Oszlak, O. - La Formacion Del Estado Argentino Cap. 3 La Conquista Del Orden y La Institucionalizacion Del Estado

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Orden, progreso y organizacin nacional
Carpeta 572 T4
"
: Cubierta: GustavO MacrJ
Oszlak, Oscar
La formacin del Estado argentino: orden, progreso y organizacin nacional-t ed.Buenos Aires: Arlel, 2012. '
342 pp.; 23x15 cms
ISBN 978-987-1496-25-9
1. Historia Argentina. l. Titulo

COD982
1 A rdicin, julio tk 2012
Reservados todos los derechos. Queda rigurosamente prohibida, sin la autorizacin escrita
de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccln
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el tratamiento informtico.
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1997, Osear Oma!<
2012, de todas las ediciones:

Editori;UPa1d$ SAlCF
Publicado bajo SLI sello Ariel'
Independencla 1682/1686, Buenos Alres - Argentina
E-mail: dlfusion@areapaldos.com.ar
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Queda hecho el depsito que prevlene la Ley 11.723

Impreso en la Argentina - Prlnted in Argmtina
Impreso en Primera C1a.se,
California 1231. Ciudad Autnoma de Buenos Alres,
en junio de 2012.
I
Tirada.: 2.000 ejemplares

ISBN '978987-1496-25-9
PRLOGO
Los quince aos trahscurridos desde la primera edicin de
este libro han sido' testigos de un viraje fundamental en la
concepcin que entonces se tena acerca del papel del Estado
nacional en la formacin y el desarrollo de la sociedad argentina. Ya en ese momento se adverta el surgimiento de una
nueva orientacin que, si bien no lleg a materializarse en
trminos de transformaciones importantes en la estructura o
tamao del Estado, tuvo un impacto' fundamental, tal vez decisivo, n la concepcin ideolgicq qu~., aos ms tarde, justificara las reformas estatales de los aos 90.
La consigna difundida por la dictadura militar que sintetiz esa nueva orientacin fue "achicar el Estado es agrandar la
N acin". Desde una visin histrica, esa frase engaosa simplificaba excesivamente y sobre todo distorsionaba groseramente el papel cumplido por el Estado nacional argentino como articulador esencial de' los patrones de relacin social que
permitieron instituir un orden capitalista en la sociedad argentina. Por ello, la primitiva cubierta de este libro, con una
intencin polemizadora, responda a aquella consigna: "Construir el Estado fue agrandar la Nacin. Fue imponer el orden.
Fue impulsar el progreso. La construccin del Estado permiti el desarrollo de la sociedad argentina".
En efecto, en la mayora de las experiencias exitosas de desarrollo capitalista la expansin del Estado -particularmente durante el siglo XIX- no tuvo lugar a expensas de la sociedad civil. Por el contrario, fue instrumental para producir el
crecimiento de la sociedad. Su protagnico papel en las tem-
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'"
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LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
cacilhJ. de gravmenes a la exportacin.

68 Salvo la aduana, no fue nacionalizada ninguna institucin provincial. El gobierno nacional garantiz a la provincia el presupuesto de
1859 hasta 1866 y se hizo cargo, adems, de las deudas de la Confederacin, de las provinciales y de las nacionales -emprstito Baringatendidas hasta entonces por Buenos Aires.
69 El gobierno provincial mantuvo b~o su jurisdiccin al Banco de la
Provincia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intentos de nacionalizacin. Control de ese modo el crdito interno y la emisin y circulacin monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de la provincia durante los veinte aftos anteriores a la federalizacin de la ciudad
de Buenos Aires. En 1866 debi reintegrar la jurisdiccin sobre el municipio, sin haber resuelto el problema de la residencia, y qued virtualmente en calidad de husped de las autoridades provinciales. As~mismo,
durante los primeros aos las principales obras pblicas fueron realizadas por el gobierno provincial.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y

LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
War made the State,
and the State made war.
CHARLES TILLY
INTRODUCCIN
"El Estado ha muerto; viva el Estado." Bien podan haber

sido stas las palabras del vencedor d 'Pavn, luego de que su
triunfo produjera el derrumbe de la Confederacin Argentina
y despejara el camino para la definitiva organizacin nacional
sobre las bases impuestas por Buenos Aires. 1 La promesa
cierta de un futurQ de abWldancia y progreso haca auspicios() el comienzo de este nuevo experimento de construccin del
E~tado nacional. Un ave fnix pareca renacer de las cenizas
de la guerra civil.
Sin embargo, la confirmacin de la hegemona portefia sobre el resto del territorio nacional argentino,no signific la
resolucin del viejo problema de la institucionalizacin del poder que el pas vena arrastrando prcticamente desde el momento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que
desembocaron en la nueva situacin institucional tenan una
lgica propia, inexorable, predeterminada, independiente de
los actores - como afirmaba el general Mitre en su primer
mensaje al Congreso-. esta lgica no poda asegurar la vigencia continuada de una solucin impuesta a sangre y fuego.
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LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
Matltener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Aires -la "revolucin liberal"- requera la centralizacin e institucionalizacin del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgido despus de Pavn. Era preciso ordenarse, para ordenar; regularizar el funcionamiento de los instrumentos de
dominacin que hadan posible el sometimiento de los diversos planos de interaccin social a las exigencias de un sistema
de produccin que se insinuaba con fuerza avasalladora.
Por cierto. el triunfo de Pavn creaba una situacin sin precedentes en la historia institucional del pas. A partir de entonces. la lucha poltica se entabl desde posiciones diferentes. De un conflicto "horizontal", entre pares (v.g. lucha entre
caudillos -como en la larga etapa de la anarqua- o entre,
bloques formados por emeras alianzas -como ocurriera durante los enfrentamientos entre la Confederacin Argentina y
el Estado de Buenos Aires-), se pas a una confrontaci6n
"vertical", entre desiguales. Toda movilizacin de fuer.zas contrarias al orden establecido por los vencedores sera calificada, de ah en ms, como "levantamiento" o "rebelin interior".
Al carcter segmentarlo de la organizacin social se haba superpuesto una dimensin jerrquica. Desde un Estado que se
eriga como forma dominante de integracin social y poltica,
como instancia que abarcaba y coronaba esa organizaci6n segmentara de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales
con aspiraciones hegemnicas pretenda resolver definitivamente un pleito de medio siglo asumiendo por la fuerza el control\poltico del pas.
Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regiones,
"partidos", clases, actividades y hasta familias, es una tarea
que socilogos la historiadores an tienen pendiente.2 Convengamos al menos que el centro de la escena poltica fue ocupado por una coalicin de fraCciones de una burguesa en formacin. implantada fundamentalmente en las actividades mercantiles y agro exportadoras que conformaban la todava rstica aunque pujante economa bonaerense, a las que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y heterogneo grupo de
intelectuales y guerreros que por su control del aparato institucional -burocrtico y militar- de la provincia portea,
constitua una autntica clase poltica; y 2) por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Litoral fluvial y el
interior, cuyos intereses resultaban creciente mente promovidos a travs de esta asociacin.
.
Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
variados, distaba mucho de~ser una coalicin fuerte o estable.
Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzaran a
manifestarse, no eran menos profundas que las que la enfrentaban al pacto confederal. De aqu que el liderazgo inicial de
Buenos Aires pronto se diluira en un complejo proceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos rasgos esenciales seran el descrdito y posterior crisis de su ncleo liberal
nacionalista3 y el ensanchamiento de sus bases sociales a travs de la gradual incorporacin de las burguesas regionales.
Transcurriran todava dieciocho afios hasta que se consolidara un "pacto de dominacin" relativamente estable. A lo largo
de ese perodo. tambin se iran consolidando los atributos
materiales del Estado, es decir, un sistema institucional con
alcances nacionales. El presente captulo est dedicado a examinar el proceso de imposicin del or4~n y de institucionalizacin del Estado nacional durante ese lapso hist6rico.
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AMBITOS DE ACTUACIN Y FORMAS DE PENETRACIN DEL ESTADO
Hemos visto en el captulo introductorio que la existencia y

desarrollo de las instituciones estatales puede observarse como un verdadero proceso 'de "expropiacin" social, en el sentido de que su creacin y expansin implica la conversin de intereses "comunes" de la sociedad civil en objeto de inters general y, por lo tanto, en objeto de accin de ese Estado en formacin. A medida qu,e ello ocurre. la sociedad va perdiendo
competencias, mbitos de actuacin, en los que hasta entonces haba resuelto -a travs de diferentes instancias y mecanismos - las cuestiones que requieren decisiones colectivas
de la comunidad.
Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn6 de hecho al arreglo institucional vigente antes de su creacin. Con
excepcin de las relaciones exteriores, confiadas al gobierno
provisional de Mitre, la resolucin de los asuntos "pblicos"
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sigui en manos de los gobiernos provinciales y de algunas

instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asociaciones vo~
luntarias. La construccin del Estado supona enajenar a estas instituciones parte de sus facultades, apropiando mbitos
funcionales que constituiran en el futuro su legtimo dominium. A su vez, esta apropiacin implicaba una profunda
transformacin del marco de referencia de la actividad social.
Aun cuando la Constitucin Nacional, vigente desde haca
una dcada, continu proporcionando un esquema institucional y normativo imprescindible para la organizacin del Estado nacional, su desagregacin e implementacin estaban todava pendientes. Ello supona materializar en accin lo que
hasta entonces era una formal declaracin de intenciones. En
parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertas forID;as
de intervencin social reservadas, hasta ese momento, a la JUrisdiccin de las provincias, aun cuando su ejercicio por stas
contraviniera expresas disposiciones. constitucionales. En
parte, tambin, de una invasin por el Estado nacional ~e mbitos de accin propios "particulares", convirtiendo sus lntereses en objeto de atencin e inters "pblico". En parte, fmalmente, de la delimitacin de nuevos mbitos operativos que
ningn otro sector de la sociedad estaba en condiciones de
atender, sea por la naturaleza de la actividad o la magnitud
de los recursos involucrados. En otras palabras, la existencia
del Estado nacional exiga replantear los arreglos institucio"
nales preexistentes, desplazando el ~arco de refere~cia de .la
aetividad social de un mbito local-prIvado a un mbIto naCIOnal-pblico. Pero al mismo tiempo, esa misma existen~ia del
Estado implicaba una concentracin de recursos materIales y
de poder a partir de los cuales resultaba posible resolver mediant~ novedosas formas de intervencin- algunos de los
desafos que planteaba ~l incipiente proceso de desarrollo capitalista que tena lugar paralelamente.
.
.
Sin perjuicio de referirme ms adelante a las .cristalizaciones burocrticas a travs de las que se manifest la accin del
Estado, quiero detenerme aqu en las diferentes formas que
asumi este proceso de apropiacin y/o creacin de los mbitos de actuacin que constituiran su jurisdiccin funcional.
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I
Sin duda, la transferencia -forzada o no- de funciones' ejercidas de hecho por las provincias, concentr los mayores ?s"
'"fuerzCls del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la formacin de un ejrcito y.un aparato recaudador
verdaderamente nacionales. 4
. .
I
. Disuelta la Confederaci6p. Argentina, las fuerzas militares
de Buenos Aires pasaron a constituirse en el ncleo del nu~vo
ejrcito nacional, al reunirse la Gu~dia N acion~ de Buenos
Aires con efectivos de la Confederacln y transferIrse al orden
nadonal el Ministerio de Guerra y Marina y la Inspeccin y
Comandancia General de Armas de la provincia de BuenosAires. 5 Formalmente, Mitre organiz un ejrcito regular en
1864, creando cuerpos d.e lnea que se distribuyeron estratgicamente por el interior del pas. Sir: e~ba~go, t~a.nscurri
ran todava muchos aos hasta que la mstltucln mllItar consiguiera organizarse sobre bases ms o menos estableS. A las
dificultades inherentes a la organizacin de sus cuadros, las
provincias, nunca resignadas a perder su poder d? convocatoria de milicias, sumaran nuevos obstculos maDlfestados en
diversas formas de enfrentamiento con el gobierno nacional. a
Como en el caso del ejrcito, aunque por razones mucho
ms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su aparato recaudador se llev a cabo a partir de los recursos y organismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires.
No obstante, transformarlos en una institucin implic desplegar diversas actividades, tales como adquirir el control de
lae: aduanas interiores que an se hallaban en manos de las
provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas
de la nacin y las provincias, asegurar la viabilidad presupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar y uniformar los organismos de recaudacin y control, y activar la bsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de los ingroso:. corrientes. 7
No menores fueron los obstculos que hall la creacin de
otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer control sobre las dems reas que el gobierno nacional comenzaba a l'eivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como
en el caso del ejrcito y la aduana,' en algunas areas se trata-
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baode que las provincias consintieran en transferir a la naci6n

algunas de sus prerrogativas, tales como la emisi6n de mone.!liuLla administraci6n de justicia de ltima instancia. La aparente simplicidad de estos acto; de transferencia se vio, sin
embargo, erizada de dificultades .. El problema ya no se reduca a montar, sobre la base de instituciones de Buenos Aires,
organismos con proyeccin nacional, SlnO a apropiar y concentrar atribuci9nes, ejf[l_r~ndolas a travs de mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en parte el fracaso de
los proyectos iniciales de nacionalizar la moneda y la banca.
Ganar la confianza de un comercio descredo por a.nteriores
fracasos, cuyas prcticas seguan incorporando como premisa
una total anarqua monetaria; superar las resistencias de los
comerciantes y hacendados porteftos, que no consentan en
perder el frreo control que ejercan sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, principal instrumento monetario y
crediticio del pas; tales algunos de los desaos que recin pudieron vencerse dos dcadas ms tarde. 8 Otras veces, en cambio, la provincia cedera prestamente la iniciativa, como en el
caso de los esfuerzos por extender la frontera con el indio.
Luego de Pavn fue el ejrcito nacional el que asumi6 esa responsabilidad, y aunque la Guardia Nacional de las provincias
-especialmente la de Buenos Aires- colabor en este esfuerzo, fue la nacin la que llev adelante la campafta y suministr el grueso de los recursos.
Pero conquistar el orden tambin supona para el.gobierno
nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regulacin so~
cial hasta entonces impuestos por la tradicin, legados por la
colonia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centralizacin en el Estado permitira aumentar el grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertas prcticas,
acabar con la improvisaci6n, crear nuevas pautas de interac~
ci6n social. A derencia de la apropiacin de reas fullciona~
les bajo control provincial, no haba en estos c~sos una clara
lgica de sustitucin. La variedad de mbitos operativos en
.10s que el gobierno nacional comenz a reclamar jurisdiccin
sealan ms bien un alerta pragmatismo, muchas veces rei.do con la filosoa antiintervencionista del liberalismo que
ipspiraba su accin en otros terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su ms importante manifestaci6n en la tarea de codificacin de fondo.
Las heterogneas disposiciones, costumbres, instituciones
y prcticas socialmente aceptadas, que desde ia colonia y a
travs de la catica etapa de vida independiente del pas haban conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsistente,
fueron lentamente sustituidos por modernos cdigos. Inspirados en la tradicin jurdica europea, pero adecundose a la
idiosincrasia de la sociedad argentina y alos requerimientos
que el nuevo orden impona, estos cdigos anticiparon y regularon minuciosamente los ms diversos aspects de la vida civil y la actividad econ6mica. 9
A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando aftos ms tarde el Estado
tom a su cargo el registro de las personas, la celebracin del
matrimonio civil o la administracin de cementerios, funciones
tradicionalmente asumidas por la Iglesia.10 Otras veces, supuso la incursin en ciertos campos combinando su accin con la
de los gobiernos provinciales y la de los particulares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad 's la educacin, rea en
la que el gobierno nacional tendra una creciente participacin
y se reservara prerrogativas de superintendencia y legislacin
general. El caso de los ferrocarriles tambin representa un tpico campo de incursin compartida con las provincias y el sector privado -incluso bajo la forma dejoint ventures-. Mencionemos, adems, las reas de colonizacin, negocios bancarios y construccin de obras pblicas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno nacional utiliz
la frmula de concesin -con O sin garanta- para la ejecucin de las obras o la prestacin de los servicios, contribuyendo a la formacin de una clase social de contratistas y socios
del Estado frecuentemente implantada adems en otros secto~
res de la produccin y la intermediaci6n. l l
Finalmente,el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales. el rpido' adelanto tecnolgico. entre otros factores, fueron creando
nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el go-
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.,
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bie:;no nacional comenz a promover y tomar a su cargo. En

esta categora se inscriben actividades tan variadas como la
organizacin del servicio de correos y telgrafos, la promocin
de la inmigracin, la delimitacin y destino de las tierras pblicas, la exploracin geolgica y minera, el control sanitario,
la formacin de docentes y el registro estadstico del comercio
y la navegacin.
En general, el Estado se apropi de las actividades hasta
. ahora mencionadas sustituyendo en su ejecucin a otros agentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentracin de mbitos funcionales cuyo control representara, a la vez, una fuente de legiti!Xlacin y de poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer
un orden coherente con las \\necesidades de IilcumulaciK, el
Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar
los atributos que lo definan como sistema de dominacin. Las
otras instancias articuladoras de la actividad social cedan terreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relacin
que lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de
los individuos y a la rutina de las instituciones.
Pero si bien la apropiacin y creacin de mbitos operativos comenz a llenar de contenido la formal existencia del Estado, tambin dio vida a una nueva instancia que sacuda en
sus races formas tradicionales de organizacin social y ejercicio del poder poltico. Por eso, luego de la instalacin del gobierno de Mitre, las reacciones del mterlor no tardaron en
producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronunci~mientos de jefes polticos dispuestos a cambiar situaciones
provinciales adictas o contrarias al nuevo rgimen, as como
en la continuidad de prcticas autnomas lesivas para el poder central. Antes de cumplir el primer afto de su perodo presidencial, Mitre informaba al Congreso que si bien las provincias haban adherido al nuevo orden, se haba hecho necesario prever cualquier reaccin distribuyendo estrp.tgicamente
las fuerzas militares bajo su mando. Al mismo tiempo, sefalaba que hallndose la sede del gobierno nacional en Buenos
Aires y siendo sta centro de todos los recursos, podan resolverse rpidamente las situaciones de desorden o rebelin.
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En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Buenos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue latpjda movilizaCin de su ejrcito el argumento ms contundente ara" anar la adhesin" de las provincias. La centralizacin del poder y los recursos resu ta an msuficientes. Para
ser efectiva, deba ir acompaada por una descentralizacin
del control, es decir, por una "presencia" institucional permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones interiores, y afirmando la.suprema autoridad del Estado nacional.
Sin embargo, esta presencia no poda ser slo coactiva. Los
largos aos de guerra civil haban demostrado la inviabilidad
de varios experimentos de creacin del Estado, fundados en la
fuerza de las armas o en effmeros pactos que cambiantes circunstancias se encargaban rpidamente de desvirtuar. Si
bien durante la guerra de independencia la organizacin del
Estado nacional haba tenido un claro sentido poltico, las luchas recientes haban puesto de relieve el inocultable contenido econmico que haba adquirido esa empresa. Por eso, la legitimidad del Estado asuma ahora un carcter diferente. Si
~ re resin -su faz coercitiva- apa:r:eca como condicin .~:
c;esaria para lograr el monopo io e a vio encla y e con ro rritorial, la creacin de bases consensuales de dominacin
apareca tambin como atributo esencial de la "estatidad".
Ello supona no solamente la constitucin de una alianza pol1tica estable, sino adems una presencia articuladora -material e ideolgica- que soldara relaciones sociales y afianzara los vnculos de la nacionalidad. De aqu el carcter multifactico gue deba asumir la presencia estatal, y la variedad
de formas de penetracin que la haran posible.
A pesar de ser aspectos de un proceso nico, las diversas
modalidades con que se manifest esta penetraci6n podran
ser objeto de una categorizacin analtica. Una primera modalidad, que llamar~represiva. supuso la organizacin de una
fuerza militar unificada y distribuida territorialmente, con el
objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracin del orden impuesto por el Estado nacional. Una segunda, que denominar cooptativa, incluy6 la captacin de apoyos entre los
Sectores dommantes y gobiernos del interior, a travs de la
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I
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LA CONQUISTA DEL ORDEN y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
for~acin de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y

prestaciones recprocas. Una tercera, que designar comQ.l?1:Q:
terial, presupuso diversas formas de avance del Estado nacional, a travs de la localizacin en territorio provincial de
obras, servicios y regulaciones indispensables para su progreso econmico. Una cuarta y ltima, que llamar ideolgica,
consisti en la creciente capacidad de creacin y aifusin de
valores, conocimientos y smbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendan a legitimar el sistema de do:minacin establecido.
, Las prximas secciones ilustrarn los mecanismos especfficos a travs de los cuales se expresaron estas distintas formas
de penetracin. Es conveniente advertir, sin embargo, que
tratndose de categora~ analticas excluyentes, su examen
separado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y
Icompleja imbricacin con que se manifestaron en la expenen'cia histrica concreta.
base se constituan ejrcitos locales, muchas veces coaligados

con los de otras provincias para sostener enfrentamientos con
el de Buenos Aires o con otras precarias coaliciones de ejrcitos provinciales..'
. '
Hacia 1861, la Confederacin contaba con un ejrcito de rese~a estimado en 121.506 hombres, que clculos ms optimistas elevaban a 164.705 guardias. nacionales (Memoria
Guerra y M~na, 1861). Ello implicaba que una sexta parte
de la poblaCln -una gran proporci6n de la poblaci6n masculina adulta- poda ser movilizada para el servicIo activo. Claro est que esas cifras eran puramente tericas, ya que las
provincias tendan a ocultar informacin sobre' sus efectivos y
a retacear su apoyo toda vez que se les requera el reclutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta prctica,
que continuara vigente luego de la definitiva organizacin
nacional, manifestaba la renuencia de las provincias a ceder
el privilegio de la conduccin de las fuerzas militares radicadas en su territorio, base de la defensa de su autonoma pero
a la vez escollo para la formacin de un ejrcito nacional. Son
elocuentes en este sentido las palabras del ministro de Guerra y Marina en 1857, cuando refirindose a la necesidad de
establecer un sistema de relevos, basado en el principio de
que todos los cuerpos deban participar con igualdad en los diversos servicios militares, seft.alaba como su principal objetivo "desarraigar la localizacin de los cuerpos, que destruye toda idea de un Ejrcito verdaderamente nacional" (Memoria
Guerra y Marina, 1857).
Ya he sefalado que correspondi a Mitre la organizacin de
un ejrcito regular, cuando transcurra el segundo afto de su
presidencia. Al comienzo, los problemas ms acuciantes a resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia de
los frentes de lucha, que obligaban a un permanente desplazamiento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de profesionalizacin, derivada de las dificultades de reclutamiento
ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejrcito nacioniil, com~
puesto originariamente de 6000 efectivos, debi afrontar de
inmediato la defensa de la lnea de frontera con el indio al
tiempo que acuda a sofocar los numerosos levantamie~tos
104
IPENETRACIN REPRESIVAl -'>
~Su;..;~
Esta modalidad implica la aplicacin de violencia fsica o

amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la
voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave empleado por el Estado para imponer esta forma
de control coercitivo fue la institucionalizacin de un ejrcito
nacional.
Phede parecer extrafio que medio siglo despus de iniciado
el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los
enfrentamientos armados y la guerra exterior, la organizacin
del ejrcito-se planteara an como tarea pendiente. Hubo sin
duda ejrcitos: expedicionarios, libertadores, de lnea, -::ustodios de fronteras interiores: Hubo tambin intentos orgnicos
de establecer una institucin militar permanente, como ocurri bajo las presidencias constitucionales de Rivadavia y Urquiza. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del extenso p43rodo
de guerras civiles, la conduccin del aparato represivo fue un
atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias. 12 Estas mantenan una guardia permanente sobre cuya
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prodlIcidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas porteas. la Por esta misma razn, sus dimensiones debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas,
en gran medida imprevisibles, de la institucionalizacin del
poder e8tata1.14 La falta de -una ley de conscripcin obligatoria
-problema arrastrado prcticamente desde las guerras de la
independencia- obligaba al gobierno nacional a destinar al
servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de
instruccin y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del
soldado de lnea. El gobierno tambin debi afrontar el problema de la homogeneizacin de los cuadros militares, ya que:
1) no se contaba con una fuerza integrada con eI'aportede todas las provincias; y 2) no exista una adecuada distribucin
jerrquica entre los diversos rangos.1 5
La creacin de un ejrcito nacional no elimin automticamente a las guardias nacionales mantenidas por las provincias. El gobierno nacional no contaba por entonces con poder
suficiente para avasallar este caro atributo de la autonoma
provincial. Adems, la capacidad de convocatoria militar continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependa de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta capacidad local tambin explica la relativa facilidad con que. los
caudillos provinciales organizaron ejrcitos e intentaron recurrentemente alzarse contra la autoridad naciona1. 16
Durante ms de una dcada, que abarc prcticamente las
presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debi
enf:rentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por
poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivacin comn: la defensa de las autonomas prOVinciales, amenazadas
por la creciente centralizacin del poder en un Estado nacional que, a los ojos del intel'ior, encarnaba el proyecto hegemnico de Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de repri
mir insurrecciones sino tambin de desplegar una !3erie de actividades "preventivas", dirigidas a imponer o restituir un
"orden" compatible con un esquema de dominacin en el qUe
la autoridad nacional resultara afianzada.
Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el hew
.} 07
rQsmo de las provincias -guiadas por Buenos Aires- en .su

