Autonomia e integrao

regional no contexto
do Mercosul
Uma anlise considerando
a posio do Brasil
Tullo Vigevani Haroldo Ramanzini Jnior
Profesor de la Universidade Estadual
Paulista (UNESP), investigador del
Centro de Estudos de Cultura
Contempornea (CEDEC) y coordinador
del Instituto Nacional de Cincia e
Tecnologia para Estudos sobre os
Estados Unidos (INCTEU).

Doctorando en Ciencia Poltica en la

Universidade de So Paulo (USP) e
investigador del CEDEC.

Resumen

Abstract

El objetivo de este trabajo es analizar

los procesos de integracin regional en
Amrica del Sur, particularmente del
Mercosur, partiendo para eso del anlisis de
la poltica externa brasilera para la regin.
Discutiremos las posibles consecuencias
de los cambios internacionales, adems
del significado de la emergencia de nuevas
fuerzas polticas y sociales. Se verificarn
continuidades y transformaciones en el
comportamiento de Brasil en relacin a la
integracin, en la bsqueda de los puntos
fuertes y dbiles en la construccin de una
posicin autnoma y que revista mayor
equilibrio frente a los dems centros
internacionales de poder.

This paper aims to examine regional

integration processes in South America,
particularly in Mercosur. The point
of departure is the study of Brazilian
foreign policy in the region. Possible
consequences of international changes
will be discussed, as well as the
significance of new social and political
forces. Continuity and ruptures in
Brazilian behaviour as regards integration
will be identified to understand
strengths and weaknesses in building an
independent position and in search of
balance among other international power
centres.

Palabras clave

Integracin, cooperacin, Mercosur, Estado, poltica econmica

Keywords

Integration, cooperation, Mercosur, state, economic policy

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Autonomia e integrao regional no contexto do Mercosul

Cmo citar este artculo

Ramanzini Jnior, Haroldo y Vigevani, Tullo 2010 Autonomia e integrao regional no

contexto do Mercosul. Uma anlise considerando a posio do Brasil en OSAL (Buenos
Aires: CLACSO) Ao XI, N 27, abril.

O objetivo deste trabalho, partindo da anlise da poltica brasileira e considerando

aspectos das transformaes recentes no cenrio internacional, discutir o atual
momento das integraes na Amrica do Sul, sobretudo do Mercosul. Desde 1985
a integrao no Cone Sul conviveu com diferentes ambientes externos, evoluindo
de tentativas desenvolvimentistas para formas de regionalismo aberto, inseridas
num clima internacional onde prevaleciam regimes liberais. Atualmente, no final
da primeira dcada do sculo XXI e no incio da segunda, h tentativas de retomada de polticas de desenvolvimento com alguma eqidade, sem volta ao protecionismo. As atitudes das elites brasileiras e latino-americanas em relao integrao se combinam com mudanas objetivas ocorridas no cenrio econmico
e poltico mundial desde a dcada de oitenta at os dias de hoje. Essas mudanas
nem sempre favorecem os processos de integrao regional.
A persistncia desde a segunda metade dos anos noventa de dificuldades para
o crescimento relativo do comrcio e da integrao econmica no Mercosul e
na Amrica do Sul indica que existem razes estruturais que comprometem esse
processo. H mudanas significativas no cenrio externo que o governo brasileiro
e as elites parecem levar em considerao. Uma delas foi o crescimento da economia mundial, a partir de 2001 at 2008, com destaque para o papel da China,
e que levou setores empresariais e grupos importantes no governo a reorientar o
foco de seus interesses. Ainda que mantida a nfase poltica na integrao, ela teve
seu significado proporcionalmente reduzido. O aumento do preo das commodities, inclusive do petrleo e do gs, bem como a liquidez observada no sistema
financeiro, nos primeiros anos do sculo XXI, colaboraram para o aumento das
exportaes, no s do Brasil, mas tambm dos outros pases da regio. Ainda que
no tenha contribudo para o esforo de complementaridade produtiva regional, o
bom momento internacional foi importante para que os pases mantivessem suas
economias razoavelmente estveis. Pases como Chile e Peru aumentaram muito
seu interesse pela sia. As dificuldades econmicas dos pases centrais, particularmente dos Estados Unidos, evidenciadas pela crise econmica e financeira do
segundo semestre de 2008, longe de estar resolvida em 2010, em principio poderiam sugerir um novo ciclo favorvel integrao na Amrica do Sul, em razo
da contrao dos mercados dos pases desenvolvidos. O fato de que a Amrica
Latina, particularmente alguns pases como Mxico e Argentina, terem sido fortemente golpeados pela contrao de seu comrcio exterior, poderia tambm sugerir
que esse novo ciclo estivesse lastreado no mercado interno. No momento em que
escrevemos, no possvel afirmar que esse caminho tenha forte viabilidade.
No Cone Sul e na Amrica do Sul, o fracasso da crena fundamentalista de
que o mercado seria o instrumento de superao da pobreza abriu caminho para
que, pela via eleitoral, alcanassem o governo de pases da regio dirigentes polticos que, ao criticarem aquela crena e o sistema internacional a ela relacionado,

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buscam fortalecer o papel do Estado. A crise financeira desencadeada a partir do

colapso do Lehman Brothers, no segundo semestre de 2008, fortalece as tendncias que reconhecem que responsabilidade do Estado projetar polticas de desenvolvimento. A integrao regional exige aes que o mercado no realiza. A
histria recente da integrao, particularmente de Argentina e Brasil, mas tambm
de Paraguai e Uruguai, indica que as aes dos Estados se voltam para solues
nacionais, no considerando como prioridade as aes necessrias para a integrao. Os exemplos so inmeros: o uso dos recursos energticos compartilhados
ou passveis de compartilhamento, Itaipu, Yacyret e gs da Bolvia; o conflito entre Argentina e Uruguai a respeito do efeito poluidor da empresa Botnia, no qual
aparecem como contrapostos interesses de preservao ambiental e de desenvolvimento. Nesses e outros casos, o interesse pela cooperao e pela integrao no
parece ser suficiente para neutralizar as debilidades estruturais dos pases, ou para
inserir a dinmica regional nas agendas das polticas domsticas. Isto , surgem
como contrapostos interesses que teriam potencialidade para criar sinergias.

