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REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

ESCUELA NACIONAL DE ADMINISTRACION Y HACIENDA PBLICA


ESPECIALIZACIN EN GESTIN DEL PRESUPUESTO PBLICO

ANTECEDENTES DE LA POLTICA FISCAL EN VENEZUELA

Profesor: Lus Barreto

Participantes:
Acosta, Julio
Alarcn, Yolianny
Bermdez, Chiquinquir
Uzctegui, Milagros
Villalobos, Marianela

Junio 2016

INTRODUCCIN
La poltica fiscal es una actividad muy importante en la economa de un
pas, y se refiere al conjunto de instrumentos de los cuales dispone el
Gobierno, para dirigir la economa hacia ciertas metas. Estos instrumentos
fundamentalmente son dos: los ingresos y los gastos sobre los cuales tiene
influencia. Se produce un cambio en la poltica fiscal, cuando el Estado
cambia sus programas de gasto o cuando altera sus tipos impositivos. El
propsito de la poltica fiscal es darle mayor estabilidad al sistema
econmico, al mismo tiempo que se trata de conseguir el objetivo de
ocupacin plena.
En ste sentido, en el presente trabajo de investigacin, se desarrollarn los
tipos de poltica fiscal, toda vez que puede ser Expansiva (aumento del
gasto pblico o reduccin de los impuestos) o restrictiva (reduccin de gasto
pblico o aumento de los impuestos), reflejndose de inmediato los efectos
en la economa.
Asimismo, se aestudiarn las polticas fiscales aplicadas en Venezuela, con
el fin de incentivar el buen desempeo de la economa nacional, para lograr
niveles aceptables o sobresalientes de crecimiento, inflacin y desempeo,
entre otras variables. Igualmente, para evitar fluctuaciones en la economa.

Poltica Fiscal.
Maza Zavala (2007) define la poltica fiscal como el conjunto de decisiones tomadas
por la autoridad competente para lograr determinados objetivos macroeconmicos y
sociales en cuanto a impuestos, tasas y contribuciones de ndole tributaria, el gasto
pblico y el crdito en el marco del presupuesto del Estado. Este es un concepto
amplio, donde el alcance de la poltica fiscal es la totalidad de la economa, influyendo
en relaciones econmicas y tambin en las sociales, haciendo referencia a lo estratgica
que es la poltica econmica, integrante de la poltica general del Estado, y dentro de la
poltica econmica, la poltica fiscal, tiene una asignacin funcional relevante.
En este contexto, la Poltica Fiscal, es definida por el Banco Central de Venezuela
(BCV) como las Decisiones tomadas por el gobierno nacional que implican tanto el
financiamiento y uso de recursos y gastos, as como las decisiones de cambio en la
gestin gubernamental necesarias para el logro de objetivos propuestos. En ste
sentido, constituye el conjunto de medidas e instrumentos que aplica el Estado para
recaudar los ingresos necesarios para la realizacin de la funcin del sector pblico, y
de sta manera, darle mayor estabilidad al sistema econmico.
Con una visin ms funcional Mceachern (1998) propone la siguiente definicin: la
poltica fiscal es la manipulacin deliberada de las compras del gobierno, transferencias
de pagos, impuestos y endeudamiento para influir en las variables macroeconmicas
como la del empleo, el nivel de precios y el nivel de PIB. En esta definicin se muestra
que es una poltica en la que el Estado participa activamente para mantener la
estabilidad econmica, tanto a corto como a largo plazo, y resalta lo conveniente de
coordinar las polticas macroeconmicas.
Al respecto, la poltica fiscal recoge el conjunto de decisiones que tomar un Gobierno
sobre el gasto pblico que realizar y la cantidad de ingresos pblicos que necesitar
para financiar esos gastos, es decir, se concreta en la utilizacin del gasto pblico y de
los impuestos (principal ingreso pblico) para ajustar la demanda agregada y de esta
forma incidir sobre el producto nacional, el empleo total y el nivel de precios.
Es importante destacar, que el comportamiento de la economa muestra que no crece en
forma suave, ocurren periodos de expansin del producto seguidos por cadas del
mismo, condicin que luego es seguida de posteriores recuperaciones; estas
fluctuaciones del producto pueden resultar ms bruscas de lo deseado y esperado en un
momento, por lo que la utilizacin de la poltica fiscal es una herramienta de gran uso y
que mantiene su relevancia para buscar atenuar las fluctuaciones cclicas a travs de
polticas activas o evitando su utilizacin inapropiada. En estas coyunturas se hace
relevante la funcin del Estado ante el ciclo econmico, que a travs de su gobierno
dispone de instrumentos macroeconmicos que podr emplear con el objeto de atenuar
las fluctuaciones cclicas.
Plantea Fontaine (1983) que la posicin clsica que es asociada a David Ricardo
desconfa de la labor estabilizadora del gobierno por lo que deben ser neutrales frente a
oscilaciones crticas, en tanto que la keynesiana favorece el empleo discrecional por

parte de la autoridad, de las polticas de estabilizacin con la finalidad de compensar


shocks desestabilizadores originados en el pas o por causas externas. Finaliza Fontaine
indicando que cuando el ciclo proviene en ltima instancia de la desinformacin de los
agentes econmicos acerca de las circunstancias macroeconmicas, la poltica
anticclica puede jugar un rol positivo slo si contribuye a reparar esta deficiencia de
informacin, requiriendo que los instrumentos fiscales, monetarios y cambiarios se
enmarcarse en reglas activas o pasivas claras, estables y confiables
Tipos de poltica fiscal
En funcin del efecto que sobre la economa tiene, la poltica fiscal puede ser:
Poltica fiscal expansiva o de estmulo a la economa: cuando hay crisis y la
demanda agregada es insuficiente, esto supone que hay capacidad productiva sin
utilizar y se genera desempleo. El Gobierno puede estimular la demanda a travs de:

