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RESUMEN: El trabajo se basa en un reexamen de la experiencia de Amrica Latina en materia de intervenciones a favor de un desarrollo territorialmente ms armnico. La mirada retrospectiva permite sostener que medio siglo de ensayo y
error no muestra un resultado satisfactorio. Se privilegia, en la explicacin, una carencia cognitiva acerca de la verdadera estructura y dinmica de los procesos de crecimiento y de desarrollo y se propone un nuevo marco cognitivo fuertemente basado
en la teora de sistemas y en las emergencias evolutivas producto de una creciente
complejidad.
Clasificacin JEL: O10, R10, R50.
Palabras clave: Territorio, conocimiento, paradigmas, propiedades emergentes, polticas territoriales.
Latin America in half a century (1950/2000): where was development?
ABSTRACT: This work is based on a re-assessment of the Latin American experience regarding interventions in favour of a more harmonious territorial development. A retrospective view allows us to conclude that half a century of trial and
error does not lead to a satisfactory result. The explanation favours a cognitive lack
of the real structure and dynamics of the growth and development processes. Moreover, a new cognitive framework is suggested which is strongly based on the systems
theory and on the evolving consequences of an increasing complexity.
JEL classification: O10, R10, R50.
Key words: Territory, knowledge, paradigms, emergent properties, territorial policies.
El texto se basa en una contribucin a un libro que conmemora los cincuenta aos de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO.
1
Economista chileno, ex Director de Polticas y Planificacin Regionales del ILPES/CEPAL. Presidente
Ejecutivo de CATS (Centro de Anaccin Territorio y Sociedad). E-mail: sboisier@vtr.net
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1.
Introduccin
Piedra en la piedra, el hombre, dnde estuvo?
Aire en el aire, el hombre, dnde estuvo?
Tiempo en el tiempo, el hombre, dnde estuvo?
Pablo Neruda, Alturas de Macchu-Picchu
Convengamos en que el desarrollo dista de estar exclusivamente relacionado con logros materiales, sociales e individuales, por importantes que ellos sean en s mismos.
Como es crecientemente reconocido en la literatura, el concepto de desarrollo tiende
a ser ms y ms interpretado como el logro de condiciones culturales, institucionales,
ticas, polticas, y por cierto econmicas, condiciones de entorno que potencien la
transformacin de los seres humanos en verdaderas personas humanas dotadas de
dignidad, de subjetividad, de sociabilidad, de trascendencia, entes dialgicos en los
cuales conviven sus caractersticas biolgicas y espirituales, estas ltimas productoras del conocer, del saber, y del amar. El desarrollo es entonces principalmente intangible, subjetivo e inter subjetivo, tiene que ver ms con el ser que con el tener, aunque jams podr concebirse sin la superacin de las carencias concretas ms obvias.
Es al mismo tiempo una abstraccin producto de nuestra capacidad de crear y usar un
lenguaje simblico, quizs si la principal diferencia que nos distingue de otros seres
vivos, an si los genomas aparecen extraordinariamente similares. En definitiva, tambin el desarrollo es una utopa en un sentido y una no utopa en otro. Es utopa
asinttica adems al eje de su propia realizacin, ya que si no lo fuera todava estaramos dibujando bisontes en las cuevas europeasen el sentido de ser un sueo
inalcanzable y que por lo mismo no est en ninguna parte. La belleza de nuestra naturaleza compleja y de la relacin dialgica con nuestro entorno reside precisamente
en que al mismo tiempo el desarrollo est o debera estar en espacios concretos: el
espacio societal (personas y poblaciones sanas, educadas, laborantes, solidarias, plenas de satisfactores y en pleno uso de sus capacidades bsicas), y el espacio geogrfico, el lugar cotidiano, el territorio proxmico para la enorme mayora de las personas, donde se nace, se vive y donde generalmente se es enterrado.
