de urbanizao no
planejado.
Zonas deterioradas do centro.
Zonas caracterizadas pela criminalidade (prostituio, trfico e consumo de drogas).
Fonte: Elaborado pelo autor, conforme dados de UN-Habitat (2003b) e Costa &
Nascimento (2005).
Dentre as 720 palavras analisadas, 107 so

substantivos, 61 adjetivos, 23 verbos e as 529 restantes
correspondem s preposies, conjunes, advrbios,
pronomes, etc. Os termos de maior ocorrncia podem
ser observados na Tabela2.
A primeira constatao foi de que alguns substantivos,
como rea e assentamento, caracterizam o conjunto
de residncias, isto , a rea, zona ou extenso
espacial do fenmeno. Esse tipo de caracterizao foi
Figura 1 - Representao grfica das diferentes caractersticas das definies de assentamentos precrios e favelas
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados da pesquisa.
predominante, pois ocorreu em 21 cidades da amostra

(56,76%), como Belo Horizonte, Bogot e Mumbai.
Em contrapartida, os substantivos edificao e
domiclio discriminam pontualmente o fenmeno.
A caraterizao das construes ocorreu em quatro
cidades (10,81%), tais como Ahmedabad, Havana,
Aracaju e So Paulo. A caracterizao de ambas (conjunto
e edificao) ocorreu em 12 cidades (32,43%), como
Bangcoc, Chengdou e Moscou.
A segunda constatao se refere aos diferentes
tipos de qualificao das definies. Os termos
Tabela 2 - Termos de maior ocorrncia
Termo
Ocorrncia
Tipo
rea
22
Substantivo
Pblico
18
Adjetivo
Assentamento
13
Substantivo
Baixo
13
Adjetivo
Edificao
13
Substantivo
Ausncia
12
Substantivo
Domiclio
12
Substantivo
Infraestrutura
10
Substantivo
Densidade
10
Substantivo
Ilegal
10
Adjetivo
que qualificam os assentamentos e favelas foram

identificados e agrupados. Os sete principais grupos,
pela ordem de ocorrncia, esto descritos na Tabela3.
Ao observar a coluna ocorrncias da Tabela3,
nota-se que as definies so formadas por vrias
qualificaes. Da amostra analisada, trs cidades
adotaram cinco tipos de qualificaes para definir
assentamentos precrios ou favelas. A cidade de
Colombo, por exemplo, adotou os critrios: legais,
moradores, padro construtivo, propriedade da terra
e deficincias de infraestrutura. Onze cidades usaram
4 qualificaes, outras 11 usaram trs qualificaes,
outras 11 adotaram duas qualificaes. Somente uma
cidade, Havana, usou uma nica qualificao na sua
definio (padro construtivo).
Anlise fatorial de correspondncias

As anlises estatsticas contriburam para consolidar
a interpretao sobre as diferenas entre os tipos de
qualificao. As representaes grficas resultantes
da anlise fatorial de correspondncias (AFC), que
mostram as proximidades, oposies e tendncias
dos segmentos do corpus, podem ser observadas nas
Figuras2 (termos) e 3 (cidades).
possvel considerar a existncia de trs grandes
grupos de termos na Figura2. Na parte esquerda, isolada
do restante, observam-se os termos relacionados
definio do IBGE (2010), associados s cidades de Belm,
Tabela 3 - Tipos de qualificaes

Qualificaes
Termos
Ocorrncias
Aspectos legais
Ocupaes ilegais, ocupaes irregulares, edificaes

construdas com ou sem autorizao, ocupaes informais.
23 cidades ou 62,16% da amostra.
Decadentes, precrias, baixa qualidade, baixo custo,

materiais improvisados e temporrios.
Ausncia de estrutura, insuficincia de servios pblicos.
Invases, posse, ocupao de terrenos pblicos ou

privados.
Densidade populacional
Elevado nmero de habitantes, densidade, superpopulao.
Referncias geogrficas
Localizao, centro, periferia, limites, reas alagadas,

baixadas, encostas, morros, topografia e vias.
11 cidades ou 29,73% da amostra
Trabalhadores, populao de baixa renda.
11 cidades ou 29,73% da amostra
Padro construtivo
Deficincia de infraestrutura
Propriedade da terra
Tipificao dos moradores