Aumentos del gasto pblico a travs de la inversin en obras pblica como


carreteras, hospitales, etctera, o incrementando las ayudas a las familias y
empresas (transferencias). Esto se traduce en un aumento de la demanda
agregada que supone un incremento de la produccin y el empleo. El efecto
negativo que pudiera ocurrir es que al aumentar la demanda suban tambin los
precios (aumente la inflacin).
Bajadas de los impuestos: as aumenta la renta que las familias disponen para
consumir y disminuyen los costes de las empresas -los impuestos son costes-.
Por lo tanto, las empresas tendrn ms recursos para invertir, lo que supone un
aumento de la demanda agregada, que llevar a las empresas a incrementar la
produccin y por lo tanto el empleo. El efecto negativo como en el caso anterior
puede ser un aumento de la inflacin.

Generalmente este tipo de poltica suele estar relacionada con el concepto de dficit
fiscal, debido a que al ser mayor la cantidad de gasto pblico que el grueso de
impuestos recaudados, aumenta el dficit presupuestario. En otras palabras, sale ms
dinero en servicios pblicos que el que entra como tributos.
Asimismo, las polticas expansivas suelen ser aplicadas cuando se busca aumentar
la demanda agregada, que consiste en aumentos de produccin con la subida de la
cantidad de gasto pblico. Por otra parte, se persigue una disminucin de empleo
gracias a bajadas de los impuestos ms comunes, por lo que en consecuencia tambin se
consiguen otros resultados como un mayor consumo de bienes y servicios y un aumento
en trminos de inversin de las empresas. Normalmente estas situaciones suelen darse
en pocas complicadas desde el punto de vista econmico en las que se necesita un
empujn por parte del estado, como crisis y recesiones.
Ahora bien, la historia econmica ha demostrado que el abuso de este tipo de polticas
fiscales suele derivar en inflacin y acrecentando los periodos de recesin en el tiempo;
no obstante, tambin es destacable su importancia en el corto plazo para momentos de
crisis debido al papel asumido por los gobiernos que con estas herramientas ayudan a
sus ciudadanos a sufrir en menor medida sus consecuencias. La parte negativa de esta
ayuda es que lastra los recursos a largo plazo del estado al aumentar el dficit fiscal.

Poltica fiscal restrictiva o contractiva: cuando hay inflacin el Gobierno puede


intervenir con el objetivo de controlar la demanda agregada y as provocar un
descenso de los precios. Para ello utilizar los mismos instrumentos que en la poltica
expansiva, pero en sentido inverso. Actuar por tanto:

Disminuyendo el gasto pblico, si el Estado gasta menos en inversiones


pblicas, transferencias o comprando menos, contraer la demanda y por lo tanto
los precios; el efecto negativo es que al disminuir la demanda puede tambin
afectar a la produccin y al empleo.
Subiendo los impuestos, disminuye as la renta disponible de las familias que
reducirn el consumo, y las empresas al tener mayores costos disminuirn la
inversin. La reduccin de ambos supondr una disminucin de la demanda
agregada y por lo tanto de los precios, pero puede afectar negativamente al
empleo.

A travs de la aplicacin de polticas fiscales restrictivas los estados obtienen mayores


recaudaciones en trminos de impuestos en comparacin con el gasto pblico, por lo
que se dice que el dficit presupuestario disminuye. Por otra parte, la reduccin de gasto
y la subida de impuestos pueden ser medidas que se tomen conjuntamente o no.
Generalmente la poltica contractiva suele estar generada por una combinacin de
ambas.
Este criterio de poltica fiscal, supone que se genera un dficit fiscal menor que en el
caso de la poltica fiscal expansiva. De hecho, este tipo de poltica suele relacionarse
al origen de supervits fiscales o presupuestarios.
Adicionalmente, la poltica fiscal contractiva se emplea en periodos de tiempo en los
que se persigue frenar el crecimiento de la demanda agregada, por ejemplo en tiempos
de bonanza econmica a modo de control de la inflacin. Para ello, se busca reducir la
inversin de las empresas o el consumo a travs de la subida de impuestos que hacen
que los ciudadanos dispongan en su bolsillo de menos dinero. En ese sentido, este tipo
de medidas polticas suelen ir de la mano de una mayor impopularidad desde el punto
de vista del ciudadano debido, obviamente, a que las subidas de impuestos son
impopulares por naturaleza.
En lo que respecta a la reduccin de gasto pblico, en ocasiones suele ocurrir que en
estas partidas presupuestarias suelen incluir la reduccin o desaparicin de obras
pblicas que dan empleo a gran nmero de personas. En segundo lugar, y no por ello
menos importante, dentro del gasto pblico tambin estn incluidos pagos pblicos
como becas, ayudas o subvenciones a diversos sectores de la poblacin.
Objetivos de la poltica fiscal
Abordando el tema de las relaciones entre el Estado y la economa, reconociendo el
hecho de que la actividad econmica es uno de los mbitos donde la accin estatal
adquiere mayor relevancia y significado, en ella la poltica fiscal, aunque comparte con
la poltica monetaria y la cambiaria el objetivo de la estabilidad de precios, hace nfasis

en el crecimiento econmico y el empleo, que son indicadores reales de la estabilidad


