Jovenes Sexualidad y Politica

CONTENIDO
JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS

Salud sexual y reproductiva
en Colombia (1992-2005)
Mara Carolina Morales Borrero
JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)
Jvenes, sexualidad y polticas. Salud sexual y reproductiva

en Colombia (1992-2005)
Mara Carolina Morales Borrero
2010
ISBN: 978-958-719-481-4
Trabajo de grado presentado para optar por el

Ttulo de Doctora en Salud Pblica
Mario Esteban Hernndez lvarez
Director
Manuel Espinel Vallejo
Codirector
Universidad Nacional de Colombia
Programa Interfacultades de Doctorado en Salud Pblica
Facultad de Medicina
Martha Luz Ospina Bozzi

Edicin
Sergio Serrano Mantilla
Diseo de portada
Consuelo Guzmn Gonzlez
Diagramacin
Impreso en Colombia
Digiprint Editores
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por ningn medio electrnico, mecnico, fotocopia, grabacin u
otros, sin el permiso previo de su autora.
CONTENIDO
A mi madre
A los espritus juveniles
CONTENIDO
CONTENIDO
NDICE DE CUADROS, GRFICAS Y TABLAS.................................
SIGLAS Y ACRNIMOS.......................................................................
11
PRLOGO .............................................................................................
15
AGRADECIMIENTOS ..........................................................................
17
PRESENTACIN ..................................................................................
19
INTRODUCCIN ................................................................................
21
I.
II.
LO POLTICO DE LAS POLTICAS DE SALUD

SEXUAL Y REPRODUCTIVA PARA JVENES ........................
Anlisis de las polticas de salud. Enfoques y problemas..............
Anlisis de las polticas de salud sexual y reproductiva de
jvenes. Aportes y problemas .....................................................
El enfoque propuesto para el anlisis de las polticas de salud
sexual y reproductiva de juventud ..............................................
31
31
34
39
DEL CONTROL AL RECONOCIMIENTO POLTICO

(1964-1991). PREPARACIN PARA LA ASAMBLEA
NACIONAL CONSTITUYENTE ............................................... 55
Polticas de control poblacional, planificacin familiar y
educacin sexual (1964-1974) .................................................... 55
El movimiento de mujeres, agente clave para la Asamblea
Nacional Constituyente (1973-1989) ........................................ 66
Nuevos actores: jvenes y mujeres en medio de sus
contradicciones (1984-1991) ..................................................... 70
El conflicto en la Asamblea Nacional Constituyente:
cuestin de dignidad para las mujeres ......................................... 98
Otros actores y otras luchas en el mismo campo ........................ 102
Sntesis ....................................................................................... 103
III.
IV.
V.
JVENES Y MUJERES ATRAPADOS EN LA

LGICA PREVENTIVISTA (1992-1996)....................................
Reforma del Estado ...................................................................
El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social,
Conpes, de 1992 ........................................................................
De la Presidencia al Viceministerio de Juventud bajo el mismo
enfoque preventivista .................................................................
Por los derechos, nuevo impulso del movimiento de mujeres .....
Sntesis .......................................................................................
CONSOLIDACIN DEL PREVENTIVISMO:
POLTICA DE ESTADO, 1997-2001 ..........................................
Poltica estatal para jvenes (julio de 1997) ................................
Contienda sobre el joven del siglo XXI ......................................
Embarazo, un problema de la adolescencia ................................
Debate por la despenalizacin del aborto ...................................
Sntesis .......................................................................................
MUJERES EN LA REUBICACIN DE LA CONTIENDA
POLTICA (2002-2006). DE LA PENALIZACIN DE LAS
CONDUCTAS SEXUALES A LA DESPENALIZACIN
DEL ABORTO ..............................................................................
Jvenes y mujeres en el nuevo Estado comunitario ....................
Conflicto por la Ley de la Juventud ...........................................
Polticas regionales y autonoma estatal ......................................
Incentivos para la nueva ciudadana ...........................................
El aborto: Derecho o servicio en salud sexual y reproductiva? ...
La contienda poltica se reubica: 14 de diciembre
de 2005-10 de mayo de 2006 ....................................................
Sntesis .......................................................................................
109
110
116
136
168
180
185
186
215
223
225
231
235
236
246
255
267
274
287
307
CONCLUSIONES ................................................................................. 311

BIBLIOGRAFA ..................................................................................... 325
Fuentes primarias ....................................................................... 325
Bibliografa general .................................................................... 348
CONTENIDO
NDICE DE CUADROS, GRFICAS Y TABLAS
Cuadro 1.
Cuadro 2.
Cuadro 3.
Cuadro 4.
Situacin del aborto en Amrica Latina (1990-2007) ............ 29

Componentes de la contienda poltica .................................. 51
Fuentes primarias segn actor estudiado ................................ 52
Composicin poltica de la Asamblea Nacional
Constituyente ....................................................................... 95
Cuadro 5. Actores y acciones de las casas de juventud ............................ 129
Cuadro 6. Contraste entre ponencias y asuntos debatidos del proyecto
de la Ley de la Juventud ........................................................ 197
Cuadro 7. Contraste entre polticas regionales ....................................... 256
Cuadro 8. Cambios en la contienda: aborto, embarazo, mujer
y sociedad ............................................................................. 305
_____________________________________________________________________
Grfica 1. Inversin en programas de juventud (1991-2001) ................ 141
Grfica 2. Tasas de desempleo juvenil (1976-2000) ............................... 142
______________________________________________________________________
Tabla 1.
Tabla 2.
Presupuesto de inversin en programas oficiales de

juventud (1999-2002) ........................................................... 217
Presupuesto de inversin en otros programas de
juventud (1999-2002) ........................................................... 217
SIGLAS Y ACRNIMOS
11
SIGLAS Y ACRNIMOS
ACEP
ACIJ
ACOSE
ASCOFADE
AD M-19
ASCOFAME
ASCP
BID
BM
BPDJ
CEDAW
CEDES
CELAJU
CENPRO TV
CEPAL
CGSB
CID
CIDER
CIDH
CINEP
CIPD
CJMF
CLADEM
CNTV
COLCIENCIAS
CONPES
Asociacin Colombiana para el Estudio de la Poblacin

Asociacin Colombiana de Instructores Juveniles
Asociacin Colombiana de Servicios Especiales
Asociacin Colombiana de Facultades de Educacin
Alianza Democrtica M-19 (movimiento poltico)
Asociacin Colombiana de Facultades de Medicina
Asociacin Salud con Prevencin
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Mundial
Bases para el Plan Decenal de Salud
Convention on Elimination of All Forms of Discrimination
against Women (Convencin sobre la Eliminacin de Todas las
Formas de Discriminacin contra la Mujer)
Centro de Estudios de Estado y Sociedad
Centro Latinoamericano sobre Juventud
CENPRO Televisin (productora)
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar
Centro de Investigaciones para el Desarrollo
Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales
Comisin Interamericana de Derechos Humanos
Centro de Investigacin y Educacin Popular
Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo
Consejera Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia
Comit para Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de los
Derechos de la Mujer
Comisin Nacional de Televisin
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
12
CORPES
CRESALC
CRLP
CUT
DAAC
DAACD
DABS
DANE
DIFP
DNP
EDAI
ELN
ENDS
EPL
EPS
ESAP
FARC
FECODE
FES
FLASSES
FMI
FNUAP
FUEC
GESSAM
GIEG
GTZ
ICBF
ICFES
IDCT
IDRC
IEPRI
Consejo Regional de Planificacin

Comit Regional de Educacin Sexual para Amrica Latina
y el Caribe
Centro Legal para Derechos Reproductivos y Polticos
Central Unitaria de Trabajadores
Departamento Administrativo de Accin Comunal
Departamento Administrativo de Accin Comunal del Distrito
Departamento Administrativo de Bienestar Social
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas
Departamento Nacional de Planeacin
Equipo Distrital de Apoyo Interinstitucional
Ejrcito de Liberacin Nacional (organizacin armada)
Encuesta Nacional de Demografa y Salud
Ejrcito Popular de Liberacin (organizacin armada)
Empresa Promotora de Salud
Escuela Superior de Administracin Pblica
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (organizacin
armada)
Federacin Colombiana de Educadores
Fundacin para la Educacin y el Desarrollo Social
Federacin Latinoamericana de Sociedades de Sexologa y
Educacin Sexual
Fondo Monetario Internacional
Fondo de Poblacin de Naciones Unidas
Frente Unido Estudiantil de Colombia
Grupo de Estudios sobre Gnero, Sexualidad y Salud en
Amrica Latina
Grupo Interdisciplinario de Estudios de Gnero
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Agencia
Alemana de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo Sostenible)
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior
Instituto Distrital de Cultura y Turismo
International Development Research Centre (Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo)
Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales
SIGLAS Y ACRNIMOS
INDEPAZ
INEM
INS
IPPF
IPS
ISS
IVA
JRDC
JTC
JUC
JUCO
LGBT
M-19
MAS
MEC
MEN
MERCOSUR
MPU
OEA
OEI
OIJ
OIM
OIT
OMS
ONU
OPS
ORESAP
PIB
PNES
PNUD
PrNES
PRT
PST
RCN
REDLAC
13
Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz

Instituto Nacional de Educacin Media
Instituto Nacional de Salud
International Planned Parenthood Federation (Federacin
Internacional de Planificacin Familiar)
Institucin Prestadora de Salud
Instituto de Seguros Sociales
Impuesto al Valor Agregado
Juventud Revolucionaria de Colombia
Movimiento Juventud Trabajadora Colombiana
Juventudes Universitarias Catlicas
Juventudes Comunistas
Lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas
Movimiento 19 de Abril (organizacin poltica armada)
Movimiento Muerte a Secuestradores
Movimiento Estudiantil por la Constituyente
Ministerio de Educacin Nacional
Mercado Comn del Sur
Movimiento Popular Unido
Organizacin de Estados Americanos
Organizacin de Estados Iberoamericanos
Organizacin Iberoamericana de la Juventud
Organizacin Internacional de Migraciones
Organizacin Internacional del Trabajo
Organizacin Mundial de la Salud
Organizacin de Naciones Unidas
Organizacin Panamericana de la Salud
Organizacin Estudiantil de la ESAP
Producto Interno Bruto
Plan Nacional de Educacin Sexual
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Proyecto Nacional de Educacin Sexual
Partido Revolucionario de los Trabajadores (organizacin armada)
Partido Socialista de los Trabajadores
Radio Cadena Nacional
Red Latinoamericana y Caribea de Jvenes por los Derechos
Sexuales y Reproductivos
14
RSMLAC
RCMDSR
RTI
SENA
SPSC
TPSC
UNESCO
UNDCP
UNFDAC
UNFPA
UNICEF
UNIFEM
UP
VIH SIDA
WHO
Red de Salud de las Mujeres de Amrica Latina y El Caribe

Red Colombiana de Mujeres por los Derechos Sociales y
Reproductivos
Radio Televisin Interamericana (productora)
Servicio Nacional de Aprendizaje
Subdireccin de Programacin y Seguimiento Presupuestal del
Sector Central
Grupo Todos podemos Salvar a Colombia
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura
United Nations Drug Control Program (Programa de las
Naciones Unidas para la Fiscalizacin Internacional de Drogas)
Fondo de Naciones Unidas para el Control del Uso Indebido
de Drogas
Fondo de Poblacin de Naciones Unidas
Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
Unin Patritica (movimiento poltico)
Virus de Inmunodeficiencia Humana
World Health Organization, Organizacin Mundial de la Salud
PRLOGO
15
PRLOGO
Esta investigacin constituye un importante desafo para la Universidad colombiana, para la sociedad y para los analistas de polticas pblicas, quienes han estado ausentes en el mbito de estudio de las problemticas de los jvenes en torno
de la salud sexual y reproductiva. Su apuesta tiene especial relevancia, no slo
desde el punto de vista terico y metodolgico, sino tambin desde el punto de
vista de la pertinencia poltica de la problemtica presentada.
Desde el punto de vista terico es relevante, porque presenta un desafo a
la visin dominante de las polticas pblicas en torno de la evaluacin y el anlisis
secuencial (formacin, implementacin, evaluacin) que ha dominado y domina
an la academia colombiana desde los aos 80, incluidos los programas de polticas
pblicas de la Universidad Nacional. Segundo, porque va mas all de los aspectos
del neo-institucionalismo histrico y presenta un aporte que se ajusta a la tradicin
del anlisis sociohistrico latinoamericano de las polticas pblicas, desde una
perspectiva crtica que confronta las visiones dominantes positivistas de la nueva
gestin pblica.
Debo sealar tambin el acierto de la autora de continuar la lnea trazada
por su director en trminos de la construccin socioeconmica, histrica y poltica
de las polticas pblicas, el anlisis de la identificacin y confrontacin de las distintas redes de poder, los conflictos existentes entre la mirada de la salud y la
salud pblica que tienen las instituciones polticas y aquellas que agencian los
movimientos sociales en la lucha por la reivindicacin de sus derechos.
Desde el punto de vista de su pertinencia poltica, el trabajo de Carolina
Morales es relevante porque reconstruye desde un anlisis crtico la contienda
poltica de los jvenes, sus propuestas y formas de movilizacin en relacin con
la lucha por sus derechos en materia de salud sexual y reproductiva, y las respuestas
por parte del Estado, que casi veinte aos despus de la Asamblea Constituyente
continan expresando la visin del joven problema: el delincuente, el sicario o
la adolescente embarazada, representaciones que sustentan las perspectivas de
reeducacin, reinstitucionalizacin y reintegracin al mercado laboral del
16
joven, para convertirlo en un hombre o mujer de bien: un joven emprendedor

y colaborador apto para insertarse en la economa global.
Este trabajo de investigacin constituye un aporte para la ciencia poltica y
en particular, la salud pblica, porque cuestiona profundamente el rol del Estado
e identifica las redes de actores que lo componen: agentes del Estado, burocracias
de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, as como del sistema poltico, incluidos los partidos y movimientos, los sindicatos, las iglesias y los grupos insurgentes. Tambin identifica las redes sociales que hacen parte del campo de estudio:
organizaciones de juventud, instituciones del sector educativo y de salud, burocracia especializada en juventud y las redes de jvenes.
El poder, si se parafrasea a Foucault, estara en todas partes y se organizara
en torno de una relacin de fuerzas. En este sentido, nos referimos al control que
ejerce el Estado (las complejas redes de saberes y poderes que lo componen) sobre
las mentes y los cuerpos por medio de tecnologas individualizantes de poder, para producir cuerpos dciles, fragmentados, llenos de culpa. Dicho biopoder cuyos valores son agenciados por los partidos conservadores y legitimados por la
doble moral de los liberales y el oportunismo de los partidos de izquierda expresan
el importantsimo rol de la Iglesia Catlica colombiana, las fuerzas militares y las
instituciones educativas, como organismos de control y disciplinamiento moral
de la sociedad.
La importancia del trabajo de Carolina Morales radica en la recuperacin
de una memoria histrica fundamental para el movimiento por la reivindicacin
de los derechos de los jvenes, en especial, la mujer, en la lucha por su autonoma
y dignidad en relacin con la salud sexual y reproductiva, y especficamente con
el embarazo adolescente, en la arena pblica nacional e internacional, desarrollada
desde los aos 60 del siglo pasado.
Explica la preeminencia del enfoque preventivo en un contexto de despotismo conservador, cuyos valores (moralidad, sexualidad, tradicin y familia) definen las representaciones polticas sobre el joven y la mujer, y van a expresarse
en la estructuracin de las polticas estatales en 1997. Tal preeminencia, sin
embargo, no va a detener la movilizacin poltica de la mujer y de los jvenes,
que dan lugar a una transformacin de la contienda poltica en torno de los derechos sexuales y reproductivos, en la defensa de su autodeterminacin reproductiva.
Catalina Toro Prez
Doctora en Ciencia Poltica; representante profesoral (S) ante
el Consejo Acadmico; coordinadora del Grupo Poltica y
Derecho Ambiental, Universidad Nacional de Colombia
AGRADECIMIENTOS
17
AGRADECIMIENTOS
Esta investigacin no habra sido posible sin el valioso apoyo y respaldo de muchas
personas, entidades y amigos.
En especial, quiero agradecer a Mario Hernndez lvarez, amigo y maestro,
por la direccin de la tesis doctoral, y sobre todo, por su incondicional paciencia
durante el proceso nada fcil de la culminacin de la investigacin. Como profesor
de la Facultad de Medicina y del Doctorado en Salud Pblica de la Universidad
Nacional, reconoci la potencialidad del proyecto desde el principio; a partir de
entonces su exigencia fue un soporte para superar las distintas etapas de la
investigacin.
A mi profesor y amigo Manuel Espinel, por su clida acogida en Espaa y
por su persistencia como codirector del proyecto durante mi estancia en la Universidad Complutense de la Madrid. Su generosidad como profesor e investigador
de esa universidad, en la exploracin de un vasto campo de conocimiento y en el
logro de unas insuperables condiciones de trabajo, me permitieron forjar bases
slidas para el desarrollo del marco terico de la investigacin.
A mis amigos y amigas entraables de la Facultad de Odontologa, por su
solidaridad, ms all de la investigacin, pues permitieron hacer de ste un proyecto
de vida que trascendi lo individual.
A Martha Fonseca, coordinadora de equipo en el grupo de investigacin
Salud Colectiva, Categora A de Colciencias, por el respaldo financiero para la
adquisicin de gran parte de la bibliografa general utilizada y de algunas de las
publicaciones realizadas como resultado y aporte de mi formacin doctoral.
A mi madrecita de manera especial y en primer lugar, por su inagotable
amor y por su valiosa compaa, sin los que no habra valido la pena concluir la
ltima fase de la investigacin.
A la Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot, por su enorme apoyo
mediante la autorizacin de los dos aos y medio de comisin de estudios, para
dedicar todos los esfuerzos a sistematizar las fuentes primarias y secundarias, y a
escribir un documento que se puede poner al servicio de las comunidades, gracias
a esta alma mater.
18
A la Coordinacin del Doctorado, por su respaldo financiero, con el cual

pude apoyar mi formacin en investigacin durante la pasanta en Espaa, y
compartir resultados de la formacin doctoral en Cuba.
Al equipo administrativo del Doctorado. A Teodolinda Snchez y a Gloria
Cucarian les debo un especial reconocimiento.
A la Direccin de Investigacin de la Universidad Nacional Sede Bogot,
por su respaldo financiero mediante la convocatoria Hermes 2006, con el cual
pude respaldar parte del proceso investigativo y recibir la insuperable asistencia
investigativa de dos amigas y profesionales en la disciplina histrica y en ciencias
polticas: Mara Fernanda Durn y Johanna Wahanik, respectivamente. Adems,
pude apoyar dos de las publicaciones derivadas de la investigacin.
A todas las personas y entidades que contribuyeron con las entrevistas y las
fuentes para las bases de datos.
A tres investigadores Doris Ochoa, Carlos Jimnez y Ricardo Daza, por
permitirme hacer uso de sus bibliotecas personales.
Y muy especialmente, a todo el grupo de investigacin Estudios sociohistricos de la salud y la proteccin social, de la Universidad Nacional, por sus
contundentes y afectuosos aportes en favor de la construccin de un enfoque
para la investigacin.
PRESENTACIN
19
PRESENTACIN
En este trabajo se analizan las polticas de salud sexual y reproductiva para la

juventud formuladas en Colombia entre 1992 y 2005, a partir de un enfoque
fundamentado en el institucionalismo histrico y en el proceso sociopoltico.
Para ello, se analiza la correlacin de fuerzas entre los actores mediante la propuesta
de la contienda poltica, con la cual se identifica la interaccin de distintas esferas
nacionales e internacionales y diversos poderes en juego en el Estado y en el campo sociopoltico vinculados a la formulacin de las polticas. En ejercicio de su
autonoma relativa, el poder del Estado se desarrolla al mismo tiempo en dos
vas: como actor (en el Ejecutivo) y como arena poltica (en el Legislativo); los
repertorios polticos de los actores junto con los mecanismos de retroalimentacin
del Estado permiten comprender la dinmica de la trayectoria de configuracin
de las polticas de juventud.
En esta trayectoria, se diferencian claramente cuatro periodos:
1.
Entre 1964 y 1991, cuando se presentaron los principales antecedentes de
las polticas de salud sexual y reproductiva de juventud; se pas de las polticas de
control a las de reconocimiento poltico, a partir del control natal; de all a la
planificacin familiar, y de sta, a la atencin materno-infantil. Desde 1973
iniciaron las polticas de salud sexual y reproductiva que se conocen en la actualidad, adems de la lucha por la despenalizacin del aborto y, en 1974, la
promocin de la educacin sexual. Las polticas y acciones de reconocimiento
poltico comenzaron con los movimientos de mujeres a finales de los aos 70,
bajo la influencia del socialismo internacional; luego, en los aos 80 con la
segunda revolucin sexual sobre la homosexualidad, se facilit el reconocimiento
de una identidad de gnero distinta de la tradicional; y a finales de los 80 se gest
un movimiento estudiantil que parti en dos la participacin poltica de los jvenes: el de la Sptima Papeleta. ste conllev junto con la agencia preparatoria
de las mujeres al reconocimiento poltico de varios actores en la Asamblea
Nacional Constituyente.
2.
En 1992 se produjo la primera inflexin en las polticas de juventud con la
formulacin de polticas de gobierno que duraron hasta 1996 y mantuvieron a
20
los jvenes y a las mujeres atrapados en la lgica preventivista. Desde entonces, se

instal el enfoque preventivista en las polticas de juventud mediante el control
sexual y se defini la sexualidad y la reproduccin como campos de control
poltico del joven. De all la estrecha relacin entre las polticas de juventud y las
de salud sexual y reproductiva.
3.
Entre 1997 y 2001 se consolid el preventivismo mediante la formulacin
de las polticas de Estado, con la pretensin de concretar el mandato constitucional
y lograr un mayor alcance. La salud sexual y reproductiva, durante este periodo,
mantuvo como enfoque central el moralismo tradicional, pese a las sentencias
formuladas sobre la posibilidad de no penalizar el aborto por violacin.
4.
De 2002 a 2005 la contienda poltica alcanz la contencin mxima, con
la adicin de mecanismos de la economa neoclsica a la censura moral y penal
que se traa en la lgica del desconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos, pese al debate nacional e internacional en torno de los mismos. La
persistencia poltica de las mujeres permiti la despenalizacin del aborto, con lo
cual se reubic totalmente la contienda poltica. En ella, el papel de los jvenes
fue mnimo; ms bien fue apoyado indirectamente por colectivos y movimientos
sociales en los que participaron mujeres jvenes desde otras identidades: LGBT1,
feministas, indgenas y afrocolombianas.
Con este estudio se constata el predominio del moralismo tradicional y de
la lgica preventivista en las polticas de salud sexual y reproductiva desde 1992, a
pesar de la lucha por los derechos sexuales y reproductivos. En este marco, se
pas de la penalizacin de las conductas sexuales a la despenalizacin del aborto
en tres casos especficos, mediante una estrategia de litigio de alto impacto que
permiti la reubicacin plena de todos los actores polticos implicados en la
contienda poltica. Los jvenes, por su parte, construyeron distintas subjetividades
caracterizadas por su dinamismo, diversidad e individualidad, con expresin de
numerosas percepciones sobre la sexualidad, la salud sexual y la autonoma del
cuerpo.
LGBT es la sigla que representa a lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas. En el nivel internacional,
tambin ha incluido a personas intersexuales, queer, travestis y questioning (las que no estn seguras o no
han asumido una orientacin sexual) (Fajardo, 2005).
INTRODUCCIN
21
INTRODUCCIN
A finales de 1999, como profesora del Programa de Extensin Solidaria de la

Universidad Nacional Calidad de vida y reas circunvecinas de la Localidad
Cuarta, San Cristbal, pude constatar muchos cambios en las condiciones de
vida y de salud de los jvenes de las escuelas ubicadas en sectores populares de
Bogot. El debate en ese momento era Escuela Saludable, uno de los programas
esenciales del Plan de Atencin Bsica en salud a cargo del Estado; pero en realidad,
en las localidades y barrios perifricos, los interrogantes sobre los adolescentes y
jvenes tenan poca relacin con ese programa.
En las escuelas de San Cristbal, para los padres y madres de familia, el
problema era cmo frenar los excesos de sus hijos respecto de su sexualidad y as
evitar su expulsin de las escuelas y tambin de las casas, en caso de embarazo;
para profesores y directivos el problema era cmo impartir educacin sexual sin
estimular las relaciones sexuales entre los estudiantes; y para los jvenes, el asunto
no era un problema: se trataba ms de aprender, de saber a quin acudir o cmo
emanciparse de sus familias. Me preguntaba entonces: Qu pasa con los jvenes?
Por qu tanto temor de hablar acerca de la sexualidad en las escuelas? Y por qu
tantas jvenes embarazadas?
En la exploracin inicial abundaron los programas educativos escuelas
promotoras de salud, educacin para la salud, hbitos saludables, etc. pero ninguno reconoca al joven ni su problemtica. Lo mejor era construir un programa
con participacin de la comunidad educativa, tras realizar la revisin y evaluacin
de la poltica local. Esto me motiv a profundizar en el estudio de las polticas a
partir de la salud pblica. Ya como estudiante del Programa de Doctorado, se
abrieron mltiples opciones de conocimiento. Las preguntas se multiplicaron y
la informacin tambin, pero era escaso el inters de los tutores en el estudio de
los jvenes y de la sexualidad.
En cambio, estaba en construccin otra opcin para la investigacin en
salud pblica desde las ciencias sociales, con una base slida en la disciplina histrica.
As mismo, pude complementar mi formacin en sociologa y ciencias polticas
con una pasanta investigativa en Madrid. sta tom el rumbo ms adecuado
22
hacia un anlisis de las polticas de juventud y particularmente las de sexualidad.

No era una evaluacin tradicional de las acciones o polticas en salud pblica; se
trataba de analizarlas con un foco histrico y poltico. En un principio, la
exploracin me permiti comprender el proceso panormico.
A finales del milenio, el pas estaba inmerso en dos procesos de cambio de
fundamental trascendencia: de una parte, la tercera fase de la globalizacin, con
efectos devastadores sobre los jvenes desde lo que se denomin la sociedad red;
de otra, el conjunto de reformas de ajuste estructural en salud, que venan desarrollndose desde finales de los aos 80. Tambin persistan varias tendencias en
el manejo de los jvenes, especialmente en el campo de la salud.
En medio de inequidades y desigualdades acumuladas, los jvenes latinoamericanos que estaban entre los actores sociales ms afectados se enfrentaron
a una tendencia en las polticas de juventud: las acciones de penalizacin y de
control en varios campos. La flexibilidad y precariedad laboral aparecan como
rasgos esenciales asociados a sus vidas, junto a las nuevas tecnologas de informacin
y comunicacin. En salud, los indicadores mostraban el aumento de las afecciones
tpicamente estudiadas en la juventud, especialmente en las referidas a la salud
sexual y reproductiva. Simultneamente, en medio de nuevas formas de relacin
de pareja, de construccin de lazos y de configuracin de familias diversas, los
jvenes eran exaltados por sus atributos corporales y por el consumo en la industria
cultural.
En Colombia corran paralelas dos transformaciones sobre el sistema poltico:
Por un lado, el proceso de democratizacin iniciado desde el gobierno de

Belisario Betancourt (1982-1986) (Bushnell, 1996; Vsquez Carrizosa, 1979),
que haba sido impulsado por el auge de movimientos cvicos y populares contra
las condiciones de inequidad (Leal, 1991). Con ste se empez un lento desmonte
de los mecanismos que leg el cierre poltico del Frente Nacional.
Por otro lado, estaba en marcha la reforma del Estado por la va de la

descentralizacin poltica, administrativa y fiscal, que empez formalmente en
los aos 90 (Hernndez, et al., 2002), y contempl la eleccin popular de alcaldes
con la participacin de candidatos jvenes a estos cargos.
A mediados de la dcada del 80, los jvenes aparecieron pblicamente
vinculados con la violencia, esta vez, a travs del sicariato (Thoumi, 2002), y
fueron criminalizados por el Estado tras la muerte del ministro de Justicia y de
varios candidatos presidenciales. As mismo, se dio paso a formas de control social del territorio, sobre todo, en Medelln, Bogot y Cali, en respuesta a las acciones insurgentes y a la penalizacin de las conductas de algunos jvenes, hombres
INTRODUCCIN
23
y mujeres. Mientras tanto, la ONU sealaba a la juventud como actor demogrfica

y polticamente destacado.
Desde 1985, cuando el nmero de jvenes estaba cerca de constituir la
mitad del total de la poblacin (OIJ, Celade y Cepal, 2001), se impuls la celebracin del Ao Internacional de la Juventud. En 1990, los jvenes aparecieron
como smbolo de cambio y de futuro durante la administracin de Cesar Gaviria
Trujillo (1990-1994), debido al movimiento impulsado para la convocatoria a la
Asamblea Nacional Constituyente: el conocido bajo la denominacin de la Sptima Papeleta. En medio de tensiones y contradicciones, se intent una salida
para la juventud mediante una nueva institucionalidad, que a su vez dara lugar a
una inflexin en las polticas de juventud formuladas hasta el momento.
Con la instauracin de las polticas de ajuste estructural de los aos 80,
como marco de las nuevas polticas de juventud, se mantuvo una tendencia al
cambio, en especial, desde 1992. Hubo una inflexin en su formulacin: aparecieron dos polticas de alcance gubernamental, entre 1992 y 1996, y dos ms,
entre 1997 y 2005, pero estas ltimas con implicaciones ms amplias sobre el
mandato constitucional. Mientras las primeras se hicieron desde un programa
presidencial con nfasis intersectorial y alcance gubernamental, las segundas, desde
un slo sector, alcanzaron un despliegue estatal en medio de un gobierno en
crisis por la vinculacin de la campaa presidencial con el narcotrfico. Dada esa
tendencia, surgen dos preguntas centrales: Por qu se transformaron estas polticas
desde 1992? Y qu papel jugaron los jvenes en el proceso?
Al mismo tiempo, desde 1990, aument el embarazo adolescente, segn
las estadsticas oficiales. ste era tratado como enfermedad tpica de un periodo
de inmadurez y de un comportamiento sexual de riesgo caracterstico del
adolescente, como ocurra desde mediados del siglo pasado. No constituy un
problema objeto de debate ni de poltica pblica.
Al contrario, la sexualidad de los jvenes pareca quedar reducida a lo genital
y a lo reproductivo (Gonzales y Muoz, 1992; Meja, 2000; Ordoez, 1994), y
requerir por tanto de educacin sexual obligatoria, por parte de los adultos, como
estrategia para evitar comportamientos inmorales. Junto al embarazo, el crecimiento de otros eventos tambin asociados con la juventud tales como el VIH
SIDA, las infecciones de transmisin sexual, la drogadiccin, los accidentes, las lesiones, algunas formas de violencia y el suicidio se atribuyeron a estilos de vida
de la sociedad moderna y se dispersaron los esfuerzos por controlar los riesgos de
afeccin en medio de un conjunto de programas que cambiaban con cada nueva
administracin.
24
Las contradicciones entre las polticas y los jvenes, entre las directivas
escolares y las organizaciones de jvenes, los padres de familia, los medios de
comunicacin y los mdicos y especialistas, llevaron a plantear otros enfoques.
A partir de los planteamientos del enfoque sociopoltico desarrollado
ampliamente en Colombia por Mario Hernndez lvarez (2002, 2004), con el
propsito de explicar la fragmentacin del sistema sanitario del pas comparndolo
con el de Argentina, surgieron otros interrogantes. Se tomaron tambin los aportes
de la sociologa poltica, especficamente de Charles Tilly y otros (2005, 2008),
sobre el estudio de la dinmica sociopoltica. Con estos estudios, se aadieron
otros cuestionamientos: Cmo fue la trayectoria de los cambios de las polticas
de salud sexual y reproductiva de jvenes? Quines se involucraron en tales
cambios? Cules eran sus discursos frente al joven, la salud sexual y reproductiva
y el embarazo adolescente? Cmo se desarroll la conflictividad de los actores
involucrados y cul era su percepcin del ejercicio de la sexualidad juvenil?
Para responder a estas preguntas, se estudi cuidadosamente el enfoque sociopoltico y su dinmica mediante una herramienta clave: la contienda poltica
descrita por Charles Tilly (2008). Se revisaron los aportes de los investigadores en
tales campos, las escuelas que los fundamentaron, as como las corrientes derivadas
de ellos, y se construy un enfoque para el anlisis de las polticas de salud sexual
y reproductiva para la juventud.
El propsito definido para la investigacin fue comprender y explicar desde
una perspectiva histrica y sociopoltica el proceso de formulacin de polticas
pblicas de salud sexual y reproductiva de jvenes en Colombia, entre 1992 y
2005, y tomar especficamente las referidas al embarazo adolescente. Y esto, con
la perspectiva general de explicar los cambios en la dinmica del proceso
sociopoltico de dichas polticas.
La propuesta terico-metodolgica definida para el estudio se presenta en
el Captulo I, bajo el ttulo Lo poltico de las polticas de salud sexual y reproductiva para jvenes. Ella se elabor con el propsito de comprender y explicar
el por qu de la hiptesis central del trabajo: que si bien cambi la institucionalidad
estatal durante el periodo de estudio, las polticas de salud sexual y reproductiva
para jvenes no cambiaron, sino mantuvieron la censura moral, con la pretensin
de controlar el comportamiento de esta poblacin. Y si bien las polticas de
juventud sufrieron una inflexin despus de una de las coyunturas crticas de su
configuracin la de la Asamblea Nacional Constituyente y la promulgacin de
la Constitucin Poltica de 1991, en la que hubo cambio de actores y enfoques, el
control poltico y social permaneci.
INTRODUCCIN
25
En el Captulo II se profundiza sobre los principales antecedentes de tales

polticas. Se toma la primera revolucin sexual, de los aos 60, con la cual el
joven se convirti en un asunto de inters pblico, y se centr la atencin en la
lucha por la autonoma de los nuevos movimientos sociales de mujeres y jvenes
que surgieron pese a las polticas de control que se venan formulando desde
1964. Este captulo muestra minuciosamente uno de los movimientos ms representativos en la conquista de autonoma por parte de este sector: el Movimiento Estudiantil por la Sptima Papeleta, en tanto se constituy en medio de
construccin de una identidad poltica capaz de cuestionar las bases del establecimiento y de los derechos sociales y polticos, bice de los derechos sexuales y
reproductivos.
En el Captulo III se explica por qu en 1992 ocurri la inflexin de las
polticas de juventud, as como las confrontaciones entre los actores involucrados
y los componentes de tales polticas. Se profundiza en el ncleo del debate de las
polticas de juventud definidas por el gobierno: el enfoque preventivista. ste
ubica a los jvenes y a las mujeres en el blanco de un mecanismo de control de
larga data que vincul de forma permanente las polticas de juventud con las de
salud sexual y reproductiva.
En el Captulo IV se presenta el proceso de consolidacin del preventivismo
en las polticas de Estado, cuyo establecimiento resolvi la aparente tensin entre
polticas de juventud y de salud sexual y reproductiva.
En el Captulo V se presenta a manera de eplogo el cambio ms emblemtico ocurrido en las polticas de salud sexual y reproductiva, entre 2002 y
2005, en medio del debate por los derechos sexuales y reproductivos: el fallo de
las altas cortes por la despenalizacin parcial del aborto en el pas, resultado
judicial que produjo uno de los cambios ms interesantes, al reubicar totalmente
la contienda poltica.
Cada captulo conserva una estructura similar: parte de una hiptesis introductoria, sigue con la presentacin del desarrollo de las mltiples confrontaciones, sus resultados en las polticas y en la institucin estatal, y concluye con
una sntesis explicativa.
La investigacin logra recuperar la dinmica de configuracin de las polticas
de salud sexual y reproductiva desplegada en el pas. Tuvo varias limitaciones,
relacionadas principalmente con el tiempo disponible para su realizacin, dada
la enorme cantidad de fuentes y de informacin de gran valor para el estudio, las
cuales sern motivo de otro esfuerzo investigativo, como parte de mi proyecto de
vida.
26
JUSTIFICACIN
Los criterios con los cuales se evalu la relevancia social, el potencial terico y
prctico de esta investigacin fueron entre otros los siguientes:
Desde una perspectiva social, la relevancia del proyecto se bas en cuatro

aspectos esenciales: (1) El significado del embarazo adolescente en una histrica
vinculacin con tratamientos de control poltico sobre los jvenes; (2) las relaciones
del tema con los debates sobre las polticas de salud sexual y reproductiva
formuladas, sin cambios en las acepciones sobre el mundo de los jvenes desde
mediados del siglo pasado; (3) sus implicaciones en la salud y la sexualidad de la
juventud; y (4) las contradicciones, desigualdades e inequidades a las que se enfrentan los jvenes hoy y las formas como ellos y ellas generan cuestionamientos
en este tema al Estado y a los dems actores.
Desde el punto de vista terico, el proyecto se justific en dos sentidos: el

primero se relaciona con las distintas concepciones sobre los jvenes y los mundos
juveniles, y con las implicaciones sociales de esta diversidad en la salud pblica; y
el segundo, con las concepciones sobre la salud sexual y reproductiva existentes
en la mirada tradicional de la salud y de la salud pblica, y por tanto, con situaciones como el embarazo adolescente, convertidas en un problema de salud
pblica y de intervencin biomdica, sin contar con un anlisis amplio de sus
orgenes ni de sus vnculos socioeconmicos, histricos y polticos.
Por ltimo, desde una perspectiva prctica, la presente investigacin se

justific por todas las formas de participacin y de emancipacin de los colectivos
jvenes que se derivan de ejercicios de sexualidad no visibilizados, y que requieren
un debate pblico y un espacio amplio de expresin. En el sentido poltico implica
percibir, hacer visible y debatir el ejercicio de ciudadana y reivindicacin que
realizan los jvenes y las mujeres en favor del respeto a sus derechos y de su
autonoma.
Desde el punto de vista sociopoltico, los cuestionamientos sobre el embarazo adolescente y las polticas de salud sexual y reproductiva permiten explicar
la confrontacin entre distintas redes de poder involucradas en dichas polticas,
as como entre conflictos por la conservacin de realidades modificables y
propuestas que no se compadecen con la magnitud de las problemticas.
El que los jvenes se enfrenten como ningn otro colectivo a un conjunto
de ambivalencias, contradicciones y riesgos sociales, tiene que ver con un proceso
sociopoltico de disputa por el poder, del cual se derivan cierto tipo de polticas
pblicas de juventud, y no otras, relacionadas con altos niveles de desempleo,
desigualdad y exclusin, con fuertes implicaciones sobre las mujeres. El aumento
INTRODUCCIN
27
de la precariedad laboral, el abandono escolar por parte de cerca de 60% de los

jvenes y de estos, la mitad, por escasez econmica (Ramrez, ca. 1998), y el
limitado acceso a los servicios de salud por restricciones de capacidad de pago,
coloca a esta poblacin en situacin de urgencia social. En contradiccin con
esta realidad, se publicita un cuerpo juvenil dotado de atributos de belleza, salud,
lozana y candor. Mientras tanto, se asumen la violencia, la drogadiccin y las
infecciones de transmisin sexual como enfermedades de la juventud; y crece
la vinculacin del joven con prcticas de informalidad e ilegalidad, en medio de
acciones cada vez ms punitivas.
En este marco, es crtica la escasa discusin sobre la sexualidad de los jvenes,
al lado del frecuente debate sobre el uso de mtodos anticonceptivos, el inicio
temprano de las relaciones sexuales o la falta de madurez y conocimiento de estos
temas por parte de la juventud en general. Es igualmente crtica la escasa discusin
sobre la despenalizacin y legalizacin del aborto, sobre los contenidos y propsitos
de la educacin sexual, en medio de una situacin de permanente conculcacin
de los derechos sexuales y reproductivos de los jvenes, hombres y mujeres.
El presente trabajo cuestiona entonces la lgica y manera de la relacin
que se establece con las juventudes en Colombia y en distintos pases de Latinoamrica, en la medida en que se las considera incapaces, inmaduras y
problemticas para la sociedad, a la vez que promotoras del cambio y del desarrollo.
Con ello se propicia la permanencia del desconocimiento de los profundos procesos
de vulnerabilizacin y exclusin a los que se ven enfrentados los jvenes (Duclos,
2006; Fernndez y Lpez, 2005), las mujeres, los afrodescendientes, los indgenas
y otros grupos sociales.
El papel de la salud pblica en el estudio de las acciones y polticas de salud
dirigidas a la juventud ha sido muy limitado, y con frecuencia los planteamientos
se han dado desde una perspectiva tradicional y funcionalista (Fontane, 1999;
Langer, 2000; OPS-OMS, 2000; Flrez, 2008; Flrez et al., 2004; Flrez, 1990).
La salud del joven sigue siendo definida a partir de comportamientos de riesgo
desde los cuales se justifican las acciones de control o el establecimiento de
programas e intervenciones en salud enfocadas prioritariamente al desarrollo de
acciones curativas o reparativas, a la prevencin de conductas de riesgo o al cambio
de comportamientos. De tal manera, la salud de los jvenes queda vulnerada, no
slo por las instituciones de prestacin de servicios y de formulacin de polticas,
sino tambin por instituciones implicadas en la construccin y crtica del
conocimiento, como la academia.
28
Al contrastar la problemtica del joven en Colombia con la de pases de

Amrica Latina y el Caribe, su complejidad adquiere otro matiz. Si bien hay una
tendencia similar en la regin, tanto en el manejo de la salud del joven como en
el de la salud sexual y reproductiva (ambas relacionadas con procesos y polticas
de ajuste internacional y con la permanencia de un nfasis conservador y
moralista), en Colombia, no slo cuenta el conflicto armado, sino el hecho de
que las polticas de salud sexual y reproductiva conservan sus particularidades: el
joven se ve enfrentado a contradicciones y tabes de la cultura patriarcal y de la
tradicin catlica, distintas a las de otros pases de Amrica Latina.
Desde mediados de los aos 80, los jvenes constituyen el segmento
demogrfico ms importante para la regin. Se los considera una poblacin especial
a la cual se denomina como bono demogrfico, en tanto puede aportar un alto
beneficio productivo. Quienes hoy tienen entre 10 y 24 aos representan 30%
del total poblacional; y quienes estn entre 10 y 19 aos, el 20%. Se espera un
crecimiento mayor de jvenes para el ao 2025, correspondiente al paso de 155
millones de 2000 a 163 millones (Cepal, 2000).
En los aos 90 se subray la necesidad de considerar al joven como sujeto
de derechos sexuales y reproductivos. Desde la Conferencia de Poblacin y
Desarrollo de El Cairo, en 1994, fue sealado el vnculo entre la salud sexual y
reproductiva, la reduccin de la pobreza y el logro del desarrollo humano.
Igualmente, se afirm la imposibilidad de cumplir los Objetivos de Desarrollo
del Milenio sobre salud materna si no se invertan recursos y se tomaban medidas
eficaces frente a los jvenes. En este marco, todos los pases de la regin cambiaron
sus polticas y adoptaron medidas para estimular el trabajo en los derechos sexuales
y reproductivos, aunque tambin hubo polticas conservadoras de carcter global
que intentaron mantener los acuerdos anteriores (Morlachetti y Cepal, 2005).
El clima poltico que ha rodeado a los derechos sexuales y reproductivos en
el continente, desde los aos 90, se ha caracterizado por el aumento del fundamentalismo religioso y por la globalizacin cultural, que exacerban las divisiones
polticas y culturales preexistentes. La mayora de ciudadanos latinoamericanos
se identifican como catlicos apostlicos y romanos, y la Iglesia aparece como el
actor principal en contra del reconocimiento completo de los derechos sexuales
y reproductivos. En pases europeos y en Estados Unidos, los ciudadanos catlicos,
a pesar de su larga tradicin religiosa, no siguen las enseanzas oficiales de la Iglesia en el uso de anticonceptivos, el aborto y las valoraciones tradicionales sobre la
familia.
INTRODUCCIN
29
Para 2005, slo tres pases latinoamericanos Chile, El Salvador y Repblica

Dominicana no contemplaban ningn tipo de excepcin o rebaja de la pena
por la realizacin de abortos (Cepal, 2003). Como se observa en el cuadro que
sigue, la situacin del aborto en la regin es muy similar: pocos pases han avanzado
en su despenalizacin total, pero los debates y procesos polticos han sido distintos.
En la educacin sexual y los servicios de salud sexual y reproductiva, ocurre algo
parecido. El asunto de las polticas en esta materia es muy relevante, tanto para la
regin como para el pas, y especialmente para los jvenes, que viven en el marco
de la definicin de las metas y Objetivos del Milenio.
CUADRO 1. SITUACIN DEL ABORTO EN AMRICA LATINA (1990-2007)
PAS
Mxico
SITUACIN
DEL ABORTO
Guatemala
Se permite por cualquier caso, pero

slo en el Distrito Federal
Despenalizado parcialmente
El Salvador
Penalizado
Honduras
Penalizado
Costa Rica
Penalizado
Panam
Cuba
Hait
Repblica
Dominicana
Puerto Rico
Venezuela
Ecuador
Brasil
Per
Bolivia
Legalizado desde 1965

Ilegal y penalizado
Es legtimo, est convalidado
Penalizado
Ilegal est penalizado
Legalizado parcialmente
Paraguay
Chile
Argentina
Ilegal penalizado desde 1989
Fuente: Guillaume y Lerner (2008)
CAMBIOS
Antes se poda abortar en tres casos;
desde 2007, en cualquier caso.
Slo se puede abortar por violacin y
riesgo de la vida de la mujer.
Desde 1997. Antes se poda practicar
el aborto en tres casos.
Slo se permite la pldora del da
despus.
Slo se puede abortar cuando est
en riesgo la vida de la mujer.
Slo ante violacin o riesgo de vida
de la mujer.
Slo ante riesgo de vida de la mujer.
Slo ante riesgo de vida de la mujer.
Se usa pldora del da despus.

Violacin, riesgo de vida de la mujer.
Violacin, riesgo de vida de la mujer.
Slo en riesgo de vida de la mujer.
Violacin, incesto, riesgo de vida de
la mujer.
Riesgo de vida de la mujer.
Slo pldoras del da despus.
Riesgo de vida de mujer. Desde 2002
se prohibi la pldora del da despus.
30
En este marco, el presente trabajo de investigacin pretende contribuir a

un debate pendiente, desde el campo de investigacin en salud pblica, mediante
la explicacin de la formulacin de las polticas pblicas de jvenes y sus
implicaciones, la aproximacin a la comprensin de los procesos histricamente
involucrados, y por tanto, las transformaciones en el abordaje de la salud sexual y
reproductiva, de las polticas de salud pblica y especficamente de juventud. Y se
pretende aportar elementos terico-metodolgicos para el anlisis de las polticas
de salud; porque una aproximacin interdisciplinaria en el campo de la salud
pblica es un requisito para favorecer y reclamar los cambios necesarios.
OBJETIVOS
Como objetivo general, se plantea explicar los cambios en la dinmica del proceso
sociopoltico de configuracin de las polticas de salud sexual y reproductiva de
jvenes, usando las de control del embarazo adolescente como elemento trazador.
Como objetivos especficos, se proponen los siguientes:
1.
Analizar la correlacin de fuerzas que dio origen a las polticas de juventud
y salud sexual y reproductiva.
2.
Caracterizar los actores sociopolticos involucrados, los recursos movilizados,
sus conflictos y confrontaciones, en funcin de las coyunturas y repertorios
de accin poltica desplegados.
3.
Analizar el proceso de atribucin de oportunidades y restricciones polticas
que emergieron.
4.
Explicar la construccin de representaciones sociales acerca del joven, de
la salud sexual y reproductiva de juventud y del embarazo adolescente en
la dinmica sociopoltica.
5.
Identificar la relacin entre el ejercicio de la sexualidad de los jvenes y las
polticas formuladas.
6.
Analizar el papel de los jvenes como sujetos histricos de cambio.
LO POLTICO DE LAS POLTICAS DE SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA PARA JVENES
31
CAPTULO I
LO POLTICO DE LAS POLTICAS DE SALUD
SEXUAL Y REPRODUCTIVA PARA JVENES
En esta seccin se presenta el enfoque terico-metodolgico construido para el

anlisis de las polticas de salud sexual y reproductiva para jvenes en Colombia.
Su objetivo es comprender el proceso de configuracin de una poltica pblica
en un campo y para una poblacin especfica; no interesa hacer una evaluacin
de los resultados o del impacto de la poltica de juventud. Pese a que son frecuentes
los estudios de evaluacin de polticas, son tambin escasos los que analizan o
intentan comprender los procesos que condujeron a su formulacin. Las polticas
no son slo un asunto tcnico o de expertos; implican diversos actores, conflictos,
confrontaciones e interaccin institucional, razn por la cual es necesario explorar
y caracterizar de manera crtica los estudios con pretensiones similares, no siempre
ubicados en el campo de la historia.
Con tal perspectiva, se inicia la exposicin con los trabajos sobre anlisis de
las polticas de salud, y se sealan sus enfoques y problemas; siguen los referidos
al anlisis de las polticas de salud sexual y reproductiva de jvenes; y luego se
ubica el aporte de la investigacin mediante el enfoque propuesto para el anlisis
de las polticas de salud sexual y reproductiva de juventud.
ANLISIS DE LAS POLTICAS DE SALUD. ENFOQUES Y PROBLEMAS
En los estudios sobre el anlisis de las polticas de salud, lo ms frecuente es acudir
al ciclo de la poltica, entendido ste como formulacin-implantacin-evaluacin.
Son menos frecuentes las buenas evaluaciones. Por lo general, ellas se orientan a
identificar el logro de los objetivos y el alcance de las metas. Sin embargo, es
usual que las metas se reduzcan a coberturas y en casos excepcionales midan
impactos.
Las preguntas que orientan este tipo de anlisis dependen de quin las
formule y para qu. Por ejemplo, mientras que a un gobierno le interesa conocer
32
la actuacin del Estado, su eficacia o su legitimidad, a un organismo internacional

le puede interesar ms valorar la eficiencia de tales polticas. Lo cierto es que en
el campo del anlisis de las polticas la evaluacin tiende a constituirse en una
nueva disciplina (Roth, 2004: 135-137).
El auge del anlisis de polticas de salud en Amrica Latina bajo esquemas
evaluativos se puede asociar a dos procesos especficos: la globalizacin y las
reformas de los sistemas de salud, ambos iniciados en la dcada de los 80. De all
la necesidad de examinar trabajos que presentan este tipo de anlisis para las
polticas de salud, sus aportes y problemas. Entre ellos hay diferencias, de acuerdo
con sus fundamentos tericos. Por eso, se presenta su anlisis con base en los
enfoques que los orientan.
Algunos estudios recientes sobre las reformas sanitarias dan cuenta de por
qu no funcionan los esquemas evaluativos a partir de su misma lgica y enfoque
neoclsico (Maceira, 2007); otras investigaciones, desde un anlisis crtico de los
fundamentos neoliberales, sus estrategias y resultados, cuestionan la persistencia
de dichos fundamentos, pese a las mltiples fallas sealadas y a su nula pertinencia
en el campo de la salud (Homedes y Ugalde, 2005); y otras cuestionan los resultados en trminos de la equidad (Vargas, Vsquez y Jan, 2002).
Maceira, Doctor en Economa, docente e investigador titular del Centro
de Estudios de Estado y Sociedad, Cedes1, de Argentina, y consultor del BID, de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Cepal, del Banco Mundial
y de la Organizacin Panamericana de la Salud, OPS, tiene todas las credenciales
exigidas para proponer un modelo de evaluacin de polticas, y especficamente,
de implementacin de reformas sanitarias. Este autor parte del total fracaso en la
implementacin de las reformas sanitarias, pues para l su formulacin no tena
enmendaduras, era tcnicamente slida, inclua objetivos claros, incentivos y
mecanismos de pago viables. Maceira entiende los actores polticos como agentes
racionales econmicos que obedecen a incentivos, en funcin de sus intereses,
como dira la teora de la eleccin racional o public choice. De all, su evaluacin
negativa sobre la implantacin de las reformas y la necesidad de crear un nuevo
sistema de incentivos que orienten a los actores hacia una correcta incorporacin
El Cedes es una asociacin privada, fundada en 1975, durante un periodo de crisis y de reformas de las
polticas sociales en Argentina. Por ello, se defini como entidad independiente de los partidos polticos y
de las organizaciones sociales, y se apoy en organismos y fundaciones internacionales tales como Ford
Foundation, IDCR (de Canad), Andrew Mellon Foundation e Inter-American Foundation.
33
de las nuevas reglas de juego, cuyos objetivos no son ms que disminuir los costos
de transaccin, como afirman los neoinstitucionalistas (Maceira, 2007).
El estudio de Nria Homedes Beguer2, mdica, Doctora en Salud Pblica,
y de Antonio Ugalde3 Socilogo, ambos profesores de la Universidad de Texas,
en Austin, contrario al de Maceira, toma las reformas sanitarias de Colombia y
Mxico como casos ilustrativos de la situacin de Amrica Latina, para cuestionar
la puesta en marcha de los fundamentos neoliberales sobre las polticas, pese al
reconocimiento pblico de sus fallas desde la dcada de los 70. Para ello, contrastan
dos de las estrategias del neoliberalismo (descentralizacin y privatizacin de los
servicios de salud), y sealan el conflicto de valores y de propsitos entre las instituciones que financian como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y las que prestan los servicios (Homedes y Ugalde, 2005).
Homedes y Ugalde critican la evaluacin de polticas desde las ideas neoliberales y destacan su escaso valor analtico. Adems, sealan la incapacidad de
estas evaluaciones para cuestionar el por qu de dichas polticas o su predominio
en un campo como el de la salud. Para ellos, la existencia de relaciones de poder
en los mbitos global, nacional y regional define las tendencias recientes de
reforma, y asumen una interpretacin de economa poltica, es decir, la forma
como se relacionan los poderes econmicos y polticos en el capitalismo
contemporneo.
En la misma lgica de ese estudio, otros investigadores critican las reformas
sanitarias a partir del valor de la equidad, en trminos de las desigualdades en el
acceso a los servicios o del resultado entre grupos. El trabajo de Ingrid Vargas4,
Mara Luisa Vsquez5 y Elizabeth Jan6, titulado Equidad y reformas de los sistemas
de salud en Latinoamrica, cuestiona la evaluacin de polticas, pues no revisa el
conflicto entre los resultados de los sistemas de salud y los objetivos de los servicios,
ni las razones de las desigualdades sociales o las inequidades. Estas autoras destacan
Trabaj en el Banco Mundial entre 1992 y 1997. Actualmente es profesora asociada de la Escuela de
Salud Pblica de la Universidad de Texas y coordinadora del Programa de Salud Global.
3
Profesor emrito del Departamento de Sociologa de la Universidad de Texas-Austin. Desde 1981 es
miembro de la Junta de Editores del Handbook of Latin American Studies de la Biblioteca del Congreso de
Estados Unidos, en la seccin sobre Mxico. Ha sido asesor de la OMS y del PNUD en Asia y Amrica Latina.
4
Es Economista, Ms. En Polticas Sociales e investigadora del Servicio de Estudios del Consorci Hospitalari
de Catalunya, Espaa.
5
Es Ph.D en Salud Pblica. Trabaja en Investigacin y Desarrollo en el Servicio de Estudios del Consorci
Hospitalari de Catalunya, Espaa.
6
Trabaja como investigadora del Servicio de Estudios del Consorci Hospitalari de Catalunya, Espaa.
34
la importancia de analizar el conflicto de valores, y ms all de contrastar indicadores o refinar los instrumentos de medicin, sugieren estudiar lo econmico
y lo poltico del conflicto, aunque an no lo han hecho ellas mismas (Vargas,
Vsquez y Jan, 2002).
Pese al enorme auge de la evaluacin de las polticas de salud, en Colombia
es escaso el debate sobre el anlisis de las polticas. En este trabajo se presentan
avances y aportes acerca del tema. Inicia con la exploracin y caracterizacin de
los estudios sobre anlisis de polticas de salud sexual y reproductiva de jvenes.
ANLISIS DE LAS POLTICAS DE SALUD SEXUAL Y
APORTES Y PROBLEMAS
REPRODUCTIVA DE JVENES.
En esta seccin se presentan algunos de los trabajos ms emblemticos sobre las

polticas de salud sexual y reproductiva de juventud en el pas. Se dividen de
acuerdo con las temticas ms frecuentemente estudiadas en los trabajos sobre
salud sexual y reproductiva y polticas de juventud; de cada uno, se discuten los
enfoques, aportes y problemas relacionados con el anlisis de las polticas. Primero,
se abordan los trabajos ms representativos acerca de salud sexual y reproductiva
publicados por los organismos internacionales, y en seguida, los de juventud.
La salud sexual y reproductiva desde los organismos internacionales
El Fondo de Poblacin de Naciones Unidas, UNFPA (por sus siglas en ingls), uno
de los actores emblemticos en la construccin de las polticas de salud sexual y
reproductiva en Colombia, especialmente las de educacin sexual, present en
2004 una propuesta para las polticas de juventud en reas prioritarias. La ms
importante era la de salud sexual y reproductiva, especialmente por su relacin
con las metas y Objetivos del Milenio.
El Fondo asumi los planteamientos de las teoras neoinstitucionalistas y
de eleccin racional, para plantear polticas de salud sexual y reproductiva de
jvenes dirigidas a favorecer la inversin de los estados en los grupos ms pobres.
Esto, para estimular un cambio de comportamiento mediante servicios atractivos
e incentivos. Se destac el uso de estrategias para el logro de los Objetivos del
Milenio, en especial, el despliegue de mtodos anticonceptivos (UNFPA, ca. 2004).
El problema de este enfoque como se mencion en el caso de los estudios
de corte evaluativo proviene de la lgica y los fundamentos que lo sustentan.
Reduce el anlisis de las polticas y por tanto, las acciones en salud sexual y reproductiva a la revisin de resultados y estrategias para alcanzar metas, sin contar
35
con los derechos sexuales y reproductivos o las necesidades de las poblaciones. De

forma similar, ha ocurrido con otros estudios publicados por organismos
internacionales despus de 2000, como la Organizacin Mundial de la Salud, la
OMS, y el Banco Mundial (OMS, 2004; OMS et al., 2005).
En contraste con las apuestas de los organismos internacionales, el estudio
de Useche7 y Ross pretende avanzar en la crtica de la ausencia del enfoque de derechos sexuales y reproductivos. Estos autores explican las dificultades y obstculos
para hacer de la salud sexual una poltica de salud pblica a partir de un enfoque
orientado a caracterizar el fundamento ideolgico de las polticas y los cambios
de la concepcin de la sexualidad a travs del tiempo. Para ellos, una de las
mayores dificultades para cambiar la percepcin sobre sexualidad fue la tendencia
ideolgica conservadora y el surgimiento de nuevas afecciones y patologas sexuales, ambos en sintona con la economa capitalista moderna. En cambio sostienen, en Europa, la salud sexual y reproductiva se integr a las polticas de salud
pblica desde un enfoque de derechos, lo cual permiti la aceptacin de la funcin
ertica y afectiva de la sexualidad, hecho que estos autores consideran esencial
(Useche y Ross, 2007).
El enfoque de derechos va ms all: comprende tambin la relacin entre
sexualidad y construccin de subjetividad; de all el tema de la opcin y diversidad
sexual como un asunto de autodeterminacin y no de enfermedad o de desviacin sexual. Si bien el estudio de Useche y Ross ratifica el valor del abordaje
sociohistrico para el anlisis de la problemtica, el asunto est en entender por
qu no todos los pases han entrado en un enfoque de derechos o por qu tienen
serias diferencias en sus polticas y realizaciones. Esto no es por falta de conocimiento o de buenos asesores tcnicos, sino por la correlacin de fuerzas que
define tales polticas.
Polticas de juventud
Ernesto Rodrguez, Socilogo, director del Centro Latinoamericano sobre
Juventud, Celaju, asesor de organismos gubernamentales y no gubernamentales
en diversos pases de Amrica Latina y consultor en polticas pblicas de juventud
y desarrollo social de las Naciones Unidas, el BID y el Banco Mundial, present
una conferencia sobre las caractersticas de las polticas pblicas de juventud en
Amrica Latina, en el X Congreso de Ciencias Polticas celebrado en Costa Rica.
Psiclogo colombiano, candidato a Doctor en Salud Pblica de la Universidad de Texas.
36
All retom varios de los trabajos que l mismo realiz a partir de dos coyunturas
especficas: el Ao Internacional de la Juventud (1985) y los Objetivos de
Desarrollo del Milenio para 2015.
Aunque Rodrguez no lo manifest de manera explcita, su sustento fundamental recoge los planteamientos de la vertiente sociolgica del neoinstitucionalismo, que privilegia para el anlisis de las polticas el estudio de lo cultural
en la organizacin y el funcionamiento de las instituciones. Para este autor, las
polticas de juventud han tenido bajo impacto debido a su nfasis educativo y al
no aprovechamiento de oportunidades de las coyunturas especficas para los
jvenes, por lo que propone ofrecer servicios integrados bajo una coordinacin
interinstitucional (Rodrguez, 2004).
Si bien su enfoque favorece la identificacin de pautas de cambio en las
polticas y en algunos mecanismos para el desarrollo institucional, el determinismo
cultural de su anlisis resta peso a lo poltico; los conflictos, asunto esencial en las
polticas de juventud, no se toman en cuenta. En este sentido, se mantiene la
idea del ajuste e innovacin institucional como alternativa para el cambio en las
polticas y se fortalece slo lo tcnico y el trabajo de expertos.
El trabajo de Miguel Abad, Psiclogo, consultor para las polticas de juventud
de la Cooperacin Tcnica Alemana para el Desarrollo, GTZ (por sus siglas en
alemn), publicado en 2002, sobre la historia de las polticas de juventud, fue
presentado en conferencias y foros celebrados en Colombia con motivo del debate
sobre la participacin del joven en las polticas. Abad caracteriz cuatro modelos
de polticas de juventud entre los aos 1950 y 2000, a partir de un enfoque mixto, sin centrarse en la sociedad ni en el Estado.
Tal enfoque parte de entender las polticas como resultado de presiones
sociales o econmicas y de actores inmersos en el Estado (Roth, 2004: 11-69).
Abad las defini como una expresin del ejercicio de la dominacin del gobierno,
desde una perspectiva gramsciana, y sus cambios como respuesta de factores de la
estructura socioeconmica. Explic el escaso logro de las polticas de juventud
con base en la debilidad tcnica y poltica del gobierno, al perseguir siempre la
integracin social del joven, pero sin reconocerlo, y desde la idea de lo que debe
ser como adulto (Abad, 2002).
Este trabajo destaca el valor del enfoque mixto en la identificacin de
problemas y diferencias en las polticas, pero la generalizacin de los resultados
en modelos de poltica dificulta el anlisis de los procesos involucrados en la configuracin de las mismas; y la ausencia de los jvenes y de otros actores implicados
37
como sujetos polticos resta comprensin a la problemtica y al anlisis de por

qu las polticas alcanzan escasos impactos y resultados.
Entre los estudios sobre el anlisis de las polticas de juventud, los ms
escasos son los que abordan la construccin de subjetividades. Entre ellos, uno de
los ms representativos es la tesis doctoral del investigador colombiano Carlos
Mario Perea, publicada en 2008. Este Historiador y Doctor en Estudios Latinoamericanos presenta el acumulado de algunas de sus investigaciones sobre los
jvenes y articula dos campos del conocimiento: la cultura y la poltica, con la
intencin de comprender desde la percepcin de la juventud los efectos de las
polticas y sus relaciones con el conflicto social violento.
Perea apoyado en las propuestas de Michel Foucault, y especficamente
en su teora sobre el sujeto y el poder, que desarroll una extensa explicacin sobre las mltiples formas de ejercicio del poder y su expresin en el sujeto contrasta
las juventudes de sectores populares de algunas ciudades de Mxico y de Colombia
y profundiza sobre la relacin entre las polticas y los jvenes a partir de dos
preguntas: Cmo es la construccin del conflicto? Y cmo es el ejercicio del
poder en los jvenes? Su principal conclusin ratifica el peso de las polticas y del
conflicto social en la construccin de las subjetividades juveniles, pese al problema
de la debilidad de las herramientas para el estudio de las subjetividades. Constata
una nocin de subjetividad ms relacionada con la bsqueda de sentidos, en
medio de conflictos y de controversias por el poder, que con el solo intercambio
cultural (Perea, 2008).
El aporte de esta investigacin para el anlisis de las polticas de juventud
radica en la identificacin de un vnculo entre el conflicto social, el ejercicio del
poder poltico y las subjetividades juveniles, a partir de un anlisis histrico y
poltico, aun cuando no registra las diferencias en las subjetividades identificadas
de acuerdo con las polticas estudiadas. Al parecer, las tecnologas del poder limitan
las opciones de los jvenes en la construccin de su ser como sujeto social y de sus
subjetividades, asunto de especial inters en el anlisis histrico de las polticas.
En este vnculo entre las polticas y las subjetividades juveniles, el trabajo
de la investigadora Mara Viveros Vigoya8, Doctora en Ciencias Sociales de la
Escuela de Altos Estudios de Ciencias Sociales de Pars, tambin con respaldo en
Foucault, destaca especialmente dos categoras de gran capacidad explicativa sobre
Miembro del Grupo Interdisciplinario de Estudios de Gnero, GIEG, de la Universidad Nacional de