Objetivamente na Amrica Latina verifica-se

uma situao na qual a integrao regional
entre pases pobres parece difcil.
Como ensina a teoria da integrao regional, ao no haver uma espiral ascendente, o chamado spill-over, a lgica do interesse nacional prevalece. Conseqentemente, pode impedir aes e resultados que deveriam trazer vantagens para
todos. Para alcan-las, necessariamente deve haver concesses recprocas, onde
quem detm mais poder teria que se dispor a concesses maiores. Objetivamente
na Amrica Latina verifica-se uma situao na qual a integrao regional entre
pases pobres parece difcil. Os motivos so inmeros: relaes prioritrias historicamente consolidadas com os paises desenvolvidos, falta de complementaridade
econmica na prpria regio, dificuldade derivada da pobreza na construo de
polticas compensatrias que facilitem a adeso social ao bloco regional. Os liberais consideram que essa evoluo, o retrocesso das idias de integrao, vividas
intensamente em alguns pases andinos no final dos anos sessenta, poca do
Tratado de Cartagena de 1969, e na Argentina e no Brasil no final dos anos oitenta,
reflete a estrutura da economia internacional centrada nos pases ricos e a incapacidade dos governos da regio de perseguirem polticas conseqentes centradas
na livre circulao de mercadorias.
Apesar do relativo pessimismo, presente em pases como Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Paraguai, Uruguai, mesmo assim ganha alguma fora um conceito
de regionalismo que afirma confiar na capacidade da regio, distanciando-se dos
pases centrais, particularmente dos Estados Unidos. A crise econmica e os riscos
de protecionismo nos Estados Unidos e na Europa estimulam a tendncia. Ao mesmo tempo ganham maiores dimenses novas ambigidades. H srias interrogaes a respeito da capacidade do regionalismo para conseguir a coordenao de
polticas. No est claro se ambigidades e diferenas existentes so parte de posies que podem interagir positivamente ou se correspondem a uma amalgama de

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interesses com dificuldade de coordenao entre si. Os limites para o crescimento

do comrcio intra-zona, mas sobretudo da integrao produtiva, demonstram que
so necessrios novos passos: mudanas de polticas, sobretudo de projetos econmicos. Em outros termos, a integrao produtiva no se desenvolve com base
nos estmulos de mercado. A lgica de mercado strictu sensu tende a fortalecer
estruturas consolidadas ao longo de dcadas ou de sculos. A criao de grandes
mercados, os prprios Estados Unidos no sculo XIX, a Unio Europia a partir de
1957, a China atualmente, resultam de aes dirigidas pelos Estados.
Na Amrica do Sul deram-se avanos na integrao energtica, ainda que esta
esteja no cerne de dificuldades intra-regionais na segunda metade dos anos dois
mil. O intercmbio avanou, mas persistem razes estruturais que comprometem
sua velocidade e mesmo sua perspectiva.
Num contexto poltico internacional em mudana, a existncia de governos
que tm afinidades genricas no tem sido suficiente para aprofundar as polticas
de integrao. As lideranas polticas da regio, neste incio de sculo XXI, tm
buscado maior autonomia na atuao internacional de seus pases. Paradoxalmente, ainda que com contedo poltico de sinal diferente, a busca de autonomia se
manifesta tambm no mbito das relaes regionais. Como veremos, a partir da
anlise do caso brasileiro, a busca de autonomia na poltica externa pode ter efeitos ambguos para os processos de integrao regional.
O conceito de integrao regional, segundo parte da literatura, remete a um
processo de transferncia de lealdades das elites do Estado nacional, para o mbito regional. Em outras palavras, trata-se de uma dinmica de transferncia de
parte das funes que eram desempenhadas pelo Estado, para o mbito regional
(Haas, 1964; Matlary, 1994; Mariano, 2007). O que se observa na Amrica do Sul
diferente. O fortalecimento do Estado continua a dar-se na perspectiva de seu
fortalecimento nacional. A integrao regional no vista como uma estratgia
fundamental para fortalecer a projeo externa dos pases e para melhorar a capacidade de lidar com desafios que isoladamente teriam maiores dificuldades em
faz-lo. O impulso pela integrao, que, como dissemos, em alguns momentos
pareceu forte, parece no se sustentar.
Os projetos e as medidas que se efetivaram nos anos noventa e na primeira dcada do sculo XXI, resultantes das necessidades de integrao da infra-estrutura,
algum impulso pela integrao produtiva e a tendncia a convergncias polticas
poderiam recolocar a questo do crescimento compartilhado num cenrio de revigoramento das relaes regionais. Isso em tese seria possvel seja com governos
de centro-esquerda quanto com governos liberais.
Na seo seguinte discutiremos os elementos de continuidade e de mudana
nas posies brasileiras em relao integrao regional desde meados dos anos
oitenta at os anos dois mil, considerando os conceitos de autonomia e universalismo que so aspectos formadores do padro de comportamento da poltica externa
brasileira. Na terceira seo, abordaremos a questo das mudanas internacionais
e seu impacto na poltica brasileira de integrao, parecido com o impacto havido
para outros pases da regio. Na quarta, analisamos a emergncia de novas lideranas polticas latino-americanas e sua influncia para os processos de integrao
sul-americanos. Nas consideraes finais retomamos os argumentos apresentados,

Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini Jnior

Debates

concluindo ser difcil fazer prognsticos precisos sobre o processo de integrao

e sobre seu possvel impacto para o fortalecimento da autonomia da regio frente
aos pases ricos e mesmo frente aos pases asiticos emergentes.