Se nos ha hablado durante muchos aos acerca del desarrollo global, una expresin ingrvida favorita de los economistas macro y hasta hace no mucho todas las
mediciones sobre el nivel de desarrollo consistan en promedios que ocultan varianzas extremas y que en realidad, y por ello mismo, describen un mundo de fantasa, un
mundo en que las personas y sobre todo los analistas econmicos parecen levitar, a
varios centmetros del suelo cuando en verdad, como lo deca don Miguel de Unamuno, somos bpedos implumes, por ello mismo sin alas y en consecuencia no volamos sino que por el contrario, vivimos con los pies pegados a la tierra, al suelo, al territorio; somos precisamente, seres grvidos, cargados de huesos y carne. Est claro
que el territorio no es una abstraccin ni un mero piso obligado por la fuerza de gravedad, y que se convierte en una instancia simblica hecha, no de ladrillos, sino de
relaciones, lenguajes, afectos y procesos de cambio que ocurren en el territorio y no
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sobre l. Por ello existen polticas territoriales cuyo objetivo, si bien entendido, no
puede ser otro que crear o potenciar las condiciones de entorno ya mencionadas para
que los seres humanos se transformen en personas humanas, polticas que no obstante
se aproximan a su objetivo por la va o a travs de intervenciones en el territorio.
Amrica Latina no ha sido en este caso una excepcin y las as denominadas polticas territoriales datan desde fines de la Segunda Guerra Mundial, sesenta aos ni
ms ni menos. No obstante el desarrollo en el territorio al sur del Ro Bravo sigue
mostrando una tremenda heterogeneidad territorial, social, productiva y tecnolgica,
signo evidente de que el xito ha sido esquivo y por tanto es ms que razonable explorar las razones que explican esta situacin.
La monografa, que tendr ms un carcter conceptual que emprico, comienza
por una breve sntesis histrica de estas polticas para mostrar los paradigmas, escuelas, teoras, o simples modas que sirvieron de respaldo a su aplicacin. A seguir se
avalar, con una cierta parquedad de cifras, la tesis sobre el fracaso, al menos relativo
de ella, para seguir con un planteamiento que busca desentraar los principales elementos causales, tanto cognitivos como procedimentales. Termina la monografa con
una reflexin a futuro que apunta a mejorar la situacin descrita.
2.
Hay que aclarar desde el inicio que el concepto contemporneo de poltica territorial
se refiere a una matriz de polticas o a una meta poltica que incluye cuatro mega polticas: a) ordenamiento territorial; b) descentralizacin; c) fomento al crecimiento
econmico; y d) fomento al desarrollo societal. A su turno cada una de estas mega polticas incluye conjuntos variados de meso polticas (por ejemplo, la poltica de ordenamiento territorial incluye polticas de localizacin de infra estructuras, de uso del
suelo, etc.) y cada una de ellas se expresa finalmente en un vector de instrumentos especficos. Se trata de una interpretacin harto ms compleja que la idea simple de una
poltica regional, que se refiere exclusivamente a intervenciones sobre ciertos recortes territoriales que se denominan, sobre la base de criterios variados, regiones.
Un enfoque terico
En una perspectiva funcionalista, parsoniana podra decirse, todo sistema socioeconmico busca alcanzar tres objetivos trascendentes e inmanentes, irrenunciables, de
largo plazo: primero, el aumento sistemtico de la capacidad de produccin de bienes
y servicios, segundo, una cierta estabilidad social que viabilice el proceso de ahorro/inversin, una condicin adems para el logro del primer objetivo, tercero, la
mantencin de la soberana territorial, condicin bsica de la permanencia de un Estado nacional.
En la literatura clsica sobre planificacin, se define como problema, y por tanto
como un punto que contribuye a definir el campo de intervencin, a la confrontacin
de objetivos y sus impedimentos. Yo tengo un problema si deseo adquirir un auto-
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Estos problemas, en conjunto o en forma aislada, suelen aparecer en las fases intermedias del crecimiento y son consubstanciales a l. Esta dinmica multivariada es
propia de la dinmica de evolucin de todo sistema de relaciones sociales de produccin, del capitalismo en este caso. Procesos que durante lapsos iniciales son claramente positivos, como la concentracin o el centralismo, devienen, despus de un
punto de inflexin, en negativos y obligan a poner en prctica diversas formas de
auto intervencin social.