Colombia, que desde 2002 se vincul con el Grupo de Estudios sobre Gnero, Sexualidad y Salud en
Amrica Latina, Gessam.
38
el ejercicio del poder: los dispositivos y las tecnologas del poder. Los dispositivos
dan cuenta de la capacidad de control y de liberacin al mismo tiempo, mientras
que las tecnologas del poder hablan de las maneras de afeccin de la conducta
mediante mecanismos de normalizacin (Foucault, 1992: 247). Para Viveros, la
subjetividad es un componente esencial de estas categoras, pues expresa la dinmica
constante entre dispositivos y tecnologas del poder.
Con base en esta nocin de las subjetividades, Viveros public en 2006 un
trabajo de anlisis de los programas de salud sexual y reproductiva en Bogot, especficamente de lo que las instituciones hacen para gobernar la sexualidad juvenil
por medio de las actividades educativas. Adems confirm la efectividad de los
dispositivos de poder de las instituciones de bienestar y salud en dos direcciones
contradictorias: por un lado, se delega la responsabilidad al joven de sus decisiones;
y por otro, se le genera una dependencia al sistema productivo y al mundo adulto
(Viveros, 2006).
Este trabajo aporta al anlisis de las polticas en cuanto considera varios
aspectos de la relacin entre sujeto, poder y sexualidad, y constata un efecto
directo sobre las subjetividades. Si bien es clara la relacin entre poder y subjetividad en las polticas de juventud, tambin existe una fuerte relacin con las resistencias y los componentes de la contienda poltica, pues los dispositivos y
tecnologas de poder no operan en una sola direccin.
La obra de Michel Foucault constituye un referente muy importante en el
estudio del poder y la sexualidad. No obstante, aqu no se recurri a ella principalmente por dos razones. En primer lugar, porque pese al enorme valor explicativo de categoras como biopoder y biopolticas, al revisar algunos de los
principales estudios basados en la obra de Foucault existentes en el pas en el campo de la salud o de la sexualidad, como los de Perea y Viveros (Perea, 2008;
Viveros, 2006), se observ una constante: los individuos aparecan sujetos al
poder y a las distintas tecnologas del yo, sin alternativas, mientras que las formas
de resistencia eran la excepcin.
De otro lado, en el presente estudio, tanto la accin colectiva como la
accin poltica se enmarcan en la correlacin de fuerzas, en la que el flujo del
poder interacta en distintas vas, en un contexto de poderes predominantes.
Con la propuesta de Foucault, este movimiento se anula o se debilita. Por tanto,
si bien nuestro estudio pretende dar cuenta de formas de medicalizacin de la
sexualidad en los jvenes y en otros grupos del ciclo vital, discute esencialmente
la presencia de procesos y mecanismos diferentes en la dinmica de configuracin
de este tipo de polticas. Parte de la correlacin de fuerzas, en la cual el uso de las
39
categoras foucaultianas no da cabida a la movilidad de los actores o del poder de

los movimientos sociales y de los agentes de cambio o de variacin en el periodo
que pretende estudiar.
EL ENFOQUE PROPUESTO PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS
DE SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA DE JUVENTUD
Para la construccin del enfoque para el anlisis de las polticas de salud sexual y
reproductiva de juventud, se tomaron en cuenta los aportes y problemas planteados
por los autores mencionados. Se exploraron estudios que reunieran anlisis histrico y poltico a partir de enfoques que permitieran la identificacin de cambios
en las polticas. Se ubicaron tres trabajos con el enfoque del institucionalismo
histrico, proveniente de las ciencias polticas y especficamente del estudio y
anlisis de las polticas. Se presentan primero las bases de tal enfoque; despus, el
aporte de los trabajos estudiados; y luego, los problemas que plantean. En tal
perspectiva se ubicar el aporte de la presente investigacin.
El enfoque del institucionalismo histrico se desarroll a partir del programa
de investigacin propuesto a mediados de los 80 por Evans, Rueschemeyer y
Skocpol (1996), con la obra Bringing the State Back In (que podra traducirse, en
lenguaje coloquial, como El Estado, otra vez en la jugada). El ncleo de este
enfoque reside en el estudio y la comprensin de la configuracin del Estado en
una perspectiva histrica, preferiblemente de largo plazo.
La teora del Estado en esta corriente se basa en un enfoque weberiano,
que lo entiende como forma de organizacin de poder social con capacidad de
ser actor y arena poltica al mismo tiempo, en lo que radica su autonoma relativa.
Esta autonoma implica una competencia en dos planos, de manera simultnea:
en uno ejerce un poder coercitivo mediante las acciones de los agentes estatales
que ejecutan las polticas en el territorio de su jurisdiccin; y en el segundo plano
mantiene interaccin permanente con otros estados y al interior del Estado,
desde la estructura legislativa.
Por ello, el estudio del devenir histrico de la configuracin institucional
del Estado resulta de gran valor para comprender el proceso de construccin de
las polticas (Skocpol, 1995: 24-27). En ese sentido, el estudio del cambio del
Estado y de sus instituciones descrito por Thelen (2003) cobra valor para el
anlisis, en la medida en que alerta sobre la implicacin de dicho cambio en las
polticas, y de stas sobre el Estado. Cuestiones como la resistencia al cambio, la
reproduccin o la innovacin, tantas veces previstas en las polticas, pueden ocurrir
40
por la interaccin de distintas fuerzas, tanto de orden estructural y coyuntural,

como de la retroalimentacin de la institucin estatal en un proceso histrico
(Thelen, 2003). Estos aspectos revisten importancia para el estudio del intercambio
entre los actores de la contienda y el Estado, en especial, por el carcter persistente
de la lucha de las mujeres y de los jvenes.
En las interacciones inter o multiestatales, el Estado se enfrenta a negociaciones de poder en las que se juegan elementos de coercin y de legitimidad en
medio de la dinmica de polticas globales. Por tal razn, el anlisis de una poltica
implica tambin tener en cuenta la interaccin del Estado en el plano internacional
o transnacional; en el otro plano del Estado, la falta de coherencia por los conflictos internos entre los poderes; y en el interior de cada uno de ellos requiere la
diferenciacin de los poderes tradicionales de la accin poltica, que inciden en
su autonoma tambin. Son ellos los poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo. El
conflicto entre ellos tambin juega un papel crucial en la configuracin de las
polticas, y por tanto, se requiere tenerlo en cuenta en el anlisis.
En sntesis, el anlisis de una poltica con base en este enfoque implica revisar los conflictos derivados del ejercicio de la autonoma relativa del Estado,
pero sin olvidar las crticas y limitaciones del enfoque del institucionalismo y
del institucionalismo histrico en particular sealadas por autores como Hall,
Surel y Pierson (Roth, 2008). Para Hall, con este enfoque se asume que basta con
el estudio del sistema legal o estatal, en un marco de historia nacional, pues
asigna gran peso a las instituciones frente a la accin pblica. Para Surel, este institucionalismo no cuestiona las condiciones de evolucin de las organizaciones y
su relacin con el Estado. Y para Pierson, las instituciones poseen rigideces que
constrien a los actores (Ortega, 2004; Pierson, 2008).
Sin perder de vista que el anlisis de las polticas bajo este enfoque no puede centrarse slo en el estudio del Estado, y que requiere tener en cuenta las
mltiples relaciones de la(s) sociedad(es), que tambin se implican en los conflictos,
es esencial partir de un campo de correlacin de fuerzas en el cual se disputan las
polticas. En dicho campo, tales polticas en especial, las de salud pblica requieren ubicarse, para obtener un anlisis completo. Desde una perspectiva crtica,
se toma el institucionalismo, pero en un marco amplio de estudio proporcionado
por las corrientes del anlisis sociohistrico latinoamericano que se desarrollaron
a partir de las propuestas de Charles Tilly y James Mahoney.
En salud, el aporte proviene del investigador Mario Hernndez, quien
quiso incorporar el institucionalismo histrico al anlisis del sistema de salud
colombiano y al estudio comparativo de este sistema con el de Argentina. Describi
41
as el enfoque sociopoltico que completa el estudio analtico de las polticas

propuesto por el institucionalismo histrico (Hernndez, 2004: 64-70).
El anlisis sociopoltico de las polticas de salud
El nfasis weberiano de los proponentes del enfoque del institucionalismo histrico
conllevaba a excluir de tajo el papel de otros actores y fuerzas en la configuracin
de los estados nacionales, como parte de la lucha por la definicin de las polticas
de salud. En esto se bas Hernndez para plantear el enfoque sociopoltico. Si
bien comparte con Skocpol la concepcin de las polticas dentro del aparato
estatal, el investigador colombiano se concentra en el proceso sociopoltico, para
conjugar una propuesta de estudio y un anlisis de las polticas en la correlacin
de fuerzas del sistema poltico en su conjunto. Se implican en ste las fuerzas que
histricamente han impulsado la expansin de la ciudadana y el ejercicio de los
derechos.
La especificidad del enfoque sociopoltico contempla una manera de entender las polticas y las sociedades. En esa lgica, se parte de la obra de Michel
Mann9 para entender las sociedades como mltiples redes socioespaciales de poder,
superpuestas e interconectadas, que se constituyen a su vez en medios para alcanzar
los objetivos perseguidos. Tales redes se originan en las denominadas fuentes de
poder social, organizadas en cuatro tipos, de acuerdo con la primaca10 entre
ellas: ideolgicas, econmicas, militares y polticas.
El asunto consiste en que para Mann las relaciones de poder de tipo poltico se refieren ineludiblemente a las relaciones entre el Estado y el resto de la
organizacin social, al igual que para Skocpol. Por esta razn, Mann se distanci
de Marx en la nocin de poder, y defendi la expresin del poder poltico tambin
en los intersticios entre las fuentes, donde se producen algunas de las confrontaciones ms importantes, en la medida en que pueden dar lugar a fuerzas de
transformacin como resultado de su lucha permanente con las fuerzas de conservacin (Mann, 1991).
Desde este enfoque, las polticas pblicas se entienden como el resultado
de relaciones conflictivas en un espectro amplio de disputa entre actores ubicados
en distintos planos (Almeida, 2006; Hernndez, 2004). Y especficamente las
Socilogo ingls, profesor de la Universidad de California.

La primaca es entendida por Mann como el resultado de la orientacin del cambio sociopoltico en el
devenir de la historia.
10
42
polticas de salud forman parte de una compleja correlacin de fuerzas denominada

figuracin a cuatro bandas, como plante De Swaan para explicar la configuracin de la seguridad social, en los pases centrales, como capital de transferencia.
En esta configuracin, el conflicto se da entre pequeos propietarios independientes, grandes empresarios, trabajadores y el rgimen poltico (De Swaan, 1992).
Sin embargo, dado que las polticas van ms all del simple ejercicio de
poder de un aparato de dominacin llamado Estado (Skocpol, 1995) y generan
movimiento permanente del poder en los actores sociales involucrados mediante
conflictos y confrontaciones mltiples, se requiere estudiar el movimiento de lo
poltico de las polticas. De all la expresin de la dinmica sociopoltica, que
contempla los atributos del Estado contemporneo como plantea Mann y los
repertorios de accin social y poltica, de acuerdo con la propuesta sobre contienda
poltica desarrollada por Charles Tilly, que ser retomada ms adelante.
Los atributos y capacidades de los estados contemporneos mantienen activas
las confrontaciones entre los actores y las instituciones, al desplegar un poder
desptico e infraestructural como propone Mann, en su accin poltica y
en su capacidad de apoyarse en fuerzas polticas. El Estado no acta solo; tiene
instituciones y recursos que ninguno de los actores obtiene por s slo. El Estado
ejerce un poder desptico para el moldeo de la sociedad, a travs de la expresin
del autoritarismo de manera centralizada y circunscrita al territorio de su
jurisdiccin. Y el poder infraestructural del Estado se difunde de forma dialctica
con el anterior, a travs de otros actores (Mann, 2006: 36-38).
El cambio de los estados contemporneos es crucial para el anlisis de las
polticas, pues no slo comprende la interaccin de fuerzas entre el Estado y los
actores sino tambin los procesos implicados en la configuracin de las polticas
pblicas. De all la importancia de estudiar la dinmica sociopoltica. En esa
direccin se caracterizan algunos estudios realizados con base en el enfoque
sociopoltico.
El enfoque sociopoltico para el anlisis de las polticas de salud ha sido
utilizado por varios investigadores. Entre los ms representativos, se destacan
tres, por sus aportes al enfoque del anlisis en construccin.
El primero es Mario Hernndez, Mdico e Historiador, quien realiz su
es-tudio desde una perspectiva histrica comparada de los sistemas de salud de
Colombia y Argentina (Hernndez, 2004) consolidando con ello el enfoque y el
uso de la comparacin histrica. Tom los planteamientos de Skocpol y de Mann
que asumira despus como parte del enfoque de institucionalismo histrico y
explor el sistema poltico con todos los actores del campo de la salud. Eligi
43
como puerta de entrada el Congreso de la Repblica de ambos pases, para analizar

la configuracin de los servicios de salud y sus diferencias en medio de regmenes
similares; y constat la fragmentacin de la salud en uno y otro a partir de un
conjunto de fuentes y archivos claves en el estudio de la problemtica.
La segunda es Raquel Abrantes Pgo, Sociloga brasilera que incorpor
este enfoque al estudio de la construccin sociopoltica de la reforma del sector
salud en Mxico, entre 1982 y 2000. Introdujo elementos de anlisis como la
accin colectiva y los repertorios de accin para el estudio de la confrontacin
entre funcionarios del sector y polticos, por causa de las distintas corrientes de la
poltica sanitaria, con lo cual sustent conflictos de valores, ideas y principios
entre los actores (Abrantes, 2007). Su aporte esencial consiste en incluir herramientas metodolgicas al anlisis, para profundizar sobre la dinmica sociopoltica.
El tercer trabajo orientado por el enfoque de institucionalismo histrico es
el de Celia Almeida, Mdica investigadora brasilera, dedicada al estudio de polticas
y reformas de salud en varios pases de la regin. En 2006 public una investigacin
sobre las reformas de salud en Amrica Latina y el Caribe, con nfasis en el rol de
las organizaciones internacionales en la formulacin de agendas y en la implementacin de las polticas. En l analiz la configuracin institucional de los
estados en un marco amplio de interacciones y luchas, desde una perspectiva
histrica, que es la base de su enfoque.
Almeida tom como categoras centrales de la autonoma estatal el poder
desptico y el infraestructural, y los cambios de poltica durante coyunturas crticas
en la implementacin de las reformas. Constat la diferencia del Estado como
actor y como arena poltica, tanto en la formulacin como en la implementacin
de las reformas. Constat tambin el papel de los organismos internacionales al
facilitar el desenvolvimiento de la poltica econmica global y la institucionalizacin de la reforma sanitaria, en un periodo de crisis de los estados. Su
aporte al anlisis radica en la consolidacin del enfoque para el estudio en profundidad de las polticas de salud, as como la comprensin de procesos claves en la
comparacin entre distintos pases.
En el presente estudio se articulan los principios del institucionalismo
histrico y de la contienda poltica. Se pretende explorar la autonoma relativa
de los estados, los mecanismos de retroalimentacin que entran a jugar un papel
trascendental en la configuracin histrica de las instituciones, las mltiples fuerzas
inmersas en el proceso sociopoltico y los repertorios y procesos que contempla
la contienda. Tambin se reconoce como problema del enfoque del institu-
44
cionalismo histrico las escasas alternativas para el estudio de las relaciones entre
economa y poltica.
Si bien los trabajos revisados en este enfoque s incluyen las confrontaciones
como asunto esencial del anlisis, lo hacen mediante el estudio de la correlacin
de fuerzas. Nuestra investigacin pretende aportar una aproximacin al estudio
de dichas confrontaciones y a su relacin con los cambios sociales e institucionales
tomando como elemento central la dinmica sociopoltica. Este aporte intenta
comprender la configuracin de las polticas y las implicaciones de su dinmica,
razn por la cual se acudi a algunos planteamientos sobre la contienda poltica.
El poder y su movimiento en las sociedades estudiado por Mc Adam, Tarrow
y Tilly (2005) a partir de un programa de investigacin de sociologa histrica,
constituye un elemento esencial de la contienda. sta es descrita por ellos como
un conjunto de relaciones e interacciones individuales y colectivas de carcter
poltico, que aparece y caracteriza los episodios de cambio en las sociedades y que
se expresa en la dinmica de la lucha sociopoltica por la construccin de las
polticas. Contempla entonces los mecanismos que la activan, sus implicaciones
sobre los actores implicados y sus diversas trayectorias en las sociedades.
El movimiento de la contienda ocurre en la lgica del proceso sociopoltico,
con las mltiples confrontaciones simultneas derivadas del conflicto entre los
actores y el Estado, en una correlacin de fuerzas cambiante. Esta dinmica, en
la perspectiva de la sociologa poltica, da cuenta de cambios, variaciones o permanencias sociales, como correlato de la configuracin de las polticas.
Lo novedoso de tomar la dinmica de la contienda como centro del enfoque
del anlisis de las polticas consiste en que la contienda puede contribuir a esclarecer
los predominios y cambios en las polticas, as como sus trayectorias y relaciones
con los mecanismos o repertorios utilizados. De all la importancia de su estudio
minucioso. En esa medida, la categora de contienda poltica es un recurso
metodolgico valioso para explorar los conflictos sociopolticos en la historia de
la configuracin de las polticas de salud sexual y reproductiva de juventud y sus
implicaciones.
La dinmica de la contienda puede derivar en una accin transgresiva, que
da lugar a un tipo de contienda contenciosa o transgresiva. sta se caracteriza
porque favorece el debilitamiento del statu quo y la expresin de un cambio hacia
la reivindicacin de fuerzas sociales beligerantes, o incluso favorece la constitucin
del Estado en parte de la reivindicacin. La dinmica de la contienda tambin
puede derivar en una contienda contenida, al predominar el control en el ejercicio del poder de los actores. En ella se impide el movimiento de fuerzas orientadas
45
a que la accin colectiva progrese hacia una accin con capacidad de causar conflicto o confrontacin.
El meollo del asunto reside en que dado un Estado que s tiene ms recursos
y capacidades de poder que los otros actores o fuerzas implicadas, las contiendas
no son exitosas de manera frecuente. Al contrario, slo excepcionalmente son
exitosas. No obstante, el estudio de la dinmica de la contienda da cuenta de una
trayectoria que es importante explorar y analizar, para reconocer los procesos
involucrados en la configuracin de las polticas, sin perder de vista el anlisis de
la correlacin de fuerzas ni los cambios institucionales asociados. En este sentido,
es preciso diferenciar entre accin colectiva y contienda poltica.
Accin colectiva, en el marco de la correlacin de fuerzas, se refiere a los
desafos asumidos conjuntamente para influir en la distribucin existente de poder.
La accin colectiva es un componente de la contienda y rene entre sus manifestaciones las ms frecuentemente utilizadas para desafiar al poder predominante.
Entre stas cabe destacar la huelga, la marcha, el mitin, la asamblea, la produccin
de panfletos, las protestas, las movilizaciones, la organizacin de movimientos y
diversas acciones legales. Otras formas de accin colectiva pueden reproducir
formas de violencia mediante ataques, choques, vandalismo y robo, entre otras
(Tarrow, 2004: 196-197).
Sin embargo, no siempre una accin colectiva conlleva a una contienda;
para que ello ocurra, debe cumplir dos condiciones: generar organizacin y tener
contundencia poltica.
La accin colectiva contendiente ocurre cuando la accin colectiva deriva
en una confrontacin que involucra a los actores en contienda y se orienta a
cambiar la correlacin de fuerzas. La accin colectiva contenida, al contrario,
sostiene la asimetra del poder.
La contienda poltica puede variar en su alcance y duracin, al dar lugar a
polticas de gobierno o a polticas de Estado. En cualquier caso, los actores en
contienda no son unvocos ni coherentes. Pese a que el gobierno es tambin una
expresin del poder del Estado, puede ir en contrava del Estado o mantener
conflictos internos entre sus poderes. Esto ocurre frecuentemente entre los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la estructura estatal. La diferencia entre las
polticas de gobierno y las de Estado radica en el alcance y la duracin que logran.
Las polticas de gobierno no slo obedecen a la delegacin constitucional del poder atribuido al Ejecutivo, sino tambin a la expresin de la capacidad estatal por
un tiempo limitado. Esta diferenciacin se aplicar a las polticas de juventud en
46
estudio, pues en Colombia, en 1992, se configuraron polticas de gobierno, y en

1997, polticas de Estado.
En la trayectoria de la dinmica de la contienda, su activacin es decisiva.
Ocurre por el cambio en cualquier aspecto del sistema poltico, al permitir la
apertura de nuevas posibilidades para la accin colectiva o para la contienda
transgresiva. Esta activacin se ha estudiado bajo la categora de apertura de oportunidad poltica y ha sido descrita por Tilly y otros (McAdam, McCarthy y Zald,
1999).
La oportunidad poltica puede producir variaciones o cambios en la dinmica
sociopoltica. Las variaciones se expresan a travs de efectos sutiles o de nuevas
rutinas incorporadas a la vida cotidiana de los actores o de las instituciones. En
general, estas variaciones no son permanentes, mientras que los cambios se caracterizan por su perdurabilidad y arraigo cultural y poltico, ms all de lo cotidiano;
envuelven lo institucional, como lo plante Thelen (2003).
Pese a que el nuestro es un estudio de corto plazo, se exploraron los antecedentes principales desde los aos 60 del proceso de configuracin de las polticas ocurrido en 1992; se estudi dicho proceso en el marco de una reforma
estatal, as como las variaciones entre los gobiernos y dems actores.
Esto nos lleva a otra categora central para el anlisis de las polticas: los
repertorios de accin poltica. Ellos incluyen todos esos procesos y mecanismos
movilizados por parte de los actores en funcin de las coyunturas y de las fuerzas
de coercin al interior de una contienda. Para Tilly, los repertorios no surgen
espontneamente en la lucha poltica y suelen formar parte de estrategias definidas
con antelacin (Tilly, 2008). En sntesis, la contienda permite explorar la dinmica
sociopoltica con un saldo pedaggico, dada su capacidad de socializar la cultura
poltica y los cambios institucionales (McAdam, Tarrow y Tilly, 2005).
Es importante no olvidar las limitaciones de la categora de contienda
poltica. As mismo, desde una perspectiva crtica, se asume la contienda como
una categora esencialmente metodolgica de gran valor heurstico, a la hora de
explicar el movimiento de los actores, los procesos, los mecanismos y los repertorios
de la lucha poltica. Ella permite explicar la correlacin de fuerzas que da lugar a
las polticas; sin embargo, se entiende que una contienda transgresiva puede conllevar a una contenida, y viceversa, o incluso pueden ocurrir de forma simultnea
los dos tipos de contienda, con implicaciones polticas distintas.
Al contrario del planteamiento de Tilly, en el cual aparecen las contiendas
como autorreferidas y excluyentes entre s, se parte de una contienda amplia que
afecta diversas instituciones, actores del Estado y de la sociedad, de otros estados
47
y sociedades, cuyo poder transgresivo radica en la capacidad de afectar varios

actores en diversas esferas y de manera distinta, en el marco de la correlacin de
fuerzas, y no slo por el tipo de conflicto (contencioso) que la antecede.
La contienda en accin
En lo que sigue, se presenta la aplicacin del concepto de contienda poltica para
el anlisis de las polticas en estudio. Como componentes de la contienda, se
toman los actores y repertorios de accin poltica ubicados en escenarios concretos.
Los escenarios seleccionados son esencialmente cuatro, relacionados con la
organizacin social del Estado: el poder Legislativo, el poder Ejecutivo, el poder
Judicial y los medios de comunicacin; porque es en estos escenarios donde se
disputa, por excelencia, el poder sobre las intervenciones y decisiones dirigidas a
los jvenes, a la salud sexual y reproductiva y a la salud sexual y reproductiva de
juventud. La disputa que se produce al interior de cada uno de ellos es distinta,
como tambin lo es la que se produce entre uno y otro escenario.
En el Legislativo, la disputa se da en torno de los proyectos de ley, las leyes,
los decretos y resoluciones y por uno de los recursos de mayor debate para avanzar
en el enfoque de derechos: la Carta Poltica de 1991.
En el Ejecutivo, se da en torno de los decretos, reglamentaciones y resoluciones, y de los privilegios en materia de poltica econmica y social, mediante
los consejos de poltica econmica y social (Conpes) del gobierno.
En el poder Judicial, la disputa se da en torno de las sentencias, demandas
y tutelas interpuestas. Por ser este ltimo un escenario donde se define el carcter
de las decisiones del Legislativo y del Ejecutivo, en trminos de su valoracin de
justicia y del cumplimiento de los mandatos legales y constitucionales del pas, se
estudian esencialmente aquellas cortes que por su trabajo tengan vinculacin con
los procesos jurisprudenciales relativos a la salud sexual y reproductiva, a la adolescencia y la juventud. Entre las ms destacadas est la Corte Constitucional,
donde se defini una de las demandas ms importantes en el debate sobre las
polticas de salud sexual y reproductiva: la de inconstitucionalidad del Cdigo
Penal, en lo referido a la despenalizacin del aborto, interpuesta en 2005.
En el escenario de los medios de comunicacin, la disputa se da en torno
del logro de la mayor audiencia y del consumo, en mensajes, programas, seriados
y pelculas sobre estilos y conductas juveniles. A la manera de la industria cultural,
se instala all una identidad joven y una cultura juvenil, consistente con la poltica
de integracin social del joven.
48
Como puertas de entrada a tales escenarios, se tomaron las siguientes:
Del Legislativo, el Congreso de la Repblica, con sus dos cmaras: Senado

y Cmara de Representantes.
Del Ejecutivo, aquellas instituciones encargadas de adelantar la discusin e

intervencin sobre las polticas de salud y de juventud. Se destacaron el Ministerio
de Educacin Nacional, MEN, y dependencias relacionadas, como el Vice-ministerio
de Juventud; el Ministerio de Salud y de Proteccin Social; los programas
presidenciales para jvenes y las instituciones afines, como el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, ICBF, as como entidades privadas: Profamilia, entre otras.
Del poder Judicial, se tomaron las altas cortes como puertas de entrada.
De los medios de comunicacin, se tomaron algunas entidades del pas

encargadas de producir y difundir mensajes o discursos sobre el joven y sobre la
salud sexual y reproductiva, entre 1990 y 2007. Entre ellas, se destacaron la
Comisin Nacional de Televisin, CNTV, que reuni productoras de televisin
(Cenpro TV, RTI, RNC, y Caracol), el Ministerio de Cultura y organizaciones no
gubernamentales especializadas en la materia; y tambin se tom a la prensa
nacional y local especializada en asuntos de juventud.
Es importante recordar que la unidad de anlisis para el estudio de la
dinmica sociopoltica trasciende el sistema poltico e incluye en los escenarios
actores de la sociedad y del Estado en su conjunto. Se rene as a un conjunto de
actores e interrelaciones polticas existentes en los marcos de un sistema global y
nacional para ejercer la poltica (Debbach y Daudet, 1974). Por esto, se considera(n)
actor(es) sociopoltico(s), a toda(s) aquella(s) persona(s) u organizacin(es) que
decida(n) entrar en el debate o hacer algo para afectar las reglas del Estado, y que
al hacerlo, ocasiona(n) o puede(n) ocasionar efectos pblicos.
En el anlisis, los actores se estudiaron segn su vnculo con la dinmica
sociopoltica. En esa medida, se entendieron como actores sociopolticos aquellos
que compiten por un capital, que puede ser simblico o material de acuerdo
con la propuesta de Bourdieu, por el cual son capaces de defender una propuesta
o formar parte de una accin colectiva contendiente. Esta categora se tom de
los trabajos de Belmartino y Bloch (Belmartino y Bloch, 1994: 12) y de Hernndez
(Hernndez, 2004) y fue utilizada aqu con propsitos similares a los de ellos.
Los actores se estudiaron fundamentalmente en la dinmica de la contienda
nacional, inmersos en relaciones entre organismos internacionales y otras organizaciones extranjeras con actores locales y algunos regionales. Tambin se estudiaron segn sus discursos y sus relaciones con categoras de anlisis muy especficas,
para examinar los repertorios de accin poltica y las identidades en el marco de
49
la dinmica de la contienda. No sobra aclarar que en el sistema poltico se incluyeron actores tales como partidos polticos, sindicatos, burocracia estatal,
militares, Iglesia, movimientos sociales, trabajadores, empresarios, actores alzados
en armas, organizaciones juveniles, estudiantes, madres y padres de familia, medios
de comunicacin, etc. En el Cuadro No. 1 se presentan los componentes de la
contienda, de acuerdo con los actores y escenarios descritos.
Entre las categoras de anlisis, se destaca una por su capacidad explicativa
acerca de las polticas, en el marco de la contienda: el repertorio de accin poltica
(Tilly, 2008). Esta categora abarca las estrategias y procesos de la dinmica de la
contienda, es decir, las diversas formas de interaccin entre los actores sociopolticos. El presente estudio incluy la caracterizacin del repertorio y los mecanismos o recursos que se movilizaron en la contienda.
La fuerte vinculacin entre estructura social y accin social es el ncleo del
repertorio. Ya lo haba planteado con sabidura Marc Bloch, al describir las revueltas
campesinas en la sociedad feudal. Para l, la revuelta agraria pareca inseparable
del rgimen seorial, igual que la huelga de la gran empresa capitalista, por ser
una categora relacional. En el centro de su reflexin hubo un vnculo entre las
quejas y la naturaleza de los antagonismos entre los involucrados, adems del
arraigo que tenan esas formas de accin colectiva con la sociedad.
Por su parte, Sydney Tarrow defini, con base en la historia de las sociedades
hasta el siglo XVIII, las formas de organizacin social y de conflicto, con lo cual
describi el repertorio tradicional. ste se diriga directamente a su objetivo y
derivaba de la estructura social que lo contena. Despus Tarrow describi otro
repertorio al que denomin modular, por ser indirecto, en vez de preservar la
especificidad del tradicional. El repertorio modular surgi en Europa y Norteamrica, en tiempos de la Revolucin Francesa. Su capacidad de difusin
contribuy para que la gente ganara en capacidad de accin colectiva. La formacin
de los estados modernos cambi la poltica, y con ella, los repertorios de accin
colectiva (Tarrow, 2004).
Posteriormente, las propuestas de algunos tericos sobre movimientos
sociales Doug McAdam11, John D. Mc Carthy12 y Mayer N. Zald13 dieron
11
Profesor de la Universidad de Arizona e investigador sobre el proceso poltico y el desarrollo de la insurgencia

negra, entre 1930 y 1980, en Norteamrica y en Europa.
12
Profesor de la Universidad Catlica de Amrica, en Washington, D.C. Estudia los movimientos de protesta en Washington y las organizaciones comunitarias de ayuda a los pobres.
13
Profesor de la Universidad de Michigan. Investiga sobre bienestar social y sociologa poltica, entre otros
temas.
50
lugar a la descripcin de repertorios de innovacin y mecanismos de movilizacin

de actores y recursos empleados en la contienda (McAdam, McCarthy y Zald,
1999). Entre tales recursos se pueden destacar tres tipos:
Los materiales y tcticos, que en el caso de las polticas de juventud incluyen

solicitudes, peticiones, comunicados y la crtica poltica a travs de la prensa.
Los recursos organizativos o administrativos, referidos en el estudio a las

dinmicas de organizacin pblica de algunos de los actores o a las interferencias ocasionadas en el flujo de informacin valiosa, como ocurri
con la desinstitucionalizacin del Programa Nacional de Educacin Sexual.
Los recursos ideolgicos, en los cuales se incluyeron repertorios como

discursos, debates, correspondencias y movimientos de alianza o confrontacin entre los actores en los distintos escenarios (McAdam, Tarrow y
Tilly, 2005).
Los debates y discursos de cada actor adquirieron gran importancia en la
medida en que expresan las percepciones construidas acerca del joven, el adolescente, la salud sexual y reproductiva, el embarazo y el aborto, en el marco de la
contienda poltica. El cambio de discurso puede formar parte de los repertorios
de contienda, as como el cambio de identidad, razn para explorar los repertorios
en distintos momentos de la dinmica de la contienda. Cabe anotar que se
analizaron tambin los discursos en el sentido poltico (Searle, 1994; Van Dijk,
1984), es decir, identificando en estos el problema o demanda respecto del Estado,
qu se considera derecho y qu no, y qu solucin se espera o se propone.
El anlisis de las identidades polticas es central para la comprensin de la
dinmica de la contienda. Ellas se construyen en la contienda. Los actores que
participan en la lucha adquieren identidad en funcin de las redes de relaciones
en las que se involucran y de su interaccin con el Estado. Los jvenes, por
ejemplo, pasaron de ser actores peligrosos a infractores en la definicin del Cdigo del Menor. Y la mujer pas de ser madre soltera a mujer en embarazo adolescente en las primeras polticas de salud sexual y reproductiva de los aos 90.
Los actores se forjan en la contienda, pues se ven obligados a diferenciarse
y al mismo tiempo a relacionarse con otros. Pero tambin su identidad est siempre
en tensin respecto del Estado (Tilly, 1996). Por ello, se exploraron las identidades
en la dinmica de la contienda, sin perder de vista los cambios que puede sufrir
un actor en contienda (cambio de partido poltico, de rol en el sistema poltico o
de posicin en la contienda) relacionados con su identidad. Es el caso de los mdicos, los especialistas y las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS),
despus de la sentencia por la despenalizacin del aborto en casos especficos.
51
As mismo, como un actor puede exhibir ms de una identidad en la

contienda, este aspecto se tendr en cuenta en el momento del anlisis. La mujer,
por ejemplo, fungi como madre, como joven y como mujer en los movimientos.
Con esto, el anlisis de las identidades polticas permitieron dar cuenta de la
ubicacin del actor respecto de la contienda y del proceso sociopoltico (Tilly,
2005).
Las identidades constituyen entonces un elemento fundamental para el
estudio de la construccin de subjetividades juveniles, y son de vital importancia
en esta investigacin.
CUADRO 2. COMPONENTES
DE LA CONTIENDA POLTICA
ESFERAS
ACTORES
Nacionales y
regionales o
locales
Agentes del Estado: Burocracias del Repertorios de accin poltica:

Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial
en distintos rangos, y militares
- Identidades polticas
SOCIOPOLTICOS
CATEGORAS
14
DE ANLISIS
Miembros del sistema poltico: Partidos - Conflictos, confrontaciones y

polticos, sindicatos, Iglesia Catlica,
alianzas estratgicas
actores insurgentes
- Representaciones sociales sobre el
Actores especficos del campo de estudio:
joven, sobre salud sexual y repro- Organizaciones de juventud, de
ductiva, sobre embarazo adolesmujer y acadmicas
cente y aborto
- Instituciones de aseguramiento y de
prestacin de servicios
- Recursos materiales-tcticos, or- Instituciones del sector educativo
ganizativos e ideolgicos
- Jvenes, padres, de familia, profesores
y directivas escolares
- Subjetividades juveniles
Internacionales
14
Gobiernos y organismos
intergubernamentales:
- Empresas del orden transnacional
relacionadas con la salud sexual y
reproductiva
- Burocracia especializada en juventud
o en salud sexual y reproductiva
En este cuadro se sigue el esquema propuesto por Hernndez en sus publicaciones de 2002 y 2004, con
algunas modificaciones para este estudio (Hernndez et.al., 2002; y Hernndez, 2004).
52
El acervo de recursos documentales, bibliogrficos y filmo-grficos

requeridos para la aproximacin al problema de investigacin estuvo constituido
por fuentes primarias (ver Cuadro 3), entre las cuales se contemplan leyes, proyectos
de ley, documentos oficiales, resoluciones, decretos, correspondencia, comunicados, discursos y estudios sobre el tema; tutelas, demandas y sentencias sobre
salud sexual y reproductiva; prensa y rganos de difusin de circulacin nacional,
recursos flmicos y fotogrficos, principalmente. Tambin se incluyeron las transcripciones de las entrevistas realizadas a actores-informantes claves del proceso en
estudio.
Entre las fuentes secundarias y generales se cont con recursos esencialmente
documentales, ubicados en diversos archivos y/o bibliotecas institucionales y
personales, y estudios e investigaciones relacionadas con el campo de inters del
presente estudio.
CUADRO 3. FUENTES
ACTOR
NACIONAL
PRIMARIAS SEGN ACTOR ESTUDIADO
TIPO DE FUENTE Y MEDIO
DE PUBLICACIN
Estado:
Poder Legislativo
Memorias de los debates relacionados con leyes y proyectos de ley

presentados en el parlamento bicameral colombiano, publicados en la
Gaceta del Congreso y en los anales legislativos
Resultados de las contiendas electorales durante las elecciones a los cargos
de gobierno y divisiones de gobierno
Registros de las entrevistas a actores clave
Estado:
Poder Judicial
Memorias y registros referidos a las acciones de tutela, demandas y

sentencias relacionadas con el tema e impuestas en el periodo de estudio,
publicadas en la Gaceta judicial
Jurisprudencia vigente relacionada con el tema
Estado: Poder
Ejecutivo,
gobiernos
Actos administrativos, decretos, resoluciones, directrices, lineamientos

Informes tcnicos o documentos grises, y publicaciones virtuales y en
rganos de difusin
Jvenes:
Organizaciones
juveniles
Peridicos publicados en rganos de difusin

Publicaciones y peridicos publicados en prensa popular u organismos
de difusin de movimientos juveniles de circulacin nacional
Registro de las entrevistas a realizar
Ministerios:
Salud, Educacin,
Proteccin Social,
y Cultura
Memorias, actos administrativos, informes tcnicos, resoluciones, lineamientos documentos y rganos de difusin
Registro de las entrevistas
53
Presidencia de la
Repblica
rganos de difusin, programas, corporaciones, eventos, memorias,

documentos e informes tcnicos
Secretarias de
Gobierno,
de Educacin y
de Salud
Memorias, actos administrativos, informes tcnicos, resoluciones,

lineamientos, documentos e informes acerca del proceso y resultados de
la formulacin de las polticas de juventud
Iglesia Catlica
Encclicas, comunicados y rganos de difusin

Registros de las entrevistas
Todos los actores

vinculados a la
esfera nacional
Crtica poltica, artculos de prensa publicados en peridicos de circulacin nacional

Medios escritos de comunicacin masiva
Actores de la esfera
nacional
Medios de
comunicacin
Filmografa nacional, documentales y fotografa sobre los jvenes y las

problemticas juveniles
Memorias audiovisuales de produccin en televisin, y para organizaciones o fundaciones
Entrevistas a productores de cine nacional y de televisin, y a expertos y
actores
Actores
internacionales
Documentos de organismos internacionales, memorias de eventos,

reuniones multilaterales; informes tcnicos y conferencias
Una fuente primaria de gran importancia son las transcripciones y grabaciones de audio de las entrevistas y grupos de foco realizadas con actores involucrados en el proceso de formulacin de las polticas. Entre estos, se destacan los
siguientes: funcionarios vinculados a los programas realizados por los ministerios
de Salud y Proteccin Social y de Educacin, o sus representantes, durante los
distintos periodos de gobierno en estudio; del Viceministerio de Juventud y del
Programa Colombia Joven; jvenes y representantes de organizaciones juveniles
estudiantiles o generales; consejos de juventud involucrados en los conflictos
coyunturales o en las discusiones de las polticas; y personas que en funcin de su
relacin con el problema de investigacin pudieron aportar elementos importantes
(padres o madres de familia, autoridades escolares, asociaciones etc.).
La entrevista, como herramienta para acercarnos a datos y experiencias
aportados por los actores-informantes, en un primer momento fue de tipo semiestructurado; luego, de acuerdo con las necesidades de profundizacin en aspectos
especficos de la investigacin, se realizaron entrevistas en profundidad. Con
stas se dirigi la atencin al aprendizaje e intercambio sobre acontecimientos,
experiencias, percepciones y acciones que no podan observarse con apoyo en
54
otras fuentes. Se solicit consentimiento informado para todas y cada una de las
entrevistas (Taylor, 1996). Y se realiz un sondeo panormico inicial, para
encontrar actores-informantes involucrados con la contienda, o sus representantes,
en los diversos momentos del estudio.
Entre las fuentes secundarias se incluyeron estudios, reportes, registros e
informes referidos a los temas de jvenes, movimientos y organizaciones juveniles,
salud sexual y reproductiva y embarazo adolescente; derechos sexuales y reproductivos, y anlisis de polticas, publicados en revistas de circulacin nacional e
internacional, en libros y documentos; monografas, tesis, reportes de investigacin
de asociaciones o centros de investigacin de nivel nacional o internacional (universidades, organizaciones no gubernamentales, institutos de investigacin).
Se trabajaron la Biblioteca y el Archivo del Congreso de la Repblica, la
Biblioteca de la Presidencia de la Repblica, los archivos de la Corte Suprema de
Justicia y de la Corte Constitucional, el Archivo General de la Nacin, la Hemeroteca del Icfes, la Biblioteca y Archivo de la Academia Nacional de Medicina,
la Biblioteca del Instituto Nacional de Salud, la Biblioteca del Centro de Historia
de la Medicina Andrs Soriano Lleras de la Universidad Nacional de Colombia,
la Biblioteca y Hemeroteca de la Universidad Nacional de Colombia, las bibliotecas
de la Universidad de los Andes, la Universidad Javeriana, la Luis ngel Arango y
de la Cmara de Comercio de Bogot, los centros de documentacin de los
ministerios de Educacin Nacional y de Salud y Proteccin Social, las bibliotecas
de la Alcalda Mayor de Bogot, la Secretara Distrital de Salud de Bogot y la
Secretara de Gobierno, el Centro de Documentacin del Daacd, las bibliotecas
de la Universidad Complutense de Madrid y del Instituto Nacional de Juventud
de Espaa, Injuve, los archivos de la Fundacin Patrimonio Flmico Colombiano,
del Centro de Documentacin Mujer y Gnero de la Universidad Nacional y de
la Facultad de Cine y TV de la misma Universidad. Igualmente, se investig el
material disponible en RCN, Caracol, Teleamiga, la Comisin Nacional de Televisin, en el Episcopado Colombiano, el ICBF, Profamilia, la Fundacin Salud
con Prevencin, Orintame y otras organizaciones no gubernamentales especializadas, as como los recursos electrnicos de organismos internacionales (ONU,
OIJ, OPS, OMS, Cepal, OIM, FMI, Human Rights Watch, Unicef, OIT). Finalmente,
se trabaj con los archivos electrnicos personales de Ricardo Daza, las bibliotecas
personales de investigadores cercanos al tema, y los archivos personales generosamente ofrecidos por Doris Ochoa y por Carlos Jimnez, a quienes expreso
un profundo agradecimiento.
DEL CONTROL AL RECONOCIMIENTO POLTICO (1964-1991)
55
CAPTULO II
DEL CONTROL AL RECONOCIMIENTO
POLTICO (1964-1991)
Preparacin para la Asamblea
Nacional Constituyente
Desde los aos 60 se formularon polticas de salud sexual y reproductiva para jvenes. Las antecedieron dos hechos: (1) La aparicin del joven como asunto de
inters pblico, durante la revolucin sexual de esa misma dcada. Y (2) las polticas
dirigidas a mujeres, formuladas una dcada antes, con el control natal, que evolucion a planificacin familiar, luego a atencin materno-infantil y despus a
control del embarazo adolescente.
Desde 1973, cuando se organiz la lucha por el aborto por parte de las
mujeres, las polticas mantuvieron la penalizacin y se concentraron en la
educacin sexual, a pesar de las demandas del actor ms decisivo en su configuracin: los nuevos movimientos sociales de mujeres y de jvenes, en constante
confrontacin con el gobierno y la Iglesia. No obstante, aun cuando los jvenes
lograron impulsar la Asamblea Nacional Constituyente, las diferencias y contradicciones entre ellos favorecieron su escaso logro en materia de las polticas en
estudio.
En este captulo se presenta el proceso de cambio de las polticas de control
a las de reconocimiento de mujeres y jvenes como actores polticos, al lado de
otros actores, hecho que constituy un proceso de preparacin para la Asamblea
Nacional Constituyente, la cual favorecera la conquista de derechos polticos, la
base de los derechos sexuales y reproductivos.
POLTICAS
DE CONTROL POBLACIONAL, PLANIFICACIN
FAMILIAR Y EDUCACIN SEXUAL
(1964-1974)
Con la definicin del problema de poblacin como un asunto de orden poltico

y socioeconmico a nivel mundial, en la dcada de los 50, distintos actores
polticos involucrados aceptaron la necesidad de controlar la explosin demo-
56
grfica mediante el control natal. Las confrontaciones entre actores nacionales e

internacionales, en el marco de la Alianza para el Progreso, por la aceptacin de
las polticas norteamericanas de control poblacional, condujeron a un consenso
para asumirlas, en varios pases de Amrica Latina (Stycos et al., 1971).
Para Estados Unidos, el control del crecimiento poblacional implicaba definir una poltica para todo el continente americano, con la pretensin de mantener su liderazgo poltico y obtener mayor crecimiento econmico. No obstante,
la resistencia al discurso del control natal por parte de la poblacin latinoamericana,
apoyada en la tradicin catlica, y el debate sobre las ideas desarrollistas reorientaron la definicin de la poltica por parte de Norteamrica. Se cambi el control
natal por la planificacin familiar, aunque el enfoque de las actividades se mantuvo.
La planificacin familiar apareci entonces como una parte central de la poltica
de planificacin del desarrollo, con la cual se podra erradicar la pobreza, favorecer
el crecimiento econmico y evitar la expansin del comunismo.
En Colombia, como en otros pases del globo, el debate sobre la planificacin familiar entre el Estado, la tradicin catlica y los mdicos mostr
distintas posturas, pero al final predomin el desarrollismo. Para el Estado, el
dilema estaba en asumir la planificacin como deber o aceptar la presin externa,
mediante prstamos, de cara al temor de la expansin comunista al estilo cubano;
la Iglesia rechazaba la financiacin de la planificacin con recursos del Estado; y
los mdicos se cuestionaban sobre su poder frente a la relacin de pareja y sobre
la aparente contradiccin existente entre el juramento hipocrtico y el uso de las
nuevas tecnologas: el dispositivo intrauterino y la pldora anticonceptiva; incluso
debatieron si la medicina socializada era una salida a la sociedad enferma del
momento (Medina Chvez, 2008: 11).
En el pas, el manejo del problema del crecimiento de la poblacin durante
la posguerra se llev a cabo con la influencia de las polticas norteamericanas y
sus desarrollos en las polticas dirigidas a la mujer. Del control natal se pas a la
planificacin de la familia; y despus, a la atencin materno-infantil, hasta llegar
a las polticas de salud sexual y reproductiva. Pasaron diez aos, entre 1964 y
1974, para pasar de la planificacin familiar a las polticas de salud sexual y
reproductiva.
En 1964, una entidad representativa de los sectores salud y educacin, la
Asociacin Colombiana de Facultades de Medicina, Ascofame, abri el Centro
de Estudios Poblacionales, con lo cual asumi una intervencin protagnica en
lo que se haba planteado como problema de poblacin. Los mdicos finalmente
aceptaron la postura norteamericana sobre planificacin familiar. Y en 1974 la
57
confluencia entre el Banco Mundial y la Organizacin Panamericana de la Salud,