Continuidade e mudana nas posies brasileiras

em relao ao Mercosul

Na anlise da poltica externa brasileira tm relevncia dois conceitos reiteradamente apresentados como fundadores: autonomia e universalismo. Deveriam servir para
explicar parte dos rumos e das estratgias de dilogo do Brasil com o mundo, bem
como as posies do pas nos processos de integrao regional. A tradio e a retrica visam buscar a reafirmao desses conceitos social e historicamente construdos
e que se inserem no conjunto de percepes subjetivas que informam, em alguma
medida, as aes dos atores polticos. Esto nos quadros cognitivos que influenciam
a diplomacia brasileira e corroboram a sua retrica de tradio e continuidade. Na
viso de Mello (2000), a continuidade dos paradigmas histricos da poltica externa
brasileira autonomia e universalismo se expressaria, exatamente, na poltica regional. Esses conceitos so importantes, mas so genricos. So utilizados de acordo
com os tempos e com os interesses. Assim, as mudanas internacionais e/ou domsticas podem alterar o significado dos conceitos orientadores da ao externa.
No momento da aproximao Argentina-Brasil, em meados dos anos oitenta,
houve uma superposio entre a idia da integrao regional, a aliana com a
Argentina e a preservao dos valores do universalismo e da autonomia. O regionalismo no diminuiria, mas reforaria o paradigma universalista de insero
internacional do Brasil. Foi importante para o processo de integrao entre os dois
pases, e posteriormente para a incluso do Paraguai e do Uruguai, a percepo do
risco de isolamento como conseqncia do fim da Guerra Fria (Moreira, 1989) e
o reconhecimento de que as debilidades internas dos pases enfraqueceriam suas
posies externas.
O incio da integrao com a Argentina (Declarao de Iguau, novembro
1985; Programa de Integrao e Cooperao Econmica PICE, julho de 1986
e os 24 Protocolos decorrentes; Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, novembro de 1988) correspondeu a uma lgica desenvolvimentista que visava estimular a emulao empresarial, para a modernizao e a insero competitiva no sistema econmico internacional. Contudo, a partir do governo de Collor
de Mello, no Brasil, e de Carlos Menem, na Argentina, no bojo de um movimento
internacional de reformas liberalizantes em diversos pases da periferia, ocorre
uma mudana no perfil da integrao, com maior predomnio do tema da abertura
dos mercados nacionais, em relativo detrimento da discusso de outros aspectos
importantes, principalmente das questes institucionais. Com o tempo, observase a gradual perda de importncia do tema do desenvolvimento no mbito integracionista e, ao mesmo tempo, a crescente importncia atribuda ao tema dos
fluxos comerciais; essa tendncia foi visvel nos anos que seguiram o Protocolo de
Ouro Preto de 1994 (Mariano, 2000). A crise da desvalorizao do real em 1999
e a crise argentina de 2001 evidenciaram e maximizaram os efeitos negativos.
Como veremos, por conta do enfraquecimento dos modelos econmicos liberais

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Autonomia e integrao regional no contexto do Mercosul

nos pases da regio, visvel a partir de 2000, acentuando-se com a crise financeira
e econmica que explode em 2008, h sinais de modificao nessa tendncia.
Poderia ressurgir novamente, ainda que com dificuldades, a perspectiva de que o
desenvolvimento favorecido pela integrao.
Com a desvalorizao de 1999 e a recesso argentina em 2001, o Mercosul
evidencia uma crise cujos desdobramentos no eram e ainda no so claros. Em
2010 pode-se falar de dez anos de indefinies estratgicas. Alm dos elementos
conjunturais, que se expressam em seguidos contenciosos comerciais e polticos, e
da ausncia de mecanismos institucionais regionais que busquem garantir a dinmica da integrao, questes estruturais relativas s economias dos pases envolvidos e a valores enraizados nos Estados e nas sociedades devem tambm ser considerados na busca de explicaes consistentes. No Brasil, a potencial perspectiva
de ganhos de escala em termos econmicos, que alguns acreditam ser fortemente
estimulada pelo acesso aos maiores mercados, levou retomada dos temas da
autonomia e do universalismo, que nunca foram abandonados, agora com um
sentido restritivo em relao ao Mercosul.

O bloco visa a insero internacional;

desde o incio, a questo da identidade
regional no central
A superposio entre a idia da integrao regional, a aliana com a Argentina
e a preservao dos valores do universalismo e da autonomia que, como dissemos,
foi significativa na segunda metade dos anos oitenta e no incio dos anos noventa
para atores importantes, no desaparece, mas se reduz. Argumentos antigos ou
novos foram ressuscitados, ao menos como justificativas: a pequena dimenso do
mercado regional, a instabilidade dos pases, o potencial de atrao dos pases ricos, particularmente dos Estados Unidos, o sentimento difuso de desconfiana em
relao ao Brasil. Mas o argumento mais forte, como estamos enfatizando, foi o
da necessidade de garantir ao pas liberdade para agir no sistema internacional. A
estrutura internacional dos anos dois mil alimentou essa viso. O enfraquecimento
estratgico e econmico dos Estados Unidos, o fortalecimento da China, foram o
meio no qual prosperou essa idia.
Portanto, na perspectiva brasileira, visto retrospectivamente, o Mercosul surge e se desenvolve de forma claramente ambgua, o que no essencialmente
diferente no caso argentino (Onuki, 1996). Colocado no topo das prioridades internacionais, no caso brasileiro, onde a fora do universalismo permanece, ele
apresentado como instrumento muito importante, mas sempre instrumento. No
haveria uma clara especificidade da integrao, ela no seria um fim em si mesmo
e, importante para o argumento desse texto, no um instrumento imprescindvel
de insero no mundo. J no momento de constituio do Mercosul, os governos
explicitavam isso:
Ao firmar o Tratado de Assuno, os quatro presidentes partem da percepo comum de que o
aprofundamento do processo de integrao pode ser a chave para uma insero mais competitiva

Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini Jnior

Debates

de seus pases num mundo em que se consolidam grandes espaos econmicos e onde o avano
tecnolgico-industrial se torna cada vez mais crucial para as economias nacionais (Ministrio das
Relaes Exteriores do Brasil, 1991: 279).

Isto , o bloco visa insero internacional; desde o incio, a questo da identidade regional no central.
Haas (1964) considera que para que as elites burocrticas e governamentais
se empenhem efetivamente na construo e ampliao de instituies regionais
preciso que estejam convencidas dos benefcios concretos e materiais resultantes
dessas medidas. Durante um perodo, sobretudo quando o comrcio intra-regional
se expandiu fortemente, passando de aproximadamente US$ 1,6 bilhes em 1985
para US$ 19 bilhes em 1997, quando a participao desse mesmo comrcio para
o Brasil evoluiu de aproximadamente 5% para 15% em relao ao intercmbio
total do pas (CEPAL, 2003), o Mercosul atendeu interesses, que viam utilidade no
bloco. No entanto, os sinais de desencantamento poltico e econmico j existiam, e as crises de 1999 e de 2001 potencializaram seu impacto negativo sobre
as perspectivas da integrao e contriburam para acelerar sinais que vinham se
acumulando, derivados dos limites da complementaridade e da dimenso dos
mercados.
As vises de mundo de uma parte das elites, assim como o peso dos conceitos
de autonomia e universalismo, so elementos que influenciam as posies do Brasil no Mercosul. A percepo de que o maior aprofundamento do bloco implica
limitao de soberania e de autonomia, atingindo, portanto, ao menos parcialmente, a relao do Brasil com o mundo, sempre esteve presente e foi componente importante da ao do Estado e da sociedade. Colocando limites ao Mercosul,
rejeitaram-se articulaes que pudessem dificultar a movimentao internacional
do Brasil ou que pudessem contrariar a desejada autonomia e a ao universalista. Em relao a esse objetivo, observa-se que h certa convergncia, ainda que
baseada em motivaes diferentes, entre setores ligados perspectiva nacionaldesenvolvimentista e aqueles ligados tradio liberal. Esse entendimento tem um
impacto direto nas posies brasileiras em relao integrao.
Do comeo dos anos noventa at os dias de hoje, h um fortalecimento crescente do paradigma universalista da poltica externa brasileira, que se relaciona com
o entendimento das permissibilidades do sistema internacional para a projeo
internacional do pas. No contexto do conceito de autonomia pela participao,
evoluindo no governo Lula da Silva para a idia de autonomia pela diversificao,
intensifica-se a busca de insero do Brasil no cenrio mundial, ampliando tendncia bem anterior. Isso acontece mediante a intensa participao em diferentes
instncias internacionais, nas Misses de Paz organizadas pelas Naes Unidas,
como exemplifica o caso do Haiti, na busca pelo assento permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU), na articulao de
coalizes multilaterais, como o Grupo dos 20 (G-20) comercial na Roda da Doha
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), no grupo ndia, Brasil e frica do
Sul (IBSA) e no grupo do Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC), no G-20 financeiro.
O Mercosul nunca deixou de ser considerado, mas foram poucas as polticas que
buscaram fortalecer o bloco como base do que seria a insero internacional bra-