macroeconmica. Seala Maza Zavala (2007: 1133) que al considerar los objetivos de la
poltica fiscal como parte del conjunto de poltica econmica, formulada para lograr
varios objetivos econmicos, se hace necesario tener en cuenta las restricciones en
trminos de las variables de poltica econmica implicadas: producto, empleo,
inversin, consumo, precios y ahorro.
Para Fernndez, Parejo y Rodrguez(2002: 415) la poltica fiscal puede estar concebida
para influir en el tipo o modelo econmico por una parte, y en el nivel de actividad por
otra; en el primer caso tendr como objetivo incidir en la estructura del sistema,
cambindola o reformulndola en funcin de los fines que se haya propuesto; para el
segundo caso, la poltica fiscal tendra como objetivo corregir o encauzar los
desequilibrios o desviaciones que se produzcan conjuntamente con el nivel de actividad
Un objetivo central de una estrategia de ajuste a plazo medio es colocar la economa en
una trayectoria de crecimiento sostenible dentro de un mbito global de estabilidad
macroeconmica (Davis, 1990,1).
Para el Banco Central de Venezuela (Carta a la Asamblea Nacional Constituyente, 1999)
el objetivo ltimo de la poltica fiscal, es la maximizacin del bienestar social por la va
de la estabilidad econmica. A tales efectos, la determinacin del nivel y estructura de
los ingresos y gastos pblicos debe hacerse teniendo en cuenta la necesidad de propiciar
y fortalecer la actividad productiva, sujeto a la restriccin que introduce el objetivo de
inflacin y la capacidad de endeudamiento del Ejecutivo Nacional.
Los objetivos de la Poltica Fiscal son:
- Contrarrestar los efectos de las situaciones de Auge o Depresiones, aplicando
aumentos o disminuciones del gasto pblico, por ejemplo en una situacin de inflacin
es necesario disminuir el gasto pblico o gasto del gobierno, para llevar la demanda
agregada (Consumo Nacional + Inversin Nacional) a una situacin de estabilidad.
- Utilizar los impuestos como instrumento para lograr una mejor redistribucin de la
renta.
- Aumentar el nivel de Consumo, afectando la demanda y en consecuencia elevando el
nivel de empleo, incentivando adems al sector privado.
- El gasto pblico se maneja tomando en cuenta el criterio de escasez, adecundose a la
capacidad econmica del pas; en general, el gasto pblico tiene relacin directa a los
objetivos que se deseen alcanzar por el gobierno.
Efectos de la poltica fiscal
Aparte de los efectos de la poltica fiscal relacionados con los objetivos que persigue

(crecimiento econmico, empleo y control de precios) puede que se produzcan otros


efectos secundarios que hay que tener en cuenta a la hora de poner en marcha medidas
de este tipo. Esos efectos secundarios son, sobre todo, el aumento de la deuda pblica y
de la presin fiscal.
En primer lugar, la pregunta que podemos plantearnos puede ser: es siempre un buen
remedio la poltica fiscal para un pas que se encuentra en crisis? Ya hemos dicho que

cuando hay crisis los gobiernos han usado la poltica fiscal expansiva, es decir, han
disminuido los impuestos y aumentado el gasto pblico.
Esto lgicamente lleva a que el dficit pblico aumente, y para financiar dicho dficit
hay que recurrir a la emisin de deuda pblica. La forma alternativa de financiarlo, que
segn vimos en el tema anterior sera la subida de impuestos, no parece razonable,
teniendo en cuenta que inmediatamente antes se han bajado los mismos para estimular
la economa.
La emisin de deuda pblica trae consigo una serie de problemas que pasamos a
enumerar:
Al emitir deuda el sector pblico compite con el sector privado para conseguir
financiacin.
Al endeudarse un pas se trasladan hacia las generaciones futuras las
obligaciones de pago generadas en la actualidad.
De todas formas, endeudarse no tendra que suponer ningn problema, claro est, si este
aumento del gasto pblico se invierte adecuadamente o si el nivel de endeudamiento
fuera asumible. Ello permitir, en un momento de crisis, aumentar el dficit pblico
para estimular la economa, generar empleo y poder volver a una senda de crecimiento.
Antecedentes de la poltica fiscal en Venezuela
Para Vera (2008:377) la economa venezolana es conocida en Amrica Latina, como una
economa altamente dependiente del petrleo, recurso mineral exportable cuya
estructura de propiedad le otorga al Estado una presencia dominante en la dinmica
econmica. El sector petrolero ha jugado un papel protagnico en el desenvolvimiento
econmico por ser la principal fuente de divisas del pas y de ingresos para el Estado.
Seala Maza Zavala (2009: 37) el petrleo como mercanca cuyo precio es inestable y
en un mercado complejo, con mltiples factores que afectan la dinmica del precio
como la oferta y la demanda, generan variaciones en los ingresos petroleros, enfrentado
al pas a bonanzas y cadas petroleras. Estas circunstancias aumentan el riesgo de la
dependencia en la actividad petrolera y mayor an si tal ingreso se aplica a fines
improductivos y no fortalece el potencial productivo del pas.
Para Ross (2008:17) el problema fundamental que confronta la economa, es que a pesar
de la posesin y explotacin de hidrocarburos, y la cuantiosa magnitud de recursos
financieros que han generado, los resultados econmicos y sociales en el largo plazo
han sido decepcionantes y la explotacin petrolera no logra darle una solucin duradera,
sostenible y consistente de bienestar a la poblacin venezolana. Esta es una referencia
de como la economa venezolana le ha tocado enfrentar repetidamente dificultades
macroeconmicas que de alguna forma han estado ligadas a su poltica fiscal.
Desde mediados de los aos setenta Venezuela ha sido afectada por un proceso de
inestabilidad macroeconmica afectando el ingreso per cpita de la poblacin.
Para Garca, Balza, Marcano, Penfold y Snchez (1997) parte de esta evolucin se
explica por shocks externos provenientes del mercado petrolero internacional, que
generan exportaciones petroleras voltiles, donde la poltica fiscal ha jugado un rol
determinante en la transmisin de esos shocks al resto de la economa. Causando la
propagacin de los mismos, en lugar de constituir un instrumento para contener o