En Amrica Latina, en algunos pases de evolucin industrial temprana, como
Mxico o Argentina o Brasil, la respuesta del Estado comenzar a dibujarse en las
cercanas de la mitad del siglo XX.
Un enfoque histrico
Las observaciones precedentes ayudan a develar la racionalidad de las polticas territoriales, aunque rara vez la racionalidad se presenta como el respaldo nico de ellas.
Todos los estudiosos estn de acuerdo en que Mxico ha sido la cuna de las polticas territoriales en Amrica Latina a partir del momento en que se establece la Comisin del Papaloapan en 1947 para administrar los cerca de 47.000 km2 de la cuenca.
Los objetivos principales se vincularon al control de inundaciones, aunque en definitiva se le asignaron varios otros. En efecto, su autoridad comprenda no slo la inversin en recursos hidrulicos para controlar las inundaciones, irrigacin, energa hidroelctrica y agua potable, sino tambin para el establecimiento de todo tipo de
sistemas de comunicacin para todos los asuntos de desarrollo industrial y agrcola,
urbanizacin y colonizacin (Barkin y King, 1970:100).
Posteriormente se agregarn Comisiones para intervenir las cuencas del Grijalva
y del Usumacinta (120.000 km2), del Tepalcatepec (17.000 km2), del Balsas (100.000
km2, del Fuerte (29.000 km2), y del Lerma-Chapala-Santiago (126.700 km2). Las Comisiones llegaron a cubrir ms de 20% del territorio nacional.
En 1948 en el Brasil el Departamento Nacional de Obras contra las Secas
(DNOCS) abre espacio para el establecimiento de la Comisin para el Desarrollo del
Valle del Ro Sao Francisco (CODEVASF) y posteriormente se crea la Comisin para
el Desarrollo de la Cuenca del Valle del Ro Doce. En ambos casos el esquema es
muy similar al ya ensayado en Mxico.
En el mismo pas en 1959 se establece la Superintendencia para el Desarrollo del
Nordeste, SUDENE, probablemente el organismo ms emblemtico en el cuadro de
las polticas territoriales en Amrica Latina (de Oliveira, 1977). Como bien se sabe el
nombre de Celso Furtado y su Operacin Nordeste, estuvo ligado desde siempre a la
creacin de la SUDENE. Posteriormente se crearn las Superintendencias para el Desenvolvimento de la Amazona (SUDAM) y de la Zona Franca de Manaos (SUFRAMA), e incluso, en las dcadas siguientes se configurarn similares organismos
para las macro regiones del Centro-Oeste, del Centro-Sur, y del Sur.
Tambin en 1959 se establece en Argentina el Consejo Federal de Inversiones
(CFI) mediante un pacto constitucional entre las Provincias, el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires y el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antrtica e Islas del
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solente y sobre todo racista, pero quizs no del todo errado al sostener, metafricamente en el mejor de los casos, que no haba visto hombres, sino monos. La referencia viene al caso si se tiene en cuenta el escaso grado de originalidad de las polticas territoriales en Amrica Latina, lo que arroja dudas sobre su pertinencia.
Inicialmente es la conocida Tennessee Valley Authority (TVA), la exitosa agencia
federal creada por F. D. Roosevelt en 1933 como parte del New Deal keynesiano, la
que inspirar su rplica en el caso de la Corporacin Venezolana de la Guayana, de la
Corporacin del Valle del Cauca, de la Corporacin Autnoma de la Sabana, de los
organismos de control de cuencas en Brasil y de tantas otras agencias de menor relevancia. Hay toda una historia poltica detrs de la TVA que no slo tuvo xito en modernizar la cuenca en trminos hdricos, riego, generacin de energa elctrica y fabricacin de nitrato sinttico, sino que adems, mitologiz al ingeniero David
Lilienthal (el padre de la TVA) a quien se encontrar aos ms tarde asesorando en
Venezuela y en Colombia (Higgins and Savoie, 1995).