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Autonomia e integrao regional no contexto do Mercosul

sileira conjuntamente com seus parceiros da unio alfandegria. Essa tendncia

pode ser verificada tambm em relao aos outros paises da Amrica do Sul, ainda
que em relao a esses haja menos expectativas de ao externa compartilhada.
No Mercosul, boa parte dos esforos, ainda no final da primeira dcada dos anos
dois mil, so dedicadas superao de dificuldades, sempre numa perspectiva
pontual. Lula da Silva e Cristina Kirchner reuniram-se em novembro de 2009 com
esse objetivo, levando a reunies peridicas de diferentes ministros.
Utilizar o Mercosul como a base da estratgia de cooperao sul-americana
tem sido um componente importante nas posies regionais do Brasil, assim como
da Argentina. Da a necessidade de manuteno de um aparato institucional essencialmente intergovernamental, que garanta a possibilidade de entrada de novos
membros sem necessidade de esforos dirigidos integrao produtiva. A busca
de cooperao na Amrica do Sul j estava entre os objetivos das administraes
Itamar Franco (1992-1994) e Cardoso (1995-2002), consolidando-se na gesto Lula
da Silva. Por um lado, isso demonstra haver uma dimenso sul-americana do Estado
brasileiro; por outro, significa a busca de solues alternativas, ainda que apresentadas como complementares, a uma integrao em profundidade, a um mercado
comum, no Cone Sul, com as conseqncias e os compromissos que implicaria.
Por isso falamos de busca de cooperao e no propriamente de integrao.
A posio dos diferentes governos brasileiros, buscando uma continuidade de
baixa intensidade da integrao, parece atender mdia das expectativas das elites, dentro e fora do aparelho estatal brasileiro. Nisto ela coincide com as atitudes
prevalecentes tambm na Argentina, Paraguai e Uruguai. As atitudes desses pases
tambm se modificaram ao longo do tempo. Por diferentes motivos Uruguai a
partir de 1988 e Paraguai a partir de 1990 buscaram participar do bloco que estavam constituindo Argentina e Brasil. As expectativas paraguaias e uruguaias foram
diminuindo ao longo do tempo (Rodrguez, 2001; Sierra, 2001; Hirst, 2005). A
partir de meados dos anos noventa, cresceu o debate na sociedade uruguaia sobre
a vantagem da permanncia no Mercosul. Realisticamente, apesar de momentos
de diminuio da relao econmica do Uruguai com os outros pases, foi difcil
levar frente qualquer movimento pelo desligamento, mesmo parcial do bloco. A
tentativa do governo Tabar Vzquez de negociar um acordo especial com os Estados Unidos no prosperou em razo dos laos estruturais com seus dois vizinhos.
O governo do presidente empossado no inicio de 2010, Mujica, por essa mesma
razo reafirma o interesse na relao com Argentina e Brasil, buscando a superao de conflitos como o da Botnia.
A perspectiva de maior institucionalizao do Mercosul respondia ao interesse
dos dois pases menores, pois acreditavam que lhes daria maior poder de barganha
dentro do bloco. Foi exatamente esse motivo que levou, sobretudo a diplomacia
brasileira, a resistir institucionalizao que, mesmo se adotado um sistema de
ponderaes, certamente colocaria condicionamentos. No caso das relaes com
a Argentina, as dificuldades brasileiras foram relativas a interesses comerciais e,
ao longo do governo Menem, s diferentes perspectivas no tocante colocao
internacional (Escud, 1992). O conjunto dessas dificuldades acabou impedindo
avanos significativos no tocante a maior institucionalizao (Onuki, 1996), situao que perdura ao longo dos primeiros dez anos dois mil.

Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini Jnior

Mudanas internacionais e conseqncias para o Mercosul

Debates

Discutimos na seo anterior as questes relativas dinmica intra-regional. Para

compreender na sua complexidade a evoluo do Mercosul e da posio brasileira, preciso considerar as grandes mudanas internacionais que impactaram
os Estados. O fim da Guerra Fria estimulou o debate a respeito da natureza das
relaes internacionais, daquilo que pareceu no incio da dcada de noventa o
mundo das polaridades indefinidas (Lafer e Fonseca Jr., 1994). Como vimos,
nesse contexto que o governo brasileiro empenhou-se na criao e no fortalecimento do Mercosul. Num quadro de indefinio, o Brasil acreditou que a
integrao seria um fator de proteo, seja numa perspectiva de evoluo multilateralista do quadro mundial (Buzan, 2004; Kupchan, 2002) seja numa perspectiva
de fortalecimento da centralidade norte-americana (Wohlforth, 1999; Ikenberry, 2001). Mesmo quando a idia de aprofundamento da integrao mostrava-se
difcil, durante e depois da crise dos anos 1999-2001, o quadro internacional
estimulou aes coordenadas, como foi no caso da conferncia de Chefes de Estado americanos em Mar del Plata, em 2005. A perspectiva brasileira, sobretudo
no governo Lula da Silva, foi a de agir no sistema internacional para estimular o
multilateralismo, de forma no antagnica aos Estados Unidos, mas considerando
seu possvel debilitamento. Essa busca foi crescentemente vista como um objetivo
brasileiro. A evoluo dos acontecimentos, a partir de 11 de setembro de 2001,
aos poucos foi consolidando no ncleo central do governo brasileiro que, apesar da enorme assimetria de poder, particularmente militar, a favor dos Estados
Unidos, a tendncia de longo prazo seria a de um seu desgaste produzido pelas
conseqncias da situao de over extension. Nesse contexto o governo brasileiro
mantm o interesse pela integrao de baixa intensidade, buscando a diversificao das relaes externas.
As dificuldades dos Estados Unidos, o fortalecimento da economia da China e da sia em geral, aumentaram a crena de que o multilateralismo se
fortaleceria. Isso antes mesmo do aprofundamento das dificuldades no Iraque e no Afeganisto e da crise financeira de 2008. Por um lado, como foi
amplamente evidenciado por essa crise, houve uma reduo da capacidade
econmica norte-americana; por outro, cresceu o significado de outros pases
e regies. Essa constatao vale para todos os pases, inclusive para os da
Amrica do Sul. Fator de grande impacto, cujas dimenses no eram previsveis no incio dos anos noventa, foi o extraordinrio crescimento da China e
da sia (Goldstein, 2005).
Desde 1985, quando da aproximao Argentina-Brasil, ou desde 1991, com a
criao do Mercosul, a geografia poltica e econmica internacional modificou-se
profundamente. Waltz (2000: 30, 32) afirma que a teoria nos permite dizer que
uma nova balana de poder ser constituda, mas no nos diz quanto tempo esse
processo levar para concretizar-se. (...) O inevitvel movimento da unipolaridade
para multipolaridade no est acontecendo na Europa mas na sia. Essa evoluo
do quadro internacional e as atitudes que prevaleceram no Estado brasileiro frente
a elas tem forte valor explicativo para a poltica de integrao regional. As elites e
o governo buscam maximizar o que acreditam serem novas oportunidades, convencidas da necessidade de agilidade de decises. O fortalecimento de relaes

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Debates

Autonomia e integrao regional no contexto do Mercosul

globais com o conjunto das regies, frica, Oriente Mdio, um objetivo nacional, no necessariamente conjugado com a lgica regional.
Os problemas colocados para a integrao no so apenas os relativos economia e poltica externa. Referem-se dificuldade de internalizao da lgica
da integrao, mesmo continuando intensa a perspectiva da cooperao. O Brasil
mostra interesse no desenvolvimento econmico dos pases da Amrica do Sul, estimulando sua estabilidade poltica democrtica, como se viu no caso de Paraguai
e tambm no de Honduras. Na medida de sua relativamente pequena capacidade,
contribui economicamente para alguns projetos importantes. Essa poltica indica
uma perspectiva cooperativa, nem sempre idntica integrao. Como a perspectiva nacional, as aes cooperativas misturam-se com os interesses internos, das
empresas e do Estado.
A reestruturao do poder mundial (Velasco e Cruz, 2007) nos anos dois mil,
com o desenvolvimento focado em pases no centrais, como demonstram os papeis de ndia, Rssia e frica do Sul, alm da China, bem como as mudanas na
distribuio do comrcio exterior brasileiro, foram acontecimentos que contriburam para que a integrao regional passasse a ter menor peso relativo nos projetos
de insero externa das elites brasileiras e do Estado. Tanto na perspectiva liberal
quanto na nacional-desenvolvimentista, o Mercosul continua importante para a
poltica brasileira, mas o foco de interesses vem sendo reorientado e a ao empresarial e governamental passa a concentrar-se em outras direes. Segundo Guimares (2006: 275) indispensvel trabalhar de forma consistente e persistente
em favor da emergncia de um sistema mundial multipolar no qual a Amrica do
Sul venha a constituir um dos plos e no ser apenas uma sub-regio de qualquer
outro plo econmico ou poltico.
O crescimento da economia mundial a partir de 2001 com destaque para o
papel da China e da sia, a nfase atribuda pelo Brasil s negociaes na OMC
e a utilizao da organizao para fortalecer suas posies, e a alta do preo das
commodities desde 2003, todos esses fatores contriburam para que setores empresariais e grupos importantes do governo buscassem reorientar o foco de seus interesses. O comportamento brasileiro frente crise financeira e econmica de 2008
sugere que a nfase na busca de um sistema mundial multipolar e do fim do unilateralismo se apia na percepo de que a maximizao de capacidades ocorre pela
participao em diversos foros, polticos e econmicos, regionais e multilaterais.
O dinamismo da atuao brasileira no G-20 financeiro e, ao mesmo tempo, as
dificuldades para a coordenao regional de polticas, evidenciam isso. O presidente Lula da Silva, ao fim da Cpula do G-20 financeiro sobre Economia Mundial e
Mercados Financeiros realizada em Washington em novembro de 2008, conclua:
O dado concreto que, pela fora poltica, pela representao dos pases que foram inseridos no
G-20, eu penso que no tem mais nenhuma lgica tomar decises sobre economia, sobre poltica,
sem levar em conta esse frum de hoje (Gazeta Mercantil, 2008a).

Fica clara a expectativa do governo brasileiro frente s negociaes globais.

Esse interesse no est em contradio com a continuidade das atenes em relao ao Mercosul. Como estamos argumentando, o que se verifica uma dimi-

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Debates

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nuio do peso relativo do bloco regional para a poltica externa e econmica

do Brasil. Se a economia brasileira se fortalece num contexto internacional conturbado, essa condio aumenta o interesse dos vizinhos do bloco pelo Brasil.
Um cenrio global, poltico e econmico, de maior equilbrio, reduz em termos
relativos o papel do Mercosul e da Amrica do Sul e Latina para o Brasil, mas
pode aumentar o interesse dos vizinhos pelo Brasil. Essa percepo tambm importante para compreender as motivaes da poltica regional. O fortalecimento
do pas teria conseqncias benficas para a regio. Mesmo admitindo-se certa
razoabilidade para esse argumento, sabemos que no substitui a necessidade da
construo da integrao.