limitar los efectos distorsionantes que se derivan de la vulnerabilidad de la economa


venezolana. Los ajustes macroeconmicos que se han aplicado desde 1979 son el
resultado de fuertes desequilibrios fiscales.
El anlisis de la estrategia fiscal es interesante para entender la volatilidad
macroeconmica, pues es el resumen de su estrategia econmica, siendo el nivel del
gasto pblico un indicador adecuado del nivel de intervencin del estado, dentro de la
actividad econmica. (Obregon y Rodriguez, 2002).
El Estado venezolano econmicamente autnomo con respecto de la sociedad, al recibir
recursos que son cuantiosos, principalmente de exportaciones petroleras, desarrolla la
poltica fiscal para procurar un crecimiento econmico basado en la cuanta de los
ingresos, como generadores de demanda interna, es una intervencin que concurre a 97
aumentar la vulnerabilidad de la economa y la volatilidad que ocasionan auges y
depresiones recurrentes.
La poltica fiscal en este caso, est diseada para el control de los mercados, que
dependen de los recursos petroleros, concentrando el sistema de decisiones del Estado
venezolano aumentando la dependencia del mercado interno y ms de la influencia o
concesin del Estado.
Por tanto, la poltica fiscal se establece dentro de un modelo que privilegia la
intervencin y propiedad del Estado sobre los medios de produccin en claro contraste y
opuesto a la economa de mercado. Asumiendo el Estado un liderazgo con competencia
respecto de las soluciones que requiere la economa, reduciendo la participacin del
sector privado cuando no es excluido totalmente.
El crecimiento econmico es sostenido en una condicin estructural en la que el Estado
es econmicamente autnomo y fiscalmente basado en el auge petrolero.
As tenemos que el crecimiento ocurrido entre 1985 y 1988 se vio interrumpido por
el ajuste cambiario aplicado a la economa, que provoc la debacle de 1989. Le
sigue la recuperacin 1990-1992 que se interrumpe en 1993, en parte como
consecuencia del contagio de la recesin de la economa estadounidense de 1991 y
en parte por los acontecimientos polticos nacionales de febrero y noviembre de
1992. En 1994 se produce la crisis bancaria. En 1995 se registra una ligera
reposicin del crecimiento del PIB que rpidamente deriva en la crisis de 1996, esta
vez de origen fiscal. De nuevo un ligero respiro en 1997, que se agota con el
contagio de la crisis asitica de 1998-1999. Una leve recuperacin durante 2000 y
la primera mitad de 2001 y de nuevo crisis, la 2002-2003, con orgenes en la
recesin estadounidense de 2001 y el golpe de Estado y el paro econmico
convocado por la oposicin poltica. Esta fue la crisis ms severa, en cuanto a que
llev el valor del PIBrpc hasta ser ligeramente superior al alcanzado en 1955, pero
dio la entrada a la expansin que ahora se tiene.
Esta explicacin fragmentada de la situacin dibuja los acontecimientos con la
apariencia de ser independientes el uno del otro, sin conexin interna. Lo que es
una visin, si cabe la expresin, legtima. Pero es posible adoptar un enfoque ms
general, que rebase los lmites de la disquisicin puntual y presente una relacin o

base comn en la explicacin del discurrir de lo econmico nacional. Es lo que se


ofrecer a continuacin.
La cada en la trampa de desarrollo: la reduccin del mercado interior
En el largo perodo de crecimiento econmico, iniciado en la segunda dcada del
siglo XX, se produjo un mejoramiento notable en el bienestar nacional expresado en
mejores condiciones de vida y de trabajo de gran parte de los habitantes del pas.
El ingreso de divisas proveniente de las actividades petroleras fue el soporte del
crecimiento de la demanda agregada, es decir, es el que responda por el impulso
hacia arriba dado a la produccin interna y las importaciones. Las polticas pblicas
incentivaron las actividades econmicas mediante el fomento industrial, el apoyo
financiero y la construccin de las infraestructuras que facilitaron el desempeo de
la economa privada, mientras que el gasto social promovi el desarrollo del factor
humano.
La profusin de divisas y de ingresos fiscales se fundament en la creciente
produccin de petrleo, especialmente luego de la reforma petrolera de 1943,
cuando se renovaron las concesiones por cuarenta aos a cambio de la introduccin
del impuesto sobre la renta y de la regala. La creciente productividad de las
concesionarias y las modificaciones en la legislacin tributaria, en particular la
elevacin de las alcuotas impositivas, completan el cuadro de factores que explican
la sostenida expansin del ingreso fiscal y de la economa observada hasta 1977.
No obstante, este crecimiento, ya desde 1970, mostraba signos de agotamiento. La
reduccin de la produccin de petrleo comenzada ese ao (grfico 2) y la prdida
de rentabilidad (por las menores escalas) mermaron la capacidad contributiva del
petrleo. La procura de elevacin de la exaccin fiscal mediante cambios en la
legislacin tributaria empuj hacia afuera las concesionarias extranjeras.