La influencia del modelo institucional de la TVA se mantuvo en primera lnea por
algo as como una dcada. Ya a mediados de los aos 50, el paradigma hidrulico
dar paso a otro modelo, europeo, fundado ms en consideraciones polticas que econmicas. En Italia, el perodo de la postguerra planteaba la posibilidad (alta segn se
crea) de que el partido comunista ganase el control del pas mediante su acceso a la
presidencia de la repblica. En parte este temor empuja la promulgacin de la Constitucin de 1947 que establece la divisin en regiones, a fin de disponer de espacios territoriales y polticos en los cuales pudiese encontrar fuerza y refugio y capacidad de
resistencia la democracia cristiana. De hecho jams el partido comunista gan la presidencia, aunque s gan el control de varias regiones y ciudades que posteriormente
pasaran a ser las estrellas del desarrollo italiano (los distritos industriales). Como
parte de la misma construccin poltica y al amparo del Plan Marshall, Estados Unidos empuja la creacin de una agencia financiera y de ejecucin de proyectos destinada a canalizar recursos de inversin al sur de la pennsula, de pobreza extrema, y
segn se pensaba, caldo de cultivo del comunismo.
Nace entonces la emblemtica Cassa per il Mezzogiorno que entre 1950 y 1980
transferir la gigantesca cantidad de 36.000 millones de dlares (nominales) hacia inversiones en infraestructura y en equipamiento industrial en el sur. La Cassa tuvo un
xito considerable en aumentar el ingreso per capita del Sur, slo que el del Norte
aument mucho ms rpidamente, poniendo en evidencia la dualidad de las disparidades en trminos absolutos y relativos.
La SUDENE ser la principal rplica de la Cassa en Amrica Latina, una institucin que al igual que su matriz debe su creacin a consideraciones polticas, como
una respuesta del estado brasileo a la efervescencia social y poltica nordestina, causada por la pobreza, y que ya haba generado un potente y amenazador movimiento,
las Ligas Camponesas lideradas por Francisco Juliao (aos despus cooptado por el
sistema y transformado en Diputado Federal). El gobierno de Kubistchek, por la
mano de Furtado, crea entonces un aparato cuyo objetivo principal era viabilizar la
transferencia de capital desde el Centro-Sur al Nordeste, creando empresas, empresarios y empleo. Francisco de Oliveira (1977) diren claro lenguaje marxistaque la
SUDENE viabilizaba con aires nacionalistas la expansin de la base de acumulacin
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del capitalismo oligoplico brasileo creando al mismo tiempo una oligarqua local,
socia de la ya existente principalmente en Sao Paulo. Las franquicias tributarias (art.
34/18) seran el principal instrumento para allegar capital.
La mano invisible de los EE.UU. no tard en hacerse visible: Hollis Chenery,
uno de los artfices del modelo de la Cassa, y Stephan Robock, un destacado economista, sern asesores de la Superintendencia y contribuyen decisivamente a su organizacin y a la definicin de su estrategia. Ms adelante, segn de Oliveira, la accin de la USAID en el Nordeste apuntaba concretamente a minar la autoridad de la
SUDENE ofreciendo directamente ayuda a los gobiernos estaduales capaces de oponerse polticamente a las fuerzas polticas populares, rotuladas como radicales
(de Oliveira, op. cit., p. 122).
Tanto el modelo de la TVA como el modelo de la Cassa se inscriben en el mbito
ms amplio de las polticas econmicas de claro corte keynesiano.
La dcada de los sesenta comienza, en cierto sentido, con la Conferencia de Punta
del Este en 1961, oportunidad en que se crea la Alianza para el Progreso y momento
en el cual los EE.UU. levanta el veto ideolgico a la planificacin para transformarla
en un instrumento legtimo de intervencionismo progresista, dotada de un presunto
fundamentum in re. Por otro lado, se trata de una dcada marcada por las utopas, por
las visiones ideolgicas (hoy se dice metarelatos) y por una confrontacin, al menos
en Amrica Latina, entre varias corrientes de pensamiento y de interpretacin del desarrollo: la teora de la dependencia, en sus versiones marxista (Frank, dos Santos,
Marini, Quijano) y no marxista (Cardozo, Faletto, Sunkel), y la teora de la modernizacin social voceada principalmente por Gino Germani.