OPS, propici el auge de tecnologas en educacin para la salud, con un fuerte
apoyo de los especialistas en sexologa. En Colombia, esto se tradujo en acciones
de atencin y de educacin sexual en las instituciones escolares, pues slo hasta
los aos 90 se asumi el trabajo en polticas de salud sexual y reproductiva como
tal. Desde mediados de los aos 60, se dio inicio a las polticas de juventud y de
mujeres para el control de la sexualidad.
La planificacin familiar
El Estado norteamericano implant la poltica de planificacin familiar en el
continente mediante diversas estrategias, conferencias, asambleas y seminarios,
asesora tcnica y apoyo financiero.
En Colombia, se opuso primero a la planificacin familiar el Frente Na1
cional , que inclua la continuidad del Concordato entre Estado y la Iglesia Catlica. Sin embargo, ms adelante, Alberto Lleras Camargo, presidente del primer
gobierno liberal del Frente Nacional (1958-1962), en su condicin de acrrimo
defensor de la poltica de planificacin familiar, facilit su aceptacin masiva por
parte de los invitados a la Asamblea Panamericana de Poblacin celebrada en
Cali, en 1965, incluidos los representantes de la Iglesia. Lleras Camargo present
la explosin demogrfica como el problema social prioritario, pero su planteamiento no estaba iluminado tan slo por una teora de origen malthusiano: en su
Plan de Desarrollo, el problema poblacional apareca tambin como la amenaza
ms grande de guerra y revolucin, lo cual sustent de paso la necesidad de una
poltica basada en la ayuda externa, para combatirlo.
Para Lleras Camargo, el problema poblacional amenazaba la seguridad, las
opciones de desarrollo de un pas lleno de pobres y desempleados, especialmente
jvenes; y se haca ms grave an por el xodo de la poblacin rural hacia las
urbes y los efectos que tenan los tugurios sobre los regmenes democrticos:
el crecimiento de la poblacin en las zonas industriales no indica que vayan a
tener en ellas condiciones muy confortables, aparte de que estarn cada vez ms
asediadas por una horda ansiosa y semibrbara de pueblos superpoblados que,
fatalmente amenazar su seguridad [] crean en pocas horas ese casi fabuloso orbe
de los tugurios que ha arrumado y ensombrecido la imagen de las ciudades latino-
1
El Frente Nacional fue el pacto realizado entre los partidos polticos tradicionales (Liberal y Conservador)
para turnarse el poder entre 1958 y 1974. El pacto pretenda cerrarle el paso a la dictadura populista del
general Rojas Pinilla y superar la violencia interpartidista.
58
americanas, que hace apenas treinta o cuarenta aos era la de un mundo prospero,
generoso, de infinitas posibilidades, abierto a todas las razas y clases y libre de la
mayor parte de las dolencias y apuros. [] no pocos de los movimientos polticos
que destrozaron o pretenden destrozar incipientes regmenes democrticos [] la
Amrica Latina tiene en ese trozo de sociedad erosionada y desesperada su ms
grave riesgo [] es entregarla al pillaje con el modelo de la revuelta bogotana de
1948. (Medina Chvez, 2008: 74-75)
El enfrentamiento del Frente Unido de Camilo Torres con la Iglesia y su

desprestigio ante la opinin pblica, por cuenta de los medios de comunicacin,
contribuyeron a acallar la oposicin a las polticas de Lleras (ibid).
En el siguiente gobierno liberal, el presidente Carlos Lleras Restrepo (19661970) cambi la poltica de planificacin familiar por un programa especial dirigido a proteger la salud materno-infantil. Los mdicos presionaron por intervenir
en el problema de poblacin, argumentando la importancia del liderazgo de la
medicina y de evitar la desestabilizacin del orden social, en sintona con la
propuesta impulsada por la Fundacin Rockefeller (ibid.). En efecto, Ascofame,
encargada de coordinar las acciones de educacin, investigacin e intervencin
de las facultades de medicina del pas, impuls el liderazgo mdico (Fajardo,
2007), en alianza con la industria farmacutica.
El director de Ascofame crea que la mejor manera de difundir la idea de la
planificacin familiar era facilitar al personal de salud las pldoras anticonceptivas,
para su distribucin. En medio del debate entre la Iglesia y el gobierno, por el
uso de los mtodos artificiales de planificacin familiar, el presidente Lleras Restrepo
decidi emitir la ley de paternidad responsable y contribuir a su materializacin
creando el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, que fue asociado a
la imagen de su esposa, doa Cecilia de la Fuente de Lleras, smbolo de la mujer
al servicio social.
La nueva ley, tambin conocida como la Ley Cecilia, adems de impulsar
una idea tradicional de familia, pretenda neutralizar a la Iglesia Catlica y responder a las preocupaciones sobre el reconocimiento de los hijos naturales, la
nutricin, el cuidado del menor y de la familia (Medina Chvez, 2008). Finalmente, durante el gobierno de Lleras Restrepo, la planificacin familiar se deleg
a un actor privado denominado Profamilia. Esta era la mejor manera de pasar
inadvertida, y adems facilit la importacin directa de los anticonceptivos. La
entidad se instal con financiacin norteamericana, con apoyo de un sector de
los mdicos, del Estado y de la industria.
En el mbito internacional, en 1974, la Organizacin Mundial de la Salud,
OMS, entidad que vena apoyando el desarrollo de las acciones de planificacin
59
familiar en Amrica Latina, coordin con el Banco Mundial la realizacin de

una reunin en Ginebra, para debatir, con actores internacionales, el necesario
cambio de la planificacin familiar a la salud sexual y reproductiva.
Robert McNamara, entonces presidente del Banco Mundial, estaba convencido de la importancia de respaldar proyectos productivos en los pases subdesarrollados, especialmente en aquellos que enfrentaran el control poblacional,
considerado como uno de los asuntos ms abrumadores de la poca. La mejor
medida para ello sostena el funcionario era tomar un camino que respetara la
dignidad humana (McNamara, 1974). Porque el pobre, adems de contribuir
al crecimiento de la poblacin con muchos hijos, someta a estos a condiciones
indignas de vida que deban ser resueltas con cambios orientados a destacar el
valor del conocimiento especializado en sexologa y las tecnologas en sexualidad,
todo esto, mediante una nueva intervencin: la educacin en salud, con el apoyo
de especialistas y de la educacin sexual.
La OMS respaldaba la idea de la salud sexual basada en la accin de los
especialistas en sexologa humana, la cual desde un enfoque de prevencin
rechazaba la nocin patolgica de la sexualidad, debatida ya por la revolucin
sexual de los aos 60 y 70, y exhortaba a vincularla con el bienestar y la salud
individual. La ignorancia sexual se consideraba enemiga de la salud sexual y de la
calidad de vida (WHO, 1975). La nueva definicin defenda la educacin sexual
para la poblacin general basada en el conocimiento elaborado por especialistas y
sexlogos de la talla de Alfred Kinsey o de Master y Johnsons (Useche y Ross,
2007), y mostraba las bondades de poner el nfasis en la salud del individuo ms
que en la de la familia.
La influencia de estos planteamientos se sinti en el pas a principios de los
aos 80 mediante las propuestas de educacin sexual de los especialistas en sexologa.
Sin embargo, el Estado colombiano no la acogi en ese momento y continu
con el programa de salud materno-infantil y de educacin sexual tradicional
(Cardinal de Martn, 2005; Useche y Alzate, 1993). La salud sexual como tal tendra que esperar hasta 1994 para tener una expresin concreta en los derechos
humanos en el mbito nacional. Al lado de la atencin materno-infantil, se hizo
educacin sexual, como se ver en la siguiente seccin.
Educacin sexual, una larga pugna entre dos enfoques
En la dcada del 70, apareci en Colombia el primer programa de educacin
sexual dirigido al joven escolarizado, bajo el nombre de Comportamiento y
60
salud. Este hecho fue antecedido por una larga discusin que se present desde
los inicios del Frente Nacional entre los dos enfoques que prevalecan en el pas
sobre la educacin sexual.
El primer enfoque se derivaba de una vieja tradicin cultural y poltica,
segn la cual la educacin cristiana ofrecida por la Iglesia Catlica era suficiente
para la formacin de los valores proclives al matrimonio y la familia. Esta tradicin
ya haba entrado en debate con las ideas y discursos sobre el control de nacimientos
que irrumpieron en el escenario nacional desde las primeras dcadas del siglo XX,
sin que tal discusin tuviera mayores consecuencias.
Los higienistas venan hablando de la prevencin de las enfermedades de
transmisin sexual por medio del certificado prenupcial (Hernndez et al., 2002),
lo cual se sum a la idea de preservar los valores tradicionales; su cercana a la
moral religiosa los llev a censurar tanto las enfermedades de origen sexual que
afectaban a la especie como el control natal. Los abanderados de las ideas eugensicas se asociaron a esa postura moral, pese a que sus propuestas los llevaban a
apoyar el control natal.
El segundo enfoque reciba una fuerte influencia del socialismo y de los
movimientos feministas de origen norteamericano, y lo abrazaron las feministas.
Desde los aos 60, ellas propusieron para el control de los nacimientos medidas
como el uso de mtodos anticonceptivos y el aborto (Snchez, O.A., 2008), que
defendieron al censurar el control que se ejerca sobre el cuerpo y la escasa libertad
de la mujer.
Al primer enfoque lo hemos denominado moralista tradicional, pues
recogi la educacin moral y religiosa de la Iglesia Catlica y las apuestas del
Frente Nacional. Al otro enfoque lo llamamos libertario humanista, por haberse
organizado paralelamente a partir de los planteamientos de las posturas marxistas
y de izquierda, opuestas a la Iglesia ortodoxa.
En el enfoque moralista tradicional convergieron algunos miembros de
los partidos polticos tradicionales, Liberal y Conservador, mientras que otros de
sus copartidarios le apostaron a una modernizacin por la va norteamericana.
Ah se quedaron los ms radicales, con distintas facciones de la Iglesia Catlica desde el Opus Dei, hasta los laicos catlicos y los protestantes, francamente opuestos
al control natal. Sin embargo, entre ellos tambin hubo conflicto, que trajo
como resultado la aceleracin del pacto frente-nacionalista, en razn de su vnculo
poltico con el Partido Conservador.
Tal conflicto vena desde la presidencia de Laureano Gmez (1950-1953),
acrrimo defensor de la religin catlica ortodoxa (con base en las ideas del lder
61
del cristianismo ultraconservador francs Charles Maurras) y opositor de cualquier

propuesta modernizadora de las bases morales de la sociedad. Durante su administracin se haba lanzado la propuesta poltico-religiosa de crear un Estado
corporativo, para impedir el fortalecimiento de ideas liberales, comunistas o
sindicalistas2, y evitar as espacios de expansin de la idea laica del Estado y de la
sociedad, en la poca en que estaba en pleno auge el conflicto Este-Oeste.
Sin embargo, frente a esa propuesta, jerarcas del Episcopado se aliaron a
otra vertiente conservadora encabezada por laicos catlicos. Estos se agruparon
bajo la direccin del doctor Hernn Vergara, mdico psiquiatra y lder de las
juventudes Universitarias Catlicas, JUC3, para enarbolar las banderas de los frailes
dominicos franceses en favor del pensamiento antifascista. Inspirado en Jacques
Maritain, defensor de la separacin entre Iglesia y Estado, y opositor de los partidos
demcratacristianos, Vergara fortaleci el Grupo Testimonio, y difundi a travs
de la revista del mismo nombre las ideas en favor de la presidencia de Rojas
Pinilla y de los postulados del Vaticano en torno de la doctrina de la encclica
Humanae vitae, opuesta al control natal, ideas que comparta Rojas Pinilla. Para
Vergara4, el humanismo democrtico se materializaba en un gobierno nacionalista
y catlico, como el de Rojas Pinilla, quien sostena que la religin y la poltica
protegen a la juventud:
No podrn desconocerse, sin grave injusticia y sin ir contra el querer de los padres
de familia, el derecho divino de la Iglesia de intervenir en la formacin de la
juventud de acuerdo con las enseanzas de la religin catlica (Cifuentes y
Figueroa, 2004a)
No obstante, el frente cvico de oposicin a Rojas, avalado por otra parte

de la Iglesia que coordinaba monseor Crisanto Luque, aceler la definicin de
Sin embargo, nuevamente se muestra que fue el peligro comunista y no la preocupacin por las difciles
condiciones de los trabajadores y sus familias la razn que motiv a al Iglesia institucional a desarrollar el
trabajo sindical.
3
La Juventud Universitaria Catlica se organiz desde 1936 como resultado de la accin del padre Jorge
Fernndez Pradel, quien impuls la lnea de accin catlica especializada, desarrollada en el Centro Keteller.
En este Centro, la JUC fue tomada por Vergara, pero esto slo durara hasta 1941, ya que sus opositores
que respaldaban al sector conservador liderado por Laureano Gmez le hicieron contraposicin, en
cabeza de monseor Juan Manuel Gonzlez Arbelez (Cifuentes y Florin, 2004b).
4
Vergara vea a Rojas Pinilla, posterior fundador de la Alianza Nacional Popular, Anapo, como un hombre
providencial, escogido por Dios para iniciar una nueva poca. Su ideal integrador de las fuerzas polticas
del pas lo llev a defender la democracia desde la orilla del catolicismo conservador. Entrevista concedida
por Hernn Vergara a Carlos Horacio Urn despus de las elecciones de abril de 1970 (Cifuentes y Figueroa,
2004a).
62
los puntos fundamentales de constitucin del Frente Nacional, para evitar la

reeleccin de Rojas aprobada ya por la Asamblea Constituyente.
En ese contexto, se rompieron las relaciones entre Estado e Iglesia y se
agudiz el clima de violencia entre los dos partidos tradicionales. Todo ello
concluy con la firma de la Declaracin de Benidorm, en Espaa, que ratific el
acuerdo poltico entre Laureano Gmez y Alberto Lleras de crear un escenario
poltico para la reconciliacin nacional: el Frente Nacional.
Se puso fin as al gobierno de Rojas Pinilla y a la divisin poltica entre
Iglesia y gobierno. En el marco del Frente Nacional, los grupos catlicos conservadores y liberales acordaron intervenir en las decisiones de la educacin nacional para difundir una formacin basada en los valores religiosos y la moral cristiana
tradicional; moral para la cual el sexo haca dao, si no se practicaba dentro de la
institucin matrimonial. La maternidad, por consiguiente, era connatural a dicha
institucin, y como tal, deba protegerse como ncleo de la sociedad.
Quien no respetara tales valores podra ser excomulgado, aunque la Iglesia
nunca logr definir este castigo como parte fundamental del Derecho Cannico.
Con el pacto bipartidista, se sell una perspectiva malthusiana del control natal,
lo cual signific para el Estado un triunfo poltico, y para la nacin, un retroceso
de casi un siglo hacia los lineamientos del Concordato establecido por la Constitucin de 1886, slo que esta vez por obra y gracia de los partidos tradicionales
(Cifuentes y Figueroa, 2004a). As mismo, muchos mdicos vinculados a la postura
de la Iglesia apoyaron el enfoque de educacin sexual moralista tradicional.
De otra parte, el enfoque libertario humanista reuni grupos cercanos a la
teologa de la liberacin5, a movimientos sociales con tendencia socialista, a movimientos obreros y a movimientos feministas que buscaban un compromiso
real con las comunidades pobres. Este enfoque se fortaleci despus de 1965,
cuando el Concilio Vaticano II manifest su preocupacin por la ilegitimidad de
la accin social de la Iglesia, ante su escasa ocupacin en los problemas sociales,
tema sobre el que volveremos ms adelante.
El enfoque libertario humanista represent, al interior de la Iglesia, las
ideas de la izquierda sobre planificacin familiar. Propona informar a las mujeres
y a las familias para que pudieran optar por la planificacin familiar reivindicando
el papel social de la mujer frente a la maternidad y la libre determinacin de su
El de la teologa de la liberacin es un movimiento latinoamericano que pretende la participacin cristiana

en los procesos sociales de la liberacin de las clases bajas oprimidas econmica y polticamente.
63
cuerpo al interior de la familia o de la pareja. La idea de una sexualidad libertaria

humanista comprenda como lo proponan los movimientos feministas ms
prximos al socialismo visibilizar a la mujer oculta por la sociedad patriarcal,
reconocer sus sentimientos, sus deseos, sus carencias y necesidades en la relacin
sexual, proporcionarle opciones de manejo de la sexualidad distintas a las tradicionales y favorecer la conquista de su autonoma (Wills, 2004).
La teologa de la liberacin se opuso a la postura imperialista de los malthusianos respecto de la planificacin familiar, pues consideraba que el subdesarrollo
y el hambre eran la causa de la explosin demogrfica y no su efecto. Los valores
defendidos por este enfoque eran la autonoma, la autoestima, la dignidad, la
intimidad y el bienestar (Cifuentes y Florin, 2004b; Gonzlez, 2001). Estas
pugnas se mantienen, como se mostrar en los siguientes captulos del presente
trabajo.
Al enfoque libertario humanista tambin adhirieron mdicos, especialistas
y profesionales de otras reas del conocimiento cercanas a las ciencias sociales.
Tales grupos tenan fundamentos distintos en su aproximacin a la sexualidad.
Para los mdicos y especialistas en reas mdicas, lo ms importante era el comportamiento de riesgo para la salud, con base en la postura de la epidemiologa
clsica multicausal, en boga desde los aos 50.6 Entre los cientficos sociales,
predominaba la defensa de la autonoma y los valores humanos asociados a ella.
Desde la sexualidad humana, se privilegi un nfasis en lo afectivo y lo ertico,
para aproximarse al desarrollo de una propuesta de educacin sexual de carcter
humanista, que llegara a integrar una de las propuestas de ley presentadas en el
Congreso de la Repblica al empezar la dcada del 90.7 Sin embargo, dicha
propuesta slo pudo implementarse a nivel local, pues en la esfera nacional prim
el enfoque moralista tradicional (Useche y Ross, 2007).
Como ya se dijo, el Concilio Vaticano II reconoci el distanciamiento de
la Iglesia Catlica de los problemas sociales y la pobreza. Ello gener, a finales de
la dcada de los 60, un gran debate en torno de la planificacin familiar y produjo
Este enfoque epidemiolgico se mantiene en esencia hasta la actualidad en las acciones y polticas de
salud que buscan identificar y erradicar los factores de riesgo o promover los factores protectores. Se diferencia
del enfoque conocido como base del manejo social del riesgo, como se ver en el ltimo captulo de este
trabajo.
7
El grupo de sexlogos liderado por Hel Alzate, en la Universidad de Caldas, continu por varios aos sus
estudios, hasta proponer, bajo la influencia de la obra de Gerard Zwang, un esquema de educacin sexual
para adolescentes, a desarrollar a nivel nacional, que se apoyaba en el saber cientfico de la sexualidad, en
defensa de lo ertico y lo afectivo (Useche y Alzate, 1993).
64
una divisin interna, en dos grupos bien identificados, en favor y en contra de la

planificacin familiar como medio para superar la pobreza.
En el primero se ubicaron los grupos cercanos al socialismo; en el segundo,
los defensores del establecimiento eclesistico tradicional (Cifuentes y Florin,
2004b). La diferencia se hizo pblica por parte de los primeros, que respaldaron
una postura progresista frente a la sexualidad de la mujer. Por su parte, el enfoque
moralista tradicional asumi estratgicamente una postura antiimperialista frente
al problema de poblacin: su oposicin a la planificacin familiar se sustentaba
ahora en el origen de dicha poltica.
En los aos 70 predomin el enfoque moralista tradicional. Durante la
administracin del conservador Misael Pastrana Borrero, Ascofame fiel a los
planteamientos de este enfoque desde la epidemiologa multicausal y desde su
respaldo a las polticas malthusianas propuso la realizacin de cursos de educacin
sexual en las instituciones escolares, pero esta idea no se llev a cabo. En su lugar,
se impuls otra propuesta proveniente del mismo enfoque, con aval de la Iglesia
y del Ministerio de Educacin: el programa de educacin sexual organizado por
psiclogos y psico-orientadores del Instituto Nacional de Educacin Media, INEM,
de Medelln.
Adhiri a este enfoque el sector educativo, para realizar el programa
Comportamiento y salud, al cual dio vida el Decreto 080 de 1974, para ensear
a los jvenes de los grados 5 y 6 del nivel secundario un comportamiento
sustentado en el conocimiento cientfico disponible en las reas de biologa y
anatoma (Ministerio de Educacin Nacional, 1996).
Al finalizar los aos 70, en el marco del Estatuto de Seguridad del presidente
Julio Csar Turbay Ayala (1978-1982), se redujeron los espacios para el enfoque
humanista y las opciones de izquierda, vistos como cercanos al proyecto guerrillero.
Por ejemplo, el Comit Regional de Educacin Sexual para Amrica Latina y el
Caribe, Cresalc, una de las organizaciones no gubernamentales que adelantaban
acciones de apoyo de educacin sexual popular desde el enfoque libertario
humanista, en las localidades perifricas de Bogot, fue vctima de trato violento
por parte de militares, y en ese momento se vio obligada a restringir sus actividades
(Cardinal de Martn, 2005).
En la dcada de los 80, los especialistas cercanos a la filosofa de Cresalc
iniciaron, en compaa de fundaciones como Salud con Prevencin y Orintame,
una investigacin para elaborar propuestas de educacin sexual desde el enfoque
humanista. As mismo, prestaron asistencia y asesora a mujeres sobre el manejo
de su sexualidad (Asociacin Salud con Prevencin, ca. 1995).
65
A mediados de la misma dcada, el Fondo de Poblacin de Naciones Unidas,

UNFPA, formul al Ministerio de Educacin una propuesta de educacin para
adultos basada en un enfoque poblacional. Se trataba de ampliar la perspectiva
de la planificacin familiar en la poblacin adulta vinculada a los programas
existentes, con base en datos y anlisis del comportamiento de variables sociodemogrficas, tales como tasas de natalidad y resultados del desplazamiento de la
poblacin (Ministerio de Educacin Nacional, 1996; Gonzlez, 2001). Sin embargo, su implementacin fue limitada, entre otras razones, por las diferencias
entre el nivel local y el nacional del Ministerio de Educacin, pues haba la idea
de que este tipo de educacin se precisaba ms en jvenes que en adultos.
A principios de la dcada del 90 segua prevaleciendo el enfoque moralista
tradicional, y el curso de Comportamiento y salud se realizaba sin interrupcin
ni cambio. Sin embargo, por primera vez, Profamilia y varios medios de comunicacin difundieron a nivel nacional un preocupante aumento del embarazo
adolescente, despus de haberse realizado la Encuesta Nacional de Demografa y
Salud, ENDS (Profamilia, 1990), a partir de la cual se empez a debatir el embarazo
adolescente como el problema moderno de poblacin.
Varios investigadores cuestionaron el enfoque y la eficacia de Comportamiento y salud, el nico curso de educacin sexual existente en el pas:
hablaron del nfasis en una sexualidad ligada a la reproduccin, de una sexualidad patologizada, que adems difunde el temor de hablar sobre sexo, ya que se
incentiva el inicio temprano (Gonzlez, 2001) y se corrompe a los sanos y
castos (Useche y Alzate, 1993).
Al mismo tiempo, se debati acerca de los valores y de las apuestas de sociedad y de persona humana requeridos para hacer una educacin sexual acorde
con la situacin social de los adolescentes (Useche, 1994), pero estos planteamientos
no tuvieron eco ni respuesta alguna por parte del establecimiento. De esta manera,
la larga tradicin de la sociedad patriarcal aportaba lo propio a la educacin
sexual en nuestro medio.
El Estado colombiano, por su parte, igual que otros estados latinoamericanos, defenda el posicionamiento de la planificacin familiar con fundamento
en su origen norteamericano, como una intervencin efectiva frente al problema
de control poblacional. Desde el Frente Nacional, la presin poltica de la Iglesia
y de los actores de la derecha, por el mantenimiento del poder, haba permitido
la instauracin de una hegemona en el control de la sexualidad y especficamente
de la educacin sexual.
66
Los valores asociados al enfoque moralista tradicional sustentaban el

establecimiento, el retorno al Concordato de 1886 y la oposicin a la planificacin
familiar. Durante los aos 80 y principios de los 90, el predominio de la moral
tradicional se mantuvo, pese a la confrontacin de varios actores, principalmente
de izquierda.
EL MOVIMIENTO DE MUJERES, AGENTE CLAVE HACIA
LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE (1973-1989)
Entre 1973 y 1989, se intensificaron los conflictos entre los movimientos de
mujeres, los parlamentarios liberales, la Iglesia y el gobierno, en torno del auge
de la discusin legislativa sobre los intentos de despenalizacin del aborto, cuyas
manifestaciones como problema social se haban agudizado considerablemente.
En 1973, tales conflictos llegaron al Congreso de la Repblica, al iniciar
un debate cuyas motivaciones sealaban al aborto como un problema pblico.
En 1989, ese debate se cerr y dio paso a otro tipo de movilizacin social por
parte de las mujeres.
Entre las problemticas consideradas se destacaron (1) la creciente cantidad
de abortos clandestinos de mujeres que no podan acceder a las medidas de
planificacin familiar, por distintas razones, (2) la cantidad de muertes maternas,
y (3) las enfermedades asociadas. Entre otros motivos, se sealaban los impedimentos de las parejas en el uso de cualquier mtodo de anticoncepcin, las
creencias religiosas y las justificaciones mdicas.
Entre 1965 y 1966 se estim un total de 117.402 abortos, es decir, 13,6
por cada cien embarazos (Lleras de Samper, 1979). En 1969, segn la Encuesta
Nacional de Fecundidad8, se detectaron 12,6 abortos por cada cien nacidos vivos
en poblacin urbana. Entre 1973 y 1976 se diagnostic un aborto por cada cinco nacimientos, para un total de 250.000 abortos (ibid.). Estos datos no dan
cuenta del subregistro que se ha mantenido, ni de la ausencia de informacin
distinta a la del Sistema Nacional de Salud, que mostraba principalmente la
atencin por parte del sector pblico. Otras estadsticas que reflejaban la gravedad
del problema estaban relacionadas con el aumento en la tasa de muertes maternas
Esta encuesta era realizada por Ascofame, primera institucin colombiana en abrir, en 1964, un
Departamento de Estudios de Poblacin; al ao siguiente difundi el boletn informativo de la Divisin de
Estudios de Poblacin y luego la encuesta. Actualmente, slo se realiza la Encuesta Nacional de Demografa
y Salud ENDS, por parte de Profamilia, entidad privada que viene hacindola desde 1990.
67
por causa de aborto: de 3,9 por 100.000 muertes, en 1973, se pas a 4,6 en
1976. Esto signific un promedio de cuatro muertes al mes (ibid.).
Sin embargo, como el aborto se haba considerado un asunto personal y
privado, se requirieron aos antes de que fuera integrado a las reivindicaciones
de los movimientos de mujeres, a nivel nacional e internacional.
En este punto de la exposicin, se hace necesario abrir un breve parntesis,
para aportar algunos datos sobre el desarrollo del movimiento feminista en Colombia. ste se organiz desde principios del siglo pasado, para exigir educacin,
derechos salariales y acceso a cargos pblicos. La reivindicacin pblica emancipatoria se inici en 1930, y dio lugar a tres tipos de demandas: (1) el manejo de
los bienes por la mujer casada, (2) el acceso a mayor nivel educativo y (3) el
derecho al sufragio.
A partir de ese momento las feministas surgieron como actor poltico, y en
el mismo ao 30 iniciaron la crtica a la exclusin poltica de la que eran objeto,
que fue parte de la agenda del movimiento sufragista hasta 1954, cuando se logr
el derecho al voto gracias a la defensa de la ciudadana que vena siendo impulsada
desde dos dcadas atrs.
En 1978, las feministas lanzaron pblicamente la campaa en favor de la
despenalizacin del aborto, y en los aos 80 se sumaron a los movimientos socialistas en la lucha por la paz, en contra de la guerra y de la violencia contra las
mujeres. En esta dcada realizaron el Encuentro Nacional de Mujeres en favor
de la Democracia y de la Defensa de los Derechos, y ms tarde se involucraron
en el proceso de la Asamblea Nacional Constituyente, de forma independiente
de los partidos polticos.
En otras palabras, tom cerca de cuatro dcadas (entre los aos 30, cuando
se actu bajo la influencia del socialismo internacional, y los aos 70, cuando ya
las mujeres gozaban del ejercicio de sus derechos polticos) para que las feministas
y las organizaciones de mujeres definieran las estrategias legales para reivindicar
el derecho a la autonoma del cuerpo, y por tanto, al aborto (Snchez, 2008).
En 1973, slo en tres pases de Amrica Latina Colombia, Panam y
Bolivia haba plena prohibicin del aborto. An as, el primer proyecto de ley
relacionado con esta problemtica propuesto por el senador Fernando Mendoza
Ardila, del Movimiento Cristiano buscaba aumentar el castigo de prisin, de 16
a 30 aos, para la madre que quitase la vida a su hijo futuro, castigo que superaba
al que la ley impona por homicidio, aun cuando el aborto se hubiese ocasionado
por un embarazo fruto del acceso carnal violento o de inseminacin artificial
no consentida (Mendoza, 1993).
68
Para ese ao, an se mantena el cierre poltico del Frente Nacional, lo cual
facilit que este y otros proyectos que buscaron la despenalizacin parcial o total
del aborto siempre terminaran con la criminalizacin de la mujer. Igual que se
haba hecho con los jvenes, la mujer se enfrentaba al control y penalizacin de
su comportamiento sexual, ahora con motivo del embarazo.
Entre 1973 y 1989 fueron presentados cuatro proyectos de ley, por congresistas de filiacin liberal, aunque en forma independiente de su partido: uno
de ellos buscaba lograr la despenalizacin parcial del aborto, y los otros tres, su
legalizacin parcial.
El primer proyecto para despenalizar el aborto fue presentado por el senador
Ivn Botero Lpez, quien solicit la reglamentacin de la interrupcin teraputica
del embarazo en los casos en que estuviera en peligro la vida de la mujer, o por
lesin gentica del feto. An as, la mujer casada deba tener autorizacin del
marido.
En 1979, la representante a la Cmara Consuelo Lleras Samper formul
un segundo proyecto para la legalizacin del aborto, que aplicaba para casos similares a los sealados por el anterior, pero entre los motivos incluy tambin el
acceso carnal violento o abusivo. La iniciativa defenda la autonoma del cuerpo
de la mujer, a partir del valor de lo ntimo y de lo propio de la mujer en la
reproduccin: El Estado debe garantizar o al menos no frustrar el derecho a la
procreacin consciente y responsable (Lleras de Samper, 1979). Este proyecto
tampoco prosper.
En 1987, el senador Eduardo Romo Rosero present un proyecto de ley
para reformar el artculo 386 del Cdigo Penal colombiano, basndose en el
creciente nmero de abortos clandestinos. Planteaba que para 1987 haba
aumentado el nmero de abortos a 350.000 por ao, esto es, que se registraban
40 por hora, y que las muertes maternas ascendan a 2.500, segn los datos del
DANE y Ascofame (Romo, 1987). Esta iniciativa apuntaba a la legalizacin parcial
del aborto, que aplicaba para los mismos casos sealados en los anteriores proyectos,
y agregaba un argumento mdico: Drogadiccin o alteracin mental de la
madre. Su resultado fue igual al de los anteriores proyectos.
El ltimo proyecto de este periodo lo present el senador Emilio Urrea, en
1989. Propona la legalizacin en los mismos casos sealados por los anteriores
proyectos, pero aada una condicin muy importante: la situacin socioeconmica de la mujer, dado que las condiciones de pobreza no deben discriminar
a la mujer que requiere un aborto. Tambin peda la posibilidad de practicarlo
despus de las primeras doce semanas, como ordenaban los mdicos, en los casos
69
en que estuviera en peligro la vida de la mujer o en que el feto presentara anomalas.

Este proyecto tambin fue hundido.9
En el debate, los actores sociopolticos, en especial, los partidos tradicionales,
evitaron el conflicto con la Iglesia y con los representantes de posturas cercanas a
la eclesial. Algunos parlamentarios, a ttulo personal, hicieron el debate, pero sin
lograr cohesionar sus respectivas fuerzas partidistas, entre otras razones, debido a
la censura social y moral y al costo poltico que implicaba el tema (Viveros,
1997).
Tras el debate realizado en torno del proyecto de ley de la representante
Consuelo Lleras, en 1979, se hizo una manifestacin en contra del aborto, sobre
la cual coment Lucas Caballero, Klim, en el diario El Tiempo. Lucy Samper,
otra editorialista del mismo medio, destac el carcter de las arengas de dicha
movilizacin, que tenan un marcado tono de censura: Viva la vida, abajo el
genocidio.
Carlos Corsi Otlora senador conservador por el Movimiento Laicos por
Colombia, entre 1991 y 2002, al referirse a un documento enviado por estudiantes a la Cmara de Representantes, con motivo del proyecto de ley de la
representante Lleras, seal su oposicin al aborto, porque era una medida
extranjera orientada al control natal con capacidad de ocasionar un genocidio.
De otra parte, algunos estudiantes catlicos cuestionaban el papel de las organizaciones norteamericanas pro-abortistas y del efecto que tendran sus propuestas
en la disminucin de la fuerza de trabajo (Corsi y Garca, 2005).
El gobierno, por su cuenta, se opuso al aborto con el mismo argumento de
defensa del derecho fundamental a la vida esgrimido por la Iglesia. Descart la
propuesta de tomar en cuenta la situacin social de las mujeres desempleadas, las
menores de edad, las amas de casa, las trabajadoras independientes, las campesinas
y las indgenas sin proteccin social, pues sostenan sus funcionarios para eso
estaba la planificacin familiar para las pobres, y por consiguiente no se justificaba
legalizar el aborto para los estratos populares. Reafirmaron igualmente la
personalidad jurdica del que estaba por nacer, hecho que mantuvo la ideologa
tradicional respecto del aborto, como pecado, adems de seguir siendo un delito.
La Iglesia siempre se opuso a esta prctica. Slo matiz su castigo en el caso
de las menores de edad, pues el Cdigo de Derecho Cannico promulgado en
1983, por el papa Juan Pablo II, as lo exiga, al referirse a menores de 16 aos,
Ver Aborto, hora de legalizar? (Revista Semana, 1993). Informe especial, pp. 32-37
70
por carencia de uso de razn, por ignorancia e inadvertencia, por causas violentas,
al actuar bajo coaccin y accin en legtima defensa. En estos casos, el aborto no
constitua pecado; se consideraba un mal menor y tampoco implicaba cargo de
conciencia (Hurst, 2004; Mazo, 2008).
Antes de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, las discusiones por
la paz realizadas en el pas estimularon el trabajo legislativo alrededor de nuevas
propuestas por la democracia participativa y de las problemticas de la violencia
en contra de la mujer. El aborto lleg al escenario de la Asamblea Nacional
Constituyente en medio de tales discusiones y puso en aprietos a los candidatos, a
los partidos polticos y a los plpitos, hasta el punto en que logr romper las
reglas de la tradicin para dar paso a la aprobacin del divorcio en Colombia.
Si desde mediados de los aos 70 el aborto era entendido por algunos
sectores de la izquierda poltica como una imposicin de carcter imperialista
para implantar el control natal en el tercer mundo, en 1991, la Alianza Democrtica M-19, movimiento poltico surgido de la convergencia de sectores progresistas y de izquierda con grupos insurgentes (como el M-19, ya desmovilizado), se
neg a apoyar la propuesta de libre opcin de la maternidad. Esto, a pesar del
xito poltico obtenido por esa Alianza y del respaldo que obtuvieron varias listas
feministas en la constitucin de la Asamblea Nacional Constituyente.
NUEVOS ACTORES: JVENES Y MUJERES EN MEDIO
(1984-1991)
DE SUS CONTRADICCIONES
Las polticas de jvenes en campos distintos a la sexualidad se dieron de forma

paralela desde los aos 60, en medio de un ambiente de tensin, por parte del
gobierno norteamericano, generada por la expansin del comunismo. Se favoreci
as el impulso de polticas orientadas al control del rol poltico de la juventud en
los proyectos de paz y el desarrollo del continente. En esta lnea, en 1965, la
Asamblea General de las Naciones Unidas convoc a los gobiernos a la Declaracin del fomento de los ideales de paz, respeto mutuo y comprensin entre los
pueblos de parte de la juventud (Organizacin de Naciones Unidas, 1965).
Si bien las primeras polticas de salud sexual y reproductiva de jvenes se
formularon en la dcada del 90, las discusiones iniciales surgieron en el marco de
las polticas internacionales desarrollistas sobre planificacin familiar, en tiempos
de la revolucin sexual impulsada por los jvenes bajo la influencia de la
Revolucin cubana y del Mayo francs.
71
Se tema que la fuerza trasgresiva de actores polticos como eran los jvenes,
impulsada por la revolucin cubana, pusiera en juego el posible cambio hacia el
comunismo en la regin latinoamericana, como sucedi con los liderazgos del
Che Guevara y Camilo Torres, y con el avance del movimiento armado latinoamericano (Ardila, 1996). Lo que apareca como riesgo en la discusin no era tan
slo la prdida de hegemona de las lites polticas en la pugna Este-Oeste, sino
tambin la eventualidad de un revs econmico propiciado por el debate del
problema de la explosin demogrfica.
El Mayo francs de 1968 volvi a impulsar un cambio poltico y sociocultural, en contra de la guerra y en la defensa de la liberacin, frente a las polticas opresoras. En este marco, el joven apareci en la arena poltica durante la
primera revolucin sexual, que impuls la separacin de la sexualidad y la
reproduccin, y la defensa de la autonoma en el manejo de la sexualidad y del
cuerpo de la mujer, con el sustento de las pldoras anticonceptivas. Entre ideales
de paz y liberacin, los jvenes y las mujeres convocaban con expresiones como
hacer el amor y no la guerra; este cuerpo es mo; slo di que s; (Lpez,
2007; Valcrcel, 1997). Este fue el joven que se convirti en objeto de las polticas
de control.
En Colombia, a mediados de los 60, se escuchaban radionovelas10 como
La rebelin de los hijos, T eres mi hijo, Su amor era prohibido, cuyas
temticas versaban generalmente sobre amores furtivos o imposibles. A finales de
la dcada se present en cine una comedia inglesa que rompa con las historias
presentadas hasta ese momento para la juventud: Una chica en mi sopa, dirigida
por Roy Boulting, en la que actuaban Peter Sellers y Goldie Hawn. Esta pelcula
y las revistas amorosas contribuyeron a la construccin de una sexualidad distinta.
Adems, la msica y los movimientos contraculturales crearon un ambiente en el
cual el amor y la paz se hicieron los lemas de vida.
El temor a la desestabilizacin del orden social ocasionado por esa revolucin
llen de contenido y de razones la funcin de control estatal. La identidad poltica
del joven que apareci en la arena poltica reuni en las categoras de desviacin
y comportamiento de riesgo los criterios que orientaron la sujecin del joven al
adulto y al Estado, como mecanismo de normalizacin. El Estado estaba definiendo polticas dirigidas a ocupar el tiempo libre del joven estudiante, por medio
de programas de recreacin, cultura y manejo del tiempo libre.
10
Gaspar Ospina Olaya y Carlos Muoz, dos artistas colombianos, inmortalizaron sus voces en Todelar
Radio.
72
La caracterizacin poltica del joven tena la influencia de los aos 50,

cuando el Estado lo haba rotulado con categoras provenientes de los discursos
predominantes de las nuevas ciencias sociales aplicadas, de corte funcionalista;
esta caracterizacin a diferencia de la identidad poltica11 se haba definido con
soporte en la sociologa, la antropologa, la psicologa y luego la epidemiologa
clsica.
Se asoci al joven con un individuo anormal y desviado (Parsons, 1963;
Pavarini, 1983; Sipprel, 1941), con una etapa del crecimiento y desarrollo de
crisis permanente denominada adolescencia, en la que careca de la madurez de
la etapa adulta, y con un comportamiento de riesgo o conducta peligrosa
(Ordoez, 1994; Quintero, Arango, Hoyos y Escobar, 2004; Verd, 2001)
vinculada a la imagen del joven Rebelde sin causa que apareci en cine a finales
de los aos 50.
Las polticas de planificacin familiar y de manejo del tiempo libre tomaron
entonces dicha caracterizacin y se orientaron por una lgica de control del
comportamiento y de la desviacin del joven y de las mujeres, pese a las propuestas
de revolucin y autonoma sexual. En ese marco, los jvenes, hombres y mujeres,
pasaron por varias acciones y programas, desde el manejo de los temas de recreacin, cultura, deporte o manejo del tiempo libre, bajo la influencia de la epidemiologa clsica norteamericana, hasta la intervencin del sicariato.
Debido al nuevo crecimiento econmico de mediados de los 80, dado por
la combinacin del alza de precios del caf y los inicios de la bonanza del narcotrfico, el clima de violencia se agudiz en el pas. El narco, nuevo actor sociopoltico de la economa nacional e internacional aliado con las lites propietarias
y con la clase poltica bipartidista, produjo cambios sustanciales en las polticas de
juventud, al organizar jvenes en decenas de bandas armadas, sin que la sociedad
y el Estado se dieran por enterados. La alarma se produjo cuando esos jvenes
provenientes de las barriadas pobres fueron atrados como instrumentos del paramilitarismo y del narcotrfico, para realizar magnicidios y acciones violentas,
mediante el sicariato.
La respuesta del Estado fue activar el sistema de control territorial manteniendo la arbitrariedad en el uso del poder militar (Salazar, 2002). En 1988, el
Departamento Nacional de Planeacin, DNP, formul la propuesta poltica para
el manejo gubernamental de la juventud bajo la influencia de actores interna11
La identidad poltica no es una expresin indulgente del actor sociopoltico; se construye en la interaccin
y conflicto con otros (Tilly, 2005).
73
cionales. Tal propuesta se origin en el marco del Ao Internacional de la Juventud

(1985), declarado as por la Asamblea General de las Naciones Unidas a travs de
la Resolucin 34/51 de 1979, durante el cual se posicion el tema de juventud
en la agenda internacional, tal como se haba intentado veinte aos atrs.
Sin embargo, en el periodo de gobierno del presidente Virgilio Barco Vargas
(1986-1990), el tema de juventud cambi nuevamente y se insert a travs de
programas de prevencin de la drogadiccin y promocin del aprovechamiento
del tiempo libre, como parte de los componentes de educacin, bienestar y
seguridad social en el hogar. El Plan de economa social del Gobierno se apoy
en el Fondo de Naciones Unidas para el Control del Uso Indebido de Drogas,
UNFDAC, y en la Direccin Nacional de Estupefacientes vinculada al Ministerio
de Justicia.
Tal como lo plante Vctor Gaviria en la pelcula Rodrigo D no futuro
(realizada en memoria de Vittorio de Sica y de su pelcula Umberto D)12, antes
de la Asamblea Nacional Constituyente, el joven de las comunas no tena futuro
porque viva inmerso en una situacin social y econmica desesperada, aunque
slo anhelara ser baterista de punk (Gaviria, Prez y Caldern, 1990). Aun as,
los jvenes de sectores urbanos marginales ingresaron a la contienda poltica de
los 90 con otras identidades polticas, al lado del conjunto heterogneo y complejo
de los jvenes.
Esta multiplicidad y las contradicciones entre los jvenes fueron factores
claves en la formulacin de las polticas de salud sexual y reproductiva, por lo
cual se hace necesario explorar el proceso que antecedi a dichas polticas.
Los jvenes resignificados
Al comenzar el periodo gubernamental de Csar Gaviria Trujillo (1990-1994),
identificado como el Revolcn, los jvenes fueron percibidos de manera indiferenciada, fueran miembros de la Asamblea Nacional Constituyente o de partidos
polticos, guerrilleros, paramilitares, narcos o sicarios. En otras palabras, los jvenes,
todos, fueron resignificados por el gobierno de turno en conexin con el peligro
y la violencia. No obstante, el inicio de conversaciones con algunas organizaciones
guerrilleras brind la sensacin de que este gobierno pretenda avanzar en las
negociaciones de paz, aunque se dudaba que pudiera superar los avances logrados
por el gobierno de Barco, que lo precedi.
12
Umberto Domnico, el protagonista, interpreta a un jubilado que intenta sobrevivir con una pensin
miserable. Esta pelcula fue producida en 1952 por el director italiano Vittorio de Sica.
74
Tales previsiones no se cumplieron, pues el nuevo pacto poltico constitucional que se configur con la participacin de cuatro organizaciones guerrilleras
(el M-19, el EPL dos de las ms importantes del pas, el PRT y el Quintn Lame),
sent las bases para intentar una solucin negociada del conflicto armado
colombiano; pero la ausencia de organizaciones tan significativas como las FARC y
del ELN dej iniciado el proceso. En menos de un ao se rompieron los di-logos
con estos dos ltimos grupos y el poder poltico qued incapacitado nueva-mente
para resolver el conflicto. La juventud vivi, como ningn otro actor sociopoltico
inmerso indirectamente en el conflicto armado, los efectos de la decisin
presidencial de declarar la guerra integral contra la subversin, en 1992. Tal
determinacin implic el establecimiento de polticas de contencin sin
contemplacin alguna.
La juventud haba servido para posicionar en la opinin pblica la idea de
cambio y de renovacin del gobierno; la frase bienvenidos al futuro, utilizada
por el Presidente durante la campaa electoral, y en sus discursos, supona un
gobierno en el que soplaran vientos de innovacin. Para los jvenes, la situacin
vari segn su ubicacin socioeconmica y su participacin poltica.
Sicarios: de ser un peligro a ser un actor poltico
Para los jvenes vinculados a la violencia sicarial y para los que pertenecan a las
bandas y pandillas, el gobierno Gaviria represent algo muy distinto a lo que
represent para las juventudes independientes de los partidos polticos, las vinculadas a las comunidades religiosas o a las culturas juveniles. Ciertamente slo los
jvenes universitarios pudieron participar de la salida a la crisis institucional y
social de los 90, con la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, una
crisis que se haba hecho manifiesta a travs del otro polo de jvenes: el que apareci en 1984 como sicario en cada uno de los atentados homicidas contra los
candidatos presidenciales y el ministro de Justicia (Perea, 2008).
La vinculacin de jvenes al crimen, a la violencia y al comportamiento
peligroso y censurado vena de atrs. En el cine, a mediados de los 80, Carlos
Mayolo plante, en sus pelculas Carne de tu carne y Aquel 19, una crtica a
las situaciones de exclusin de las juventudes y de los nios por causa de sociedades
patriarcales basadas en valores tradicionales y moralistas (Vsquez Nieto y Mayolo,
1983).
Pese al amplio debate dado en esa misma dcada sobre la diferenciacin
social entre nio y joven, en razn de la edad y de la consiguiente proteccin que
75
les deban las instituciones de socializacin, la familia y la escuela, se adopt el

control judicial como criterio nico para corregir las conductas de nios,
adolescentes y jvenes que no estaban institucionalizados. Se concret an ms
la idea de control de la conducta sobre aquellos nios, nias y jvenes que estaban
en riesgo de convertirse en delincuentes debido a su condicin social: ya fuera
por ser vctimas del desplazamiento forzado, con poca o ninguna formacin acadmica, por ser habitantes de la calle, o simplemente por engrosar las filas de los
ms pobres de la sociedad (Linares, 2001).
Paulatinamente, varias instituciones encargadas del bienestar familiar acordaron realizar programas para el control de esa conducta, y a travs de estos unificaron el criterio de manejo sobre todos los menores de edad (ICBF, 1992; Perea,
Torrado y Concha, 1986): se los rese de manera general y sin tener en cuenta
la marginacin social y cultural de la que eran objeto, como sujetos con antecedentes delincuenciales (Fundacin para la Educacin Superior, 1994). En ese
marco, en marzo de 1990, entr en vigencia el Cdigo del Menor y se institucionaliz la idea del joven-riesgo o joven-problema sujeto a la tutela del gobierno.
Con estos imaginarios instalados, esos jvenes quedaron excluidos de las
palabras del Presidente de la Repblica, en la apertura del Seminario-Taller Nacional La juventud y la Constitucin de 1991: Soy un convencido de que
Colombia lograr la paz y el progreso que merece gracias a la inteligencia y
vocacin de servicio a la comunidad de nuestros jvenes (Consejera Presidencial
para la Juventud, la Mujer y la Familia, Viva la Ciudadana y UNDCP, 1993: 5).
El nuevo jefe de Estado ratificaba as, a la opinin pblica, la idea de un
proceso que se realizara con la participacin de un joven, actor de la paz, y
adems, promesa de futuro para la sociedad; y daba paso a las organizaciones
juveniles convocantes a la Asamblea Nacional Constituyente, que proclamaban:
Hoy, ms que nunca, nosotros decimos: s nacimos pa semilla (Ibid.: 18).
Innumerables jvenes continuaran implicados en la poltica de juventud,
pero no como protagonistas del cambio, sino del lado opuesto. La separacin del
joven vinculado con la violencia del otro joven colaborador y ejemplo a seguir
sirvi para asentar la idea de control por parte del gobierno.
Movimiento estudiantil por la Asamblea Nacional Constituyente (1989-1991)
El Movimiento Estudiantil por la Asamblea Nacional Constituyente fue uno
que dividi en dos la historia de la participacin poltica de los jvenes en el pas.
Las polticas de juventud, antes y despus de este movimiento estudiantil, y sus
76
efectos, contrastan especialmente por el papel que asumieron los derechos polticos
en el ejercicio de cualquier otro derecho por parte del joven. El movimiento
ubic al joven en un lugar destacado en la arena poltica, pues su intencin era
transformar la sociedad y convocar a todo ciudadano colombiano a salvar entre
todos al pas (Duarte, 2008; Snchez, O., 2008); dej adems un mbito de participacin pblica habilitado que tendra un efecto imprevisto en las polticas de
salud sexual y reproductiva, como se explicar ms adelante.
En resumidas cuentas, el proceso de constitucin del movimiento estudiantil
sirvi como antesala al cambio en las polticas de juventud, y a su vez, a la comprensin del mundo joven intervenido con tales polticas.
En el ocaso del siglo XX, el mundo contemplaba la cada del modelo socialista
y el fin del esquema bipolar de la Guerra Fra, al tiempo que daba inicio a un
proceso de democratizacin mundial que toc tambin el mbito latinoamericano.
En consecuencia, a finales de la dcada de los 80 desaparecieron gobiernos de
corte autoritario de la regin, lo cual dio paso a diferentes procesos democrticos
nacionales.
No obstante el alentador panorama poltico, que se mova entre la instauracin de esas nuevas democracias y la consolidacin y reparto del poder en las
democracias de vieja data, no puede olvidarse que estos mismos aos han sido
conocidos como la dcada perdida, debido a la profunda crisis econmica que
enfrent todo el territorio latinoamericano. Colombia logr mantenerse relativamente al margen de la crisis, pues tuvo una tasa de crecimiento econmico
satisfactoria, su endeudamiento fue medianamente bajo y la distribucin del ingreso no empeor sustancialmente (Cavarozzi, 1995).
As pues, contrario a lo que ocurra en la regin, Colombia gozaba de una
economa relativamente estable, mientras en el campo poltico viva una profunda
crisis definida por la prdida de legitimidad de un sistema poltico restringido
por el bipartidismo, minado por el clientelismo y por la incapacidad del Estado
de mantener la confianza de la sociedad civil. A esa falta de legitimidad, se sum
el recrudecimiento de la violencia por la emergencia de los grupos paramilitares,
estrechamente vinculados con las mafias narcotraficantes, que pretendan evitar
a toda costa la extradicin, consolidar su posicin econmica y ganar cierta aceptabilidad en la sociedad colombiana (Ramrez, 2002).
Ante el indiscriminado uso de la violencia, el tema de la paz fue el centro
de los diferentes debates electorales de la poca. La administracin de Belisario
Betancur (1982-1986) cre la Comisin de Paz y dio inicio a un proceso de paz
que fracas rotundamente tras los acontecimientos del Palacio de Justicia, en no-
77
viembre de 1985, fracaso que a su vez alent la conformacin de la Coordinadora

Nacional Guerrillera Simn Bolvar.13 Con base en esa experiencia fallida,
Virgilio Barco, sucesor de Betancur en la Presidencia, en el marco de un franco
aumento de la violencia nacional, levant la consigna de la mano tendida y el
pulso firme.
La poltica de paz del gobierno Barco se concret en un proceso de desmovilizacin de cuatro grupos armados, entre los cuales el ms importante era el
M-19, que en las negociaciones previas a la firma de la paz hizo incluir la promesa
de convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Sin embargo, la desmovilizacin del M-19 y de otras tres organizaciones insurgentes, entre 1989 y
1990, no impidi el recrudecimiento de la postura de las que haban quedado al
margen de las conversaciones de paz, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia, FARC, y Ejrcito de Liberacin Nacional, ELN. De otra parte, el secuestro
de familiares de narcotraficantes haba propiciado el enfrentamiento de estos con
las guerrillas. De all sali el Movimiento Muerte a Secuestradores, MAS, conformado por sicarios del narcotrfico, que habran de alimentar despus a los grupos
de autodefensa.
As las cosas, el panorama a comienzos de los 90 no era promisorio, y
presentaba cuatro posibles salidas a la crisis: (1) La polarizacin extrema y la
guerra civil; (2) el continuismo conflictivo; (3) la recomposicin autoritaria; y
(4) la modernizacin democrtica (Pizarro, 1990). El escenario en el cual se vio
involucrado el movimiento estudiantil puede considerarse como una mezcla entre
la segunda y la ltima.
Por qu la polarizacin extrema y la guerra civil no habra podido ser una
salida? Si se entiende la guerra civil como el conflicto entre los polos gobierno y
oposicin, cada uno con capacidad de acumular suficiente poder poltico y militar
para imponer un proyecto de sociedad mediante el predominio de uno, lo que
ocurra en Colombia era distinto. El conflicto era multipolar y con diversos
actores implicados en la violencia: narcotrfico, paramilitarismo, grupos de
autodefensa, guerrillas, sicarios, ejrcito, delincuencia organizada y difusa. En
13
La Coordinadora Nacional Guerrillera fue un acuerdo de unificacin del movimiento guerrillero, celebrado
en 1985, con el fin de consolidar una posicin desde donde desafiar al gobierno. En un principio, estuvieron
todos los grupos guerrilleros, y despus quedaron dos, cuando las organizaciones ms pequeas firmaron
acuerdos de paz con el gobierno de Gaviria. ste sostuvo que el proceso de la Asamblea Nacional
Constituyente y las consiguientes reformas a las que ella dio paso dejaban sin justificacin la lucha armada.
Por ende, el gobierno declar la guerra integral contra quienes persistan en la lucha guerrillera, con el
objetivo explcito de propinarles una derrota estratgica.
78
esta situacin ningn actor tena suficiente poder como para doblegar a su
adversario.
En efecto, el Estado estaba debilitado y haba perdido el monopolio de las armas.
El movimiento guerrillero agrupado en la Coordinadora Guerrillera Simn
Bolvar se encontraba dividido entre las cuatro organizaciones integradas a la
vida civil (M-19, EPL, Quintn Lame y PRT) y las dos que se mantenan alzadas en
armas, en confrontacin con el Estado (FARC y ELN). El narcotrfico, por su
parte, tambin estaba fragmentado, por los enfrentamientos de los carteles de la
droga.
En lo que respecta a la va continuista, muchos factores la favorecan. De
una parte, estaba la inercia nacional, dada por la ausencia de medidas de ajuste
significativo, a pesar del deterioro creciente que viva el pas en mltiples planos.
Con partidos tradicionales y gobiernos caracterizados por la ausencia de liderazgo
y de propsito nacional y la poca capacidad de convocatoria ciudadana, los colombianos se preguntaban si la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente podra conducir a formar una causa comn legtima.
Los jvenes que respaldaban esa opcin consideraron que Csar Gaviria, el
nuevo presidente, podra, gracias al control que ejerca sobre la clase poltica,
relegitimar las instituciones innovando la Carta constitucional. Sin embargo, en
la tensin entre continuismo y conflicto, el continuismo dejaba sin resolver
contradicciones que atravesaban la realidad nacional, mientras que el conflicto se
agudizaba ocasionando la degeneracin de las violencias y la impunidad. Tal
situacin propiciaba la reformulacin poltica.
La recomposicin autoritaria constitua una salida tambin, pero no una
alternativa para los actores en conflicto; tampoco para el movimiento estudiantil.
Si bien la reaccin de la derecha ante la insurgencia fortaleca al paramilitarismo
y a los grupos de autodefensa, en varias regiones del pas, el colapso de la rama
judicial facilitaba la emergencia de la justicia privada, y el ideario de las fuerzas
militares estaba orientado por la poltica de combatir al enemigo interior, esto es,
a la subversin, en el pas no haba una derecha institucionalizada ni un proyecto
poltico cohesionado en torno de tales objetivos que tuvieran capacidad de
convocatoria nacional. Una derecha punitiva podra llevar al pas a la degradacin
del conflicto.
En este sentido, no es difcil de entender por qu al inicio de los aos 90
la modernizacin democrtica del Estado, con la incorporacin de nuevas fuerzas
al sistema poltico, fuera la apuesta de varios actores.
79
Quienes compartan tal perspectiva esperaban que un clima democrtico

favoreciera el desarme de los grupos de autodefensa y de paramilitares, autores de
las mayores masacres ocurridas en el pas durante ese periodo. Quizs por ello los
estudiantes que lideraron el Movimiento por la Sptima Papeleta rechazaron con
vigor la brutalidad e injusticia de la masacre de Cimitarra, en el Magdalena Medio
santandereano, cometida en febrero de 1990 por los paramilitares, donde cay
asesinada la periodista Silvia Dussan, junto con lderes campesinos que estaban
promoviendo un proceso de paz en la regin (Duarte, 2008). Este escenario, que
mostr el abismo que significaba el continuismo conflictivo para el pas, vincul
al movimiento estudiantil por la Asamblea Nacional Constituyente con el gobierno de Gaviria.
Antes de abordar tal proceso, es necesario anotar algunos hechos significativos en el cuadro educativo de la poca. Por una parte, el proceso expansivo
de acceso a la educacin superior iniciado en la dcada de los 70 haba frenado su
crecimiento a partir de 1980, lo cual dio lugar a un desequilibrio entre la oferta
educativa y la demanda. Debido al desarrollo industrial, las carreras de Economa,
Administracin e Ingeniera se posesionaron como las ms apetecidas, mientras
que las Ciencias Sociales y el Derecho, las reas mayoritarias en el interior del
movimiento estudiantil, tendan a la disminucin. Por otro lado, las universidades
pblicas estaban perdiendo cobertura respecto de las privadas. Y a este proceso de
privatizacin incipiente y en parte, como consecuencia del mismo se sum la
desaceleracin de la participacin social en la universidad respecto de los aos 60
y 70.
Para el inicio de los 90 se present una marcada inequidad de acceso a la
educacin superior, especialmente en lo referido al espacio geogrfico, y las
universidades
tendieron a disminuir considerablemente su calidad y a segmentar cada vez ms
el sistema en un reducido nmero de universidades encargadas de formar las capas
sociales con acceso a posiciones directivas y en un gran nmero de universidades
encargadas de formar egresados para competir por las posiciones profesionales
inferiores y los mandos medios. (Lucio y Serrano, 1992).
El antecedente inmediato a la gestacin del Movimiento Estudiantil por la

Sptima Papeleta se remite al primer intento de reforma constitucional impulsado
por el presidente Barco, en 1988. Esta propuesta tuvo aceptacin en la opinin
pblica, pero los sectores polticos tradicionales se opusieron a ella, pues consideraban ilegal impulsar una reforma constitucional por la va del constituyente
primario: aceptaban la reforma, pero por la va legal e inquebrantable del Congreso.
80
Para seguir adelante con su proyecto, Barco se propuso convocar un referendo popular para aprobar las reformas constitucionales presentadas por l y
sus asesores. Incluso busc el apoyo poltico del Partido Conservador y en su
condicin de jefe del Partido Liberalfirm un pacto con Misael Pastrana,
entonces jefe de los conservadores. An as, el Presidente no logr cristalizar su
propsito.
El Frente Nacional se haba terminado de facto, por medio del esquema
gobierno-oposicin que instaur el gobierno de Barco, de cara a los desacuerdos
que tuvo con el Partido Conservador al empezar su periodo. Con tal antecedente,
el Consejo de Estado declar inconstitucional el pacto realizado en favor de la
propuesta reformista del gobierno. ste decidi entonces convertirla en proyecto
de acto legislativo y logr su aprobacin inicial en el Congreso, pero debi retirarlo
debido a que la Comisin I de la Cmara de Representantes incluy el tema de la
extradicin en el texto de la enmienda constitucional.14
Meses despus, el 18 de agosto de 1989, fue asesinado el candidato presidencial Luis Carlos Galn Sarmiento, hecho que motiv al presidente Barco a
declarar la guerra total contra el narcotrfico. El acontecimiento estremeci a
toda la sociedad colombiana, incluidos los sectores ms jvenes de la poblacin,
y cataliz las dinmicas estudiantiles que ya estaban en movimiento. Porque un
momento crucial para entender la revitalizacin de la movilizacin estudiantil
universitaria no fue la muerte de Galn, sino la de Jaime Pardo Leal, candidato
presidencial por la Unin Patritica, UP, ocurrido dos aos antes, en 1987.
El maestro Pardo Leal se haba hecho merecedor de la candidatura presidencial no slo por su papel como juez de la Repblica, magistrado y lder del
sindicalismo, sino por su permanente pedagoga civil de lucha y reivindicacin
en representacin de la izquierda del pas. Esto lo llev a ser percibido como
enemigo por parte de las fuerzas de seguridad del Estado y como amenaza para
las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, lo cual desemboc en la decisin de
asesinarlo.
Los estudiantes de las universidades pblicas rechazaron su muerte, igual
que protestaban contra las masacres de campesinos y de trabajadores en Urab, y
se sumaron a la jornada de protesta convocada por la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, durante la cual algunos resultaron heridos y otros detenidos de
14
Rebelin: aprobada reforma con mico de extradicin, El Tiempo, 6 de diciembre de 1989. Pp. 1A,
7A, 12A.
81
manera arbitraria. Esto calde los nimos, dio impulso a nuevas movilizaciones y
a un repunte de las expresiones del estudiantado.
Tras el asesinato de Galn, en 1989, ese movimiento estudiantil se diferenci
en dos grupos: el de los estudiantes de las universidades pblicas, relacionado con
la izquierda, y el de los jvenes de sectores medios y altos, ligados a las juventudes
liberales y conservadoras, y a la Iglesia, que rechazaron con vigor la muerte de
Galn. En ese momento, los estudiantes de las universidades pblicas se reunieron en la Plaza Ch de la Universidad Nacional, y protestaron en contra de las
medidas de orden pblico tomadas por el gobierno a raz de la muerte de Luis
Carlos Galn; mientras tanto, los estudiantes de universidades privadas, como la
Javeriana y el Rosario, dieron inicio a la organizacin de una protesta contra la
violencia, la llamada Marcha del Silencio, realizada ocho das despus del magnicidio, cuyo punto final fue la tumba del poltico cado, donde manifestaron sus
reivindicaciones:
los estudiantes leyeron un comunicado, en el cual los principales temas tratados
fueron el rechazo a la violencia, el respeto de los derechos humanos, el apoyo a las
instituciones democrticas, el rechazo de la intervencin armada extranjera en el
conflicto colombiano, la solicitud de la convocatoria del pueblo para reformar las
instituciones y la depuracin de las fuerzas militares, la polica, el gobierno y los
partidos polticos. (Orjuela y Rodrguez, 1993)
Tras la marcha, se propuso la creacin de un movimiento estudiantil independiente de los partidos tradicionales: as se constituy el Frente Unido Estudiantil
de Colombia, FUEC. Una de sus estrategias fue la realizacin de mesas de trabajo,
en las cuales los estudiantes analizaran la situacin crtica del pas y propondran
soluciones.
Uno de los lderes de este movimiento y presidente del Consejo Estudiantil
de la Escuela Superior de Administracin Pblica relat que muchos de los estudiantes que participaron de las mesas procedan de distintos establecimientos del
pas, algunos rurales y otros urbanos, religiosos, pblicos y privados, en los cuales
era imposible pensar y menos an proponer algn mecanismo de intercambio o
debate: Tenamos una historia de reivindicaciones acumulada (Duarte15, 2008).
Un movimiento surgido as, con grandes desigualdades internas, tanto de edad,
como de perspectivas polticas y de clase, difcilmente podra sostenerse unido
alrededor de un proyecto poltico.
15
Crispiniano Duarte, expresidente del Consejo Estudiantil de la