La crisis se retras por la abrupta elevacin del precio (1973-1974) que compens
la menor produccin de crudo, permitiendo mejorar el orden de magnitud del
aporte fiscal y de divisas del sector. Los abultados ingresos dieron pie a una
extraordinaria expansin del gasto, pblico y privado, y al diseo de un ambicioso
plan de inversiones (V Plan de la Nacin) que incluy la nacionalizacin de las
industrias del hierro y del petrleo. Sorprende, sin embargo, encontrar que desde el
segundo semestre de 1973 la desocupacin abierta de los trabajadores aument
hasta alcanzar a ser, en 1975, 8% de la fuerza de trabajo, disminuyendo hasta
4,3% en el segundo semestre de 1978 (grfico 3) Es claro, no obstante, que la
mayor desocupacin se explica por el incremento ocurrido en la participacin
econmica, es decir, de la mayor cantidad de trabajadores, ocupados o buscando
empleo, respecto de la poblacin total. La expansin de ingresos atrajo un
contingente de inmigrantes, adems del flujo de refugiados que huan de las
dictaduras militares instaladas en el sur del continente. Un fenmeno parecido se
hace persistente desde 1989, es decir, que la desocupacin queda explicada
fundamentalmente por el crecimiento de la tasa bruta de actividad (TBA),
especialmente la de las mujeres (OAEF, 2003) De manera simtrica, la reduccin de
la tasa de desocupacin abierta (TDA), que se produce desde 2003 resulta de la
disminucin de la TBA, por la retirada del sector laboral del contingente de personas

que dejaron de buscar trabajo o se retiraron de empleos precarios, de bajas


remuneraciones.

La poltica de ingresos (precios, remuneraciones y transferencias) aplicada en


respuesta a la mayor desocupacin abierta y al brote inflacionario, derivado del alza
sbita del gasto y de la baja capacidad de la infraestructura para ingresar al pas las
importaciones, prepar el terreno a la poltica de enfriamiento econmico diseada
por el gobierno que entr en ejercicio en 1979. A una economa que perda los
fundamentos de su expansin (menor produccin y eficiencia en el sector petrolero)
se aplic un programa de ajustes al mismo tiempo que ocurra una explosin en los
ingresos de divisas (1979-1981) (grfico 2, p. 90). El enfoque de polticas
monetaria y cambiarias adoptado indujo a la salida del pas de este enorme capital.
En 1982, la abrupta elevacin de las tasas de inters prevaleciente en la economa
estadounidense encontr al sector pblico con un elevado endeudamiento externo,
lo que forz, en febrero de 1983, a cerrar el mercado de divisas, a formular un
programa de reordenamiento de la deuda externa, privada y pblica, y a negociar

con los acreedores nuevas condiciones de pago. Se suspendi la entrega de


prstamos, se extendi el lapso para la amortizacin y se capitalizaron intereses. El
impacto financiero forz la aplicacin de un nuevo ajuste sobre el gasto interno que
destruy la capacidad de apoyo a la economa privada, la construccin de
infraestructuras y buena parte del gasto destinado al fortalecimiento del factor
humano. La capitalizacin de intereses tuvo el efecto de aumentar las obligaciones
externas sin crear respaldo en activos generadores de rentas por lo que estas
deudas debieron pagarse con impuestos; adems, al disminuir la relacin
deuda/activos se deterior la calidad de la deuda y elev el spread por riesgo.
As, pues, un ao despus de nacionalizada la industria petrolera el crecimiento lleg
a su fin y se produjo, entre 1978 y 1985, el colapso de la economa nacional. El costo
fiscal de la indemnizacin pagada por la anticipacin del vencimiento de las
concesiones, el recorte de la produccin fsica y la menor eficiencia que de ello
resulta implicaron una prdida importante en la capacidad pblica para continuar con
los planes de inversin y las polticas de fomento industrial y de apoyo a la economa
privada. Asimismo, se ajust el gasto social con secuelas sobre el bienestar de los
hogares y el potencial productivo de los trabajadores. Esto en medio del auge
inusitado, entre 1979 y 1981, del precio y los ingresos petroleros que, en manos
privadas, fueron colocados en el exterior. La crisis de la deuda externa complet el
conjunto de circunstancias que explican el cambio de la tendencia de crecimiento que
prevaleci desde las primeras dcadas del siglo XX hasta 1977, la menor escala de
actividades productivas y el deterioro del bienestar nacional presentes desde 1985.
La nacionalizacin consisti en la apropiacin por parte del Estado venezolano de
los departamentos operativos locales de las concesionarias extranjeras. No
contempl constituir una o varias empresas de las dimensiones de las petroleras
sustituidas, que operaran en todas las fases del negocio y en escala planetaria. Por
el contrario, se sigui el patrn de conducta de los departamentos expropiados,
limitndose a la produccin local para la venta de crudos en el mercado
estadounidense. Esta estrategia trajo consigo una severa merma en la rentabilidad,
adems de inducir al rezago tecnolgico y la prdida de informacin relevante para
la gestin y diseo del negocio. El reflejo de esta situacin es notable en el aporte
neto real del sector al fisco nacional (grfico 9, p. 104) y al crecimiento econmico
de largo plazo y es un factor potente en la explicacin del estancamiento de la
economa venezolana.
La contraccin econmica y la posterior alta variabilidad (con tendencia al
estancamiento) de la economa condujeron a la aparicin de factores productivos
ociosos. En una economa pequea, como la venezolana, la consecuencia inmediata
de la menor escala de actividad fue la reduccin de la productividad total de los
factores (PTF), con efectos directos sobre las remuneraciones: menores retornos a
la inversin y los salarios. En el grfico 1 (p. 84) es visible el deterioro del producto
por ocupado (PIBrpo), con dos ligeras interrupciones. La primera, entre 1985 y
1986 y la segunda entre 1989 y 1992. Mientras el PIBrpc se mantuvo capturado en
la trampa de desarrollo el PIBrpo estuvo declinando y luego de 2003 el PIBrpc crece
ms que el PIBrpo. La diferencia de pendientes habida entre las trazas del PIBrpc y