lucha "contra la barbarie, el despotismo y la montonera". Controlada la situacin en las provincias litorales y liquidadas las
resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por'las fuerzas de
Buenos Aires 17 1a organizacin del ejrcito nacional se plante
en trminos de una disminucin de los efectivos movilizados
e11 la campaa militar y una concentracin de esfuerzos en
custodiar las fronteras, especialmente las "internas", peligrosamente acechadas y violadas por incursiones indgenas.
La presidencia de Mitre fue un perodo de dura prueba para el nuevo ejrcito nacional. Cuando recin empezaba la organizacin de sus cuadros, debi enfrentar compromisos blicos que constituan una formidable experiencia inicitica. Slo entre 1862 y 1868 se produjeron -segn Nicasio Oroo107 revoluciones y 90 combates en los que murieron 4-728 personas. 18 "No se os ocultan las dificultades con que ha debido
luchar el Gobi~rno p~ra poner al Ejrcito en pie de guerra",
expresaba el VIcepreSIdente Marcos Paz dirigindose en 1866
al Congreso: "cuando ninguna preparacin exista y era necesario crearlo todo con la premura exigida por las circunstancias. Armar y equipar un ejrcito de 25.000 hombres, proveer
a su, subsistencia y a sus comodidades ... era una obra que a
ms. de ser sobremanera costosa para el tesoro, requera. toda
la actividad, la energa y el celo de la administracin". El simultneo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa, en las provincias o en la frontera interior, 19. exigi el despliegue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la
tma de decisiones y cuantiosos recursos. 20 Ello se evidenci
en el nmero de acciones militares, en la cantidad de tropas
movilizadas y en el volumen de gastos realizados.
La intercambiabilidad de las fuerzas (v.g. ejrcito de lnea
o guardias naCionales) y de los destinos militares se convirti
en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaracin de
guerra al Paraguay.21 Ello determin6 que, aun en medio de intensas polmicas, el Estado nacional continuara apelando a
contingentes de guardias nacionales -reclutados por las provtncias- para cubrir los servicios de frontera con el indio. Paralelamente, intentara sin mucho xito una suerte .de cons-
108
LA. FORMAcrN DEL ESTADO ARGENTINO
cripcin obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provincia

contingentes de reclutas para remontar los cuerpos de lnea. 22
Posteriormente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispondra innovaciones en el sistema de reclutamiento que, en lneas generales, se ajustaran al mismo principio aunque como
en el caso anterior, tampoco tendran vigencia efectiva:
Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvi -como hemos visto- de importante refuerzo del ejrcito regular, ante contingencias que colocaban a ste en situacin precaria. Al constituirse prcticamente en una institucin permanente, su existencia posibilit y aceler la capacidad de penetracin del Estado nacional en todo el mbito territorial. Cuando en 1866 el
vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las px:ovincias
se hallaban "representadas" en el ejrcito nacional, pona de
manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado nacional haba
conseguido ganar o imponer el apoyo de las provincias, pero 2)
que an no haba podido establecer una fuerza diferen~iada
de su origen provincial y continuaba dependiendo del f\poyo
de los gobiernos locales para el mantenimiento del aparato represivo nacional. Por eso, cuando culminaba la presidencia de
Sarmiento, el servicio de fronteras continuaba llevnd'lse a
cabo con tropas regulares y guardias nacionales. 28 ,
Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuara
siendo movilizada, no slo para custodiar las fronteras interiores sino adems para. sofocar nuevas rebeliones. A los reitera<ios levantamientos de Lpez Jordn en Entre Ros suce~
di la insurreccin de Mitre, luego de las controvertidas elecciones presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Es~
te ltimo episodio militar exigi convocar a 60.000 hombres,
que se mOvllizaron sobre una extensa. regin del territorio nacional, librando batallas dcisivas en las provincias de Bue~
nos Aires y Crdoba. Un ltimo y definitivo enfrentamiento,
en 1880,cerrara un ciclo histrico de siete dcadas de guerra
civil: la insurreccin del gobierno de Buenos Aires contra las
autoridades nacionales, que origin una nueva e impoj,,'tante
movilizacin. Pero para entonces el ejrcito nacional haba
adquirido un perfil institucional diferente.
Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los prime-
LA. CONQUISTA DEL ORDEN Y LA.lNSTITUCIONALrZACIN DEL Esr.Jx;
ros afios de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse el licenciamiento de la Guardia Nacional, haba asunii;'
do la exclusiva responsabilidad de la actividad militar, formando sus cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protagnica actuaciQn en los hechos decisivos que eslabonaban el nuevo orden haba favorecido su profesionalismo e institucionalizacin. Durante 18 afios las fuerzas armadas nacionales haban salido airosas de sus diversos compromisos militares, ganando en capacidad organizativa y
operativa. Su estricta subordinacin al poder civil, destacada p~r Sarmiento y Avellaneda,24 acentuaron 'su espritu de
cuerpo evitando la dhrisin interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan cabida en sus filas (o se ib8.I). extinguiendo) los enganchados involuntarios, los mercenarios ex, tranjeros o los "destinados" por crmenes. La prspera situacin econmica del pas durante el gobierno de Sarmiento
haba permitido normalizar el aprovisionamiento, vestuario,
armamento y puesta al da de los sueldos.215 Nuevos institutos militares apoyaban la formacin y perfeccionamiento de
los cuadros. 26 Y el avance tecno16gico"-sobre todo el acceso
al ferrocarril, al telgrafo y al nuevo armamento adquirido
en la dcada del 70- multiplicaba la capacidad ofensiva del
poder militar naiona1. 27
Toc a Avellaneda heredar el comando de una fuerza constituida en pivote de la penetracin estatal y control coactivo
del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la lucha, en la renovada experimentacin organizativa, en la presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en mltiples escenarios de combate. Una fuerza que haba conseguido
deshacer la Unin del Norte, prevenir los intentos secesionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una fuerza,
en fin, que Avellaneda concentrara en la "solucin fina!" del
problema indgena, lo cual equivala a ganar el definitivo control de extensos territorios y su incorporacin al sistema productivo. Todo esto supona mantener el nivel de actividad y la
presencia institucional del aparato militar en gran parte del
10
110
ter~torio nacional. no s610 porque la Campaa del Desierto28

se extenda a diversas regiones del pas, sino tambin porque
el afianzamiento del control estatal sobre las situaciones provinciales exiga formar y distribuir cuerpos de ejrcitos en diversos puntos estratgicos, desde los cuales pudiera ejercerse
una eficaz accin preventiva y represiva. Ello explica que durante la presidencia de Avellaneda el ~resupuesto milit~ haya mantenido, aproximadamente, el ~lvel de las dos pres~d~~
cias anteriores y da crdito a las crtIcas por entonces dlrIgidas al ministro de Guerra Alsina, en el sentido de que habra
malgastado los escasos recursos del presupuesto nacional en
militarizar el pas. 29
Como veremos enseguida, el pretendido apoliticismo de la,s
fuerzas armadas y su estratgica distribucin y empleo signIficaron un invalorable recurso poltico. Sera precisamente ]a
conciencia de este nuevo poder del Estado, la tarda comprobacin de que con el auxilio de esa fuerza militar el gobierno
.. nacional haba diferenciado su base social de apoyo de la po. derosa burguesa portea lo que lanzara a Buenos Air~s a intentar detener el avance del vstago cuyo desarrollo SIempre
crey controlar. Entonces ya sera tarde. .
.
. Si el relato de los hechos fuera insufiCIente, algunas CIfras
pueden servir para completar la caracterizacin del aparato
represivo del Estado nacional y destacar su peso en esta etapa de penetracin institucional. Ent!e 1864 y 1879, el total
de\ personal civil y militar empleado por el Estado se mantuvo entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos aos, s610 el personal de tropa constituy aproximadamente el 50% del tota1.30
y en los momentos de crisis, en que una rebelin o la intensi~
ficacin de las operaciones militares requera el reclutamiento de nuevos efectivos, el total de tropas movilizadas poda al,;.
canzar a varias decenas de miles.
. .
. . . .. .
Los gastos del gobierno nacional destinados al ~~nisterio ~e
GueiTa y Marina insumieron, hasta 1880, la porclO~ ,ms sIgnificativa del p.resupuesto. Si se excluyen los servIClOS de la
deuda pblica, en gran parte afectados a la obtencin de .recursos para sostener el aparato militar, el presupuesto bh~o super casi siempre la mitad de los gastos totales del goblerno.
111.
LA CONQUlSTADEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
En 1863, las sumas destinadas a cubrir los sernCios de la deuda pblica y el presupuesto militar representaron las dos terceras partes de las ejecuciones totales':\l La guerra de la Triple
Aljanza consolid6 aun ms esta estructura presupuestaria, al
elevar tanto la significacin de las asignaciones a Guerra y
Mariila (que oscilaron entr' el 55% y e165% del gasto total del
gobierno nacional) como el pago de la deuda pblica. Tal como
se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbieron prcticamente la totalidad de los incrementos producidos
en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%.
Elgrado de exigencia que planteaba al Estado nacional la actividad del aparato represivo, puede tambin constatarse _y
.pasta cierto punto medirse a travs de la comparacin de ,los
gaStos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4 y grfico 1 se han dispuesto ambas series para el Ministerio de Grerra y Marina. De su lectura surge que hasta 1880, el Estado[no
tena ninguna capacidad de prever el volumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban varias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medida que se avanza en la dcada
del 80, la discrepancia resulta cada vez fUs insignificante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuracin inicial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de
los recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crdito. En parte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumplimiento de los servicios de la deuda pblica. A su ,vez, el flo~
reeimiento de los negocios, al amparo de un "orden" que tenda a desligar el mbito de la produccin y el comercio de la
lucha armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas
es;atales. 33 Este constante aumento, unido al hecho de que
ahora era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla estrictamente sus compromisos financieros, empez a despertar
el inters y la confianza del capital extranjero, vido en ese
entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones, De
este modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de absorcin de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del hipertrofiado aparato miltar.34
11
.....
....
..
Ejerudones pr.suptJ8storios del gobierno nadollOl*
Cuadro 1
l\:>
(en pesos fuertes)
mOR
&lmum
HAOI~DI.'"
Just CUllI
11m PIa.
MAiI~A-
1863
962.508
43.059
3.353.962
223.826
3.342.347
117.92:5102
1864
913.349
70155
2.812.948
200.151
2.983.228
7.119.931
1865
964.879
1'1.297
4.019123
3S3.97J
7.0'19.276
12.517.146
1866
1.003.19t
18&7
la.IooI6
Gu!w. T
Ao
Tm
MAlillA
11.669
4,017.112
335.118
8.308.221
13.145.911
922.443
77.951
3.412.834
404.079
9.292.770
14.110.077
188
2.380.911
83.1001
3.296.631
488.019
10.444.133
1&.693.434
1869
1.761.558
93.619
4.312.267
723.321
8.056.666
14.953.431
1810
1110.649
88.452
1.498.289
882.974
9.259.602
19.43'1.966
1811
2117.836
94.078
9184542
1.036.151
8.033.617
21.166.230
6.710.398 .
26.483.930
lan
2.480.299
97.029
16.027.640
1.087.421
1813
4.192.885
99128
14.423.613
1.304.m
1l.004.051
31.025.on
1814
5.835.137
lJ8.306
11005.961
1.397.948
9.416.831
29.184.195
1815
1.240.207
m514
9.413525
1.560.499
10.181.116
28.567.B61
1876
3.41'-604
158.602
9.660.959
1.474.953
7.378.930
22.153.048
>
...
g
~
o.
&
t"
l>'I
o
~
tii
1877
2.149.001
113.185
9.021.198
1188.515
1.353.055
19.924.960
1818
3.211.630
169.895
10.627.950
1.119135
5.7l2.2D8
20.840.918
1879
2.371.566
126.010
1l.066.795
1.336.597
7.622.190
22523.158
1880
3.B44.331
128.302
8.933.151
1.321.632
11.42R78
1.263.201
26.91'-305
1881
6.216.3&
296.420
lD192.107
1.440.112
8.05S.701
2.079.836
28.381.152
I'il
t"
1882
13.092.007
298.914
31.880118
3.102.727
1.621.059
2.005.522
58.007.007
s:
("l
~6l
~
1:1
l"l
......
1\)
1883
16,464.8&1
345.270
13.096.881
3.862.414
8.118.074
2.943.8n
1884
20.259570
402.516
19.714.408
4.61l.968
7.818.929
3.512.746
56.440.131
1885
20.674.665
464.662
17144.310
4.902.279
7.734.089
3.985.654
50505.659
1886
15.902.386
499.675
20.696.982
5.883.011
8.33l.778
3.144.503
54.394.585
("l
1887
44:831.376
16.305.919
1.322.584
29536.992
6.515.421
8.328.103
3.132.969
64.493.028
1888
27.798.921
3.041.793
24.034.415
B.059.B21
8.764.755
4.177.915
75.877.681
1889
50.309.448
3.W..S89
26.754.0&
10.161.00'1
9.478.050 .
7.301.948
107251.l30
1890
42.486.885
2.239.536
26.103.044
8.575.016
9.697.728
6.261.04
95~596
fIJIIJIIe: BoOOrndo solre lo base de fes MemoIiIs del titeio de llmieruh.

lDduyen las ejeaJriones ooillllS yexIIooItDJas derivadas de Ia,es ~ ytlCUllIIIos de ~no.
'*l1duye el pago de seMdo5 de 111 deulo pbko,lIJyO iIIeIa 05d0 lIIIfI8 un 5O.r ~ 90% del to~ ~eadIId~.
*"" Apofir de 1880 los gostos cooesponrlims G~ ~ C\lI1SigID1 par sepIIIIldo; . ,"
..:
>
52
C!
5
~
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I>'J
.....
....
c:o
114
115
Cuadro 2
'--r-....;...----l
Gobierno nacional
. Ejecuciones presupuestarlas (1863-1890)
1863 64 65 66 67 68 49 70 71 12 73 H 75 74 17 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
Deudapblk1.l:
Gueiroyrnorino.
In~rIor.
Cuadro 3
Rentas ordinarias del gobierno nacional

Perodo 1863-1880 (en miles de pesos fuertes)
AIIo
TOTAL
DIRKHOS DE
IlI1OIlAON
DEREOIOS OE
UIDllAOII
OIROI
1863
6.478,7
4.273.~
1.821.7
383,6
1864
7.005,3
4.268,7
2.221.7
514.9
1865
8.295,1
5.321.6
2.380,9
591,4
lSU
9.568.6
6.686.1
2.164.3
718.2
1867
12.040,3
8.113.1
2.533,6
793,6
1868
12.496,1
9.660.5
2.281,4
554,2
1869
12.676,7
9.949,8
2.489,3
237,6
1810
IU33,?
12.092,1
1.860,1
881,7
1811
12.682,2
10.176,1
I.S8Z,3
723,8
1872
18.172,4
14.464,9
2.621,4
1.086.1
187!
20.717,2
16.516,7
2.488,5
1.212,0
1874
16.526,9
12.m,9
2.303.0
1.711.0
1875
17.206,7
12.893.5
2.616.6
1.696,6
187&
. 13.583,6
9.S77,7
2.591.8
1.414.1
1871
14.824,1
10.843.4
2.324.5
1.656,2
1878
18.451.9
12.033.0
2.299,6
4.119,3
1879
20.961,9
12.844,7
2.Ba7,4
5.229,8
lBOO
19.594,3
12.055,8
3.520,4
4.0l8,1
Fuen/e: Memorios del Ministerio de Hadwo, RepilbJaJ Argoofoo.
. Haciendo, Jos~tl, Culto e kls~utcin PbliaJ.
13
....
O'l
Cuadro 4
Gastos presupuesloOOs, ejecudones presupuestarios e ndice de imprevisin 1862-1890

(en miles !le pesos fuertes)
ARo
1862
IHIIIIOR
I'IIwPuISTADO
EIroJt\DO
Gu!nA y MAulA
l'muPImI8o . EHalrAOO
DIfIRaIc.
IlllllCE
1-2=3
I""ll\'.
3:1.100=4
526
l'mIfuI5uIIo
...
DlfmIK.
1-2=3
lun
fIII'Il\(
3:1.I1lO=4
IM
3:1.1011=4
1.297
3.342
1.106
973
+ 133
1865
1.012
965
+47
+ 4,8
2.734
7.1m
-4.365
-159.
1866
1.097
tl103
+94
+7,3
2J33
8.308
-5.575
-203,4
1867
1.091
912
+ 168
+ 11.8
2.813
9.273
-6.480
-230,3
1668
981
2.361
- 1.460
-70,1
3.104
10_445
-1.341
-236:;
1869
1.063
1.767
-70s
-60,3
3.3
8.057
4.613
-133,9.
1870
HOS
1.711
-306
-2U
3128
9160
-5535
-148,3
1871
1.536
2118
-662
-44,4
4.04'1
8.D33
-3984
- 98,4
... 32:;
+1,2
3.375
2.983
+ ~191
1872
3.678
2.480
+ 1198-
1873
2.307
4.191
-1.885
-81.7
5141
11.004
-5163
-91J
1874
2.484
5.835
~ 3.351
-134,8
5J32
9.417
3.684
-64,3
----
6170
-1888
-38.6
----------------
I
O
4.882
~--
1864
-~--_.-,---
- ~----------------_.
-----
._~-
1675
3.190
7.240
40SO
126,9
i939
10.181-
-4.242
-71,4
1876
2,486
3.840
-994
40,0
5.60
U79
-1.729
-30.6
1877
1.877
2.149
-2]2
14,5
i016
7.353
-2.337
4&,6
.g
;
~
1878
2.056
3112
1.156
-56,2
5.218
5.712
-494
''l.4
1879
2.015
2.371
-357
-17,7
5.no
7.627
-2.512
'49,1
1880
2.583
3.844
-1251
48,4
40438
11.429
-6.991
-lS7.s
1681
3.262
6116
2.954
-90,S
4.643
8.056
-3412
-73,S
641
1163
-622
9],1
1882
4.8&
13.092
8106
'1&1,9
4.841
7.627
2J86
-57,S
845
2.080
-1.235
-146,1
1883
6.380
16.465
10,084
158,0
5.702
8.118
-2.416
42,4
1.743
2.006
-262
'15,0
1884
6.9S1
20.m
-J3.309
'191,4
USl
1.819
1..168
27,1
2.384
2.944
S59
23,9
1885
10.330
20.675
10.344
100,1
1.435
7134
-299
4,0
2.5-49
3513
-963
31,7
1886
8.243
15.902
-7.659
9J,9
6.938
8.332
393
16,7
3.514
3.986
-472
13,4
18S7
9.818
16.306
6.428
'65,0
8.121
8.328
-206
-2,5
2.753
3.144
380
13,8
1888
12.814
27.799
14.976
116,8
7.100
8.764
;1664
-23,4
3.197
3.133
64
2.0
1889
15.602
50.309
-34101
222,4
8.311
9,478
l.167-14,0
2169
4.178
-1.409
-SO.8
7.302
-4.393
151.0
1890
16.231
42.4117
26149
-161,69.S07
9.691
190
2.0
2.908
I
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1863
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118
119.
. LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
Grfico 1
Indices de imprevisibilidad presupuestaria

del Eslado argenlino*
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Ministerio
de
Guerra y MIlrinG
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120
LA FORMACrN DEL ESTADO ARGENTINO
""'P-E-M-ET-RA-C-I=-N-C-O-O-PT-'l\.-T-rv;-A""1f
~. Como he sealado. la penetracin cooptativa se refiere a la
I c.ru?tacin de apoyos entre los sectores dominantes locales y
i gobiernos provinciales, a travs de alianzas y coaliciones ba~
I sadas en compromisos y prestaciones recprocas tendientes a
~preservar y consolidar el sistema de dominacin impu~sto en
el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las
reglas ms elementales del juego poltico: debilitar al adversario y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin embargo, su aparente simpliCidad no debe ocultar dos imp )rtantes consideraciones: 1) la estrecha relaci6n entre cooptacin y
otras formas de penetracin estatal, que en experiencias histricas concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y
2) la variedad de tcticas y recursos puestos en juego, cuyo
examen puede iluminar alguns aspectos todava no suficientemente aclarados del proceso de constitucin de .la dominacin est""atlil.
Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacin ya haban
sido ensayadas por Buenos Aires durante .10s aftos de virtual
secesin de la Confederacin Argentina. Hemos visto que ni
las clases dominantes portefl.as constituan un bloque homogneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra
Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de
1852, origen del separatismo porteo, el gobierno de Buenos
Aires dict6 una ley autorizando al Poder Ejecutivo a efectuar
los gastos necesarios para el envo y desempefl.o de una misin
a la~ provincias del interior -confiada al general Jos Mara
Paz-:- "con el objeto de promover los intereses comune,s de to~
do gnero y de fortificar las relaciones recprocas". Aunque el
objetivo inmediato de la misin -desbaratar las tratativas de
Urquiza de reunir un Congreso Constituyent~- result un
fracaso, la iniciativa marc~el comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a Buenos Aires en el ncleo de la
organizacin nacional. A partir de entonces, el oro do su banco y los argumentos de sus mejores hombres se convirtieron
en el sutil complemento poltico de la accin paralelamente
desarrollada en el terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre
en 1869 que la poltica seguida despus de la batalla de Cepe-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONAIJZACIN DEL ESTADO
121
da posibilit que el Partido Liberal que diriga "se hiciera un

poder nacional".35 No en vano Buenos Aires haba observado
durante casi una dcada la experiencia de la Confederacin.
Haba detectado sus debilidades, conoca a fondo los pilares
que sostenan ese precario edificio y aquellos que podan desmoronarlo. Y no habia desechado oportunidades para poner a
prueba su fortaleza. ss
.
.
A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la provincia
federalizada (su natal Entre Ros) y en relaciones personales
con caudillos locales, resabio de la tradicin rosista. cuyo
lij)Oy'(TIOSde"ser1ncondicional deba ser objeto de neocia'ci6n permanente. S7 Como fundamental factor de cohesi6n po-ltica, Urquiza represent la continuidad de una prctica de
dominacin personalista que al no contar con el sustento de
una alianza potica estable ni haber impuesto la estructura
formal de la constitucin, fue incapaz de oponer una resistencia eficaz a la accin disolvente de Buenos Aires. Su gobierno, as como el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapacidad de la Confederacin para subsistir sin la provincia portea. Para ser viable, el Estado nacional deba contar con
una clase social capaz de articular la economa a nivel nacional y desequilibrar la correlacin de fuerzas polticas a nivel
regional. S8 Buenos Aires promovi6 toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliarse con el
primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba demasiado.
Aunque fracas en este propsito, su acci6n no seria ajena a
la actitud asumida por Urquiza en Pav6n. Por otra parte, no
descuid ocasin para socavar la adhesin de las provincias
aI' gobierno del Paran o para comprar la lealtad de jefes u
oficiales confederales. 89
Durante el interregno entre Pavn y la asuncin de Mitre
como presidente constitucional, Buenos Aires asumi de hecho el gobierno nacional. A partir de all, como ocurri6 despus de la Revolucin de Mayo, como 10 intentaron infructuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debo enfrentarse una vez ms al mismo dilema: diferenciarse de su
matriz portea sin traicionar los intereses asociados al Puer-
16

122
123 .
.
t2.i pero a la vez, !ogra.!!o sin convertirse en u~a mera e~cre

.cencia del autonomismo provincial. En el cammo se enga la
"idea federal" como formidable obstculo a las posibilidades
expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la accin
desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionalizada en el
discurso poltico como "ganar la adhesin de las provincias",
su intencin ltima fue ms bien desplazarlas como eje de articulacin de relaciones sociales y sustituirlas por una instancia territorial y socialmente ms abarcativa.
Sin embargo, las provincias no podan ser ignoradas en su
fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del Estado. La constitucin de 1853, que cre el mecanismo del !:
nado convirti a este rgano en "la verdadera llave maestra
=:rersistema poltico".4o Formado por 20 senadores del inte~or
y ocho del Litoral (ms dos que corresponderan a la CapItal
Federal una vez instalada), con entera independencia de futuras fluctuaciones de la poblacin, otorg al interior mayora permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la. san
cin de cualquier ley.. Por eso, ganar la "adhesin" provincial
implicaba la creacin de mecanismos que contrabalancearan
esa importante fuente de poder que haba quedado formalmente reservada a las provincias, p~o~utando un crecient.e
control de sus situaciones locales. Los mtentos en tal sentldo, que reflejaran adems la necesidad del Estad? nacional
de diferenciarse institucionalmente de las provinclas, provocaran bajo nuevas formas una reedicin del viejo conflicto
e~tre federalismo y unitarismo ..La reivindicacin de la autonoma del Estado nacional presupona negar que la autori;"
dad que investa emanaba de la soberana y autonoma provinciales - posicin ardorosamente defendida por Alsina y
Tejedor-. Para Mitre, cromo de hecho para Sarmiento ms
tarde, su autoridad anteceda a la de las provincias y era
constitutiva de sta. 41
La historia de esos aos estara matizada por innumerables
episodios en los que este principio no siempre sera respetado
por las provincias, y gran parte de los conflictos suscitados entre stas y el gobierno nacional girara alrededor de sus respectivas autonomas. 42 El mbito jurisdiccional y el poder decisorio
M
'
"
de cada parte se pelearan palmo a palmo. Y no slo a tivsde

una discusin terica, que desde ya fue intensa, sino ade~s
mediante la producci6n de hechos que pondran a prueba)as
fuerzas de cada contrincante. En ese proceso se cristalizaran
nuevas reglas dei juego que acabaran por redefinir las ca~ac
tersticas del sistema polti~o. La autonoma y jurisdiccin fun,
cional de las provincias se iran desdibujando al ritmo df.l la
mltiple accin penetradora del Estado nacional.
I
Desde el punto de vista de la modalidad que aqu nos preocupa,.se trataba de incorporar a los sectores dominantes del
interior, no tanto como representantes de intereses regionalea o locales sino ms bien como componentes de un nuevo
pacto de dominacin a nivel nacional. En medio de gobiernos
locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la poderosa provincia porteiia no resignada a perder sus privilegios,
por otro, el Estado nacional jug sus cartas a dos puntas: a
veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Aires para
someter a las provincias interiores; otras, valindose de pactos y coaliciones con las burguesas provinciales, para contrarrestar la influencia ejercida sobre el gobierno nacional por
la burguesa portea.
Adems de la represin abierta, utilizada extensamente sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el Estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a travs del
empleo relativamente discrecional de ciertos mecanismos de
cooptacin. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a
las provincias. Mientras en tiempos de la Confederacin stas
deban contribuir, magramente por cierto, al sostenimiento del
gobierno nacional, la situacin se invirti a partir del gobierno
de Mitre. Sobre todo durante los primeros aos de su presidencia, en que el descalabro de las finanZas provinciales ocasionado por las guerras civiles demand la contribucin del gobierno nacional para la atencin de los gastos ms elementales.
Con el tiempo, sin embargo, la significacin de esos subsidios tendi a decrecer. Su monto en las asignaciones presupuestarias se mantuvo prcticamente en el mismo nivel absoluto durante casi tres dcadas. Ms an, disminuy durante
los gobiernos de Avellaneda y Roca y slo hacia el final del go-
17
124
de Jurez Celman recobr y super en algo su nivel an~

terior. Las cifras correspondientes se indican en el cuadro 5.
No obstante, los valores absolutos no son totalmen":e adecuados como indicador de la importancia de estos subsidios,
ya que de acuerdo con los criterios de asignacin empleados,
los mismos tuvieron un peso diferencial segn las provincias
consideradas. En principio, se estableci una distinC',in entre
"auxilios" y "subsidios". es decir, entre contribuciones ex~
traordinarias motivadas por acontecimientos que amenazaban la viabilidad financiera de una provincia y aportes ordinarios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862 se
adopt, como norma de alcance general, acordar a cada provincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin perjuicio de "auxiliar" adicionalmente a algunas de ellas. SE: sealaba explcitamente que las provincias que tenan mayor poblacin, tambin obtenan generalmente mayores recursos,
por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio uniforme. 4S
De aqu que el peso del subsidio en los presupuestos provin~
ciales resultara muy dispar. En 1871, la provincia de San
Luis reciba un subsidio del Gobierno Nacional de 26.660 pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales propios (v.g.
26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a La Rioja
prcticamente doblaba la cifra de sus recursos (45.150 y
27.600 pesos fuertes respectivamente). Tambin en provincias como Catamarca, Tucumn y Mendoza la proporcin era
bastante significativa.
p'or lo tanto, la sbita suspensin de las subvenciones a
provi:acias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzo
<;le partidas a aquellas otras en gue los sectores donillante~
~ran adictos al gobierno nacional. constitua un instrumento
de accin poltica que, hbilmente manejado, permita consolidar las posiciones de sustaliados en el interior.''''
Similares efectos roduCa la utilizacin de cargos pblicos
como mecanismo de cooptacin. La declinacin de as economas del interior, acentuada con escasas excepciones a partir
de la organizacin nacional, convirti al empleo pblico en un
importante factor compensador, pero a la vez en un preciado
instrumento para la captacin de apoyos al gobierno nadonal.
bi~rno
125
Cuadro S
Subsidios del gobierno nacional a las provincias