Um cenrio global, poltico e econmico, de maior

equilbrio, reduz em termos relativos o papel do
Mercosul e da Amrica do Sul e Latina para o Brasil, mas
pode aumentar o interesse dos vizinhos pelo Brasil.
Mello (2000) argumenta que na dcada de noventa, o objetivo norte-americano de avanar um projeto de integrao hemisfrica resultou no fortalecimento do
compromisso brasileiro com o Mercosul. Esse compromisso, no entanto, no foi
suficiente para sustentar o aprofundamento da integrao. Depois da Conferncia
de Chefes de Estado e de Governo das Amricas em Mar del Plata, em 2005, quando houve coincidncia na ao visando o adiamento sine die das negociaes da
rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), o Mercosul teve reduzido o seu significado como instrumento de barganha em relao aos Estados Unidos. Isso pode
ser comprovado pelas dificuldades de coordenao de polticas nas negociaes
da OMC, inclusive na importante reunio de Genebra de julho de 2008. Referindo-se a esse fato, o presidente Lula da Silva afirma que no houve divergncia
de conceitos. Mas reconhece que muitas vezes, em momentos crticos, prevalece
nas decises do governo o interesse nacional:
Veja, por mais que voc trabalhe para um processo de integrao, seja da Unio Europia ou da
Amrica do Sul ou do mundo asitico, em alguns momentos voc tem que considerar a situao do
seu Estado nacional. No devemos ver, em nossas diferenas, situaes de conflito mas situaes
de diferena; diferenas econmicas e de potencial industrial (Clarn, 2008a).

Compreendidas as linhas gerais e as percepes que estruturam a poltica brasileira de integrao regional, importante discutir o significado das relaes com
a China; elas so econmica e comercialmente importantes para toda a regio e
trazem conseqncias polticas. Segundo Vadell (2008), o peso daquele pas nos
investimentos e no comrcio da Amrica do Sul tem modificado as expectativas
dos atores nacionais, o que pode ser constatado pelas mudanas do perfil do comrcio exterior e das relaes econmicas internacionais do Brasil. Fenmeno
semelhante acontece com a Argentina e com os demais pases. Len-Manrquez
(2006) considera que todos eles criaram expectativas elevadas, e passaram a ver

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Debates

Autonomia e integrao regional no contexto do Mercosul

na China uma alternativa importante para o desenvolvimento nacional. O tipo de

relaes econmicas que vm sendo praticadas tambm estimula uma certa perplexidade. Vadell lembra a necessidade de se estar atento ao risco de consolidao
de uma especializao da produo de tipo centro-periferia. Esses riscos podem
surgir tanto num quadro de crescimento da economia mundial, e chinesa em particular, como aconteceu at 2008, por sua enorme necessidade de adquirir commodities, quanto num quadro mundial recessivo, como o que se afigura a partir de
2008, com baixo crescimento na Unio Europia e nos Estados Unidos.
No caso de um quadro internacional recessivo, importantes setores empresariais brasileiros, como as associaes brasileiras das indstrias de Calados (Abicalados), do Mobilirio (Abimvel) e do Vesturio (Sindivesturio), temem um
movimento asitico de busca de novos mercados para seus produtos em funo da
desacelerao da economia e da queda da demanda nos pases desenvolvidos (Gazeta Mercantil, 2008b). Situao semelhante ocorre na Argentina, estimulando fenmenos protecionistas, com potenciais desdobramentos para o prprio Mercosul.
Conseqentemente, a recesso nos pases centrais no atua como fator alimentador
do interesse pela integrao, mas pode reproduzir movimentos pela busca de acordos em separado com os paises externos regio. Vimos isso no caso dos acordos
de livre comrcio de Chile, Peru, Colmbia com os Estados Unidos, o que pode
repetir-se em direo a outras regies, Unio Europia e mesmo paises asiticos.
Apesar dos riscos, as oportunidades oferecidas pelas relaes com a China para
grupos empresariais ou sociais consolidam uma dinmica no diretamente convergente com integrao regional, pois seus benefcios independem da complementaridade produtiva regional. Em alguns casos, os excedentes no intercmbio
com a China, importantes para a Argentina, podem alimentar um fenmeno classificado como formas modernas de nacional-desenvolvimentismo (Godio, 2006).
No caso brasileiro, a balana comercial tem apresentado alternncias, favorveis
e desfavorveis. Ao sustentar at aqui um crescimento que no se pode comparar
ao de outros pases, a China estimula reorientaes estratgicas, seja no setor de
tecnologia avanada (exemplo: Embraer, lanamento de satlites), seja no setor de
commodities (exemplo: Vale do Rio Doce).

Integrao regional e as novas foras polticas na Amrica do Sul

A expectativa gerada inicialmente pela emergncia de foras polticas inovadoras e

com bandeiras integracionistas ou latino-americanistas, fez vislumbrar a possibilidade de uma nova fase nas tentativas de avano do Mercosul e da Amrica do Sul.
Em alguns pases chegaram ao governo ou alcanaram significativo poder foras
que buscam representar o interesse de alguns grupos sociais e polticos que antes
no tinham ou tinham de forma limitada acesso ao Estado. Houve uma efetiva revalorizao do protagonismo do Estado, objetivando recuperar capacidades de gesto
no mbito interno, especialmente na promoo de polticas sociais. Haveria, em
tese, algo que favorece a associao de objetivos, da qual nos fala Nardin (1987), se
considerarmos posturas ideolgicas de parte de alguns dos governos da regio.
As dificuldades prprias da integrao, somadas aos diferentes nveis de compreenso de quais os caminhos para o desenvolvimento, causam problemas de