el PIBrpo, en particular en la recuperacin posterior a 2003, implica que los


incrementos observados en el PIB real responden ms al hecho de que el nmero
de ocupados crece a tasas mayores que las del crecimiento de la poblacin y no al
de un mayor producto generado por cada trabajador. En otras palabras, para
aumentar la magnitud del PIB real ha tenido que emplearse una mayor cantidad de
trabajo.
Los menores rendimientos del capital indujeron la progresiva retirada de la
inversin, incluso de aquella destinada a la reposicin de los medios de produccin
desgastados en el proceso productivo, con lo cual, en el mediano plazo, el potencial
de produccin nacional se vio mermado. En el grfico 4 puede observarse la brusca
cada de la formacin bruta de capital fijo por ocupado ocurrida entre 1977 y 1984.
Asimismo, se ve que la correspondiente al sector privado descendi hasta colocarse
por debajo de la pblica entre 1982 y 1984 y luego desde 1986 hasta el presente.
Tambin se observa que luego de 1984 los valores caen en un entorno estable, que
parece cambiar de tendencia luego de 2003. La dotacin de capital por ocupado es
un elemento clave en la determinacin de la productividad del trabajo, por lo cual,
si se mantiene la tendencia al alza, se estaran creando mejores condiciones para
una mayor expansin en el producto.

La menor cantidad de medios de produccin conllev a la disminucin de la


demanda de trabajo y de su remuneracin, creciendo la desocupacin abierta y el
autoempleo (grfico 5) La carencia de sistemas estabilizadores automticos, como
bien pudiera ser un subsidio de compensacin al desempleado, tambin aport a la
contraccin del mercado interior, acentuando el estancamiento y los menores
rendimientos de los factores de la produccin, especialmente el capital y el trabajo.
Esto es lo que define a la trampa de desarrollo, que es un equilibrio de nivel
intermedio en el cual los rendimientos de los factores son bajos en razn del
reducido mercado interior, lo cual no da oportunidad para promover la inversin en
los sectores en los que operan los rendimientos que crecen ms que
proporcionalmente con las escalas de produccin. El predominio de los sectores de
rendimientos constantes con las escalas (servicios personales y comercio al detal,
entre otros) opera en la direccin del estancamiento econmico (Ros, 2004).

En el caso venezolano, lo que se dice aqu es que la contraccin econmica ocurrida


entre 1977 y 1985 redujo el tamao de la economa hasta la dimensin en la cual
se estabiliz. La capacidad de produccin, resultado del acervo de capital
acumulado antes de 1977, exceda en mucho a la demanda interior, en contraccin.
De esta forma, las empresas, privadas y pblicas, debieron adoptar programas de
desinversin, no reponiendo los medios de produccin desgastados en el proceso de
produccin. A esto se sumaron la contraccin del ingreso pblico y los mayores
compromisos de pagos por la deuda externa, forzando al abandono de las polticas
de fomento industrial, de construccin de infraestructuras y de promocin del factor
humano. El tema principal del crecimiento y el desarrollo econmico se hizo,
entonces, el sacar a la economa de la trampa de desarrollo en la que haba cado y
dos de los elementos clave para lograr esto son el tamao del mercado domstico y
los incentivos a la produccin.
La industrializacin dependiente
Por qu no dirigir la produccin al mercado externo, dada la contraccin del
mercado interior? Porque por diseo el aparato de produccin industrial slo puede,

fundamentalmente, atender el mercado domstico. La poltica de industrializacin


implementada adopt como estrategia la sustitucin de importaciones, identificada
tambin como poltica de crecimiento hacia adentro. La seleccin adoptada se vincul
con las posibilidades y condiciones del pas. La abundante dotacin de recursos
naturales gener importantes ingresos de divisas y, consecuentemente, una moneda
apreciada relativamente. As, result fcil sustituir importaciones por produccin
domstica mediante la adquisicin, en el exterior, de la maquinaria, el equipamiento
y los insumos necesarios para su produccin. Los pases subdesarrollados en los que
los recursos naturales escasean, sin fuentes de ingresos de divisas de importancia,
debieron acudir a la creacin de espacios atractivos para la inversin extranjera
directa, incentivndola para que instalara en sus territorios industrias de exportacin
(Marfn, 1989).
La apreciacin del tipo de cambio produjo un efecto desplazamiento de la actividad
agrcola e industrial como fuentes de empleo y produccin por parte de la actividad
bancaria, el comercio, la construccin y la provisin de servicios pblicos y estimul
la importacin de manufacturas (Santeliz, 1997; Baptista y Mommer, 1992). Para
muchos en el pas se hizo evidente la necesidad de alterar ese estado de cosas por
el riesgo que implicaba el agotamiento del petrleo o su sustitucin por otra fuente
energtica. Las opciones planteadas eran el retorno y fortalecimiento de la actividad
agrcola (Adriani, 1931) y la industrializacin (Matos, 1932) (-,1944). Esta es la
conviccin que recoge, en su espritu, la emblemtica sentencia de Arturo Uslar
Pietri respecto de la necesidad de sembrar el petrleo.
Asimismo, la idea de la industrializacin del pas como parte del proceso de
desarrollo econmico est presente en el pensamiento econmico venezolano.
Rmulo Betancourt, por ejemplo, no imaginaba a Venezuela compitiendo con las ex
colonias europeas en frica por la colocacin en los mercados internacionales de los
frutos de su agricultura. La vea como una economa industrial, que lograra su xito
aceleradamente gracias a los recursos financieros provenientes del petrleo
(Betancourt, 1956; Baptista y Mommer, 1992). Por lo dems, en general, se ve la
industrializacin como una respuesta adecuada ante la predominancia del petrleo
en la economa nacional, creando una produccin diversificada (Aristigueta, 1942).
La idea de sustituir las importaciones de manufacturas por produccin nacional
tom fuerza en el pas como estrategia de industrializacin. Pero tambin estuvo la
opcin de la industrializacin de los recursos naturales (RN) mediante la industria
siderrgica, la refinacin del petrleo y la petroqumica. se fue el camino seguido
durante el gobierno de Marcos Prez Jimnez. Sin embargo, ms tarde, con la
llegada de Rmulo Betancourt al poder, en 1958, se retom el camino de la
sustitucin de importaciones. El punto de partida fue el decreto Compre Venezolano
(Venezuela, 1958). En el lapso 1974-1977, se plantea, nuevamente, la
industrializacin mediante la explotacin de los RN, objetivo que fue expresado en
el V Plan de la Nacin (Coordiplan, 1974). Se quera agregar ms valor a los
recursos exportados y, simultneamente, diversificar las exportaciones.