Escuela.
ESAP ,
actualmente es profesor de esta
82
El Partido Liberal, por su parte, le estaba apostando a la organizacin de

las juventudes liberales en las universidades. La Universidad del Rosario fue una
de ellas y actu como la anfitriona de las primeras reuniones. stas concluyeron
con tres peticiones del estudiantado, que tuvieron un fuerte nfasis jurdico:
(1) La adopcin de los mecanismos de plebiscito y referendo para tramitar las
reformas constitucionales; (2) la eliminacin de los auxilios parlamentarios; y
(3) la conformacin de una Asamblea Nacional que reformara la Constitucin
de 1886.
Las propuestas fueron publicadas en la prensa, en nombre de estudiantes
de las universidades privadas (Rosario, los Andes, Javeriana, Externado, Jorge Tadeo Lozano, La Gran Colombia, El Bosque, Sergio Arboleda, La Sabana, La
Salle) y de algunos estudiantes de la Universidad Nacional, buscando el apoyo de
los electores mediante la recoleccin de firmas. En el encabezado de la publicacin
se us uno de los lemas del naciente grupo: Movimiento Estudiantil Todava
podemos Salvar a Colombia (Ramrez, 2002).
A partir de este momento se establecera una estrecha y determinante
relacin de este sector con los medios de comunicacin16 y con algunos polticos
influyentes de la poca, incluido el mismo presidente Barco. La otra gran prioridad
del grupo de estudiantes para este tiempo (1989) fue la comprobacin de los
malos manejos que se le venan dando a los auxilios parlamentarios por parte de
sus beneficiarios (Orjuela y Rodrguez, 1993). Una vez ms, seran los medios
de comunicacin los encargados de difundir los resultados de tal gestin. No
obstante, la accin estudiantil termin con el semestre acadmico; y en las vacaciones de fin de ao slo algunos mantuvieron la discusin, para plantear una
alternativa a la reforma constitucional. La opinin pblica era escptica a la campaa por el plebiscito emprendida por ellos.
Al retomarse la idea de acudir al voto directo de los colombianos para
generar un mandato poltico con el cual el Presidente pudiera sustentar poltica y
jurdicamente la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, se advirti la oportunidad de ejecutarla en las elecciones del 11 de marzo de 1990. La
idea ya haba sido debatida por Carlos Pizarro y los miembros del M-19, tras el
hundimiento del pacto de Barco, y ellos la haban concretado como un voto
por la paz y por una Constituyente para la democracia. En reunin de la Comisin
16
En especial obtuvieron el apoyo del columnista Roberto Posada Garca-Pea, DArtagnan, de El Tiempo,
quien era abogado egresado de la Universidad del Rosario.
83
Pro-Constituyente, a la que asistieron estudiantes, columnistas de El Espectador,

Camilo Gonzlez Posso (entonces ministro de Salud) y miembros del M-19, fue
redactado un texto que publicara El Espectador. En la redaccin final, participaron
jvenes provenientes de las dos vertientes del movimiento estudiantil.
Ese texto exhortaba a la poblacin colombiana para que en las elecciones
de Senado, Cmara de Representantes, asambleas departamentales, concejos municipales y consejos intendenciales y comisariales, alcaldes, en cuyo marco el
Partido Liberal hara una consulta popular, se aadiera un voto ms en las urnas,
una sptima papeleta mediante la cual los ciudadanos expresaran si aprobaban la
convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente con el fin de reformar la
Constitucin Poltica de Colombia de 1886.
La relacin con los medios fue sustancial para el xito de la idea, al menos,
en su parte difusiva. Su lanzamiento pblico ocurri el 6 de febrero de 1990.
Fernando Carrillo17, militante de las juventudes liberales y otro de sus idelogos,
la propuso a travs de un artculo divulgado por El Tiempo. Debido a que la
Registradura no estaba en la obligacin de escrutar la sptima papeleta, y a que la
ejecucin de esa labor qued a eleccin de los jurados de mesa, nunca se supo a
ciencia cierta el nmero de votos que favorecieron tal iniciativa.
En conclusin, la sptima papeleta, ms que un hecho electoral fue un
hecho poltico y social de gran relevancia en la historia del pas, pues se convirti
en el catalizador de las frustradas intenciones del sistema poltico por conjurar la
crisis nacional (Ramrez, 2002). Para otros investigadores, que soslayaron el
conflicto del sistema poltico, lo decisivo fue el trabajo de los medios de comunicacin (ibid.).
Cinco das despus de las elecciones, el 16 de marzo, las diferencias que ya
se dejaban entrever en el movimiento estudiantil se marcaron de forma explcita
y definitiva durante un foro realizado en la Universidad Libre.
El grupo denominado Todos Podemos Salvar a Colombia, TPSC, estaba
constituido principalmente por estudiantes de la Javeriana y del Rosario vinculados
a las juventudes liberales, por estudiantes de la Sergio Arboleda, la Universidad
Catlica, La Salle, la Central, y por grupos como Tradicin, Familia y Propiedad,
algunos ligados a las juventudes conservadoras y a la Iglesia.
17
Fernando Carrillo es abogado de la Universidad Javeriana de Bogot. Se gradu en 1985, durante la

gestacin del movimiento estudiantil por la Sptima Papeleta; fue profesor de Instituciones Polticas y
Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la misma universidad. Despus de participar en ese
movimiento, fue consejero del presidente Csar Gaviria y despus su ministro de Justicia.
84
De otra parte, se haba constituido el Movimiento Estudiantil por la Constituyente, MEC, en el que participaban estudiantes de universidades pblicas, como
la Nacional, la Pedaggica Nacional y la Distrital, vinculados a las juventudes de
la izquierda provenientes de la UP, el M-19, la Juventud Comunista, Juco, y el
Partido Socialista de los Trabajadores, PST.
En ambos grupos hubo estudiantes que deseaban mantenerse como independientes, quienes se caracterizaron especialmente por su rol conciliador
(Duarte, 2008) y por su deseo de no formar parte de ningn partido poltico
tradicional.
Las diferencias entre las dos organizaciones, en un principio, se sustentaron
en las formas de actuar polticamente, en las ideas de protesta y movilizacin estudiantil, y en su composicin social. El estudiante de universidad pblica buscaba
transformar la sociedad y las relaciones de poder y prefera la accin colectiva y
poltica contendiente, mientras que el de universidad privada favoreca la renovacin de la institucionalidad mediante una forma de accin colectiva contenida.
Estas diferencias permanecieron en los dos movimientos estudiantiles que
prevalecieron: el MEC y el TPSC.
Ese 16 de marzo, el MEC public una carta en el diario El Espectador, en la
que convocaba a un congreso universitario para el 12 y 13 de mayo. Por su parte,
el TPSC contest con la propuesta de realizar un foro por la Constituyente el 18
de abril, que finalmente no se hizo. A partir de este momento, el movimiento
estudiantil vivi en un ambiente de continua competencia entre ambos grupos,
lo que en ltima instancia lo condenara a su extincin.
El MEC adverta que la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente
deba ser amplia y popular, que su contenido deba decidirse mediante debate
nacional y que su carcter democrtico tena que ser protegido desde el principio
y hasta el final mediante la participacin del pueblo en los resultados. No queran
una Constituyente de notables y mucho menos sustentar un cambio constitucional, para que todo siguiera igual (Duarte, 2008).
La clase poltica tradicional insista en hacer reforma constitucional por la
va del Congreso. El expresidente Turbay Ayala peda que se hiciera la reforma
por va legislativa antes que por la va de una Asamblea Constituyente. Y el nuevo ministro de Gobierno, Horacio Serpa, de filiacin liberal, asumi la interlocucin con los dos grupos universitarios, como parte del esfuerzo gubernamental
por concretar un acuerdo poltico amplio que brindara cierta garanta a la
convocatoria de la Asamblea Constituyente por parte del presidente Barco.
85
Finalmente, se logr crear una comisin integrada por un miembro de

cada partido poltico y de cada sector social, encargada de estudiar el tema de la
reforma constitucional, pues tras el xito de la sptima papeleta, los partidos
mostraron mayor inters en el proceso, y cada cual busc capitalizar la iniciativa
en su favor. Adems, en el proceso de paz con el M-19 se haba prometido la convocatoria a una Constituyente.
Los estudiantes no fueron invitados a dicha comisin, lo cual fue interpretado por ellos como la posibilidad de que la Asamblea se convirtiera en un
mecanismo para el reacomodo de la vieja clase poltica; y a pesar de que compartan este temor, de nuevo su divisin se hizo notoria.
El grupo TPSC exiga que en el acuerdo se establecieran tres puntos: (i) la Asamblea
deba ser convocada por el Presidente de la Repblica; (ii) deba haber un trmino
de 120 das para su convocatoria; y (iii) en su conformacin deba haber participacin
de las fuerzas polticas y sociales del pas.
El MEC, por su parte, cuya postura era ms radical, afirm que si en los
acuerdos primaban los intereses de los partidos polticos sobre las propuestas de
los dems sectores de la sociedad, podran emprender una ardua campaa por el
no voto a una Asamblea Constituyente de la clase poltica (Ramrez, 2002).
El 26 de abril de 1990 fue asesinado Carlos Pizarro, candidato presidencial
por la AD M-19, lo cual oblig al presidente Barco a convocar la Asamblea mediante el Decreto de estado de sitio nmero 927 del 3 de mayo del mismo ao.
En el primer congreso estudiantil realizado en la Universidad de La Salle, con
una participacin masiva de las distintas juventudes18 (Barrios19, 2008), los grupos
que hasta ese momento lideraban el movimiento estudiantil el TPSC y el MEC
volvieron a chocar. El MEC rechazaba el Decreto 927 porque no representaba las
iniciativas populares ni recoga las propuestas de los estudiantes de ese grupo.
Finalmente, las dos organizaciones lograron un consenso, anunciaron su respaldo
al decreto y aseguraron que votaran por el S a la Asamblea Nacional Constituyente, siempre y cuando se tuviera en cuenta las siguientes condiciones, segn
Oscar Ramrez, socilogo egresado de la Universidad Nacional:
18
La organizacin estudiantil fue similar en las universidades participantes y sigui un esquema democrtico
e inclusivo. La Organizacin Estudiantil de la Esap, ORESAP, por ejemplo, propuso una Coordinadora de
doce miembros: cuatro de izquierda, cuatro independientes y cuatro liberales (Duarte, 2008).
19
Lder estudiantil en ese momento. Estudiante de tercer semestre de Finanzas y Relaciones Internacionales
de la Universidad Externado de Colombia.
86
(i) La Asamblea deba ser convocada por el Presidente electo y no por el Congreso;
(ii) slo aceptaran por Asamblea Constitucional lo discutido como Asamblea
Nacional Constituyente; y (iii) la Asamblea, adems de ser democrtica y popular,
era autnoma. (Ramrez, 2002)
La opinin pblica y el estudiantado ejercieron presin sobre la Corte Suprema de Justicia, para que aceptara la Constituyente, realizando un acto simblico
por la paz. La Corte termin declarando constitucional el famoso decreto, y con
este veredicto, el poder judicial dio la palabra al pueblo. El futuro presidente,
Csar Gaviria, envi comunicacin de reconocimiento por el trabajo de los estudiantes en favor de la democracia. Pocos das despus se realizaran las elecciones,
en las cuales Gaviria, como candidato presidencial del Partido Liberal, saldra
electo para que realizara el proyecto poltico de Luis Carlos Galn.
En conclusin, la muerte de Pizarro activ los esfuerzos por la Asamblea
Nacional Constituyente, pues la gran movilizacin nacional en contra del hecho
termin definiendo la presencia poltica de los estudiantes en la demanda por
una nueva Constitucin (no por una reforma), y esto, a travs de un nuevo mecanismo de consulta: la Sptima Papeleta. No se puede olvidar que un mes antes,
el 22 de marzo de 1990, haba sido asesinado Bernardo Jaramillo Ossa, candidato
a la Presidencia de la Repblica por la UP, lo cual tambin haba movilizado a
otro grupo de estudiantes.
El 19 de marzo, tres das antes de su muerte, Jaramillo Ossa en su condicin
de senador de la Repblica haba sostenido un debate en el Congreso, con el
entonces ministro de Gobierno, Carlos Lemos Simmonds, y ste haba inculpado
a los lderes de la UP de ser testaferros polticos de la guerrilla. Jaramillo Ossa le
respondi que acusaciones como esas equivalan a colgarle lpidas en el cuello a
los dirigentes de la oposicin. No se equivocaba: 72 horas ms tarde, l mismo
era asesinado en el aeropuerto de Bogot.
No sobra mencionar que en el mismo mes de marzo, el 3, tambin haba
sido asesinado Jos Antequera, otro dirigente de la UP. En esos das, la agudizacin
del conflicto armado, a manos de los paramilitares, no se hizo esperar. El enfrentamiento entre el gobierno y el narcotrfico haba sido motivado por el proyecto
de extradicin (Melo y Bermdez, 1994). Los estudiantes de izquierda que
tambin se vieron afectados por este proyecto reafirmaron su posicin frente a
la Constituyente y revitalizaron la movilizacin.
Cesar Gaviria fue elegido presidente de la Repblica el 27 de mayo, con
una de las ms bajas votaciones registradas en el pas, que contrast con la de la
eleccin de la Asamblea Constituyente, favorecida por 89% del total de los votos.
87
Sobre el nuevo presidente recaera la responsabilidad de constituirla. Para

ello, conform la Comisin Preparatoria de la Asamblea Constituyente, a la cual
ingres Fernando Carrillo, uno de los profesores universitarios que haba participado en el Movimiento Estudiantil por la Sptima Papeleta. Carrillo haba
acompaado a las juventudes liberales de la Universidad Javeriana desde el origen
del movimiento, en representacin de los seguidores de Galn. Algunos consideran
que gozaba de tan alta aceptacin por parte del movimiento estudiantil debido a
su juventud y a la defensa de los intereses del movimiento.
Sin embargo, para los miembros del TPSC, donde no slo haba liberales,
hubo dos reacciones: para unos, aceptar a Carrillo significaba una traicin al grupo, mientras que para otros era una oportunidad de fortalecer las relaciones con
el gobierno, y as, posiblemente, alcanzar representacin en la Asamblea Constituyente, sin necesidad de batirse en el campo electoral. Carrillo haba ingresado
a la Comisin Preparatoria como asesor constitucional de la Presidencia. El MEC,
por su parte, rechaz la formacin de la Comisin Preparatoria: para ellos, sta
buscaba hacer arreglos electorales con los partidos. Sentan el temor de ser excluidos
de la organizacin de la convocatoria y de que los cambios quedasen en manos
de la clase poltica tradicional.
Una de las diferencias ms marcadas entre los dos grupos estudiantiles estaba dada por la organizacin interna y por los mtodos de activismo. Mientras
que para el MEC era necesario realizar convocatorias populares y masivas, con el
fin de atraer y facilitar la participacin de mltiples sectores estudiantiles, econmicos, sociales y polticos, el TPSC consideraba necesario concentrar esfuerzos
en la relacin con los medios de comunicacin y con figuras pblicas que aportaran
al debate. Para ellos, los colegios electorales aparecan como prioritarios en la
preparacin a la Asamblea Nacional Constituyente, con lo cual se acercaban ms
a las maquinarias de los partidos tradicionales. De otro lado, el MEC defenda la
necesidad de un cambio ms democrtico mediante mecanismos para que la
convocatoria fuera popular y dirigida a transformar las estructuras de poder antes
que hacer un remedo de reforma constitucional.
Los dos grupos estudiantiles tuvieron acercamientos con los grupos guerrilleros, pero ninguno logr concretar su participacin en la Asamblea Nacional
Constituyente. Las FARC apoyaban la convocatoria a la Constituyente y as lo
hicieron saber a las organizaciones estudiantiles. A travs del diario El Tiempo, el
TPSC invit a las FARC a participar en el gran debate nacional para la transformacin del pas, en el seno de la Asamblea Constitucional, como alternativa
legtima por orden expresa del pueblo; pero el riesgo de la mediacin y la am-
88
bivalencia del gobierno de Gaviria en su relacin con las FARC dificultaron cualquier
avance en tal sentido.
El MEC, por su parte, se haba propuesto dialogar con el EPL, para convocar
a la paz y a la Constituyente, pero esta gestin tampoco cristaliz. En su lugar,
como parte de su estrategia de sensibilizacin y educacin ciudadana para la
Constituyente, visitaron la crcel Modelo, donde hicieron un foro con presos
polticos del M-19, el EPL y el ELN y escucharon propuestas sobre la reforma. Los
dilogos con los guerrilleros llegaron a su fin en diciembre de 1990, despus de la
eleccin de la Asamblea Nacional Constituyente, cuando las Fuerzas Militares
atacaron Casa Verde, el centro de operaciones de las FARC.
En el temario de la reforma s parecan estar de acuerdo los dos grupos,
pues haba cierto acuerdo respecto de temas como el Congreso, la administracin
de justicia, los estados de excepcin, los derechos humanos y las garantas sociales
(Ramrez, 2002). No obstante este consenso, fue imposible concretar una
propuesta especfica en el seno del movimiento estudiantil.
El 2 de agosto de 1990 se anunci que se llamara a la eleccin de la Asamblea Constituyente a travs de la declaratoria del estado de sitio, y que estara
conformada por 70 miembros elegidos por listas. El Presidente de la Repblica
haba acordado el temario de la reforma con su Comisin Preparatoria, el cual
qued reducido a diez puntos: (1) Cambios al Congreso (2) Justicia y ministerio
pblico (3) Administracin pblica (4) Derechos humanos (5) Partidos polticos
y oposicin (6) Rgimen departamental y municipal (7) Participacin (8) Estado
de sitio (9) Temas econmicos y (10) Control fiscal.
La paz no fue incluida en dicho temario, ni se consider la participacin
de los grupos guerrilleros que estaban en el proceso de paz con el gobierno. La
ambivalencia del gobierno sobre la poltica de paz se hizo evidente. Tampoco se
otorg circunscripcin especial para los estudiantes. Las reacciones del movimiento
estudiantil no se hicieron esperar. El TPSC apel a la democracia participativa,
pues el famoso acuerdo poltico, al no proponer una circunscripcin mixta, exclua
a varios sectores sociales y dejaba por fuera el esquema de democracia representativa
que se quera. Ellos pedan una Asamblea Constituyente conformada mediante
un sistema electoral distinto, que conjugara la votacin representativa, la votacin
directa y la de colegios electorales (Barrios, 2008).
Exigan (i) la participacin de los sectores excluidos en los acuerdos; (ii) en la
Comisin constitucional del Presidente tambin deban estar incluidos representantes
de los sectores sociales y econmicos; (iii) el temario debera reflejar los anhelos y
expectativas del pueblo colombiano; y (iv) el resultado de la Asamblea Constituyente
debera ser refrendado por el pueblo colombiano. (Orjuela y Rodrguez, 1993)
89
El MEC consider que ante el arbitrario proceso democrtico la Asamblea

estaba en franca amenaza y que los principios que posibilitaban su constitucin,
en forma democrtica y popular, estaban en riesgo de desaparecer. Esto contradeca
el acuerdo de las elecciones del 11 de marzo y del 27 de mayo, como lo expres
pblicamente Catalina Botero, una de las lderes del MEC (Botero, 1990), a travs
de El Tiempo. Aunque se haba manifestado el desacuerdo desde el principio, esto
fue insuficiente. El gobierno ya haba ratificado su decisin.
Finalmente, el 24 de agosto de 1990, 17 das despus de su posesin, Gaviria
expidi el Decreto 1926, por el cual convoc la Asamblea Constituyente, en
realizacin del acuerdo previamente suscrito por l mismo, como presidente electo
y director nacional del Partido Liberal, con los representantes ms influyentes de
cada partido poltico: lvaro Villegas Moreno, presidente del Directorio Nacional
Social Conservador, Rodrigo Marn Bernal, del Movimiento de Salvacin Nacional, y Antonio Navarro Wolff, dirigente de la AD M-19. En este acuerdo no se
incluy la participacin del Partido Comunista ni de la UP.
As las cosas, el siguiente paso era establecer un mecanismo de legitimacin
del temario. Para ello, se crearon las llamadas comisiones preparatorias, en las
cuales no se identificaron las posiciones particulares de los estudiantes. Es importante advertir que en ellas participaron tanto el MEC como el TPSC, de manera
separada, y que de nuevo se hicieron evidentes sus diferencias. El MEC insisti en
su desacuerdo con el Decreto 1926, pues dejaba de lado los principios de soberana
y autonoma, y decidi demandarlo ante la Corte Suprema, alegando la voluntad
popular de convocar a la Asamblea Nacional Constituyente (Ramrez, 2002).
Las mesas de trabajo y las comisiones preparatorias sesionaron entre septiembre y diciembre. Paralelamente, el 14 y 15 de septiembre, tuvo lugar el Segundo Congreso Estudiantil por la Constituyente, en la Universidad de Medelln,
con el objeto de establecer la posicin del conjunto del movimiento estudiantil
respecto de la Asamblea Constituyente, y definir si aqul apoyaba o no el Decreto
1926, as como la forma de participar en tal proceso. Se escogi la ciudad de
Medelln como sede del evento tal vez con la intencin de alejar a los estudiantes
de los debates en torno de lo organizativo y acercarlos a otros actores interesados
en la coyuntura de la Asamblea Constituyente. Adems, antes del viaje a Medelln,
los partidos polticos y las organizaciones polticas los haban invitado a formar
parte de sus listas.
Quienes participaron en ese Congreso lo recuerdan como el comienzo del
fin del movimiento estudiantil (Barrios, 2008; Snchez, O., 2008). Mientras un
grupo de estudiantes propuso que la accin se concentrara en la promocin,
90
fiscalizacin y vigilancia de la Asamblea Constituyente, el otro abog por la

participacin de representantes de los estudiantes universitarios en la contienda
electoral para elegir a la Asamblea. sta pareca la postura llamada a triunfar en
el Congreso, por lo cual la discusin se concentr en la conformacin de una
lista nica de estudiantes que lograra representacin a nivel nacional y de todos
los grupos estudiantiles.
Los estudiantes de izquierda advirtieron que la lista deba ser encabezada
por un independiente que actuara en representacin del movimiento estudiantil
y no en nombre de un partido poltico, lo cual condujo a una rivalidad entre los
posibles candidatos, pues ninguno quiso ceder su lugar: cada grupo quera ser
protagnico. El debate fue ininterrumpido y slo al final del Congreso los organizadores lograron establecer un mecanismo de votacin.
La incapacidad de llegar a un acuerdo, sumada a las acciones de los grupos radicales
que impedan un debate sin manipulaciones, allan el camino para que la libertad
de listas se impusiera en el desenlace del Congreso. (Ramrez, 2002)
El MEC defenda la posibilidad de respeto a la voluntad popular, pero el

saboteo logr que en vez de una sola lista que representara al movimiento estudiantil se impusiera la opcin de que cada uno de los grupos que actuaban en
su seno lanzara su propia lista. La votacin mayoritaria fue por la participacin
en las elecciones con independencia de los partidos polticos. As se fractur el
movimiento definitivamente, circunstancia que termin siendo aprovechada por
los distintos grupos estudiantiles con tradicin poltica, y por supuesto, por los
partidos polticos.
Esta divisin signific, por una parte, la ruptura interna de los dos grupos,
y por otra, la emergencia de numerosas candidaturas, lo que disminua la posibilidad de alcanzar una representacin estudiantil en la Asamblea y daba el golpe
final al movimiento estudiantil. Ello constituye una gran paradoja si se piensa
que una de las consignas ms divulgadas por el movimiento estudiantil fue: Por
todo lo que nos une y contra todo lo que nos separa. Sin embargo, lo que una
vez los uni ahora los separaba: la Asamblea Constituyente (ibid.).
De ah en adelante la actividad estudiantil se concentr en la campaa
poltica. Trece listas estudiantiles fueron inscritas para la eleccin de la Asamblea
Nacional Constituyente, con un total de 66 candidatos. Esta numerosa participacin confirm el temor de quienes haban defendido la posicin de mantenerse al margen del proceso electoral.
91
En efecto, de esos 66 candidatos slo uno logr curul en la Asamblea

Constituyente: Fabio Villa20, estudiante del MEC (Mera, 2009), pues Fernando
Carrillo, promotor de las juventudes liberales, era profesor, y luego ministro de
Justicia del gobierno Gaviria. An as, la lista encabezada por l Movimiento
Estudiantil Unido por Colombia logr reunir en sus filas a distintos lderes
estudiantiles, protagonistas del proceso: su segundo rengln fue Oscar Guardiola,
estudiante de la Universidad Javeriana y uno de los lderes del TPSC; su tercer
rengln fue Oscar Snchez, estudiante de la Universidad Externado de Colombia,
quien haba sido lder destacado del MEC. Sin embargo, la filiacin liberal de
Carrillo y el apoyo partidista a su candidatura puso en entredicho la representacin
de los estudiantes a travs suyo.
En aquel entonces, Fabio Villa era estudiante de sociologa de la Universidad
Nacional y activista del MEC. Ingres al noveno rengln de la lista de la AD M-19
debido a su carrera en un partido poltico de izquierda. Precisamente un elemento
clave de la Asamblea Nacional Constituyente reside en haber sido capitalizada
por fuerzas polticas tradicionales, lo cual le rest legitimidad. La identidad
colectiva del movimiento estudiantil se fractur ante la fuerza de la representacin
del poder del sistema poltico.
El panorama no poda ser ms desconsolador. Las cifras ponan en evidencia
que la participacin estudiantil en las elecciones del 9 de diciembre de 1990 fue
un rotundo fracaso. Como se dijo, el taln de Aquiles del movimiento se explica
por la incapacidad de los estudiantes de llegar a un consenso que permitiera una
lista nica. El desastre electoral signific el deterioro del movimiento estudiantil,
desde el comienzo de la dcada del 90.
A ese anlisis de resultados electorales debe sumarse un aspecto an ms
interesante. Por lo general, se ha aceptado que la alta abstencin en la eleccin de
la Asamblea es un indicativo del triunfo de la vieja democracia participativa, ya
que los polticos tradicionales se abstuvieron de participar en la jornada. De drsele crdito a esta interpretacin, habra que presumir que sin la presencia de la
maquinaria que mueven esos polticos tradicionales, los ciudadanos no se sienten
estimulados a participar en las votaciones, y ello significa finalmente que pese al
nimo renovador liderado por el movimiento, en la cultura poltica colombiana
20
En 1989, Fabio Villa era el secretario general de la Juventud Revolucionaria de Colombia, JRDC, sector
juvenil del Partido Comunista de Colombia Marxista Leninista, PCCML, el partido poltico del EPL. En la
segunda mitad de 1990, el EPL se encontraba en proceso de desmovilizacin, sobre la base de su participacin
en la Asamblea Constituyente. (Mera, 2009)
92
el clientelismo sigui campante (Duarte, 2008). Por el contrario, en la conformacin final de la Asamblea, ganaron los liberales, seguidos por la AD M-19, y
fueron reconocidos varios movimientos sociales (ver Cuadro 4).
En el camino hacia la Asamblea Nacional Constituyente, debe mencionarse
otro hecho crucial: el 19 de octubre de 1990, la Corte Suprema de Justicia emiti
su fallo:
la Corte proceder a declarar como inexequibles todas aquellas limitaciones que
en la parte motiva y en la parte resolutiva implican restriccin al ejercicio pleno de
su soberana de la Asamblea Nacional Constituyente. (Universidad de los Andes,
1990: 324-349)
La Corte tambin declar la constitucionalidad del Decreto 1926 de 1990,

con excepcin de algunos apartes del acuerdo poltico, pero la importancia de
esta sentencia reside en haber mantenido la vigencia de la reforma constitucional
y haber liberado la Asamblea Constituyente del temario propuesto en los acuerdos
polticos. Este hecho suscit un sentimiento de triunfo en los estudiantes, en
especial los del MEC, y en organizaciones polticas como la Juventud Comunista.
El fallo le daba va libre a la Asamblea Nacional Constituyente y la conceba
como democrtica, popular y autnoma, tal como la haba concebido la base del
movimiento estudiantil.
Entre ese da del fallo y el 9 de diciembre, cuando se eligi la Asamblea
Nacional Constituyente, los estudiantes de las listas ya inscritas intentaron hacer
difusin en los medios de comunicacin; pero como ya se ha dicho sus esfuerzos
no prosperaron. Uno de los dirigentes de la poca (Duarte, 2008) seal: El
movimiento estudiantil, que haba comenzado en 1989, con el intento de conformar una organizacin estable, y que haba logrado movilizar a dos mil estudiantes de cerca de treinta universidades a nivel nacional, se fue muriendo en
una larga agona, y para la fecha de expedicin de la nueva Constitucin de
Colombia, el 4 de julio de 1991, slo quedaba el recuerdo de la sptima papeleta
como su mximo triunfo. Sin embargo, afirma otro dirigente: A pesar del fracaso
de la organizacin estudiantil, se mostr que el movimiento estudiantil fue ms
que la historia de la clebre papeleta (Ramrez, 2002).
En sntesis, la caracterstica principal del movimiento estudiantil de finales
de la dcada de los 80 fue su condicin de movimiento con mltiples reivindicaciones polticas, insertado en la crisis poltica colombiana, en donde una
nueva Constitucin pareca la mejor solucin posible (Duarte, 2008). No orient
tales reivindicaciones hacia el campo educativo, sino centr su inters y su accionar
en el terreno poltico: tuvo como factor aglutinador estructural la crisis socio-
93
poltica que viva entonces el pas y su punta de lanza fue el asesinato de los
lderes presidenciales Galn, Pizarro y Jaramillo Ossa. Rechaz la violencia, la
indiferencia y la impunidad en todo el territorio nacional. La particular vehemencia con que los estudiantes de izquierda protestaron por los asesinatos de los
lderes que representaban la izquierda democrtica hace pensar en una forma de
identidad poltica que no se generaba a partir del mero hecho de ser estudiantes,
sino de ser jvenes convencidos de poder cambiar la estructura general del poder
estatal desde la base misma de la sociedad.
Esta identidad poltica del movimiento estudiantil, definida a partir de su
relacin con la historia poltica del pas y con los partidos polticos, no obstante
su pretensin de mantenerse por fuera de tales partidos, termin sucumbiendo a
la tradicin y al peso de los mecanismos de representacin y de accin partidaria.
La ausencia de consenso y de unidad impidi que el movimiento se mantuviera.
Pas, de una etapa caracterizada por cierta cohesin alrededor de la posibilidad
de un cambio social amplio, a una etapa de incorporacin a las lgicas de los partidos, en todo su espectro (izquierda, centro, derecha), y fue all precisamente
donde se present la polarizacin que lo llev a su fin; entre otras razones, porque
los desorganizados, quienes estaban por fuera de los partidos, no pudieron contener la divisin ni ofrecer alternativas.
Es importante matizar la crtica que se hace a la actitud opositora o incluso
subversiva del estudiantado frente al Estado y las instituciones polticas. sta
debera ser interpretada, no como un ataque, sino como llamado urgente a reformar las instituciones polticas. La relacin clase social-movimiento estudiantil,
al principio de la movilizacin, llev a los estudiantes del TPSC a aproximarse a
una postura reformista, y a los del MEC a una propuesta revolucionaria.
Sin embargo, en la etapa final, esta divisin se matiz. Lo ocurrido con el
movimiento estudiantil de los aos 60 y 70, no sucedi con el de finales de los
80, que no fue vctima de retaliaciones ni de la represin estatal; su fragmentacin
se debi ms al apoyo de sectores de los partidos Liberal, Conservador y AD M19. Pese a que critic el bipartidismo y plante desde un principio su carcter
autnomo, la composicin misma del movimiento estudiantil era, de entrada,
un impedimento en la consecucin de tan anhelada independencia (Ramrez,
2002).
La participacin en el movimiento tambin fue un mecanismo de movilidad
social para los futuros profesionales. Tras su dispersin, algunos se convirtieron
en asesores de los constituyentes y siguieron una carrera poltica, al ocupar cargos
de eleccin popular. En la actualidad, algunos ocupan altos cargos pblicos y
94
otros, en menor medida, se estn desempeando en las universidades como docentes e investigadores. Al parecer, el movimiento estudiantil sirvi como escuela
poltica para sus principales lderes, quienes se han constituido en un grupo de
nuevos polticos.
Sucesos que refuerzan esta idea son las actividades pblicas realizadas por
ellos mismos a propsito de la celebracin de los diez aos de la sptima papeleta
y de la Constitucin de 1991. Tales conmemoraciones no slo buscan relegitimar
sus acciones pasadas sino sus posturas polticas presentes, mxime, cuando el tema
nacional de actualidad es la reforma de la Carta Poltica del 91. Para algunos de
los estudiantes que se reencontraron con motivo de esta conmemoracin, es claro que no se trata de esperar que les permitan acceder al poder, sino de ejercerlo.
En eso radica el poder constituyente, poder que siempre se quiere expropiar.
Las marchas, caravanas, comunicados, asambleas, foros, congresos y dems
formas de expresin colectiva utilizadas por el movimiento estudiantil, han sido,
histricamente, las formas tpicas de accin de los movimientos sociales. Es lo
que Tarrow denomina los repertorios de accin colectiva. En tales repertorios, el
factor generacional influy, al poner en juego las normas y los valores de las distintas cohortes. Para el movimiento estudiantil, el referente generacional tambin
tuvo sus implicaciones, pues no ha logrado recuperar la organizacin poltica que
gest el Movimiento por la Sptima Papeleta, ni la interaccin con sus oponentes,
los viejos partidos tradicionales.
Con el apoyo de los medios de comunicacin, la propuesta de la Asamblea
Nacional Constituyente adelantada por los estudiantes se vio como una idea innovadora y una salida institucional a la crisis que viva el pas, con el narcotrfico
directamente enquistado en el Congreso de la Repblica. La sptima papeleta se
vio como algo ideal, pues permitira reformar la Constitucin.
Ahora, si se observan las implicaciones de la Asamblea Nacional Constituyente en el marco sociopoltico del pas, se encuentran otras fuerzas que
jugaron en ese escenario: la apuesta por la apertura econmica y nuevas condiciones
de orden pblico derivadas de la ambivalencia del gobierno con los actores armados, fuerzas que a la postre incidiran en la inflexin de las polticas de juventud,
en 1992.
La Asamblea Nacional Constituyente fue una coyuntura favorable en la
direccin de un cambio en las polticas de juventud. En este marco sociopoltico,
los estudiantes del movimiento se convirtieron en el catalizador de la crisis nacional, lo cual dej ver cmo se haba aprovechado la estructura de oportunidad
poltica21 por parte de los contendientes.
95
Mientras que la Asamblea Nacional Constituyente represent para los

estudiantes una oportunidad de apropiacin consciente de un destino comn y
de aprehensin de s mismos como actores sociopolticos, para los sectores marginados indgenas, afro-descendientes y movimientos feministas signific un
fortalecimiento y la posibilidad de ocupar un lugar en dicha Asamblea. Para el
gobierno y las fuerzas partidistas fue distinto. Gaviria, el jefe de gobierno, respald
el movimiento estudiantil, pues su propuesta significaba la oportunidad de impulsar
su poltica gubernamental sin mayores tropiezos, adems de activar su proyecto
de modernizacin poltica y de apertura econmica. Y para los partidos signific
el mejoramiento de su posicin en el cuadro de poder poltico.
La composicin poltica de la Asamblea Nacional Constituyente22 fue excepcional. La AD M-19 logr el segundo lugar en puestos, por encima del Partido
Conservador, y se posicion como el tercer partido poltico. La Unin Patritica
obtuvo dos puestos, junto con otros movimientos sociales. Todo ello muestra la
profundizacin de la democracia lograda con la Constituyente.
CUADRO 4. COMPOSICIN
PARTIDO
POLTICA DE LA
POLTICO
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
DE VOTOS
PUESTOS
EN LA
Partido Liberal
26,75
25
Alianza Democrtica, AD M-19
15,48
19
Movimiento de Salvacin Nacional
6,38
11
Partido Social Conservador
4,99
Conservadores Independientes
3,11
Unin Cristiana
2,56
Unin Patritica, UP
1,46
Indgenas y otras listas
6,30
ANC
Fuente: Granda, 1994
21
Se entiende la estructura de oportunidad poltica como una dimensin del entorno poltico que permite
fomentar o desincentivar la accin poltica entre la gente. Los movimientos sociales se han formado cuando
los ciudadanos corrientes, a veces animados por lderes, responden a cambios en las oportunidades que
reducen los costos de la accin colectiva (Tarrow, 2004).
22
El 5 de febrero de 1991 se instal la Asamblea Nacional Constituyente en el Saln Elptico del Capitolio
Nacional, donde las tres fuerzas mayoritarias eligieron una presidencia colegiada de tres miembros: Horario
Serpa Uribe, lvaro Gmez Hurtado y Antonio Navarro Wolff. All mismo, cinco meses despus, se proclam
la nueva Carta constitucional, el 4 de julio de 1991.
96
Desde la perspectiva poltica, la Asamblea Nacional Constituyente signific

un cambio profundo para la sociedad colombiana. La participacin de diversas
fuerzas, incluidos sectores e intereses distintos, irrumpi por primera vez en la
vida poltica nacional. A partir de su composicin, bastante pluralista, tuvo lugar
una manera distinta de concebir la participacin poltica, a la vez que consolid
una negociacin exitosa de paz con algunas fuerzas insurgentes como el M-19 y el
EPL (Uprimny, 2001). Los integrantes de la llamada Coordinadora Guerrillera
Simn Bolvar, CGSB FARC y ELN, y una disidencia del EPL, no participaron en
dicho acuerdo de paz, con lo cual el conflicto armado se mantuvo y recrudeci.
La CGSB no renunci al uso de la violencia aunque mantuvo pblicamente su
inters de participar en el proceso constituyente (Hurtado, 2006).
Despus de que hubieran concluido las sesiones, y como consecuencia de
los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente, el gobierno Gaviria instal
la primera estrategia de gobierno orientada al desarrollo de la nueva poltica de
juventud. El escenario pareca ser el ms propicio para crear una nueva institucionalidad dependiente directamente de la Presidencia y encargada de materializar
la poltica.
Antes de culminar la participacin de los jvenes en la Asamblea Nacional
Constituyente, la Corporacin Viva la Ciudadana organiz, el 5 de junio de
1991, un encuentro-homenaje con los constituyentes y los participantes del
movimiento juvenil. Fue as como los ms diversos movimientos y organizaciones
sociales presentaron sus puntos de vista sobre la Constitucin e invitaron a la
ciudadana a apropirsela.
En este marco, varias de las organizaciones juveniles establecieron una
mesa de trabajo, para debatir varios temas de inters para los jvenes en la nueva
Carta. Desde ese momento, se inici la preparacin del Seminario-Taller Juventud y Constitucin de 1991, con el respaldo de la Corporacin Viva la Ciudadana, y como estaba previsto por la tecnocracia de gobierno de la recientemente creada Consejera Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia,
CJMF. Esta Consejera fue el actor sociopoltico clave del desarrollo del nuevo
modelo estatal en la poltica de juventud.
Como pas con varios otros cambios, la Asamblea Nacional Constituyente
fue el mbito que dio para todo. La Consejera Presidencial para la Juventud, la
Mujer y la Familia concret las metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo
Revolucin pacfica, para los jvenes. La intencin era avanzar en su proteccin
(art. 45 CP) y convertirlos en el actor crucial del desarrollo (Presidencia de la
Repblica, 1991).
97
En diciembre del mismo ao 91, se celebr el Seminario-Taller mencionado,

con la participacin de varias organizaciones y agrupaciones juveniles, y ah se
debatieron varios temas, todos referidos a las pautas centrales de las polticas de
juventud formuladas por la Consejera Presidencial para la Juventud, la Mujer y
la Familia.
Algunos jvenes lograron mantener su organizacin social y poltica, por
medio de entidades creadas por ellos mismos y con el apoyo de organismos nacionales e internacionales. Tal fue el caso de la Fundacin Sptima Papeleta (Snchez, O., 2008). Entre las entidades de carcter nacional que apoyaron el trabajo
poltico de los jvenes estuvo la Corporacin Viva la Ciudadana (Consejera
Presidencial para la Juventud la Mujer y la Familia, Viva la Ciudadana y UNDCP,
1993) y el Centro de Investigacin y Educacin Popular, Cinep; desde la esfera
internacional actu la Organizacin Iberoamericana de Juventud, OIJ (OIJ, Celade
y Cepal, 2001). No obstante como ya se dijo fue mnima la incidencia poltica
de los jvenes durante el proceso constituyente y despus de la promulgacin de
la nueva Carta.
Despus de la Constitucin de 1991 se enunciaron los elementos que
configuraran el ncleo de la poltica para jvenes en el pas, como se analizar
en el siguiente captulo. La juventud pas a ser el smbolo del gobierno de turno:
Juventud fuente de paz y progreso [] Promesa de futuro (Consejera Presidencial para la Juventud la Mujer y la Familia, Viva la Ciudadana y UNDCP,1993).
El Plan de Desarrollo anunci una serie de recursos para el nuevo programa dirigido exclusivamente a la juventud, ubicado en la Presidencia de la Repblica
(Presidencia de la Repblica y Promover, 1992), y para la primera poltica de gobierno para jvenes mediante decisin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes, 1992). Pese a que la Constitucin plante una
transformacin del Estado de Derecho liberal hacia un Estado Social de Derecho,
que implicaba el reconocimiento de los derechos fundamentales de las tres generaciones, esto qued como una esperanza, y an no se ha convertido en realidad.
Se definieron algunos mecanismos de garanta constitucional de no violacin de
los derechos de carcter individual: la accin de tutela (artculo 86 CP), la accin
de cumplimiento (artculo 87 CP) y las acciones populares (artculo 88 CP).
La Carta constitucional tambin reconoci la multiculturalidad, la plurietnicidad, la diversidad religiosa y la necesidad de impulsar medidas de accin
afirmativa para las poblaciones histricamente discriminadas, tales como la juventud y las mujeres, pero esto se qued como un planteamiento retrico. La
realidad no cambiara con la sola letra.
98
Los cambios anunciados sobre el Estado laico y el Concordato tampoco se

realizaron. Un Estado laico implica no tomar ninguna religin como oficial, y
por tanto, garantizar el derecho fundamental a la libertad de credo y a la libertad
de conciencia. Los asuntos religiosos quedaran restringidos al mbito privado y
el poder poltico ganara espacios de realizacin. En 1993, la Iglesia Catlica
logr que se renovara el Concordato vigente desde 1887, con lo cual mantuvo
sus prerrogativas frente al Estado (Wills y Cardozo, 2008), medida que afect directamente las polticas de salud sexual y reproductiva.
La implicacin de este hecho, para el joven y para el ejercicio de su sexualidad, fue trascendental, pues en vez de realizar un proyecto poltico de sociedad
democrtica y laica, capaz de cuestionar la concepcin sacra del poder y las tradiciones moralistas heredadas de la Iglesia, lo que se hizo fue cerrar la opcin de
debate pblico sobre los jvenes (sexualidad, aborto) y mantener el predominio
de la Iglesia sobre la estructura del Estado, que vena desde mucho antes de la
Constituyente.
Pese a que se declar el derecho a la intimidad, al libre desarrollo de la
personalidad y a la salud reproductiva, para hacer realidad los derechos sexuales y
reproductivos, sera necesario adelantar un nuevo proceso. La respuesta de la
Corte a las demandas en contra de establecimientos escolares, por la vulneracin
del derecho a la educacin a causa de la expulsin por embarazo, fue tan insuficiente
frente a la problemtica del embarazo y de la salud sexual y reproductiva de
juventud, como lo fue considerar las leyes y la nueva Constitucin como el milagro que solucionara todo (Medina, 1997).
El proceso de construccin del Movimiento por la Sptima Papeleta seala
la importancia de la organizacin social a la hora de enfrentar un cambio poltico.
En este sentido, las contradicciones entre los jvenes, en contraste con las organizaciones polticas de otros actores, as como su poca permanencia, afectaron las
expectativas y pretensiones de transformacin del movimiento.
EL CONFLICTO EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE:
CUESTIN DE DIGNIDAD PARA LAS MUJERES
En el marco de la Asamblea Nacional Constituyente, algunos temas de debate

tuvieron un lmite, sobre todo, a la hora de votar, debido a su rentabilidad electoral
para los actores sociopolticos participantes. El aborto fue uno de esos temas,
pues no poda quedar por fuera. Al final, se mantuvo igual a como entr, penalizado, por un total de 40 votos contra 25. Ningn partido poltico se comprometi, ni siquiera la recientemente constituida AD M-19, que tena afinidad y
99
cercana con el debate sobre igualdad de derechos impulsado por los movimientos
feministas y de mujeres.
Ellas, despus de aos de crtica al Estado, a la Iglesia y a la academia,
colocaron dos temas en la agenda de la Asamblea Nacional Constituyente,
mediante estrategias de cabildeo, pues no lograron elegir ninguna representante.
Los temas fueron la libre opcin de la maternidad y la aceptacin de las distintas
formas de familia (Wills, 2004). Ninguno de los dos pas, pues la pugna entre
los poderes de la Iglesia y los partidos polticos llev a privilegiar la legislacin
civil para la regulacin de las relaciones de pareja en el matrimonio y el divorcio
antes que la libre opcin de la maternidad.
La estrategia empleada para el debate sobre el aborto, en el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente, fue presentarlo como libre opcin de la
maternidad, con el propsito de mitigar las resistencias y llamar la atencin
sobre la responsabilidad de la mujer, pero la maniobra no surti el efecto esperado.
En las comisiones definidas en la Asamblea para el tema lideradas, una, por
Mara Mercedes Carranza23 y Ada Abella24, y la otra, por Jaime Bentez Tobn25
e Ivn Marulanda26 la propuesta fue rechazada rpidamente por los conservadores,
con el argumento de que la vida inicia en el momento de la concepcin, tendiente
a evitar cualquier avance en materia de aborto.27
Efectivamente, la Iglesia particip en el debate poltico del tema, lanzando
un plebiscito para recoger firmas de apoyo a la consagracin constitucional del
derecho a la vida desde la concepcin. La comisin dirigida por Bentez y Marulanda corri con mejor suerte, pues se le aprob el proyecto del aborto, pero
en seguida se desisti, bajo el planteamiento de que ni los constituyentes, ni el
pas estaban preparados para dos cambios de tal magnitud al mismo tiempo: se
referan al divorcio y al aborto. El asunto qued pospuesto.
La AD M-19, partido del que se esperaba otra respuesta, afirm en voz de
Navarro Wolff que era imposible batallar todo al mismo tiempo (Viveros,
23
Mara Mercedes Carranza fue defensora de los derechos humanos. Licenciada en Filosofa y Letras por la
Universidad de los Andes, periodista, directora de la Casa de Poesa Silva, en Bogot.
24
Ada Abella fue entre 1990 y 1996 presidenta de la Unin Patritica, movimiento poltico fundado
en 1985 como parte de una propuesta de organizacin poltica legal de varios actores sociales: las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y el Partido Comunista Colombiano, entre otros.
25
Jaime Bentez Tobn fue senador por la Izquierda Democrtica Colombiana.
26
Economista, senador por el Partido Liberal, entre 1986 y 1990.
27
Aborto, hora de legalizar? (Revista Semana, 1993). Informe especial, pp. 32-37.
100
1997). El consenso de los partidos que oper durante la Asamblea Nacional

Constituyente deleg en el Congreso de la Repblica la decisin de despenalizar
el aborto.
Despus del Congresito28, las cargas sociales y polticas intentaron equilibrarse, en la medida en que el debate sobre el aborto se retomaba, esta vez por
parte de la senadora de la AD M-19, Vera Grabe Loewenherz.29 A motu proprio y
con el apoyo en su equipo de trabajo legislativo, independiente de su partido,
recogi los planteamientos del debate en el pas, la experiencia en otros pases y
elabor un estado del arte de la situacin social del aborto en Colombia,
vinculndolo con el tema de la paz, asunto que orient su proyecto poltico
desde entonces.
El aborto es un problema de violencia contra la mujer con efectos en la salud
pblica, dado el alto ndice de mortalidad femenina por abortos mal hechos [] es
tambin una decisin muy difcil, pues no es un tema referido solamente a los derechos de las mujeres (Grabe, 2008)
A esta senadora no le interesaba dar el debate sobre el aborto en el Congreso,

a puerta cerrada. Lo sac a la calle, donde podra agitar el tema de la paz y
debatir sus distintos matices, ms all de la moral y el tab. Sin lugar a dudas, la
configuracin y la forma de presentar el problema del aborto por parte de la
senadora Grabe fueron relevantes socialmente, pero no produjeron avances legislativos. La sancin moral y su efecto poltico en el Congreso, al parecer, eran
bastante fuertes.
El movimiento de las mujeres se activ a travs de diversas organizaciones
y asociaciones: las madres comunitarias, por ejemplo, trabajaron una propuesta
por un sistema nacional de promocin de la mujer; las feministas agitaron un
proyecto de despenalizacin del aborto, el de libre opcin de la maternidad; y el
de atencin al nio y a la madre fue trabajado por la senadora Grabe y su unidad
de trabajo legislativo con varios grupos de mujeres (Grabe, 1991). Las feministas
argumentaron en la voz de Florence Thomas30 otra manera de entender el
28
El Congresito fue la instancia transitoria, con funciones legislativas y de control poltico, constituida
como Comisin Especial (integrada por representantes de los partidos Liberal, de Salvacin Nacional y AD
M-19). Oper entre julio y diciembre de 1991 debido a la revocatoria del Congreso de la Repblica
(Caldern, 2003).
29
Antroploga, cofundadora del M-19. Tras la Asamblea Nacional Constituyente, fue senadora de la AD M-19
y ahora es profesora de educacin para la paz en comunidades y universidades.
30
Florence Thomas naci en Francia. Es Psicloga y Magster en Psicologa Social de la Universidad de Pars
y feminista activa. Desde 1967 est vinculada a la Universidad Nacional de Colombia como profesora
101
aborto. No es un crimen []. Las mujeres deben poder tomar la decisin correcta
sobre su cuerpo sin crear sentimiento de culpa [], es una cuestin de dignidad
para las mujeres (Thomas, 2007).
De la lucha por la despenalizacin del aborto, antes de la Constituyente
del 91, resulta interesante que desde la creacin de la Casa de la Mujer y el auge
de las organizaciones sociales y comunitarias de mujeres en los aos 70 fue un
trabajo pluriclasista, pluritnico y pluralista, respaldado por pensamientos y
posiciones polticas distintas, pese a lo cual se lograron desarrollar tendencias
diferenciales, con procesos, estrategias y propuestas propias. En otras palabras, en
este proceso, las mujeres tendieron lazos de solidaridad y construyeron micropoderes con posibilidades de irrumpir y subvertir el orden patriarcal y el sistema
de relaciones dominantes en la sociedad (Pez y Villarreal, 1989).
El Encuentro Nacional de Mujeres realizado en Bogot, en octubre de
1990, bajo el lema Un abrazo amoroso por la vida, reuni varias organizaciones
en favor del derecho al aborto, a la contracepcin y contra las esterilizaciones
forzadas: las mujeres deciden.31 Desde el 28 de septiembre del mismo ao, se
celebra en el pas el Da por la Despenalizacin del Aborto en Amrica Latina
y el Caribe, por iniciativa del V Encuentro Feminista Latinoamericano, con el
objetivo de debatir el aborto como un problema que afecta a miles de mujeres
el aborto inseguro y sus consecuencias reconociendo que es un problema de
salud publica y justicia social.32 Para Olga Amparo Snchez, directora de la Casa
de la Mujer, el aborto haba sido hasta entonces una de las causas polticas del
movimiento de mujeres a nivel nacional:
Las discusiones se hacen cada vez ms radicales y se generan debates sobre los
grupos de autoconciencia, el lesbianismo, la doble militancia, la autonoma, el
aborto, la cotidianidad, el sentido de la familia, la relacin de pareja, el poder, la
salud reproductiva de las mujeres; se inicia la discusin sobre los centros o grupos
de autoayuda y su sentido poltico para las mujeres colombianas. (Snchez, 1995)
Durante las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente, las mujeres

reafirmaron la democracia como un ejercicio cotidiano en la casa y en el pas,
titular y emrita del Departamento de Psicologa; y desde 1985 es coordinadora del grupo Mujer y
sociedad del mismo centro docente, que naci dentro de las polticas de estmulo al trabajo interdisciplinario
de la Facultad de Ciencias Humanas, con el objetivo de generar un debate y una reflexin alrededor del
tema del ser femenino.
31
Organizaciones Sociales de Mujeres, http://www.eurosur.org/FLACSO/mujeres/colombia/orga-1.htm,
(consultado el 16 de octubre de 2009).
32
Promujer, http://www.nodo50.org/mujeresred/aborto-repem.html (consultado el 16 de octubre de
2009).
102
elaboraron una declaracin publicada en El Tiempo, firmada por ms de treinta

organizaciones de mujeres, que solicitaron enviar a la Comisin V de la Constituyente cartas de apoyo a la propuesta de Derechos de la mujer y la familia.
Uno de los puntos centrales de la declaracin destac la proteccin para la maternidad y su participacin equitativa:
Creemos necesario que se eleven a nivel constitucional los principios contenidos
en la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin
contra las Mujeres, y que explcitamente se consagren los principios de igualdad de
derechos y oportunidades [], no discriminacin [], la participacin equitativa
de la mujer en las instancias de decisin33
Se constituy la Red Nacional Mujer y Constituyente, y antes de que pasaran

dos semanas de creada, noventa grupos, de casi todas las regiones del pas, haban
adherido a ella (Lamus, 2006).
La lucha por la despenalizacin del aborto sirvi como preparacin para la
Asamblea Nacional Constituyente, para debatir la libre opcin de la maternidad
como una de derechos humanos de las mujeres y de autonoma de los jvenes.
Durante la Constituyente, esta lucha se vincul a los procesos de paz y a la necesidad de dilogo y negociacin poltica y en contra de la violencia hacia las
mujeres. El movimiento de mujeres estuvo presente antes de que la movilizacin
por la Constituyente se hiciera visible.
No hubiese ocurrido de otra forma en ese escenario sin un discurso y una
organizacin previos, con una orientacin para la accin poltica y redes de solidaridad. Cada accin colectiva y cada repertorio poltico requieren de una preparacin, as como coordinacin interna con otros actores sociopolticos, para
garantizar la proteccin e impacto necesarios.
OTROS ACTORES Y OTRAS LUCHAS EN EL MISMO CAMPO
Con la segunda revolucin sexual que ocurri en la dcada de los 80, apareci un
actor social que defendi el derecho a la homosexualidad, otro de los derechos sexuales. Con participacin de hombres gay, principalmente, y de mujeres lesbianas,
influidos por el feminismo internacional, el campo de las polticas de salud sexual
y reproductiva tom nuevos rumbos, para incluir en el debate el reconocimiento
poltico de una opcin sexual distinta a la heterosexualidad.
33
Sin derechos de la mujer la democracia no va!, El Tiempo, 28 de abril de 1990.
103
Los jvenes no participaron en esta movilizacin; algunos lo hicieron,

pero a partir de su comportamiento sexual o de su identidad de gnero, sin que
ello significara que en la agenda poltica de los jvenes se incluyera la homosexualidad (Serrano, 2010). Si bien a finales de los aos 70 surgi el primer grupo
homosexual del pas, por iniciativa de estudiantes y profesores universitarios, sus
reivindicaciones y confrontaciones no fueron motivo de coalicin con las movilizaciones de estudiantes por los derechos polticos.
En 1980 se logr despenalizar la homosexualidad y a partir de 1983 se
asumi otro eje de trabajo: la lucha contra el VIH SIDA, que se consider una
enfermedad propia de los homosexuales. Slo despus de la Constitucin Poltica
de 1991, con respaldo de otros grupos, como los bisexuales y travestis, en medio
del debate por los derechos sexuales, se obtuvo el reconocimiento de otros derechos
y se consolid un trabajo hacia la ampliacin de la movilizacin para configurar
lo que hoy se denomina Comunidad de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transgeneristas, LGBT.
Desde principios de los 90 se realiza en el pas la Marcha por el Orgullo
Gay, que convoca al Estado, a la sociedad y a la familia a reconocer la homosexualidad y otros comportamientos sexuales e identidades de gnero, con frases
como las siguientes: Madre si t amas a tu hombre, deja que yo ame al mo.
Ni delincuentes ni antisociales, simplemente homosexuales (Velandia, 2007).
El campo de accin, los repertorios y las propuestas polticas de este movimiento
se orientaron hacia la diversidad sexual con respaldo de mltiples organizaciones
sociales y de colectivos de apoyo, entre los cuales suelen participar jvenes.
Se ratific la separacin entre la sexualidad y la reproduccin, al impulsar
el debate por los derechos sexuales, ms que por los derechos reproductivos, con
beneficios para todos los sujetos sociales, desde una apuesta por la inclusin. Se
incorporaron asuntos de equidad de gnero y el enfoque de derechos para distintos
grupos poblacionales. La problemtica del embarazo adolescente fue cuestionada
por estos actores, pero de manera indirecta, en su relacin con los derechos sexuales y reproductivos.
SNTESIS
Desde mediados de los 60, se formularon polticas de salud sexual y reproductiva
para jvenes y mujeres, con el propsito de hacer control de nacimientos,
planificacin familiar y luego atencin materno-infantil. A mediados de los aos
70, se instaur la educacin sexual y qued penalizado el aborto. Se definieron
los componentes centrales de que se denomin salud sexual y reproductiva.
104
En 1964, se estableci la poltica de planificacin familiar, una vez se vincul

con la poltica de planificacin del desarrollo, pese al desacuerdo de la Iglesia, los
mdicos y las mujeres. El gobierno facilit el predominio de las ideas desarrollistas
provenientes de Amrica del Norte, y la imposicin de la planificacin familiar
como poltica central. Las mujeres defendan la autonoma de su cuerpo y los
jvenes iban en contra de la guerra y en favor de la liberacin; mientras que la
ONU proclamaba el papel del joven en polticas por la paz, el respeto mutuo y la
comprensin entre los pueblos, los jvenes hicieron la primera revolucin sexual
bajo la influencia de la Revolucin cubana y del Mayo francs.
Apareci una representacin social sobre el joven asociada al cambio revolucionario. El conflicto entre los actores se mantuvo, por sus diferentes valores
y posturas ideolgicas y por los protagonismos de los mdicos sobre el orden
social, del Estado sobre el control poblacional y de la Iglesia sobre el control de la
moral y de la familia tradicional; la influencia norteamericana se hizo ms velada
y se deleg la planificacin familiar a un actor privado: Profamilia, sin perder el
respaldo de los mdicos y la industria.
En 1974, se estableci la educacin sexual en las escuelas y colegios, y la
influencia extranjera fue ejercida por otros actores, como el Banco Mundial y la
OMS, que mantuvieron el respaldo al control poblacional, como medida para
insertar el enfoque preventivo de la medicina y el soporte de los especialistas en
sexologa, tanto en la atencin especializada como en la educacin mdica y la
educacin sexual. Predomin un enfoque de educacin sexual moralista
tradicional, asociado con los valores del Frente Nacional y del partido Conservador, en alianza con fuerzas en conflicto la Iglesia ortodoxa, los laicos y las
juventudes catlicas, conflicto en el que estos dos ltimos fueron derrotados,
ms por temor a la reeleccin de Rojas que por la oposicin al fascismo.
El otro enfoque de educacin sexual, el liberal humanista en defensa de la
autonoma del cuerpo, qued relegado hasta la dcada de los 70, cuando organizaciones no gubernamentales, universidades y profesionales de diversas reas
adhirieron al enfoque y desarrollaron propuestas, pero stas fueron excluidas por
la amenaza militar durante el Estatuto de Seguridad del gobierno liberal de Julio
Csar Turbay Ayala y el respaldo del expresidente Misael Pastrana al enfoque
moralista. A principios de los 90, el conflicto lleg al Congreso, a travs de una
mdica senadora que defendi el enfoque moralista tradicional.
Entre 1973 y 1991, los movimientos de mujeres lograron un reconocimiento poltico que fue clave en la organizacin de la Asamblea Nacional Constituyente y en el surgimiento de otros actores sociales empeados en la lucha de
105
los derechos polticos. La contienda por el aborto se desarroll entre 1973 y