Periodo 18631890 (en milS de pesas fuertes)
AlID
1863
1864
1865
1866
1867
TCfIlL
.. 229,0
" DE fJK. II!lUP.
2,89
214,3
3.02
215"
110,3
1.T2
1,24
1868
153,5
148,7
1869
228,0
1870
1871
1872
220.0
216,7
1.09
0,89
1,52
1,13
1,02
220.0
0.83
1873
125.0
0,73
1874
1875
271,2
0.14
0,79
len
225.0
154,2
52,5
1878
52,5
0,25
1879
0,23
1880
52.5
52,5
1881
1882
52,S
52,S
0.18
0,09
1883
97,2
IBM
1885
97,0
0,22
0,17
57,0
0,10
1876
0,70
0,26
0,20
18&
1887
1888
57,0
0,10
57.0
340,2
0.09
0,45
1889
31B,6
0,30
1890
154,9
0,16
Fuente: Memorios del Ministeria de HOOeodo. Repblico ~ntillD.
18
126

LA CONQUlSTA DEL ORnEN y LA INSTITUcrONALIZACIN DEL ESTADO
Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este objeto durante el perodo 1862-76, especialmente a travs de la
creacin de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y
provinciales, de profesores y maestros - en colegios llamados
precisamente "nacionales" por ser pagados por el Estado- de
miembros de las fuerzas armadas, del poder judicial, etc. 45 SefiaIa este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos se
convirtieron en pilares de la estabilidad poltica de un interior
donde los "dostores" desplazaban definitivamente a los militares y caudillos. De ah que las capitales de provincia fueran,
desde entonces, principalmente centros administrativos. 46
El nepotismo y la institucin del spoils system, consecuencia inevitable de negociaciones pre y post-electorales, multiplicaban el uso instrumental de los cargos pblicos, ya que la
eleccin de un gobernador o de un presidente trafa aparejados cambios en la administracin pblica, desde los niveles
ms bajos de las municipalidades hasta los ms altos de los
ministerios. 47
Una idea aproximada de la importancia que fue adquiriendo este mecanismo la da el veloz crecimiento del nmero de
empleados pblicos nacionales radicados en el interior. Hasta
1862, la presencia del Estado nacional en las provincias se li
mitaba prcticamente a las aduanas y receptoras existentes
en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que
funcionaban vinculadas al trfico aduanero. Slo 15 afio s des
pus, una elevadsima proporcin del personal civil y militar
de~ gobierno nacional se hallaba radicado o se desempeaba
en forma itinerante en el interior del pas. De acuerdo con una
estimacin que he efectuado para el ao 1876, sobre una dotacin total de 12.835 funcionarios, 10.96 se hallaban afectados de un'o u otro modo a funciones desarrolladas en las provinciaS. Si bien gran parte de este personal era militar, tambin la dotacin civil (y el clero, a cargo del gobierno central)
era ampliamente mayoritario respecto al radicado en Buenos
Aires (vase cuadro 6). Se trataba, sin duda, de una situacin
verdaderamente excepcional, por cuanto la centralizacin de
la dotacin y recursos del Estado en jurisdiccin federal sera
posteriormente la regla.
127
Cuadro 6
Estimacin de funcionarios pblicos nacionales en 1876

DEPlHDlltaA
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:l'residencildeJo Nndil
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Minlsllrio dellRIelio!
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CIUDAD DI Bs.As.
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244
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654
1.304
575
Minlsflrio dt Justicia, Cllllo eInslni<cin Pv'Oko
1.454
125
8.962
718
8.244
12.835
1.842
10.956
ToJales
15
22
.Minkllrio de Hocieftdo
)ll5lirio de WlmI VMarina
EXTniDR
729
l.m
37
_ : Elaborodo sable iJ bIlse de daros del PlflSlJlXlesfu Nudoool coofms en ~ Memona del Minlsferlo de Hocienda jXlr1I el dio
1876.
Un ltimo mecanismo, quizs el ms evidente y el que ms

atencin ha recibido por parte de la literatura especializada,
fue el de la.intervencin federal. 48 Acordado constitucionalmente por las prOV1nClas al Poder Ejecutivo Nacional, este recurso le permita intervenir en los asuntos provinciales a fin
de "restablecer la forma republicana de gobierno cuando sta
se hallare amenazada". La relativa vaguedad del texto co~st.
ti;lcional sobre este asunto; hizo posible que su aplicacirt no
tuviera una modalidad precisa. Y no creo que haya sido ca~ual
que la especificacin legal y reglamentaria de este atri*uto
dell;stado nacional haya estado precedida de una larga Pfc~ca, a travs de la cual se fueron experimentando mtodos
ms o menos eficaces para convertirlo en un poderoso instrumento de control sobre los poderes locales.
Los cmputos estadsticos que efectan Sommariva y Botana; si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo
son insuficientes para categorizar instancias y modalidade~.
concretas de intervencin federal. Las circunstancias fueron
por Lo general complejas y demandaron prolongadas y agitadas negociaciones. La falta de legislacin sobre el tema, muchas veces denunciada en las memorias del ministro del Jnte-
19
128
LA FORMACiN DEL ESTADO ARGENTINO
rior" al Congreso, aumentaba a veces el poder discrecional de

los comisionados o interventores, pero limitaba otras su capa..
cidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, d las person~
lidades involucradas, instrucciones recibidas, reacdonespro~
vocadas o fuerzas militares disponibles.
El empleo de la fuerza armada. la suspensi6n de subvenciones de la provincia insurrecta, la retirada estratgica del interventor para no legitimar con su presencia elecciones indeseables para el gobierno nacional, el pedido de auxilio O de no
intervencin a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza de
sf!nciones a provincias aliadas a movimientos insurrectos ope.rantes en otras que demandaban la intervenci6n, fueron algunos de los medios de que se vali el gobierno nacional para hacer ms efectiva la gestin de los comisjonados feaeraJes 49
Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenan
un carcter y una base local, y s610 ocasionalmente se extendan a otras provincias, el principio divide et impera le permiti6 prevenir coaliciones5o y enfrentar a las provincias una a
una con notoria diferencia. de fuerzas. En este proceso de continuo aprendizaje, el Estado nacional pudo desarrollar y poner a punto un instrumento invalorable, que allanarla el camino al rgimen oligrquico instaurado en el 80, alTa'Sando
con los residuos federalistas que an se oponan a su p;:etensi6n de concentrar y centralizar el poder poltico.
Antes de culminar el perodo presidencial de Mitre, este
mec~nismo ya haba sido largamente ensayado. En s610 un
ao (entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de
Cata.:marca, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Crdoba'; Tu.cumn sufrieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, motivando en casi todos los casos la intervencin fedeiral. La intensa actividad qesplegada por el Estado nacional
fue progresivamente configurando una cierta filosoa sobre
el significado y alcances de este atributo constitucional, aun
antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legislacin. En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habra de regir
en este aspecto, la que extenda sobremanera la interpretaI cin que un criterio ms ajustado podra otorgar al texto
!constitucional:
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTlTUClONAIJZACIN DEL ESTADO
129
"Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misin de la autoridad Nacional cuando es llamada intervenir, es un mero instrumento de poder
que va solo sostener reponer al Gobierno que le llam en su auxilio esta preciosa garanta con la que la constitucin ha entendido asegurar l~ estabilidad de las instituciones republicanas, -sera una garanta acordada
los midos Gobiernos, la opresin, al despotismo. Pretender limitar las
facultades del poder intervehtor, en previsin de peligros quimeras 15 en
castigo de pretendidos abusos reducindole al rol de simple espectador de
los estravos del Gobierno que sostiene, por grandes que ellos sean -es
convertirle en verdugo del pueblo, cuyos sufrimientos es llamado p~sen.
ciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando en la observancia de la ley
la armona de todos los intereses y de todos los derechos. El Gobierno de la
Nacin jams podra aceptar tan funesto y menguado rol" (Memoria Ministerio del Interior, 1868).
Los gobiernos posteriores continuaron empleando la nterun recurso habitual, pese a que la opinIn pblIca conSIderaba este procedimiento como un reiterado avasallamiento a la autonoma provincial. Jurez Celman
llegara al extremo de afirmar que todas las intervenciones federales constituan "actos de administracin" (Mensaje,
1887), con lo cual pretenda legitimar la intromisi6n federal
en las provincias y la digitacin de gobernadores, por entonces practicadas desembozadamente.
La intervencin federal no fue un mecanismo destinado
nicamente a restablecer el orden o "asegurar la forma republicana de gobierno", como lo quera la Constituci6n. Su utilizaci6n selectiva apunt6 ms bien a la conformaci6n de un sistema poltico en el gue los "partidos" provinciales dominantes
s~ someteran a las orientaciones fijadas desde el gobierno naCIonal. Por eso, un anlisis de la penetracin cooptativa no
puede dejar de considerar el carcter y el papel jugado por los
partidos en esta singular etapa.
~ara ser est~ictos, sera errneo calificar com~ a
la mmensa vanedad de tendencias, facciones y agrupamientos escasamente orgnicos a travs de los que se expres6 la
actividad poltica desde la independencia hasta las ltimas
dcadas del siglo pasado. Durante ese extenso perodo el trmino "partido" se utiliz en el sentido de "parCialidad'" de corriente aglutinadora de intereses relativamente inmediatos y
v~mcin f~deral c~mo
20
130
LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTn>iO
coy'Unturales de un segmento de la sociedad, antes que en su

moderno sentido corporativo. Lideradas generalmente por
caudillos que les impriman un fuerte sello personalista, estas agrupaciones se formaban en ocasin de elecciones, designacin de representantes, fijacin de posiciones frente a
asuntos en debate, o cuestionamiento de autoridades constituidas, desapareciendo tan pronto quedaba llenado su objeto
o surgan en su seno diferencias irreconciliables. Su accin se
manifest mediante una amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, grupos acaudillados, sociedades patriticas, clubes polticos y hasta salones literarios y peridicos de opinin.
La historiografa liberal nos propone sin embargo tajantes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante escenario de la politica a partidos opuestos: unitarios y federales, "chupandinos" y "pandilleros", nacionalistas y autono-'
mistas. Por cierto, ms all de las efmeras facciones que
permanentemente alteraban ese escenario, persistieron
ciertas visiones doctrinarias (v.g. federalismo, liberalismo)
que sirvieron como smbolo de identificacin antes, que como
efectiva guia para la accin o base para la conformacin de
un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido,
que haya existido un partido unitario de Rivadavia. Ni que
el federalismo de Rosas haya sido mucho ms que una bandera ideolgica, por lo dems frecuentemente desconocida
en los hechos por los propios federales. Refirindose a estos
p:r;imitivos "partidos" (federal y unitario) surgidos durante
el anrquico perodo posterior a las luchas independentis~
tas, D'Amico seala:
'
"... esas denominaciones que haban existido como calificativos de partidos',
despus se convirtieron en denominaciones caprichosas, porque ni los unos'
, queran la federacin de
Estados Unidos, ni los otros el sistema unita- ,,'
rio de gobierno. Esa divisi6n 6ra enteramente personal: amigos yenemigos :
de Rosas".5!
'
tos
Cado Rosas, tanto en la Confederacin como en Buenos Aires flamantes federales se confundieron con exaltados unita... ',
rios, crendose bandos con similares teoras de gobierno pero,
131
cQn diferenci~s de personalidad en su conduccin. Eran partidos personahstas, a punto tal que Mitre gobern con la misma Constitucin de la Confederacin.
Luego de Pav~n, la divisin del partido libera pareci reactualizar la. contradiccin federalismo-unitarismo, expresada
en la creaCIn de sus ramas. Autonomista y Nacional lideradas
por .Alsina y Mitre.
lSi'
"Esas personalidades no queran confesa~ lo vaca de principios que era

plataforma de cada una, y en artculos sm ntlmero, hacan un galimatas,
que ni ellas ni nadie comprenda, y del cual pareca deducirse: que los na.
cionalistas (Mitre) queran la Nacin Argentina predominando sobre las
Provincias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autonomistas (Alsina), queran que las provincias primaran sobre la Nacin, o sea un gobierno descentralb:ador y moderado. Pero luego se vio en la prctica, que
los que suban al poder cambiaban banderas con los que bajaban y los alsi~istas se hac:(an absorbentes y fuerles con Sarmiento y Avellaneda;
mientras que los mitristas se convertan desde abajo en descentralizadores, y enemigos de la fuerza en los gobiernos ... p.52
Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creacin y disolucin de clubes polticos y en la fre.cuencia con que los integrantes de esa verdadera "clase poltica" I cabeza visible del
nuevo rgimen, cambiaban de "partido".53 Ello revelaba una
flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones ads9ri~tivas e inte~ese~ cambiantes, antes que a principios ideo~c.os contradlctorlOs. Pero esta misma fluidez permita al
preSidente de turno combinar y manipular sus variados recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones provinciale,') que le eran favorables y voIc'ar en su favor las contrarias.
Un gobierno nacional al que pesaba enormemente la tutela de
Buenos Aires y que an no contaba con apoyos claros -y sob.re to~o estables- en el interior, deba alentar un juego poltlc' abIerto en todos aquellos casos en que potenciales aliados
podan llegar a controlar la escena poltica provincial acudieno en su auxilio -y cerrando el juego- cuando l~s circunstancias resultaban desfavorables. Despojada de ret6rica
la definicin inicial del gobierno de Mitre sobre intervenci6~
federal y papel de los partidos resulta coherente con esta interpretacin:
21
132
M FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
~Respetando
el principio fundamental del sistema de gobierno establecido

por la Constitucin, el Ejecutivo Nacional ha procurado ser mny s'lbrio en
el empleo de su influencia bajo cualquier forma, en los asunt!;8 interiores
de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias exijen que los
partidos internos cuya existencia tendr siempre razn de Ber en pueblos
rejidos por instituciones liberales se desenvuelvan con libertad sin sujeciones estrafias influidos solamente por la disciplina que la misma lucha pacfica impone. El Gobierno Nacional considera que mientras las luchas de
los partidos se mantengan circunscritas y aisladas en el terreno provincial,
mientras no produzcan una subversin en el rden interno y la consiguiente requisicin que la Constitucin prescribe, ninguna it\ierencia le es
dado tomar en aauntos locales sean cuales fueran las vicisitudes dala contienda y las solicitaciones que pudieran venir de uno otro de los partidos
interesados naturalmente en tener el apoyo de la autoridad Nacional o de
cualquier modo manifestada" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara es-.

te principio, el gobierno nacional no siempre las tendra todas
consigo. La incompleta decantacin de una frmula poltica
en circunstancias contextuales particularmente desfavorables, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer su
sucesor. 54 Corresponder a Avellaneda, mucho menos comprometido con las contiendas partidarias y mucho ms presionado por la necesidad de crear una fuerza poltica propia, sentar las hases de un nuevo pacto de dominacin. Su advenimiento al poder, si bien cont con las simpatas de Sarmiento,
no fue el resultado de la "verdad del sufragio" que este ltimo
propiciara,55 ni de una aceitada maquinaria poltica. ti6 Pero
une. vez en el gobierno, apel a todos 108 recursos para conso~
lidar un mecanismo poltico-partidario que, mediante el controi de la sucesin presidencial, permitiera al poder ejecutivo
asegurar ~a continuidad del rgimen. 57
133
de consecuencias: (i) ampliaba el mercado nacional, multip~i

cando as las oportunidades y el volumen de los negocios; ~
extenda la base social de la alianza que sustentaba al nuevo
Estado, al suscitar el apoyo de los sectores econmicos del interior beneficiados por dicha incorporacin. L~ penetracin
del Estado se haca efectiva en la medida en que los recursos
movilizados permitan la articulacin de actividades e intereses, conformando nuevas modalidades de relaci6n social. Pero en qu circunstancias y a travs de qu mecanismos se manifestaba su presencia?
Plantear el tema de la presencia material del Estado nacional en la sociedad, en un perodo histrico como el considerado, exige incorporar al anlisis la dimensin fsica o geogrfica que enmarcaba y constrefia la vida de esa comunidad.
Desde este punto de vista, el pas se reduca a un ramillete de
viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un vasto territorio. Poco ms all de sus lmites, estos ncleos urbanos reunan la poblacin y la economa de un espacio geogrfico -la
provincia- cuyos contornos polticos, como hemos visto, eran
ms una reivindicacin originada en un localismo exacerbado
por el fracaso de los sucesivos intentos' de organizacin nacional que un territorio sobre el cual se ejerciese control efectiVO. 59 El "pas" o territorio heredado de la colonia luego de las
luchas independentistas no coincida con el espacio de la soberana, fuera sta nacional o provincial. Ni siquiera con el
que quedara conformado luego de las secesiones del Paraguay,
el Alto Per y la Banda OrientaL
Esa extensa geografa contena una gradacin de espacios
diferenciados segn lo que entonces se denominaba. "la escala
del progreso en la ocupacin del suelo" (Memoria Ministerio
del Interior, 1865)_ La provincia, reducida en su jurisdiccin
efectiva a la vida social organizada alrededor de sus escasas
poblaciones, y el Desierto,SO "inconmensurable, abierto y misterioso" segn lo describiera el poema de Ole gario Andrade,
tierra de indios y matreros, constituan en esencia dos pases.
Su frontera era objeto de constante lucha y negociacin, y los
lmites provinciales se expandan o estrechaban en funcin de
los resultads de esa lucha. si Entre la Provincia y el Desierto
22
comenzaron a surgir, junto con su gradual poblamiento, estados intermedios que la Constitucin Nacional denomin "territorios", y que por coincidir con espacios prcticamente inexplorados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local alguno, quedaron subordinados a la jurisdiccin nacional.
Esta particular conformacin del espacio haba tenido hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad argentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aislamien~aba debilitado el desarrollo de vnculos nacionales, sentimientos de pertenencia y comunidad de destino. factores no
d~sdeables en la intensidad que adquirieron las guerras int~riores. Tambin haba impedido la formacin de un mercado nacional. En el interior, las producciones locales no consumidas dentro del mbito geogrfico inmediato, eran dificultosamente derivadas hacia los mercados a los que permitan acceder las antiguas y precarias rutas coloniales. 62 La circulacin haba adquirido as un caracterstico sentido centrfugo,
orientada hacia mercados que luego de la independencia pasaran a estar localizados fuera del territorio nacional (especialmente en Chile y Bolivia). A su vez, la produccin del Litoral pampeano fue acentuando su orientacin hacia mercados ultramarinos, dada la privilegiada posicin de sus puertos, la fecundidad de sus tierras y la creciente demanda para
sus productos desde el exterior,
A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y
las derivadas de la explotacin pecuaria registraron importa'Ptes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no
se compadeca con las inmensas posibilidades que, a los ojos
de esa incipiente burguesa, abran la potencialidad del territorio y la sostenida expansin de los mercados externos. Sobre
todo, teniendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos,
otro vasto pas en el qW! aceleradamente se quemaban las
etapas que le permitiran' alcanzar un lugar de privilegio en el
"concierto de las naciones".68 Esa experiencia seftalaba ruro.;.
bos y pona de manifiesto carencias, Por eso la Constitucin
Nacional dictada en esos aos no adjudic al Estado nacional
un rol abstracto ni una misin utpica, sirio un programa muy
concreto, avalado en situaciones comparables por resonantes
xitofi, cuya realizacin no hara sino materializar un orden

social prefigurado en las mentes ms lcidas de la poca. .
Na es un accidente histrico que el proceso de organizacin nacional cOD;lenzara a transitar terrenos ~s firmes recin al promediar el siglo, precisamente cuando la distancia
entre el pas posible y la :ruda manifestacin de su atraso
material se hizo ms pattica. La organizacin nacional no
poda apelar nicamente a argumentos ideolgicos._ Si bien
~agesta independentista arr.aig sentimientos de nacionalidad. al mismo tiempo exalt un frreo localismo gue se constituy en importante escollo para el afianzamiento de un orden naciona1. 64 Tampoco era posible construir la unidad na.cional mediante el solo recurso de las armas, como lo demostraban los largos aftos de guerras civiles. Los vnculos materiales sobre los que se asienta una comunidad nacional eran
todava dbiles, y esa debilidad era en gran parte resultado
de carencias notables.
.
Hemos visto que la formacin de, un mercado nacional, o
ms genricamente, de una economa de mercado, exige como
condicin necesaria la convergencia y ensamble de los clsicos
factol'es de la produccin. Aunque el pas era prdigo en tierrq.s, su ocupacin efectiva y puesta en produccin exiga trabajo y capitales. No fue casual que el verbo "poblar" se hiciera sir,lnimo de "gobernar", en ms que un sentido simblico. 65
De nada servan las tierras ociosas; nada poda hacerse con
ellas si no se contaba con fuerza de trabajo capaz de incorporarlas a la produccin. Aun contando con la poblacin necesaria, difcilmente hubieran podido explotarse grandes extensiones sin el auxilio de inversiones en capital f'"jo y tecnologa
qu.e a.rticularan la produccin y la circulacin. Y hasta tanto
101l hombres y los capitales no afluyeran a explotar los campos, poblar las ciudades y construir la infraestructura tisica
qu, ligara las distintas etapas del proceso econmico, la sociedad argentina no rompera su cerrado localismo ni emergera
de su tradicional y mediocre nivel de existencia material. Esto lo saban de sobra los saladeristas entrerrianos,los productores laneros de la campaa bonaerense, los viftateros de Cuyo y los importadores porteftos. Tambin 10 conocan los inte-
134
135
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Carpeta 572 T4
'"
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lect'uales y "hombres pblicos" que en la poca sealaron en

sus discursos y escritos el programa de transformaciones que
deba dar paso a un nuevo orden social.
Pero-cuando en el plano institucional parecan allan.ados
gran parte de los obstculos que se oponan a la definitiv-a organizacin nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidad o inexistencia. de recursos seguan erigiendo formidables escollos. Tomemos como ilustracin las comunicaciones,
posiblemente el eslabn ms dbil de los circuitos econmicos
de entonces. En 1863, el ministro del Interior, Guillermo Rawson, informaba al Congreso sobre el estado de los ca::niuos de
la repblica en estos trminos:
Puede decirse sin exageracin que en la Repblica Argentina no hay caminos, si no se da ese nombre a 1a8 huellas profundas y sinuosas formadas
no por el arte, sino por el ir y venir de las gentes al travs de vastas ~lanu- .
ras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y montail.as. En esta inmensa extensin de territorio se encuentran catorce o diez
y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de leguas, sin que
jams la mano del hombre se haya empleado en preparar laa vias que deben servir a la comunicacin entre eSBS escasa. poblaciones. Y si la civilizacin, la riqueza y la fraternidad de los pueblos estn en razn directa de
la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho debe ser el atraso, la
pobreza y la mutua indiferencia de las Provincias Argentinas separadas
entre s por largas distancias, y por obstculos naturales que apenas se ha
intentado superar" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
:&11 dramtico tono de esta descripcin no alcanza sin embargo a transmitir totalmente el cuadro de precaried:td dominante. 56 La. inexistencia de caminos se hallaba asociada a carencias de.muy diversa ndole, que se constituan a su vez en
obstculos para su construccin. Adems de importantes problemas tcnicos y econmicos, la realizacin de un ca,mino dependa de que previa o simultneamente se resolvieran problemas de otra ndole. Por ejemplo, la escasez de agua en ciertas travesas exiga perforaciones en busca de aguas artesianas. Accidentes naturales como ros y montaas podan requerir la ereccin de puentes. A su vez, las posibilidades de internarse en extensas y desoladas comarcas deban considerar
137
la existencia de postas que ofrecieran albergue y facilidades

para la continuacin de la travesa. "Postas, correos y caminoS eran necesidades que no atenda el gobierno ... "67 Por otra
parte, y aun satisfechos los aspectos tcnicos de 'un posible camino, su factibilidad econ1Ilica dependa en ltima instancia
de un probable volumen de trfico que justificara la inversin.
Estos ejemplos ilustran una tpica modalidad de eslabonamiento de la actividad social, en el sentido propuesto por
Hirschman. 68 Hacia "atrs", la construccin de un camino
creaba la necesidad de obras complementarias tales como
apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia "adelante",
abra nuevas posibilidades para la ocupacin y explotacin de
tierras, el establecimiento de mensajeras y la formacin de
nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre navegacin de los ros originaba necesidades de canalizacin, obras
portuarias y de balizamiento, y a su vez haca posible 'el
transporte de pasajeros. correspondencia y carga. fomentaba
la exploracin de tierras (como el territorio del Chaco) e impulsaba la ejecucin de obras que unan regiones prcticamente desvinculadas entre s. Sera posible construir otras
cadenas o rastrear efectos secundarios a partir de cada uno de
los fenmenos recin mencionados. Pero lo importante es reflexionar sobre el sentido ms profundo de estas transformaciones, ya que la utilizacin acrtica de un concepto tan sugestivo como el de "eslabonamiento" conlleva el riesgo de transformar una historia rica en "accidentes" y contradicciones en
un mecnico, acumulativo y, sobre todo, inevitable proceso de
evolucin social.
A mi juicio, ese sentido profundo de los cambios sociales radica en la peculiar asociacin gue en cada caso se establece
entre el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de un
i,nters y la creacin de una necesidad .. Una. oportunidad supone la presencia de una o ms circunstancias favorables para el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa conveniente. Esta conveniencia est determinada por el beneficio
probable que la actividad puede reportar a quienes la emprendan. En la medida en que stos perciben la oportunidad
y deciden aprovecharla, desarrollan un inters, es decir, la as-
24
138
139
pi~acin a una eventual obtencin de aquel beneficio. Sin em"

bargo, oportunidad e inters no son condiciones suficientes
para que la actividad sea encarada. Es preciso adems que el
inters sea materializable. Generalmente, obstculos o carencias dificultan su concrecin por la sola accin de los actores
interesados, y crean la necesidad de superarlos. Para que "alguien" est dispuesto a satisfacer esa necesidad, debe a su vez
tener un inters, basado quizs en la oportunidad que crea la
necesidad de su contraparte, de la que tambin pueda derivar
algn beneficio. Y as sucesivamente. Los "multiplicadores'1;
"eslabonamientos" o "crculos virtuosos" no son otra cosa, entonces, que descriptores de estos procesos de encadenamiento
-y expansin- de la actividad social.
Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusivamente en la poca histrica que estamos considerando. Ms
genricamente, son propios de formaciones sociales capitalis~
tas basadas en la acumulacin, la propiedad privada y el beneficio individual. Si procuro desentrafiar su funcionamiento
es debido a que en ese perodo se estaban constituyendo los
elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que caracte,
rizaran al capitalismo argentino. Y es esta especificidad lo
que un anlisis del papel cumplido por el Estado en la articu~
lacin de la actividad social, permitira esclarecer.
En qu sentido fue el Estado argentino un factor de articulacin social? Aunque la pregunta remite a la esencia, a la
definicin misma, del concepto de Estado, lo que aqu intere~
s. es establecer las modalidades especficas de esa articulacin . .f:s indudable que a partir de 1862, el Estarl nacional
tuvo un papel preponderante en la creacin de oportunidades, la g;eneracin de intereses y la satisfaccin de necesidades que beneficiaron a regiones, sectores y grupos sociales cada vez ms amplios. Pero el hecho saliente es que estas for;'
mas de intervencin penetraban efectivamente la sociedad,
convirtiendo al Estado en un factor constituyente de la misma y a su accin en un prerrequisito de su mutua reproduccin. Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvi no
solamente para unir las piezas sueltas de una sociedad Dacional an en ciernes, sino adems para establecer una vincula-,
.cin efectiva entre esa sociedad y el Estado gue-Ia-articulaba.