Entre los aspectos crticos de la estrategia de sustituir importaciones destaca el


cambio provocado en la estructura de las importaciones, que dejaron de ser
mayoritariamente de bienes de demanda final para transformarse mayoritariamente
en bienes intermedios (insumos para el ensamblaje) y de capital, haciendo de la
industria nacional un sector fuertemente dependiente de las importaciones y, en
consecuencia, de las exportaciones petroleras, a las que se supone deberan
desplazar. De esta forma, la contraccin del aporte petrolero fue tambin el de la
actividad industrial.
No puede dejar de mencionarse el hecho de que quienes promovieron esta
estrategia, en la prctica, no tomaron en cuenta al disear la poltica de
industrializacin la presencia, desde finales del siglo XIX, de un incipiente sector
manufacturero autctono que atenda al mercado interior mientras la exportacin
era de materias con bajo grado de procesamiento (Lucas, 1998). En el diseo de
las polticas de industrializacin, ha predominado el objetivo de la diversificacin de
la produccin mediante la agregacin de nuevas ramas, dejando al margen el
asunto de la agregacin de valor mediante el desarrollo de las actividades al interior
de las ramas (Ramrez, 2007). Se asumi que el problema principal era la
monoproduccin (poca diversificacin) y no la exportacin de materiales crudos o
sin procesar.
La escapada de la trampa de desarrollo
Expresin del colapso econmico y, sobre todo, de la ausencia de polticas
pertinentes para hacer frente a la situacin lo constituyeron el aumento de la
desocupacin abierta, la prdida de empleos de calidad y el aumento de la
precariedad e informalidad ocupacional, la reduccin de la remuneracin al trabajo,
el aumento de la pobreza, la desigualdad, la exclusin social y la disminucin de la
proteccin social y del amparo a los grupos vulnerables, entre otras cosas.
La ampliacin de las desigualdades econmicas y sociales fue base para una mayor
tensin social y poltica y para la prdida de gobernabilidad. En ese entorno se hizo
inviable la aplicacin de un nuevo ajuste del gasto, especialmente del social. Lo
mismo ocurri con el ajuste impositivo, por lo que, al no considerarse la posibilidad
de recurrir al endeudamiento externo dada la experiencia de la dcada de los 80, se
opt por acudir al endeudamiento interno y la emisin monetaria [3]. Si bien esto
permiti mantener el orden de magnitud del gasto social, tal poltica tuvo efectos
sobre las tasas de inters internas y sobre las oportunidades para la inversin del
sector privado.
Sin embargo, ste fue el punto de partida en lo que corresponde al desarrollo de
una visin distinta respecto de cules eran las prioridades nacionales y de cmo
afrontar los problemas. El cambio en la orientacin de las polticas para hacer frente
al deterioro social y la presencia de condiciones externas favorables, especialmente
la recuperacin del ingreso pblico, las menores tasas de inters internacionales y
las sinergias regionales han posibilitado el retorno a la senda del crecimiento
econmico. Las polticas de redistribucin del ingreso hacia los sectores vulnerables

y estratos de ingresos inferiores han expandido la demanda interna. La conjugacin


de estas polticas con el apoyo econmico y social a las microempresas,
cooperativas, pymes, etc., crean ms oportunidades de progreso y de mayor
autonoma para los grupos vulnerables.
El grfico 6 deja ver que desde 2003 se registra una mejora significativa en el
consumo real por habitante, que se haba deteriorado luego de la ligera
recuperacin de 1999-2001. Este mayor consumo constituye el factor que dinamiza
el crecimiento del PIBrpc. La actividad productiva interna y las importaciones son
incentivadas por esa mayor demanda de los hogares, la que se fundamenta en la
recuperacin del ingreso de los trabajadores (grfico 11, p. 113). Las polticas de
ingresos (precios, salarios y transferencias) son, en este sentido, el conjunto de
instrumentos de mayor influencia en la recuperacin del consumo real por habitante
y del crecimiento econmico.
El gasto pblico, en trminos reales por habitante, entre 1989 y 1998 ha mantenido
una relativa estabilidad. Cede como consecuencia de las crisis (1989, 1993-1994,
1996, 1998-1999), pero de inmediato, en cada ocasin, se recuper.
Comportamiento similar se observa en el gasto social, sin embargo, la pendiente de
la grfica (grfico 7) es ligeramente ms empinada indicando que, aun cuando en
los perodos de crisis se aplican ajustes sobre el gasto, el social ha estado
ligeramente ms protegido (Puente, 2004). Pero son claras las tendencias a la
declinacin del gasto pblico en el lapso 1974-1989 y al alza despus de 1999, no
obstante la afectacin por la crisis de 2001-2003.