1989, y fue definitiva para el logro de su reconocimiento poltico. Los movimientos
de mujeres se enfrentaron con la Iglesia y el gobierno, en alianza con los movimientos socialistas de los aos 80 y algunos parlamentarios liberales. Mientras
que para estos el problema pblico era el aumento del nmero de abortos, para
las mujeres adems de esta innegable realidad era la negacin de su autonoma
corporal.
En los 80, las feministas y los movimientos de mujeres se aliaron al trabajo
por la paz y de oposicin a la violencia en contra de las mujeres. En ese marco, se
llevaron proyectos de ley al Congreso, por parte de liberales que estaban en favor
de la despenalizacin y legalizacin parcial del aborto. El gobierno siempre se
opuso, con el mismo argumento de defensa del derecho fundamental a la vida
del feto propuesto por la Iglesia, y mientras aqul lo asumi como delito, sta lo
tom como pecado. Para el gobierno era suficiente la planificacin familiar para
las pobres, y con base en un juicio moral, neg el aborto para los estratos populares.
Los laicos catlicos y la derecha conservadora representados por un solo actor, el
senador Carlos Corsi, usaron en su discurso sobre el aborto el nombre genocidio
y aparecieron aliados a los estudiantes catlicos.
Desde principios de los aos 80 surgieron nuevos actores polticos que
tambin lucharon por los derechos y por su reconocimiento poltico en el contexto
de la revolucin homosexual. Cuestionaron la tradicin, la nocin de un sujeto
homogneo y heterosexual e impulsaron la despenalizacin de la homosexualidad
y la lucha en contra de la estigmatizacin de la infeccin por VIH-SIDA. Sin embargo,
esta movilizacin no fue organizada por jvenes, ni sus demandas formaron
parte de la organizacin juvenil. De igual manera, la movilizacin homosexual
no asumi la problemtica de la sexualidad de los jvenes como parte de su
agenda.
En los aos 90, la comunidad LGBT se organiz alrededor de la defensa por
la orientacin sexual y la identidad de gnero. No surgi vinculada a la organizacin juvenil, aunque muchos jvenes participaron de ella. Y si bien la
comunidad LGBT defendi los derechos sexuales y reproductivos, su efecto sobre
las luchas de los jvenes fue indirecto. La lucha por la orientacin sexual o de
gnero no fue asumida como parte de la agenda poltica de la juventud.
En el marco del conflicto armado y la agudizacin de la violencia de los
aos 80, muchos jvenes de sectores populares quedaron signados por el peligro.
Unos fueron vinculados a grupos guerrilleros, de narcos y de delincuentes, y
fueron resignificados con la violencia, como joven-problema, lo que conllev
106
la implantacin de polticas de contencin sin ninguna contemplacin. Otros

pasaron de sicarios a actores polticos reconocidos.
La dcada del 90 mostr cmo los jvenes y las mujeres quedaban atrapados
en medio de sus contradicciones. Aunque el Movimiento Estudiantil por la
Sptima Papeleta, el Movimiento Todos Podemos Salvar al Pas, TPSP, y el
Movimiento Estudiantil por la Constituyente, MEC, favorecieron la apertura de
una gran oportunidad poltica para la realizacin de la Asamblea Nacional Constituyente, su divisin poltica e ideolgica conllev un logro dbil en el seno de la
misma y en la defensa de sus derechos.
La oportunidad poltica la tom el gobierno de turno, con el propsito de
introducir la reforma del Estado. Algunos jvenes pasaron a formar parte del
emblema de gobierno como promotores del cambio y actores polticos: Bienvenidos al futuro, en favor del S nacimos pasemilla. Los jvenes de la dcada
de la democratizacin se dividieron, lo cual tuvo serias implicaciones en su
organizacin poltica, que an no han podido resolver.
Si bien el movimiento de estudiantes se haba involucrado en esencia con
dos de las posibles salidas a la crisis nacional el continuismo conflictivo y la
modernizacin democrtica, sus diferencias polticas impidieron su consolidacin. Su lucha siempre fue por una nueva Constitucin, y no por una mera
reforma de la misma, como lo era para los polticos tradicionales; sus repertorios
de accin poltica se caracterizaron por las mltiples reivindicaciones polticas y
por el uso de distintas estrategias tales como marchas, caravanas, comunicados,
asambleas, foros y congresos. Su agencia fue efectiva al hacerse el motor de la
Asamblea Nacional Constituyente.
Esta fue una coyuntura favorable para el cambio en las polticas de juventud
y para el fortalecimiento de sectores marginados: indgenas, afrodescendientes y
movimientos feministas. Los jvenes quedaron excluidos y con pocos logros en
lo que a las polticas de salud sexual y reproductiva se refiere; surgi una representacin social sobre el joven vinculada a la innovacin y al cambio, a la
fuerza de transformacin; pero se mantuvo aquella representacin relacionada
con el joven peligroso y el joven problema. El aporte ms contundente de los
jvenes se centr en la defensa y ejercicio de los derechos polticos. El pas en
general vio en las leyes y en la Constitucin el milagro que solucionara todo.
En el escenario de la Asamblea Nacional Constituyente, el aborto puso en
aprietos a los candidatos, a los partidos polticos y a los plpitos, a tal punto, que
se rompieron algunas reglas de la tradicin y se aprob el divorcio. Las mujeres,
independientemente de los partidos polticos, introdujeron dos temas de debate
107
en la Constituyente, movilizaron el problema social del aborto como asunto

pblico y fortalecieron su organizacin social, mientras que las fuerzas polticas,
incluso las de la izquierda que estaban representadas en la Asamblea, no quisieron
asumir el costo poltico de esa lucha.
Se mantuvo el predominio de la tradicin y el moralismo, en medio de
uno de los escenarios ms democrticos, debido esencialmente a dos razones: el
temor al debate pblico por parte del Estado y a la prdida de rentabilidad electoral
y de prestigio social por parte de los partidos polticos.
108
JVENES Y MUJERES ATRAPADOS EN LA LGICA PREVENTIVISTA (1992-1996)
109
CAPTULO III
JVENES Y MUJERES ATRAPADOS EN
LA LGICA PREVENTIVISTA (1992-1996)
Hubo conflictos entre los diferentes actores involucrados en la formulacin de

polticas de gobierno para la juventud durante el perodo comprendido entre
1992 y 1996. La oportunidad poltica fue aprovechada por la tecnocracia de
Gaviria para introducir el articulado dirigido a reformar el Estado. En este marco,
se definieron polticas orientadas a incorporar a los jvenes al mercado, bajo la
ptica neoliberal, y a prevenir los problemas derivados de tal decisin.
Lo sexual fue un asunto crucial en esa orientacin, como se mostrar a lo
largo del presente captulo, en la medida en que se va a establecer un vnculo
entre salud sexual y reproductiva y juventud, que explica el persistente esquema
de control sobre el joven.
El embarazo adolescente se ubic en primer plano; la tasa de fecundidad
reportada por la Encuesta Nacional de Demografa y Salud, ENDS, en 1995, fue
de 89 por 1.000, y la proporcin de embarazos en mujeres adolescentes alcanz
el 19% de la poblacin femenina en ese grupo de edad, en contraste con la tasa
reportada para 1990, que fue de 70 por mil.1
En otro plano, la pugna por polticas que garantizaran los derechos sexuales
y reproductivos no se qued atrs, y produjo uno de los cambios ms importantes
en este campo: el bloque de constitucionalidad, con implicaciones en varios niveles
y en diversos pases.
En el presente captulo se explica cmo, pese al debate internacional por
los derechos sexuales y reproductivos, las confrontaciones por las polticas de
1
Profamilia, ENDS 1990, 1995. En http://www.profamilia.org.co/encuestas/index.html (consultada en
junio de 2008).
110
juventud y sus consecuencias mantuvieron a los jvenes y a las mujeres atrapados

en la lgica preventivista.
REFORMA DEL ESTADO
La reforma del Estado instaurada por Gaviria materializ las ideas neoliberales
en el contexto de un mundo globalizado. Tales ideas se haban propuesto desde
los aos 70, durante la segunda fase de la globalizacin (Parodi, 2005; Wallerstein,
1974), pero fue la adherencia del gobierno colombiano al Consenso de Washington, en los 90, lo que constituy el punto de quiebre que favoreci la reforma
y la expresin clara de la tercera fase de la globalizacin en el pas.
Desde el gobierno de Lpez Michelsen (1970-1974) se haba iniciado el
proceso de desmonte del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones usualmente denominado modelo cepalino de desarrollo y la poltica
macroeconmica empez a dar pasos para liberalizar y abrir la economa (Misas,
2001). El agotamiento de este modelo ocurri a mediados de los 80, por considerar
que haba sido un error desde una perspectiva histrica y econmica, pues
confundi la naturaleza del concepto de desarrollo al impedir el libre funcionamiento del mercado y la explotacin de las ventajas comparativas del comercio
(Carvajal, 1993); dicho agotamiento tambin fue producto del rechazo a las
propuestas proteccionistas de Keynes y del Estado intervencionista. Las crticas se
centraban en el carcter clientelista y patrimonialista de las polticas y en las
medidas de bienestar respaldadas por los estados.
En la Colombia de los 90, durante el gobierno Gaviria, se adoptaron las
polticas de ajuste estructural provenientes del Banco Mundial y del Fondo
Monetario Internacional, mediante el Consenso de Washington (Hernndez et
al., 2008), para dar paso al conjunto de reformas. El sector financiero, que vena
expandindose desde finales de los 60 con la ruptura de los pactos de Breton
Woods (Hobsbawm, 1995), en esta fase, predomin sobre los dems sectores.
La reforma incluy la apertura econmica, la flexibilizacin laboral, la
restriccin al gasto pblico social, y por consiguiente, cambios en las polticas
sociales. stas tendran en adelante dos caractersticas esenciales: (1) Respecto de
la poblacin ms pobre, el Estado pas de subsidiar la oferta a subsidiar la demanda,
para favorecer la insercin de esa poblacin al mercado (Hernndez et al., 2002:
323-333); y (2) el esquema de control de los problemas tendra un enfoque
eminentemente preventista, para contener los impactos sociales de la reforma, y
en l, la salud sexual y reproductiva de los jvenes tendra un papel esencial,
como se ver ms adelante.
111
La reforma estatal ocurri en un momento clave, de debates y acuerdos

por la nueva Constitucin Poltica. De hecho, la antesala de la Asamblea Nacional
Constituyente fue la oportunidad poltica por donde ingres el articulado de
dicha reforma. En lo referido a la poltica exterior, ella busc la integracin de
los pases de la regin latinoamericana alrededor del libre comercio; y en la poltica
interior, impuls la incorporacin de los pobres al mercado.
La accin estatal fue reducida al tiempo que se introducan los principios
de las teoras neoclsicas y neoinstitucionales como fundamento del avance de las
nuevas condiciones sociopolticas y econmicas del Estado. La estrategia consisti
en dividir los derechos humanos de los bienes y servicios, a partir de los criterios
de la economa, lo cual afect profundamente las nociones de bienestar, proteccin
social, ciudadana y poltica social.
Para los actores del Banco Mundial que impulsaron las reformas, la universalizacin de los derechos dejaba de ser una opcin de desarrollo, pues no
estimulaba la productividad ni el esfuerzo de los agentes econmicos, en tanto
no facilitaba la iniciativa privada. Ellos ya haban formulado crticas a las polticas
sociales relativas a los subsidios cruzados derivados del subsidio a la oferta, que
correspondan a los servicios gratuitos que reciba la gente que no los poda pagar.
De all que argumentaran que lo ms equitativo era focalizar los subsidios en la
demanda de los ms pobres.
Por esto, se comenz a atar la asignacin de recursos pblicos a la demostracin de la capacidad de pago, lo que Mario Hernndez ha llamado el
ttulo de pobre. As se cerr la alternativa de un sistema de proteccin social de
carcter universal. Entre los pobres se generaron diferencias y jerarquas, de
acuerdo con la clasificacin e identificacin de quien pudiera pagar las cuotas de
recuperacin en los servicios pblicos, incluidos salud y educacin.
Con estas medidas, Gaviria pretenda superar las fallas del Estado y del
modelo de mercado, y lograr que la economa llevara al pas a un futuro sin
incertidumbre y con crecimiento.
En salud, esta lgica se introdujo con la agenda para la reforma del financiamiento de los servicios de salud para pases en desarrollo, a partir del informe
del Banco Mundial de 1987. ste planteaba la diferenciacin de los bienes y
servicios entre privados y pblicos, con fundamento en la teora de la eleccin
racional, que propona dejar los servicios privados a cargo del mercado y los
pblicos a cargo del Estado. Dicha teora consideraba el servicio privado como
ese por el cual el individuo est dispuesto a pagar, no slo por sus atributos frente
a la satisfaccin de sus expectativas y deseos, sino tambin por su carcter finito;
112
el servicio pblico, en cambio, posee unas caractersticas que hacen imposible

que sea distribuido de manera individual, razn que dificulta su mercadeo.
Las polticas de juventud respondieron al criterio de focalizacin de
poblaciones estratgicas; y las de salud sexual y reproductiva, a la lgica preventivista, al contener en s mismas asuntos de crucial importancia para los jvenes.
La defensa de los derechos por parte de los movimientos sociales y de mujeres se
expres con contundencia a mediados de los 90 y gener una transformacin
clave para las polticas de salud sexual y reproductiva en otra direccin poltica: la
socialdemcrata.
Primera estrategia de gobierno: poblaciones prioritarias
La primera estrategia del gobierno de Gaviria fue definir poblaciones prioritarias
para sus polticas, en sintona con uno de los objetivos del Plan de Desarrollo,
cual era proteger a los grupos ms vulnerables, esto es, a jvenes, mujeres y ancianos, por supuesto, en una lgica neoliberal. Con ello materializaba el criterio
de eficiencia y de equidad en la perspectiva del Banco Mundial, que consideraba
que el dficit fiscal explicaba la insuficiencia de recursos pblicos y la imposibilidad
de aumentar la inversin social.
En este sentido, en la dinmica de la contienda poltica, la focalizacin en
jvenes y mujeres por parte de las instituciones estatales, signific una concesin
del gobierno con tres efectos inmediatos:
La formulacin de la primera poltica dirigida especficamente a esas

poblaciones, con sus respectivas acciones estratgicas, y la creacin de una
Consejera en la Presidencia de la Repblica encargada de desplegar dichos
lineamientos.
La legitimacin de la reforma estatal y la construccin de un ambiente

poltico favorable a la misma.
La exclusin en las polticas gubernamentales de otras poblaciones igualmente vulnerables, mientras que en el imaginario popular el lema gubernamental Bienvenidos al futuro pareca estar dirigido slo a los jvenes y
las mujeres.
Las poblaciones ahora consideradas prioritarias haban reclamado el reconocimiento de su ciudadana en la Asamblea Nacional Constituyente, en el
propsito de hacer valer su papel poltico, pero fueron cooptadas por el nuevo
actor institucional: la Consejera Presidencial para la Juventud, la Mujer y la
113
Familia, CJMF. El gobierno aument su legitimidad y los jvenes y las mujeres

fueron reconocidos como poblacin-vctima con necesidad de ingresar al nuevo
modelo de desarrollo fundamentado en el mercado. Tales cambios produjeron
una inflexin en las polticas. La representacin social del joven se asoci a la idea
de adolescencia y minusvala, de inmadurez, y transicin de un estado de dependencia especialmente econmica a otro de productividad y xito.
Hacia el predominio de un enfoque
El gobierno impuls un conjunto de acciones dirigidas a controlar y contener a
las poblaciones prioritarias a travs de la prevencin de los problemas que ocasionara la implantacin del paquete de reformas. Actuaba con base en los
principios centrales de la Constitucin, pero buscando orientar y aconsejar el
cambio de comportamiento de los jvenes y de las mujeres en favor del desarrollo
de las polticas neoliberales.
En otras palabras, la nueva frmula de organizacin estatal el Estado
mnimo conjug la democracia participativa, los derechos y la descentralizacin
como ncleo de la implementacin del nuevo enfoque del preventivismo.
En lo referido a la democracia participativa, las polticas para jvenes impulsaron acciones de control y fomento de su participacin formal, mediante
programas tendientes a organizar consejos, casas y oficinas de juventud en varios
departamentos y ciudades colombianas.
En lo relativo a los derechos, la proteccin y formacin integral fueron
anunciadas como obligaciones del Estado y de la sociedad, pero en la prctica el
nfasis se puso sobre el esquema de subsidios y de prestacin de servicios. La
Carta del 91, en su artculo 45, defini el derecho a la proteccin y la formacin
integral, y a la participacin activa de los jvenes en los organismos pblicos y
privados que tuvieran a cargo la educacin, proteccin y progreso de la juventud.
Pero la mentada participacin dej por fuera al joven como sujeto de derechos,
pues en la prctica extendi la doctrina de proteccin integral dirigida a nios,
desde los aos 70, sobre el joven, equiparndolo con el adolescente, e identificndolo como objeto de deberes.
Ms an, pese a que desde el 1996 la Organizacin Iberoamericana de la
Juventud, OIJ, haba presionado al gobierno colombiano para la firma de la
Convencin de Derechos del Joven, no haba obtenido por parte de ste ninguna
respuesta.
Por ltimo, en lo relacionado con la descentralizacin, la CJMF lider el
esfuerzo de movilizar recursos de distintas instituciones gubernamentales para
114
procurar la definicin conjunta de polticas por parte de los niveles nacional,

regional y local. Sin embargo, nunca se lleg a entregar poder al mbito local,
por lo que tal esfuerzo slo redund en desconcentrar las responsabilidades del
Estado.
Un nuevo actor: la Consejera Presidencial
Los jvenes y las mujeres se ubicaron en el centro de la estrategia de la CJMF con
la idea de convertir a estos sectores en una poblacin prioritaria y de orientar el
enfoque preventivista con perspectiva poblacional. As se articulaban los
planteamientos del nuevo modelo de desarrollo: los principios constitucionales y
los neoliberales.
La CJMF fue encargada inicialmente a Juan Lozano Ramrez2, otrora
secretario privado de Luis Carlos Galn. Tambin cont con el apoyo decidido
de Ana Milena Muoz de Gaviria, la primera dama de la Nacin, quien al estilo
de la esposa tradicional se haca cargo del cuidado de los muchachos. Ella
convid a expertos en el tema de juventud, a amigos y a conocidos a una serie de
encuentros, para que aconsejaran el norte de la poltica, en la lnea preventivista.
Tras el nombramiento del consejero presidencial y de su equipo, la propuesta
ech a andar, con el nfasis de crear condiciones para promover la participacin
formal de la juventud.
La CJMF tambin se nutri de la coyuntura y de los trabajos de la Asamblea
Nacional Constituyente, que dio vuelo a sus propuestas. As lo muestra el discurso
del presidente Gaviria, en la inauguracin del Seminario-Taller Juventud y Constitucin de 1991 (sobre el cual hicimos referencia en el Captulo II), cuando
prometi crear un Instituto de Juventud, como el de Espaa:
la Asamblea Nacional Constituyente, facilitada por el movimiento de estudiantes,
record al gobierno la necesidad de buscar respuestas adecuadas para formular
polticas integrales dirigidas a grupos que, como la juventud, han resentido con
mayor severidad la indiferencia, desatencin y apata del gobierno. Se busca consolidar ante la sociedad una imagen positiva de la juventud en oposicin a las
aproximaciones negativas y represivas que la asociaban con los riesgos, las deficiencias
y los peligros. Se trataba de crear las condiciones para que la juventud pueda salvar
Juan Lozano volvi a ser alto consejero presidencial en 2004, durante el primer gobierno de lvaro Uribe
Vlez (2002-2006), y asumi la cartera del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
en el segundo gobierno de Uribe (2006-2010), hasta marzo de 2009, cuando renunci para lanzarse como
candidato al Senado de la Repblica. Aspira a ser alcalde de Bogot en el periodo que inicia en 2011.
115
a Colombia []. Se requiere la participacin de los jvenes en los consejos directivos

de entidades educativas []. Para ello se requerir la creacin del Instituto Nacional
de la Juventud para coordinar las polticas. (Consejera Presidencial para la Juventud
la Mujer y la Familia, Viva la Ciudadana y UNDCP, 1993: 11-12)
Paulatinamente, a comienzos de los 90, en Colombia, las polticas sociales

dejaron de ser sectoriales para ser poblacionales. El primer ejemplo de esta tendencia
fue la poltica de juventud. El programa presidencial Promover fue creado para
dar aplicabilidad al modelo de polticas poblacionales, con financiacin de los
organismos de cooperacin internacional del sistema de Naciones Unidas (PNUD,
UNICEF, UNDCP, UNFPA) y de la Comunidad Econmica Europea (Presidencia de la
Repblica, 1994a); su objetivo era fomentar la perspectiva poblacional y modernizar la poltica social, con la juventud como motor del cambio.
Si bien la CJMF tena el papel de hacer realidad la propuesta del nuevo
modelo de desarrollo sobre las poblaciones estratgicas, acogiendo las distintas
dimensiones de la vida de las juventudes y de las mujeres sin distincin de posicin
social, esta decisin gubernamental ocasion profundos cambios sobre las condiciones de vida de muchos jvenes.
El grupo de profesionales encargados de definir las bases para la formulacin
de la poltica de juventud en la CJMF estableci los lineamientos del primer
Conpes sobre juventud, que habra de aprobarse en 1992. Uno de los discursos
centrales del proceso era el de los derechos. El director del Programa de Jvenes
de la CJMF lo relata de la siguiente manera:
Un da, de la noche a la maana, amanecimos con derechos, [] y como mi generacin era de los militantes de izquierda, todos dirigentes del cambio revolucionario y todos con la carga de salvar el mundo, fue extrao. Nosotros slo
tenamos deberes! Pero hoy (2008) al revisar la poltica, vimos que la juventud no
haba sido nunca una prioridad para el pas, pese a que la violencia lo ha desgarrado
y que la juventud es la materia prima fundamental, pero finalmente los jvenes sin
oportunidades y desempleados hacen fcil la guerra civil. Es una ley del comportamiento humano (Daza, 2007)3
El momento se vio reflejado en las series de televisin Los Victorinos y

Cuando quiero llorar no lloro, de RTI. La primera trat sobre tres jvenes que
nacieron el mismo da, cuyas vidas se vincularon, pese a las diferencias sociales
Socilogo e investigador social; funcionario del Departamento de Planeacin Nacional durante el gobierno
de Csar Gaviria; director del Programa de Jvenes de la CJMF ; asesor del programa presidencial Colombia
joven.
116
entre sus familias, todo esto, en el contexto de un pas sujeto al narcotrfico, a la

mafia, a la droga y a la pobreza generalizada (RTI, ca. 1992).
EL CONSEJO NACIONAL DE POLTICA ECONMICA Y SOCIAL, CONPES, DE 1992
La discusin en torno de la formulacin de las polticas de gobierno dirigidas a
los jvenes y las mujeres, en la administracin Gaviria, se dio en medio de una
correlacin de fuerzas que paulatinamente fue orientndose hacia el foco central
predominante en la poltica del gobierno: el nuevo modelo de desarrollo. En la
correlacin aparecieron, en un plano, la instauracin del neoliberalismo, y en
otro, la pauta de la democracia participativa de la Constitucin Poltica.
Esta correlacin vena presentndose desde la Asamblea Nacional Constituyente y era expresin de las posturas enfrentadas: el proyecto socialdemcrata
y los instrumentos neoliberales de la reforma del Estado que promova la tecnocracia gavirista. Entre los instrumentos neoliberales se incluyeron la autonoma
del Banco de la Repblica y su poltica monetaria, la liberacin del mercado del
dlar y la poltica arancelaria aperturista.
Al mismo tiempo, en el plano internacional participaron actores en dos
corrientes distintas: unos, vinculados al orden intergubernamental, que presionaron por la ratificacin de los derechos del nio, del adolescente y del joven; y
otros, que impulsaron las reformas de ajuste estructural, en sintona con la
propuesta del gobierno. El debate excluy paulatinamente los derechos de los
jvenes, a pesar de que estos se venan discutiendo con la Organizacin
Iberoamericana de Juventud, OIJ, a propsito de la adopcin de la Convencin
de los Derechos de los Jvenes por parte del Estado colombiano. Y a pesar de la
persistencia con que la OIJ4 impuls tal acuerdo desde 1987, Colombia slo hizo
presencia en las conferencias intergubernamentales sobre polticas de juventud
organizadas por el organismo internacional para consolidar una instancia de
orientacin de las polticas de juventud en la esfera de los estados iberoamericanos
(Medina, M., 2008).
En 1992, el Estado firm el acuerdo de la Organizacin de Estados Iberoamericanos, OEI, sobre polticas globales de insercin social de la juventud, en
educacin, ciencia y cultura (OIJ, Ministerio de Educacin de Uruguay y OEI,
1994), acuerdo que dialogaba muy bien con las polticas neoliberales sobre capital
4
Convencin Iberoamericana de Derechos de los Jvenes, en Organizacin Iberoamericana de Juventud,

OIJ, http://www.oij.org, http://convencion.oij.org/CIDJpdf.pdf (consultada en septiembre de 2009).
117
humano del gobierno, en contrava con los derechos de los jvenes. Los derechos
del nio5 y las polticas de infancia, por su parte, tuvieron otro destino, aunque
mantuvieron la misma orientacin en la definicin de las medidas de prevencin
y de control.
El debate generado por las contradicciones entre los postulados constitucionales y las reformas en marcha, aport dos estrategias a las polticas de
juventud: la proteccin del Estado a los jvenes y la igualdad de oportunidades
para su insercin democrtica en el mercado. Aunque el discurso del gobierno
privilegiaba la primera, en los hechos opt por la segunda mediante el control
del menor deficiente, segn lo planteado en el Cdigo del Menor (Ley 2737 de
1989) respecto del joven delincuente y del joven de la calle (Presidencia de la
Repblica, 1989; Presidencia de la Repblica, 1991). Para entonces, se haba
revivido el viejo temor de los aos 50, por el aumento del gaminismo, acentuado
con la agudizacin del problema social del sicariato juvenil. De all, las medidas
de control del comportamiento peligroso del joven en las polticas de 1992, con
base en una idea sobre el joven que se haba perpetuado por ms de cuatro dcadas.
Se activ tambin la vieja polarizacin entre los enfoques a utilizar para
establecer el control sobre el menor infractor. En un extremo estaba la doctrina
de proteccin integral, que defenda los derechos del nio para promover el
desarrollo social; en el otro extremo estaba la doctrina de la situacin irregular,
que buscaba prevenir las conductas delictivas infundiendo temor a la sancin del
sistema judicial (Fundacin para la Educacin Superior, 1994). Se enfrentaron
entonces los dos enfoques el de la promocin de los derechos y el de la prevencin y predomin la visin tradicional y hegemnica del joven peligroso
vinculada al enfoque preventivo, caracterizado por el paternalismo asistencialista.
El adolescente qued en una bisagra. En las polticas de infancia, fue
considerado por su comportamiento peligroso; y en las polticas de juventud fue
sealado como menor de edad. En una y otra fue vinculado a la infraccin de la
ley como parte del grupo menor de edad (Presidencia de la Repblica, 1989).
El joven se empez a destacar por su conexin con el trabajo y la produccin, en el ambiente globalizado, pues las reformas estructurales del gobierno
as lo requeran. En este contexto, el gobierno tom los enfoques sobre el joven y
sobre el preventivismo como ncleo de la primera poltica de juventud, por lo
cual sta tendra dos planos: uno sectorial y otro poblacional.
Incluan a las personas ubicadas en el grupo de menores de 18 aos.
118
Las polticas que se definiran en adelante ataron dos asuntos centrales: lo

joven y una forma de control preventivo, enfoque cuya instauracin determin
que las polticas de juventud se centraran en la salud sexual y reproductiva.
La poltica sectorial
El debate adelantado por la CJMF en torno de la definicin del Conpes 2626,
denominado Poltica social para los jvenes y las mujeres, intentaba hacer de la
poltica de juventud el primer modelo de poltica poblacional a seguir en el
marco de la poltica social. As, lo que se present al Conpes fue una propuesta de
poltica fundamentada en los compromisos financieros de varias instituciones
nacionales e internacionales, preinscritas en el Banco de Proyectos de Inversin
del Departamento Nacional de Planeacin, DNP.
Entre los organismos del sistema de Naciones Unidas que venan aportando
presupuesto e incentivos para el desarrollo de programas estratgicos por la paz y
por la participacin de la juventud, desde el Ao Internacional de la Juventud, se
defini el horizonte de la poltica. El Programa de las Naciones Unidas para la
Fiscalizacin Internacional de Drogas (United Nations Drug Control Program,
UNDCP), interlocutor permanente para la prevencin de las drogas, y el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, impulsaron la propuesta del
desarrollo humano como eje de la poltica social. La discusin se dio entonces
entre las categoras de desarrollo humano y capital humano.
El desarrollo humano, segn el PNUD, se basaba en la ampliacin de las
oportunidades del ser humano, de acuerdo con la teora de las capacidades de
Amartya Sen (Premio Nobel de Economa, en 1998), segn la cual el desarrollo
humano rene dos procesos esenciales: la formacin de capacidades humanas a
partir de la ampliacin de las oportunidades de los individuos, y el uso de esas
capacidades adquiridas, para alcanzar un nivel ptimo de bienestar.
El PNUD buscaba fomentar al menos tres capacidades claves para evitar que
muchas otras alternativas continuaran siendo inaccesibles para los ciudadanos: la
capacidad de ejercer la libertad poltica, econmica, social; la capacidad de ser
productivo y respetarse a s mismo, y la capacidad de apelar a las garantas
constitucionales para el respeto de los derechos humanos. stas se traduciran en
acciones concretas de las polticas que apuntaban a lograr (1) el disfrute de una
vida prolongada y saludable, (2) la adquisicin de conocimientos, y (3) el acceso
a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida digno (PNUD, 1998).
Para el Banco Mundial, el desarrollo humano implicaba el crecimiento
combinado del acceso a oportunidades y de prestacin de los servicios sociales,
119
con un nuevo papel por parte del Estado, que deba orientar sus esfuerzos a
proporcionar dichos servicios de forma indirecta. Tal definicin de desarrollo
humano facilitaba la conversin de los derechos en servicios, con estrategias de
incorporacin de la poblacin joven al mercado, por medio de los subsidios a la
demanda.
La perspectiva del capital humano, por su parte, se diriga a mejorar el
ingreso, de forma directa, en el mediano y largo plazos (Hernndez et al., 2008).
Este capital se denominaba humano porque lograra por s mismo favorecer la
participacin del individuo en los procesos de modernizacin e internacionalizacin de la economa y cumplir as la meta de progreso humano (Promover,
ca. 1992). En otras palabras, el joven estudiante representaba socialmente un
capital humano, en la medida en que la educacin que reciba era considerada
como una inversin permanente, con altas tasas de rentabilidad y retorno, y
escaso gasto para el Estado. Es fcil entender entonces por qu en el joven estudiante constitua el ncleo de la poltica del Conpes sobre jvenes y mujeres.
Pese a que ninguno de tales enfoques resolva la inequidad y la exclusin,
pero ambos dialogaban bien con la idea del modelo de desarrollo a instalar, se
adopt por el de desarrollo humano para la reforma de la salud, y por el de capital humano, para el campo de la educacin. Con estos enfoques se habra de
fomentar el subsidio a la demanda, la prestacin de servicios y la moratoria social
(licencia para posponer el ingreso al mercado laboral) en beneficio de algunos
jvenes, pero no de la mayora, para la que la precariedad laboral continuara
una constante en la vida.
En la esfera nacional, el DNP asumi con el gobierno el compromiso de
apoyar la privatizacin y la supresin de organismos pblicos, en el trnsito hacia
la modernizacin del Estado (Manrique, 1994). Con esta base, la Consejera
convoc a varios expertos, conocidos y amigos para el diseo final e implementacin de la poltica de juventud.
Se consolid un equipo, que asumi el reto de definir la poltica en medio
de tensiones y contradicciones. Bajo la direccin de Ricardo Daza, la Consejera
se propuso abarcar la complejidad de las problemticas de la juventud e intentar
hacer realidad la lgica poblacional, en vez de seguir ofreciendo un conjunto de
programas inconexos en educacin, prevencin del uso de las drogas, promocin
del deporte y recreacin, como se vena haciendo desde los aos 60. Se pens por
eso en articular los distintos sectores sociales en torno de lo poblacional, para
subsidiar las demandas de los jvenes con base en su especificidad, sin perder de
vista sus diferencias de gnero, generacin y edad.
120
Simultneamente, el UNDCP apoy el desarrollo de la poltica a travs del

proyecto COL/91/655, cuyo objetivo formal era animar la participacin de organizaciones juveniles en varias reas, aunque el real como era pblicamente
conocido por todos resida en el control del uso de las drogas..
En 1993, se produjo la reforma en salud que separ los dos regmenes e
incorpor estructuralmente el subsidio a la demanda en las polticas sociales. En
las polticas de salud de juventud, oper el criterio de la restriccin de la edad,
pues se estableci el lmite de los 18 aos para que el joven recibiera servicios de
salud en calidad de beneficiario, como parte de una familia, beneficio que se extenda hasta los 25 aos, en el caso de que el joven fuera econmicamente dependiente de su familia y tuviera cmo comprobarlo. En cualquier caso, el mecanismo
de transicin era la familia (la familia de la que proceda el joven o la que l o ella
formaban con su pareja), para pasar del subsidio al pago directo.
La apertura econmica exiga, por una parte, un aseguramiento individual
en salud, y por otra, la flexibilizacin del mercado laboral, y esto favoreci que se
incursionara en una nueva visin de la salud, como parte de un modelo de mercado
regulado (Hernndez, 1998: 37).
En un contexto de reformas de ajuste estructural, el joven se convirti en
el actor social ms flexibilizado, entre todos los grupos poblacionales afectados,
pues la creciente privatizacin de la salud y la educacin lo condenaron a una
situacin de exclusin severa. Este nuevo esquema de salud slo brind una
alternativa para el joven: demostr su capacidad de pago en el acceso a los nuevos
servicios de salud.
En poltica de empleo, tambin se asumi la propuesta neoliberal, y la
flexibilizacin conllev a la precarizacin de las condiciones de vida de los jvenes.
Con capacidad de aumentar su capital humano mediante la educacin, ellos
entraran en una moratoria social incierta y sujeta a la oferta laboral y a la flexibilidad del sector; pero quienes no tenan capacidad de acceder al sistema educativo,
quedaban en una condicin de exclusin social todava ms grave.
Sin acceso a los nuevos servicios y sin reconocimiento de sus derechos, las
polticas sectoriales para los jvenes excluan las opciones de proteccin y bienestar
social.
Con las reformas de ajuste estructural se fortaleci el desarrollo humano,
en el propsito de colocar al joven al frente de las reformas. Los cambios en su
identidad, a nivel nacional y global, como promesa de futuro o como actor
del desarrollo, se ajustaran a las nuevas pautas de integracin social para la
121
juventud, si lo permita la insercin laboral, problema que en adelante marcara

el proyecto de vida de los jvenes.
Guerra integral y seguridad ciudadana, el contexto de la poltica sectorial: En el
debate por las polticas de 1992, algunos jvenes participaron con protagonismo
pblico en las instancias institucionales, mientras que otros participaban desde
esa identidad que planteaba riesgo para el orden pblico. En otras palabras, el
joven de los 80, vinculado a la violencia, al sicariato y a los narcos, sostuvo el
mismo reclamo del joven que a principios de los 90 peda reconocimiento social
y no violencia.
La nueva poltica gubernamental se sustentaba en un imaginario sobre los
jvenes asociado simultneamente al peligro-violencia y al cambio-renovacin,
que contribuan a mantener el estigma sobre esta poblacin.
En tal sentido, la guerra integral contra la subversin anunciada por el
presidente Gaviria inclua a aquellos jvenes considerados peligrosos, bsicamente
por un comportamiento de riesgo caracterizado desde los aos 60. Al aceptarse
que los jvenes aparecan vinculados con los circuitos de violencia, se facultaba al
gobierno de Gaviria para impulsar polticas ms orientadas a contener y controlar
la pugna. Se sustentaba de paso la legitimidad de la poltica y del gobierno.
Con la promulgacin de la Constitucin de 1991, el concepto de orden
pblico, hasta entonces utilizado para definir un conjunto de situaciones que
atentaban contra la seguridad del Estado, se extendi a los mbitos de la estabilidad
institucional y de la convivencia ciudadana. La accin del Estado fue reorientada
hacia la seguridad de los ciudadanos y se descuid la seguridad de las instituciones
(Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, 1993).
Dado que el orden pblico en el pas se haba normalizado y que desde ese
momento la seguridad haba sido delegada en las Fuerzas Militares y de Polica,
sin intervencin del poder Ejecutivo, se puso en marcha la poltica de la seguridad
ciudadana, que caa como anillo al dedo a la descentralizacin administrativa y
territorial. Con ella, se responsabiliz a los alcaldes y gobernadores por la seguridad
regional. Sin embargo, la agudizacin del conflicto, ante la incapacidad del sistema
poltico nacional y regional para enfrentarlo, reorient la seguridad ciudadana
hacia una poltica central de defensa en medio de la guerra integral, lo que se
convirti en un pilar de legitimacin de la accin Estado (Instituto de Estudios
Polticos y Relaciones Internacionales, 1993).
Este aspecto habra de tenerse en cuenta en la definicin de la poltica
central del gobierno de lvaro Uribe Vlez, de seguridad democrtica, que retom
122
tambin elementos de la doctrina de seguridad nacional que se consider finalizada

con el gobierno de Julio Csar Turbay Ayala, en el ocaso los aos 70 y el comienzo
de los 80 (Galindo, 2005).
Toda esta gestin de Gaviria como presidente fue importante para su
nombramiento como secretario general de la OEA, en 1994, apenas finaliz su
gobierno.
El conflicto entre los jvenes y el gobierno por los derechos
Hubo un tema que suscit gran debate entre polos opuestos al interior de los
partidos polticos, las Fuerzas Militares y los actores del gobierno involucrados
en la formulacin de las polticas de juventud, sobre el cual se lleg a un acuerdo
con los jvenes que qued plasmado en la Constitucin Poltica: el derecho a la
objecin de conciencia. Sin embargo, el gobierno tambin vulner ese acuerdo.
Pero antes de avanzar, es necesario retroceder en el tiempo y conocer los
antecedentes de tal situacin.
El martes 10 de marzo de 1987, con el voto favorable de Colombia, la
Comisin de Derechos Humanos de la ONU aprob la resolucin E/CN/4/
1987/174, para reconocer la objecin de conciencia al servicio militar. En consonancia con este hecho, poco ms de un ao despus, en agosto de 1988, Csar
Gaviria entonces ministro de Gobierno de la administracin Barco present
al Congreso de la Repblica una propuesta sobre la libertad de conciencia, de
religin y de cultos, incluida la garanta de la objecin de conciencia6, como parte del proyecto de reforma constitucional que el gobierno impulsaba y que el
Congreso hundi.
En el siguiente debate nacional, el Colectivo de Objetores de Conciencia
llev el tema al escenario de la Asamblea Nacional Constituyente (Consejera
Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, Viva la Ciudadana y UNDCP,
1993: 92-94), pero la cpula militar se opuso a la realizacin misma del debate.
En Colombia, los antecedentes de la objecin de conciencia al servicio militar obligatorio se remontan al

primer Congreso Obrero, el 1o. de mayo de 1924, cuando se acogi la protesta de Carlota Ra, dirigente
del sindicato obrero de La Dorada. El impulso para la creacin del Colectivo de Objetores de Conciencia
se dio en 1990, con el respaldo de la Iglesia Menonita de Colombia, de sacerdotes del Centro de
Investigacin y Educacin Popular, Cinep, de profesores universitarios y organizaciones no gubernamentales.
En el mismo ao, se realiz un primer foro sobre el tema con la participacin de militares, exguerrilleros,
organizaciones de jvenes y de mujeres, partidos polticos e Iglesia, cuyos resultados se llevaron a la Asamblea
Nacional Constituyente (Restrepo, 2007).
123
Adems, los des-movilizados del M-19 no avalaron la propuesta, para no confrontar

a los militares (Restrepo, 2007).
An as, la Constitucin Poltica de 1991 ratific el deber de prestar el servicio militar obligatorio y el derecho de objetarlo, en uso de la libertad de
conciencia, por razones de orden religioso, poltico, humanitario, tico y filosfico.
Sin embargo, al ao siguiente, la confrontacin con la Coordinadora
Guerrillera Simn Bolvar sirvi al gobierno de Gaviria como parapeto para aseverar la imposibilidad de hacer concesiones que vulneraran el derecho a la paz y
retroceder en la medida, pues la objecin de conciencia podra tener valor poltico
para el Presidente en una eventual negociacin con los insurgentes.
Se prohibi la intervencin de los jvenes en el debate; la paz adquiri una
doble acepcin: como derecho y como resultado de un dilogo entre las partes
en conflicto. El gobierno asumi como prerrequisito de la objecin de conciencia
una poltica por la paz y la concrecin de la justicia social, y exigi reglamentarla.
Las Juventudes Liberales7 alegaron que no se requera ninguna reglamentacin
para el ejercicio de la libertad de conciencia, pues sta ya era un derecho consagrado
por la Constitucin del 91.
La tensin poltica existente en esa coyuntura permiti al gobierno afirmar
la objecin de conciencia de forma condicional, esto es, restringiendo la posibilidad
de objetar el servicio militar obligatorio en situaciones en las que estuviera amenazada la soberana nacional o la integridad de las instituciones. Cabe recordar
que el gobierno haba declarado la guerra integral a la subversin y que con esa
restriccin privilegiaba la coyuntura poltica sobre los planteamientos constitucionales.
El papel poltico del joven en el contexto de la guerra integral sent un
precedente que se hara pblico tres aos despus, en 1994, cuando Luis Gabriel
Caldas Len, bachiller del INEM Santiago Prez, del Tunal, se declar objetor de
conciencia y denunci que mientras los adultos planeaban la guerra, los jvenes
deban llevarla a cabo, para concluir de manera terminante: Tenemos el derecho
a negarnos a operarla.
Los tribunales fallaron en su contra y le exigieron su inmediata incorporacin a la Polica, pero l se neg, por lo cual se le instaur un proceso penal
militar por el delito de desercin. El joven ratific su posicin y la Polica no
Daro Luis Dangond Moiss, coordinador del Programa de Pedagoga Constitucional de las Juventudes
Liberales (Consejera Presidencial para la Juventud la Mujer y la Familia, Viva la Ciudadana y UNDCP,
1993).
124
pudo violentarlo. La Red Juvenil de Medelln lo apoy, y Luis Gabriel Caldas

represent su causa en el noveno Encuentro Internacional de Objetores de
Conciencia, ICOM 94, celebrado en Colombia ese mismo ao. En dicho evento,
el tema fue posicionado en el pas y la Defensora del Pueblo asumi su papel
frente a los jvenes.
La no-violencia hizo su aparicin pblicamente como propuesta del
Colectivo de Jvenes Objetores de Conciencia, en el proceso de consulta nacional
sobre la poltica nacional de juventud que culmin en 1997. Y si bien el tema
tuvo repercusin nacional, al debatirse en el Congreso de la Repblica, las Fuerzas
Militares lograron impedir que la objecin de conciencia fuese parte integral de
la Ley de Juventud (Restrepo, 2007).
Desde mediados de los 90, en la discusin sobre el rol del menor y del
joven en las alternativas para la paz y la convivencia, la Comisin Intercongregacional de Justicia y Paz, la Comisin Colombiana de Juristas y la Defensora
del Pueblo venan denunciando el alto porcentaje de vctimas de la violencia
poltica que eran menores de edad. Y aun cuando el gobierno se acogi a la
Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio, CIDN, en su artculo 38,
incisos 2 y 3, para tomar como edad mnima de reclutamiento los 15 aos, se
logr mediante tutelas y debates de la Defensora del Pueblo establecer como
edad mnima de reclutamiento los 18 aos. En 1996, como resultado de las presiones de los mandos militares, se retorn a los 15 aos (Chilln, 1997).
El Colectivo de Jvenes Objetores de Conciencia defendi el propsito de
la no-violencia (Restrepo, 2007). Para ello, tomaron las ideas de Hannah Arendt,
quien propona ir ms all de la simple oposicin a la guerra o a la violencia, y
establecer un compromiso entre el Estado y el ciudadano que impidiera el abuso
de poder por parte del Estado (Arendt, 2005). El postulado tico de esta filosofa
que convocaba a los jvenes es la terminacin de la violencia, como forma de
asegurar la paz como fruto de la justicia social, sin que ello signifique evitar el
conflicto sobre el cual se construyen las sociedades.
Pese al debate sobre la objecin de conciencia a nivel nacional, la presin
de las Fuerzas militares y del gobierno favoreci el establecimiento de las polticas
de reclutamiento al servicio militar obligatorio.
La inflexin de las polticas de juventud se caracteriz en trminos sociales y polticos por la confluencia de una profunda transformacin del ordenamiento
125
constitucional y la introduccin de las reformas de ajuste estructural formuladas

por la banca multilateral desde finales de la dcada del 80. Colombia fue uno de
los primeros pases de la regin andina en incorporar reformas en diversos mbitos,
y lo hizo con celeridad.
Las polticas de juventud fueron una manifestacin concreta de esas reformas
en cuatro mbitos especialmente: (1) La apertura econmica, (2) la flexibilizacin
y desregulacin laboral, (3) la consiguiente incorporacin de la poblacin en los
sistemas de seguridad social a travs de la transformacin progresiva del subsidio
a la oferta al subsidio a la demanda, y (4) el cambio de objecin por libertad de
conciencia.
En las polticas sectoriales de juventud formuladas desde 1992 se introdujo
la nueva impronta del modelo de desarrollo en marcha y no slo se excluy el
enfoque de derechos, sino tambin a los actores que lo defendan.
La poltica poblacional
La CJMF impuls directamente la poltica poblacional, como ya se mencion, en
la lgica de hacer del joven un actor estratgico del desarrollo humano y un
capital humano en s mismo. En este marco, fueron debatidos cuatro programas,
cuyas estrategias estaban orientadas a concretar el enfoque preventivista: (1) Los
consejos municipales de juventud; (2) las casas de juventud; (3) educacin y
turismo; y (4) emprendimiento.
Los consejos y oficinas municipales de juventud: Tanto los consejos municipales de
juventud como las oficinas de juventud fueron espacios dirigidos a controlar al
joven y a estimular su participacin poltica. El Consejo de Juventud lo
conformaba un total de cinco a quince jvenes elegidos por voto popular y
directo de sus pares. Ya durante la administracin de Ernesto Samper estos consejos
formaban parte esencial del Sistema de Juventud, y en la de Andrs Pastrana se
reglament su organizacin y funcionamiento.
El 60% de los consejos estaba integrado por jvenes elegidos de listas
presentadas directamente por jvenes independientes, segn rezaba el decreto de
su reglamentacin; sin embargo, en la prctica se aplic el criterio de vinculacin
de los jvenes a travs de los partidos polticos, y el 40% restante de los consejos
de juventud estaba formado por candidatos postulados por organizaciones juveniles. Se les adicion un representante por las minoras juveniles organizadas,
campesinas, indgenas, afrocolombianas y raizales de San Andrs y Providencia,
126
siempre y cuando tuvieran estatutos aprobados por sus miembros (Presidencia de

la Repblica, 2000a).
No obstante, se defini al alcalde municipal o distrital como nica autoridad
institucional, tanto para los jvenes independientes como para las minoras y las
organizaciones juveniles, y era ese funcionario quien estableca el esquema de
participacin de las minoras. Se ratificaron as la nula independencia de los
consejos de juventud y sus parmetros de control.
Con la misma lgica, las oficinas de juventud fueron integradas a las
estructuras administrativas de las alcaldas municipales y de las gobernaciones,
con el fin de respaldar la organizacin de los programas y servicios institucionales
y facilitar la implementacin de la poltica de la CJMF (Promover y Programa
Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, 1994; Galn, 2000: 58). Para
2007, el programa presidencial Colombia joven present un balance de la poltica, en el cual slo destac el desarrollo de los consejos municipales de la juventud
en 75% de los departamentos, y de los consejos departamentales en otros cinco,
pero sobre las oficinas de juventud no hizo evaluacin alguna.
En el marco de la Constitucin, se buscaba ampliar la concepcin de ciudadana con la intervencin de los jvenes en la conduccin de los asuntos de sus
comunidades, para complementar el modelo tradicional de participacin formal
que funcionaba. Para la poltica de juventud, la CJMF mantuvo la formalidad de
la participacin del joven y exigi una organizacin previa. Se esperaba de dicha
participacin que revitalizara las polticas de eleccin popular de alcaldes y de
descentralizacin.
Si bien el Estado respaldaba los procesos de participacin comunitaria
mediante las juntas administradoras locales, los consejos de juventud deban
demostrar capacidades institucionales en el municipio, aunque slo fueran un
rgano asesor de carcter consultivo para la Alcalda. En este sentido, los consejos
municipales de juventud manifestaron tambin la contradiccin de la poltica,
pues no podan ser una solucin administrativa al diseo de servicios y programas,
ni un foro de discusin pblica permanente con participacin juvenil (Consejera
Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, Viva la Ciudadana y UNDCP,
1993: 31-47).
Ante este tipo de participacin poltica, los jvenes manifestaron su desencanto, pues no reciban respuestas eficaces a sus demandas, tal como ocurri con
la Asamblea Nacional Constituyente, y se sentan manipulados por la institucionalidad ubicada en la Presidencia: la CJMF. El gobierno supuso equivocadamente que el desencanto del joven obedeca a desinters e individualismo, lo
127
cual se consideraba caracterstico de la juventud y que le impide desempear un

buen papel. El representante de la Juventud Trabajadora, lvaro Crdoba
Obando8, lo deca claramente:
los grandes periodos de persecucin y represin a la actividad poltica de los
jvenes vinculados al conjunto del movimiento popular y a las luchas sociales, y las
tradicionales prcticas corruptas de clientelismo, se constituyeron en algunos de
los grandes motivos del rechazo a las instituciones y a lo establecido. (Ibid.: 49).
As mismo, en la Asamblea Nacional Constituyente, los jvenes lucharon

ms que por una respuesta administrativa o institucional por canales efectivos
de participacin poltica, con el fin de dar garanta a los derechos que la Carta
otorgaba y permitir as el acoplamiento de sus demandas a un espectro vlido de
realidades polticas, como afirm Oscar Snchez, coordinador de las Juventudes
Liberales en el taller previo a la definicin de las polticas de juventud (ibid. : 59).
Aun cuando la participacin de los jvenes en la formulacin de las polticas
fue un asunto trascendental despus de la Asamblea Nacional Constituyente
(Snchez, 2008), se mantuvo la abierta contradiccin de tales polticas con la
nueva Carta constitucional. La participacin poltica de los jvenes se instrumentaliz y se institucionaliz mediante los consejos y oficinas de juventud, en
aras de desplegar el enfoque preventivista, pero sin resolver el problema pblico
que haba dado origen a la participacin poltica del joven: su ciudadana.
Las casas de juventud. Este programa fue creado en el marco del Sistema Nacional
de Capacitacin en Participacin y Organizacin Juvenil, con apoyo financiero
de la UNDCP. Tanto los intereses de este organismo en la prevencin del uso de las
drogas, como los de la CJMF en la capacitacin de los jvenes para el trabajo, el
uso de tiempo libre y el control de la delincuencia juvenil, fueron cubiertos con
las casas de juventud (Presidencia de la Repblica y Promover, 1992).
No obstante, en sus orgenes, en la dcada de los 70, las casas de juventud
haban perseguido otros fines, al ampliarse la formacin pastoral de los jvenes
con una perspectiva de educacin popular, de deporte y de teologa de la liberacin,
con el respaldo de laicos, sacerdotes y profesores. En los 80, se fortalecieron estas
casas, especialmente debido a los contextos de violencia; para la Corporacin
Secretario ejecutivo del movimiento Juventud Trabajadora Colombiana, JTC; vicepresidente de la Asociacin
Colombiana de Instructores Juveniles, ACIJ; miembro de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de
Juventud y Deporte, Coldeportes, en representacin de las Asociaciones Juveniles No Gubernamentales de
Colombia.
128
Regin, eran una especie de refugio u hogar para jvenes de sectores populares
amenazados por los actores armados (Mrquez y Ospina, 1999). Paulatinamente,
se vincularon a las casas organizaciones no gubernamentales y entidades estatales,
como el ICBF, el SENA y el DABS, entre otras; y fue en los 90 cuando se institucionalizaron como elemento central de la poltica de contencin de juventud
(ibid., 1999; Quintero, Arango, Hoyos y Escobar, 2004).
Las casas se transformaron en un modelo de gestin de la poltica de juventud en el mbito local; se esperaba que favorecieran el desarrollo de los
principios constitucionales de la descentralizacin administrativa y de la participacin de los jvenes en la implantacin de las polticas. Por ello, se convirtieron
en la instancia de mediacin e interlocucin entre los sectores gubernamentales,
no gubernamentales y los jvenes, para facilitar la operacin de proyectos, la
integracin de servicios y la racionalizacin de recursos (Viera, 1994).
Las casas de juventud trabajaron en coordinacin con las oficinas de juventud, para responder ante las consejeras sociales del nivel nacional por las
tareas de tipo social transferidas del departamento al municipio. Medelln que
fue uno de los municipios donde se impuls este programa con cinco casas, en las
comunas Nororiental y Centroriental, y para 1994, tena una por cada comuna:
en total, 16 (Mrquez y Ospina, 1999).
En todo el pas se organizaron 56 casas distribuidas en 17 municipios
grandes. stas se constituyeron en estrategia de formacin y asistencia del joven
de sectores populares, en la medida en que incorporaron a su organizacin varias
reas de trabajo dirigidas al acompaamiento y educacin del joven. Por tal razn,
tambin fueron terreno de disputa entre varios actores por el control del joven.
En el Cuadro 5, se destacan los actores permanentemente vinculados con las
casas, de acuerdo con su accin poltica.
Las casas de juventud involucraron a varios actores e integraron entre sus
acciones diversas reas de la poltica con la idea preventivista. Por eso, en los aos
90 fueron una de las estrategias de la poltica de juventud que resisti los cambios
de los sucesivos gobiernos, desde Csar Gaviria hasta Uribe Vlez; y en cada administracin mantuvieron las mismas estrategias: el fomento de la participacin
formal, la formacin en temas especficos, la prevencin de malos hbitos, y
especialmente el control y contencin de jvenes problemticos o en riesgo (MEN
y Viceministerio de la Juventud, 2000).
129
CUADRO 5. ACTORES Y ACCIONES DE LAS CASAS DE JUVENTUD

ACTORES
ACCIONES CENTRALES
Instituciones gubernamentales
Formulacin de poltica, y fomento de

cooperacin internacional
Organismos no gubernamentales
Apoyo financiero y tcnico
Universidades pblicas y privadas
Programas de investigacin y extensin
Iglesia
Pastoral juvenil
Empresarios
Innovacin y emprendimiento
Redes y organizaciones juveniles
Gestin y desarrollo de proyectos,

implantacin de polticas
Consejos de Juventud
Desarrollo de acciones estratgicas en la

poltica de juventud
Fuente: Cuadro elaborado con base en el Manual operativo y de gestin para las casas de juventud (Arias,
2002)
Segn Andr Vernot, asesor experto del ICBF, en los primeros aos de la
dcada del 90, las casas de juventud eran indispensables para resolver la patologa
ocasionada por el germen y la emergencia social que significaba la poblacin
joven. Uno de los funcionarios de las casas, al referirse a las dificultades enfrentadas,
mencion la percepcin de algunos actores sociales: Esos espacios eran nido de
todo (Mrquez et al., 1999: 107). Despus de ms de dos dcadas, las casas
persisten, como mbito de legitimacin de las polticas gubernamentales de
juventud.
La visin institucional que se tena del joven, vinculada a la amenaza de
descomposicin social, de disidencia poltica, de delincuencia, de consumo de
drogas y de riesgo para la salud, por su comportamiento sexual incontrolable,
tambin entr a las casas de juventud, y stas permitieron que el enfoque sanitario
tradicional entrara a jugar un papel fundamental a la hora de definir las formas
de control y de manejo de los denominados males mayores de la sociedad
ocasionados por los jvenes (Viera, 2008).
Por esto, las casas de juventud cumplieron un papel de mediacin entre las
instituciones sociales encargadas de proteger y controlar el desarrollo del joven y
las comunidades. En este sentido, sus acciones unificaron las tres reas principales
de trabajo con la juventud con el enfoque de intervencin del riesgo como entes
130
de control que ms adelante buscaran integrarse al Sistema de juventud (Arias,