Como en definitiva constituirse en instancia de articulacin
dE'o relaciones sociales es la razn de ser del Estado, esta forma de intervencin tenda a afirmar su legitimacin y viabilidad institucional. O sea"el reconocimiento social de su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos y recursos necesarios, para reproducir el patrn de relaciones que su propia intervencin conformaba.
No olvidemos, sin embargo, que la penetracin material
fue slo una de las formas en que el Estado intent extender
S1/ control sobre la sociedad. Por eso quiz convenga marcar
algunos de sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma
de penetracin sugiero una modalidad de control social basada en la capacidad exclusiva -no compartida por niniln
,Otro agente social- de crear, atraer, transformar, promorer
y. en ltima instancia, ensamblar los diferentes factores d~ la
pJoduccin, regulando sus relaciones. En este sentido, la re-(I
netraein material comparte con la cooptativa y la ideol6gica
un comn fundamento consen~, aun cuando este consenso
tiene en cada caso referentes distintos: el inters material, el
atin de poder o la conviccin ideolgica. En cambio, la penetracin represiva implica la aplicacin de violencia fsica o
amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la
voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del orden soCial se
sustenta aqu en el control de la violencia, a diferencia de lo
que ocurre con las otras formas de penetracin, en que el orden se conforma y reproduce a partir de "contraprestaciones"
o beneficios que crean vnculos de solidaridad entre las partes que concurren a la relacin, consolidando intereses comunes y bases de posibles alianzas. La penetracin cooptativa
intenta ganar adeptos a travs de la promesa o efectiva concesin de alguna suerte de beneficio conducente a incorporar
nuevos grupos o sectores a la coalicin dominante. La penetracin ideolgica reviste la represin desnuda o los intereses
individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir
la dominacin en hegemona, el beneficio particular en inters general.
25
140
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INS1'lTUCIONALlZACIN DEL ESTADO
LA FORMACrN DEL ESTADO ARGENTINO
Claro est que estos beneficios y contraprestacIOnes, en

tanto estn dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, imp1i~
can a menudo privilegios que, por oposicin, condenan a otros
sectores indirectamente perjudicados a una existencia econmica , cultural o polticamente marginal. Por eso la re:presi6n
y las formas ms consensuales de penetracin son procesos SImultneos: ganar aliados da lugar muchas veces a ganar tam- .
bin enemigos, y el "progreso" en el que se enrolan los unos
exige el "orden" que debe imponerse sobre los otros.
.
El revisionismo histrico argentino se ha preocupado a menudo de reivindicar sectores, actividades o regione[, que fue-:
ron desplazados por el incesante desarrollo de las fuerzas productivas que acompa el avance del capitalismo, y que el
concurso del Estado contribuy6 a materializar. La nostlgica
evocacin del boyero, del rstico tejedor, del indio de la tolde~
ra, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galera humana que tipific en la conciencia de las "clases .acomodadas" la
barbarie y el atraso, no pasa sin embargo de ser un ejercicio
sensiblero y en buena medida estri1. 69 No resulta til para
comprender la dinmica del proceso que transform a esa sociedad, creando redes de relacin, homogeneizando intereses,
originando nuevos sectores de actividad, relegando a otros.
constituyendo, en fin. las bases materiales de una n~ci6n, u:q.
sistema de dominacin y un nuevo modo de produccIn. Este
es en esencia, el sentido que tuvieron las formas de penetra.,
ci6n estatal que denomino materiales, y que junto a la repre~
sirl., la cooptacin y la manipulacin ideolgica contribuyeron
a crear un nuevo orden.
:No obstante, soy consciente de que esta abstracta observa~
ci6n deja pendiente un anlisis ms minucioso del funcionamiento de este mecanism() de penetraci6n. Por ello, f;unqu~ .
sin pretender ceirme a una historia rigurosa, intentar una
interpretacin matizada con algunas ilustraciones.
N ada mejor que la propia visin de los protagonistes para
expresar el sentido de la accin del Estado en este terl'eno:
~".Ja
situacin de la Repblica exige un pronto y saludable remedio la

miseria que la abruma. Todos los espritus estn ajitados por la presin de
necesidades no satisfechas; el rden, el respeto las Autoridades constitui-
141
das se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por el prestigio que
el nuevo Gobierno Nacional debe la grandeza de su orijen y la sanidad
probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irresistibles que obran en
el seno de las sociedades y que las precipitan veces ell abismos desconocidos, cuando la previsin de los Gobiernos no se anticipa preparar erremedio de los males, dando qireccin saludable esa vitalidad exuberante
y peligrosa. Tal es la situacin de la Repblica en mi concepto, y pienso que
es necesario ganar messs y das al tiempo para presentarles algo que 108
aliente en su abatimiento, que los conforte en su miseria, que moralice sus
sentimientos y los encamine al bien y la prosperidad comn" (Memora
Ministerio del Interior, 1863).
Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la organizaci6n nacional, tenan un evidente contenido programti~
co, aun cuando las circunstancias que los motivaran fueran
bastante especficas.70 El desorden era tambin visto como
producto de la miseria y, si el progreso requera orden, ta~
bin el orden requera progreso. Es decir, el progreso era un
factor legitimante del orden, por 10 que la accin del Estado
deba anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insatisfechas que "agitaban los espritus" y amenazaban
destruir una unidad tan duramente ctlnseguida.
Pero qu necesidades? Cuando "todo estaba por hacerse"
-como es frecuente leer en los escritos de la poca- cmo fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conoca el verdadero estado del pas? Lo primero, entonces, era tomar conciencia sobre la real envergadura de los problemas enfrentados, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiraciones, necesidades e intereses despertados a partir de las nuevas circunstancias que dominaban la escena poltico-institucional de la sociedad argentina. Un nuevo dilogo comenzara
as a entablarse entre representantes de un Estado, convencidos del inexorable destino de progreso del pas, y los agentes
sociales que intuan los mecanismos que podan concretarlo.
Por eso no es extrao que una de las primeras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores provinciales recabando
informacin sobre los aspectos ms elementales de la vida de
una comunidad: producciones predominantes, estado de los
caminos, facilidades acordadas a la inmigracin, situacin de
26
142
la ;ducacin, capacidad de convocatoria de milicias y as sucesivamente. En este sentido, lo~ gobiernos provinciales asumieron inicialmente un claro papel de voceros de los intereses
econmicos de sus respectivas localidades, dada la ausencia
de otros mecanismos de representacin, tales como partidos u
organizaciones corporativas.
Si bien los informes de gobernadores y la nutrida correspondencia y contactos mantenidos con representantes del gobierno nacional permitan, en general, contar con un elemental cuadro de situacin, gran parte del papel articular cumplido por el Estado nacional se efectiviz a partir de una compleja red de interacciones entre "empresarios" estatales e individuos o sectores interesados. Resultara difcil establecer a qu
parte correspondi la mayor proporcin de iniciativas. Pero lo
cierto es que las condiciones creadas por el nuevo proceso institucionalizador produjeron una intensa movilizacin de' empresarios, profesionales, intermediarios polticos (o "influyentes") y unidades estatales, dispuestos a explorar y explotar las
oportunidades creadas por el propio proceso, poniendo en jue:"
go todos sus recursos.
Desde el punto de vista de la acCin estatal, esto supuso
echar mano a diversos mecanismos: 1) la provisin de medios
financieros y tcnicos para la ejecucin de obras o el suministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran
regularidad y previsibilidad en las relaciones de produccin e
intercambio; 3) la concesin de beneficios y privilegios para el
de~arrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios
pr~vados; y 4) el acuerdo de garantas - tanto a em}?resarios
como a usuarios- sobre la rentabilidad de los negocios emprendidO$ con el patrocinio estatal, la ejecucin de las. obras y
la efectiva prestaci6n de los servicios. En la realidad, estos di~
versos mecanismos se co.Jrundan muchas veces en un mismQ
caso, tal como ocurriera por ejemplo con la construccin yexplotacin de ferrocarriles. Pero la distincin analtica permite
en todo caso mostrar la variedad de manifestaciones de la presencia articuladora del Estado.
En general, y sobre todo antes de que comenzaran a afluir
los emprstitos directos al gobierno nacional, los recursos fi~
n~ncieros
143
movilizados por el Estado se orientaron hacia la:
ej~ucin de pequeas obras de infraestructura y el estab)~'
ci:y.iento de ciertos servicios regulares. Durante la presidenci d~ Mitre se suscribieron numerosos contratbs con empresa.rios privados para la construccin de caminos, la ereccin
de puentes, el transporte d.e correspondencia, la mensura de
tierras, etc. 71 Habitualmente, las contrataciones eran precedidas por estudios tcnicos a cargo de ciertos funcionarios cu
ya misin encerraba, en germen, funciones que seran ms
tardfl asumidas por unidades burocrticas especializadas.
Un Inspector de Postas y Caminos o un Ingeniero Nacional
(como los Visitadores de Aduana o los Inspectores de Educacin, en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales,
hombres de gran versatilidad acostumbrados a recorrer el
pas y a enfrentar toda suerte de obstculos. Su juicio era por
10 general decisivo para poner en marcha un proyecto o concluir una negociacin.
Tambin fue evidente la influencia de estos "Adelantados"
estatales en la confeccin de los diversos reglamentos que intentaron introducir orden en ciertas transacciones y actividade.s sometidas, como tantos otros aspectos de la vida del
pas, a la anarqua y al abuso. Por ejemplo, mediante el decreto del 30 de octubre de 1862, el flamante gobierno reglament el servicio de postas garantizando la regiiiaridad de su
prestacin y la propiedad de los empresarios. 72 De la misma
manera, expidi una serie de importantes disposiciones tendientes a organizar un servicio de correos, reglamentando el
funcionamiento de oficinas, la seguridad de la correspondenc4a, y las responsabilidades emergentes del desempeo de
funciones vinculadas a este ramo. Tambin se requirieron informes a los gobernadores sobre los patrones de pesas, medidas lineales y de capacidad empleadas en cada provincia, en
previsin de que su falta de uniformidad dificultara la delineacin de tierras pblicas, el establecimiento de ferrocarriles o la rectificacin y mensura de caminos. Algunos aos
ms tarde se reglamentara un sistema uniforme de pes~sI y
medidas para todo el pas.
I
Cuando los recursos financieros y tcnicos de que pocHa
I
27
144
LA FORMACIN DEL ESTADOARGENrlNO
di~poner el Estado resultaban insuficientes para e acarar

ciertos ro ectos' o cuando la iniciativa privada descubra
!,\uevas reas de actividad econmica potencia mente ucra.
tivas, :se apelaba habitualmente al mecanismo de la concesin estatal para la disposicin de bienes o la explotacin de
ervicios. Ij;1 ejemplo quiz ms difundido es el de concesi6n
para la construccin y explotacin de ferrocarriles. Sin em-
bargo, vale la pena utilizar precisamente este ejemplo para
examinar con algn detenimiento ciertos aspectos pOCI') conocidos del mecanismo de concesin, aunque fundamentales
para entender los patrones de vinculaci6n que comenzaban
a establecerse entre Estado y sociedad. Para ello recurrir al
caso del Ferrocarril Central Argentino, uno de los primeros
grandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajo
este sistema. 73
Una ley de setiembre de 1862 autoriz al Poder Ejecutivo
a contratar la construccin de un ferrocarril de Rosario a
C6rdoba, estableciendo las bases y condiciones a las que de-
ba ajustarse el contrato. El proyecto ya vena siendo objeto
de negociaciones desde haca ocho aos con el representanta
de un consorcio de capitalistas ingleses, William 'Nheelwright. Dictada la ley, el Ministerio del Interior qued encargado de proseguir las tratativas con este empresar~o, que en
su afn de resultar adjudicatario del proyecto haba iniciado
por su cuenta algunas obras. Sin embargo, apartndose de
las 'condiciones f'ljadas por la ley, Wheelwright exiga para
firmar el contrato un acuerdo sobre cinco puntos: 1) la cesin
de tina legua de terreno a cada lado y en toda la extensi6n de
la lnea, c,?n algunas excepciones; 2) la f'ljacin del capital garantido en 6400 libras por miUa 74 ; 3) la f'ljacin de los gastos
de explotaci6n en un 45%(de los ingresos brutos; 4) un mnimo de 15% de beneficio neto antes de que el gobierno pudiera intervenir en las decisiones sobre tarifas; y 5) la ex.enci6n
de la garanta o caucin pecuniaria a que el contratista estaba obligado por la ley.
Las-propuestas, contra propuestas y recursos argumentales
empleados por cada parte en el curso de las tratativas, fueron
mostrando la variedad de intereses representados, la .~apaci-
dad negociadora de cada una y, sobre todo, el poder relativo d

los recursos puestos en juego. Finalmente, apelando al decisivo argumento de que si no se cumplan sus condiciones no podra levantar en Inglaterra los capitales necesarios para la
empresa, Wheelwright obtuvo satisfaccin a todas sus demandas. Claro est que en el ~fnterin, el ministro Rawson haba
mantenido negociaciones paralelas sin resultado positivo.
Otros dos empresarios londinenses, Smith y Knight, presentaron al ministro una oferla aun ms leonina que la de
Wheelwright. Tambin un conocido comerciante de Rosario,
Aar6n Castellanos, peticion ante el ministro a nombre de varios empresarios y propietarios de esa ciudad, .proponiendo
encuadrarse en las condiciones fijadas por la ley, pero sin ofrecer garantas pecuniarias ni convencer demasiado a Rawsn
de que podra emprender la obra levantando en el pas y en
Europa los capitales necesarios ..
Si bien es cierto que la aceptacin de las condiciones de
Wheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de alternativas, tambin es cierto que este ltimo utilizaba un argumento contundente: si no se cedan.a la empresa las tierras
al costado de las vas (punto central de la controversia), la especulaci6n la haran de todos modQs los partcIares. sin existir ninguna garanta de que ello condujera a la colonizaci6n de
esas tierras. La empresa, en cambio, colonizara planificadamente. Ello aumentara el trfico y las ganancias de la empresa, lo cual disminuira el importe de las garantas por las que
el gobierno responda hasta cubrir la rentabilidad mnima
acordada. 75
. Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de
provincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboracin
para que se suscribiera a la empresa el mayor nmero de personas, con capitales grandes o pequeos, sealando que este
ferrocarril era el primer paso, "la base de un plan de ferrocarriles argentinos". Agregaba que la obra reportara ventajas a
los pueblos y a los individuos, "acreciendo la prosperidad del
Litoral de la Repblica, y haciendo participar de ella al interior, fomentando en las provincias mediterrneas nuevos grmenes de prosperidad y de riqueza" que aseguraran la paz y
145
28
146
LA. FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
la haran "fecunda y gloriosa en el sentido del progreso" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
El vaticinio ministerial no era infundado. El pas haba comenzado a experimentar el impacto de los "caminos de fierro"
cuy~ extensin crecera a un ritmo vertiginoso, 76 modificand~
radlcalmente la estructura espacial y econmica del pas. En
este contexto, fueron muy pocos quienes lograron percibir los
e~ectos ne!5~tivos que podra acarrear la particular configuracin adqUIrlda por el desarrollo de los ferrocarriles incluso en
aquellas regiones destinadas a padecer tales efects con marcada intensidad.77
Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sin
ms ~ecaudos, como un agente destructor y empobrecedor que
contribuy a quebrar un supuesto desarrollo econmico autnomo -lento pero armnico- en algunas regiones del pas, .
corresponde sealar que en algunos casos, como en Santiago
del.Estero, las expectativas que rodearon, su llegada no fueron
satisfechas. En general, los ferrocarriles nunca llegaron a integrar a las viejas poblaciones en las provincias interiores
nor~alme~te asentadas en terrenos apenas aptos para l~
ubslstencla. En muchos casos las vas frreas atravesaron
zonas desrticas, creando estaciones efimeras que terminaron
por aislar a las poblaciones asentadas en su derredor. El abaratamiento del costo de los fletes, que en teora acompaaba
al trazado de la red ferroviaria, poco signific en estos casos.
Los pueblos que fueron virtualmente "esquivados" tuvieron
qu~ ejercer serias -ya menudo infructuosas- presiones para lograr el beneficio del algn ramal tardo.
.
El manejo relativamente discrecional de las tarifas sirvi
adems, como un instrumento clave para favorecer o perjudi~
c~r el desarrollo de las diferentes regiones del pas. Denunclando el supuesto incumplimiento de los trminos de las concesiones en materia tarifaria, sealaba el diputado Osvaldo
Magnasco en 1887:
"Han servido (los ferrocarriles) como los elementos legltlmamente esperados, o por 01 contrario han sido obstculos sBrios para el desarrollo de
n~e~tra produccin, para la vida de nuestras industrias y para el desenvolVimiento de nuestro comercio. (oo.) Ah estn las provincias de Cuyo, por
LA. CONQUISTA DEL ORDEN Y LA. INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
147
ejemplo, vctimas de tarifas restrictivas, de fletes imposibles, de imposiciones insolentes, de irritantes exacciones, porque el monto de eJiQS fletes es
mucho mayor que el valor de sus vinos, de sus pastos y de sus carnea (... )
Ah estn Tuct.mn, Salta y. Santiago ...".78
Puede sostenerse, entonces, gue el impacto del ferrocarril

fue desigual, jugando en el Litoral un rol articulador gue contl'ast;a con el dismil papel cumplido en el interior. Los ferrocarriles crearon, sin duda, un mercado interno nacional, pero
s\lbre todo posibilitaron la explotacin de la Pampa hmeda,
generaron un alza indita en el precio de la tierra y contribuyeron, de este modo, a la consolidacin de los terratenientes
pampeanos como clase hegemnica. 79
. Desde esta perspectiva ms matizada, es evidente que los
juicios contemporneos sobre el "entreguismo" y los "vendepatrias" -que, sin duda, tambin existieron- pasan por alto
tantO los factores contextualesy circunstanciales que restringan la capacidad de accin de los agentes estatales, como la
complejidad de los intereses mediatos e inmediatos que nterven.an en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia de acelerar
la formacin de un mercado nacional y hacer sentir, en ese
mismo proceso, la presencia articuladora del Estado. so
Un ltimo punto, que tambin requiere alguna reflexin,
es el que se refiere a la garanta estatal de que las relaciones
articuladas con su auspicio se perfeccionaran bajo cualquier
circunstancia. En este particular sentido, la nocin de "garan
ta" asuma un significado mucho ms lato. La garanta del
Estado estipulada en un contrato de concesin no se limitaba
a la asuncin de un compromiso terico ni a la eventual efec..
tivizacin de compensaciones monetarias. Muchas veces exi~
gia una participacin intensa y protagnica en el suministro
de bienes, servicios y regulaciones que formalmente poda o
no corresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no poda rehuir. Por ejemplo, en la concesin del Ferrocarril Central Argentino, el gobierno nacional intervino activamente en el trmite de expropiacin y transferencia de tierras provinciales a
la compaa propietaria, en virtud del contrato de concesin.
Ello supuso presionar a los gobernadores, urgir a los comisionados nacionales encargados de las expropiaciones, tranquli-
29
1148
I
Izar-al directo r residen te de la empre sa, pasar por alto exigen Idas especu lativas de los propie tarios de tierras o asumi r costos inespe rados. 81
La garant a funcio naba no slo hacia los conces ionario s, sino tambi n hacia los gobier nos provin ciales y los particu lares.
Por ejempl o, el Estado nacion al se respon sabiliz aba de que el
ferroca rril funcio nara con regula ridad, comod idad y l!J~guri
dad. Para ello enviab a inspec tores nacion ales a exami nar las
vas y constru ccione s para determ inar si Be estaba en .!ondicianea de habilit ar el servici o, sin perjuic io de los infcrm es remitido s por los tcnico s de la empres a. Recoga, por Qtra parte, las quejas de los gobiern os provin ciales y daba traslad o de
las denunc ias a la empre sa, asumie ndo de este modo otra forma de-gar ailta. 82
Tambi n el Estado se constit ua en vocero de los accioni stas del pas (inclui do el propio gobiern o nacion al) ante la "empresa del ferroca rril, ejercie ndo su repres entaci n en las"
asamb leas, denunc iando la paraliz acin de obras, exigien do
su continu acin, plante ando la reducc in de tarifas para hacer accesib le el trfico , o requiri endo el poblam iento de las tierras entreg adas como condic in contra ctual. Excedi endo incluso sus compro misos, lleg a darse el caso" de que el Estado
acudie ra en auxilio de la empre sa ante dificul tades coyunt urales de financi amient o. s3
"
Otro interes ante ejempl o de garant a puede hallars e en la
actitud del gobiern o nacion al frente a la Coloni a del Chubu t,
que ~nmigrantes galese s haban estable cido en la Patago nia.
Ante las graves dificul tades inicial es enfren tadas pol' los colonos, deriva das de la pobrez a de las tierras , la falta de agua y
la escase z de todo elemen to necesa rio para asegur ar la subsistencia, el gobiern o asign efl. un comienzo la suma de 4COO pesos fuertes . Ms tarde, ante el riesgo de que los colonos no
contar an con provisi ones mnim as (por subsis tir las condiciones iniciale s), acord un subsid io mensu al de 700 pesos fuertes para vveres . En cierto momen to, frente al riesgo de que se
eterniz ara el subsid io, comision6 a M. lvare z de Arenal es a
inspec cionar el estado de la colonia y sus perspe ctivas. 84 Fi~
nalme nte, en 1867 Mitre resolvi contin uar con una subven -
149"
ci6n de 400 pesos fuertes , a condic in de que los colonos permanec ieran en el estable cimien to.
Puede aprecia rse entonc es la multip licidad de los compromisos asumid os por el Estado . Se garant izaban los capital es
en su rendim iento, la fuerza de trabajo en su reprod uccin y
la tierra en su posesi n.' Lucro, energ a y propie dad. Tres
fuerza s de cuya debida articul acin depend a el progre so.
Quisie ra destac ar, finalm ente, que una import ante consecuenci a de estas modal idades de penetr acin del Estado fue
el papel directo o indirec to gue comen z a cumpl ir como
emplea dor de fuerza de trabajo y formad or de un extens o sec'tal' de contra tIstas e interm ediario s. En el primer aspect o, no
me refiero solame nte al person al directa mente emplea do por
el Estado , sino adem s al constit uido por asalari ados y trabajado res no perma nentes indirec tamen te retribu idos mediante fondos pblico s. Es decir, me refiero a la capaci dad de
Estado para genera r socialm ente nuevas oportu nidade s de
trabajo asalari ado, extend iendo as las relacio nes de produc
cin capital istas.
Aunqu e traspo nga un par de aftas el perodo examin ado en
este trabajo , quisier a hilvan ar alguna s circun stancia s y datos
sueltos observ ables a comien zos de la dcada del 80, que permiten inferir la extrao rdinar ia import ancia que parece haber
tenido este desconocido aspecto de la accin del Estado . En el
mensa je de apertu ra de sesion es del Congre so de 1883, el presidente Roca indicab a que en la constru ccin de diez ferroca rriles nacion ales, provin ciales y particu lares (en ltima instancia garant izados por el Estado ) se emplea ban 14.500 obreros. Este nmer o propor ciona una pauta import ante para evaluar el consid erable peso que tena, dentro de la fuerza de trabajo total, el person al emplea do por contra tistas del Estado
en las innum erable s obras financ iadas por los gobiern os nacional y provin ciales. Basta consid erar la constru ccin y reparacin de puente s y camino s; la constru ccin de telgra fos,
puerto s, edificios pblicos; la canaliz acin de ros; la edificacin de escuel as (a razn de unas 30 por ao); la conver sin de
fortine s en pueblo s; la constru ccin de ciudad es comple tas como La Plata; la contra tacin de agrime nsores y tcnico s para
30
150
LA FORMAClN DEL ESTADO ARGENTINO
el estudio de la topografa, medicin y subdivisin de las nuevas tierras conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las
obras de defensa de terrenos bajos; o la construccin de obras
de infraestructura en las cabezas de los nuevos territorios nacionales. s5
Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias reflejan al menos la enorme gravitacin que la presencia material del Estado comenz a tener en esta crucial etapa formativa de la sociedad argentina.
f PENETRACIN IDEOLGICA)
A diferencia de las modalidades consideradas hasta ahora,
la penetracin ideolgica apel a mecanismos mucho ms sutiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando sobre
un campo de percepciones, valores. actitudes . representaciones y comportamientos sociales claramente asociados a los
sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional, tendieran a legitimar el nuevo patrn de relaciones sociales Que
se vena conformando.
La penetracin ideolgica, junto con la cooptacin y las diversas formas de penetracin material del Estado. contribuyeron a crear la pase consensual sobre la cual poda construirse un sistema de dommacin, Si bien, inicialmente, el Estado
nacional se haba edificado fortaleciendo principalmente su
aparato represivo, ningn sistema de dominacin estable poda sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso ms o menoe generidizado acerca de la legitimidad del nuevo orden.
Despus de todo, combinaciones variables de coercin y con~
senso han sido siempre las bases de sustentacin de cualquier,
esquema Qe dominacin politica.
J
Si bien la penetracin ideolgica del Estado nacional implica lograr que en la co~cincia ordinaria de los miembros de
una sociedad se instalen ciertas creencias y valores hasta convertirlos en componentes propios de una conciencia colectiva,
es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este proceso.
Por una parte. la creacin de una conciencia nacional, es decir un sentido profundamente arraigado de pertenencia a una
s5Jciedad territorialmente delimitada, que se identifica por
151
una comunidad de origen, lenguaje, smbolos, tradiciones,