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Debates

difcil soluo. Tendncias recentes mostram que o caminho para a integrao no

est livre de obstculos, cuja origem principal remete tanto a questes internas
dos pases, como, por exemplo, situaes de instabilidade poltica e econmica,
quanto a modificaes no sistema internacional, ou seja, as implicaes do processo de reestruturao dos eixos de poder e desenvolvimento. As polticas sociais
e distributivas dos governos, assim como aes parcialmente desenvolvimentistas
so fatores que no necessariamente coincidem com as necessidades estruturais
da integrao regional, embora, a princpio, no sejam tambm fatores que a restrinjam. A emergncia de foras polticas inovadoras no elemento suficiente
para promover na regio a integrao e uma maior margem de independncia.
Dificuldades e incapacidade para a superao da pobreza e do atraso, em alguns
pases pode levar a formas de descontentamento e ao seu corolrio: foras liberais
e conservadoras se aproveitariam da situao. Tampouco nesse caso integrao e
maior independncia se tornariam mais prximas.
No Brasil, a falta de consenso entre as elites em torno das vantagens da integrao do Cone Sul e da Amrica do Sul, bem como a existncia de determinados
desafios domsticos de difcil resoluo, no curto prazo limitam os esforos do
pas no sentido de adensar as discusses referentes integrao regional. H divergncia entre os atores domsticos a respeito da importncia da integrao para
a insero internacional do pas e sobre o grau de investimento que deveria ser
feito no processo.
Apesar da integrao sul-americana ser um dos principais objetivos da poltica
exterior do governo Lula da Silva, possvel identificar dificuldades em modificar
ou adaptar parte das aes internacionais do pas dinmica regional. Posturas
nacional-desenvolvimentistas podem ter um reflexo ambguo para a integrao
regional, na medida que enfatizam o grau de liberdade e de autonomia nacional
na formulao de polticas e buscam tornar o pas um ator protagnico no sistema
internacional. Isso pode dar-se tanto na perspectiva de afirmao da autonomia
quanto na perspectiva de que a integrao um fator de fortalecimento da capacidade de barganha internacional.
Em virtude de sua base social original, o governo Lula da Silva poderia representar uma maior abertura para a integrao. Os partidos que lhe do sustentao, em particular o Partido dos Trabalhadores, tradicionalmente so favorveis
a ela. Embora valorizado, o interesse brasileiro pelo Mercosul e pela integrao
no foi suficiente para garantir o revigoramento do bloco nos anos dois mil. Se
os valores no foram suficientes, tampouco os interesses permitiram saltos para
frente. A Argentina foi o primeiro pas que Lula da Silva visitou depois de eleito;
para ele, a idia de fortalecimento do Mercosul e da aliana estratgica sempre
esteve presente.
Na primeira reunio de Lula da Silva com o ento presidente da Argentina,
Eduardo Duhalde, em novembro de 2002, mencionou-se a necessidade de se retomar o PICE (Programa de Integrao Comercial e Econmica) assinado pelos presidentes Sarney e Alfonsn em 1986. Por diversas vezes, afirmou-se a importncia
de uma poltica industrial e de financiamento comum. Com a eleio de Nstor
Kirchner, em 2003, embora com uma poltica e um discurso favorveis ao Mercosul e demonstrando compatibilidade ideolgica com o governo Lula da Silva,

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Autonomia e integrao regional no contexto do Mercosul

as medidas efetivamente tomadas por eles foram limitadas. Observam-se posies

comuns, em casos especficos, como na Cpula de Chefes de Estado das Amricas,
em Mar del Plata, em 2005, quando houve coincidncia na ao visando o adiamento sine die das negociaes da ALCA. De modo geral, no entanto, no houve
esforos mais amplos de coordenao e convergncia. Dessa forma, parece ter-se
diludo o impulso inicial pelo desenvolvimento comum, embora subsista a busca
de possveis vantagens econmicas proporcionadas pelo aprofundamento do intercmbio e pela atuao internacional conjunta em situaes especficas.

As necessidades da integrao so maiores

que a capacidade do Brasil de oferecer as
contrapartidas exigidas pelos scios
Houve alguns esforos dos presidentes Nstor e Cristina Kirchner e de Lula da
Silva no sentido de favorecer investimentos de empresas estatais ou com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) que privilegiassem as cadeias
produtivas. Um passo foi a efetivao do acordo para a criao do Sistema de
Pagamentos em Moeda Local (SML), vigente a partir de outubro de 2008. No entanto, a crise financeira internacional, ao desvalorizar de forma desigual o peso e o
real, colocou imediatamente dvidas quanto concretizao desse sistema. Como
vimos, estimularam-se por vrias razes as lgicas protecionistas frente a terceiros
pases, particularmente frente China. Esse movimento desbordou atingindo a
liberalizao intra-bloco, no superada por meio de aes de planejamento visando fortalecer cadeias produtivas regionais. H uma atitude cooperativa, mas
no sempre essa atitude se traduz em aes de integrao, pelas dificuldades e
interesses existentes.
Como notou Lima (2006), importante considerar que a chegada ao poder de
governos de esquerda na Amrica do Sul no gerou alinhamentos automticos, pois
esses governos tendem a ser mais sensveis ao atendimento das demandas de suas
respectivas sociedades, independentemente do efeito que suas aes possam ter
para os processos de integrao regional. Um exemplo emblemtico nesse sentido
foi o da nacionalizao dos hidrocarbonetos, na Bolvia, promovida por Evo Morales em maio de 2006, e que afetou interesses da Petrobrs na Bolvia. Este episdio
constitui-se em caso exemplar, pois permite avaliar as possibilidades e os limites de
uma cooperao que tenha como pressupostos concepes de mundo e valores
com alguma semelhana. Os governos Evo Morales e Lula da Silva compartilham
alguns valores: crtica das desigualdades sociais, distncia dos centros de poder
mundial e idias genericamente socialistas. No caso da Bolvia, tal como nos anos
quarenta e cinqenta ocorreu com o estanho, o gs agora visto como valor a ser
preservado para garantir a emancipao das populaes pobres e historicamente
marginalizadas. O mesmo ocorre no Paraguai onde, segundo Canese (2008: 25), a
poltica do Estado visa a recuperao da soberania hidreltrica nacional.
Como foi apontado, a percepo genrica de que as afinidades abrem alguns
caminhos, e promovem a compreenso entre parceiros, no deve impedir que se

Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini Jnior

Debates

reconhea o fato de que a poltica regional e exterior relaciona-se sobretudo com

aquilo que considerado como interesses prprios. Isso vale para Estados, classes,
grupos econmicos. Se os interesses so inerentes ao Estado (Deutsch, 1978) e de
importncia estrutural na integrao regional, ainda a teoria que mostra em que
condies eles podem coincidir com a ao integracionista. No basta vontade
poltica, necessria capacidade de produzir o fenmeno do spillover ou o desencadeamento de interesses que confluam na integrao; caso contrrio, prevalece a
busca de solues no cooperativas.