2002).
Esto fue fundamental, porque las reas esenciales de trabajo estaban dirigidas
a formar y desarrollar culturalmente al joven, a promover lo juvenil y a prevenir,
como antao, las conductas de riesgo. Entre estas dos ltimas reas de promocin
juvenil y de prevencin se present una diferencia poltica e ideolgica, tanto
en la nocin de juventud como en los programas y acciones que adelantaron,
debido al enfoque sanitario que se asumi y al efecto de la apropiacin de dicho
enfoque.
La nocin de promocin juvenil en educacin se entendi como un proceso que le facilita al sujeto promoverse hacia el logro de estados superiores de
bienestar y de vida con calidad, siempre que se le tenga en cuenta como ser
humano con plenas capacidades (Parra, 2002).
De all que el rea de formacin y desarrollo cultural se fundamentara en
distintas dimensiones de la vida del joven: lo corpreo afectivo, lo cognoscitivo,
lo lingstico, lo comunicativo, lo tico-moral y lo esttico. Se buscaba desarrollar
las potencialidades de los jvenes y maximizar sus oportunidades en la vida
econmica y poltica.
En el rea de prevencin, por el contrario, se busc esencialmente disminuir
la vulnerabilidad del joven ante las drogas, el manejo de la salud sexual y
reproductiva y las conductas deficientes e infractoras (Arias, 2002). El enfoque
preventivo tena nfasis en el comportamiento individual que provena de los
programas adelantados por profesores y funcionarios del MEN y del ICBF, con el
fin de desarrollar la prevencin integral, muy cercano al enfoque de prevencin
proveniente del sector salud, cuya orientacin se haba alimentado de la epidemiologa clsica norteamericana y predomin en los programas de prevencin
de uso de psicoactivos, de violencia y de comportamiento sexual de riesgo.
Prevencin del consumo de sustancias psicoactivas, estrategia educativa. En la dcada

del 80, la institucin escolar formaliz la doble jornada obligatoria, pero el riesgo
de dejar a los estudiantes libres el resto del tiempo, en pleno auge del narcotrfico,
fue motivo de gran preocupacin (y sigue sindolo).
El MEN debati una propuesta de prevencin del consumo de sustancias
psicoactivas, cuya meta esencial era minimizar las cifras de consumo y mitigar los
registros de las encuestas del Ministerio de Salud (Quintero, ca. 2000); pero en
su diseo, el Ministerio advirti una pugna entre dos enfoques: el de la autonoma
131
y la confianza para fomentar la participacin del estudiante en la prevencin, y

el del orden y la disciplina para establecer la prevencin del consumo como tarea
de las organizaciones juveniles. El segundo fue el adoptado como eje principal de
la estrategia (Parra, 2008) y se llevara al Estatuto Nacional de Estupefacientes
(Ley 30 de 1986) como asunto nuclear (Parra, 2002).
En el Ao Internacional de la Juventud (1985), la presin ante la posible
expansin del narcotrfico y del peligro del sicariato impuls la conjuncin de
esfuerzos y recursos para la estructuracin del primer programa de prevencin de
la drogadiccin por parte del sistema educativo colombiano, con aportes del
MEN, Naciones Unidas- UNDCP, el Ministerio de Salud, el ICBF, Colcultura,
Coldeportes y la Presidencia de la Repblica.
Aunque un grupo de profesores del MEN, entre ellos, el profesor Luis ngel
9
Parra , haba defendido la iniciativa de promocin juvenil, predomin el enfoque
de la prevencin.
A finales de los aos 90, durante la administracin de Andrs Pastrana, el
programa Rumbos se defini como propuesta presidencial para la prevencin
integral del consumo de drogas, mediante el Decreto 1943 de 1999, mientras
era transformada la Direccin Nacional de Estupefacientes para que se hiciera
cargo de aquellos jvenes que, adems de ser adictos a la droga, hubiesen cometido
delitos, segn el enfoque de prevencin sealado.
La nocin de promocin juvenil fue rechazada por las Naciones Unidas,
entre otras razones, debido a la inclusin del nio y a la exclusin del joven
desescolarizado. Por su parte, los rectores de los colegios tampoco vieron con
buenos ojos la propuesta de promocin juvenil, pues implicaba romper con el
concepto de familia educativa y hacer ms horizontales las relaciones de poder
entre padres, profesores y estudiantes, en la institucin escolar.
Estas definiciones de prevencin del consumo y de promocin juvenil
se pueden contrastar con las que existen en el sector salud sobre prevencin de
la enfermedad y promocin de la salud. En promocin de la salud, hay dos
visiones: una restringida, segn la cual los cambios en el comportamiento dis-
Psiclogo, maestro universitario de la Universidad Pedaggica Nacional; ponente y coordinador nacional

del programa Promocin juvenil y prevencin integral del MEN, desde 1984 hasta 1995, y del programa
presidencial Rumbos, desde 1998 hasta 2002. Respald el grupo por la construccin de una cultura de
la prevencin integral en el MEN, y en la Universidad Pedaggica trabaja en los programas de bienestar y
desarrollo humano.
132
minuyen los riesgos de enfermedad asociados a las conductas; y otra ms amplia,

que plantea la promocin como la transformacin de las condiciones y medios
que sustentan la calidad de vida, siempre que se cuente con la autonoma de los
sujetos.
Esta ltima se parece a la tendencia defendida por Parra, mientras que la
tendencia predominante en las polticas de juventud tendi hacia la versin preventivista, que era ms reducida. Hubo un predominio del enfoque sanitario en
las polticas de prevencin del consumo de sustancias psicoactivas, aunque desde
los aos 80 se ha mantenido al sector educativo como actor protagnico de las
polticas de juventud. Esta permanencia dio cuenta de la apropiacin de la
capacidad de control e intervencin sobre el joven, por parte del sector educativo,
lo cual no slo obedeci al criterio de poblacin en riesgo, sino tambin y
esencialmente al de fomento del capital humano desde lo educativo.
Para algunos jvenes, la supuesta baja participacin de los jvenes y la
estigmatizacin con las drogas y la violencia ha ocasionado ms apata, incluso
frente al mbito de la poltica: Todas las conductas de los jvenes son anmalas,
hay que enderezarlas y por tanto hay que ofrecer propuestas educativas para la
formacin de ciudadanos, hombres y mujeres de bien (Mrquez et al., 1999).
Lo que no se entendi en ese contexto era que existan otras formas de participacin social y de accin colectiva.
Las polticas de control de prevencin del consumo de sustancias psicoactivas
en jvenes se activaron en medio de la apertura econmica del pas, tras el
desmonte de la poltica proteccionista que domin el intercambio comercial con
otros pases durante varias dcadas. Como resultado del proteccionismo, el
mercado nacional se haba saturado con productos locales, de tal manera que el
poder de compra era inferior a la oferta. Adems, los precios de los productos
nacionales se haban incrementado con el tiempo, y el control de calidad se haba
deteriorado por falta de competencia.
Ante esta situacin, la administracin de Cesar Gaviria adopt la poltica
de apertura como elemento central del modelo neoliberal de desarrollo, junto a
la privatizacin, el libre mercado y la descentralizacin. Ella no se pudo aplicar
plenamente, pues las medidas proteccionistas permanecieron en la creacin de
bloques selectos de comercio, como Mercosur.
En el marco de apertura y globalizacin, las polticas de juventud se orientaron a fortalecer los vnculos de cooperacin internacional con los programas
de las Naciones Unidas para jvenes, especialmente aquellos dedicados a la
133
fiscalizacin internacional del problema de las drogas. Este problema se present

como una prioridad en Colombia, debido al crecimiento del consumo y la
produccin de cocana, marihuana y amapola desde principios de la dcada del
90, problemas que crecieron paralelos a la apertura econmica. Naciones Unidas
focaliz las acciones sobre los jvenes debido al progresivo aumento de la magnitud
del consumo y distribucin de las drogas sobre esta poblacin (UNDCP, 1994),
cuando ya era una realidad la insercin de los narcos a la economa nacional e
internacional y la creciente inversin de recursos en la droga.
Emprendimientos. Este programa pretendi introducir al joven a la vida econmica,

para integrarlo a la sociedad. Trataba de darle las competencias requeridas para
mantenerlo con alto nivel de flexibilidad en un escenario de incertidumbre y
globalizacin (Consejera Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia,
1994). La estrategia esencial era agilizar su vinculacin laboral, lo cual comprenda
acciones de capacitacin de mano de obra orientada a ingresar al sector productivo,
o a aumentar su productividad; y de creacin de fondos de crdito y tiendas
escolares, con el fin de mejorar los ingresos (ibid.).
Jaime Andrs Gmez, asesor de Colombia joven, seala que los jvenes
no podan responder al programa aunque quisieran, por la escasez de recursos
para emprender negocios o hacerse empresarios rpidamente. Adems, pretender
generar una empresa, aunque fuese pequea, sin reconocer las condiciones de
vida de la mayora de los jvenes, slo demostraba la ignorancia de las necesidades
de la juventud. Gmez considera que la mayora de emprendimientos, incluso
los de sectores ms altos, estaban arruinados (Gmez, 2007a).
Con esta poltica, se trataba de hacer del joven un instrumento de la
productividad, sin reconocerlo como sujeto, con la pretensin de capacitar mano
de obra barata. Esto, sin reconocer su derecho a la educacin o al trabajo en
condiciones dignas, con el slo propsito de responder a las necesidades de la
empresa y del mercado. Esta poltica, en vez de intentar resolver los problemas
de inequidad y desigualdad a los que se ven sometidos los jvenes, los aumentaba,
al estimular el egosmo y el trabajo individualizado y la pauperizacin de sus
condiciones laborales.
Otro funcionario del programa Colombia joven afirm el fracaso de
esta poltica en el campo, con el estmulo del cambio del rol del campesino a
soldado. Para Fernando Quintero, investigador, el mayor problema que haba
dejado de enfrentar la administracin Pastrana era el creciente desempleo juvenil,
134
en medio de una de las peores agudizaciones de las condiciones del conflicto

armado del pas (Quintero, 2007).
Los jvenes convocados por el gobierno para la formulacin de las polticas
de juventud insistieron en vincular la educacin al mundo laboral, pues buscaban
generar acciones para acercar las polticas sociales a las realidades de los jvenes,
dado el alto nivel de desempleo juvenil y la desercin escolar (Programa de la
Presidencia de la Repblica Colombia Joven, 2001).
Los estudios sobre el desempleo sealaron a los jvenes como el grupo
poblacional ms afectado por este problema, agravado por la creciente precariedad
laboral. Los bogotanos, pese a haber sido los de ms alto nivel de escolaridad en
el pas, tuvieron las mismas dificultades que los jvenes del resto de Colombia
para insertarse de manera positiva al mercado laboral y continuar su formacin,
ms all de la educacin media. Este problema estuvo condicionado principalmente por la capacidad socioeconmica de las familias y su capital social, y
por la exclusin del mercado laboral a la que se vieron sometidos, principalmente,
debido a la falta de calificacin y de experiencia.
Entre 1990 y 2000, pese al importante aumento de aspirantes a la universidad, slo 21% pudo ingresar a la universidad pblica. Con la oferta de
formacin tcnica y tecnolgica existente en Bogot, se logr cubrir a menos de
la mitad de la poblacin. Hasta 2002, segn los estudios del Centro de
Investigaciones para el Desarrollo, CID, de la Universidad Nacional, la insercin
de los jvenes bogotanos al mercado laboral fue muy irregular.
El 18% de los jvenes activos en el mercado laboral, entre 14 y 17 aos,
desertaron tempranamente de la educacin, sin terminar la secundaria; entre los
activos, de 18 a 22 aos, predominaron los bachilleres sin formacin superior
(66%); y en el grupo de 23 a 26 aos, estuvo activo 87%, del cual la mayora no
tena educacin superior. Entre los ms afectados por el desempleo estuvieron los
menores de 22 aos, y de estos, el ms grave fue el grupo de 18 a 22, que present
las tasas ms altas de logros educativos. De ese grupo, las mujeres fueron las ms
afectadas. En conclusin, el desempleo juvenil no se contrarrest por el mero
hecho de portar una credencial educativa media o superior.
As mismo, entre 1990 y 2002, se pudo constatar que, de los jvenes activos,
53% lo estuvo slo en actividades informales. La precariedad del empleo juvenil
afect a ms de la mitad de la poblacin joven, dejndola sin seguridad social, sin
educacin ms all de la secundaria, y con mnimas posibilidades de formacin o
capacitacin dentro del empleo informal. No hay que olvidar que la capacitacin
135
en las empresas frecuentemente ha sido un entrenamiento corto y reducido al

uso especfico de herramientas o equipos. De otro lado como sealaron los
estudios, los jvenes del resto del pas se vieron enfrentados a dificultades similares
o peores a las mencionadas en Bogot (Bonilla, ca. 2004).
Las polticas de juventud basadas en la perspectiva poblacional rpidamente

cayeron en desuso, pues aun cuando intentaban recoger las demandas de los
jvenes y de los grupos poblacionales especficos, no pudieron sostener sus
reivindicaciones. Los jvenes, al contrario de lo que ocurri con los nios, con
las mujeres o las negritudes, no fueron representados polticamente de forma
permanente. El gobierno dej intactos los mayores problemas de las juventudes.
Para Ricardo Daza, director del programa de juventud de la CJMF, las
polticas fueron implantadas bajo el criterio de facilidad de acceso a los jvenes
por la va institucional. Por ello, slo se lleg a los estudiantes considerados
poblacin cautiva en las escuelas (Daza, 2007). Para los jvenes, el problema
era el sentido y orientacin de las polticas: Siempre han sido represivas y no
tienen en cuenta nuestras problemticas de verdad (Lpez, H., 2008), como
plante el representante de la Red de Jvenes del Magdalena Medio.
Los jvenes se vieron involucrados en difciles situaciones de violencia del
pas, con pocas alternativas, sujetos al servicio militar obligatorio y sin opciones
laborales efectivas. Para Anglica Vsquez, representante de la Red de Jvenes de
Sibat (Cundimanarca), uno de los principales problemas fue la participacin en
poltica, pues si bien los jvenes intentaban organizarse en medio de condiciones
difciles de vida, cuando lo lograban, no se les reconoca como actores vlidos; o
como en el caso de la salud sexual y reproductiva, sta no ocupaba un lugar
importante entre sus preocupaciones: La idea es ser escuchados y aportar en
todo lo que se pueda [] pero entre el consejo de jvenes y las polticas, los
procesos se rompieron [] lo del embarazo era un problema de cada cual, si
quera tener el nio o no (Vsquez, 2008).
Aunque el equipo de la Consejera reconoca una dimensin de la complejidad de la problemtica de la juventud10, las acciones impulsadas a nivel
10
En educacin, una vez los jvenes llegaban a 4 bachillerato, eran expulsados del sistema educativo. Esto
disminua el porcentaje de poblacin que lograba ingresar a la educacin superior y tambin el de la
136
nacional fueron escasas: hombres jvenes y mujeres, desempleados y sin

oportunidades sociales, seran la mano de obra barata para la guerra civil Y ni
siquiera por esa razn se desarrollaron polticas de juventud por parte del gobierno
(Daza, 2007).
Pese a que no hubo una evaluacin de estas polticas, siempre se consult a
los jvenes mediante foros y encuentros.
En 1994, al comenzar la gestin de Ernesto Samper Pizano, se retom la
idea de la participacin juvenil a travs del programa Los jvenes tienen la
palabra. Se organiz desde la CJMF, con las oficinas municipales de juventud, el
Instituto FES de Liderazgo y el PNUD.
Empez a prepararse un cambio fundamental en la institucionalidad para
la juventud, aunque se mantuvo la continuidad de la poltica de juventud iniciada
por Gaviria. Ese cambio estara dado por el paso de una Consejera Presidencial
de poblaciones (Juventud, Mujer y Familia), a un Viceministerio de Juventud
inscrito en el Ministerio de Educacin Nacional, para dar nfasis al ncleo de la
poltica: lo educativo y preventivo en el manejo del tema.
DE LA PRESIDENCIA AL VICEMINISTERIO DE JUVENTUD
BAJO EL MISMO ENFOQUE PREVENTIVISTA
El nuevo actor cobr vida tras la aprobacin del segundo Conpes de poltica de
juventud, el No. 2794 de junio de 1995.
El gobierno de Gaviria haba avanzado en la formulacin de la Ley General
de Educacin, la 115 de 1994, con la cual pretendi definir el futuro de la
juventud a travs de la educacin y su magno efecto, la vinculacin al mercado
de trabajo. La nueva administracin, de Ernesto Samper, busc consolidar estas
polticas sobre la educacin para la produccin y el desarrollo econmico. Y su
primera estrategia fue la creacin del Viceministerio de Juventud adscrito al
Ministerio de Educacin Nacional, MEN, mediante el Decreto 1953 del 8 de
agosto de 1994 (Presidencia de la Repblica, 1994b).
poblacin que acceda al empleo. Los mayores de 18 aos se consideraban una poblacin dispersa, movilizada
entre el barrio, la escuela, el trabajo y la familia, o la pareja. Podan llegar a ellos ms fcilmente por medio
de las alcaldas locales que estaban ms cerca y mejor informadas de las rutas y destinos de los jvenes que
las instancias en el nivel nacional (Daza, 2007). Entre 1990 y 2000, pese al aumento de exmenes de
Estado en Bogot, 61.7% de los jvenes manifest preferencia por unas pocas universidades pblicas. Del
total, slo 21% ingres a la universidad pblica (Bonilla, ca. 2004).
137
Este Viceministerio represent el vnculo entre lo social y lo poltico en el

Plan de Desarrollo El salto social, pues defini el empleo y la educacin como
los dos focos centrales, y a los jvenes, como el recurso fundamental para el
desenvolvimiento de la poltica. Nuevamente la juventud se identific con la
esperanza del futuro (pero un futuro incierto) y como actor del desarrollo.
Para lograr la meta de crecimiento econmico prometida por el gobierno,
se acudi a la teora endgena de crecimiento, adscrita a la economa neoclsica,
que propona estimular el desarrollo del capital humano. Segn dicha teora, el
tipo de capital en el cual se invierte es determinante para el logro de una inversin
rentable. Para los expertos del gobierno Samper, la inversin rentable era el capital
humano, propuesta que si bien ya estaba planteada, ellos queran profundizar:
consideraban que esta inversin, al especializarse, supondra transferencias de
tecnologa y utilidades permanentes para el crecimiento de la economa. Esto
implicaba una educacin cada vez ms especializada.
Pero el Plan de Desarrollo El salto social, no se qued slo con la bandera
de promover el capital humano; tambin plante la inversin en capital social,
con la idea de hacer una poltica intermedia entre el neoliberalismo y el socialismo.
Esta es la otra cara de la moneda de la poltica de Samper. El capital social se
entendi como el patrimonio representado por el capital individual y el colectivo,
esto es, conformado por bienes pblicos y privados que podan producir ms
crecimiento econmico. Al crecer el capital social se supona que irradiara al
conjunto de la economa, en cada uno de sus cuatro componentes: capital humano,
medio ambiente, infraestructura y capital institucional.
Dicha nocin se hizo indispensable a la hora de resolver problemas asociados
con el empleo y la educacin. Valga aclarar que se entendi el capital social de
una manera particular, pues ms all de las redes sociales y de confianza que deba
generar, planteaba la divisin de los bienes econmicos en pblicos y privados,
pero no explicaba con claridad en qu consistan tales bienes o cul era su relacin
con el Estado.
Desde el Plan de Desarrollo del gobierno Samper se concret la poltica
del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo sobre la educacin
y otras reas sociales: capital humano y capital social. Al ser la educacin un bien
privado, generara altas tasas de retorno y beneficiara al individuo educado para
obtener mejor salario en el mercado laboral, y as mejorara el capital humano
(Presidencia de la Repblica y DNP, 1995). ste tambin fue el sustento de la poltica de crdito educativo, como estrategia para pasar del subsidio a la oferta
(presupuestos para universidades pblicas) al subsidio a la demanda (crdito blando
138
para pobres) con el apoyo de instituciones (pblicas y privadas) que competan

entre s.
Con la educacin y el empleo como ncleos centrales de la poltica de
Samper, se cre el Viceministerio de Juventud adscrito al MEN. ste fue reestructurado siendo ministro Arturo Sarabia Better, y al lado del nuevo Viceministerio,
se cre otro de Formacin Bsica y dos secretaras: una Tcnica y otra General.
Entre las funciones principales del Viceministerio de Juventud se destacaron
la coordinacin y la ejecucin de las polticas de juventud. Ello implic desde la
proteccin y el desarrollo de los jvenes, hasta la prestacin de asistencia tcnica
a los entes territoriales y la ampliacin de oportunidades mediante el apoyo a
programas como turismo y recreacin, educacin sexual, uso adecuado del tiempo
libre y prevencin de la drogadiccin. Es decir, se incorporaron casi todos los
componentes del primer Conpes en una sola instancia institucional, que eran
demasiados para una sola dependencia del MEN.
La direccin del Viceministerio la ejercieron principalmente funcionarios
de filiacin liberal: Adelina Covo de Guerrero11, Yuri Chilln12, Alex Lopera13,
Miguel Enrique Raad H.14 y Juan Manuel Galn Pachn.15 Este ltimo asumi
el Viceministerio en 1998, y se qued para asistir a la creacin del programa
presidencial Colombia joven, en 2000, instancia institucional que reemplaz
al Viceministerio.
Durante el primer periodo de vida del Viceministerio, su gestin se
concentr en estrategias preventivas para jvenes en riesgo de afeccin de su
salud sexual y reproductiva, a travs de programas educativos, como se analizar
ms adelante (Red de Solidaridad Social et al., 1998). En este sentido, el papel
11
De origen cartagenero, sali del Viceministerio para la direccin del ICBF, tal como ella le haba propuesto
al presidente Samper.
12
Representante del gobierno colombiano en la OIJ durante el periodo 1998-2004, pese a que nunca se
firm el Convenio por los Derechos de Jvenes impulsado por esta organizacin internacional. Actualmente,
es funcionario de la Alcalda Mayor bajo la direccin de Samuel Moreno Rojas.
13
Exasesor de Paz de Antioquia, fue detenido en un retn militar en el que result muerto cuando gestionaba
la liberacin de un secuestrado de las FARC y llevaba consigo una considerable suma de dinero. Por su
muerte y la de sus dos acompaantes, la Fiscala General de la Nacin profiri resolucin de acusacin en
contra de un mayor del ejrcito, un capitn, un soldado voluntario, un sargento y un conductor civil, por
el delito de homicidio y de hurto calificado.
14
El nico de los viceministros de Juventud de filiacin conservadora; fue luego gobernador del Departamento
de Bolvar.
15
Hijo del excandidato presidencial asesinado Luis Carlos Galn Sarmiento. Actualmente es senador de la
Repblica por el partido Liberal.
139
del Viceministerio consisti fundamentalmente en impulsar la educacin para la

prevencin y el control de problemas de los jvenes.
Por ejemplo, una de las principales estrategias educativas (impulsada en
convenio con Enrique Pealosa, Alcalde Mayor de Bogot por el partido Liberal),
fue la serie de televisin Francisco el matemtico, que buscaba orientar las
conductas de los jvenes escolares en temas recurrentes como drogadiccin,
sexualidad y pandillismo (Martnez, Vivanco y Paba, 1999-2002).
Cenpro TV tambin realiz la serie De pies a cabeza, dirigida a los
jvenes de clase media y media baja, por el tipo de joven que privilegiaba sus
escenas. Este programa plante, por primera vez en la televisin con fines
instructivos y educativos, el tema de la sexualidad en la adolescencia. A diferencia
de otros programas, aqu el joven era presentado como un sujeto con capacidad
de tomar decisiones correctas, claro est, siempre con el apoyo de los adultos
(Uribe, 1994-1997). As, en varios medios masivos de comunicacin, la cuestin
de la responsabilidad individual empez a tomar fuerza en lo relativo al manejo
de la sexualidad, y el embarazo adolescente empez a aparecer vinculado a la
irresponsabilidad, en especial, de la mujer.
Segundo Conpes de juventud (1995)
El documento Conpes 2794, aprobado el 28 de junio de 1995, sintetiza la segunda
poltica de gobierno dirigida a la juventud. Concret en los jvenes las lneas
estratgicas del Plan Nacional de Desarrollo de Samper El salto social: educacin,
empleo y acceso a servicios sociales.
En este periodo, el gasto destinado a programas para la juventud estaba en
pleno crecimiento, mientras que la tendencia del gasto en las polticas orientadas
a mejorar la calidad de vida de la juventud (con excepcin del gasto en educacin)
era al descenso. De hecho, de acuerdo con la evaluacin de las polticas y los
recursos financieros invertidos en estas polticas, se podran identificar tres fases:
una de promocin (1990-1993), la segunda, de auge (1994-1998), y la tercera,
de declive (1999-2003) (Sarmiento, 2002).
En el Conpes 2794 se destac el reconocimiento del joven como sujeto de
derechos y deberes, quizs porque en vez de propender por los temas polticos,
foment la participacin econmica de este grupo. La poltica buscaba estimular
la educacin para el trabajo, en especial, para jvenes campesinos y rurales. En
esta lgica, ubic a la juventud que no trabajaba ni estudiaba como problema
central, por representar un potencial generador de fenmenos de descomposicin
140
social, segn diagnstico del Departamento Nacional de Planeacin, DNP; en la

misma categora entraban las mujeres, como fuente de problemas primordialmente relacionados con su funcin reproductiva, en particular, los embarazos
de adolescentes y sus complicaciones, y el aborto.
Ello explica por qu incluy, entre sus estrategias, la educacin para el
trabajo, la educacin sexual (mediante el Proyecto Nacional de Educacin Sexual,
PrNES, que vena del gobierno de Gaviria) y el trabajo (mediante estmulos para el
ingreso al mercado laboral).
En salud, el joven no fue prioridad; ms bien se lo destac como beneficiario
de la seguridad social por cuenta de la familia o del subsidio a la demanda del Estado. Su participacin se plante como una estrategia, en la misma lgica del
anterior Conpes de 1992, es decir, como accin clave para la implementacin de
las polticas (Conpes, 1995; Viceministerio de la Juventud, ca. 1995).
Esta poltica fue modificada antes de que el Viceministerio se convirtiera
en programa presidencial, para institucionalizar las estrategias formuladas en el
Conpes de 1995, que apuntaba a agilizar el crecimiento del capital humano, y de
esa manera, controlar la violencia y las conductas peligrosas y de riesgo. En esta
perspectiva, seguira el manejo y control de la educacin sexual.
El Conpes de Juventud de 1995 fue el de mayor inversin en recursos
procedentes de programas de distintos sectores, a diferencia de las polticas
formuladas desde el programa presidencial Colombia joven, como se muestra
en la Grfica 1.
El ao de mayor inversin en programas de juventud, por parte del Estado,
fue 1997, debido a la elaboracin de la poltica de juventud, y dentro de sta, a
una inversin de 85% de los recursos disponibles en programas de educacin
para el trabajo. En todo el periodo correspondiente al Viceministerio de Juventud,
entre 1994 y 1998, aumentaron en 114%, los recursos procedentes de otros
sectores distintos al de educacin, especficamente, debido a los aportes del ICBF y
el SENA.
El SENA invirti fundamentalmente en el programa para el mejoramiento
de formacin profesional y capacitacin de jvenes, y el ICBF, en el programa de
asistencia integral a travs de clubes juveniles. Al contrastar los niveles de inversin
de la CJMF y del programa Colombia joven, entre 1991 y 1994, la inversin en
programas juveniles fue menor en el periodo de 1999 a 2001, correspondiente al
programa Colombia joven.
Durante todo el periodo de 1991 a 2001, el gasto en juventud represent
en promedio slo el 0,002% del PIB, y el mayor gasto en todos estos aos se dio
141
en educacin (Puentes, 2002). Sin embargo, su distribucin no fue equitativa. El

20% de la poblacin de mayores ingresos recibi la mayor parte de los subsidios
destinados a financiar la educacin superior, que pasaron de 44,8%, en 1992, a
49,37%, en el ao 2000 (Bonilla, ca. 2004).
La tendencia a la disminucin de la inversin en las polticas de juventud
despus de 1998 mostr su relacin con un cambio drstico en la orientacin de
la poltica, como se ver en el siguiente captulo. Desde 1992, la juventud empez
a perder importancia para el pas. Adems, pese a la alta inversin en educacin,
no disminuyeron las inequidades, pues la poltica respald la lgica de formacin
de capital humano y de prevencin. Y si bien la lgica preventivista de las polticas
de juventud ha sido cuestionada por varios actores, la tendencia ha sido la de
profundizar ese predominio.
GRFICA 1. INVERSIN
EN PROGRAMAS DE JUVENTUD
(1991-2001)
INVERSIN EN PROGRAMAS DE JUVENTUD

EN COLOMBIA, 1991-2001.
Millones de pesos
Total invertido
30.000
Programas
oficiales de
juventud
20.000
10.000
0
Todos los
programas
91-94
95-98
99-01
Fuente: DNP. Clculos del economista Julio C. Puentes (Puentes, 2002)16, con base en las cuentas
de presupuesto de inversin de la Nacin desde 1990 hasta 2002, suministradas por la Subdireccin
de Programacin y Seguimiento Presupuestal del Sector Central, SPSC, de la Direccin de Inversiones
y Finanzas Pblicas, DIFP, del Departamento Nacional de Planeacin.
Desde 1992, el porcentaje de desempleo juvenil ha aumentado, superando

el promedio latinoamericano de 10%. Los grupos ms afectados son las jvenes
16
Tesis Polticas pblicas de juventud y gasto pblico en Colombia, 1991-2001, de Julio Cesar Puentes,
presentada en el ao 2002 para optar por el ttulo de Magster en Economa, por la Universidad Nacional
de Colombia.
142
entre 15 y 19 aos, seguidas por las mujeres entre 20 y 24 aos de edad. La poltica de contencin del embarazo adolescente se asocia con esta situacin. La
Grfica 2 muestra cmo el desempleo juvenil va en aumento desde mediados de
los 90, mientras que la tasa de crecimiento del PIB va en descenso.
PORCENTAJE
GRFICA 2. TASAS
DE DESEMPLEO JUVENIL
(1976-2000)
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
-5,0
1976
0,0
-10,0
AO
PIB
Fuente: Cculos
DANE
Tasa de desempleo
(Coronel, 2005)
Desde 1992, el grupo de mujeres de 15 a 19 aos se asocia con las realidades

de primaria y secundaria incompletas, o de estudiantes en busca de empleo, para
financiar sus estudios y contribuir al ingreso familiar. En este grupo de edad,
muchas mujeres ya tenan hijos y vivan en casa de sus padres, donde se les exiga
contribuir al ingreso familiar. Tambin era frecuente que se delegara en ellas el
trabajo domstico sin remuneracin alguna. El desempleo, para las jvenes de
este grupo, pas de 26,51%, en 1991, a 42,3, en 1998, con lo cual aumentaron
las tasas de desempleo en 15,8% puntos porcentuales. No debe olvidarse que el
solo aumento del desempleo de este grupo de edad era igual a la tasa de desempleo
del total nacional para ese ao.
Para el grupo de mujeres entre 20 y 29 aos de edad, cuya situacin educativa
era intermedia, el desempleo aument en 7,2 puntos porcentuales, al pasar de
una tasa de 17,4%, en 1991, a 24,7%, en 1998. En este grupo de edad se ubicaban
usualmente mujeres cabeza de familia que respondan por sus hogares, y al mismo
tiempo, pagaban sus estudios secundarios y/o superiores. Debe anotarse, sin
embargo, que el mercado de trabajo tenda a absorber slo a algunas en los dos
143
extremos: o a las ms educadas, o a las mujeres de menor educacin, igual que

ocurra con los hombres.
En el desempleo masculino juvenil, los datos registraron un leve descenso
para el grupo de 12 a 14 aos, al pasar de 19,7%, en 1991, a 13,7%, en 1998. A
diferencia de ste, en el grupo entre los 15 a 19 aos de edad, se registr una
tendencia al aumento del desempleo, entre 1991 y 1998: de 21,0% a 33,1%. En
el grupo de los 20 a 29 aos, el desempleo tambin creci: pas de 10,4% a
17,5% (OPS-OMS Colombia, 2000).
El costo del alto desempleo juvenil lo asumieron las familias. La mitad de
desempleados jvenes eran hijos o hijas solteros. Pese al aumento en aos de
educacin, aquellos con mayor nivel educativo enfrentaron las mayores tasas de
desempleo. El desempleo entre los jvenes que haban accedido a secundaria
duplic al de aquellos con slo educacin primaria. En general, entre los jvenes
desempleados, uno de cada tres tuvo acceso a la universidad, mientras que entre
los de secundaria, uno de cada cuatro; y entre los de primaria, uno de cada seis.
Los datos anteriores muestran que se deleg en las familias el gasto correspondiente a las polticas sociales de juventud; y que sobre los ms pobres se
perpetu una fuerte estigmatizacin, pues aparecieron como jvenes vinculados
a la delincuencia, a las drogas o al comportamiento sexual riesgoso, y fueron
socialmente excluidos.
El predominio de lo educativo
La nueva Ley General de Educacin (Ley 115 de 1994) plante grandes cambios
sobre la educacin bsica y media, que buscaban adaptarlas a las nuevas condiciones
sociales y econmicas requeridas por la apertura y la profundizacin del neoliberalismo. Desde la Ley Orgnica o reforma de Rafael Uribe Uribe, de 1903, no
se haba realizado un cambio legislativo en la educacin.
Sobre la educacin superior, las modificaciones se hicieron aparte, mediante
la Ley 30 de 1992, con base en los debates de la Constituyente. En sta, uno de
los criterios defendidos por los estudiantes haba sido la autonoma poltica.
Los cambios en la educacin bsica y media de la Ley 115 afectaron la concepcin de la educacin, en lo referente a la formacin integral, que incluy
educacin moral y religiosa, y a la relacin entre educador y el educando dentro
del nuevo sistema educativo, aspectos relacionados con la idea del joven y de su
educacin en salud sexual y reproductiva.
El debate de la Ley 115 seal muy bien la nueva visin de la educacin,
as como la incorporacin de las teoras neoclsicas y la lgica del mercado como
144
componentes claves de la apertura y del neoliberalismo, y la educacin sexual

estuvo en el centro de su implantacin.
El ncleo del debate estuvo en la baja cobertura y la baja calidad de la educacin, aunque tambin se hizo nfasis en la responsabilidad de los padres de
familia de garantizar el ingreso de sus hijos a la educacin, asunto que terminara
definiendo el destino de la ley.
Entre los actores sociopolticos involucrados, estuvieron los ponentes, en
alianza con la Federacin Colombiana de Educadores, Fecode, y estamentos pblicos y privados del sector educativo y de la Iglesia.
Respecto de la educacin, se enfatiz en el tema de la calidad y de introducirla en todos estos nuevos escenarios del recin creado Viceministerio. En
cuanto a la formacin integral, se rechaz la mera instruccin de la mano de
obra, aun cuando al final esto fue lo que se implant. Lo integral se plasm como
formacin en tica, en moral y en libertad religiosa. Desde all se incursion de
manera explcita en la educacin sexual, sin debatir si se tratara de una ctedra
especfica o de un proyecto de mayor alcance (Lpez y Acosta, 1992).
Igualmente, se enunciaron las fuentes de financiacin del sistema educativo,
segn el avance de la descentralizacin fiscal, con nfasis en la concurrencia de la
Nacin, los departamentos y los municipios, que segn los ponentes se basaba
en los principios constitucionales sobre el gasto pblico social. Sin embargo, tal
esquema conducira a la autofinanciacin, en los casos en que no se recibieran las
transferencias de recursos de la Nacin.
Esta ley se promulg tras dos debates en la Cmara de Representantes y
dos ms en el Senado de la Repblica, llevados a cabo entre 1992 y 1994, bajo la
direccin de los ministros de Educacin Carlos Holmes Trujillo Garca (al
principio del trmite en la Cmara) y de Maruja Pachn de Villamizar (al finalizar
el trmite, en el Senado), ambos miembros del partido Liberal. Durante estos
dos aos hubo supresiones y adiciones al proyecto de ley.
Entre las adiciones realizadas en el seno de la Comisin I, responsable del
primer debate del proyecto17, se incluyeron propuestas de diversa procedencia.
Hubo algunas que venan de la Asamblea Nacional Constituyente, en particular,
el proyecto de ley 01 de 1991, para la adopcin y reglamentacin de la educacin
sexual, sobre el cual se profundizar ms adelante.
17
La constitucin de la Comisin presidida por el doctor Julio Bahamn Vanegas, del partido Conservador
fue variada y con representacin de todos los partidos polticos, incluida la AD M-19.
145
Otra provino del senador Carlos Corsi, en representacin de Laicos por

Colombia, sector bastante ortodoxo del catolicismo; otra ms, de la representante
Yolima Espinosa, del partido Liberal; y una tercera, del senador conservador
Jaime Arias Ramrez18, basada en los planteamientos neoliberales del DNP y del
Ministerio de Hacienda.
El debate que suscit la propuesta del senador Corsi oblig a la Comisin
VI de la Cmara de Representantes a pedir a Noem Sann de Rubio, ministra de
Relaciones Exteriores, una aclaracin sobre el papel de la educacin religiosa en
el proyecto de ley. Aunque se cuestionaba el fuero del Estado laico de la Constitucin de 1991, la presin de la Iglesia fue ms impactante; no cedi hasta que
se aprob un texto de acuerdo con el Concordato, tanto por parte de la ministra
de Relaciones Exteriores como del ministro de Educacin. Se impuso as, en la
ley, la educacin religiosa.
Tanto la propuesta de Corsi como la de Arias pedan considerar la educacin
como un proceso integral a cargo de la escuela y en especial de la familia, garantizar
el derecho a recibir educacin religiosa y cambiar la composicin y funciones del
Consejo Nacional de Educacin, para dar participacin a representantes de las
instituciones privadas en las juntas y consejos de educacin, con el propsito de
instaurar en los planteles educativos la libertad de empresa.
La otra adicin al texto aprobada en primer debate fue sobre la educacin
sexual. Se tom como base el proyecto de ley presentado por Yolima Espinosa,
mdica y representante del Valle del Cauca. Ella propuso incluir a la familia en el
proceso educativo, y que la educacin sexual fuese obligatoria y parte integral del
currculo. Se fundament en una idea higinica de la educacin sexual, con apoyo
en preceptos morales, y en la prevencin de daos mayores mediante cambio de
conductas (Espinosa, 1991).
La educacin sexual propender por ampliar la conciencia de los estudiantes frente
a los roles maternos y paternos con todas las responsabilidades, alcances y gozos
que estos puedan proporcionar, si son optativos y no un producto del azar como
consecuencia de la ignorancia sobre la sexualidad y reproduccin humanas []. La
planificacin de la familia estar incluida desde los primeros grados a fin de ir despertando conciencia de la responsabilidad personal y social con que se debe ejercer
la funcin reproductiva. (Ibid.)
18
Mdico, afiliado al partido Conservador, exministro de Salud del gobierno de Belisario Betancur, y fuerte
participante del debate sobre la reforma de salud, en favor de un modelo de aseguramiento parecido al
chileno, que finalmente se implant. Posteriormente, fue presidente del Instituto de Seguros Sociales, ISS.
146
Tambin hubo otras adiciones menores hechas por distintas comunidades,

en el marco de los foros convocados por los representantes Pedro Vicente Lpez
Nieto19 y Gabriel Acosta Bendek20, con el objeto de discutir el proyecto de ley.
Con ello, buscaban generar participacin social en torno de su trmite y aminorar
la resistencia que enfrentaba.
Con tales adiciones, el texto aprobado en la Cmara de Representantes
confirmaba el papel de la educacin en la formacin del capital humano, que
junto con la educacin moral y religiosa garantizara el desarrollo del pas. Se
aplicaron tambin los planteamientos de la economa neoclsica al mundo de la
educacin, con fundamento en la teora de la eleccin racional. En su base estn
las teoras de educacin y desarrollo socioeconmico de los economistas John
Kenneth Galbraith21 y Gary S. Becker22, Premio Nobel de Economa en 1992 y
autor de la teora del capital humano.
Al final del debate en la Cmara de Representantes, se asumi la educacin
sexual como componente de la educacin formal, sin mayores reparos. La Ley
General de Educacin adopt como obligatoria la educacin sexual, aunque no
estipul su relacin con el currculo o el plan de estudios. Se introdujo la educacin
sexual en la lgica del capital humano y se dio continuidad a los preceptos del
moralismo.
Una responsabilidad social como es la educacin sexual se reasign al
sector educativo y sus estrategias se orientaron al control y sancin moral de las
conductas de los estudiantes. La autonoma se dej de lado, pese a las crticas
presentadas por algunos acadmicos vinculados al tema (Useche, 2008) y a los
distintos esfuerzos e iniciativas desarrolladas por otros actores, como se sealar
ms adelante; predomin el moralismo.
19
Liberal boyacense, representante a la Cmara y presidente de la Comisin II Constitucional Permanente

de la Cmara de Representantes, entre 1991 y 1992.
20
Senador liberal de la Comisin VI de la Cmara de Representantes, encargada de comunicaciones, tecnologa y educacin. Exrector y cofundador de la Universidad Metropolitana de Barranquilla; posteriormente, se vincul al partido Convergencia Ciudadana y fue elegido senador para el periodo 2006-2010.
21
Economista norteamericano de origen canadiense. Profesor de la Universidad de Harvard en los aos 60.
Su obra se bas en las consecuencias de la poltica econmica en la sociedad.
22
Economista norteamericano. Afirm la teora de la accin racional de los individuos en cuatro reas de
anlisis: capital humano, criminalidad, discriminaciones por sexo o raza, y comportamiento de las familias.
Para Becker, la familia es una fbrica de bienes domsticos producidos con tiempo y bienes de mercado. Su
precio tiene dos componentes: uno, los precios de mercado, y otro, el coste de oportunidad del tiempo. Si
la renta de la familia aumenta, resulta antieconmico mantener a un miembro de la familia trabajando en
la casa.
147
Ya en el Senado, se ratific la idea del papel de la educacin en el desarrollo

econmico y en la prevencin de problemas mayores, segn la mxima de educad
al nio y no tendris que castigar al hombre (Dajer y Hernndez, 1993). Pero
debido a los cambios y adiciones que haba sufrido, el proyecto fue cuestionado.
Se intent construir una ley estatutaria.23 Para ese momento, el ministro de
Educacin fue relevado por Maruja Pachn, y se produjo un paro del magisterio
en contra de la concurrencia fiscal y el estatuto profesoral.
El debate dio lugar a un foro nacional, despus del cual se decidi dividir el
proyecto en dos partes: una, referida a la regulacin del derecho a la educacin,
que se presentara como propuesta de ley estatutaria; y la otra, referida al servicio
pblico de la educacin, que se tramitara como ley ordinaria. Prim la segunda,
que implicaba dos aspectos: la democratizacin con la introduccin de mltiples
actores, principalmente privados, y la focalizacin, para favorecer el desarrollo
econmico. Sobre la educacin como derecho se debati si el Estado asumira el
financiamiento con carga para la familia o no. El asunto consista en que si se
pensaba la educacin como instrumento de la apertura y el desarrollo econmico,
se tendra que hacer nfasis en la educacin para el trabajo globalizado y flexible,
es decir, la educacin como servicio. Se introducan los planteamientos de la
Misin Chenery para el empleo (Chenery y Syrquin, 1986).
Juan Luis Londoo24 haba participado en la Misin Chenery, y para ese
momento puso el anlisis del mercado laboral en primer plano, del lado de la
demanda. Explic el desempleo general y juvenil con base en la oferta laboral.
Segn l, la rigidez de la normatividad laboral generaba altos costos laborales y
por eso las empresas no podan absorber la oferta laboral creciente (Gonzlez,
2003). De all la flexibilizacin y la disminucin de los costos laborales que
comenz con la Ley 50 de 1990, en la cual Londoo tambin particip desde el
DNP. El ncleo fundamental del desarrollo socioeconmico y por tanto, del
empleo sera la educacin. Se asumi que a mayor capacitacin, mejor trabajo y
23
Una ley estatutaria es la que desarrolla temas esenciales de la Constitucin, como la administracin de
justicia y las reformas de los derechos fundamentales. Las leyes estatutarias se tramitan en una sola legislatura
(un ao) mientras que las ordinarias pueden tramitarse en un periodo ms prolongado; y para su aprobacin,
aqullas son leyes que requieren de mayoras absolutas, mientras que las ordinarias requieren una mayora
simple, es decir, la mitad ms uno. Por eso, las estatutarias son leyes que exigen un mayor consenso.
24
Economista, para la poca, responsable del rea social del DNP, y despus, ministro de Salud y de Proteccin
Social. Como tal, avanz en la formulacin de las reformas a la seguridad social, al trabajo y las pensiones
a partir del pluralismo estructurado o competencia regulada. Muri en un accidente areo en 2003.
148
mejor salario, debido a la adaptacin del sector productivo a la competencia

global.
La organizacin del servicio educativo redefini las responsabilidades del
Estado, la sociedad y la familia, al pasar del subsidio de la oferta al subsidio a la
demanda. Este enfoque de demanda se us para la organizacin de los servicios
pblicos desde los aos 90 (educacin, salud, vivienda, empleo, etc.). Tambin
fue el sustento de la poltica de crdito educativo, como una estrategia para pasar
del subsidio a la oferta (presupuestos para universidades pblicas) a una de subsidio
a la demanda (crdito blando para pobres), con instituciones en competencia
(pblicas y privadas).
El Estado regulara y controlara el cumplimiento de metas de calidad y
garantizara el cupo en la institucin educativa a travs del subsidio a la demanda
de quienes no pudieran pagar. La institucin educativa sera cualquier institucin
pblica o privada, igual que las IPS en salud, y entre ellas slo habra competencia.
La sociedad fomentara la educacin como capital humano y la familia pagara el
servicio educativo de acuerdo con su capacidad de pago (Dajer y Hernndez,
1993).
Con este debate, el mandato constitucional de garantizar el derecho a la
educacin se resolvi de manera muy parecida al tema de la salud: un servicio
pblico a cargo del Estado, que podran prestar particulares. La Ley 115 tendra
una primera parte correspondiente a la ley estatutaria o ley general de educacin,
y despus vendra el Cdigo Nacional de Educacin, para organizar el funcionamiento del servicio pblico de educacin (funcionamiento y financiacin de
la educacin).
La educacin, a diferencia de la salud, vio al joven como instrumento de la
optimizacin del capital humano en pos de la tan anhelada eficiencia educativa.
La formacin integral implic el fomento de valores para fortalecer el ideal del
individuo emprendedor, producto de su propio esfuerzo, y la productividad como
mecanismo de integracin social. En esa lgica, se ubic la propuesta de una educacin sexual obligatoria. Se privilegi la responsabilidad individual sin ninguna
relacin con la autonoma o con los derechos. Fuera de la familia, no habra
alternativas de educacin sexual, que se realizara, no mediante una asignatura
especfica, sino de manera transversal, sin saber exactamente dnde o a cargo de
qu rea (ibid.). Los hbitos y conductas, la identidad sexual y los factores de
riesgo seran aspectos claves de esta educacin, sin espacio para la equidad de
gnero, la opcin sexual o la dignidad.
149
Se destac el valor de la higiene y la salud del propio cuerpo, as como la

obligatoriedad de la educacin religiosa; al contrario de lo establecido por la
Constitucin, el padre de familia tendra la libertad de optar por esta educacin.
Se formul una poltica de educacin ms orientada al sector productivo, bajo el
concepto de capital humano, para el desarrollo econmico del mundo globalizado,
y menos a formar ciudadanos autnomos, libres, democrticos y solidarios (ibid.).
No se defini el papel del Estado. En este marco, la educacin sexual sera ms
un instrumento de regulacin y normalizacin del joven, muy vinculada a la
higiene (prevencin) y a la moral. Familia y tradicin fue lo que predomin, al
estilo del enfoque moralista tradicional en educacin sexual.
Cenpro TV y la Fundacin Social presentaron, entre mediados de los aos
80 y finales de los 90, varios seriados de televisin, cuya pretensin era instruir al
joven sobre las conductas saludables y los valores familiares. En el programa
Dcimo grado, el inters de los sacerdotes jesuitas era favorecer la integracin
social del joven. Uno de sus temas fue la virginidad. Despus, Colombiana de
Televisin retom los temas de educacin tradicional para jvenes en Padres e
hijos, serie que dur 15 aos, hasta 2008 (Colombiana de Televisin, de Zubira
y Aponte, 1993-2008).
El enfoque de derechos, al contrario del preventivista, ve al sujeto como
un fin en s mismo, no como un medio para el logro del capital o el desarrollo
humano. En este sentido, su nfasis no es sobre el individuo ni se apoya en la
lgica liberal del voluntariado o del emprendimiento, sino sobre un sujeto que
ejerce su autodeterminacin en favor de la equidad de gnero y de la diversidad
sexual. Esta contienda puso en evidencia que tanto para la libertad religiosa como
para el enfoque de derechos y el reconocimiento de la autonoma se demandaban
cambios profundos en la educacin.
El moralismo en movimiento
Antes de que se promulgara la Ley General de Educacin, se formularon dos
polticas de educacin sexual, durante el gobierno Gaviria. Despus de un largo
periodo de debate sobre la educacin sexual en el pas, al empezar la dcada del
90, se definieron dos propuestas de poltica: una ampliaba a la otra. Muchos
fueron los intentos por incluir la educacin sexual en la educacin formal, pero
todos resultaron fallidos por diversas razones, desde la oposicin del mismo
magisterio y de la Iglesia Catlica, hasta la falta de una mirada integradora del
sector educativo.
150
Mientras que el Estado y la escuela no asuman su responsabilidad en la

educacin sexual, el gobierno Gaviria impuls, con algunas organizaciones no
gubernamentales, el inicio de un movimiento de capacitacin en sexualidad
humana que condujo a un Plan Nacional de Educacin Sexual, PNES, basado en
la lgica preventivista. Los medios de comunicacin, en especial, la televisin,
incidieron en el mantenimiento de las tradiciones en el tema (Gonzlez, 2001).
La segunda propuesta surgi como respuesta a una accin de tutela, que
haca obligatoria la educacin sexual en todas las instituciones escolares del pas, y
que exiga la readecuacin del PNES, para dar lugar al Proyecto Nacional de
Educacin Sexual, PrNES, ya mencionado en el apartado anterior.
En 1991, la CJMF lanz al PNES como elemento central de las polticas de
juventud. Este Plan era una iniciativa intersectorial e intentaba concretar la
perspectiva poblacional. Entre sus proponentes estuvieron el MEN, el Ministerio
de Salud, el ICBF, la Fundacin Antonio Restrepo Barco y el Comit Regional de
Educacin Sexual para Amrica Latina y el Caribe, Cresalc25, una de las organizaciones no gubernamentales que haba participado activamente en la formulacin de la poltica de educacin sexual desde mediados de los aos 80.
Entre ellos acordaron una ruta nica para la educacin sexual, que cont
tambin con el respaldo de la alianza establecida entre el gobierno y varias agencias
internacionales, a partir del enfoque tradicional moralista (Fundacin Antonio
Restrepo Barco y Cresalc, 1993) Tal alianza facilit recursos financieros y asesora
desde la cooperacin tcnica internacional, para la ejecucin del Plan Nacional
de Desarrollo, tanto en el tema de juventud como en el de mujer26 (Consejera
Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, 1994).
El Fondo de Poblacin de Naciones Unidas, FNUAP, fue protagnico en la
formulacin del PNES, igual que los expertos en juventud, en educacin y en
sexualidad vinculados al MEN y a las diversas organizaciones no gubernamentales.
Retomaron la perspectiva de promocin juvenil y de prevencin integral que se
vena debatiendo en las polticas antidrogas para juventud, desde la dcada anterior, pero el peso de la perspectiva preventivista fue mayor.
25
Desde 1989, Cresalc vena trabajando la problemtica bajo la direccin de Cecilia Cardinal de Martn;
aport una perspectiva sociocultural al enfoque humanista, con lo cual se tuvo en cuenta la diferencia en la
expresin de la sexualidad en lugares distintos a la escuela, como la casa, la calle, la cotidianidad, y con
adolescentes de diversos estratos socioeconmicos.
26
Los aportes de cooperacin tcnica para el rea de Mujer provinieron tambin de agencias del Sistema de
Naciones Unidas PNUD, UNICEF, UNIFEM el BID y la GTZ (Consejera Presidencial para la Juventud, la Mujer
y la Familia, 1994).
151
As mismo, tomaron parmetros del enfoque humanista, a partir de la

propuesta de Cresalc, para lanzar el PNES usando metodologas distintas. Se realiz
un taller demostrativo en el departamento de Sucre, que impuls la idea de
incluir la familia educativa y destacar valores como la convivencia solidaria y
tolerante, y la igualdad entre gneros (Gonzlez, 2001). Sin embargo, su ncleo
estaba en la familia y el individuo, base de la atencin al joven y a la madre adolescente embarazada, como principal estrategia del PNES (Consejera Presidencial
para la Juventud, la Mujer y la Familia, 1994: 17).
Para la formulacin del PNES, se parti de un diagnstico sobre la situacin
de la sexualidad, en el cual sta se manifestaba como una problemtica crtica. Se
trataba de mostrar las situaciones generadas por las denominadas conductas
riesgosas como problema social. El Plan fue dividido en dos reas: una, relacionada
con las poblaciones claves de jvenes y mujeres; y la otra, con lo que las instituciones
hacan respecto del tema. En la primera, ubicaron las siguientes situaciones
problemticas: la represin sexual, la violencia intrafamiliar, el abuso y el maltrato
sexual; y apareci por primera vez y con un inters inusitado el embarazo
adolescente. Tambin apareci el aborto, pero slo como segunda causa de egreso
hospitalario; no se mencion su efecto en el aumento de las tasas de mortalidad
materna o de atencin clandestina, ni su relacin con los sectores desprotegidos.
Respecto del diagnstico institucional, se destac el papel de las instituciones
proponentes, pero no se incluy el trabajo de las entidades pblicas encargadas
de atender estas problemticas; de ellas, slo se mostr su capacidad de aportar al
Plan mediante acciones de capacitacin. Tampoco se tomaron en cuenta los esfuerzos e iniciativas de otros actores, ni el censo nacional, ni los estudios de
poblacin que vena realizando Ascofame desde la dcada del 60, ni los informes
de las organizaciones no gubernamentales27, ni los lineamientos de seminarios y
de entidades internacionales especializadas en el problema poblacional (Bonilla,
1994), ni los datos aportados por Profamilia, que para ese ao de 1990 publicaba
27
Otra organizacin no gubernamental muy activa en esa poca fue la Asociacin Salud con Prevencin,
que prepar varios congresos sobre sexualidad en la adolescencia, con el fin de compartir y difundir
las experiencias de expertos nacionales y latinoamericanos en el campo de la educacin sexual y de la
promocin y prevencin de la salud sexual y reproductiva de los adolescentes. En 1988, organiz el primer
Seminario; en 1993, el segundo, y recogi los riesgos, logros y oportunidades en sexualidad y salud
reproductiva. De ah se derivaron dos encuentros juveniles: el primero trabaj el tema de amor y sexualidad,
y cont con la participacin de 160 jvenes; el segundo, trat la problemtica de juventud y SIDA, y en l
participaron 200 jvenes (Asociacin Salud con Prevencin, ca. 1995).
ASCP,
152
la Encuesta Nacional de Prevalencia y Demografa en Salud, ENPDS28, y se destacaba

nuevamente como institucin lder en el tema.
La crisis en la sexualidad destacada en el Plan era percibida de manera
diferente por otros actores. En efecto, varios estudios sealaron los cambios que
venan sufriendo la sexualidad y las relaciones entre los jvenes desde tiempo
atrs. Por ejemplo, los estudios de las organizaciones no gubernamentales y de
Profamilia daban cuenta del embarazo en mujeres jvenes desde tiempos remotos,
sin calificarlo como problema o como sntoma de una crisis. Antes bien, lo
consideraban deseable, pues lo asociaban frecuentemente con un cambio positivo
en las familias que poda traerles nuevas posibilidades de apoyo econmico.
Era frecuente que las organizaciones no gubernamentales y las entidades
especializadas, al referirse al embarazo precoz, describieran la conducta de los
adolescentes en sus relaciones sexuales, en el uso de mtodos anticonceptivos y
en los cuidados mdicos:
la iniciacin sexual era precoz, tanto en hombres (13 aos) como en mujeres
(14 aos), y a pesar del amplio conocimiento sobre mtodos anticonceptivos (42%),
su uso era muy bajo entre los adolescentes que tenan relaciones sexuales (8,2% en
hombres y el 3,1% de mujeres). Slo uno de cada diez adolescentes ha utilizado
algn mtodo en su primera relacin. El embarazo en adolescentes era la primera
causa de consulta en la poblacin femenina ubicada entre los 10 a 19 aos. El 54%
de las adolescentes que tuvieron relaciones sexuales quedaron embarazadas y hubo
reincidencia en el 20%, antes de los 19 aos. La tasa de natalidad adolescente se
increment en los ltimos diez aos significativamente; en 1987, el 7,5% de los
nacimientos en Colombia fueron producto de embarazos en la adolescencia, y para
1997, este porcentaje era del 17%, en su mayora, de las clases menos favorecidas,
donde eran precarios el nivel de educacin y las redes socioeconmicas de apoyo.
La incidencia de aborto en la adolescencia fue difcil de calcular, dadas las condiciones
de ilegalidad, y por tanto, de clandestinidad en que se practicaba en Colombia. Sin
embargo, se calcul una cifra de 443 por 1.000 embarazos. De igual manera, algunas fuentes reportaron que de las mujeres que practicaban la prostitucin en la
ciudad de Bogot, el 20% eran jvenes entre los 15 y 20 aos, y que el 8,4% del
total de trabajadoras sexuales empezaron dicha actividad entre los 9 y 14 aos de
edad. Un estudio sobre conocimientos, actitudes y creencias relacionado con enfermedades de transmisin sexual, ETS, realizado por el ISS y Profamilia, mostr
que el 38% de los adolescentes no saban qu eran las ETS y cmo se transmitan,
siendo este uno de los grupos de poblacin de mayor vulnerabilidad al riesgo de
28
La idea inicial de realizar y promover la Encuesta de Prevalencia, Demografa y Salud de 1990, ENPDS-90,
fue planteada por la Divisin de Planeacin e Investigacin de Profamilia, bajo la direccin del doctor
Gabriel Ojeda, con el apoyo de entidades de orden nacional como la Asociacin Colombiana de Servicios
Especiales, Acose, y el Instituto Nacional de Salud, INS y de orden internacional, como el Instituto John
Snow, el UNFPA y la IPPF de Londres.
153
infeccin, incluido el VIH-SIDA (Asociacin Salud con Prevencin, ca. 1995; ICBF,
1995).
No obstante, desde que se asumi la crisis en la sexualidad como problema