creencias y expectativas acerca de un destino compartidi! (
otra, la internalizacin de sentimientos que entraan una ;adhosin "natur81"al orden social vi ente
ue al le 'tini' lo,
permiten que la dominacin se convierta en hegemona.
As como en el primer caso, la penetracin ideolgica procura crear una mediacin entre Estado y sociedad basad~ en
el sentido de pertenencia a una nacin 86 en el segundo pro- I
mueve el consenso social en torno a un orden capitalista, un
modo de convivencia, de produc~in y de organizacin so~ial
que aparece adornado de ciertos atributos y valores. deseables, tales como la libertad e iniciativa individual, la aparente igualdad ante la ley de empresarios y asalariados, la promesa del progreso a travs del esfuerzo personal o la equidad
distributiva que eventualmente eliminar el conflicto social.
En ambos casos, sin embargo,)o que est en juego es la capacidad de produccin simblica del Estado. que como se recordar es uno de los atributos de la estatidad que apela al conblol ideolgico como mecanismo de dominacin.
. En trminos prcticos, resulta difcil distinguir histricamente estos diferentes aspectos, sobre todo porque en sus manifestaciones concretas han tendido casi siempre a reforzarse
mutuamente.
A ttulo ilustrativo analizar algunos de ellos, vinculados a
18,s cuestiones de la educacin, el control sobre el culto, el ma- (
trim-:>nio civil y el servicio militar obligatorio. Cabe aclarar
que estos mecanismos de concientizaci6n consiguieron perfec-)
donarse especialmente despus de 1880.
La ~constituy6 un vehculo privilegiado en el marco de la estrategia de penetracin ideolgica del Estado. Al
respecto, Tedesco sostiene qua "los grupos dirigentes asignaron a la educacin una funcin poltica y no una funcin econmica" vinculada meramente a la formacin de recursos humanos.S 7 Es decir, las funciones asignadas a la educacin no
se limitaron a completar el proceso socializador e integrador
de nuevas generaciones de argentinos dentro de los patrones
culturales hegemnicos. La escuela primaria cumpla un papel integrador no tanto por la difusin de valores nacionales
31

152
153
tradicionales -que sin duda realizaba-, sino por la t.ransmisin de valores seculares y pautas universalistas, una de uyas manifestaciones fue ellaicismo. 88
El criterio a.xial que logra.ba imponerse era el de u1,ili7.ar la
educacin como instrumento que asegurase la gobernabilidad
de "la masa". Un pueblo embrutecido poda operar como base
de maniobra de un "tirano" y, en consecuencia, ser "ingobernable", sin importar tanto que, en estado de relativa !.gnorancia, ese pueblo estuviera condenado a realizar magros al artes
al progreso material y social del pas. La educacin E'e conceba ms como garanta del orden que como condicin del progreso.
Se privilegiaba, en cambio, la preparacin de sujetos aptos
para el manejo de las funciones burocrticas -polticas y ad~
ministrativas-, desalentando la formacin de recursOS hu'manos idneos para insertarse en las actividades productivas.
En el marco de un rgimen poltico oligrquico y restrictivo, esta concepcin tendi naturalmente al elitismo y el enciclopedismo. La creacin de "colegios nacionales" y e!. nfasis
puesto en la ensefl.anza media, en desmedro de la educacin
primaria, confirmaban el carcter elitista que inspiraba la poltica oficia1. 89
El debat~ en torno a la Ley 1420 (de educacin comn, gratuita, laica y obligatoria) que tuvo lugar durante el ao 1883, .
se vincul estrechamente con el papel de la educacin primaria C9mo instrumento de control social, siendo objeto de disputa a quin deba corresponder este control. La poltica del gobierno nacional en esta materia avanzaba hacia una extensin del papel del Estado, a travs de la expansin del aparato educativo nacional, una creciente centralizacin de laa funciones reguladoras y la gradual "expropiacin" de atribuciones a la Iglesia y a otros sectores que, desde planteos "populares", le disputaban parcialmente facultades de control.lili!tos sectores advertan en el proyecto oficial un seyero mcorte
a la autonoma de la educacin, que pasaba a depender centralmente del poder politico. En 1883, Eduardo Wild reconoca la inevitabilidad del control de la instruccin pblica por
parte del Estado nacional.
Los conflictos entre Estado e Iglesia respondieron, en su

origen, a causas similares relacionadas con el poder y autoDoma relativa de cada parte. A diferencia de los ejemplos "clsicos", en la Argentina fueron los grupos cat~icos quienes,
partiendo de algunas propuestas extremas de integracin institucional planteadas en 1853, en oportunidad de dictarse la
Constitucin Nacional, terminaron propiciando la total separacin del Estado y la Iglesia. En cambio, durante su proces~
formativo, el Estado nacion~l no se propuso constituir a la
Iglesia en una institucin "separada" y autnoma; por el contrario, busc sencillamente controlarla, imaginando una fr
mula de "unin" que reforzara su dependencia materiai, institucional e ideolgica.
La influencia del positivismo tuvo mucho que ver con esta
actitud. Esta corriente de pep.samiento, hegemnica durante
la segunda mitad del siglo XIX, reconoca y valoraba "":'contra
lo que usualmente se supone - las funciones sociales de la religin. La relacin con la Iglesia tena, para los sectores dominantes, un sentido eminentemente instrumental: si la Iglesia
controlaba conciencias, el Estado controlaba a la Iglesia. En
este sentido, resultan sumamente ilustrativos los argumentos
expuestos por el diputado Onsimo Leguizamn, cuando en el
debate en torno a la que sera Ley 1420, se opona al proyecto catlico en estos trminos:
"La educacin no es un asunto puramente domstico o religioso, que afecta solamente a las conciencias o a las familias; es un asunto que se relaciona directamente con la vida social y poltica de la entidad nacional. (... ) La
influencia de la educacin es un medio de gobierno, es un medio de poder
sobre las sociedades y, tal vez, este es el nico secreto porque todos los poderes se han disputado, en todas las pocas, el derecho exclusivo sobre la
educaci6n (... ), es el poder que en cada nacin es responsable de los destinos del pueblo llamado a educarse. ( ... ) 81 la educacin es un medio de difundir las nociones elementales de su gobierno, una nacin cometera el acto ms contrario a sus propios intereses dejando que fuesen enseados con
entera libertad doctrinas y principios tendientes a derribar las instituciones que se ha dado ... ". Cmara de Diputados, Diario de Sesiones, 4 de julio de 1883, tomo 1, pp. 478-485. Citado en Cristina San Romn, Roca. y su
tiempo, Buenos Aires, CEAL. 1983, pp. 5255.
32
Carpeta 572 T4
.-,
154
f.as relaciones entre Estado e Iglesia tambin se vieron

afectadas por el proyecto oficial que institua el matrimonio
civil. Los antecedentes de esta institucin en la Argentina se
remontan a una ley promulgada por el gobernador santafecino Nicasio Oroo hacia 1867. Dos aos ms tarde se aprobaba el Cdigo Civil redactado por Vlez Sarsfield, que estableca el matrimonio religioso. Sin embargo, los cambios que se
venan produciendo en la estructura econmica y social del
pas impulsaban, entre otras iniciativas, reformas en la institucin matrimonial. El movimiento de bienes y personas imprima un dinamismo indito a la sociedad, creando en la elite gobernante la necesidad de instrumentar, en materias vinculadas con el matrimonio, mecanismos de control que la Iglesia ya no estaba en condiciones de ejercer ni garantizar.
La ley de matrimonio civil fue aprobada en 1888. 90 Pese a
que estableca definitivamente el control civil de esta institucin, la ley presentaba claras limitaciones. Por ejemplo, no se
apartaba en lo sustancial de las concepciones tradicionales sobre la familia, en particular con respecto al rol de la mujer, a
la que negaba facultades para disponer de sus bienes, para celebrar contratos y contraer obligaciones, ratificando as la autoridad del patero
Los debates en torno a la ley pusieron de manifiesto' el
fuerte arraigo de concepciones ultramontanas y los diversos
puntos de contacto entre los sectores ms reaccionarios de la
sociedad y algunos miembros de la elite gobernante. La defensa de la familia autoritaria y tradicional, la clara reivindica~
ci6n del modelo procreativo y la necesidad de gar&ntizar un
papel subordinado para la mujer expresaban, en ltima instancia, la adhesin a un modelo de sociedad que no siempre
gener6 contradicciones insalvables entre los hombres del
"progreso" argentino.
El matrimonio civil era considerado como una institucin
f;uya funcin bsica era "darle hijos al Estado". El debate de
fondo giraba en torno a la familia, concebida como clula social .
bsica, como el slido pilar de un ordenamiento social considerado deseable. Como en otros casos, las concepciones liberales
cedieron ante el temor de que los efectos inesperados de cier-.
LA CONQillSTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
155, .
tas leyes ms avanzadas acab~an por trastocar el ordenco~~X:

tituido. El orden volva a prevalecer sobre el progreso.. :
.
. Como ltima ilustracin de las modalidades de penetracin
ideolgica del Estado nacional, me referir a la institucin del
secrvicio militar obligatorio. Si bien en un primer anlisis el
tema podra vincularse ms cercanamente con la modalidad
de penetracin represiva del Estado, una reflexin ms profunda permite observarlo com'o un poderoso mecanismo de socializacin y adoctrinamiento.
El antecedente ms lejano del servicio militar obligatorio
fue la "Guardia Nacional", creada despus de Caseros. Durante ~a presidencia de Jurez Calman se introdujo un sistema de
sorteos para la conformacin de la Guardia 91 y en 1895, en el
contexto de los conflictos limtrofes con Chile, se-dictaron normas que imponan la convocatoria obligada a todos los argentinos nativos que hubieran alcanzado los 20 aos de edad.92
Finalmente, en 1902, La Ley 4031 (tambin llamada Riccheri) estableci el servicio militar obligatorio.
Si bien esta innovacin institucional formaba parte del
conjunto de medidas destinadas a perfeccionar los mecanismos represivos frente a la necesidad de garantizar la soberana I:Iacional, permita satisfacer a la vez otro tipo de exigencias derivadas del mantenimiento del orden interior. Hacia fines de siglo y comienzos del actual, el dinamismo e incesante
transformacin de la sociedad argentina haba generado difer~ntes focos de conflictividad, formas de cuestionamiento ipoltico y de accin colectiva que, como nunca en el pasado, p Ieocupaban seriamente a los sectores dominantes.
~l~n~~~'~~~~U~~~~~~~~~~~~re
sideucia, y el servicio militar obligatorio que aliment us

contingentes, nacieron en e contexto de la 'huelga gener 1" Y
la "ley de residencia", pero sus fundamentos no fueron pqrament.e represivos. La faz coercitiva del aparato militar se
complementaba. por la va de la conscripcin obligatoria. con
qp poderoso mecanismo de penetracin ideolgica y control
s cal claramente ercibido or los res onsables del proyecto.
Nada mejor, para comprobar esta aseveracin, que as pala bras del propio coronel Pablo Ricched, cuando en el debate
33
156
157
palllamentario en torno a su proyecto de organizacin del ejrcito sostena lo siguiente:
diciones heterogneas. La fusin, la homogeneizacin, el crisol de razas tambin convertira a esos hombres en ciudadanos previsibles. Rituales y smbolos -en sntesis, instrumentos de penetracin ideolgica- contribuyeron a,"modelar", en
su sentido estricto, esas conciencias. La idea de un destino comn, la sacralizacin de la-familia como clula bsica y mbito natural de convivencia, la construccin de un disciplinado
"nosotros", la adhesin a los justamente llamados "smbolos
patrios" -a travs del juramento a la bandera, la entonacin
del himno nacional <> el lucimiento de una escarapela durante
las festividades patrias- fueron algunos de los mecanismos
de los que se vali el Estado para crear en la conciencia ordinaria de los ciudadanos la conviccin de que el orden instituido coincida con un orden legtimo y deseable.
"Un ejrcito que renueva as, peridicamente, recibiendo en fU srmo una

porcin notable de la mejor poblacin del paia. y que le devuelve m cambio cada ao un contingente de Boldados licenciados, preparados. t .. ) echa
todos los diez aos en la masa popular, cerca de un milln de buenos ciudadanos, y ste es un poderoso instrumento de moralizacin pl1bli.:a. -93
Concebido como un riguroso rito de pasaje, el serviciu mili. tar vena a cumplir fines similares a los contemplados en la
Ley General de Educacin y, en ms de un sentido, la cc.mpletnentaba. Luego de pasar por las filas del ejrcito, el proyecto
oficial prevea que los jvenes conscriptos seran "devueltos" a
sus hogares expurgados de todo sentimiento contestatario y
convertidos en "elementos de moralizacin pblica".
Pero adems, el pasaje por las filas poda constituirse tambin en un. instrumento de homogeneizacin tnica -el mtico "crisol de razas" imaginado por los hombres del 80- frente al carcter aluvional que adquira la poblacin a medida
que se extenda el proceso inmigratorio.
Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente,
cuando el ministro de Guerra Riccheri retomaba la palabra en
la siguiente sesin del debate parlamentario:
"... hay un deber de parte de los gobernantes de este pueblo, y es tr.atar de
refundir en una sola todas las razas que representan los individuos que
vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino (... ) Ante todo, segtln nuestro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusin de los diversos
y m.ltiples elementos tnicos que estn constituyendo a nuestro psis en
forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negar que el respeto, sino el amor a la misma bandera, la observancia de la misma disciplina, y quiz los mismos sinsabores, los mismos peligros, asaz poderosos pa,ra realizar esa fusin de nacionales y extranjeros, de que tanto !tecesita~
mos, para llegar de una vez al tipo que nos tiene sealado el destino".94
La carga simblica internalizada durante el pasaje por las

filas completaba un proceso de socializacin que se deseaba .
uniforme. de modo de "argentinizar" o nacionalizar ms velozmente a los hijos de una poblacin de orgenes, lenguas y tra~
( CRISTALIZACIONES INS'l'ITUCIQNALES
, Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad civil, ~n el mbito del propio Estado nacional tambin comenza. ban a producirse cambios notables. Su aparato burocrtico y
normativo, correlato manifiesto de la dominacin estatal, experimentaba permanentes transformaCiones que no hacan sino marcar el ritmo y el carcter que adquira su intervenci6n
social. La descentralizacin del control, condicin inseparable
de la centralizacin del poder, implicaba diferenciar organismos, especializar funciones, desagregar y operacionalizar definiciones normativas abstractas, sin perder de vista la necesidad de coordinar e integrar la actividad desplegada por un
sistema institucional creciente mente complejo. Estas cristalizaciones de la penetracin estatal no eran ms que momentos
en el proceso de adquisicin de uno de los atributos esenciales
de la estatidad: .la emergencia de un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones pblicas relativamente aut6nomas respecto de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y de control centralizado sobre
sus actividades.
La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de
Mitre 95 contrasta con la relativa consolidacin alcanzada s6lo
dos dcadas ms tarde, cuando cuerpos de ejrcito se hallaban
34
158
di~tribuidos
a todo lo largo del pas y efectivos de la armada y

prefectura patrullaban costas y ros interiores: colegios nacionales, escuelas normales y numerosas escuelas primarias estatales funcionaban en capitales de provincia, territorios y co~
lonias; ms de 400 oficinas postales y ms de 100 de telgra:~'
fa se haban instalado en todo el pas, adems de sucursales'
del Banco Nacional, tribunales de la justicia federal, delega'ciones de la polica federal y mdicos nacionales de sanidad;.'
vastos territorios eran atravesados por ferrocarriles del Esta~
do, que previsiblemente alcanzaban los puntos ms extremos.
del pas; cuadrillas de obreros construan las obras pblicas
ms diversas (v.g. puentes, caminos, edificios pblicos, diques, puertos, balizamientos, tendido de rieles, de hilos y pos~
tes telegrficos): colonias oficiales eran sostenidas por el go"
bierno en provincias y territorios, as como hoteles destinados.
a alojar a la creciente ola inmigratoria: y el departamento de
agricultura distribua plantas y semillas en todo el territorio.
El Estado nacional se haba convertido en el ncleo irradiador.
de medios de comunicacin, regulacin y articulacin social;
cuya difusin tentacular facilitaba las transacciones econmi~ .
cas, la movilidad e instalacin de la fuerza de trabajo, el des~:
plazamiento de las fuerzas represivas y la internalizacin de:
una conciencia nacional.
Pero el simple contraste de dos momentos histricos puede:
sugerir una evolucin lineal y una predeterminaci6u exitista:
poco fieles a los hechos. Ya he sealado que en los primeros'
afios de la organizacin nacional, la imposicin de un poder'
territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un
pasado reciente -y una realidad todava vigente- de autono".
mas localistas, sino tambin por la precariedad de recursos'
con que 'el gobierno nacional poda aspirar a articular un sis.,
tema de dominacin alt~rnativo.
.
El aparato institucional gue surga en esos primeros aftos
'fa, esencialmente, un aparato militar. La buro~racia estatal
estaba constituida principalmente por los organismos cas~
trenses, que empleaban alrededor de tres cuartas partes del
total de personal a cargo del Estado nacional. Fuera de un rEh
ducido conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires;
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONAIJZAClN DEL ESTADO
. '159.
el gobierno slo contaba con un ramillete de pequeasunicla::.:

dE'.s administrativas esparcidas a lo largo de las fronteras yen..
las principales poblaciones del interior, heredadas en su' ma"
YQr~ de la Confederacin; Todava a fines de los aos 60, el
personal civil se distribua entre unos pocos establecimientos
~seanza, las oficinas de correos y telgrafos, la construc:
ci6n y operacin de ferrocarriles nacionales, el departamento
de ingenieros, las oficinas de inmigracin, de estadsticas, de
pat6ntes, de agricultura, ye} conjunto de dependencias de
rentas, aduana, contabilidad y tesorera. os
En estas condiciones, el gobierno nacional no slo era
"husped" poco grato en la propia Buenos Aires, sino tambin
en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organismos tena por objeto consolidar su capacidad de extraccin de
recursos y control social. La vastedad de los territorios a controlar con ersonal y recursos nunca suficientes, as como las
enormes distancias y dificultades de comunicacin con a administracin central, determinaron que la insercin de esas
unidades en el medio local estuviera signada por lealtades
contladictorias. Una integracin poco conflictiva exiga por lo
general una alta dosis de "j],exibilidad" en la aplicacin de las
dsposiciones legales y reglamentarias establecidas por las
autoridades centrales, lo cual poda significar desde la aceptaci6n de alteraciones de hecho en la observancia de los procedi;mientos administrativos, hasta la venalidad, el cohecho y
otras formas de corrupcin frecuentemente denunciadas por
la prensa y los propios informes oficiales.
. En el caso concreto de las aduanas y receptoras, la figura
del contrabando -que desde la poca de la colonia continuaba siendo una arraigada prctica- aparece sealada permanentemente como mal casi inevitable, especialmente en aquellos -puestos fronterizos ms alejados, con mayores dificultad~s de control territorial y menor significacin como plaza de
intercambio comercial. A menudo, la falta de control desde
Buenos Aires conduca a la pronta desnaturalizacin de los
procadimientos (v.g. mercaderas introducidas, depositadas
en C,isas particulares y luego recin denuncia.di;-utilizaci6n
de formularios no oficiales, fcilmente falsificables), a formas
35
Carpeta 572 T4
.-,
de 'Connivencia con, o permeabilidad a la influencia de comerciantes locales, y al sometimiento o dependencia del apoyo de
caudillos locales. 97
La incompleta institucionalizacin de las unidades administrativas nacionales en el interior tambin se manifestaba
en su escasa especializacin y reducida legitimidad. Por ejemplo, si bien las aduanas y receptoras tenan como misin especfica controlar el comercio limtrofe y recaudar las 'rentas
por derechos, era frecuente la realizacin de "comisiones" para el gobierno central (v.g. el embargo de bienes del gobierno
paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o la. eleccin
de un nuevo local para la estacin del ferrocarril CentT.al A:r~
gen tino por parte de la Aduana de Rosario), la convivencia en
una misma oficina con la Colectora de la provincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente a la
posibilidad de eviccin y expropiacin por parte de locadores
privados o gobiernos provinciales, o la conversin de oficinas
nacionales en cuarteles de gobiernos provinciales.
En tales circunstancias, resulta destacable el carcter "ex. plorador" y "empresario" del funcionario destacado en al interior. En un perodo de profundos cambios en la organizaci6n
prOductiva y espacial, los funcionarios nacionales l'ev~laban
un atento sentido de oportunidad frente a la apertura (o cierre) de-posibilidades de expansin y mejoramiento de lvs servicios. En este aspecto, asuman un claro papel intermediador
entre los intereses del gobierno nacional y los de la comunidad> de su jurisdicci6n, sin olvidar naturalmente la promoci6n
de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para
la simplificacin de procedimientos, la concesin de ventajas
a comercia,ntes y productores, la realizacin de construccione$
mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros
en expansin, etc. Los informes de estos funcionarios tambiri
manifestaban preocupaci6n por las consecuencias de lus guerras y rebeliones interiores sobre la percepcin de rentas, o
por las tendencias centralizantes de la administracMn estatal
en Buenos Aires.
Estas observaciones ilustran una singular etapa de transi..
cin entre la burocracia colonial y el modelo institucional que
comenzara a delinearse a partir de la dcada del 80. En ver~