Segn esta ltima postura, la falta de desarrollo de los pases latinoamericanos se
deba principalmente a un conjunto de barreras estructurales que impedan a estos pases recorrer el sendero de progreso ya recorrido por las naciones industrializadas
(haba un supuesto implcito acerca de un nico camino al desarrollo); algunas de las
barreras sealadas eran con toda razn dgase de paso el sistema educacional y la
tenencia de la tierra. Reformas educacionales y agrarias fueron puestas en la agenda.
Otra barrera, de particular inters en este orden de cosas, resida en el bajo grado
de integracin interna de las economas latinoamericanas. El concepto de baja integracin interna aluda a la integracin fsica, a todas luces muy deficiente, a la integracin econmica, inexistencia de un mercado nacional, e integracin sociopoltica,
procesos inacabados de construccin del Estado/Nacin y ausencia en consecuencia
de un marco valrico nacional y precaria presencia del Estado en su propio territorio.
Quizs si Colombia fuese el mejor ejemplo de estas carencias.
Como es frecuente, de un diagnstico descriptivo (como eran mayoritariamente
los diagnsticos de la poca) acertado, pueden generarse recomendaciones erradas o
insuficientes, por razones cognitivas u otras.
Aunque no incluida en el diagnstico de la falta de desarrollo latinoamericano hecho en el marco de la teora de la modernizacin, se poda desprender de l fcilmente una recomendacin que resultara central en el diseo de las polticas territoriales a partir de los aos sesenta: la conveniencia de modificar la estructura
administrativa de los territorios nacionales creando una suerte de nueva geografa poltica ms acorde con la contemporaneidad, reemplazando a las viejas delimitaciones
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Fuente: Camagni, R.: Rationale principles and issues for development policies in an area of globalisation and localisation: spatial perspectives. Politecnico di Milano, 2000.
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recen junto a Chile en un informe del PNUD sobre la materia(s/f), pero ya fue anotado que en 1993 la reforma constitucional barri con las regiones y con las estructuras poltico-administrativas del gobierno peruano de Alan Garca. Manuel Dammert
(1999) un connotado poltico y especialista peruano sostiene una postura completamente opuesta a la que se desprendera del informe del PNUD, aunque es efectivo
que en 1998 el Congreso aprob una Ley Marco de la Descentralizacin buscando
departamentalizar la regionalizacin. Pero en cualquier caso parece ms certero sealar que en el ao del informe del PNUD, slo Chile, Nicaragua y Repblica Dominicana podan exhibir estructuras regionales y si se toma en cuenta el tamao de estos
pases no es incorrecto apuntar a Chile como el nico caso relevante en funcin del
tamao geogrfico.
En segundo lugar, el propsito de poner lmites a la metropolizacin y a la primaca urbana fracas de manera rotunda. Es bien conocido que Amrica Latina es hoy
un subcontinente caracterizado por una alta tasa de urbanizacin, cercana al 80% en
la actualidad, por una velocidad elevada de este proceso si se observa que la tasa de
urbanizacin pas de un 55% en 1970 al actual 80% en el 2005, segn cifras del CELADE (Boletn de Poblacin, 76) y por una primaca de la ciudad principal. Incluso
la incapacidad de contener el crecimiento metropolitano indujo la introduccin, como
en otras latitudes, de nuevos vocablos: megalpolis y megalopolizacin y las cifras
revelan que Ciudad de Mxico sobrepas los 20 millones de habitantes, Sao Paulo le
sigue de cerca con 20 millones, Buenos Aires tiene cerca de 14 millones, Lima 8 millones, Santiago de Chile 5 millones, Caracas 4,5 millones y as por delante.