En el conjunto del gasto social, segn Aponte (2006) el educativo tiene una ntida
primaca, lo que ha sido una caracterstica persistente desde los aos 1970. El
segundo lugar corresponde al gasto en seguridad social. Hay que tomar en cuenta,
sin embargo, que si se consideran los recursos destinados a Barrio Adentro, que, en
principio, seran clasificables como aportes al sector salud, probablemente, este le
disputara ese segundo lugar a la seguridad social, al menos desde el 2004 (grfico
8)

Siguiendo con Aponte (2006), hay que sealar que el peso que tiene la seguridad
social en el gasto social plantea un dilema y, en general, es una importante
disyuntiva para el futuro del gasto social venezolano. Venezuela puede situarse
entre los siete pases latinoamericanos de gasto social alto, especialmente desde
2000. Pero es uno de los pocos pases con ese rango de gasto (con excepcin de
Panam y, por otras razones, de Costa Rica) que tiene una baja cobertura de
poblacin por parte del sistema de seguridad social y un reducido financiamiento de
ese sistema. Esto hace, dada la elevada participacin de la informalidad en el sector
laboral, que el objetivo de una seguridad social universal se encuentre fuertemente
obstaculizado.

ANLISIS DE LAS POLTICAS FISCALES APLICADAS EN VENEZUELA


DURANTE EL PERODO 2000 AL 2007.
La realidad econmica venezolana se muestra en el perodo de investigacin con una
caracterizacin poltica econmica en el Modelo Estado Gobierno, basada en la tesis del
Socialismo del Siglo XXI, a travs de la que pretende la refundacin de los Estados en
general, y del latinoamericano, y del venezolano, con el propsito de aumentar la
participacin del ciudadano en los asuntos pblicos. Siguiendo una ruta revolucionaria:

el enfrentamiento a todo lo establecido, inspirado en la lgica histrica de Marx: tomar


el poder antes de controlar la economa (Mata, 2007, 51).
El enunciado base del programa econmico se expresa en Las Lneas Generales del Plan
de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001 2007, que seala que Venezuela
construye su camino, en transicin hacia la revolucin bolivariana, que de acuerdo a
lo que se indica en la presentacin, seala que los antecedentes ms recientes lo
constituyen el Programa Econmico de Transicin 1999 2000. El Programa
Econmico 2000 de marzo de 2000 y el Programa de gobierno La propuesta de Hugo
Chvez para continuar la Revolucin de Mayo de 2000. Este documento presenta las
bases principistas y polticas, basado en 5 equilibrios, el econmico, social, poltico,
territorial e internacional. A travs del equilibrio econmico se pretenden alcanzar el
crecimiento sostenido y con la reactivacin del aparato productivo lograr una mejor
distribucin del ingreso. Plantea la necesidad de un cambio estructural de una economa
rentista a otra de tipo productivo, que permitir mejorar la calidad de vida de los
venezolanos. En este planteamiento no seala con claridad qu tipo de modelo
productivo de economa se refiere.
El nuevo modelo planteado estar vinculado a un marco general de gestin pblica
dirigida a crear condiciones macroeconmicas propicias para fortalecer las fuentes de
ahorro y promover la inversin pblica y privada en los sectores considerados
estratgicos.
Este modelo considera la intervencin del Estado como decisiva para conciliar acuerdos
de mediano y largo plazo entre el Estado y la comunidad en torno a polticas. No
menciona la integracin del sector privado como elemento necesario para la creacin
del nuevo modelo.
En poltica fiscal el nuevo modelo propone:
1. Fortalecer el proceso de estabilizacin econmica a travs de polticas que conduzcan
al logro de objetivos de sostenibilidad fiscal y la eliminacin progresiva de la
volatilidad econmica.
2. Incremento significativo de la recaudacin tributaria de origen no petrolero, objetivo
que se alcanzar a travs de la diversificacin industrial y el impulso del crecimiento
econmico como factor fundamental de la sostenibilidad.
3. Crear una fuente adicional de divisas, a las que provee la exportacin petrolera, que
se convertir en un factor de refuerzo para la poltica de eliminacin de la volatilidad
econmica, posibilitando el objetivo estratgico de alcanzar un tipo de cambio estable,
como consecuencia del equilibrio natural de oferta y demanda de divisas
4. Eliminar la volatilidad econmica. Se fortalecern las polticas pblicas destinadas a
disminuir la incertidumbre y eliminar la volatilidad econmica.
5. Una poltica fiscal que complemente, que elimine el resultado procclico del gasto
pblico, que compense la volatilidad que generan la variacin de cambios de los
trminos de intercambio y flujos financieros especulativos.
6. Poner en marcha un Acuerdo Anual de Coordinacin de Polticas Pblicas Estas
lneas Generales se cumplen en una etapa que denominaron Dcada de Plata
(2001 2010). Esta Dcada de Plata es la transicin, como fase previa, a la Dcada de
Oro (2011 2020).