dad, la herencia institucinal de la Colonia influy en muy escasa medida sobre las caractersticas que desde un comienzo
fue adquiriendo el aparato burocrtico del Estad,o argentino, a
diferencia de lo ocurrido en pases como Brasil, Per o Mxico.
Fue ms bien a nivel provincial donde esa herencia defini con
mayor fuerza el perfil institucional de sus gobiernos. 98 La observacin es vlida asimismo en el caso de gobiernos que asumieron algunas de las prerrogativas de un Estado nacional,
aunque sin lograr adquirir plenamente sus atributos. Tales,
las experiencias de la Confederacin rosista, la Confederacin
Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires.
Por 10 tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional
debi afrontar una situacin indita: continuar atendiendo el
.. funcionamiento de organismos -de la Confederacin y Bueeos Aires- cuya responsabilidad asuma, tratando de crear al
psmo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia
resultaba poco menos que imposible aseurar su estin.
Cul era el modelo institucional (si es que haba alguno) presente en este proceso de construccin burocrtica? Se trataba de una creacin original o se recurra a otras experiencias?
Desde el punto de vista de los determinantes sociales del modelo institucional adoptado, qu organismos se creaban en
respuesta a (o en anticipacin de) qu problemas? Qu forma
organizativa (en trminos de ubicacin jerrquica, delimitacin funcional, estructura interna, mbito operativo) adquiran y por qu? Incluso, por qu se asuman ciertas funciones
como propias del Estado nacional y no de otros mbitos de decisin y accin (v.g. los estados provinciales, la "iniciativa privada", el capital nacional o extranjero)?
Sobre la existencia o no de un modelo autctono, es evidente que la heterogeneidad congnita del aparato estatal -sus
resabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales,
las preCipitadas creaciones ex novo siguiendo no siempre bien
asimiladas frmulas forneas- permite descartar, al menos,
toda hiptesis acerca de una presunta concepcin global de la
burocracia ajustada a algn modelo ntidamente reconocible.
No obstante, durante los aos 60 y 70 comenzara a manifes-
160
161
36
162
LA FORMACIN DEL ES'l'ADO ARGENTINO
tal"Se cada vez ms crudamente, la influencia de modas y modelos' extranjeros en la organizacin y procedimientos burocrticos. Convendra efectuar, tal vez, una breve digresi6n sobre este fenmeno, puesto que sus repercusiones trascendie.:.
ron el plano de la mera creacin institucional.
.',
La imitacin, fruto de la dependencia cultural e ideolgica
que se tue estableciendo junto con la que se consolidaba en los
rdenes poltico y econmico,. influy el pensamiento y la accin de la poca. En un pas nuevo, sin tradicin cultural pro~
pia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por una
Espaa decadente,99 la clase dirigente argentina mir hacia
Europa y los Estados Unidos, adoptando sus mo~elos de orga'
nizacin social y funcionamiento institucional.' Constitucin
norteamericana, prcticas presupuestarias francesas, organi..
~cin administrativa y comercial inglesas, fueron s610 algUnas de las mltiples manifestaciones de esta mmesi?Sin duda este fen6meno no se dio exclusivamente en la Argentina;
Con distintos grados se observa en la experiencia de la mayor
parte de los latecomers al proceso de desarrollo capitalista.
Ideas, innovaciones, tcnicas e instituciones administrativas
o polticas fueron, o bien adoptadas del exterior con adapta~
ciones menores, o bien desarrolladas con consciente referen~
ca a cambios producidos externamente.
Sin embargo, en el caso de pases que resolvieron exitosa"
mente las restricciones del capitalismo tardo (v.g. Rusia, Japn, Alemania) la adopcin y adaptacin tuvieron una contra.
pllrte material - condiciones sociales de produccin, forma de,
insercin en el mercado mundial- que hizo de 1i:J. imitacin'
una consideracin secundaria en la evaluacin de la eficacia de
los trasplantes. En cambio . en el caso argentino (y, en general;,
en Amrica Latina) la adopcin de conceptos y modelos for~
\ neos sobre los estndares apropiados del comportamiento ins",
titucional no siempre se' ajust a las reales necesidades de la,
gestin estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de
las fuerzas productivas en la sociedad argentina de la poca;:
En cierto modo, el aparato burocrtico que se concibe e in~
tenta desarrollar en la primera etapa de la organizacin na"
cional definitiva, constituye Un armazn formal que s610 muy
LA CONQUIS'I'A DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO ' ,::
i63:
gradualmente ir adquiriendo contenido. Si de entrada es re-vestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, 'no
e~ ms que para ocultar las debilidades de un Estado an emb~or).ario, dotado de recursos limitados y rudimentarios, expuesto al ensayo y al error, pero en el que existe conciencia de
que la recreacin de form~s institucionales modernas, ya ens4yaias en pases ms evolucionados, aumentara su legitimidad. Ello le permitira no slo afianzar su autoridad sino tambin mejorar su imagen como garante de un nuevo orden, precisamente en circunstancias en que el pas comenzaba a conv~rtirse en potencial plaza para la inversin extranjera. 100
Desde el punto de vista de la diferenciacin estructural y
funcional del aparato burocrtico, el gobierno de Mitre mantuvo el esquema previsto en la Constitucin Nacional. El desp~cho de 'los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continu
siendo atendido a travs de cinco ministerios especializados.
Resulta difcil sustraerse a la tentacin de vincular la resultante distribuci6n de funciones con las modalidades de penetracin institucional del Estado y, en ltima instancia, con el
prOC~So de adquisicin de los atributQ,s de la "estatidad". Indudablemente, estos atributos se fueron conformando a travs del involucramiento del Estado en procesos que implicabiln una profunda transformacin del marco de relaciones sociales. Esto supuso modalidades de penetracin material e
iqeo16gica del Estado en la textura de una sociedad' que su
misma intervencin contribua a formar. De aqu la estrecha
vi,nculacin entre estas modalidades y el tipo de instituciones
eRpecializadas requeridas.
.Tres ministerios se constituyerop ep los instrumentos de
las istintas formas de penetracin ya discutidas. En primer
lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro del
cual se fueron creando e integrando las diferentes unidades
que asumieron la conducci6n del aparato represivo del Estado, En segundo lugar, el Ministerio del Interior, articulador de
l(ls distintos mecanismos de penetracin cDoptativa, cuya misma denominacin seala el carcter funcionalmente indiferenciado pero estratgicamente crtico de su misin: establect"lr un modus vivendi entre el Estado nacional y las provin-
37
164
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZAClN DEL ESTADO
cias,delimitar SUS respectivas jurisdicciones, ganar aliados

entre los sectores dominantes locales. Pero algo ms: movili.
zar los recursos e instituciones disponibles para producir ade
lantos materiales que, a la par de afianzar la labor de coopta,
cin, permitiera un mayor control sobre las situaciones loca
les. Por eso, en sus orgenes, ese ministerio asumi touas las
actividades funcionalmente no delegadas a otros ministerios:
desde la administracin de correos y telgrafos hasta la ceno
tralizacin del registro estadstico; desde la canalizacin de
las corrientes inmigratorias hasta la planificacin y adminis~ '.
tracin de las obras pblicas o la promocin de la agricultura .
En tercer lugar, el Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin.
Pblica, rgano fundamental de penetracin ideolgica en sus
dlvems expresiones: el derecho, la religin y la cultura. Tres .
vehculos de formacin de conciencias, de internalizacin de
nuevos valores, de legitimacin de nuevos patrones deinte- .
raccin social.
Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron .
apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de
Hacienda, cuya misin consista, respectivamente, en: 1) la .
gestin diplomtica tendiente a afirmar la soberana del Estado nacional y consolidar los vnculos que permitieran la integracin de la economa argentina a los mercados mundiales;
y 2) la organizacin y administracin de un eficaz aparato de
extraccin y captacin de recursos internos y externos; sobre
cuya base pudiera asegurarse la normal gestin del conjunto
.
de t.nidades estatales.
\ NUEVA DIVISIN SOCIAL DEL TRABAJO'
Verdaderos procesos de apropiacin funcional, ee:tcs avan~

ces del Estado nacional da,an lugar a que poco a poco se fue~
ra conformando un nuevo 'esquema de djyjsj6n sociill del tr,abajo>. E.s decir, los mbitos de accin individual y colectiva se
redefiniran en funcin de la presencia de una nueva instancia de articulacin y control social que cuestionaba prerroga~
~ivas, competencias y prcticas establecidas, o creaba nuevos
Tspacios funcionales. As, los gobiernos provinciales pronto
perderan a manos del Estado nacional el poder de reunir
.i6i$""
ejrcitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio, adminis~ .

trar justicia en ciertos fueros o instancias o recaudar deternii.;;
nados gravmenes. Su intervencin se concentrara en asegurar el normal desenvolvimiento de las relaciones sociales en el
mbito locaLde la..E!0duccin.....x el intercambio. fundamentalmel,!~medl~nt~.. et!!~~-!P.Una,mi.ento de la fuerza de..mbAio
~~l!cac!..~tJ.~~~~.!~!._c.~r~~!.~.!!LY-J~...P.!2!.i,iQ!lJ~~ a11rn.tl.QU~tvi
cios. A su vez, las instituciones civiles y los particulares se enfteiitan"asltuacIOes(llspares. . E"cTerlos terreoo~~o~'~-la-""
enseanza, la benenc'cao-e registro civil, sus actividades
se veran circunscriptas, invadidas o e:xpropiad.as por el Estado, mientras que en otros (v.g. ejecucin de obras civiles, prestacin de ciertos servicios pblicos) encontraran oportunidades de desarrollar nuevas actividades bajo los auspicios y la
garanta de ese mismo Estado.
Quedara reservado al gobierno nacional un ancho abanico
de funciones: desde enfrentar al indio extendiendo el control
territorial hasta atraer la inmigracin y asegurar el empleo
productivo de la fuerza de trabajo. conducir las relaciones exteriores, atraer capitales y orientar suJnversi6n productivai o
egularizar las relaciones econmicas introduciendo relas de
previsibilidad y sancin. Es decir, aquellos aspectos de la problemtica del "orden" y el "progreso" cuya resolucin difcilmente poda quedar librada a la iniciativa o los recursos de algn sector de la sociedad civi1. 101 No obstante. durante el perdo que estamos considerando la accin del Estado tendi a
concentrarse sobre todo en aquellas actividades que demand'aban ms su iniciativa y capacidad de gestin que sus recursos materiales, por entonces todava escasos. Caben dentro de
esta categora de actividades la promocin de la inmigracin,
que en los aos sesenta y setenta adquiri un auge considerabl~; la contratacin de emprstitos y otras formas de finariciamiento ex.traordinario, destinados en gran parte a solventar
los gastos militares pero tambin a financiar la construccin
y garanta estatal de los primeros ferrocarriles e, indirecta~
mente, la concesin' de crdito a empresarios privados; y, en
general, las obras de infraestructura ms urgentemente re
queridas para acelerar la integracin de los diferentes merca-
38
166
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCION.ALIZACIN DEL ESTADO
dos regionales. A pesar de todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la vulnerabilidad estructural de la economa
las coyunturas externas y las peridicas crisis fiscales, contri.
buyeron a que la accin del Estado se desplazara errtica"
mente de uno a otro rubro, en funcin del surgimiento de de"
mandas que los recursos no siemprepermitan satisfacer adecuadamente.
Cabe reiterar que esta nueva divisin social del trabajo no
slo tuvo caractersticas cambiantes durante los dieciocho
aos que estamos analizando, sino tambin manifestaciones
diferentes a nivel de las diversas instancias (nacin, provin,
cias, instituciones civiles) en que se distribua la actividad
social. As como durante la presidencia de Mitre se tendieron
las lneas estratgicas de la penetracin estatal en el tejidq
de una sociedad an desmembrada y convulsionada por las
guerras civiles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos abiertos por su antecesor, dndoles contenido. Si el "or~
den" fue ellema recurrente en el discurso y la accin de Mi
tre, el "progreso" fue el leit motiv de la gestin sarmientina:
Esta se inaugur bajo los mejores auspicios: una cruenta gue,
rra internacional prcticamente terminada, una crisis lanera
recin superada, un generalizado repunte de la produccin ;s:
un clima de excelentes relaciones con la provincia de BuenoE
Aires.1 02 Estas circunstancias contribuyeron a producir ~
inusitado despegue, una primera ola expansiva, cuyos efectos
pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior,
lps ingresos fiscales y el gasto pblico. La abundancia de i:~:
cursos, en gran medida producto de la contratqcin de em.:;
prstitos en Londres, cre nuevas posibilidades para la pr~;
mocin de los negocios y redujo la incertidumbre del gobier
no respecto a su propia viabilidad. Unos pocos indicadore~
pueden servir para apr~ciar la magnitud de los cambios pro..;
ducidos:'
.. '.::
,
MllLOH1 SORO
1873
DIIN(1A
MRLONfS SORO
Exporltldooes
38,5
62,4
62,1
Ingresos oldilKll~S delgobiEmo nadonol
11,7
19,6
67,5
Egresl)S lololes del gobierno nodoool
14,5
31,9
12\),0
1867
Hi7. .
,.' Si bien los ingresos ordinarios del Estado siguieron aproxi;'

niadamente el movimiento del comercio exterior -resultado
lgico dado que la estructura tributaria estaba estrechamente ligada a ese mercado- los egresos presupuestarios efectivs,en cambio, experimentaron un incremento muy superior
como consecuencia de la capacidad de gasto creada por el flujo de capitales externos ingresados en forma de emprstitos.
Fueron estos mayores recursos los que permitieron extender
y garantizar las obras y semcios pblicos, sofocar las rebeliones de los ltimos caudillos e, incluso, facilitar el crdito a
particulares a travs de bancos oficiales.
.La expansin afect diferencialmente a las diversas regio. nes del pa,.s~ Aguellas gue consiguieron incorporarse a la economa agroexportadora vieron aumentada la capacidad con, tribu~va,,~ su..p.2P~~~in, dado gue el incremento de los negocios Y.. la valorizacin de la propiedad inmueble . ue aco I afiaroI!, esa....:ll!~q!...QQ!'_~cin constituan las fue.nte.s...d.e..lo.s...p iP.!!f:llE recursos que haban quedado reservados a la juris1diccin provincial. Ello aument en consecuencia las posibiltdadC!s financieras de los gobiernos provinciales loca1izado~ en
esas regiones. En cambio, las provinci'as marginadas del proceso de expansin 'hacia alera", o aquellas que no consiguie,ron gen~rar...!!:!L!!?-_~!:.'!.-dt?..Aa~Jona,.l t!ara su produccin prima~'
da -~omo lo ltlcieron hacia el final del perodo Tucumn y
Mendoza103 - hallaron mayores dificultades para recomponer
sus ya dbiles finanzas y cayeron en una dependencia cada
~z ms estrecha de los subsidios y el empleo proporcionados
J;!or el gobierI;l--@,~ional.
. El cuadro resultante podra resumirse as: un Estado naci.onal que creca espasmdicamente, invadiendo nuevos mbitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprometfan su viabilidad poltica y econmica, pero que al mismo
tiempo le exigan desarrollar una capacidad de extraccin y
a/3ignacin de recursos que robusteca su presencia institucional y legitimacin social; Buenos Aires y, en menor medida,
los dems estados provinciales de la pampa hmeda, prcticamente relevados de aquellas actividades altamente riesgosas -como la guerra o las grandes obras de infraestructura-
39
LA FORMAClN DEL ESTADO ARGENTINO
168
, pero con capacidad de generar ingresos t~bu~arios (fundamentalmente patentes al comercio y contrIbuClones sobre la
propiedad) suficientes para asegurar la reproducci6n del n,uevo patrn de relaciones sociales: servicios bsicos, CaP?Cltaci6n de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden mterno, etc.; y las restantes provincias, con economas declinantes debido a su desvinculacin de los mercados extel'Ilog y al
auge del comercio importador de Buenos Aires q~e ~e.d~al~
mente sustitua la produccin local, cuya precarIa !'ltuac16n
financiera se vio muchas veces agravada por alzamit~ntos ar~
mados dirigidos contra las autoridades nacionales o tontr~
sus propios gobiernos.104, De esta forma se configur u~a .Sl~uacin que tenda a reforzar la hesemona de las prOVInClaS
pampeanas y sus clases dominantes.
.' '.
La distinci6n efectuada debe verse tambin desde otro ngulo. Al a.sumir el gobierno nacional el conflicto que por dca
das haba sobrellevado Buenos Aires, sta -y ms tarde sus
socias menores 1015 - se encontraron en ptimas condiciones'
para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862,.
mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente de-'
limitar un mbito operativo en un medio hostil y con recursos
harto limitados la ciudad y la provincia de Buenos Aires su~
fran una expa~sin extraordinaria,l06 En tanto Mitre se de~
dicaba a reprimir levantamientos y malon~s, librar la gu~rr!
del Paraguay y afrontar una pesada y creClente deuda p~bli"
ca Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocartlles,
pdehtes, caminos y colonias agrcolas. Durante los gobiernos.
de Saavedra y Alsina -como ms tarde los de Castro, Acosta ..
Casares y Tejedor- se producira una profunda transf~rl'Il;a
cin institucional fisica cultural y econ6mica de la (lro"VmCl8,;
En muchos aspectos. B~enos Aires se anticipara en su legis~
lacin y ep sus instjtllcjQD~S a las que hJego establecerla el go~;
:>9ierno nacional. 107
.
...
La burguesfa portea se cre, de este modo, u,na doble ba:
se de sustentacin. A travs del control de las instit'Cti'ihes Y:
recursos provinciales asegur las condiciones contextuales Y
las garantas de coercin indispensables para organizar y pro~
mover una actividad productiva y mercantil en rpida expan~
to
LA CONQUISTA DEL ORDEN y LA INSTlTUCIONALlZAcrN DEL ESTADO
169
si6n y frecuente transformaci6n,lOB A travs de su privilegiado acceso al gobierno nacional, moviliz los recursos e instituciones que suprimiran los diversos focos de cuestionamiento
al nuevo sistema de dominaci6n y acercaran al puerto unidades productivas y mercados interiores creados a impulsos de
una vasta actividad de promocin, garanta de la inversin y
construccin de grandes obras de infraestructura. 109
lRELACIN NACIN-PROVINCIAS \
Hemos visto que las diferentes formas de penetracin estatal produjeron sustanciales cambios en el carcter de las relaciones Estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropiacin por el Estado de nuevos mbitos operativos y su activo
involucramiento en la resoluci6n de las dos cuestiones centrales que dominaban la agenda de una sociedad que se constitua paralelamente, dieron lugar a una nueva divisin social
del trabajo. Por otra parte, el Estado se fue haciendo visible a
travs de un aparato burocrtico y normativo crecientemente
especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los
atributos de la "estatidad". Naturalmente, estos procesos tendieron, al alterarse la relaci6n de poder entre el gobierno nacional y las provincias, a desplazar los ejes de articulaci6n social e integracin poltica. En esta seccin efectuar algunas
reflexiones sobre esos desplazamientos, sugiriendo que en
menos de dos dcadas, no slo cambi globalmente la correlaci6n de fuerzas entre el Estado (o "la Nacin" en los trminos
de entonces) y las provincias, sino tambin la situacin relativa de cada una de stas con respecto al primero.
En un cierto sentido, el proceso de formaci6n del Estado implic la gradual sustituCin del marco InstItuciOnal prov1udal
como prinCl!al eje articulador de relaciones sociales. Parte de
este mismo proceso fue la transformacin de diversos sectores
dominantes del interior en integrantes de una coalicin dominante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar de que esto dio
lugar a que las bases del poder poltico tendieran a perder su
estrecha asociacin con la dominacin local, la provincia continu siendo -al menos hasta 1880- el otro trmino de la contradicci6n que planteaba la existencia de un Estado nacional.
40
170
Esta circunstancia justifica el empleo de categoras "institucionales" -como "la provincia"- en lugar de categoras que
aluden a "fuerzas sociales". Ms que los partidos, que en elli~
mitado juego poltico de la poca cumplan muy parcialmente
el papel de mecanismos de representacin de las distintas
fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los
que continuaron siendo los interlocutores polticos del Estado
nacional y el mbito en el que se gestaron las alianzas, oposiciones y conflictos en torno a la organizacin nacional. Rc.!)o
t~nto, el carcter que asumi la relacin entre el Estado y los
diversos sectores_deJ.I:.l_!!!siEie1?-!~~~~esa no puede descono".
cer el papel intermediador de la instancia provincial.
De todos modos, cabe aqu reiterar una distincin entre.
Buenos Aires y las dems provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones di~
ferentes. Recordemos que este Estado surgi de una solucin
impuesta, del desenlace de un largo perodo de enfrentamien;;
tos. Su existencia n.o puso fin a los enfrentamientos sino que
contribuy a localizarlos. en el propio mbito provincial, al
constituirse en una fundamental base de apoyo institucional"
de fracciones burguesas del interior adictas a la poUticas deL
gobierno nacional. El proceso de legitimacin del Estado inb
plic centralmente la cooptacin y continuado apoyo de estas.
fracciones, a travs de una accin diversificada que tendi ti..
promover sus intereses. La alianza inicial se vio as creciente.)
mente engrosada por sectores dominantes del interior que'
descubran que a travs de su participacin en las decisiones.
y la gestin estatal, podan incorporarse ventajosamente al
circuito dinmico de la economa pampeana.
La relacin nacin-provincias sufri as diversas vicisitu~
des en funcin de las resistencias y apoyos que el proyecto li":,
berel, encarnado en el Estado, hall tanto en las provincias:;
que haban pertenecido a la Confederacin como en la propi::
Buenos Aires. Si bien el Estado naci con el decidido auspicio.
de los sectores dominantes porteos, tambin naci expuest~
a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoy -inch
so prestando sus propias instituciones- toda iniciativa diri~
gida a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemona:
171..
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y. LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
port~a. Pero resisti todo intento del gobierno nacionaFde

coad;ar su autonoma y atribuciones, en tanto su prdida SU"
pona reducir o poner en peligro los recursos que sus sectores
dominantes podan manejar en su exclusivo beneficio desde el
gobierno provincial. Por ms decisiva que fuera la influencia
que ejercieran en el gobierno nacional, el suyo era un poder
que en esta instancia compartan con las burguesas del interior. Y aunque stas encontraban creciente terreno de convergencia en sus intereses de largo plazo con los de los sectores
dC'minantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas a aceptar
que el Estado nacional se constituyera en un mero eptome
institucional de la burguesa portea.
Por eso es importante sustraerse a la visin maniquea que
considera al sistema de dominacin surgido de Pavn como
siinple prolongacin de la burguesa portea en el Estado. Simtrj.camente, tampoco debe caerse en el otro extremo de atribuirle total autonoma. Cortado el cordn umbilical con BuenQS Aires, la viabilidad del Estado nacional se vio condicionada ne, s610 por una relacin de fuerzas que fijaba lmites al manE\io discrecional de su aparato por palj;e de los sectores dominantes de Buenos Aires,110 sino tambin por exigencias inherentt;s a su reproduccin que resultaban a menudo contradictorias con las necesidades expansivas de estos sectores.11l
, . Esta circunstancia podra explicar el diferente carcter que
asumieron los enfrentamientos entre el Estado nacional y las
pr~vincias a partir de 1862. Como vimos, inicil:m..~~te se prodUJO un arrollador avance del primero sobre el interior -con
el renpaldo explcito de Buenos Aires y sus aliados de causa. en
las provincias-, basado fundamentalmente en la represin y
el control coactivo de las situaciones provinciales. Las resistencias a este avance se originaron en aquellos sectores no resignados a convertirse en vctimas de una f6rmula impuesta
OOel'citivamente, que tenda a promover los intereses asociados principal o subordinadamente a la internacionalizacin
d(i<la economa .
. Sin embargo, el padrinazgo porteo muy pronto dio lug~~__
enfrentamientos en el interior de las clases dominantes de
Buenos Aires, una de cuyas manifestaciones fue la divisin Id el
I
4~
172
partido liberal en sus fracciones "nacionalista" y "autollomis~

ta". La.s relaciones del gobierno nacional con el de la prcvinciac;le Buenos Airea -controlados respectivamente por estas dos.
fracciones- pas6 as de un deshonroso "concubinato"1l2 a una'"
inestable convivencia, para luego manifestarse en un el"ecien- "
te distanciamiento a medida que las concesiones y cIJm";lensa7:
cionea efectuadas a las provincias por un Estado qUE! buscaba:
firmar su propia personalidad institucional, fueren produ.. ,
s:iendo un reflujo del avance inicial y una paulatina imerci6n'
en el Estado de las burguesas del interior. En este pIOCflSO, los,
sectores dominantes de Buenos Aires comenzaron a tomar con~,
ciencia de que si bien la "delegaci6n" de algunas atribl.'cione
provinciales constitua una condici6n necesaria para viabilizar
su propia frmula poltica, tambin implicaba una efectiva:'
prdida de poder (v.g. el directo control de las relaciones con el:
exterior y el interior del pas). Ello dio lugar a conductas rece~
losas y agraviantes, fuente de no pocos conflictos. lls La elec~
cin de Avellaneda y el inmediato levantamiento de Mitre fue":
ron la primera manifestacin elocuente de que se haba prod1i~;;
cido un cambio de sentido en la relacin nacin-provincias, y 11:\:
"cada de Buenos Aires", en 1880, su ms dramtica expresin,,:
Por.: eso es posible afirmar que el Estado nacional interioriz6"
en su seno el conflicto que durante dcadas haba dlVldldo'a_~
Buenos Aires y el interior. Esta mediatizacin del conflicto';
convirti al Estado en una arena de negociaci6n y enfrenta';:,
miepto, pero al mismo tiempo contribuy a constituirlo en Ull:
actor diferenciado de las partes en pugna. S610 cuando este,
"tercer personaje" entr en escena -como dira J. lvarez-"'I
cuando el Estado pudo definir su propia personalidad y con~.
.vertirse en rbitro de la situacin nacional. fue posible resol'::
ver el secular conflicto defi i t i v a m e n t e . \ '
es e esta ptica, podria afirmarse que el gobierno de Bue~i
nos Aires. y la burguesa portea. fueron quiz los ltimos eri,'
reconocer-que el Estado haba desplazado definitivamente,'il:
la provincia como centro de gravedad de la actividad socia1~'
Esto puede sonar parad6jico si se tiene en cuenta que fueron:
esa provincia y esa burguesa quienes gestaron el nuevo Estat
do, Pero por esta misma razn, les result6 ms difcil aceptar
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO,
,l.,S'
que su "retoo" haba cobrado entidad nacional e instuci6K'~"""'"

nal: que sus bases so.ciale? (y por ende, sus intere~es 'Yo, ti~#,' '
taclones) se haban diverSIficado, y que ya no constitua, coro
en un comienzo, una simple extensin en el orden naciomll de
la dominacin que ejercan en el orden provincial.
NOTAS
t,Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado

del Poder Ejecutivo tenan ese mismo significado: "En el instante en que
los poderes pblicos se disolvan y en que la manifestacin material de
la unidad argentina se borraba, por decirlo as, era necesario pensar y
decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolucin aparente era
una verdadera labor de regeneracin de la que la Repblica surgira en
breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las conquistas laboriosas
de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes
promesas de su porvenir" (Mensaje, 1862).
2 La inadecuada caracterizacin de la clase dominante argentina ha
sido destacada en el artculo de Roberto Etchepareborda, "La estructura socio-poltica argentina 'Y la generacin del ochenta", Latin American
Rssearch Rsutew, vol. XIII, N" 1, 1978. Entre 109 trabajos que intentan
cubrir parcialmente este vaco, se incluyen los de '1\1110 Halperin Donghi, Proyecto y construccin de una nacin (Argentina 1846-1880), Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980; Jorge Federico Sbato, "Notas sobre la
formacin de la clase dominante en la Argentina moderna (1880-1914)",
Buenos Aires, C/SEA, 1979; Mara del Carmen Angueira, "El proyecto
confedera! y la formacin del Estado nacional argentino 1852-1862", tesis de maestra Fundacin Bariloche, Segundo Curso de posgrado del
Departamento de Ciencias Sociales, 1978; y WaldoAnsaldi, "Notas sobre
la formacin de la burguesa argentina, 1780-1880", trabajo presentado
al V Simposio de Historia Econ6mica de Amrica Latina, Lima, Per, 58 de abril de 1978 (mimeo).
,
8 Halperin explica este desplazamiento sealando que el grupo mitrista "despeg" desde la pista formada por los intereses porteos para
intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su xito inicial (Mitre logr la presidencia), su fuerza dependa estrictamente del
Estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejrcito, gobiernos
provinciales), de modo que al carecer de races en el seno de la sociedad,
estaba fatalmente destinado a perder predicamento poltico en cuanto
desaparecieran las circunstancias que le dieron vida. Vase Halperin
(1980), op. cit,
... En un mensaje al Congreso Mitre sealaba: "Despus de cincuenta

aos de lucha no interrumpida haba que organizar por la primera vez
la nacin Argentina en toda su integridad C..) haba que crear en cierto
42
174
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL EST~
mod'o todos los recursos, regularizando la renta nacional totalmente

desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias de una situacin normal, y al mismo tiempo (. .. ) habia que organizar (... ) la fuerza
pblica" (Mens~e, 1863).
5 Vase Hayde Gorostegui de Torres, Argentina: la organizacin nacional, Buenos Aires, Editorial Paid6s, 1972.
6 Al referirme ms abajo a la penetracin represiva del Estado, me
extender sobre el carcter de estos enfrentamientos.
7 Un mayor desarrollo de estos puntos puede hallarse en el captulo IV.
a La anarqua monetaria se manifestaba en la circulacin de tres o
cuatro monedas diferentes en cada provincia. Una misma moneda variaba hasta 25% de una provincia a otra. En 1875 y 1879 se dictaron
leyes ordenadoras que resultaron frustradas en su aplicaci6n. Recin
en 1881 se logr6 ordenar el sistema monetario (ley 1130) y dos aftos
despus se dispuso la conversin de la nueva moneda a la par. En
cuanto al sistema de bancos, tambin fueron reiterados los fracasos:
Un proyecto de bancos libres fue tempranamente l:'ustrado por el monopolio de emisin ejercido por el Banco de la Provincia de Bu~nos Ai
res. La primera Oficina de Cambio, creada en 1867, se estableCi como
dependencia de este mismo banco. Recin en 1872 se cre el Banco Nacional, con el aporte de capitales privados, y durante la dcada del 80
se fueron estableciendo otras instituciones oficiales y privadas.
Ra~
fa el Olarra Jimnez, Evolucin monetaria argentina, Buenos Aires,
Eudeba, 1968.
9 Como ocurriera en otras reas, la codificaci6n tambin recogi iniciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Co-.
rrespondi al propio Urquiza -como gobernador interino ante la re~un":
cia de Lpez y Planes- designar una comisin para redactar los cdigOS.
civil, penal y comercial. En 18581a provincia puso en vigencia el c6digo
de comercio redactado por Dalmacio Vlez Sarsfield y Eduardo Acevedo. Mitre lo 'adoptara en el orden nacional en 1862, y se mantendra vi;.
geilte hasta 1889, fecha en que sera sustituido por el actual. Tambin'
en 1862 se encarg a Vlez Sarsfield la redaccin del cdigo civil y en
18a4, a Carlos Tejedor, el c6digo penal. El primero fue concluido en 1869.
y entr en vigencia en 1871. Recin en la dcada del 80 seran sanciona-o
dos los c6digos penal y de minera, luego de varios aos de revisin y dis.
cusin parlamentaria.
lOEn la Ciudad de Buenos Aires, la administracin de estas reas
quedara a cargo del gobierno municipal por delegacin del Estado na~,
cional. La institucin del matrimonio civil recin tendrf!. vigencia b~o.
la presidencia de Jurez Celman, coincidiendo con el movimiento laicista iniciado en la dcada del 80.
'.
11 Ya en tiempos de la Confederacin Argentina la empresa de "Mensajeras Nacionales", servicio de diligencias b~o concesin estatal organizado por Timoteo Gordillo (a la saz6n Inspector de Postas y Caminos),
er.
.'\'~\
contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos ellos pro~L ....
nentes polticos y funcionarios en la misma poca. Tambin Urquiza'
Moci6 a Wheelwright, 'rhornton (ministro britnico en Buenos Aires);
Parish (vicecnsul), el gobierno nacional, el gobierno r el Banco de la
Pl'ovincia de Buenos Aires para la construccin del ferrocarril Central
Argentino. Para agregar un ej~plo ms, la sociedad annima que dio
origen en 1872 al Banco Nacional fue constituida por varios conocidos
empresarios, polticos y gobernadores, suscribiendo adems el gobierno
n6Cional un importante porcentaje del capital.
12 Estos ejrcitos provinciales, como es sabido, tuvieron su origen en
la desmovilizaci6n de tropas y la sublevaci6n de batallones de los ejrcito.a revolucionarios, coincidiendo con la culminaci6n de la guerra de la independencia y el fracaso de los sucesivos proyectos de unidad nacional.
El caudillismo, la anarqua y el arraigo de la idea federal son fen6menos
ntimamente vinculados a la cOnstitucin de estas fuerzas locales.
18 La permanente movilizaci6n del ejrcito pronto se convertira en
un fundamental instrwnento de penetraci6n y control territorial, sobre
t;Qdo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el Pa.
r8riUay le otorgara una mayor aptitud profesional.
14 Por ejemplo, el primer cuerpo de ejrcito, al mando de W. PaunerO;. que interviniera en las operaciones contra Pealoza, caudillo de La
Rioja, fue disuelto un afio despUs de organizado el ejrcito; pero a partir de 1864, la guerra con el Paraguay exigi armar y equipar un ejrcito que neg a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurri con la pequea fuerza de marina. Reducida en un comienzo a slo tres buques en
pie de guerra (los dems fueron arrendados a particulares), pronto debi redimensionarse con motivo del conflicto blico.
15.Sobre el primer aspecto, recin en 1866 se expresara oficialmente
que todas las provincias se hallaban "representadas" en el ejrcito nacional (con especial mencin de la eternamente rebelde provincia de Corrientes), aun cuando ello no significaba todava una verdadera integraci6n. En cuanto a la distribucin jerrquica, se trataba -como en otros
aapectos- de una situaci6n de arrastre. El otorgamiento de grados militares durante la guerra contra Espaa y las disputas locales produjo
una hipertrofia en el escalaf6n de jefes y oficiales. En 1822 se intent6
"jubilar~ (sin xito por falta de recursos) un "excedente de 11 generales,
63 jefes y 180 oficiales. Tambin la Confederacin Argentina leg al nuegobierno nacional un crecido nmero de personal militar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que indicaban sus reales mritos, situacin atribuida a "la prodigalidad de la administraci6n
caduca del Paran". Es asfcomo en 1864 el escalafn del personal con
goce 4e sueldo inclua 25 generales y 60 coroneles (Alvarez, 1910). Es razonable suponer, claro est, que adems de atacar estos excesos, la "racionalizaci6n de los cuadros tambin perseguia el propsito de depurar1(\$ de aquellos elementos antagnicos a la causa portea.
se .
v,
43
176
.. i77
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTAD
16 A diferencia del viejo ejrcito de lnea, integrado por voluntarios y

efectivos reclutados a partir de levas forzosas, la Guardia Nacional es"
taba constituida comoreserva y deba cumplir obligaciones milibres pe"
ridicas en caso de agresin externa o conmocin interior. Bn 811 totali~
dad, sus jefes y "tropa" estaban conformados por civiles.
17 Reorganizadas las fuerzas de Buenos Aires despus de la batalla de Pavn, Mitre ocup las ciudades de Rosario y Santu Fe, luego
de librar combate en Caf!.ada de Gmez. Urquiza se haba retirado a
Entre Ros y pese a las presiones para que invadiera esta pNvinciaj
Mitre prefiri evitar el desgaste de su ejrcito, destinndolo en su lugar a cambiar las situaciones polticas de las provincias, do mJdo que
el partido gubernista de Buenos Aires contase con gobiernos afines en:
todas Eil11is;-Mitre y Urquiza llegaron a entenderse sobre la base de
que: 1) la Repl1blica sera gobernada con la Constituci6n Federal en
1863, reformada y jurada en 1860; 2) la provincia de Entre Rcs no sera invadida por las fuerzas de Buenos Aires; 3) Urquiza, como gobernador de Entre Ros, desconocera a las autoridades de la COlifedera'
cin, que de hecho haba caducado, y la provincia reasumira ~3U sobe"
rana dejando sin efecto las disposiciones relativas a la fijacin de la
capital y territorio federalizado; 4) Urquizadesarmara las bateras
construidas en el Diamante y la escuadra de la Confederaci6n, e influira sobre COrrientes para que adoptara una actitud similar. a la d
su provincia; 5) el gobierno de Buenos Aires invitara a las provincias
a reasumir su soberana local, retirando sus autoridades del Congreso caduco, y convocara a un nuevo Congreso para reconstruir los poderes pblicos que habran de regir la Nacin. Posteriormente, las di~
visiones del ejrcito de Buenos Aires ocuparon casi todas las provin"
cias. En la primera, Santa Fe, el presidente de la Confederacin huy
y el gobernador fue depuesto. En Corrientes, no obstante la actitud
pacifica que aaumieron sus autoridades, el gobierno fue derrocado por
un Movimiento armado. Mientras un bata1l6n mitrista iba a ocupar la
proviticia, desde Buenos Aires se enviaban dinero, armas y municio"
nes: Cuando se acercaba a Crdoba el primer cuerpo' de ej~rcito de
Buenos Aires al mando de Paunero, un grupo de diputados de la Le';
gislatura provincial derroc al gobierno y declar su adhesin a la poltica de Mitre. Desde C6rdoba salieron entonces varias divisiones pa-'
ra operar sobre Cuyo, provinc').as en las que tambin los gobiernos fueron sustituidos por hombres adictos a la poltica de Buenos Aires. El
ataque se centr luego sobre La Rioia, foco de resistencia del general
Pef!.aloza, quien se hallaba auxiliando en Catamarca al general Navarro. Las fuerzas combinadas de Taboada, Paunero y Rivas derrotaron
a los caudillos que intentaron la resistencia. Por su parte, reatableci~
da la paz en las provincias del Litoral, Mitre regres6 a Buenos Aires
con parte de su ejrcito y reasumi el gobierno de la provincia. La Le-gislatura de Buenos Aires lo autoriz a aceptar y ejercer las faculta-
des inherentes al Poder Ejecutivo Nacional que delegaron en:: ll~s

provincias de la Confederacin y a convocar a eleccin de un nueVo.
Congreso, cuya apertura tuvo lugar el 25 de mayo de 1862. Cf. Adolfo
Saldas, Un siglo de instituciones, tomo n, La Plata, Taller de Impresiones Oficiales, 1910.
'
18 Declaraciones del senador Nicasio Oroo el 28 de setiembre de
1868. Citado por J. L. Busaniche, Historia argentina, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1969.
19 A pesar de que en ciertas coyunturas el Estado debi atender al
mismo tiempo estos tres frentes de conflicto, sus esfuerzos en cada uno
de ellos tendieron a concentrarse en perodos diferentes: la guerra con
el Paraguay, al promediar el perodo presidencial de Mitre; la sofocaci6n
de los levantamientos de caudillos (v.g. los Taboada, Lpez Jordn y el
propio Mitre), entre los ltimos aftos del gobierno de Mitre y el final de
la presidencia de Sarmiento; y las campaas contra el indio, durante la
presidencia de Avellaneda. En parte, esto refleja la creciente capacidad
del Estado nacional para afianzar su poder frente a las situaciones provinciales, concentrando -una vez alcanzado este prop6sito- sus medios de coercin sobre el111timo escollo que se opona al pleno control'territoria!: la lnea de frontera con el indio. Por eso, cuando estaba empefiado en esta ltima campaa, poda afirmar Avellaneda en su mensaje
a! Congreso de 1877: "Despus de estos dos ltimos aftos, ha quedado como un hecho perfectamente demostrado que no existe ya entre nosotros
teatro para esas 'revoluciones' que cambien' con fuerza irresistible la situacin de la Nacin o de una provincia".
20 Vase H. Gorostegui de Torres, op. cit.
21 En 1867, divisiones del ejrcito del Paraguay fueron distradas de
la contienda para sofocar rebeliones interiores. El ejrcito del Norte, al
mando de A. Taboada y compuesto de Guardias Nacionales de Santiago,
Tucumn y algunas de Catamarca yLa Rioja, combinado con una divisin de otro ejrcito del interior comandado por W. Paunero, fueron destinados a combatir rebeliones en Cuyo y La Rioja. Parte de la Guardia
Nacional de esas provincias y algunos cuerpos de lnea permanecieron
en dichas regiones en previsi6n de nuevos alzamientos. Tambin el Ejrcito del Norte debi reprimir levantamientos en Salta y Jujuy. Parte del
ejrcito retorn luego a la lucha en el frente paraguayo. Terminada la
guerra, se libr la orden de licenciamiento del Ejrcito del Norte. Por su
parte, el ejrcito de lnea destinado a cubrir el servicio de fronteras a su
regreso del Paraguay debi6 acudir a conjurar la rebelin iniciada por L6pez Jordn en Entre Ros, luego del asesinato de Urquiza.
22 Por decreto del 27 de enerO de 1870, Alaina -vicepresidente de la
Repblica- ordenaba que las provincias contribuyeran proporcional.
mente, con un total de 2560 hombres, a la remonta de los servicios de lnea a fin de cubrir sus fronteras. Se consagraba all un principio que alteraba la base del servicio de fronteras, al disponerse que todas las pro-
44
L
178
vin!!ias, tuvieran o no fronteras que guardar, deban contribuir proporcionalmente a defenderlas. Fundamentando la constitucionalidad de este principio, la nota con la que el general Martn de Gainza, ministro d~
Guerra, enviaba el decreto a los gobernadores, sealaba que se trataba
"de compartir el peso de una carga comn ... , porque en la vida nacional
no hay antagonismo de intereses, no puede haber indiferencia tampoco
y la riqueza que encierra la provincia de Santa Fe, que es fuente de ren~
ta nacional, tiene derecho a ser defendida por el esfuerzo y sacrificio de
todos, como riqueza argentina, como riqueza de todos". Es de hacer notar que ya en 1864, Emilio Castro -futuro gobernador de Buenos Aires- haba sostenido en la legislacin bonaerense el carcter inconstituci~nal de este servicio. Y que hacia fines de esa dcada, el sistema de
contIngentes de enganchados, peridicamente enviados a las guarniciones de fronteras, daba origen a intensos debates parlamentarios y a una
influyente corriente de critica social, recogida especialmente por la literatura y el periodismo.
23 Saliendo al paso de las crticas que esta situacin ocasionaba Sarmiento encontraba en la experiencia histrica propia y ajena ade~uada
justificaCin para esta situacin: "Desde las plantaciones avanzadas
adonde el Gobierno de un pas no alcanza, hast!l el sistema militar prusiano, el deber, la obligacin y la necesidad de defender la propiedad y
la vida, cuando son atacadas, o la integridad y el honor nacional, reposan sobre cada individuo de la sociedad, cualquiera que sea la forma de
gobierno. Las poblaciones nuevas en esta y la otra Amrica se armaron
desde el primer da de su existencia para defenderse, y slo cuando se
constituyeron en naciones, hicieron de esta defensa local un sistema de
defensa comn, llamndole Guardia Nacional. El ejrcito regular puede
suplirla o exonerarla; pero toda vez que aqul no est en proporcin con
la necesidad, la universalidad de los ciudadanos constituye el ejrcito
nacional, llmese milicia, Landwer o reserva. ,Toda limitacin que ponga al poder nacional militar sobre el uso de la Guardia Nacional es suicidar la Nacin y hacer nacer por fuerza lo que con tantos sacrifi;ios destruimos o neutralizamos entre todos, a saber: las milicias que con Ramrez y Quiroga sublevaron el pas y mantuvieron la guerra constante en
las provincias; las de Buenos Aires, comandadas por el General D. Juan
Manuel de Rosas durante veintisis aos, y las veinte mil lanzas de Ent:e Ros a las rdenes del Cal\itn General Urquiza. La guerra civil de
cmcuenta aos fue slo la antigua milicia localizada bajo un caudillo"
(Sarmiento, Mensaje, 1872).
24 Vanse, por ejemplo, las declaraciones en'tal sentido ~fectuadas en
los mensajes al Congreso de 1872 y 1875.
.
25 Este ltimo problema constitua casi una tradicin, al punto de
que el pago de haberes de los 60.000 hombres convocados bajo armas en
1874, antes de ser licenciados, signific - segn lo expresara Avellaneda- un "acto administrativo que no tiene hasta hoy precedentes".

'26 Entre
otros, fueron creados el Colegio Militar, la Escuela Naval, la:,;:'

General del Ejrcito, etc.
. ... "";:
.27 Comentando tres victorias obtenidas sobre fuerzas insurrectas del
ini arior, Sarmiento sealaba que las mismas ~ ... confirmaban un hecho
ya vulgar, pero olvidado por los rebeldes; y es que el vapor y el telgrafo ,anClan ms de carrera que los caballos en que voltejea el caudillo"
,
(Sarmiento, Mensaje, 1874). '
28 Denominacin genrica de las campaas militares destinadas a reprimir las incursiones ind1genas y a ganar el control sobre territorios
ubicados fuera de las fronteras interiores. En particular, se apliCA al
c<>wunto de acciones militares desarrolladas contra el indio entre mediadoa de los aos 70 y comienzos de los 80, que culminaron con el definitivo control del territorio nacional segn su actual configuracin. i
29 Crticas del diario La Nacin (Buenos Aires, 141-76), citadas por
Guillermo H. Gasio y Mara C. San Romn. La conquista del progreso,
18741.880, Buenos Aires, Ediciones La Bastilla, 1977.
!.
30 Alberto Martnez, El presupuesto nacional, Buenos Aires, 1890;
31 Ningn otro rubro -ni siquiera el costo del aparato recaudadorlleg a constituir durante la presidencia de Mitre una proporcin significativa del gasto pblico.
32 Lucha que a la vez contribua en buena medida a aquel florec
m~nto. No cabe Q.uda de que el enorme poder de compra del aparato militar afect al conjunto de la actividad econmica. La alimentacin y vestu~riq. de la tropa, la adquisicin de armamentos y pertrechos, entre
o~os i-ubros, contribuyeron a dinamizar la produccin y la intermedia
cin. Durante la poca de mayor gravitacin de los gastos militares, la
asociacin entre intereses econmicos y actividades blicas populariz al
Partido Liberal de Mitre como el "partido de los proveedores".
, 33 Segn se desprende del cuadro 3, entre 1863 y 1868 los recursos
ordinarios -fundamentalmente rentas aduaneras- crecieron en un
92,9%. El incremento resulta algo mayor si se consideran los recursos
derivados del uso del crdito.
:l4 El presupuesto militar a partir de la dcada del 80 continu creciendo en una medida no despreciable, aunque su participacin relativa
en; el presupuesto ejecutado del gobierno nacional disminuy en forma
eonsiderable. Pero a diferencia de dcadas previas, el incremento presupuestario en valores absolutos se dedic ms a la institucionalizacin y
equipamiento de las fuerzas armadas que a la atencin de conflictos a.rmados. La segunda presidencia de Julio A. Roca (1898-1904) marca la
dEtfinitiva consolidacin de la institucin militar y el surgimiento de un
ej~rcito profesional y moderno. Se concreta la separacin del ejrcito y
la marina; se fundan la Escuela Superior de Guerra y la Escuela de Suboficiales y se adquieren los terrenos de Campo de Mayo.
85 Cf, Adolfo Saldas, Un siglo de instituciones, vol. II, La Plata, Impresiones oficiales, 1910.
ln~pectorfa
45
180
'!St,;
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LAINSTlTUCIONALlZACIN DEL ESTADO'.
'\"':1
"
086 En el mensaje ante el Congreso de la Confederacin Argentina de ,:

1859, el vicepresidente Del Carril atacaba al gobernador de BUFlnos Ai; :.
res, imputndole que al pronunciarse contra la "idea federal" atacaba la ,
soberana y existencia de cada una de las provincias incluida Bu,~nos Ai~'
res, conmova el orden establecido e iniciaba un estado de guerra, conse~,;:
cuencia inevitable de un propsito de centralizaci6n administrativa diri.
gido a destruir la autonoma y personalidad polftica de cada pr,ovincia.:'
37 James R. Scobie, La lucha por la consolidaci6n de la nacionalidad'
argentina (1852.1862), Buenos Aires, Hachette, 1964.
38 Scobie, ibdem.
39 Su intervencin en el conflicto entre el gobernador de Crdoba De
la Pea y el de San Luis Saa mediante el envo de armas y mil onzas de ,;
oro; la proclamaci6n de Mitre de que deba apoyarse incondicionalmen" '.
te al partido liberal en el interior; y el ofrecimiento de honores y pagos,,:
de sueldos atrasados a militares (sobre todo extranjeros) al s&riicio d '
la Confederaci6n, son algunas ilustraciones de una conducta ~eitarada a ':
lo largo de esos aos.
40 H. Gorostegui de Torres, op. cit.
,
41 Cf, Bartolom Galfndez, Historia polttica argentina: la revolucin '
del 80, Buenos Aires, Coni, 19415.
42 Los mensajes presidenciales no dejaban de se1\alar el estado -cor- ,:
dial o inamistoso- de las relaciones del gobierno nacional con ),89 pro. "
vincias. Particularmente intensos fueron los conflictos suscitados con el',
gobierno de la Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de la' '
"cuestin Capital" -que en 1862 se resolvi con un rotundo triunfo del '
autonomismo porte1\o- yel de lajurisdicci6n sobre el municipio de Bue- "
nos Aires. Pero en general, el gobierno nacional debi6 disputar todos
aquellos poderes que alguna vez correspondieron a las provincias, des"
de la exclusiva atribucin de establecer el estado de sitio (que, po~ ejem~
pIo, declararon algunos gobernadores ante la cercana de las montoneras ~e Pealoza) hasta la de recaudar ciertos tributos o movilizar fuer~ ,
zas a r m a d a s . . " '
43Se exceptuaba a Buenos Aires, que tena,garantida la integridad de .
su presupuesto por pactos preexistentes incorporados a la Constitucin;'
4' Despus del 80, el gobierno nacional recurrir1a a mecanismos ms
sofisticados, 'tales como leyes especiales, lneas de crdito privilEgiadas;
concesiones e inversiones direcj:as para el desarrollo de ciertas ragiones
. .
o productos (u.g. la industria azucarera tucumana).
45 Luis A. Romero, "Decadencia regional y declinaci6n urbana en el'
Interior argentino (1776-1876)", Revista Paraguaya de Sociologa, 4243, a1\015, 1978.
'
46 En igual sentido vase H. Gorostegui de Torres, op. cit.
47 Gasio y San Romn, op. cit.
48 Cabe aclarar que este mecanismo contiene elementos de coacci6n .
que tambin permitiran caracterizarlo como un medio de penetraci6n re- '
\.
:.
presiva. Es bien sabido que, por lo general, las intervenciones fede~hl~ :

eran auxiliadas por fuerzas militares del ejrcito nacional. Pero ello no debe hacer perder de vista sus esenciales ingredientes de conciliaci6n, nego, eiacin y compromiso, y por ende su papel en la formacin de alianzas po
lfticas. Entre los autores que han tratado extensamente "el tema de la intervencin federal, cabe mencionar a Luis H. Sommariva, Hi,$toria de las
interuenciones federales en las provincias, Buenos Aires, 1929, y Natalio
Botana, El orden conservador, Buenos Aires, Sudamerioana, 1978.
49 Se fue as delineando un importante papel legitimador del Estado
nacional de los poderes locales, especialmente a travs de la utilizaci6n
diferencial de la fuerza. Por ejemplo, los interventores y comisionados
nacionales se valieron de ella para imponer determinados candidatos,
pero tambin quitaron apoyo militar al gobernador local, a veces vital
para mantenerse en el poder (v.g., caso del gobernador de Santa Fe en
1868). En otros casos, el gobierno nacional se abstuvo de intervenir, aduciendo la ausencia de "tendencia reaccionaria" o guerra civil que .pusiese en peligro la tranquilidad general, aun cuando resultara obvio que
sin este apoyo el gobernador local (en este caso, el de Tucumn en 1868)
no poda recuperar su cargo. Similar conducta observ6 Sarmiento en
1872 ante la revolucin de Corrientes, aun cuando envi al entonces coronel Roca y al contador mayor de la naci6n Cortnez con la misi6n de
contribuir a la pacificacin.
50 Como la Unin del Norte, liderada por Taboada, que Sarmiento
desbarat.
51 Carlos D'Amico, Buenos Aires, sus hombres, su poltica (18601890), Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1977.
52 Carlos D'Amico, op. cit.
53 Durante la dcada del 60, los cambios de amiac6n poltica involucraron a algunas fIgUras conspicuas de esta "clase". Mariano Saavedra,
gobernador mitrista de la provincia de Buenos Aires, pas al autonomismo. Avellaneda, ministro de Mitre, lo fue luego de Alsina en el gobierno
provincial; y Emilio Castro, otro gobernador autonomista, se convirti al
mitrismo. Cf, Romero Carranza y otros, Historia politica de la Argentina, Buenos Aires, Pannedille, 1975.
54 Las dificultades econ6micas, sumadas a la poltica seguida en la
guerra con el Paraguay y en las intervenciones a las provincias, crearon
una fuerte oposici6n al gobierno de Mitre, tanto de parte de los autonomistas porteos como de un interior que, acaudillado por la provincia de
C6rdoba, desbarat6 sus prop6sitos continuistas. Tampoco Sarmiento,
que enfrentaba los comienzos de una dura crisis sin haber conseguido
sustraerse al juego de mitristas y alsinistas creando una fuerza poltica
propia, obtuvo los apoyos necesarios para modificar la relacin de fuerzas. No obstante, fue quizs el primero de los presidentes constitucionales que logr afirmar la presencia institucional del Estado nacional en
la vida poltica del pas.
46
182
~ 55 Sarmien to cifraba esperan zas en sustitui