pblico, se visibiliz al joven y al adolescente, que fueron ubicados junto a las
mujeres en el centro de la intervencin poltica (Asociacin Salud con Prevencin, ca. 1995). Esta crisis dio pie a que se planteara como salida certera al problema
de la sexualidad un PNES de carcter intersectorial, con nfasis en salud reproductiva y sustentado en los principios de la participacin, la organizacin, la
democratizacin, la descentralizacin, la modernizacin y el apoyo de las organizaciones no gubernamentales, tal como apareca en el Plan Nacional de Desarrollo
del presidente Gaviria y en su poltica de juventud.
La lgica del PNES manifestaba claramente su articulacin con el Plan de
Desarrollo en pos de un nuevo modelo de desarrollo socioeconmico. La crisis en
la sexualidad que le daba sustento mostraba esa misma lgica, pues su idea central
era el comportamiento de riesgo de los jvenes y las mujeres, lo cual exiga la
formulacin de una poltica de carcter preventivista, cuyo centro fuera la educacin.
Sin embargo, el PNES fue muy limitado, al no tener en cuenta asuntos
considerados fundamentales, como los referidos por sus crticos. Los acadmicos,
por ejemplo, cuestionaron su precaria incorporacin del conocimiento cientfico
disponible sobre la sexologa, as como su nfasis excesivo en el trabajo de las
organizaciones no gubernamentales, con desconocimiento de las universidades
que haban formulado propuestas en el tema, como la Universidad de Caldas, y
de expertos como los que venan impulsando el debate sobre la educacin sexual
en los colegios.
Tambin se cuestion el mnimo reconocimiento a la educacin en valores
humanistas, el rechazo de aspectos centrales como el erotismo, el afecto o el deseo (Useche y Alzate, 1993), as como su escasa propuesta de accin intersectorial,
pese a que sta era uno de sus criterios de presentacin. Para algunos especialistas,
el factor decisivo del dbil desarrollo del PNES fue el escaso respaldo institucional
que obtuvo, especialmente del sector educativo (Gonzlez, 2001), y la nula
voluntad poltica que manifest el gobierno en impulsarlo:
el MEN hace concesiones a los conservadores al intentar mantener la fobia al tema
de educacin sexual y al no hacer nada al respecto. Si hubiera real inters, se hara
como en pases sexualmente liberados donde las enfermedades y las infecciones son
menores. (Useche, 1994)
No se debe olvidar que los especialistas e investigadores no fueron convocados, ni se tuvo en cuenta la diferencia de valores subyacentes al PNES respecto
154
de las propuestas de especialistas o acadmicos. No se discutieron las diferencias

de enfoque en relacin con otras propuestas, pese a que ste era el debate esencial.
Sin embargo, los investigadores y asistentes a las conferencias y seminarios
internacionales sobre el tema sealaron con persistencia la existencia de problemticas en el pas en la concepcin de la sexualidad. Propusieron temas claves,
como la equidad o la calidad.
La Conferencia Mundial de Educacin para Todos, realizada en Tailandia
en 1990, fue un ejemplo. All se propuso un aprendizaje para la equidad y la
calidad. En 1994, la Federacin Latinoamericana de Sociedades de Sexologa y
Educacin Sexual, Flasses, de la cual haca parte la Sociedad Colombiana de
Sexologa, en el seminario realizado en Cuba, sobre educacin sexual y salud
reproductiva, se sum a los lineamientos de la Conferencia Internacional sobre
Poblacin y Desarrollo de El Cairo, y resalt la importancia de una educacin
sexual basada en los derechos; una educacin sexual no enfocada a cambiar
comportamientos, sino en propender por un compromiso con la no-discriminacin, con la opcin de una sexualidad plena y responsable, o con la
equidad entre hombres y mujeres en sus derechos sexuales y reproductivos,
como plantearon la profesora Nelsy Bonilla y los investigadores Hel Alzate y
Bernardo Useche (Bonilla, 1994).
Las diferencias entre el enfoque de derechos sexuales y reproductivos y el
de prevencin de enfermedades de transmisin sexual o de embarazo adolescente,
no tuvieron la menor importancia para el gobierno Gaviria. Tampoco se debati
sobre la adolescencia o la juventud y el ejercicio de su sexualidad. Profamilia
haba abierto recientemente una clnica especializada en la atencin de jvenes,
con lo cual plante la importancia de tener en cuenta sus diferencias, especialmente
en la sexualidad (Mrquez, Rodrguez y Cepeda, 1997).
El PNES se implement por espacio de tres aos. Su cierre se desencaden
con la destitucin de una profesora por dictar una clase de educacin sexual a
estudiantes de tercero de primaria. Lucila Daz Daz, maestra de una escuela en
Ventaquemada (Boyac), tuvo que instaurar una accin de tutela para solicitar la
restitucin de su cargo, la proteccin de sus derechos, tanto al debido proceso
como al trabajo, ambos violados con la sancin que se le impuso.
Para esta profesora, era parte de su trabajo explicar a los estudiantes a
partir de sus preguntas los misterios de la reproduccin humana; pero ello fue
interpretado por algunos padres de familia y profesores como una conducta
inadecuada e indigna. La Junta Seccional de Escalafn Docente del departamento
de Boyac, mediante Resolucin No. 06151 del 28 de mayo de 1991, sancion a
155
la profesora con la exclusin del escalafn docente y la consiguiente destitucin

del cargo, por incurrir presuntamente en la prctica de aberraciones sexuales y
en la aplicacin de castigos denigrantes o fsicos a los educandos (Decreto 2277
de 1979).
La sancin se impuso como consecuencia de dos investigaciones adelantadas
en forma simultnea, como parte de un solo proceso. En una, la profesora fue
acusada por el Alcalde de la localidad de Ventaquemada por golpear a un nio;
en la otra, por la Junta Seccional, debido a que la docente, en forma inadecuada
y sin explicacin lgica y normal, expuso a los menores de primaria a un tema
como es la sexualidad, de forma inadecuada y grotesca, creando en ellos una idea
tergiversada de los elementos que conforman el tema.
De otro lado, la Junta Seccional de Escalafn de Boyac mediante oficio
30525 del 3 de septiembre de 1990 solicit al juez de Instruccin Criminal de
Tunja (Reparto) determinar si existe o no adecuacin de la conducta desplegada
por la docente dentro de las normas tipificadas en el ordenamiento penal. Por
su parte, el juez cuarto de Instruccin Criminal se abstuvo de abrir investigacin
penal por inexistencia parcial de cargos y por ser atpica penalmente la conducta
endilgada a la profesora.
La investigacin del juez de Instruccin Criminal permiti definir lo sucedido. Afirm que algunos padres de familia tenan malas relaciones con la
profesora, por lo cual deseaban por cualquier medio que ella fuese trasladada de
la escuela. La investigacin disciplinaria arroj otra versin. Segn el sustanciador
de dicha investigacin, s existi aberracin sexual en la conducta de la profesora,
pero no slo eso, sino tambin en contra de la decisin del juez de Instruccin
Criminal aleg independencia de los dos tipos de investigacin, la penal y la
disciplinaria, y por tanto la declar culpable.
Con este antecedente, la Junta Seccional de Escalafn de Boyac tom la
determinacin de sancionarla. La profesora interpuso recurso de apelacin, pero
la Junta confirm la decisin mediante la Resolucin No. 0075 del 28 de agosto
de 1991. La profesora present nuevamente accin de tutela, esta vez, ante el
Tribunal Superior de Santaf de Bogot, y solicit la proteccin de sus derechos
constitucionales fundamentales al trabajo y al debido proceso; pero la Sala Laboral
de este Tribunal consider que dado el lugar de ocurrencia de hechos, Ventaquemada, el juez ms competente para el veredicto era el Tribunal Superior de
Tunja, por lo cual le fue remitido el expediente. Esta Sala rechaz la tutela impuesta
por la profesora, por considerarla improcedente, y sugiri buscar otros medios
156
de defensa judicial, sin mencionar nada sobre los derechos vulnerados o el sentido
de la tutela.
Ya en la Corte Constitucional, la respuesta de los magistrados fue otra; se
present en cuatro puntos, cada uno de los cuales toc los cargos alusivos a la
conducta de la profesora y su implicacin en la situacin de la educacin sexual
en el pas. Se empez por la libertad de enseanza, que en el caso de la profesora
se haba desconocido, ya que siendo responsabilidad de la escuela hacer la educacin sexual, segn el Plan Nacional de Educacin Sexual, sta se haba omitido;
ello puso a la profesora en situacin de riesgo disciplinar, a menos que ella misma
como lo hizo atendiera los fines de la educacin.
Para la Corte, entre los fines de la educacin estaba la educacin sexual,
como responsabilidad del Estado, la familia y la sociedad. El fundamento era el
proceso de crecimiento de los nios y la funcin misma de la educacin sexual: el
libre desarrollo de la personalidad y la prevencin de las enfermedades de transmisin sexual, los embarazos indeseados y el abuso sexual. La educacin sexual, al
respetar los derechos del nio, deba velar por una comunicacin adecuada entre
educadores y padres de familia.
Para terminar, la Corte aclar las definiciones de homosexualismo y de
aberracin sexual, conductas de las que se acusaba a la profesora. Sin embargo,
los mandatos de la Corte no incluyeron una alternativa a la negativa de la restitucin
del derecho al trabajo: (1) Se confirm la sentencia de la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Tunja, con lo cual se deneg la tutela solicitada
por la profesora. (2) Se solicit al MEN reabrir la investigacin disciplinaria, con
el fin de rectificar el fallo en una audiencia con la parte agraviada y as lograr la
revocatoria de la destitucin de la profesora. (3) Se pidi al MEN que en doce
meses ordenara el inicio de la educacin sexual en los diferentes centros educativos
del pas. (4) Se envi comunicacin al mencionado Tribunal Superior de Tunja
(Corte Constitucional, 1992b).
Con esta decisin de la Corte, se oblig al MEN a elaborar una propuesta de
educacin sexual que readecuara la existente, lo que dio lugar al Proyecto Nacional
de Educacin Sexual, PrNES. Pero la profesora tuvo que presentar otra accin de
tutela en agosto de 1994, esta vez, ante la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena
Laboral, para ratificar el error de la vulneracin de su derecho al trabajo y exigir
el debido proceso por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja,
pues para ese momento an no se haba reabierto la investigacin disciplinaria
ordenada por la Corte Constitucional y tampoco se haba restituido el derecho al
trabajo de la profesora.
157
La Corte Suprema tambin rechaz esta tutela, con el sustento de un

malentendido por parte de la profesora. Ella crea que con la sentencia inicial de
la Corte Constitucional le era factible obtener la restitucin de su cargo, pero la
Corte Suprema le seal que la va judicial era otra: deba demandar al Tribunal
Administrativo para obtener su reintegro (Ziga, 1994).
De esa manera, en medio del peloteo entre instancias del sistema judicial,
como pasa con frecuencia, por la proteccin de los ciudadanos frente a la violacin
de los derechos fundamentales definidos en la Constitucin Poltica de 1991,
por primera vez se hizo obligatoria la educacin sexual en todas las instituciones
escolares del pas. La profesora Daz fue destituida de su cargo, debido a las sanciones impuestas por la Junta Seccional de Escalafn, tanto en su oficina Regional
como Nacional.
La actitud de la maestra, sin proponrselo, desafi el poder hegemnico
sobre la sexualidad y puso en discusin los valores y preceptos morales sobre la
sexualidad de los nios y de los jvenes, aspecto prohibido y muy sensible al control social por parte de los defensores del enfoque tradicional en educacin sexual.
Segn esta tradicin, slo hasta la edad adulta se podra otorgar licencia
para ejercer la sexualidad, siempre y cuando fuera con fines reproductivos y en el
seno del matrimonio. Por fuera de estas condiciones, la sexualidad era considerada
un pecado y se asociaba con la prostitucin. El meollo central de la tutela mostr
al pas el fuerte arraigo de los preceptos moralistas en la sexualidad de la poblacin
y la incapacidad de abrir un espacio para el dilogo pblico sobre el problema.
En un estudio anterior sobre la educacin sexual en el pas, se discuta
cmo desde los aos 70 se haba mantenido el discurso moralista (Useche, 1994).
El nuevo PrNES intent, bajo la direccin de la ministra de Educacin Maruja
Pachn de Villamizar, dar respuesta a la necesidad de hacer una educacin sexual
efectiva y con cobertura nacional, aunque sus opositores, los moralistas, no estaban
dispuestos a ceder su espacio, menos aun, ante una problemtica de tanta sensibilidad sobre el control de la vida cotidiana de la poblacin, con gran implicacin
poltica.
Otra pugna entre los dos enfoques
Para acatar el fallo de la Corte, el MEN convoc una consulta de expertos a nivel
nacional, en la ciudad de Bogot, entre los das 17 y 18 de junio de 1993. Asisti
ms de un centenar de especialistas en sexualidad y educacin sexual, junto con
158
representantes de otros estamentos acadmicos y cientficos, as como del Episcopado colombiano (Ministerio de Educacin Nacional, 1993). Las recomendaciones de esta consulta se plasmaron en la Resolucin No. 03353 del 2 de julio
de 1993, en la cual se establecieron con fundamento en los planteamientos
constitucionales las bases del nuevo PrNES.
Para esta Resolucin se tomaron los siguientes deberes y derechos planteados
por la Constitucin de 1991: derecho al libre desarrollo de la personalidad,
derecho a la prohibicin de la esclavitud y la servidumbre, igualdad de derechos y
deberes de la pareja, derecho de la pareja a decidir el nmero de hijos, igualdad
de oportunidades para el hombre y la mujer, proteccin de la mujer frente a
cualquier clase de discriminacin en el periodo de gestacin, parto y posparto,
derechos de los nios a un desarrollo armnico e integral, y a una formacin integral, derechos a servicios de promocin, proteccin y recuperacin de la salud
(Pachn, 1993). El cambio hacia una educacin sexual con enfoque de derechos
pareca ser estructural.
Sobre los jvenes, una de las poblaciones clave, no se tom ningn planteamiento constitucional, ni como sujetos de proteccin por parte del Estado y
de la sociedad, ni como actores del desarrollo o de la nueva participacin democrtica. El debate sobre los derechos de los jvenes sigui pendiente, as como el
del embarazo adolescente.
El enfoque, finalidad y pautas metodolgicas de la educacin sexual se
redefinieron y se inici el diseo de un PrNES que prometa ser distinto al Plan
precedente. Las diferencias empezaron por las responsabilidades especficas del
MEN: habra formacin de docentes y evaluacin permanente del proyecto (ibid.,
1993). Este tema se haba debatido previamente con los acadmicos y expertos
para el PNES, sin que se hubiera logrado ningn avance. Se propuso tambin
participacin de los padres de familia y de los profesores, como haban hecho
antes los investigadores en la prueba piloto del PNES, con base en principios
pedaggicos y sustentos humansticos (Gonzlez, 2008).
Sin embargo, no se consult a los jvenes ni a los estudiantes. Por el
contrario, se exigi su carcter obligatorio e interdisciplinario, pues estaba claro
que haba varias escuelas y problemas en educacin sexual que requeran atencin.
En especial, se impuls el trabajo desde la medicina, la psicologa y las especialidades
en sexologa y obstetricia, de acuerdo con el grupo encargado de elaborar la
propuesta. Se explicit la necesidad de incluirlo en el proyecto educativo institucional, PEI, aunque la Ley General de Educacin sancionada en febrero de
159
1994 como ya se mencion haba retrocedido, al limitarse a una mencin

general sobre la obligatoriedad de la educacin sexual.
Se trataba de que la educacin sexual se realizara de manera transversal y
no de definirla como asignatura obligatoria, o dentro de un rea especfica, ni de
defenderla como parte de la formacin bsica del escolar sobre el cuidado de la
salud. Las adiciones y espacios de debate abiertos durante el proceso de la formulacin de la Ley General, por parte de los senadores que representaban a
Laicos por Colombia y de la mdica Espinosa, no pretendan un cambio en ese
sentido; al contrario, la Ley de Educacin fundamentaba las ideas de joven y de
educacin sexual que seran desarrolladas de all en adelante y que consistan en
estimular el capital humano en un mundo globalizado.
La educacin no es un bien que el desarrollo econmico produce. Es la educacin
la que permite el desarrollo econmico [] la educacin debe ser considerada como una inversin de tipo econmico cuya rentabilidad puede ser analizada y medida
[] que creen las bases para el diseo de un ciudadano moderno [] el objetivo
es preparar a los ciudadanos del siglo XXI. (Lpez y Acosta, 1992)
La Ley 115 de 1994 de Educacin sancion la educacin moral, religiosa y

sexual como obligatorias, con la pretensin de expandir el nuevo servicio educativo en la lgica neoliberal.
Despus de emitida la Resolucin de 1993, la ministra conform su equipo
de profesionales, externo al MEN, con la tarea de sacar adelante el PrNES. Para
diciembre de 1993, ya se haba presentado una propuesta y sta haba sido debatida
en diferentes foros. De all se derivaron las directivas ministeriales que permitiran,
junto con la Resolucin, dar cuerpo al proyecto para el primer semestre de 1994.
Las directivas ministeriales ordenaron la estructura del Proyecto de Educacin
Sexual con los siguientes elementos: (1) Diseo de los programas institucionales
de educacin sexual; (2) metodologas; (3) participacin de los padres de familia;
(4) tica de la educacin sexual; (5) instrucciones para la realizacin de los proyectos
pedaggicos regionales e institucionales; y, (6) materiales didcticos y pedaggicos
de educacin sexual (Gonzlez, 2001).
Sin embargo, no se tuvo en cuenta al movimiento estudiantil ni a las
juventudes. Si bien los jvenes no se manifestaron sobre los proyectos de educacin
sexual, s interpusieron tutelas por el derecho a la educacin de las mujeres
embarazadas.
La novedad del PrNES no consisti tanto en cambiar el enfoque de la
educacin sexual hacia un enfoque de derechos, como en dar nfasis a su instalacin
dentro de las instituciones escolares y desarrollar todo un marco pedaggico que
160
permitiera en ese propsito evitar las resistencias tradicionales al manejo del

tema. Ms que una nueva formulacin, se trataba de ajustar su implantacin a las
nuevas condiciones del pas.
El debate se dio entre los enfoques tradicionales; el PrNES se aproxim al
humanista, mientras que la CJMF y el Viceministerio de Juventud defendieron el
tradicional moralista. En este ltimo se respaldaban los conceptos sobre prevencin de enfermedades mediante el cambio de conductas sexuales. El inicio de
las relaciones sexuales se atribuy al alto contenido hormonal circulante durante
la pubertad, que precipitaba el deseo sexual; sin embargo, la satisfaccin de este
deseo era diferente para el hombre y para la mujer, desde los distintos enfoques.
El liberal humanista acept que mientras ella tena relaciones sexuales generalmente motivada por el sentimiento amoroso, l no necesitaba dicho sentimiento
para tener relaciones. En ellas, el amor facilitaba la relacin sexual, y muchas
veces limitaba la bsqueda del placer, pues se pensaba que dentro de la relacin
de pareja pedir al novio comportamientos que pudieran considerarse fuera de lo
normal, poda generar desconfianza y deteriorar la relacin.
Se planteaba que durante la adolescencia tambin se defina la identidad
sexual y de gnero, se adquiran nuevos roles y se experimentaban nuevas relaciones
interpersonales que contribuan a la definicin de la orientacin sexual. Pero
mientras el adolescente requera una educacin sexual basada en los derechos, el
respeto y el logro de la autonoma y de conciencia para el manejo de su cuerpo y
de sus decisiones (Useche, 1994), este mismo adolescente desde el enfoque
moralista era dbil. Deba por tanto abstenerse, para evitar caer en el pecado.
Por tanto, la educacin estaba fuertemente orientada a evitar daos o enfermedades, negaba la realidad de los cambios bio-psico-sociales de la adolescencia
y obligaba a la abstinencia, desde una postura moral. El ascenso en el porcentaje
de abortos en mujeres jvenes, por causa de embarazos indeseados y otras, reflejaba
un problema social no resuelto. Este debate no se dio por las directrices
ministeriales; ms bien se opt por una solucin ms cmoda para todos.
Por ser la sexualidad parte fundamental de la personalidad de los seres humanos
[] la educacin sexual slidamente fundamentada en los avances de la ciencia y
de la pedagoga, debe propiciar y favorecer en todos los estudiantes una formacin
rica en valores, sentimientos, conceptos y comportamientos. (Ministerio de Educacin Nacional, 1993)
Pese al enunciado del enfoque de derechos, en la Resolucin 3353 de 1993,

su realizacin y materializacin estuvieron ausentes.
Estas directrices se desplegaron en el equipo ministerial, constituido por
expertos en el tema, provenientes de distintas escuelas. Era necesario llegar a un
161
acuerdo sobre lo fundamental: el enfoque. La propuesta de la escuela de la Universidad de Caldas, liderada por el profesor Hel Alzate, logr desde un enfoque
liberal humanista incluir la perspectiva de las diversas escuelas en el debate,
desde la psicolgica y la antropolgica hasta la biolgica y la mdica en la sexologa,
sin descartar ninguna, y a partir de ah se construy el PrNES.
Su planteamiento central fue el reconocimiento de la funcin ertica, afectiva y placentera de la sexualidad, de acuerdo con los aportes del francs Grard
Zwang en la sexologa. Para este momento, ms que un debate amplio sobre el
enfoque, al parecer, se dio un acuerdo eclctico y pragmtico. Se trataba de mejorar
lo pedaggico e impulsar una apuesta tica.
La Coordinacin Nacional del proyecto qued a cargo del doctor Pedro
Guerrero, mdico, psiquiatra, sexlogo y profesor de la Universidad del Rosario,
institucin privada. l logr ensamblar una perspectiva pedaggica integral, en
la cual incluy con la participacin en el equipo del padre Silvio Herrera Herrera,
representante del Episcopado colombiano una perspectiva eclesial distinta a la
tradicional. El padre Herrera defendi el enfoque liberal humanista, con base en
una perspectiva de la persona humana basada en el respeto y la tica, ms all de
los moralismos, ya que para l la persona se haca humana en tanto tuviera libertad
de conciencia y dignidad para respetar a la Iglesia y al Estado (Herrera, 1994).
De tal manera, el proyecto se configur con una base ms plural y humanista, y con un foco pedaggico. Las propuestas sobre valores no tradicionales
y mtodos se concretaron en la definicin de un conjunto de temas clave, pues se
consider que la educacin en valores en abstracto evitara llegar al meollo del
asunto.
Al parecer, el PrNES no tena como propsito central como antes haba
sucedido con el Plan prevenir el embarazo adolescente o las enfermedades de
transmisin sexual. El Proyecto s pretenda, de acuerdo con los lineamientos de
la poltica, desplegar la educacin sexual como un proceso en construccin
permanente, para contribuir al crecimiento y desarrollo integral de la sexualidad
de las comunidades educativas. Se trataba de trabajar en cuatro ejes de manera
transversal: persona, pareja, familia y sociedad, a partir de cuatro supuestos que
deberan estar en desarrollo desde la etapa preescolar: la autonoma, la convivencia,
la autoestima y la salud, pero ninguno de estos se trabaj desde el enfoque de
derechos.
El PrNES desarroll tambin doce nfasis que se trabajaran de acuerdo con
la edad y el grado del estudiante: identidad, reconocimiento, tolerancia, reci-
162
procidad, vida, ternura, dilogo, cambio, amor-sexo, responsabilidad, conciencia

crtica y creatividad29 (Ministerio de Educacin Nacional, 1996).
Los objetivos del PrNES privilegiaron los cambios en el comportamiento y
la apropiacin de medidas y mtodos de planificacin familiar:
Propiciar cambios en el comportamiento, conocimientos y actitudes sobre la
sexualidad [] cambio en roles hacia una mejor relacin hombre-mujer; modificaciones de la vieja estructura familiar [] usar adecuadamente los diversos
medios de regulacin de la fertilidad [] fomentar la salud sexual y reproductiva
de los educandos. (Ministerio de Educacin Nacional, 1999)
El proyecto se puso en prctica alrededor de tres componentes. El primero,

dedicado a lo pedaggico, form docentes en todo el pas y promovi la realizacin
de especializaciones en educacin sexual en instituciones de educacin superior,
de carcter pblico y privado. El segundo estaba dirigido a la comunicacin, y el
tercero, a la investigacin. En este ltimo se dise la evaluacin del proyecto a
nivel nacional y se elabor la lnea de base del mismo.
Tambin se realizaron dos estados del arte: uno sobre los proyectos escolares
de educacin sexual (Prada, 1997), y otro acerca de la evaluacin de los procesos
pedaggicos del proyecto en las instituciones escolares (Isaza et al., 1998). All se
destacaron dos problemticas: la escasez de documentos sobre sexualidad y
adolescencia, y el predominio de una perspectiva preventivista frente a la reproduccin y al control de las prcticas y vivencias de los adolescentes. No se
encontraron estudios sobre las diferencias de la sexualidad entre las etnias, clases
sociales y gneros. Los trabajos tambin sealaron el predominio de una moral
higinica en la manera de entender la sexualidad desde el conocimiento biomdico.
Las problemticas planteadas en ese momento fueron enfrentadas slo
de manera parcial. El PrNES incluy la capacitacin de docentes a nivel nacional y
el despliegue de la propuesta pedaggica, con apoyo en materiales didcticos que
se difundieron a travs de los medios masivos de comunicacin, como sucedi
con los fascculos de El libro de la sexualidad publicados por El Tiempo desde
agosto de 1995. Sin embargo, no hubo cuestionamientos sobre el predominio
29
Como parte del componente de comunicacin del proyecto de educacin sexual, se realiz una publicacin
denominada Cuadernos de sexualidad, que incluy doce cuadernillos (uno por cada nfasis), cuatro videos,
dos casetes de msica (con veinte canciones para educacin en preescolar, primaria y secundaria), cuatro
separatas informativas, en las que se presentaron los lineamientos de los proyectos pedaggicos de educacin
sexual. As mismo, por medio del diario El Tiempo, el proyecto publicit un material didctico a partir de
agosto de 1995.
163
preventivista en las polticas de jvenes, ni sobre las diferencias en el ejercicio de

la sexualidad por sectores, posiciones sociales o gnero.
Tanto en la formulacin como la implantacin del PrNES se vivieron
tropiezos y dificultades de orden administrativo y poltico, en la coordinacin
intrasectorial e intersectorial, y en el trabajo de cooperacin tcnica y financiera
con las agencias internacionales. Hubo gran desinters del gobierno, del MEN y
del Viceministerio de la Juventud, dependencia que asumi el PrNES slo en su
ltima etapa. Adems, las instancias gubernamentales encargadas de la regulacin
y del control de calidad de la educacin bsica y especializada desconocieron la
labor e importancia de la educacin sexual.
El panorama empeor posteriormente, pues el senador Corsi reapareci
para rechazar El libro de la sexualidad. El ataque frontal de los moralistas a los
liberales esta vez tom como florero de Llorente dicha publicacin, ya que se
atacaba un material educativo que haba sido revisado y aprobado por varios
sectores involucrados con la educacin sexual en el pas. Desde el primer fascculo
publicado, el senador Carlos Corsi radic en el Congreso de la Repblica
constancia de rechazo de su contenido y del poder ejercido por el MEN al avalarlo,
cuestionando de paso a todos los actores involucrados: al Tiempo, a los acadmicos
y especialistas, a la viceministra de Juventud Adelina Covo Guerrero, liberal,
amiga de la familia del presidente Samper, y al MEN en su conjunto, por permitir
el avance de una publicacin en contra de la moral cristiana, que deforma la
visin de la familia y confunde el vicio con la virtud. El senador acept pblicamente, en el mismo diario, haber pedido la salida del coordinador nacional
del Proyecto, doctor Pedro Guerrero, por su visin hedonista del sexo, que
lanz al gobierno a una revolucin sexual. En la misma oportunidad, exhort
a la ciudadana a protestar en contra del MEN.30
Entre los sexlogos y especialistas del tema, las opiniones fueron totalmente
opuestas a las de los moralistas. Rechazaron los argumentos del senador Corsi y
de algunos sacerdotes porque polarizaban el debate de una manera que haca
imposible avanzar en una discusin pblica y racional sobre la problemtica. A
los argumentos morales del senador no se les puede contraponer argumentos
cientficos, por ser lenguajes distintos y por tener una ptica tan pecaminosa,
afirm Cecilia Cardinal a El Tiempo.
30
Sectores conservadores en contra de fascculos de El Tiempo. Nuevas sombras sobre educacin sexual del
pas, El Tiempo, 27 de septiembre de 1995.
164
En la Iglesia, por otra parte, varios prelados se distanciaron de la posicin

de Corsi: el sacerdote Silvio Herrera, delegado del Episcopado, y el hermano
Oscar Montoya, de la Federacin de Colegios Catlicos, manifestaron pblicamente su desacuerdo con el senador y recordaron adems su vinculacin con
el equipo del PrNES.
Una semana despus, el doctor Guerrero, coordinador del proyecto, fue
retirado de su cargo sin ninguna explicacin por parte de la viceministra de Juventud, quien haba avalado y defendido la publicacin y el proyecto en pleno, o
de la ministra de Educacin, que para ese momento era Mara Emma Meja.
Ambas se negaron a dar explicaciones, segn las afirmaciones de El Tiempo.31, 32
La presin ejercida por los moralistas al gobierno propici una reunin en
la Casa de Nario. Segn la viceministra de Juventud y la ministra de Educacin,
sta se haba originado por invitacin de la primera dama, para escuchar las
opiniones de algunos prelados sobre el proyecto de educacin sexual; el obispo
Melguizo, capelln de Palacio, por su parte, haba invitado a los sexlogos. Sin
embargo, en esa reunin, adems de la cabeza del coordinador del Proyecto se
pidi cambiar la publicacin de El Tiempo. Mientras el senador Corsi afirmaba
estar plenamente de acuerdo con el Proyecto, rechazaba la publicacin de El
Tiempo, en la seccin final denominada Saba usted que, pues para l era un
atentado contra la moral cristiana. La viceministra, en representacin del MEN,
aval la publicacin y acat la solicitud de modificar la ltima pgina del fascculo,
aunque se neg a hacer declaraciones sobre el despido del doctor Guerrero.33
Una semana despus, en el mismo diario, apareci la posicin de la
representante a la Cmara Yolima Espinosa Vera, quien propusiera el proyecto
de ley ya mencionado, para reglamentar la educacin sexual dentro de la educacin
formal en Colombia, durante el debate de la Ley General de Educacin. La
representante liberal present su irrestricto apoyo al Libro de la sexualidad, con el
siguiente argumento:
No slo la calidad de la sexualidad sino tambin la forma como se asume significa
una manera de ser, de vivir, de comunicar, que antes que ocultarse debe ser socializada para evitar engrosar la fuente de los problemas reproductivos en salud y en
educacin.34
31
32
33
34
Habla el Ministerio, El Tiempo, 27 de septiembre de 1995.

Mineducacin se retira de El Libro de la exualidad, El Tiempo, 11 de octubre de 1995.
Habla el Ministerio, El Tiempo, 27 de septiembre de 1995.
El Libro de la Sexualidad, El Tiempo, 11 de octubre de 1995.
165
Para ella, la postura tradicional moralista haba socializado la sexualidad

con valores de negacin, miedo, silencio, mitos y tabes, que haban agudizado
la problemtica, en vez de resolverla. Una semana ms tarde, se public una decisin totalmente opuesta por parte del MEN: el retiro de El libro de la sexualidad.
sta fue sustentada en El Tiempo con base en los contenidos del libro y en su no
correspondencia con la filosofa del proyecto poltico del gobierno, pues segn la
ministra Mara Emma Meja en su nota a Hernando Santos, director del peridico, el valor de El libro de la sexualidad era netamente cientfico, pero su
manejo de los valores era plenamente criticable: El libro no responda a la
promocin de la autonoma y la autoestima, baluartes del proyecto del gobierno.
Para completar la artimaa, la ministra aadi que la ausencia de aspectos
pedaggicos y didcticos en el libro podra provocar un malentendido en la
comunidad educativa, razn de ms para retirarlo de circulacin. Con esto, se
lav las manos y ratific la postura del gobierno de apoyo al moralismo.
Cabe resaltar que esta publicacin haba pasado por varios filtros antes de
llegar a su destino final: autores, sexlogos expertos de la Universidad Complutense
de Madrid, editores, especialistas colombianos, el Viceministerio de Juventud y
otras instancias del MEN, los redactores y lectores de El Tiempo. Diversas voces de
acadmicos, profesionales, especialistas, representantes de organizaciones no
gubernamentales y entidades especializadas, como la Asociacin Colombiana para
el Estudio de la Poblacin, ACEP, publicaron su respaldo a El libro de la sexualidad
y al PrNES, a travs de El Tiempo.35
Por otra parte, llama la atencin que tres meses antes, en julio de 1995,
cuando estaba en boga el PrNES, Adelina Covo, la viceministra de Juventud,
responsable mxima de este Proyecto de Educacin Sexual en el MEN, destacara
como uno de sus atributos el lenguaje sencillo y veraz que empleaba, sin que
por ello perdiera su valor cientfico, ms teniendo en cuenta que se tocaban
valores tan polmicos; adems, resaltaba la calidad del trabajo del Viceministerio.
En cambio, en el momento del conflicto con la Iglesia y los otros actores, la
misma funcionaria no exigi ninguna aclaracin ni present su opinin sobre el
PrNES.
El Tiempo public el drstico giro en la posicin del Ministerio, que haba
obedecido a la presin de los sectores conservadores. Tanto la presin permanente
del senador Corsi con sus declaraciones a los medios de comunicacin, su amenaza
35
Voces a favor, El Tiempo, 27 de septiembre de 1995.
166
de movilizacin y su boicot al dramatizado Pecado santo36, como el despido

del doctor Guerrero y la presentacin de las cartas de la viceministra y de la ministra de Educacin, lograron su cometido.
El contexto poltico era propicio para que la situacin se resolviera en
favor del escenario ms negativo para el PrNES. El Proceso 8.000, que empez
con la infiltracin y el financiamiento de la campaa del entonces candidato y
luego presidente, Ernesto Samper Pizano, por el cartel de narcos de Cali, y que
sac a la luz pblica el problema de la narco-poltica en las instituciones representativas del pas, favoreci el resultado para los sectores conservadores.
La presin que empez con el rechazo a la publicacin de El libro de la
sexualidad, culmin en la cpula presidencial, con la concesin por parte del
gobierno de retirar dicha obra de circulacin, a cambio del apoyo poltico de los
cristianos en el Congreso, como lo ratific la periodista Mara Elvira Samper, al
afirmar que era evidente en medio de un proceso como el 8.000 hacer concesiones a la postura moralista, tras lo cual seal el impacto de esta concesin
poltica en un problema que no era moral sino de salud pblica.
Para ella, la decisin gubernamental haba tenido un enorme costo para el
pas, para los adolescentes y jvenes, y aadi para las mujeres, que no encontraran otra alternativa distinta al aborto clandestino, por la ausencia de una
poltica nacional de educacin sexual (Samper, 2007).
Instituciones que compartan el enfoque tradicional sobre la educacin
sexual, tales como Universidad Gran Colombia y Teleamiga, de Jos Galat, se
sumaron a las confrontaciones en contra del PrNES, a travs de programas de
televisin, magazines, boletines y comunicados, en los cuales se denunci el aborto
como un pecado, y se contradijo la seguridad del condn y de los anticonceptivos.
Igualmente, criticaron El libro de la sexualidad difundido por El Tiempo con
argumentos que censuraban moralmente la sexualidad fuera del matrimonio o el
uso de mtodos anticonceptivos, por ser artificiales, y por ende, nocivos para la
salud de la mujer.
En el mismo sentido, el Episcopado colombiano realiz en alianza con la
Polica nacional, con religiosos y miembros del movimiento Provida un proyecto
audiovisual denominado Cultura preciosa, dirigido a jvenes, con el propsito
de difundir los valores tradicionales sobre sexualidad, en el cual describa al joven
como vctima de los medios de comunicacin y de la industria farmacutica. Su
36
Serie de televisin emitida en 1995, durante la Alcalda de Antanas Mockus, dirigida por Jorge Al
Triana. El tema central era la sexualidad y las relaciones sexuales desde una aproximacin liberal.
167
discurso confront las viejas ideas neomalthusianas del control poblacional, que
buscaban evitar la extensin de la pobreza y se justificaban tras una supuesta
proteccin de los pobres, los marginados y los jvenes; pero al asumir ese rol
protector, subvaloraban la capacidad y la autonoma de los jvenes.
El fin del PrNES se decidi en el gobierno del conservador Andrs Pastrana
(1998-2002). Fue desmantelado el equipo tcnico nacional del MEN, como haba
ocurrido con el doctor Pedro Guerrero. Sus integrantes fueron reemplazados
por personas pertenecientes al Opus Dei, quienes redireccionaron el proyecto
hacia un modelo sexual moralista y represivo, totalmente opuesto a su versin
original (Gonzlez, 2008).
El cambio del PrNES, de un Viceministerio a un programa presidencial,
estuvo bajo el cargo del actual senador liberal Juan Manuel Galn.37
En otras palabras, el Proyecto volva a ser un programa presidencial, como
lo haba sido durante el gobierno de Csar Gaviria. La decisin trajo ventajas al
Presidente en el manejo poltico del mismo, pero limit todo el margen de accin
del Proyecto, pues si bien una CJMF era ms manejable para el Presidente, esta
condicin le restaba institucionalidad al Proyecto, y por tanto, eficacia.
La lucha y oposicin poltica entre los moralistas y los liberales acab con
el PrNES, pese a que ste se haba planteado como parte de la Ley General de
Educacin y de haber respondido desde sus inicios a los lineamientos de la Carta
constitucional. Con este antecedente, el pas dej de impartir educacin sexual
en las instituciones escolares; pero ello no ocurri exclusivamente en razn de la
oposicin de los moralistas y los liberales.
La correlacin de fuerzas puso en el escenario, adems de la profunda
tradicin cristiana del pas, a otras religiones minoritarias evanglicos, cristianos,
testigos de Jehov, protestantes, etc., quienes compartieron la misma posicin
tradicional frente a la sexualidad.
Adems, la coyuntura poltica de la crisis del gobierno de Samper Pizano
tuvo consecuencias en muchos terrenos. ste fue uno de ellos. Cabe resaltar
tambin que la derechizacin del pas comenz con Pastrana, pero habra de
profundizarse, como se explicar en el siguiente captulo.
37
No es extrao que en su carrera poltica optara por ser asesor del Banco Mundial y despus senador de la
Repblica, en defensa de los programas en contra de la pobreza de las mujeres y de los jvenes.
168
POR LOS DERECHOS: NUEVO IMPULSO DEL MOVIMIENTO DE MUJERES

Promulgada la Constitucin del 91, las mujeres asumieron el debate pblico
sobre el aborto, de cara a la incapacidad de los poderes polticos de enfrentarlo,
ampliamente demostrada durante las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente. El mvil central fue la posibilidad de hacer realidad los derechos sexuales
y reproductivos y la laicidad del Estado. Sin embargo, el debate sobre la despenalizacin del aborto habra de tomar otro rumbo.
De un lado, parlamentarias y feministas haban introducido el tema de la
libre opcin frente a la maternidad, con base en la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, (Cedaw, por
sus siglas en ingls), de la Asamblea General de las Naciones Unidas, suscrita en
1980, por 112 pases, que Colombia haba aprobado como Ley de la Repblica,
en 1981.
An as, su aplicacin en el pas apenas comenzaba, y as lo demostr el
debate sobre la despenalizacin del aborto por motivos de violencia en contra de
la mujer. En nuestro medio, todava no se permita que la mujer decidiera libremente su maternidad ni se aceptaba su autonoma procreativa. Slo en casos
extremos, y mediante autorizacin expresa de un juez, la mujer poda decidir sobre el curso de su embarazo.
El movimiento de mujeres y de feministas se vio fortalecido, especialmente
en cuanto a su proyeccin poltica, por influencia de la lucha contra la discriminacin de la homosexualidad, que tuvo lugar a finales de los aos 80, durante
la segunda revolucin sexual. Este impulso ampli la base social y poltica de los
movimientos feministas, cuya discusin en procura de la despenalizacin del
aborto se aliment, entre 1992 y 1996, de los trabajos de la Asamblea Nacional
Constituyente, en la esfera nacional, y de la defensa de los derechos sexuales y reproductivos, en la esfera internacional. Tales son los temas a tratar en el presente
apartado.
Las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente dieron lugar a una
coyuntura que revitaliz a las diversas organizaciones sociales y movimientos populares frente a distintas problemticas socioeconmicas, regionales, tnicas y de
gnero (Viveros, 1997). No slo se ampli la base social de tales organizaciones;
tambin su trabajo poltico se hizo ms slido. De una parte, se configur la Red
Nacional de Mujeres, desde la cual se discutieron los problemas que afectaban a
la mujer. De otra, mujeres feministas y de filiacin poltica diversa (liberales,
conservadoras, comunistas y socialistas) presentaron sus propuestas cobijadas por
169
el lema sin los derechos de las mujeres la democracia no va (ibid., 1997); y

demandaron la consagracin de la igualdad de derechos y oportunidades para
hombres y mujeres, as como la prohibicin de discriminacin por sexo y opcin sexual, algo muy distinto de lo que se haba planteado desde el enfoque
preventivista.
La incidencia poltica de los jvenes en el debate sobre la despenalizacin
del aborto fue nula. El tema fue asumido por los movimientos de mujeres. Y la
Constitucin Poltica de 1991 dio nuevo impulso al debate del aborto, al promulgar un conjunto de derechos relacionados con la construccin de una sociedad
ms democrtica y participativa, esto es, derechos fundamentales de ciudadana.
Los derechos a la intimidad, al libre desarrollo de la personalidad y a la salud
reproductiva abrieron la posibilidad de vivir la sexualidad de otras maneras y de
luchar por la igualdad de oportunidades para las mujeres. Esto allan el terreno
para el ejercicio de la ciudadana reproductiva.
Sin embargo, como el gobierno se opona al aborto con la misma fuerza
que la Iglesia, no brind respaldo ni proteccin efectiva al derecho de las parejas
de decidir libremente el nmero de hijos a tener o su espaciamiento. Para la Iglesia, el aborto era (como sigue siendo) un pecado que mereca castigo, pues atenta
contra el derecho a la vida del feto, que empieza desde la concepcin (Hurst,
2004), y para el gobierno, era un delito (Revista Semana, 1993), lo cual no significaba que controlara la creciente oferta de clnicas en las que se realizaban
abortos clandestinos. Los peridicos de circulacin nacional y regional diariamente
publicaban sus ofertas, a pesar de las crticas y debates pblicos sobre esta actividad
y sus efectos como problema de salud pblica, que venan haciendo las mujeres
desde los aos 70.
En 1993, el debate fue retomado en el Congreso. Ana Pechthalt, representante a la Cmara por el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa
Catalina, del partido Liberal, present el proyecto de ley 218 de 1993. Lo orient
a defender y proteger los derechos de la mujer y a despenalizar la interrupcin
voluntaria del periodo de gestacin, slo para la mujer mayor de 18 aos. Retom
la libre opcin de la maternidad como derecho y defini el aborto como un
medio que no buscaba el control de los nacimientos sino el ejercicio de tal derecho.
Segn su propuesta, el aborto se podra realizar antes de cumplirse noventa das
de gestacin, y slo en caso de peligro para la salud fsica o psquica de la mujer o
del concebido, o cuando las condiciones socioeconmicas de la mujer, su familia
o su pareja lo justificaran. El proyecto tambin prevea el derecho a la objecin
de conciencia por parte del personal de salud.
170
En la exposicin de motivos, se presentaron tres fundamentos: la

Constitucin del 91, la Cedaw y el Cdigo Penal de 1980. Con la Constitucin,
Pechthalt defendi los valores y principios de la vida y los derechos de la mujer:
convivencia, trabajo, justicia, libertad y paz, que desempeaban un papel fundamental en la justificacin de la ley, pues las principales causas del aborto eran la
violencia, la escasa y mala educacin sexual y las fallas de los mtodos de anticoncepcin. Al mismo tiempo, se vali de los lineamientos de la Cedaw para
destacar la igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres y la
necesidad de poner en funcionamiento la libertad de la pareja para decidir el
nmero de hijos y su espaciamiento. Finalmente, con base en el Cdigo Penal,
debati la nocin de vida humana, tan discutida con la Iglesia, y propuso revisar
el aborto sin penalizarlo y sin asumirlo como pecado.
Si la Iglesia no ha podido definir el inicio de la vida en un momento nico (ya que
antes se determinaba por el sexo, ochenta das para la mujer y para el hombre la
mitad), lo que se requiere es proteger la vida social y la autonoma de la mujer para
decidir con amor y responsabilidad el embarazo.
Para terminar, acudi a la salud pblica para sustentar la necesidad de despenalizacin: El aborto es un problema de salud pblica que requiere humanizar
la vida (Pechthalt, 1993). Este proyecto de ley fue hundido antes de que fuera
sometido a debate.
Rpidamente, el partido Conservador present el proyecto de ley 321 de
1993, con el fin de defender la proteccin del concebido no nacido. El senador
Fernando Mendoza Ardila, designado ponente, pidi modificar algunos artculos
del Cdigo Penal, para ratificar el derecho a la vida desde el momento de la
concepcin. La vida del no nacido, segn el senador Mendoza, era autnoma de
la madre y adquira capacidades propias desde el momento de unin entre el
vulo y el espermatozoide. El valor de la vida y los derechos de la madre no eran
importantes para l, frente a los del no nacido, que daban razones suficientes
para exigir a la sociedad en pleno negar dar a la madre la licencia para matar
[] el aborto es un homicidio agravado; por tanto, se requera la intervencin
del Estado para garantizar la proteccin de la vida del no nacido, independientemente del consentimiento de la madre.
Adems de discriminar a la mujer y negar sus derechos, el senador Mendoza
pidi que se legislara respecto de su cuerpo y sus decisiones sobre la maternidad
sin su participacin; tambin que se penalizara la conducta de la mujer, del mdico
o personal tratante y del funcionario administrativo implicado. Para l, ms que
una vctima de la violencia, la mujer era su causante, pues la permisividad es la
171
causa de la violencia que azota al pas, y slo con el cumplimiento de la normatividad existente se resuelve (Mendoza, 1993). El trmite de este proyecto de
ley tampoco prosper.
Entre 1993 y 1995, mientras que el Congreso de la Repblica hunda dos
proyectos de ley sobre el aborto, el mundo defina el problema ms importante
en materia de los derechos sexuales y reproductivos. Los movimientos de mujeres,
de jvenes y feministas se sumaron a la ratificacin de los derechos sexuales y
reproductivos como derechos humanos, declarados as desde 1993, en Viena.
ste fue el inicio de un gran cambio en otro plano, que afectara necesariamente
la orientacin de la poltica de salud sexual y reproductiva, y tambin el destino
de la lucha por el aborto.
Posicin socialdemcrata sobre la salud sexual y reproductiva
El protagonismo de los actores intergubernamentales, durante la dcada del 90,
permiti la promocin de los derechos sexuales y reproductivos de la mujer y su
exigencia por parte de la juventud y de las mujeres. En una gestin sin precedentes,
la Asamblea General de las Naciones Unidas, sus agencias especializadas, los movimientos de mujeres, los agentes y movimientos sociales se dieron cita en tres
conferencias mundiales sucesivas, con el propsito de defender la apuesta universal
de los derechos humanos. El bloque de constitucionalidad fue la expresin ms
contundente de la posicin socialdemcrata sobre los derechos sexuales y
reproductivos. En el pas, el debate se dio entre esta postura y la posicin neoliberal,
que buscaba prevenir los problemas mediante una lgica mercantil.
La Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena, en
1993 difundi un instrumento internacional para la defensa de los derechos
humanos: la Declaracin y programa de accin de Viena, que consagr estos
derechos como norma universal, independiente de las normas vigentes en cada
uno de los estados nacionales individuales. Hizo especial hincapi en los derechos
de las mujeres y las nias como una parte inalienable, integral e indivisible de
los derechos humanos, a los que se debe prestar especial atencin como parte
de todas las actividades de derechos humanos.
Tambin afirm que las mujeres deben gozar de salud fsica y mental a lo
largo de todo su ciclo vital, reafirm sus derechos de acceso a la educacin en
condiciones de igualdad en todos los niveles y de servicios accesibles y adecuados
de atencin de la salud y a la ms amplia gama de servicios de planificacin de la
familia.
172
Un ao despus, en 1994, se llev a cabo la Conferencia Internacional

sobre la Poblacin y el Desarrollo, CIPD, en El Cairo, que confirm la universalidad de las normas de derechos humanos reconocidas y dispuso su aplicacin
en todos los aspectos de los programas de poblacin: desde el derecho bsico de
todas las parejas e individuos a decidir libre y responsablemente el nmero de
hijos, el espaciamiento de los nacimientos y el intervalo de los mismos, a disponer
de la informacin y de los medios para ello, hasta el derecho a alcanzar el nivel
ms elevado de salud sexual y reproductiva. Incluy tambin el derecho a adoptar
decisiones relativas a la sexualidad y la reproduccin, sin discriminacin ni coacciones de violencia (Daz, Cabral y Santos, 2004).
Esta Conferencia promovi la equidad y la igualdad de los sexos y los
derechos de la mujer, con base en los lineamientos de la Cedaw, sobre la cual la
Organizacin Mundial de la Salud, OMS, ratific la definicin de salud sexual y
reproductiva.
En El Cairo, la sexualidad y las relaciones de gnero tambin se vieron
como parte de los derechos sexuales y reproductivos:
La sexualidad humana y las relaciones entre los sexos estn estrechamente vinculadas
e influyen conjuntamente en la capacidad del hombre y la mujer de lograr y mantener
la salud sexual y regular su fecundidad. La relacin de igualdad entre hombres y
mujeres en la esfera de las relaciones sexuales y la procreacin, incluido el pleno
respeto de la intimidad fsica del cuerpo humano, exigen el respeto mutuo y la voluntad de asumir la responsabilidad personal acerca de las consecuencias de la conducta
sexual. La conducta sexual responsable, la sensibilidad y la equidad de las relaciones
entre los sexos, particularmente cuando se inculca durante los aos formativos, favorecen y promueven las relaciones de respeto y armona entre el hombre y la mujer. (UNFPA, 1998)
Menos de un ao despus, en 1995, se realiz la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer38, en Beijing, la ms significativa de las reuniones internacionales celebradas en la ltima dcada. En ella se reafirm y fortaleci el consenso
logrado en El Cairo y se exhort adems a la proteccin de los derechos sexuales
y reproductivos de la mujer, ms all de la demografa mundial, para generar las
acciones y polticas en favor del bienestar de la mujer (ibid., 1998).
38
Entre 1975 y 1985, se celebraron cuatro conferencias internacionales de la mujer, desarrolladas en torno
de tres ejes: igualdad, desarrollo y paz. Su realizacin permiti que la cuestin de la igualdad entre mujeres
y hombres ocupara un lugar importante en la agenda mundial. La primera conferencia se realiz en Mxico,
en 1975, y coincidi con la celebracin del Ao Internacional de la Mujer; la segunda, en Copenhague, en
1980; la tercera, en Nairobi, en 1985; y la cuarta fue la de Beijing.
173
Estas tres conferencias cambiaron el destino de miles de jvenes y mujeres

en varios continentes. Los derechos sexuales y reproductivos ya no seran ms un
asunto de creencias y convicciones religiosas, o de polticas partidistas, sino verdaderos derechos a ejercer por parte de los ciudadanos.
Sin embargo, la respuesta del Estado colombiano y de algunos actores
sociopolticos involucrados en la disputa fue de desconocimiento de los compromisos adquiridos internacionalmente; quienes respaldaban la postura eclesial
tradicional mantuvieron su postura, y algunos, en vez de confrontar el mandato
internacional, se apoyaron en l. La Santa Sede y sus representantes de la jerarqua
eclesial colombiana se opusieron a las declaraciones de las conferencias, y los
partidos polticos tradicionales volvieron a respaldar el Concordato. El poder
judicial como parte de la estructura del Estado se movi en la misma direccin
de la Iglesia.
Por su parte, los jvenes y movimientos de mujeres optaron por continuar
impulsando la adopcin del mandato de Beijing y ampliando su accin poltica.
Mientras tanto, el aborto clandestino segua siendo la nica opcin para
muchas mujeres, quienes pagaban por l un costo demasiado alto: la ilegalidad y
el riesgo de morir (Crdoba, 1990).
La Iglesia rechaz los resultados de estas conferencias, pero no a travs del
debate abierto, sino exigiendo respeto por los valores cristianos y por la institucin
eclesial, as como la censura de algunos de sus conceptos, como parejas, derechos
sexuales y reproductivos o educacin sexual (Center for Reproductive Rights,
2000). En realidad, nada de lo acontecido logr afectar la postura eclesial: ya en
su mensaje a la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, el
papa Juan Pablo II reconoca las responsabilidades del hombre como padre, pero
destacaba el papel de la mujer en la defensa de su dignidad femenina y de la
maternidad. En otras palabras, en representacin del patriarcado eclesial, el Papa
peda, ms que respeto a los derechos de la mujer, respeto a su maternidad.
Cabe recordar que la Iglesia Catlica, en tanto no es miembro, carece de
estatus que le permita ejercer una autoridad gubernamental, como la de cualquier
Estado, al interior de la ONU. Es tan slo un observador permanente, a pesar de
su condicin de Iglesia universal. Durante las conferencias, la Santa Sede propici
alianzas con los representantes de gobiernos conservadores y de organizaciones
de extrema derecha, para obstruir los consensos en la formulacin de las polticas
de salud sexual y reproductiva, sobre la base del valor social de la mujer como
madre, por encima de su valor como ciudadana o como servidora pblica (Kissling,
1996: 5).
174
Al parecer, la Iglesia Catlica quera obstaculizar el ejercicio de los derechos

de las mujeres, pues hizo caso omiso de las normas de Naciones Unidas para el
debate y promocin de polticas dirigidas a personas de distintas religiones o sin
religin, y actu como si los otros fueran miembros de su estructura eclesial. Su
postura durante y despus de las conferencias fue de desconocimiento de los
derechos en debate, aunque su representatividad no le permitiera tomar decisiones
por las mayoras.
Las pretensiones de la jerarqua catlica han sido fuertemente cuestionadas
frente al poco inters que ella ha mostrado en materia de derechos. Por ejemplo,
la Santa Sede nunca ratific el Pacto de los Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, ni el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, ni la Cedaw.
Valga aclarar que tal posicin no es compartida por los catlicos ms progresistas. Entre estos, se destaca el movimiento de Catlicas por el Derecho a
Decidir, CDD, que se opuso frontalmente a la jerarqua eclesial rechazando su
apropiacin de la conciencia de los fieles, especialmente de las mujeres, y su
manipulacin. En oposicin a tal abordaje, esta organizacin propuso el derecho
a decidir libremente a partir de la conciencia individual. De all su nombre.
En Colombia, CDD, igual que la Red Latinoamericana de Catlicas por el
Derecho a Decidir, se han conformado con mujeres catlicas de diferentes sectores
sociales, includas profesionales, campesinas, indgenas, afrocolombianas, LGBT,
jvenes y feministas. Desde sus inicios, se articularon con otras redes regionales,
tales como la Red de Salud de las Mujeres de Amrica Latina y el Caribe, RSMLAC,
el Comit para Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la
Mujer, Cladem, y la Campaa 28 de Septiembre para la Despenalizacin del
Aborto en Amrica Latina y el Caribe.
El papel de CDD en el debate nacional, regional e internacional del aborto
y de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres ha sido clave y muy
activo. Desde las conferencias internacionales, se ha enfrentado al Vaticano con
argumentos teolgicos e histricos, y con numerosas publicaciones entre ellas,
Conciencia latinoamericana, a travs de las cuales difunden sus reflexiones ticoreligiosas sobre la salud sexual y reproductiva, la defensa del laicismo, la
culpabilizacin que la Iglesia infunde respecto de la sexualidad, y la moral catlica
ms tradicional.39 Su principal fortaleza reside en la defensa de una opcin tica
y moral basada en la libertad de conciencia, por encima de cualquier creencia o
39
Catlicas por el Derecho a Decidir-Colombia, http://www.cddcolombia.org (consultada el 7 de enero de