347
348
Queiroz, A. P., Fo.
Fortaleza, Porto Alegre e Rio de Janeiro2 (definies

idnticas). Na parte superior da Figura2, isolados,
ocorrem os termos criminalidade, prostituio,
trfico e consumo de drogas, relacionados
definio de Bogot (Figura3). Noquadrante inferior
direito da Figura2, observam-se os termos instalao,
sanitria, gua, higiene, coletivo, caractersticos
das cidades de Ahmedabah e Calcut (Figura3).
Outro aspecto relevante que as definies de

assentamentos precrios e favelas, embora distintas,
possuem muitos aspectos comuns e, portanto,
aparecem prximas nas Figuras2e3. Destacamse
os exemplos: 1) Natal e Moscou, com o aspecto
temporrio; 2) Rio de Janeiro1 e Los Angeles, com a
densidade populacional; 3) Cartum e Campo Grande,
com a propriedade da terra.
Discusso
As diferenas na descrio do objeto e a variedade dos
tipos de qualificao foram analisadas em relao aos
dados populacionais. Seus principais desdobramentos
foram sistematizados em: dimenso e representao
dos assentamentos, quantidade de qualificaes,
diversidade de qualificaes, amplitude dos termos,
heterogeneidade metodolgica e variedade de escalas.
Dimenso e representao dos assentamentos
Figura 2 - Representao da AFC dos termos

Figura 3 - Representao da AFC das definies conforme as cidades

Uma das possveis implicaes das diferenas de

descrio do objeto (rea e construo) a impreciso
no dimensionamento dos assentamentos e favelas.
Os critrios geogrficos, tais como distncia,
contiguidade e vizinhana, reforam esse aspecto,
pois, dependendo da sua proximidade, um conjunto
de pontos (construes) poderia constituir uma rea,
todavia sua representao distinta, assim como seu
tratamento estatstico e cartogrfico. E, se domiclios
precrios no contguos forem agrupados, a populao
tende a ser superestimada, pois domiclios no
precrios poderiam ser includos. A recproca tambm
verdadeira, pois uma rea com assentamentos
precrios e favelas poderia conter domiclios sem
essas caractersticas.
Do ponto de vista da representao cartogrfica,
fundamental ponderar que essas diferenas de objeto
possuem um aspecto mais simblico do que material.
A dicotomia entre rea e ponto, se comparada s
distintas qualificaes, no parece criar problemas
significativos para a interpretao das estimativas
populacionais. Dada a magnitude do problema, os
levantamentos esto majoritariamente associados
a reas, mesmo que pequenas, e raramente a pontos
(edificaes). Em outras palavras, as escalas de
anlise desses dados, no mundo e no Brasil, tendem a
inviabilizar a representao pontual em decorrncia

da extenso territorial do fenmeno.
Por outro lado, Pateletal. (2012) abordam essa
questo e afirmam que h vantagens em definir
assentamentos precrios no nvel do domiclio, pois
mais difcil diferenciar as condies de vida dos
habitantes dos assentamentos no nvel de bairro.
importante reconhecer que a demarcao de
assentamentos precrios uma atividade complexa,
mesmo quando se utilizam imagens de satlite de alta
resoluo. A Figura4, extrada do artigo de Kohlietal.
(2012), exemplifica as divergncias grficas na
delimitao, elaboradas por cinco especialistas no
assunto. Ainda que haja uma significativa rea comum
entre os analistas, h evidentes incompatibilidades
nos limites de um assentamento precrio de Kisumu,
no Qunia.
Deve-se considerar, em contraposio, que as
definies de assentamentos precrios encontradas
nos documentos oficiais podem no ser utilizadas para
a demarcao e representao cartogrfica em planos
diretores ou Planos Locais de Habitao de Interesse
Social (PLHIS). Tambm relevante mencionar que
seria desejvel que os critrios de caracterizao dos
assentamentos precrios fossem correspondentes
s categorias de interveno das polticas pblicas.
Quantidade de qualificaes
Observou-se uma elevada variao do nmero
de qualificaes dentre as cidades pesquisadas.
Amaioria adotou duas, trs ou quatro qualificaes
Figura 4 - Ilustrao das divergncias grficas na delimitao de assentamentos

precrios
Fonte: Kohlietal. (2012).
distintas nas respectivas definies. Esse aspecto