Las esperanzas puestas en el cambio de modelo econmico, en la masificacin
del postfordismo y en la descentralizacin no plasmaron en la realidad. Para aquellos
que deseen examinar en profundidad el tema y sus cifras, el nmero 32 (2002) Serie
Poblacin y Desarrollo del CELADE, contiene un excelente estudio de J. Rodrguez
Vignoli.
En tercer lugar la reduccin de las disparidades territoriales de ingreso por persona o de producto por persona, otro objetivo, una cuestin que mereci desde temprano la atencin de los analistas empricos, como Gilbert y Goodman (1976) para
Brasil y el Nordeste, Len (s/f) para Colombia, Panam y Venezuela, Martn (1984)
para estos mismos pases basndose en Len (s/f), Boisier y Grillo (1969) para Chile.
Actualmente el tema ha sido retomado con la visin de los anlisis de convergencia/divergencia. Luis M. Cuervo (2003) prepar, para el ILPES, una excelente revisin del estado del arte a la cual hay que remitir al lector vido de cifras. La conclusin ms general es que en Amrica Latina no se observa un patrn definido de
convergencia, ms bien aparecen patrones de contencin de la convergencia. Un notable trabajo de Ivn Silva (2003) tambin hecho para el ILPES ofrece una panormica an ms completa sobre disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en el sub continente.
En cuarto lugar, el objetivo de descentralizar los sistemas pblicos y privados de
toma de decisiones ha mostrado un recorrido temporal errtico como producto de serias limitaciones en la cultura, en la tradicin de organizacin del Estado, en la sub
cultura de la administracin pblica y, finalmente, en la propia mentalidad individual
latinoamericana, heredera de un orden hacendario rural en el cual el campesino (des-
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de crecimiento y de desarrollo en el territorio son entendidos como procesos evolutivos complejos, como verdaderas emergencias sistmicas propias de la complejidad
evolutiva, entonces hay que admitir que la causalidad es tambin compleja, sea al explicar xitos o bien al explicar fracasos, como bien lo afirma Rubn Utra en un libro
reciente sobre el desarrollo de las naciones (Utra, 2002).
Esto lleva a sostener que, desde el tipo de insercin internacional que ostenta un
pas, con todo el sistema de dominacin/dependencia que conlleva normalmente, pasando por la poltica econmica nacional (macro y sectorial) hasta llegar a la cultura
y la conducta de actores y agentes especficos, todo un abanico de factores causales
entra en accin. No obstante ac se privilegiar un anlisis selectivo que pretende
apuntar a dos causas radicales (en el sentido de encontrarse en la raz del asunto), que
han sido expuestas en numerosas oportunidades y que hasta hoy no parecen experimentar rechazo alguno. Sin embargo, la reduccin de la complejidad es una operacin preada de peligros puesto que la disyuncin cartesiana propia de esa reduccin,
diluye y desvanece la cuestin misma que se estudia.
Al comenzar la diferenciacin estricta entre los conceptos de crecimiento y de desarrollo que se enmarcaron inicialmente en una sinonimia desde, por lo menos, la
Carta del Atlntico firmada por Churchill y Roosevelt en 1941, se hizo cada vez ms
patente la diferencia especfica ms significativa entre ellos, al relegarse el concepto
de crecimiento (como proceso y como estado) a logros materiales (importantes en s
mismos sin duda alguna) en tanto que el concepto de desarrollo se liga ahora a logros
no materiales, intangibles, subjetivos, y valricos, con fuerte influencia del pensamiento de Seers, Sen, Goulet, Furtado, Hirchmann y otros.
La teora econmica se ha preocupado mucho ms del crecimiento que del desarrollo, quizs con razn si se toma nota que la ciencia econmica es incapaz de explicar fenmenos multidimensionales que se ubican mucho ms all de su mbito cognitivo.
Hay que recordar que D. North obtuvo el Premio Nbel por su contribucin (entre
otras) a la relativizacin de la capacidad de la economa para explicar decisiones de actores que operan en el marco de racionalidades distintas de la racionalidad econmica.