Consideraes finais

Aspecto constante da poltica externa brasileira, num mundo que passa por transformaes significativas, tem sido buscar garantir uma coeso mnima no Mercosul. De modo que a integrao regional contribua para a insero internacional do
pas, alm de sua importncia em si mesma. O que discutimos nesse texto que
a importncia dessa contribuio diminuiu. Pode ser dito o mesmo em relao
aos outros pases, Argentina, Paraguai e Uruguai, cujas expectativas iniciais eram
maiores. Para o Brasil, a oferta de benefcios pontuais aos parceiros, ou melhor,
contrapartidas vistas como insuficientes, e de forma geral considerados apenas
conseqncia do aumento das presses recebidas ou de riscos foi uma estratgia
importante que pautou o gerenciamento dessa coeso. Assim foi no caso da crise
de 2006 em relao ao gs da Bolvia, assim parece ser no caso da solicitao paraguaia de renegociao dos acordos para Itaip. De acordo com os empresrios
e o governo brasileiro, parece que o pas atingiu o seu limite ou est prximo dele.
As necessidades da integrao so maiores que a capacidade do Brasil de oferecer
as contrapartidas exigidas pelos scios (Mariano, 2007). Parece faltar ao pas capacidade de paymaster (Mattli, 1999).
Para o Brasil e para o Mercosul, conforme argumentamos, as dificuldades para
a afirmao da integrao no esto vinculadas vontade poltica, mas derivam
de mudanas profundas no sistema internacional. Mudanas que se referem
estrutura econmica, aos fluxos de comrcio, de investimentos, de tecnologia,
e ao poder poltico, militar e cultural. Na sociedade e no Estado brasileiro, os
interesses e as concepes de autonomia, de universalismo, a busca pelo fim do
unilateralismo e o fortalecimento do multilateralismo objetivos estes que em algumas fases se superpuseram e coincidiram com o projeto de integrao regional,
particularmente na relao com a Argentina e com o Mercosul nos anos dois mil
parecem encontrar dificuldades para se compatibilizarem. No se trata de uma
analise da vontade do Estado e dos governos. Esses interesses e concepes esto
enraizados nas elites. A preocupao por investimentos que viabilizem cadeias
produtivas pequena, ainda que exista. No a isso que esto dirigidas atenes
e recursos importantes. A estrutura do Estado no considera a integrao. Por
exemplo, como discutimos na pesquisa feita sobre a participao de estados,
provncias, municpios, intendncias na integrao, reformas administrativas no
tm em conta o processo regional (CEDEC et al., 2007). Isso no tocante ao sistema
tributrio, s diretrizes dos investimentos, etc. Esforos para adequar integrao
os sistemas educacional e sanitrio nas reas de fronteira, mesmo importantes,

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Autonomia e integrao regional no contexto do Mercosul

so aes isoladas.
A emergncia de governos considerados de esquerda, com bases de apoio mais
ou menos similares e com afinidades polticas genricas, no impulsionaram os
processos de integrao da regio, particularmente do Mercosul. Os contenciosos, muitas vezes importantes, sucedem-se (gs da Bolvia, Itaip, Botnia, Yacyret,
Odebretch-Equador, restries a acordos alcanados) e atingem o ncleo da integrao. Quando nas sociedades desenvolvem-se interesses e posies contrrios
integrao, eles se apresentam no sob a forma de propostas de polticas que
buscam expandir ou readaptar o processo, mas como resistncias. Isso vale para a
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), para a Unin Industrial Argentina (UIA), para o Plenario Intersindical de Trabajadores - Convencin Nacional
de Trabajadores (PIT-CNT) do Uruguai, para os movimentos sociais do Paraguai. As
crises nacionais no propiciaram ajustes ao processo de integrao, mas redundaram em seu debilitamento e na reduo do esforo de complementaridade.
Cabe afirmar que a debilidade dos grupos epistmicos pr-integrao, que no
caso brasileiro acentuou-se a partir de 1998, viabilizou o fortalecimento de outros
que, mesmo no sendo contrrios a ela, no bojo de um sistema internacional
em transformao, passam a valorizar idias, projetos e interesses, que nela no
confluam, nem a fortaleciam. A percepo, que verdadeira, de que na medida
em que se projeta maior aprofundamento do bloco haveria perda de soberania e
de autonomia de cada pas na relao com o mundo, nunca desapareceu completamente e acabou sendo um componente importante da ao do Estado e da
sociedade. Isso vale para o Brasil, assim como para os demais pases do Cone Sul.
Inversamente, a percepo de que a integrao fortaleceria a prpria posio do
pas no mundo no prosperou. Conseqentemente, rejeitou-se uma opo que as
elites consideravam que poderia limitar a movimentao internacional do Brasil e
que seria contrria ao universalismo. Vimos que os princpios brasileiros (autonomia e universalismo) e o papel que as elites atribuem integrao, confluem para a
manuteno de um processo de integrao no Cone Sul, limitado ao nvel de uma
unio alfandegria, essencialmente intergovernamental, compatvel com o alargamento do bloco e com as aspiraes do Brasil. A idia de Mercosul, a partir de
1991, explica o crescimento do significado para o Brasil do tema Amrica do Sul.
O alargamento geogrfico da integrao vincula-se percepo que o pas tem de
si prprio em relao ao mundo exterior. O governo brasileiro, desde 1993, vem
consolidando o conceito de Amrica do Sul, antes secundrio na formulao de
estratgias regionais. O argumento dos diplomatas e dos dirigentes do Estado era
de que o Mercosul seria o ponto de partida para a integrao sul-americana. Isso
corresponde a vrias concepes, uma das quais a de buscar alternativas frente
s dificuldades da prpria integrao no Cone Sul. Paralelamente, para outros pases, inclusive para a Argentina, o alargamento do Mercosul e a idia de Amrica
do Sul se ajusta concepo da necessidade de maior equilbrio regional.
As mudanas qualitativas e quantitativas do sistema internacional e a percepo dos atores domsticos brasileiros desse movimento influram na relativizao
do papel da integrao, tal como havia sido formulado de 1985 a 1998. Os conceitos formadores do padro de comportamento externo brasileiro, universalismo
e autonomia, a busca, que se acentuou no governo Lula da Silva, de enfraquecer

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Debates

o unilateralismo no sistema internacional e as possibilidades oferecidas pelo crescente peso de alguns pases que se constituem em plos relevantes, acabaram, ao
mesmo tempo, relativizando o papel da integrao como uma plataforma para que
o Brasil atingisse seus objetivos universalistas. Na percepo brasileira, evidenciada em foros internacionais como a ONU, a OMC, o G-20 comercial, o G-20
financeiro, a capacidade nacional considerada mais decisiva e apta a produzir
resultados debilitadores do unilateralismo.
Nossa anlise no nega a importncia do Mercosul e da integrao regional na
Amrica do Sul e Latina para a construo de condies para uma maior margem
de independncia de nossos pases no sistema internacional que est sendo reformatado no sculo XXI. Ao contrrio, nossa analise indica que o Mercosul poderia
ser um importante instrumento para isso. Nossa analise aponta objetivamente as
dificuldades existentes, sobretudo as causas delas. No contexto fortemente positivo da emergncia de populaes historicamente deixadas margem, a integrao
pode ser a chave para definir o rumo a ser tomado pela regio. No o tem sido.
Pode ser a base para projetar e consolidar um modelo de desenvolvimento menos
vulnervel, para a modernizao, para o exerccio pleno dos direitos de parte de
todos, apto a garantir maior peso internacional para a regio, para o Cone Sul e
para a Amrica do Sul e Latina. A dcada de noventa e os primeiros dez anos do
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