relevante se considerarmos, por exemplo, os dados
populacionais das cidades de Cartum e Ahmedabad.
Na capital do Sudo, os assentamentos ressaltam os
aspectos legais e a propriedade da terra. No entanto, na
cidade da ndia os assentamentos destacam o padro
construtivo e a densidade populacional.
O nmero de qualificaes tambm dspar
entre as instituies. A do IBGE (2010) possui trs
principais critrios: a ocupao ilegal de terrenos
de propriedade alheia, que ocorreu em 45,95%
das definies da amostra; a urbanizao fora dos
padres (aspectos legais), que ocorreu em 62,16%
das cidades; e a precariedade de servios pblicos ou
infraestrutura (54,05%). A definio da UN-Habitat
possui cinco principais critrios, que podem ocorrer
combinados: o acesso inadequado gua; aos servios
pblicos (deficincia de infraestrutura); a qualidade
estrutural do domiclio (padro construtivo), presente
em 56,76% das cidades; a superpopulao (densidade
populacional), que ocorreu em 32,43% das cidades;
e a insegurana residencial.
Diversidade de qualificaes
Considerou-se o contedo das qualificaes
diversificado (ver Tabela3). Ainda que a diferena
entre as qualificaes seja mais evidente nas definies
de assentamentos precrios, tambm ocorre nas de
favelas. H muitos termos comuns nas definies,
mas as particularidades regionais, por conta das
diferenas fsicas, sociais e culturais das cidades do
globo, dificultam as comparaes e a manipulao
dos dados existentes. Com esse nvel de agregao de
dados, isto , com a adio das distintas qualificaes,
as pesquisas sobre o tema, em escala global, no
conseguem identificar a evoluo numrica de cada
qualificao, fato que fragiliza as inferncias sobre
os dados quantitativos.
Os refugiados de guerra e os ciganos so duas
categorias que ilustram a questo (tipificao dos
moradores). Os refugiados foram mencionados
em Beirute e Calcut, e os ciganos em Barcelona e
Npoles. Mesmo que as definies no tenham sido
aqui analisadas, pois as cidades no indicaram uma
definio oficial (as no oficiais foram excludas), o
efetivo populacional dessas categorias contabilizado
nas estimativas da UN-Habitat. No Brasil, a quantidade
de refugiados de guerra , comparativamente, muito
349
350
Queiroz, A. P., Fo.
pouco expressiva. Os existentes tampouco se agruparam

em assentamentos especficos. A populao cigana,
presente em diversos assentamentos precrios
no mundo, foi mensurada no Brasil, em pesquisa
sobre municpios de 2009, pelo IBGE (2009). Seus
acampamentos foram reconhecidos em 290 cidades
brasileiras e sua populao aproximada era de 800 mil
habitantes. No entanto, existem claras diferenas: os
acampamentos possuem precariedades, mas no se
enquadram na categoria de favela; a populao possui
caractersticas nmades; os ciganos que moram fora
dos acampamentos no foram contabilizados.
Ainda que as diferenas sejam significativas,
importante ressaltar que existe uma afinidade de
critrios nas definies (Figura 2). Esse nvel de
similaridade era esperado, pois as definies possuem
uma intrnseca relao hierrquica: favela um
dos tipos de assentamento precrio, mas nem todo
assentamento precrio pode ser considerado uma
favela (ver Quadro1).
Amplitude dos termos

O significado dos termos das definies foi
considerado muito amplo. Nas compiladas pela
UNHabitat, esse aspecto foi evidenciado pelo uso de
termos como: reas e assentamentos adjetivados
pelos termos deteriorados e decadentes. O nvel de
generalidade dessas expresses considervel, fato
que pode ocasionar dificuldades para a demarcao
fsica dos seus limites e a comparao dos dados.
De forma semelhante, referncias geogrficas,
como centro e periferia, so muito usadas para
caracterizar distintos tipos de assentamentos, mas
podem gerar diferentes interpretaes sobre sua
extenso e localizao. A compreenso desses termos
muito simples, mas suas delimitaes fsicas na
cidade podem ser complexas.
A elasticidade das definies de favelas, mencionada
por Gondin (2007), tambm foi verificada, aps a
anlise dos seus termos. Na amostra das capitais
brasileiras, a definio de favela majoritariamente
pautada pela deficincia de servios e ausncia de
infraestrutura. Os termos deficincia e ausncia,
nos respectivos casos, revelam um elevado nvel de
generalidade, que ocasiona uma considervel falta de
preciso. O termo deficincia pode ser interpretado
de diversas formas, pois no est associado a qualquer
adjetivao ou grau de quantificao (Leite, 2010).