r la influenc ia de los'
caudillo s por la de hombre s dispues tos a colabor ar con el Ejecutiv
o Na~
cional, lo que deba expresa rse en los comicios. No obstant e,las
eleccio .
nes se desenvo lvieron en un clima de violenci a y fraude. Sarmien
to:,
mismo lo reconoc i en el Mensaj e al Congres o de ese ao: "Las
fuerzas:
naciona les supliero n en algunas partes la falta de autorid ad de
las p~;
!icas locales. Los partido s se han echado en cara fraudes recproc
os .. .'~:
(Mensa je, 1874).
56 Avellan eda fue apoyado por sectores del interior
, otrora pertene -'
cientes al Partido Liberal , que perman ecieron fieles a Sarmie nto
al pro.':,
ducirse una escisin en 1868; por algunos grupos del viejo Partido
Fede..
raI; y por otros ncleos provinc iales, todos los cuales constitu
yeron el.
llamado Partido Naciona l. Como en 1868, Adolfo Alsina fue el
candida~';
to del Partido Liberal Autono mista, pero su nomina cin result
cuestio~:
nada tanto por ser vicepre sidente en ejercicio como por identific
rselo':
como cabal represe ntante del porteis mo. Mitre, candida to del
Partido:>
Liberal Naciona lista, tuvo posibili dades de impone rse en Buenos
Aires;.
Corrien tes, Santiag o del Estero y San Juan. Perdida s las esperan
zas de .'
triunfo luego de los comicio s, Alsina se decidi a pactar con Avellan
eda.
una frmula mixta (nacion al-auton omista) integra da con Marian
o Acos- .
ta como vicepre sidente, la que triunf el 12 de' abril de 1874 por
amplia:
mayora de electore s.
." .
57 La llamada "concili acin de los partidos " primero
, y la "liga de go-"
bernado res" despus , apuntar on al control electora l de los goberna
dores:
provinc iales, pieza clave para allanar la negocia cin anticipa da
del su'
cesar presiden cial.
18 Por circuito dinmic o de la econom a pampea na
entiend o el con'
junto de activida des product ivas, mercan tiles y financie ras que,
basada~ .
en el intercam bio con el exterior , se desarro llaban en Buenos Aires
y su
hinterla nd pampea no.
59 Aludien do a la escasa poblaci n de su provinc ia,
el goberna dor de
Sa:p. Juan expresa ba en 186B en carta al ministr o del Interior
Rawson :
"la Provinc ia de San Juan, puede decirse, est limitad a ala ciudad,
su.
burbios y Departa mentos rurales adyacen tes" (Memor ia Ministe
rio del
Interior , 186B).
/lO El terp-prano calificat ivo de "desiert o" ha sido atribuid
o al descono~
cimient o geogrfi co. Por tradici n se lo sigui utilizan do aun despus
de
corrobo radas las pOSibilidades product ivas de las regione s conquis
tadas
a los i n d g e n a s . '
61 Sobre el tema de la frontera interior y sus movimi
entos existe una
extensa bibliogr affa. Algunos ttulos incluye n a Roberto Corts
Conde,
El progreso argentino; y las colabora ciones de Nstor T. Auza y Colin
M.
Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequie l Gallo, comps., La Argenti
na del
ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudame ricana, 1980.
62 Para un trabajo que presta especial atenci n a
este punto, vase
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACiN DEL ESTADO
183
Roberto Corts Conde, El progreso argentino, Buenos Aires, Sudame

ricana, 1979.
...
,fl3 Los testimo nios que recoge la historio graf'fa argenti na
acerca de la
. fluencia de la experie ncia norteam ericana sobre el p,ensam iento
y la
In
. 'd
coln de los estadist as argentin os son tan numeros oS como comcl.
en~ . Los docume ntos oficiales, incluso originad os en niveles de autorId ad
interme dios. as lo ratifican . Bscriba , por ejemplo , ~l presid?n
.te de la
C .misin de Inmigra cin de la Provinc ia de Buenos Aires al mInIstro
del
I;teri.or Rawson : "Cul llegar a ser... el desenvol~~iento de nuestra
s
. dustrias Y la animaci n produci da por la planteacLOn de otras
nuevas,
~cil es concebi rlo, por tener el ejemplo de los Estados Unidos" (Memoria Ministe rio del Interior , 1863).
.
64 La "patria grande" y la "patria chica", ~mbolos d~
esta contradICcin, fueron tema recurre nte de trabajos clSICOS de l~ h~eratura
Argentina, como el Facundo de Sarmien to Y el Dogma soclal~ta de Echeve-
ma.>
61 Esta observa cin alude a la famosa
frase ..gobamar es pobl"

ar acufI.ad4 por Juan B. Aiberdi, mximo inspirad or de la Constitu cin argentin
~.
66 En sus Memori as de un vivo, Vicente G. Quesad a-Wcto
r Glvez,
1942' relata las duras alternat ivas de una travesa entre Rosario
y Crdoba:. hacia mediado s de la dcada del 50. Andand o sin rumbo
~ travs
d, una planicie ondulad a, sin rboles ni acc.dentes, so?re una tlerra
seca y polvorie nta, la soledad era nicam ente lllterrum plda por las
tropas
de carreta s o las arrias de mulas, expuest S a ser atacada s Y
robadas
por los indios.
, 67 Vctor Glvez, op. cit .
. 68 Albert O, Hirschm an, "A linkage approac h to develop ment",
Econqmic Deuelopment and Cultura l Change (en espaol , El trimestre econ6mico, 1977).
69.Esta afirmac in, sin duda controv ertida, merece algunas
puntualbac iones. Si bien este ensayo no pretend e dilucida r cuestion
es de
tipo historio grfIco , convien e aclarar que no siempre , en el m,arco
del
revision ismo histric o, la reivindi cacin d? lo~ sectores , a~tivlda
~es o
rt.gone s desplaz adas por el desar~o~lo capItalIst~ se. tradUJ.o ~n
e~oca
ci6n nostlg ica de un pasado tradICIo nal, precapl tabsta. DIst~nta
, e~
presion es de esta corrien te -en toda la gama del espectr o
Ideo~gl
Cl)- han "detecta do" en estos sectore s ~
activida des Cd?n0In:inMaB
"indust rias arteBan ales" o simplem ente artesan fas del lntel'lO
rp el
germen (aborta do) de un desarro llo capitali sta "autnomo~ .. M~s,
que
a evocaci n nostlg ica (subyac ente en muchas lectura s reV1sI011
1st~S).
en algunos casos habra que referirs e a una bsq~eda r.etrosp
e~tl~a
del "burgu s progres ista y naciona lista" o del "demIu rgo Industr
Iahsta". La identifi cacin y a veces el compro miso poltico militan te de los
intelect uales revision istas con el proyect o industr ializado r de
un seco
tor del ejrcito en la dcada del 40, con el peronis mo despus ,
o con el
47
184
des"arrollismo ms tarde, reforzaron esta tendencia en la produccin

historiogrfica.
ro
..
. ~l prrafo tran~cripto es parte de un memorandum dirigido por
el mmlstro del InterIor al presidente Mitre, en el que al detallar las
negociaciones mantenidas con empresarios britnicos y argentinos pa~
ra conceder la construccin del Ferrocarril de Rosario a Crdoba (o
Central Argentino), seftalaba la imperiosa necesidad de emprender la
obra, incluso pasando por alto exigencias lesivas para el inters nacional inmediato.
.
71 Segn el caso, se utiliz la contratacin directa o la licitacin, es~
tablecindose el pago de una suma global en el caso de obras '1 de sumas
mensuales o anuales en el caso de servicios. En oca8~one8, el i"bierno
encargaba la realizacin de obras concediendo el beneficio de su explotacin (v.g. peajes). A menudo, la iniciativa y propuesta de obras y servicios correspondi a los propios empresarios que luego resultaban adjudicatarios de las mismas.
72 Con ello se intentaba extirpar prcticas abusivas invet~radas, sobre todo de parte de los propios funcionarios ptblicos que no pagaban el'
servicio de "postage", produciendo un recargo considerable El 101! maestros de posta que a veces acababan por interrumpir el servicio.
73 El anlisis se basar en cartas e informes oficiales. Un estudio sObre los efectos econmicos de este ferrocarril puede hallarse en Paul R
Goodwin Jr., "The Central Argentine Railway and the economic development of Argentina", Hispanic American Historical Review, vol. 57, N 4;
noviembre 1977.
74 Suma que serva de base para el clculo de la rentabilidad minima
a que tendra derecho la empresa.
75 Cabe hacer notar que Wheelwright tambin propuso como opcin
encarar. la obra bajo su direccin, levantando capitales en el pais, entre
los par~lculares y e~ gobierno, y en el extranjero, a travs de la provisin
de ecUlpo y materlal rodante. Que el gobierno optara por conceder la
obra aceptando las condiciones de la empresa, y que sta posteriormen"
te obtuviera un enorme beneficio al constituir una compaa de tierras
sub~idiaria, transferirle las tierras adjudicadas a un valor nfimo y re".
dUClr de este. modo sus utilidades nominales a los efectos de la garanta
est~t~l,. no modifica ~a razonabilidad de la decisin adoptada. A veces
los JUlCIOS retrospectlvoS no toman en cuenta cunto pesan imperiosas
circunstancias. "Aproximar a la capital de la Repblica las relaciones~:
que h~y existen a distancias remotas", sealaba, por esos aos, lrineo
Vega, mspector de Postas y Caminos del Oeste, "es una medida poltica'
que por s sola se recomienda, pues asi se hace efectiva la accin del Gobierno" (Memoria Ministerio del Interior, 1865).
'.'
76 De los 39 km construidos hacia 1860 se pas a 732 en 1870, a 2313
en 1880, a 9254 en 1890 ya 16.767 una dcada ms tarde. Vase "El desarrollo de los ferrocarriles argentinos desde su comienzo hasta fines de
185
1913", en el Anuario de la Direcci6n General de Estadsticas, Buenos'M;

res, 1914, pp. 865 Y ss. Citado en Roberto Corts Conde, "Problemas del .
crecimiento industrial (1870-1914)", articulo incluido en T. S. Di Tella
G. Germani, J. Graciarena y colaboradores, Argentina, sociedad de ma:
sas, Buenos Aires, EUDEBA, 1965, pg. 47.
.
77 Tal es el caso de la provincia de Santiago del Estero, donde en 1884
el presidente de la Comisin Popular de Recepcin del Ferrocarril en
Santiago del Estero, Dr. Argafaraz, saludaba alborozado la llegada del
ferrocarril en estos trminos: "IBienvenido seas, portador del progreso y
prosperidadl ( ... ) La llegada del ferrocarril a esta capital es un acontecimiento que har ~poca en los anales de nuestra historia ...... Diario El
Pas, 14 de octubre de 1884, Santiago del Estero. Citado en Ral Dargoltz, Hacha y Quebracho: Santi.ago del Estero, el drama de una provincia, Buenos Aires, Ediciones del Mar Dulce, 1985, pp. 88 Y 89.
78 Extracto de un discurso pronunciado en 1887 en la Cmara de Diputados de la Nacin. Citado en Ratl Dargoltz, op. cit., pg. 85.
79 Jorge Schvarzer apunta, al respecto: "Esa enorme inversin fue
realizada en sociedad ms o menos explcita entre terratenientes pampeanos, especuladores e intermediarios ingleses. Los terratenientes. se
beneficiaban del alza brusca e inaudita del precio de la tierra mientras
los segundos extraan jugosas comisiones en cada una de las facetas
del negocio. Los intermediarios britnicos atraan al capital necesario
interesado en un triple sentido: la inversin de excedentes lquidos en
ese medio de transporte ofreca elevadas ta.sas de retorno; la compra
de locomotoras, rieles y equipos que fabricaba la industria britnica
abra paso a un excelente negocio comercial y, finalmente, esas operaciones preparaban la explotacin de las Pampas que beneficiara, mediante la oferta de. materias primas y alimentos locales, a la metrpoli". En opinin de este autor la malla ferroviaria tendida en la Argentina constituy un factor promotor de la siderurgia britnica. Impuls
efectivamente la produccin primaria, pero fue tambin un factor de
estancamiento al desalentar la industrializacin y contribuir a la confusin entre "modernizacin formal" y "riqueza real". Vase Jorge
Schvarzer, La industria que supimos conseguir, Buenos Aires, Planeta, 1996, pp. 66-68.
so No muchos aos despus, cuando refirindose a la concesin del
Ferrocarril Argentino, un observador afirmara que fue "la empresa
generadora de todas las dems de su gnero, sostenidas planteadas
en el pas con capitales extraos"; que Santa Fe deba en gran parte
sus adelantos a esa concesin, "que pareci en su tiempo enorme y fue
tan combatida entonces como justificada lo ha sido en la actualidad;
que era un sebo necesario, y que perdiendo a los ojos de la rutina miope, el pas ganaba en realidad intensamente". Vase Carlos E. Villanueva, El litoral y el interior, Buenos Aires, Colegio Po IX de Artes y
Oficios, 1887.
48
186
.. Sl Es interesante como ilustracin el esfuerzo desplegado en diciembre de 1866 :para lograr que el gobierno de la provincia de Crdo"
ba cediera las tierras expropiadas al gobierno nacional (para que ste;
a su vez, pudiera transferirlas a la compafia del ferrocarril), en una.
carrera contra el tiempo para producir un impacto psicolgico en la
reunin de accionistas que deba tener lugar en Londres dos meses
ms tarde.
82 Por ejemplo, mediante nota del 9 de noviembre de 1866, el gober;.
nadar de Crdoba denunciaba al ministro del Interior que en los hechos
la introduccin del ferrocarril en nada haba modificado las condiciones
en que se encontraba el Interior mediterrneo con relacin al Litoral,
pues el trfico continuaba efectundose COmo antes, por medio de carre:'
tas de bueyes. Ello se deba en apariencia a deficiencias del servicio y de
la administracin de la empresa.
..
88 En febrero de 1867, la CompafHa del Ferrocarril Central Argentino solicit al gobierno argentino una ayuda de 300.000 libras esterlinas.
para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endurecimiento del
mercado financiero de Londres con motivo de la crisis de 1866/7. El gobierno argentino propuso emitir bonos del crdito pblico y suscribirse
a la suma requerida con el producido de aquella colocaci6n.
S4 El informe de Arenales es un magnfico estudio antropolgico en el
que se desmenuza la vida de esa comunidad, caracterizando a los vagos
los disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerzos de ex"
ploracin de territorios contiguos y la viabilidad futura de la colonia.
85 A nivel provincial y municipal cabria mencionar adems la conS-
trucci6n de hospitales, cementerios, asilos y obras de urbanizacin, tales como pavimentos, redes cloacales y de electricidad.
.
S6 Para un tratamiento detenido del concepto de nacin como media
cin entre Estado y sociedad, vase O'Donnell, 1982.
S7 Vase Juan Carlos Tedesco, Educacin y sociedad en la Argentina .
(1880-1900), Buenos Aires, CEAL, 1982, pg. 36.
I 88 La violenta campafia de poltica educativa lanzada por Ramos Me- .
ja en 1906 expresa una reaccin (nacionalista) algo tarda contra la secularizaci6n de la ensefianza y un intento de reforzar los mecanismos de
control social ante el crecimiento de los niveles de conflicto social. Los .
afios previos al centenario marcan, precisamente, el apogeo del anarquismo y la plena incorporaci6n a la agenda del Estado de la denomina;' .
da "cuestin s o c i a l " . . .
S9 Al respecto, Tedesco (op. cit.) seala que hacia 1890, y gracias a la
accin desplegada por las primeras camadas de maestros normalistas
formados en una tradicin cuasipositivista, comenz6 a reClamarse la introduccin del trab~o manual como materia de ensefianza. Pero, agrega,
"esta acci6n estuvo limitada a las provincias de Buenos Aires y el Litoral;
el resto slo particip muy embrionariamente y, a pesar del entusiasmo
con que se encar la tarea, no logr cambiar la fisonoma de la educaci6n";
90 En su tesis doctoral presentada en 1882, Julio Snchez Viamonte

plantea la necesidad del matrimonio civil. La tesis fue rechazada y ms
tarde publicada con un prlogo de Nicols Matienzo.
91 Este sistema fue rpidamente abandonado como consecuencia de
irregularidades cometidas a travs del pago a reclutas sustitutos, dispuestos a reemplazar a los so~eados_.
.
. .
92 Tambin en este caso se prodUJeron lrregularIdades, ya que muchos convocados conseguan eludir esta obligacin por la va de la ocupacin de un cargo pblico o la emigracin.
93 Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligatorio,
288. sesi6n ordinaria, 11 de setiembre de 1901. Citado en R. Rodrguez Molas El seruicio militar obligatorio, Buenos Aires, CEAL, 1983, pg. 107.
'94.Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligatorio.
29a sesin ordinaria, 12 de setiembre de 1901. En Rodrguez Molas, op.
.
. , .
cit. pg. 109.
95. En la Memoria de 1863 presentada al Congreso NaClonal, el mmlStro Dalmacio Vlez Sarsfield expresaba: "El Gobierno Nacional tal como
lq ha creado la Constituci6n, principi a mediados de octubre del afto p~
sado en que se formaron los ministerios. Nada exista, faltaban los prlmeros antecedentes indispensables a toda Administracin. Recin en~nces acababa de establecerse la residencia de las autoridades nacionales... N o haba Tesorera ni Contadura N aciona!; todo era preciso crearlo, aun para el servicio ms urgente".
96 Los organismos que conformaban la administraci6n central tenan
escasa incidencia dentro del total de las ejecuciones presupuestarias. En
1870 - segn Memorias del Ministerio de Hacienda- la instruccin pblica en las provincias cost6 al gobierno nacional casi un 150% del total
invertido en sueldos de funcionarios y gastos de oftcina de la administracin central. La garanta pagada al Ferrocarril Central Argentino
cost un 28,1% de esta ltima suma, mientras que los gastos para el sostenimiento del ejrcito y la "pequefia marina", o los exigidos por la guerra de Entre Ros, la superaron varias veceS.
97 Los informes de unidades administrativas del gobierno elevados
durante esos afios dan reiterada cuenta de estas circunstancias. Conservando todava esa frescura e ingenuidad que emana del relato meticuloSO de lo cotidiano, aunque sin renunciar al lenguaje obsecuente y ret6rico. estos informes proporcionan una curiosa pero bastante fidedigna
imagen del significado, alcances y dificultades de la acci6n de un Estado que pretenda hacer sentir su presen~ia institucional.
98 En su segunda carta a Pedro de Angelis, Echeverra sealaba la
razn fundamental por la cual el Cabildo colonial perSisti en.1as localidades como institucin: "tenta la sanci6n del tiempo, radicada en la cos..
tumbre. De ah! emanaba su fuerza y vitalidad, sobre todo en la poca de
la anarqua". Echeverria, op. cit.
99 "Verdad es que en Espafia la cultura pblica raya a tan bajo nivel,
49
:.:::...... :
188
qul! parece una irona el que aquellos hombres creyeran en serio que eso:
taban civilizando el continente americano." Juan lvarez, Historias de'
la provincia de Santa Fe (Buenos Aires, 1 9 1 0 ) . . '
100 Resulta ilustrativo, en tal sentido, el hecho de que la "cuestin in'~
dgena" slo consigui resolverse definitivamente a partir de la plena
asuncin de esta responsabilidad por parte del Estado nacional. Las numerosas y clebres campadas llevadas a cabo hasta entonces durante'.
ms de medio siglo, haban resultado infructuosas. El ejemplo de la Conquista del Desierto muestra, como pocos, la intima correlaci6n entre or.
den y progreso, al combinar en una misma estrategia de penetracin estatal componentes coercitivos y materiales que permitieron incorporai-.
amplios territorios al proceso productivo, consolidar la propiedad funda~
ria y afianzar institucionalmente al ejrcito nacional.
lOlLa imitacin no se restringi a la esfera organizacional del Esta".
do sino que tambin caracteriz a sus polticas. Sorprende, por el grado
de actualizacin, la frecuentacin de autores de moda, de cuyo juicio S'.
valan funcionarios y legisladores por igual para avalar sus respectivas
posiciones frente a asuntos en debate. Son ilustrativas en este sentido
las freouentes polmicas sobre temas eoonmicos, en las que se apelaba'
a la autoridad externa o se aluda a exitosas (o fracasadas) experiencias'
forneas. Basta citar los enfrentamientos entre proteccionistas y libre":
cambistas, conveI'$ionistas y anticonversionistas, partidarios del presu';;.
puesto equilibrado y emisionistas.
. . '1,.-'
102 El hecho de que el lder del autonomismo, Adolfo Alfjina,ejercie-:
ra la vicepresidencia contribuy sin duda a este mejoramiento dE; las re- .
laciones;-sometidas a tantas fricciones y enf.rentamientos durante la'.
presidencia de Mitre.
. c:'
103 La producci6n de az1icar en 'fu.cumn y de vino en Mendoza ad~.
quirieron creciente significacin para la economa de estas provincias.:
recin a partir de la dcada del 70, y sobre todo con la llegada del ferro;,'
carril. La situacin de las finanzas de estas provincias entre fines del si. :
glo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Baln y Lpez.
Nisnovich, "Burguesas y gobiernos provinciales en la Argentina: la poltica impOSitiva de 'fu.cumn y Mendoza entre 1870 y 1974", Desarrollo
Econmico, vol. 17, N 67, octubre-diciembre de 1977.
104 De este ltimo grupo corresponder excluir ms adelante a las
provincias que, como ya he indiA:ado, consiguieron crear mercados nacio"
nales 'para su producci6n a g r o - i r i d u s t r i a l . ,
106 Es el caso de Entre Ros hasta el asesinato de Urquiza y las reba:, ;
liones de Lpez Jordn, y de Crdoba y Santa Fe en la dcada del 70,
acompafiando la efmera prosperidad que en el orden nacional iniciara
la presidencia de Sarmiento.
106 Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce <!omo el .
segundo gran perodo de fundacin urbana del pas. Decidida la erec"
cin de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de pobla-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO. .
:i~9:
nada~~~~~'
ci6n, se fundaron en apenas dos aos (entre 1863 y 1865)

que 21, construyndose en todos ellos los edificios pblicos necesarios; "..
Saldas, op. cit.
..
107 Sobre todo, en la organizacin de los tribunales de justicia y en el
.
sistema de educacin comn.
108 Descontando los servicios de su deuda pblica (que exigan casi
el 50% de los recursos ordinar1os), el presupuesto de la provincia de
Buenos Aires para 1877 destinaba un 20% del remanente a la educaci6n secundaria y superior, un 30% a la administracin de justicia y
crceles, ms del 20% a la administracin de los poderes ejecutivo y legislativo, y casi un 10% a obras pblicas. En cambio, la seguridad pblica -bsicamente el batalln y. regimiento provinciales- demandaban menos del 10%.
109 Con esta divisin funcional la actividad econmica de la provincia
se desenvolvera sin mayores sobresaltos, justificando afirmaciones como sta: "El presupuesto de la provincia... no tiene puede decirse partidas eventuales. Marca en todos sus captulos propsitos decididos, para
obtener resultados, previstos tambin" (Rufino Varela, en la Memoria
del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, 1877). El
contraste con la siempre incierta situacin de las finanzas nacionales resulta, en tal sentido, sumamente elocuente.
110 Aunque no siempre eficaz para contrarrestar la influencia de Buenos Aires, la f6rmula constitucional para la composicin del Senado de
la Nacin -que asignaba igual representacin a todas las provinciasimpuso claras restricciones a la hegemona portea y a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional. Al menos, mientras este ltimo no
dispuso del aparato represivo y jurdico necesario para anular, mediante el recurso de la intervencin federal a las provincias, el poder equilibrado):' del Congreso. Pero cuando ello ocurri6, ya la base social del Estado se haba transformado; las burguesas "del interior" se estaban convirtiendo aceleradamente en burguesia nacional y s6lo deban definir
con el sector "ultralocalista" de la burguesa portefl.a los trminos de un
nuevo pacto de dominacin.
111 Por ejemplo, las resistencias de los ganaderos del Litoral a la imposici6n de derechos sobre las exportaciones, crearon severas restdcciones a la capacidad de generacin de recursos tributarios del gobierno
nacional. Pese a que la recaudacin de estos gravmenes fue perdiendo
importancia en el cuadro de recursos fiscales, el gobierno nacional pudo
resistir la presin de este sector para su eliminacin.
112 Ante el fracaso de la iniciativa de Mitre de declarar a Buenos Aires capital de la Rep1iblica. las autoridades nacionales pasaron a residir
en esta ciudad en el carcter de "huspedes". Esta situacin se prolong6
hasta 1880, cuando luego de la derrota portea a manos del ejrcito nacional se resolvi definitivamente la llamada "cuestin capital".
113 Adems de los ejemplos indicados previamente, pueden mencio-
50
190
nlb"se los conflictos en torno a la jurisdiecin sobre los territorios con"""

quistados en la Campaa del Desierto y los suscitados entre el Banco":
Nacional y el Banco de la Provincia de Buenos Aires. Estos ltimos hari""
sido analizados en un trabajo de Susana Rato de Sambuccetti, Avellane-;"
da y la nacin versus la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, Ed. La\
Plyade, 1975.
51

Oszlak, O. - La Formacion Del Estado Argentino Cap. 3 La Conquista Del Orden y La Institucionalizacion Del Estado

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. . ."......,.,..,..

1. Historia Argentina. l. Titulo

1997, Osear Oma!<

2012, de todas las ediciones:

Queda hecho el depsito que prevlene la Ley 11.723

Tirada.: 2.000 ejemplares

Carpeta 572 T4 '

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

cacilhJ. de gravmenes a la exportacin.

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y

"El Estado ha muerto; viva el Estado." Bien podan haber

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

AMBITOS DE ACTUACIN Y FORMAS DE PENETRACIN DEL ESTADO

Hemos visto en el captulo introductorio que la existencia y

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

sigui en manos de los gobiernos provinciales y de algunas

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

baode que las provincias consintieran en transferir a la naci6n

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

bie:;no nacional comenz a promover y tomar a su cargo. En

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

for~acin de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y

base se constituan ejrcitos locales, muchas veces coaligados

IPENETRACIN REPRESIVAl -'>

Esta modalidad implica la aplicacin de violencia fsica o

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

rQsmo de las provincias -guiadas por Buenos Aires- en .su

LA. FORMAcrN DEL ESTADO ARGENTINO

cripcin obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provincia

LA. CONQUISTA DEL ORDEN Y LA.lNSTITUCIONALrZACIN DEL Esr.Jx;

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

ter~torio nacional. no s610 porque la Campaa del Desierto28

LA CONQUlSTADEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

(en pesos fuertes)

fIJIIJIIe: BoOOrndo solre lo base de fes MemoIiIs del titeio de llmieruh.

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

Rentas ordinarias del gobierno nacional

Fuen/e: Memorios del Ministerio de Hadwo, RepilbJaJ Argoofoo.

. Haciendo, Jos~tl, Culto e kls~utcin PbliaJ.

Gastos presupuesloOOs, ejecudones presupuestarios e ndice de imprevisin 1862-1890

FI/SIIIe: EIobomd611 lJIVIlo.1o hose de dolos deles Menaos del Ministerio de ~.

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

. LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Indices de imprevisibilidad presupuestaria

LA FORMACrN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONAIJZACIN DEL ESTADO

da posibilit que el Partido Liberal que diriga "se hiciera un

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

t2.i pero a la vez, !ogra.!!o sin convertirse en u~a mera e~cre

de cada parte se pelearan palmo a palmo. Y no slo a tivsde

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

de Jurez Celman recobr y super en algo su nivel an~

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

Subsidios del gobierno nacional a las provincias

" DE fJK. II!lUP.

Fuente: Memorios del Ministeria de HOOeodo. Repblico ~ntillD.

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Estimacin de funcionarios pblicos nacionales en 1876

Minlsflrio dt Justicia, Cllllo eInslni<cin Pv'Oko