As resulta fcil entender que al separarse conceptualmente el desarrollo del mero crecimiento, una falencia cognitiva creciente se hizo ms y ms evidente. Casi se puede
decir que actualmente la discusin sobre desarrollo est ms en al mbito de la psicologa social, de la sociologa, de la historia y de la antropologa que en el de la economa.
Si bien la mxima de San Agustn primero comer, despus filosofar sigue constituyendo una buena recomendacin, no pocos dicen ahora que la inversin de la frase del
Obispo de Hipona tambin sera correcta, bajo ciertas circunstancias.
No se saba (se sabe ahora?) exactamente qu es el desarrollo y por tanto ha
habido un dficit de entendimiento acerca de su estructura y de su dinmica; peor
an, el desarrollo a escala sub nacional tena mucho de un reduccionismo escalar,
pasando por alto los cambios cualitativos entre escalas. La falta de un corpus cognitivo cierto hace de las intervenciones meras apuestas; se pueden obtener los resultados buscados, pero con seguridad ello ser el producto de la casualidad, de la
buena suerte.
Incluso en el terreno ms firme del pensamiento sobre crecimiento, se ha adoptado un tanto ligeramente la teorizacin actual sobre crecimiento endgeno a nivel
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sub nacional, pasando olmpicamente por alto cuestiones como el considerable grado
de apertura sistmica de las sociedades sub nacionales, su insercin tambin sistmica en un mbito de comando superiorel pasnivel en el cual se toman importantes iniciativas (por ejemplo, la especificacin del cuadro de la poltica econmica,
la especificacin de un proyecto pas o proyecto nacional de largo plazo, regulaciones de diversa naturaleza, etc., etc.). Se descuida el hecho fundamental de ser el
proceso de crecimiento (tambin el de desarrollo) el resultado de una matriz decisoria enorme que envuelve una multiplicidad de agentes y que al plantear la elemental pregunta: dnde se encuentra la mayora de estos agentes?, la respuesta es inequvoca: fuera del territorio en cuestin (regin, provincia, comuna, etc.) y que en
consecuencia el crecimiento econmico en el territorio debe ser considerado altamente exgeno, sin importar si el conocimiento y el progreso tcnico obedece a una
racionalidad estrictamente econmica.
Esta cuestin, simple pero importantsima, tiene claras repercusiones sobre la
forma de hacer gobierno sub nacional, en particular sobre la forma de aproximarse
a los factores causales del crecimiento controlados casi todos por agentes exgenos. Se trata, ni ms ni menos, que de un necesario cambio en la cultura de hacer
gobierno. La proactividad de varios gobernadores de estados brasileos en relacin a la inversin extranjera es un buen ejemplo, a veces, eso s, derivando en la
guerra fiscal.
Desde un punto de vista terico riguroso, hemos sostenido (Boisier, 2003) que
tanto el crecimiento como el desarrollo territoriales son emergencias sistmicas, en el
caso del crecimiento, derivada tal emergencia de la intensa interaccin del sistema
con su propio entorno (con los decisores a cargo de la acumulacin de capital, de progreso tcnico, de capital humano, de la demanda externa, de la formulacin y puesta
en ejecucin de la poltica econmica, y del diseo del proyecto pas, si existiese)
y en el caso del desarrollo, derivada de la intensa interaccin entre los subsistemas
del sistema (los subsistemas axiolgico, de acumulacin, organizacional, procedimental, decisorio, y subliminal), subsistemas de cuya interaccin (sinapsis) depende
la complejidad evolutiva. Este razonamiento permite sostener la tesis del crecimiento
exgeno al mismo tiempo que la tesis del desarrollo endgeno.
El pensamiento y la prctica en materia de intervenciones de fomento al desarrollo estuvieron, en el pasado, impregnados de positivismo (con todos los limitantes supuestos de este paradigma), de cartesianismo analtico, de ahistoricismo y de programas de accin tipo incrementalismo disjunto la Lindblom, de una creencia que el
desarrollo resulta de sumar proyectos y programas en vez de ser el resultado, metafrico, de una multiplicacin, de una sinergia social cognitiva.