Existem, por exemplo, inmeras reas urbanas nas
quais os servios pblicos de sade e educao
possuem algum tipo de deficincia, mas que no se
caracterizam como assentamentos precrios.
Heterogeneidade metodolgica
As diferenas metodolgicas podem ser interpretadas
como decorrncia das distintas atribuies institucionais
e respectivas escalas de atuao. Diferentemente do
IBGE, a UN-Habitat no produz os dados, somente
os compila. Se a UN-Habitat utilizar os dados do
IBGE, as estimativas dos aglomerados subnormais
passam a ser equiparadas com a dos assentamentos
precrios. Caso venha a usar os dados municipais,
as discrepncias seriam ainda maiores, por causa
das diferenas metodolgicas e da descontinuidade
temporal entre os levantamentos.
Essa questo temporal das definies tambm deve
ser analisada. A UN-Habitat agrupa os assentamentos
precrios em reas em declnio e assentamentos em
expanso, caractersticas que podem variar rapidamente
com o tempo e, consequentemente, mudar logo de status.
Dessa forma, o descompasso entre a ocorrncia do
assentamento e do levantamento de dados influencia
a qualidade dos seus dados. Otermo temporrio,
por exemplo, usado por cidades como Ahmedabad,
Calcut, Moscou e Phnon Penh. No Brasil, a definio
da cidade de Natal s considera favela a ocupao
precria que possuir dois ou mais anos de existncia.
fundamental destacar, contudo, que a dificuldade
de comparar os dados populacionais tambm estaria
relacionada com as caractersticas metodolgicas
dos levantamentos de dados do IBGE (2010). Dentre
outros aspectos, podem ser citados:
S ubdimensionamento: os setores subnormais
devem possuir um nmero mnimo de 51
domiclios. Assim, as favelas menores tendem
a ser enquadradas como setores normais.
D
efinio do setor censitrio: possui funo
preponderantemente administrativa. Sua
delimitao ocorre antes do censo e seus
domiclios costumam ser atribudos a um nico
recenseador.
Q
ualidade das bases cartogrficas: os mapas dos
limites dos setores so de baixa preciso e no
se sobrepem de forma aceitvel. Entre 2000 e

2010, por exemplo, h pequenos deslocamentos
dos limites mesmo entre os setores censitrios
que no se modificaram.
Em sntese, pondera-se que os dados do IBGE e,

principalmente, da ONU devem ser utilizados com
prudncia, mesmo que sejam as nicas fontes de
dados oficiais das respectivas escalas. Quando suas
especificidades so compreendidas, representam
duas extraordinrias fontes de dados e permitem
relevantes anlises temporais.
Variedade de escalas
fundamental considerar que h uma tendncia
para perceber maior heterogeneidade no nvel
municipal (grande escala cartogrfica ou de anlise),
do que no nvel global (pequena escala de detalhe).
Destaca-se que, na maioria dos casos, [...] a tendncia
homogeneidade cresce na razo inversa da escala
[...] (Racine et al., 1983, p. 125). A variabilidade
observada entre os nveis locais, regionais e mundiais
muito grande, fato que influencia diretamente o
levantamento e dificulta a comparao dos dados.
As estimativas populacionais, lato sensu, parecem
refletir a complexidade desse fenmeno habitacional.
Esto de acordo com as observaes de Montgomery
(2009), segundo as quais a pobreza passou a ser
considerada, a partir da dcada de 1980, com
mltiplas dimenses ou manifestaes. Tambm so
coerentes com a dicotomia mencionada por Silvaetal.
(2009,p.17):
Outro elemento peculiar da representao usual

das favelas sua homogeneizao. Presentes
em diferentes stios geogrficos em plancies,
em morros, s margens de rios e lagoas e
reunindo centenas de moradores at alguns
milhares, possuindo diferentes equipamentos
e mobilirios urbanos, sendo constitudas por
casas e/ou apartamentos, com diferentes nveis
de violncia e presena do poder pblico, com
variadas caractersticas socioambientais, as
favelas constituem-se como territrios que se
exprimem em paisagens consideravelmente
diversificadas. A homogeneidade, no entanto,
a tnica quando se trata de identificar esse
espao popular.
Em relao amostra analisada, argumenta-se