Probablemente la clave para disear intervenciones territoriales exitosas, lo
cual presupone necesariamente su consonancia con la contemporaneidad, reside en
considerar que los procesos de cambio social en el territorio (crecimiento+desarrollo) requieren intervenciones descentralizadas para maximizar la endogeneidad de
los procesos (que ya se sabe, ser relativamente baja en el caso del crecimiento y
elevada en el caso del desarrollo). La exigencia es una descentralizacin amplia, en
trminos institucionales, es decir, tanto en el mbito pblico como en el privado, y
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Cuerpo cognitivo bien desarrollado tanto en la teora de sistemas de primera como de segunda generacin, pero que se encuentra, por as decirlo, encima de la mesa y no en la mente de quienes disean
formas de intervencin social, al contrario de lo que sucede con el segundo, en plena construccin.
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CONOCIMIENTO
FUNCIONAL
TENEMOS QUE ENTENDER CUL ES LA
ESTRUCTURA ACTUAL (EN LA
GLOBALIZACIN) DE LOS
PROCESOS DE CAMBIO EN EL
TERRITORIO.
HAY QUE CONOCER EL NUEVO
ENTORNO (CMO SE INSERTA UNA
REGIN EN SU MEDIO EXTERNO) Y
EL NUEVO INTERNO (CULES SON
HOY LOS FACTORES CAUSALES DEL
CRECIMIENTO ECONMICO Y DEL
DESARROLLO SOCIETAL). SIENDO
EL PRIMERO EXGENO Y EL
SEGUNDO ENDGENO, HAY QUE
TOMAR NOTA DE LOS CAMBIOS
REQUERIDOS EN HACER GOBIERNO.
NUEVO ENTORNO DE
DESARROLLO REGIONAL
NUEVO ESCENARIO
CONTEXTUAL
NUEVO ESCENARIO
ESTRATGICO
NUEVO ESCENARIO
POLTICO
APERTURA
EXTERNA
GLOBALIZACIN
APERTURA
INTERNA
DESCENTRALIZACIN
NUEVA ORG.
TERRITORIAL
PIVOTALES
ASOCIATIVAS
VIRTUALES
NUEVA GESTIN
TERRITORIAL
MODERNIZ.
ESTADO
NUEVAS FUNC.
GOB.REG.
CUASI-ESTADOS
CUASI-EMPRESAS
TERRITORIALIDAD
CONDUCCIN
ANIMACIN
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Boisier, S.
CRECIMIENTO TERRITORIAL
EXGENO
(decisionalmente)
PROYECTO NACIONAL
Y
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
POLTICA ECONMICA
NACIONAL
DEMANDA
EXTERNA
ACUMULACIN
DE
CAPITAL
ACUMULACIN
DE
PROGRESO TCNICO
ACUMULACIN
DE
CAPITAL HUMANO
DESARROLLO TERRITORIAL
ENDGENO
INTERACCIONESY YRESULTADO
RESULTADO
INTERACCIONES
SUBSISTEMAS
QUE DEFINEN
COMPLEJIDAD
TERRITORIAL
POTENCIAL
DE
CRECIMIENTO
ECONMICO
AUTONOMA
REINVERSIN
INNOVACIN
IDENTIDAD
ACTITUD
MENTAL
COLECTIVA
POSITIVA
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IDENTIFICACIN DE SUBSISTEMAS
EN LOS CUALES INTRODUCIR
SINAPSIS Y SINERGA
SUBSISTEMA SUBLIMINAL
UN LISTADO DE CAPITALES
INTANGIBLES
CAPITAL
COGNITIVO
CAPITAL
SIMBLICO
CAPITAL
CULTURAL
CAPITAL
SOCIAL
CAPITAL
CVICO
CAPITAL
HUMANO
CAPITAL
MEDITICO
CAPITAL
ORGANIZACIONAL
CAPITAL
PSICOSOCIAL
CAPITAL SINERGTICO
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