que a compreenso das estimativas populacionais
tenda a ser mais complexa, conforme se aumenta a
rea pesquisada. De forma geral, quanto maior for a
extenso territorial e o nmero de pases analisados,
maior ser a dificuldade para interpretar os dados e
estimativas populacionais. Acredita-se, portanto, que
a anlise de sries temporais seja menos complicada
com os dados do IBGE do que as da UN-Habitat, pois
as definies e procedimentos metodolgicos so
muito mais uniformes.
Consideraes finais
A anlise das diferenas entre as definies de
assentamentos precrios e favelas relacionadas
UN-Habitat e ao IBGE, realizadas por procedimentos
de anlise de contedo, permitiu refletir a respeito
das suas especificidades e implicaes nos dados
populacionais.
As anlises qualitativas e quantitativas ressaltaram
dois principais aspectos: 1) diferenas na caracterizao
do objeto e 2) diferenas de tipos de qualificao.
Como o nmero de qualificaes elevado e seu
contedo diverso, os dados populacionais agregam
informaes muito distintas, fato que diminui a
preciso das anlises comparativas desses dados
populacionais. Em decorrncia, acredita-se que essa
impreciso aumente em funo do crescimento da
extenso territorial e do nmero de pases analisados.
A compreenso parcial das estimativas populacionais
que mostram a pobreza urbana, em decorrncia,
pode dar margem a interpretaes complacentes ou
apocalpticas. A afirmao de Mike Davis (Davis, 2006),
por exemplo, de que 78% da populao dos pases em
desenvolvimento residem em assentamentos precrios,
exagerada. A traduo do ttulo da sua obra Slum
Planet, para Planeta Favela, tambm no se justifica
dos pontos de vista terminolgico e acadmico.
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Recebido: Out. 01, 2014

Aprovado: Mar. 04, 2015
353

As Definições de Assentamentos Precários e Favelas e Suas Implicações Nos Dados Populacionais - Abordagem Da Análise de Conteúdo - Queiroz Filho - 2014

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As Definições de Assentamentos Precários e Favelas e Suas Implicações Nos Dados Populacionais - Abordagem Da Análise de Conteúdo - Queiroz Filho - 2014

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The definitions of slums and favelas and its implication on population data:

a content analysis approach

Alfredo Pereira de Queiroz Filho

Universidade de So Paulo (USP), So Paulo, SP, Brasil

DOI: 10.1590/2175-3369.007.003.AO03 ISSN 2175-3369

As definies de assentamentos precrios e favelas

As definies de assentamentos precrios e favelas e suas implicaes nos dados populacionais

De acordo com Gondin (2007), a falta de uma

Na falta de uma discusso conceitual mais

habitao dos pobres no contribui nem para

Oliveira & Anjos (2004) tambm endossam essas

O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

Queiroz, A. P., Fo.

aglomerado de domiclios subnormais utilizada para

Assim como para o IBGE, caracterizao das

IBGE (a) 2000

IBGE (a) 2010

Dado (c) municipal:

Dado (c) municipal:

Vargem Grande Paulista

Fonte: Denaldi (2013).

As definies de assentamentos precrios e favelas e suas implicaes nos dados populacionais

Na maioria dos casos, para a PMSP, o conjunto de

Definir , em terminologia, descrever, delimitar,

Segundo Lara (2004), uma definio se inicia com

so compostos por termos, que a unidade mnima

Queiroz, A. P., Fo.

muito relevante para o estudo comparativo de textos

para proteger seus habitantes dos extremos

S uperpopulao: mais do que trs pessoas por

Atualmente, embora exista uma ampla variedade de

reas deterioradas do centro antigo

Ocupaes com restries legais

Fonte: UN-Habitat (2003a).

As definies de assentamentos precrios e favelas e suas implicaes nos dados populacionais

Ainda de acordo com o IBGE (2010), observados

Loteamento irregular ou clandestino.

De acordo com Guimares (1953), o IBGE incluiu a

No entanto, essa definio do IBGE no compartilhada

Queiroz, A. P., Fo.

Como as definies de So Paulo e Rio de Janeiro

nico arquivo de texto, formato txt. Cada cidade

Dentre as 720 palavras analisadas, 107 so

As definies de assentamentos precrios e favelas e suas implicaes nos dados populacionais

predominante, pois ocorreu em 21 cidades da amostra

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados da pesquisa.

que qualificam os assentamentos e favelas foram

Anlise fatorial de correspondncias

Tabela 3 - Tipos de qualificaes

Ocupaes ilegais, ocupaes irregulares, edificaes

23 cidades ou 62,16% da amostra.

Decadentes, precrias, baixa qualidade, baixo custo,

21 cidades ou 56,76% da amostra.

Ausncia de estrutura, insuficincia de servios pblicos.

20 cidades ou 54,05% da amostra.

Invases, posse, ocupao de terrenos pblicos ou

17 cidades ou 45,95% da amostra.

Elevado nmero de habitantes, densidade, superpopulao.

12 cidades ou 32,43% da amostra.

Localizao, centro, periferia, limites, reas alagadas,

11 cidades ou 29,73% da amostra

Trabalhadores, populao de baixa renda.

11 cidades ou 29,73% da amostra