2010).
175
credo (Mazo40, 2008; idem, 2009). Su respaldo a la organizacin y al movimiento

de mujeres, sin distingo de religin, clase o filiacin poltica, le han valido logros
y realizaciones en la difusin de sus valores.
En Colombia, despus de las conferencias de mediados de los 90, en el
Congreso de la Repblica se debati sobre el cumplimiento de los compromisos
con los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, pero fue necesario esperar
ms de una dcada para hacerlo realidad. Entre tanto, la expresin de otros poderes
no se hizo patente. Las altas cortes tuvieron que responder a la enorme cantidad
de tutelas interpuestas por ciudadanos en defensa de sus derechos sexuales y
reproductivos, en su mayora, demandas relativas a la interrupcin voluntaria del
embarazo, que desde 1992 sealaban la inconstitucionalidad del Cdigo Penal
de 1980.
La Sentencia C-133 de 1994 es muy representativa del conflicto sociopoltico que se estaba dando en torno de la penalizacin del aborto: en ella, la
Corte Constitucional respondi a la demanda de inconstitucionalidad del artculo
34341 del anterior Cdigo Penal (Decreto 100 de 1980), que tipificaba el delito
del aborto, declarndolo constitucional. Reconoci la primaca e inviolabilidad
del derecho a la vida, lo que exclua, en principio, el aborto, y autorizaba al legislador a penalizarlo.
En el debate, el defensor del Pueblo proclam el derecho a la vida del
nasciturus42, por considerarlo una persona, y por tanto, un bien jurdico, con
base en un argumento cientfico: si Alfred Kastler, Premio Nobel de Fsica,
aseguraba que el feto era un ser completo con un cdigo gentico irrepetible,
haba que creerle, afirmaba el funcionario (Corte Constitucional, 1994a: 6-7).
El ministro de Justicia Andrs Gonzlez Daz43, por su parte, se hizo
representar por Ral Alejandro Crales Martnez, quien tambin defendi el
40
Maestra en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia; miembro

de CDD Colombia.
41
Estipula que la mujer que causare su aborto o permitiere que otro se lo cause, incurrir en prisin de uno
a tres aos; y que a la misma sancin estar sujeto quien, con el consentimiento de la mujer, realice dicho
aborto.
42
El nasciturus es el concebido an no nacido (nondum natus), con valor jurdico como persona. Es el ser
humano en el periodo de vida que va desde el momento de la concepcin hasta el momento del nacimiento,
y se desarrolla en las etapas de embrin y de feto. Por embrin se entiende el ser humano desde la fecundacin
hasta el tercer mes del embarazo, y por feto, el ser humano desde el tercer mes de embarazo hasta el momento del parto (Calvo, 2004).
43
Miembro del partido Liberal; fungi como gobernador de Cundinamarca antes de aceptar el ministerio
de Justicia en el gobierno de Csar Gaviria. En la actualidad ejerce otra vez como gobernador de
Cundinamarca.
176
derecho del feto y respald la nocin de proteccin integral como obligacin del
Estado, pero slo sobre el feto. Y el Procurador General de la Nacin desminti
al demandante argumentando que si la Asamblea Nacional Constituyente no
haba aceptado el aborto, l no vea por qu cambiar en ese momento.
Al final, la decisin de la Corte Constitucional se bas en artculos constitucionales y en un concepto de la gentica moderna, de expertos extranjeros,
segn el cual la vida inicia desde la concepcin, para defender el derecho a la vida
del nasciturus y rechazar la acusacin de que se estaban vulnerando los derechos
de la pareja o las libertades de conciencia y culto. Aun cuando el nasciturus no era
persona para los magistrados de la alta Corte, s era titular de derechos.
Con ello, ratificaron la penalizacin del aborto y plantearon que la pareja
gozara de libertad para decidir slo hasta antes de producirse la concepcin.
Crearon as una jerarqua entre la libertad de culto y de conciencia y el derecho a
la vida, en la cual primaba este ltimo.
En sntesis, con la Sentencia C-133 de 1994, la Corte Constitucional se
lav las manos, y anot que la incidencia de ideas, creencias y convicciones
morales en el problema del aborto [] demandaba hacer abstraccin de todo
elemento o patrn de interpretacin que no sea el estrictamente jurdico. Tom
en su defensa la neutralidad valorativa y neg su postura poltica, lo cual signific
un rechazo frontal al reconocimiento de los derechos de las mujeres. Finalmente,
declar exequible el Cdigo Penal colombiano, en su artculo 343, con respaldo
de los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Hernando Herrera Vergara, Jos
Gregorio Hernndez Galindo, Fabio Morn Daz y Vladimiro Naranjo Mesa.
Pero el debate al interior del tribunal no fue monoltico. Tres de sus magistrados hicieron salvamento de voto: Eduardo Cifuentes Muoz, Carlos Gaviria
Daz y Alejandro Martnez Caballero. Argumentaron que la equiparacin del no
nacido a la persona humana, para hacerlo sujeto o titular de derechos fundamentales, era una tesis sin fundamento constitucional. En la opinin de dichos
magistrados, al no diferenciar la proteccin a la vida del derecho fundamental a
la vida consagrado en la Constitucin, la Corte inverta la norma constitucional
para referirse al nasciturus, pues slo puede ser titular del derecho fundamental a
la vida la persona humana nacida, sin que ello niegue la proteccin estatal del
que est por nacer. Por consiguiente aadan el Estado no deba restringir los
derechos fundamentales de las personas creando nuevos sujetos de derecho, ni
restringir derechos fundamentales de la mujer embarazada (Corte Constitucional,
1994a) como los de libertad de conciencia, religin y autonoma procreativa
(Arango, ca. 2005).
177
Estos magistrados invocaron la realidad colombiana en apoyo de sus tesis,

y entre otros datos incluyeron la cifra de 300 mil abortos que se estaban registrando
en el pas por ao, a mediados de los aos 90 (Crdoba, 1990).
Los magistrados que salvaron su voto frente a la Sentencia C-133 consideraron que el error ms grave de la Corte era intentar cambiar la Constitucin, y
con esto afectar la vida de las mujeres. Defender la constitucionalidad del artculo
343 del Cdigo Penal vigente entonces, con base en su mera legalidad (cdigos
Civil y del Menor, derecho internacional, Convencin Americana de Derechos
Humanos), significaba poner las decisiones del legislador por encima de las de la
Constitucin (Corte Constitucional, 1994a). Por consiguiente argumentaron
la Corte Constitucional no poda, motu proprio, crear una competencia en
derechos.
En sntesis, el debate reflej que los magistrados del alto tribunal tenan
dos posiciones sobre el Estado. La una planteaba que el Estado estaba investido
de legitimidad constitucional para proteger el valor intrnseco de la vida humana,
sin aceptar restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales. La otra sostena
que el Estado poda ir ms all, y exigir a sus ciudadanos obediencia a reglas y
prcticas basadas en una determinada concepcin de la vida particularmente relacionada con su valor sagrado. Mientras que la primera postura reconoca la
existencia de un espacio de libertad para tomar decisiones morales con base en el
respeto de las personas y su responsabilidad individual, la segunda negaba esa
posibilidad y demandaba un comportamiento que poda llegar a forzar al ciudadano a actuar en contra de sus propias convicciones morales.
Este debate tambin puso el foco sobre la discriminacin en contra de la
mujer en la que incurri la Corte al no proteger su autonoma reproductiva.44 Lo
esencial para la Corte no era determinar si el nasciturus era persona o no, sino
establecer los lmites del Estado para imponer la defensa de los derechos de los
ciudadanos. El deber del Estado social de derecho es respetar la libertad, en especial,
la libertad de conciencia y de religin, sin favorecer una sola concepcin de vida.
44
Los magistrados echaron mano del concepto mdico predominante en pases donde se cuestionaba la
autonoma reproductiva de la mujer. Sealaron la anticoncepcin como una medida aplicable slo en el
primer trimestre del embarazo. Explicaron que en algunos casos tambin se aceptaba el aborto en el
segundo trimestre, pero slo cuando era necesario evitar sufrimiento del feto, con lo cual prevaleca el
derecho a la vida del feto sobre la autonoma procreativa de la mujer; y que en el tercer trimestre slo se
aplicaba en casos de enfermedad o de peligro para la vida de la madre (Corte Constitucional, 1994a).
178
Como lo que estaba en juego en el debate era la inconstitucionalidad del

Cdigo Penal respecto del aborto, resulta interesante contrastar el repertorio
usado por los magistrados. Para la mayora de ellos, el criterio fue el valor absoluto
de la norma, y su defensa se bas en la neutralidad de las leyes. El criterio de la
minora fue la persona; y su estrategia, la constitucionalidad condicionada a la
poltica pblica: sus exponentes formularon alternativas a la penalizacin absoluta
del aborto y plantearon que se trataba de aplicar la Constitucin para orientar las
normas y el cumplimiento de la ley.
Al examinar el uso de los recursos en ese repertorio, es claro que hubo una
censura tica sobre la norma por parte de la mayora, con el fin de crear un
mecanismo de restriccin de los derechos fundamentales de la mujer embarazada:
el de la personificacin jurdica.
En contraste con el repertorio de otros actores, la Iglesia, por ejemplo, el
discurso y recurso es similar, especialmente ante la sobrevaloracin del embarazo
y de la maternidad y la subvaloracin de la mujer, lo cual significa un desconocimiento de los derechos de la mujer. La censura parta de verdades absolutas
sobre la vida de las mujeres y el desconocimiento de la diferencia que para las
mujeres hay entre ser madre o dar la vida.
Sobre las polticas de salud sexual y reproductiva, se afirmaba que mientras
para los magistrados el asunto era la no existencia de una poltica criminal por
parte del Estado, para muchas mujeres, con claras diferencias por sectores sociales,
el aborto era aceptable y preferible, an con el riesgo y la posibilidad de ser
penalizadas, antes que asumir las consecuencias de un embarazo no deseado
(Gonzlez, 2005).
Los magistrados que asumieron la posicin minoritaria plantearon en el
debate los riesgos de la ineficacia penal, teniendo en cuenta que la prohibicin
no se obedece, adems, es factible eludir la persecucin penal. Para ellos, la
ineficacia penal, a largo plazo, podra implicar el deterioro de la legalidad y de la
legitimidad del Estado. Igual que lo planteado por diversos investigadores respecto
del aumento de la ilegalidad, debido al predominio de la moral eclesial en el
problema del aborto (ibid.; Viveros, 1997), los magistrados que salvaron su voto
reconocieron una realidad evidente:
la sociedad y el Estado han obrado con una doble moral al ser complacientes y
aceptar la impunidad del aborto, y a la vez, pretender encubrir esa actitud con una
drstica y absoluta penalizacin formal [] a sabiendas de que las mujeres, se ven
forzadas por circunstancias insuperables violacin, incesto, malformacin, peligro
para la salud o la vida de la madre a adoptar la decisin de abortar, justamente
para aspirar a una vida digna. (Corte Constitucional, 1994a)
179
Una vez ms, se ratific el predominio de la doctrina catlica sobre la

mujer, slo que en esta oportunidad a travs del discurso de los magistrados de la
Corte Constitucional. Para los magistrados de la mayora, el fundamento de ser
mujer estaba en la maternidad y en ser madre de familia, con base en la doctrina
cristiana, en la que la autonoma del ser humano es limitada. Para los magistrados
de la minora, la Iglesia ha discriminado y desconocido a la mujer como ser
humano, como sujeto de derechos y como ciudadana. Y no sobra aadir que el
patriarcado defendido por la cultura catlica no slo ha buscado controlar a las
mujeres, sino tambin limitar todo debate y dilogo sobre problemas como el
aborto, como lo plantean otros estudios (Kissling, 1996).
Si bien este debate cuestion la gobernabilidad y legitimidad del Estado en
la defensa de los derechos humanos, con base en el Estado social de derecho, en
su conclusin predomin la postura de la mayora de los magistrados de la Corte
Constitucional. En definitiva, hay que reconocer el predominio de la cultura
catlica en Colombia, a pesar de los cambios expresados en la Asamblea Nacional
Constituyente, que se plasmaron en la nueva Constitucin Poltica de la Repblica;
y esto tiene que ver con lo que ha sido el progresivo desmonte del Estado social
de derecho y del Estado laico a travs de las numerosas reformas constitucionales
producidas desde 1991 hasta hoy.
Otro intento de las mujeres por la equidad de gnero
Con el aumento del embarazo adolescente, desde 1990, de los abortos clandestinos
y de la resistencia a la despenalizacin del aborto por parte del Estado, se intent
nuevamente generar el debate sobre el aborto en el Congreso de la Repblica.
En varios pases de Amrica Latina, tal discusin situ a la despenalizacin en el
centro del problema, seal el aborto como un asunto fundamental de las polticas
de salud reproductiva para las mujeres y esencialmente como una cuestin de
equidad de gnero.
En 1995, el gobierno tena varios compromisos pendientes en materia de
los derechos sexuales y reproductivos, derivados de los acuerdos y compromisos
internacionales, como ya se mencion. Y en ese ao, la senadora liberal Piedad
Crdoba Ruiz45 llev por primera vez el problema de la inequidad de gnero al
45
Desde el inicio de su labor como senadora, Crdoba ha trabajado por los derechos de la mujer, las
minoras tnicas y sexuales, y los derechos humanos. Ha gestionado proyectos de ley en beneficio de la
participacin democrtica, de las madres comunitarias, de las mujeres cabeza de hogar, de la comunidad
afrocolombiana, de los gays, lesbianas, bisexuales y transgeneristas, y en contra de la violencia intrafamiliar.
180
Senado de la Repblica, con un proyecto que intentaba avanzar en la definicin

de polticas de salud reproductiva. En sus motivaciones, destac una larga lista de
antecedentes de rechazo a la despenalizacin y propuso superar los obstculos
que planteaba el gobierno, a la luz de la experiencia de otros estados latinoamericanos y los compromisos adquiridos en la esfera internacional, en un marco
de reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos como derechos
humanos.
La senadora Crdoba puso especial nfasis en los derechos de las mujeres
como alternativa para enfrentar la inequidad y la violencia de gnero. Reclam
al Estado colombiano por su indiferencia frente a las condiciones impuestas a las
mujeres para la reproduccin y por las deplorables condiciones de pobreza a las
que se las someta (Crdoba, 1995). El proyecto pretenda convertir la despenalizacin de aborto en ley de la Repblica, como una medida efectiva para
disminuir las brechas de inequidad entre los gneros, desde la salud sexual y
reproductiva.
A pesar de los argumentos que justificaban la iniciativa y de la importancia
del problema que pona en discusin, en el Congreso de la Repblica, el proyecto
de ley propuesto por Piedad Crdoba, en 1995, tambin fue hundido sin mediar
debate. Otra vez se desconocieron los compromisos del Estado con los derechos
humanos y con los derechos de las mujeres. La ausencia de debate poltico sobre
el aborto cuestionaba el cumplimiento del deber del Estado en la proteccin de
las mujeres, especialmente las que se ven abocadas al aborto clandestino.
SNTESIS
Entre 1992 y 1996, los jvenes y las mujeres quedaron atrapados en la lgica
preventivista, a pesar de la lucha decidida de las mujeres por incorporar el enfoque
de derechos promovido desde el mbito internacional.
Con el Consenso de Washington se suscribieron las reformas estructurales
impulsadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, que en
Colombia enmarcaron la reforma de Estado y el cambio en las polticas sociales,
al inicio del gobierno de Csar Gaviria. Con una lgica de subsidio a la demanda
con focalizacin, insercin al mercado por la va neoliberal, y con disminucin
Es considerada una de las mujeres ms representativas del movimiento latinoamericano feminista. Forma
parte del grupo interparlamentario poblacional, por medio del cual se impulsan polticas pblicas en
salud sexual y reproductiva. En 1995, era lder del Movimiento Poder Ciudadano Siglo XXI, del ala izquierda
del partido Liberal.
181
del Estado y activacin de su papel de regulacin, y un enfoque que pretenda

evitar los problemas derivados de ese profundo cambio el preventivista, se
impusieron los bienes y servicios por encima de los derechos, con base en criterios
de la economa y con profundos efectos sobre las condiciones de bienestar,
proteccin social, ciudadana y poltica social.
La inflexin en las polticas de juventud obedeci al nuevo modelo de
desarrollo implantado con la reforma estatal y por tanto al cambio en las polticas
sociales. El gobierno inaugur las nuevas polticas de juventud lanzando al
escenario a un nuevo actor: la Consejera Presidencial de Juventud, Mujer y Familia, CJMF, para convertir a los jvenes actores polticos en poblaciones prioritarias
y expandir el preventivismo.
Se mezclaron tres principios de la Constitucin con los fundamentos
neoliberales en cada uno de los programas ofrecidos: democracia participativa,
derechos y descentralizacin, y subsidios dirigidos a las poblaciones prioritarias.
Los consejos, las casas y oficinas de juventud de varios departamentos y ciudades
colombianas, as como los emprendimientos y programas de prevencin de
drogadiccin, fueron el vehculo de expansin de esta poltica, que redujo los
acuerdos constitucionales a su mnima expresin, expuls a los actores defensores
de los derechos y despleg el preventivismo con base en un imaginario sobre el
joven peligroso que se traa desde los aos 60 y el viejo temor al aumento del
gaminismo de los aos 20; ello, agudizado por el problema del sicariato juvenil
de los aos 80.
El control y contencin del comportamiento del joven que predomin en
la poltica, se sustent en una idea tradicional de la institucin estatal, paternalista
y asistencialista; y no hay que olvidar un aspecto crucial de la contienda: un
movimiento estudiantil debilitado y disperso, marginal y desorganizado frente a
la objecin de conciencia. La presin de los actores internacionales funcion
slo en una va: la de las reformas estructurales, pues la firma de la Convencin
de Derechos del Joven qued pendiente. La autonoma relativa del Estado favoreci debates simultneos y contradictorios en el Congreso: unos hacia la poltica
sectorial y otros hacia la poblacional, con un aspecto comn: el joven fue exaltado
mediante una identidad poltica de cambio e innovacin.
En salud sexual y reproductiva, se debatieron los enfoques tradicionales de
educacin sexual y predomin el moralista, debido a la lgica de la Ley General
de Educacin de 1994 y a su buena articulacin con el preventivismo, en medio
de valores patriarcales arraigados.
182
Fue sintomtico el cambio de la Consejera Presidencial de Juventud, Mujer

y Familia a un Viceministerio de Juventud de corta vida (slo cuatro aos); plante
la fuerza del preventivismo para la expansin del capital humano desde el sector
educativo, con base en una vieja idea asociada a la facilidad de ubicacin de poblaciones cautivas en la escuela; pero fundamentalmente obedeci a los problemas
de gobernabilidad del presidente Samper en medio del Proceso 8000.
La educacin sexual mantuvo su esencia y el predominio moralista, mientras
que la autonoma de los jvenes qued relegada a los documentos de acadmicos
y expertos en el tema. Tampoco se debati el embarazo adolescente, la sexualidad
en la adolescencia o el ejercicio de la sexualidad de los jvenes como un problema
pblico, excepto por la accin de tutela interpuesta por una maestra de escuela a
quien se vulneraron sus derechos porque intent educar a sus estudiantes sobre la
sexualidad. Los medios de comunicacin favorecieron el mantenimiento de las
tradiciones en educacin sexual.
En el debate por el segundo Conpes de Juventud de 1995, que estimul la
educacin para el trabajo, especialmente en jvenes campesinos y rurales, el
problema central para el gobierno era la juventud que no trabajaba ni estudiaba,
por el riesgo de que generara descomposicin social. Se hizo alianza con el Departamento Nacional de Planeacin para definir polticas con un fuerte nfasis
en el preventivismo. Sin embargo, aument el desempleo en las mujeres de 14
aos en adelante. De all, el nfasis en el control del embarazo, pero ahora con
sancin moral igual que en el caso del aborto.
El imaginario de joven que se mantuvo durante este periodo de configuracin de polticas de juventud correspondi al de un adolescente minusvlido
e inmaduro; al de un joven-problema vinculado a conductas irresponsables en lo
sexual, en el manejo de drogas y en la delincuencia. Esta asociacin con el vago y
el gamn perdur al producirse un cambio en el papel social del joven y su potencialidad junto a la asociacin de joven con capacidad de cambio y renovacin,
pero tambin inexperto, que gan identidad poltica en su condicin de actor
del desarrollo y emprendedor.
El movimiento estudiantil y la accin colectiva de los jvenes contrastaron
con el movimiento de mujeres, que haba llegado nuevamente a la contienda
poltica, sin distingo de ninguna clase, para introducir la libre opcin de la maternidad, con apoyo de parlamentarias liberales y feministas. En la coyuntura de
la Constituyente impulsaron el debate por la despenalizacin del aborto, la defensa
de su autonoma y los derechos sexuales y reproductivos; pelearon la igualdad de
183
derechos y oportunidades para hombres y mujeres y la prohibicin de discriminacin por sexo y opcin sexual.
Gobierno e Iglesia se opusieron, por considerar al aborto un delito y un
pecado. Sin embargo, la contienda mantuvo la orientacin socialdemcrata y se
logr entre 1993 y 1995 el bloque de constitucionalidad por los derechos
sexuales y reproductivos, con tres conferencias mundiales que defendieron la
apuesta universal de los derechos humanos: la Conferencia Mundial de Derechos
de Viena, la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, de El
Cairo, y la Cuarta Conferencia sobre la Mujer de Beijing, que reafirm y fortaleci
el consenso de El Cairo y los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres.
La dinmica generada por tales eventos enfrent la oposicin de los conservadores y de la extrema derecha, que se propusieron obstruir los consensos y
acuerdos de las conferencias internacionales.
La Iglesia ha obstaculizado los derechos de las mujeres y los derechos sexuales
y reproductivos en general. Y la Santa Sede, si bien tiene la potestad para hacerlo,
no ha ratificado el Pacto de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ni el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, ni la Convencin sobre la
Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer.
Entre los catlicos progresistas, cabe destacar el movimiento de Catlicas
por el Derecho a Decidir, CDD, que dio apoyo a la despenalizacin del aborto.
El debate sobre el aborto en las altas cortes no fue monoltico. Con motivo
de la Sentencia C-133 de 1994 sobre la inconstitucionalidad del Cdigo Penal,
se pele el derecho a la vida del nasciturus frente a la libertad de conciencia y al
derecho a la autonoma procreativa. Se cuestion la neutralidad valorativa con
que la mayora de magistrados de la Corte Constitucional pretendi obviar el
debate poltico, pese a que su decisin cambiaba la Constitucin y con esto la
vida de las mujeres.
As se puso la decisin del legislador por encima de la Constitucin. El
Estado se cambi, de Estado social de derecho, a Estado autoritario, al imponer a
la mujer un comportamiento en contra de sus convicciones morales, a pesar de
que algunos magistrados advirtieron sobre la ineficacia penal ante la prctica del
aborto y sealaron su implicacin en el deterioro de la legalidad y de la legitimidad
del Estado.
Aun as, predomin la cultura catlica, lo que favoreci el desmonte del
Estado social de derecho y del Estado laico a travs de las muchas reformas constitucionales producidas desde 1991 hasta hoy. Se naturaliz la ilegitimidad estatal.
184
En el Congreso de la Repblica, la senadora liberal Piedad Crdoba debati

sobre la equidad de gnero, en 1995, defendiendo los compromisos del bloque
de constitucionalidad y los derechos sexuales y reproductivos. Pese a que era la
primera vez que este problema llegaba al Senado, en relacin con las polticas de
salud reproductiva, la iniciativa de Crdoba fue archivada.
CONSOLIDACIN DEL PREVENTIVISMO : POLTICA DE ESTADO
(1997-2001)
185
CAPTULO IV
CONSOLIDACIN DEL PREVENTIVISMO:
POLTICA DE ESTADO (1997-2001)
En este captulo se presenta la configuracin de la poltica de juventud del Estado

que consolid el preventivismo y la articulacin entre el control y la salud sexual
y reproductiva de los jvenes. Las confrontaciones se enmarcaron en el debate
por la gobernabilidad y legitimidad del presidente Samper, de cara al Proceso
8.000. Paulatinamente, el movimiento estudiantil se debilit y en el curso de la
formulacin de esta poltica qued excluido del debate.
Pese a que el control del embarazo adolescente apareci en primer plano1,
en sintona con la lgica preventivista, pero sin reconocer la realidad del aborto2
o de los derechos sexuales y reproductivos, en la Corte Constitucional se produjo
un cambio que privilegi la ciudadana de la mujer en medio del predominio del
moralismo y la censura.
Segn los estudios del Centro de Investigacin sobre Dinmica Social de
la Universidad Externado, una de dos mujeres de 19 aos, en estado de embarazo,
abortaba. La polmica por la educacin sexual pas por el desmonte y desconocimiento del Programa de Educacin Sexual. Esto, en medio de una contienda
que aument el control sobre la misma desde el poder desptico del Estado y
especficamente del partido Conservador.
Profamilia segua reportando el aumento del embarazo en mujeres adolescentes; para 2005, la ENDS
report una tasa de fecundidad era de 90 por mil y el embarazo adolescente alcanz una proporcin de
21% (Profamilia, 2000 y 2005).
2
Para el ao 2002, por cada nacimiento haba cuatro abortos; por cada aborto complicado haba siete u
ocho embarazos; y en total, 16% de las muertes maternas eran por aborto inducido. El aborto inseguro era
la tercera causa de mortalidad materna. En 2005, las muertes maternas aumentaron: de las 478 muertes
por diferentes causas, 77 fueron ocasionadas por abortos inseguros. Adems, slo uno de cada cuatro abortos inseguros llegaba a un hospital. Se estim que 60% del total de los abortos que ingresaban a los servicios eran inducidos (Rodrguez, ca. 2006).
186
POLTICA ESTATAL PARA JVENES (JULIO DE 1997)

Mientras que en 1992 se formul una poltica de gobierno para jvenes, en la
segunda mitad de esta dcada se pretendi formular una poltica que reglamentara
el mandato constitucional de 1991. Tal iniciativa surgi durante el gobierno de
Ernesto Samper (1994-1998), en medio de una de las mayores crisis sociales y
polticas que ha vivido el pas, dada por la sinergia entre la clase poltica y el
narcotrfico. Andrs Pastrana, del partido Conservador, el candidato derrotado,
denunci la financiacin parcial de la campaa del presidente electo, Ernesto
Samper, por parte del narcotrfico. Con ello, dio inicio el Proceso 8.000, que
an no concluye del todo.
El conflicto armado interno y la profundizacin del modelo neoliberal
que venan del gobierno Gaviria tuvieron continuidad.
En el sistema poltico, el bipartidismo retom su hegemona, pues el proceso
democrtico iniciado con la Constitucin de 1991 se desvirtu con las elecciones
parlamentarias de 1994. El movimiento AD M-19, que haba logrado 22 curules
en la Asamblea Nacional Constituyente, obtuvo slo dos en esa coyuntura electoral.
Los liberales ganaron las elecciones presidenciales con un margen de 157.000
votos, en medio de una alta abstencin; slo vot 67,63% del total de los posibles
votantes (Murillo y Meja, 1998). En el Senado y en la Cmara de Representantes,
los liberales se mantuvieron como mayora.
En este marco, la contienda poltica defini la formulacin de la primera
poltica estatal dirigida a los jvenes, en la mitad del periodo del presidente Samper.
Ella estuvo antecedida por una confrontacin entre congresistas de diferentes
partidos polticos en torno de proyectos que confluiran en la Ley de la Juventud,
que inici pocos meses despus de la promulgacin de la Constitucin del 91 y
que habra de prolongarse por varios aos.
La primera de tales iniciativas, presentada en 1992, plante la visin y
participacin de los jvenes de la Asamblea Nacional Constituyente. Luego
vinieron otras cuatro, en menos de dos aos, que surtieron un breve trmite
legislativo, y slo tras el cambio en la institucionalidad de juventud creada durante
el gobierno saliente de Csar Gaviria fue aprobada la Ley 375 de 1997 o Ley de
la Juventud.
En esta seccin se presentan las confrontaciones entre los distintos actores
que dieron lugar a esta ley.
Dos procesos convergieron en la formulacin de la poltica de juventud de
1997:
(1997-2001)
187
El acumulado social legado por la Constitucin de 1991, que reuni alrededor de la problemtica de juventud a un conjunto de actores de la esfera
nacional e internacional, para la construccin de la poltica de jvenes.
La configuracin estratgica del Viceministerio de la Juventud, dependiente
del Ministerio de Educacin Nacional, como institucionalidad especfica
para los asuntos de juventud, con reconocimiento y respaldo del jefe de
Estado. Si antes la poltica haba dependido de la Presidencia, ahora sera el
resultado de la gobernabilidad de Samper.
El parapeto de lo social
Los debates por la aprobacin de esta ley duraron casi cinco aos, entre 1992 y
1997. Corrieron paralelos con las discusiones de los Conpes de 1992 y 1995.
Mientras que el gobierno estudiaba el Conpes, el Congreso intentaba concretar
un mandato constitucional para la juventud, pero la tensin se mantena, con el
predominio del preventivismo, que vena desde finales de los 80. Aqu presentaremos el primer intento de romper ese predominio en la poltica de juventud.
Esto incluye los debates de los proyectos de ley de juventud en la Cmara de
Representantes y en el Senado, hasta la aprobacin del texto final, en mayo de
1997.
Sobre los primeros intentos de articular una ley de juventud se sabe muy
poco. En los archivos no hay rastros significativos del proceso. Slo aparecen
referencias de la presentacin que hizo Jaime Andrs Gmez, filsofo y literato
antioqueo, exconsejero escolar y asesor de la GTZ en polticas de juventud, en el
marco del Encuentro Nacional Balance de diez aos de la Ley de la Juventud en
Colombia, que se realiz en Medelln, del 4 al 6 de julio de 2007, con respaldo
de la OPS, la GTZ, la Gobernacin de Antioquia y Unicef, para aportar al debate
legislativo acerca de la poltica de juventud.
En lo que aparece como un balance negativo de la Ley de la Juventud,
Gmez expuso algunos de sus antecedentes, desde 1990, con el Movimiento por
la Sptima Papeleta y el proceso constituyente de 1991. Al parecer, estas dinmicas
animaron la primera propuesta de una ley de juventud, cual fue el proyecto de
ley 156 de 1992, que present el representante liberal Camilo Snchez y que fue
archivado.
Ms adelante, el impulso de los estudiantes lleg hasta el Congreso, con el
proyecto de ley 146 de 1993, que insista en recuperar los debates y planteamientos
sobre la juventud dados en el seno de la Constituyente, relativos a los derechos de
188
la proteccin y formacin integral, y a la promocin de organizaciones juveniles

sin detrimento de su autonoma, por parte del Estado. En este caso, tras la asignacin de ponentes para el primer debate, en la Comisin I del Senado, la iniciativa
tambin fue archivada (Gmez, 2007b: 15-17).
En ese mismo ao, fue presentada al Senado una tercera propuesta, por
parte de la senadora liberal Piedad Crdoba, mediante el proyecto 186 de 1993,
que corri con la misma suerte de los anteriores. Su propsito era hacer realidad
los derechos de los jvenes, y los fundamentos de la propuesta eran similares a los
de los proyectos precedentes: la participacin y la autonoma del joven.
El cuarto intento fue el proyecto 342 de 1993, iniciativa del senador Andrs
Pastrana Arango, miembro del partido Conservador, que en ese momento estaba
en la oposicin al gobierno. Tambin fue archivado, aunque sus lineamientos se
orientaban al fomento del joven como actor estratgico del desarrollo. Su orientacin central apuntaba a facilitar la insercin econmica del joven y a impulsar
una poltica educativa en ciencia y cultura.
Con esta propuesta, se diferenciaron bien las posturas predominantes frente
al joven: una, de tendencia liberal y de izquierda, lo vea como sujeto de derechos;
y la otra, conservadora, lo vea como individuo sujeto al poder socioeconmico.
En 1994, ya con Ernesto Samper en el gobierno, fueron discutidos dos
proyectos ms, pero en este momento la correlacin de fuerzas cambi: la izquierda
sigui defendiendo los derechos, pero las liberales abrazaron la perspectiva del
joven como actor del desarrollo.
El senador Hernn Motta Motta3, del partido Comunista Colombiano,
present el proyecto 65 de 1994, para crear los consejos de juventud, a nivel nacional, departamental y municipal, y establecer mecanismos de participacin
poltica, econmica, social y cultural para los jvenes del pas.
El senador liberal Armando Estrada Villa4 present, a su vez, el proyecto
de ley 104 de 1994, o Ley Nacional del Estudiante y de la Juventud. Sus ideas
eran similares a las del proyecto presentado por Pastrana: insertar al joven al sistema educativo como una va hacia el desarrollo econmico del pas. En el curso
de este debate, en la Cmara de Representantes, el representante Barlahn Henao
Hoyos, del partido Conservador, en su condicin de ponente, propuso el apla-
Segn el peridico Voz, medio oficial del Partido Comunista, el senador Motta debi exiliarse en 1993
porque se sinti amenazado de muerte por las fuerzas militares (Bogot, 19 de agosto a l1 de septiembre
de 1998).
4
Fue despus ministro del Interior del gobierno conservador de Andrs Pastrana.
(1997-2001)
189
zamiento de los proyectos de Motta y de Estrada, por acumulacin, buscando

enfriar el debate y argumentando la necesidad de obtener recursos para su viabilidad, operatividad y adecuamiento normativo. El aplazamiento solicitado por
Hoyos no fue aceptado, pero la votacin qued pendiente para la siguiente legislatura (Estrada y Motta, 1996a).
La postura del Viceministerio, en el debate del Congreso, se enmarc en
un proceso que requiere anlisis. Con el Viceministerio, que constitua la nueva
institucionalidad de juventud creada por Samper, se pretenda que la propuesta
de poltica de juventud retomara el discurso social abandonado por el gobierno
de Gaviria. As lo anunci el Plan Nacional de Desarrollo El salto social
(Presidencia de la Repblica y DNP, 1995). Sin embargo, en los hechos, la poltica
de Samper dio continuidad a las realizaciones de sus predecesores.
Los actores internacionales, por su parte, continuaron con sus acciones de
cooperacin, en especial, los organismos de Naciones Unidas, la OPS, el Banco
Mundial, la Youth Fundation y la GTZ. Nuevas alianzas dieron continuidad a los
programas y se impuls el debate alrededor de la poltica de educacin requerida
para insertar al joven latinoamericano a las nuevas realidades de la ciencia y la
cultura. La OIJ convoc a los pases miembros y asistentes a los foros de juventud
celebrados cada dos aos, desde 1992, para ratificar la Convencin de Derechos
del Joven; y en 1994 institucionaliz la cooperacin internacional para consolidar
su liderazgo en la orientacin de la poltica de juventud en Iberoamrica.
En Colombia, el debate estaba centrado en la poltica de educacin dirigida
al fomento del capital humano, y en este ambiente no se firm la Convencin
por los Derechos del Joven. En cambio, se promovi la discusin sobre la poltica
de juventud, con el documento Criterios de poltica del Viceministerio de Juventud. Sin embargo, la situacin en el MEN no era favorable: el presupuesto era
escaso y los esfuerzos por vincular al empresariado al diseo y respaldo de la
poltica de jvenes no haban fructificado. El salto social de Samper estaba a
prueba.
De otra parte, la reubicacin institucional de la poltica de juventud no
favoreci su implementacin, porque aun cuando el giro en la poltica social del
presidente Samper no significaba un cambio estructural, el Viceministerio de la
Juventud, para el MEN, nunca represent ms que un encargo transitorio de poca
trascendencia (Viera, 2008). Adems, la formulacin de dos polticas de Estado,
una de educacin y otra de juventud, requera ampliar el campo de accin y
renovacin institucional, pero la ubicacin del tema de juventud en un solo
190
sector (el educativo) la redujo al tema escolar: por ms que se le quisiera dar otro
enfoque, no era posible desplegarla.
El MEN redujo al Viceministerio a otro escenario ms de inters exclusivamente
escolar, que implicaba adems desempeos que antes no se tenan y riesgos para la
estabilidad y el equilibrio del statuo quo, que de cierta manera opacaban al MEN.
(Ibid.)
Esto afect la poltica de manera directa. Los programas de educacin sexual slo pudieron desarrollarse en el mbito escolar, y por ello, las casas de
juventud se vieron restringidas al mbito de accin de sus convenios con las
alcaldas. En los hechos, la perspectiva sectorial impona obstculos para extender
la educacin sexual a las casas de juventud, aunque en el enunciado de sus principios
y fundamentos ellas contaran con gran autonoma.
En esto, no pes tanto la escasa comprensin de la perspectiva poblacional
y de derechos del sector educativo como su resistencia a un cambio incierto, ya
expresada durante los debates de la Ley General de Educacin, de 1994, como
explicamos en el Captulo 3. Tambin dificult el avance de la poltica de juventud
en esta etapa la percepcin de los congresistas de que la poltica econmica
atravesaba una crisis, hecho que propiciaba el estancamiento de algunos programas.
Paradjicamente, por primera vez en la historia, la inversin en los programas de juventud aument de manera importante. A pesar del Proceso 8.000 y
de la crisis, los programas de juventud duplicaron su inversin, cambio presupuestal
que puede observarse en la grfica titulada Inversin en programas de juventud
en Colombia, del captulo anterior. Sin embargo, durante el gobierno de Samper,
del total del presupuesto destinado al Viceministerio de la Juventud, (que segn
el Conpes de 1995 ascenda a $700.9 mil millones), slo fue ejecutado 5,4%,
cifra ligeramente superior a la del Conpes de 1992.
Esa baja ejecucin contrasta con la alta participacin en el presupuesto de
otras entidades del gobierno, en especial, el ICBF y el SENA. Esta ltima, con su
programa Mejoramiento de formacin profesional y capacitacin de jvenes,
fue responsable de 84% del gasto total. La poltica de fomento de capital humano
era la prioridad.
Del presupuesto del Viceministerio, el mayor gasto correspondi a la
implantacin de la poltica de juventud, con el 66%, en comparacin con el
23% destinado al Programa integral de conductas de riesgo y el 11% invertido
en Servicios o programas especiales (Puentes, 2002).
Con todo y el incremento presupuestal, el Viceministerio nunca signific
un espacio de desarrollo de polticas pblicas de juventud. Al contrario, sus
(1997-2001)
191
responsables slo lo consideraron una tribuna poltica y un mbito de relacin

con otras fuerzas polticas (Viera, 2008).
La primera funcionaria al frente de este Viceministerio fue Adelina Covo
de Guerrero, entre 1994 y 1996; era de corriente liberal y haba acordado con el
presidente Samper asumir el cargo e impulsar la gestin del programa Tarjeta
joven. Para ella, el problema consista en que la mayora de los involucrados en
los programas sociales concedan poca importancia a los temas de juventud, y en
las dificultades del manejo del presupuesto desde su ubicacin sectorial.
Lo mejor fue posicionar el tema de jvenes en los medios, despus de eso ya no haba ministro que no me pasara al telfono [] yo habra puesto el programa de juventud en el Departamento Nacional de Planeacin, sin los de presupuesto. (Covo,
2008)
Al concluir su gestin en el Viceministerio, Covo Guerrero pas a la direccin del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, como era su deseo.
El siguiente viceministro fue Alex Lopera, de filiacin liberal, quien particip
en los debates iniciales de la Ley de la Juventud; despus fue asesor de paz de la
Gobernacin de Antioquia, y en 1999 fue asesinado.5
Lo sucedi el liberal Yuri Chilln Reyes, pero por poco tiempo, pues se
vincul a la OIJ como secretario general (hoy es secretario general de la Alcalda
Mayor de Bogot). Para l, la clave era mantener la visin del joven en alto
riesgo, lo que privilegiaba los programas de prevencin (Chilln, 1997). En esa
lgica, respald el uso del condn para los jvenes.
La gestin de todos estos viceministros expres consistentemente la postura
del gobierno de Samper, de implantacin de polticas de juventud en el sector
educativo. La excepcin fue el viceministro que reemplaz a Chilln: Miguel
Raad Hernndez, lder del Movimiento Demcrata Independiente, de filiacin
conservadora, quien despus fue gobernador de Bolvar. l represent la cuota
poltica de la oposicin al gobierno, en el momento en que se agudizaba su crisis
de legitimidad, cuyos efectos se sintieron en los programas de educacin sexual
principalmente.
5
Segn El Tiempo, cuatro militares seran enjuiciados por la muerte de lex Lopera (El Tiempo, 13 de
octubre de 1999). Segn lo expuesto ante la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, en la denuncia del asesinato, la actuacin de Lopera, al acompaar a un familiar a entregar el dinero de rescate de
secuestro, contrariaba los intereses del Ejrcito Nacional.
192
La consolidacin del preventivismo

Inicialmente, el Viceministerio de la Juventud plante un documento clave sobre
los criterios que deban contener sus programas. Con esta base se esbozaron las
pautas de desarrollo institucional en el tema, as como los principios y estrategias
de la poltica de jvenes. Estos se fundamentaban en la Constitucin del 91, el
reconocimiento del joven como sujeto de derechos y deberes frente al Estado, y
una perspectiva poblacional para el desarrollo humano integral que no deba
circunscribirse a ningn sector particular.
El documento del Viceministerio destac dos visiones distintas sobre la
juventud: una asimilaba al joven a lo mltiple y diverso; la otra, a las fuerzas para
el desarrollo del pas. La primera privilegiaba su capacidad vital y creatividad,
segn los planteamientos de algunas investigaciones sobre movilizacin de jvenes6; la juventud era descrita como una etapa del ciclo vital, de carcter
heterogneo, que ofreca multiplicidad de vnculos sociales.
La segunda visin destacaba al joven por su valor demogrfico e incidencia
en la modernizacin socioeconmica para la construccin de la democracia y la
paz (Viceministerio de la Juventud, ca. 1995), elementos con los cuales la
juventud podra cumplir el reto de integracin econmica y cultural en marcha.
Planteaba que el joven que ingresara a la poltica, ms que un sujeto de derechos,
era un actor estratgico para el desarrollo y el cambio. La pregunta que surga era
para cul desarrollo?
Entre los objetivos de la poltica, tambin se mantuvieron las dos posturas:
un nfasis en inclusin social y la participacin, y otro, en prevencin. Se buscaba
generar oportunidades de desarrollo para incorporar a la juventud a la sociedad,
facilitar su participacin en acciones de renovacin institucional y en programas
de convivencia o solucin no violenta de los conflictos, promover su participacin
mediante canales adecuados de organizacin y propiciar la aceptacin de la
juventud como una etapa positiva y no como una situacin de riesgo y deficiencia.
En la primera postura, se pretenda involucrar al joven en acciones de
convivencia y facilitar su participacin como derecho. En la postura preventivista,
se pretenda coordinar, entre el Estado y los organismos privados, las acciones
educativas para intervenir los principales problemas de la juventud (violencia,
6
Wilches, Gloria; Salazar Alba. Movilizacin de 8 millones de jvenes, Bogot, enero de 1989 (Viceministerio de la Juventud, ca. 1995).
(1997-2001)
193
prostitucin, alcoholismo, SIDA y farmacodependencia). En esta postura, volva a

emerger la visin del joven-problema y en riesgo.
En la exposicin de criterios tambin apareci la divisin de posturas. La
integralidad, la intersectorialidad, la diversidad y la equidad entre gneros iban
de la mano de los derechos; y la especificidad y la prevencin, de los servicios. Las
estrategias continuaron en la misma lgica. Para los servicios, se trataba de prestar
una atencin prioritaria dirigida a la superacin de la pobreza. Tal fue un aspecto
crucial de la poltica para incorporar al joven a la sociedad: focalizar los problemas
de los jvenes pobres. Tambin se buscaba favorecer la participacin del joven
mediante los consejos de juventud, en la formulacin de las polticas territoriales,
pero la intencin subyacente era ms consultiva y de adaptacin a los cambios,
que de participacin.
En cuanto a la financiacin de la poltica, el documento plante que se hara con los aportes del presupuesto nacional y la cofinanciacin de las entidades
territoriales; para su implantacin propuso el fortalecimiento de la autogestin y
la autosostenibilidad. Adems de aparecer la pobreza como un problema eminentemente econmico, se estimulaba la autogestin como forma de intervenirlo.
En cada uno de los programas especficos de juventud se destacaron las dos
posturas existentes. Como era de esperarse, se proclamaron objetivos de educacin,
justicia, derechos humanos, participacin, vinculacin a la vida econmica, informacin, recreacin y cultura, deporte y salud. Sin embargo como se mostrar
en las prximas pginas, el documento de criterios de polticas continu planteando la transformacin de la vida de los jvenes, fundamentalmente a travs
de acciones de salud y educacin.
La vinculacin a lo econmico se hara a travs de programas de educacin
para el trabajo, en la lgica de la empleabilidad, con una participacin creciente
del sector privado y de las organizaciones no gubernamentales.
Los medios de comunicacin ocuparon un lugar privilegiado en el esbozo
de la poltica, pues se esperaba que promovieran valores y pautas de conducta
esenciales para la insercin social del joven, y que fortalecieran los medios de expresin juvenil como canal de participacin. En contrava del enfoque social de
la poltica, basado en los derechos, los medios seran el escenario de construccin
de subjetividades juveniles.
Salud de jvenes, un problema de educacin en prevencin de conductas de riesgo: En
el tema de la salud para los jvenes, el debate fue escaso. Se parti de la informacin
existente y certificada por las estadsticas de la morbilidad, que justificaba las
194
acciones orientadas a la educacin para la salud, educacin para el manejo de la

sexualidad y adopcin de hbitos de vida saludables. De esa forma, se planteaba
trabajar en conjunto con el sector salud para hacer educacin sexual.
Desde tal ptica, la poblacin juvenil no requera de servicios de salud especficos, pues la prevencin de conductas de riesgo era un problema educativo.
As, las adolescentes aparecieron como un grupo prioritario al cual dirigir las
acciones de prevencin en educacin sexual, consejera y programas de planificacin familiar. En cuanto a los adolescentes, aparecieron al lado de los jvenes
y de los menores trabajadores como receptores de las campaas de salud ocupacional, por el riesgo laboral.
En suma, en el documento del Viceministerio al cual nos hemos referido,
los criterios de polticas de salud para los jvenes definan sta como un servicio,
al convertirla en un programa educativo de carcter preventivista. El documento
nada comentaba sobre la salud y la seguridad social de los jvenes, un tema que
estaba en debate a propsito de la Ley 100 de 1993, pero en otro escenario y con
otros actores.
Como actor estratgico para el desarrollo, el joven ingresara al sistema de
salud en su condicin de menor o de hijo de familia, es decir, clasificado de
acuerdo con su capacidad de pago. Por ser menores de 25 aos de edad y econmicamente dependientes podran disfrutar de los beneficios de la familia. Por
consiguiente, el problema de la salud de los jvenes se deleg a su familia de
origen.
Por otra parte, los jvenes trabajadores, mayores de 18 aos de edad, ingresaran al sistema de salud como contribuyentes o con subsidio; los jvenes
pobres ingresaran a los programas mediante acciones dirigidas al sector escolar;
y los jvenes que no estudiaban ni trabajaban, paradjicamente, quedaran ms
desprotegidos, sin salud ni acceso a las estrategias de prevencin.
Sobre las polticas de reclutamiento del servicio militar, el documento no
plante nada.
Para la formulacin e implementacin de estas polticas, la institucionalidad
del Viceministerio de la Juventud sera la entidad de intermediacin de la cooperacin de otras entidades, para poder mantener una estructura pequea y flexible (Viceministerio de la Juventud, ca. 1995). Ms que ampliar la burocracia
estatal, se pretenda favorecer la gobernabilidad de facto, como lo estaba haciendo
el presidente Samper.
El documento del Viceministerio pareca compartir el conocimiento disponible, segn los aportes de los organismos y actores participantes. Sin embargo,
(1997-2001)
195
el asunto no era slo tcnico. El ncleo estaba en el conflicto entre los actores
involucrados. Adems, con el cambio de viceministro, al ser nombrado Raad
Hernndez, el debate tom otro rumbo: se aceler y profundiz la orientacin
preventivista.
Ms preventivismo y menos gobernabilidad: En medio del debate legislativo por
los proyectos de ley de juventud, el Ejecutivo haca concesiones a las fuerzas de
oposicin en mbitos polticos de aparente debilidad. De una parte como ya se
mencion admiti una cuota de poder del partido Conservador en el Viceministerio de la Juventud, al vincular a Miguel Raad Hernndez, de Cartagena, con
fuerza y arraigo en toda la costa atlntica, por el trabajo realizado por Juan Raad
Nassar en los aos 60.
Raad lleg en el momento de los debates sobre la poltica en el Congreso
de la Repblica. Empez el desmonte de algunos programas del Viceministerio,
como el Programa Nacional de Educacin Sexual, PrNES, para apoyar otros
enfoques en educacin sexual (Gonzlez, 2008) e incluso respaldar una ideologa
opuesta (Viera, 2008). El cambio del comportamiento del joven-problema y los
esquemas de control, ncleo del enfoque preventivista, se tomaron el Viceministerio. Paulatinamente, la idea de una poltica de juventud fundamentada en
los derechos perdi soporte. En este marco, fue aprobada la poltica de juventud
mediante la Ley 375 de 1997.
El viceministro Raad tuvo dos posiciones en el debate: una como miembro
del Ejecutivo y otra como representante del partido de la oposicin. La correlacin
de fuerzas hizo visible la postura y participacin de otros actores que se jugaban la
identidad poltica entre dos posturas extremas. El proceso de formulacin de la
Ley de la Juventud lo deja ver con claridad.
En este proceso ya se dijo, los proyectos de ley 65 y 104, ambos de
1994, haban quedado para trmite en la siguiente legislatura, pero en ese aplazamiento fueron modificados y convertidos en los proyectos 120 de 1996, Cmara,
y 27 de 1996, Senado. Cada uno fue debatido de manera separada, para despus
ser acumulados bajo el nombre de Ley de la Juventud.
En el trmite de este proyecto de ley, en la Cmara de Representantes, el
ponente para los dos debates fue el representante Jos Rafael Ricaurte Armesto.
En el Senado, los ponentes fueron los senadores lvaro Vanegas Montoya7, del
Senador liberal exconcejal del municipio de Envigado.
196
partido Liberal, y Carlos Corsi, del partido Conservador, quien actu en representacin del Movimiento Laicos por Colombia.
En la Cmara de Representantes, Ricaurte hizo contacto con diversos actores
interesados en el trmite del proyecto de ley, entre ellos, funcionarios del Viceministerio de Juventud, miembros del Comit de Enlace y Seguimiento, el representante Barlahn Henao, los senadores ponentes y algunos jvenes.
Para 1996, varias organizaciones juveniles haban organizado foros y encuentros para debatir la iniciativa, entre otros, el Foro Nacional de Estudiantes
de Derecho, el Foro Nacional de la Juventud Rural, el Foro Juvenil del Eje
Cafetero, los foros departamentales y locales de jvenes de Norte de Santander,
Tolima, Huila, Arauca, Distrito Especial de Bogot, Ciudad Bolvar (organizado
por la Juventud Trabajadora Colombiana), San Cristbal Sur y Fusagasuga, los
foros de estudiantes de las universidades Javeriana y Jorge Tadeo Lozano, y los foros de municipios del Valle organizados por la Gerencia Social del departamento.
De estos eventos se llevaron ponencias y relatoras al Foro Nacional realizado
en Bogot, en el cual se aprob un documento para presentar al debate, tanto en
el Senado de la Repblica como en la Cmara de Representantes, de los proyectos
65 y 104 de 1994, antes de que fueran convertidos en los proyectos 120 y 097 de
1996, respectivamente (Estrada y Motta, 1996b; Ricaurte, 1996a).
El Foro Nacional tuvo lugar en abril de 1996. Ah se conform un Comit
de Enlace y Seguimiento8, a pesar de la existencia del documento aprobado y de
las diversas ponencias y relatoras de los eventos realizados por los jvenes. El
Comit qued integrado por trece jvenes provenientes de organizaciones juveniles
de carcter social, organizaciones no gubernamentales y organismos de control,
responsables de ejercer la veedura sobre el trmite del proyecto y concertar sus
contenidos con el Viceministerio y los legisladores.
En la opinin de los jvenes, las propuestas haban cambiado en su esencia,
razn por la cual estaban prevenidos frente a los ponentes del proyecto de ley. En
varios foros, manifestaron su desconfianza y falta de credibilidad en el proceso
legal, tras cinco aos de desaciertos, e insistieron en sus demandas:
La objecin de conciencia se repite en todos los encuentros, pero [] lo mnimo
es que nos respeten [] las condiciones de trabajo que permitan acumular experiencia
[] salud, educacin, vivienda, mejor dicho bienestar. (Juventudes, 2008)
A la reunin con el ponente asistieron los jvenes Gonzalo Pinzn Pinzn, Nelly Estupin, Giovanny
Arias, Carlos R, Chavarro y Jess Suaza del Comit.
(1997-2001)
197
Pero el proceso de formulacin de la ley apenas empezaba y los ponentes

slo recogieron una parte de la discusin de los jvenes y de las organizaciones
juveniles, de las ponencias, conclusiones y relatoras de los eventos realizados, para incorporarlos en la exposicin de motivos y en la parte propositiva de la iniciativa. Por eso, los ttulos del proyecto de ley presentado por los ponentes contrastan con los contenidos debatidos, segn muestra el Cuadro 6.
CUADRO 6. CONTRASTE
ENTRE PONENCIAS Y ASUNTOS DEBATIDOS
DEL PROYECTO DE LEY DE LA JUVENTUD
TTULOS
PRESENTADOS POR LOS PONENTES
ASUNTOS
DEBATIDOS CON
PARTICIPACIN DE JVENES
Fundamentacin y principios de la ley

- Promocin e incorporacin de derechos juveniles
- Libertad de conciencia y libertad religiosa
- Paz como principio de ley y rehabilitacin de jvenes
como obligacin
- No reducir al joven a parmetros cronolgicos
Ampliacin del intervalo de edad

Espacios de deporte, recreacin y
uso creativo del tiempo libre y
cultura
Objecin de conciencia
Participacin
- Creacin de veeduras juveniles
- Construccin democrtica de las polticas
- Prestacin del servicio social alternativo
- Financiacin estatal de la participacin juvenil
Conformacin y funcionamiento de
los consejos de juventud con participacin real del joven
Institucionalidad y polticas pblicas

Participacin de los jvenes en las
- Presupuestos administrativos con amplias partidas fijas comisiones y en las fases de
- Labor de consultora de jvenes
seguimiento
- Participacin en personeras y defensoras del Pueblo
- Elevacin del Viceministerio de la Juventud a Ministerio
- Representantes estudiantiles institucionales
Promocin social y organizacin juvenil
- Seguridad social, acceso preferente a bienes y servicios .
- Mayor atencin a los jvenes marginales y rurales
- Atencin a discapacidad y alto riesgo
- Divulgacin de derechos y deberes en el currculo
de educacin bsica, media y superior
- Solucin al desplazamiento territorial de los jvenes
en el pas
Fuente: Estrada y Motta, 1996a; Ricaurte, 1996a
Creacin de centros de informacin

para la juventud
Bienestar y acciones en salud y seguridad social
Defensa y respaldo de los derechos
de los jvenes
198
Los ponentes consideraban que los jvenes demostraban enorme liderazgo

y claridad. Sin embargo, slo debatieron algunos de los problemas presentados
por ellos, referidos a la escasa participacin y la vulnerabilidad de los ms pobres,
y privilegiaron otros: la precariedad econmica y social, la violencia, el desplazamiento forzoso y, la crisis de modelos culturales y de espacios de socializacin
como la escuela y la familia.
Para los jvenes, ms que la pobreza, lo central era la falta de oportunidades
y de opciones de trabajo y de educacin. En la escuela, encontraban escasas posibilidades de expresin y de desarrollo cultural o de formacin para poder ingresar
a lo laboral. Para ellos, la violencia no era un problema nuevo, y adems los
afectaba de maneras diversas. Frente al conflicto armado, esperaban la aprobacin
de la objecin de conciencia.
No obstante, la problemtica social que dio origen a la poltica de juventud
ubic en su centro la pobreza, la violencia y el cambio de dos instituciones de
control: la familia y la escuela. Nuevamente fue justificada la respuesta institucional, y ratificado el inters en la participacin de los jvenes a travs de foros,
como estrategia clave.
Al parecer, el Comit de Enlace y Seguimiento pretendi mantener sus
apuestas sobre el contenido del proyecto de ley hasta que surtiera su ltimo debate.
En presencia de este Comit, el representante Ricaurte habl con varios actores,
para conciliar posiciones antes del debate en la Plenaria de la Cmara de Representantes. Era una estrategia ms para acercar a las organizaciones juveniles (Ricaurte, 1996a).
Tras su aprobacin en la Cmara de Representantes, del proyecto de la ley
de juventud fue dividido en siete captulos: (1) Principios y fundamentos de la
ley. (2) Derechos y deberes de la juventud. (3) Polticas para la participacin de la
juventud. (4) Ejecucin de las polticas de juventud. (5) Polticas para la promocin
social de los jvenes. (6) Polticas para la cultura y la formacin integral de la
juventud. (7) Financiacin de la ley (ibid.). Luego fueron aadidos Derechos y
deberes, y Polticas para la cultura y la formacin integral y la financiacin.
De ah que en su contenido la iniciativa manejara dos discursos paralelos:
uno expresaba la principal demanda de los jvenes, cual era la defensa de sus
derechos constitucionales; el otro planteaba que el joven deba integrarse socialmente para poder ser reconocido como actor de su propio desarrollo y del de su
pas. As se sustent la poltica de participacin: joven que participara se integrara
a la sociedad, o mejor an, se institucionalizara: tal sera el tema principal de los
consejos de juventud.
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199
No se trataba de la participacin como un derecho del ciudadano, ni del

joven como un sujeto de derechos; eso era considerado como muy liberal. En el
debate de los derechos slo fueron incluidos los de la proteccin al trabajo de los
jvenes, educacin y desarrollo de la personalidad, en consistencia con los nfasis
esenciales de educacin y trabajo planteados por el documento del Viceministerio
sobre criterios de poltica.
No fueron incluidos los temas de objecin de conciencia, ni de libertad religiosa, como haban propuesto permanentemente los jvenes desde la Asamblea
Nacional Constituyente; tampoco el respeto de sus derechos fundamentales por
parte de las autoridades, ni el respeto a su derecho a participar como ciudadanos.
En trminos de justicia, la demanda de respetar al joven como sujeto de derechos
qued por fuera.
Como mecanismos para la ejecucin de la poltica, destacaron la interinstitucionalidad, bajo la coordinacin del Viceministerio, y las redes de participacin juvenil. Es decir, la poltica tambin deba ser implementada por jvenes,
pero slo por aquellos que de manera individual o colectiva formaran parte de
las redes de participacin.
En sntesis, en los primeros cuatro captulos del proyecto de ley (Principios
y fundamentos de la ley; Derechos y deberes de la juventud; Polticas para la
participacin de la juventud; y Ejecucin de las polticas de juventud), predomin
la exclusin del enfoque de derechos y la consolidacin del enfoque preventivista,
con mecanismos predefinidos sobre el tipo de joven requerido para lograr la
insercin social esperada, uno social y polticamente aceptable: un joven actor
del desarrollo y colaborador.
Jvenes, slo educacin en salud
En el Captulo 5 del proyecto de ley de la Juventud, referido a las Polticas para
la promocin social de los jvenes, la salud fue definida como una de las siete
estrategias encaminadas al logro de la inclusin social, econmica, cultural y
poltica de la juventud. Veamos:
1.
Educacin formal, no formal y extraescolar.
2.
Reeducacin como mecanismo de rehabilitacin de todos los problemas,
desde drogadiccin, prostitucin, delincuencia, hasta conflicto armado.
3.
Sistemas de intermediacin laboral, especficamente crditos, subsidios, y
autoempleo o emprendimiento.
4.
Mejoramiento de la integracin social con el ejercicio de ciudadana.
200
5.
6.
7.
Apoyo a la pareja joven, especficamente en lo relativo a la formacin

familiar.
Acceso a bienes y servicios, mediante la Tarjeta joven y centros de informacin.
Progresivo acceso a los servicios de salud integral y a los programas preventivos en salud adolescente y educacin sexual.
La ubicacin de la salud de los jvenes en un captulo sobre la promocin

social consolid la lgica preventivista. Esto, sin perder de vista que la salud,
igual que las otras estrategias mencionadas, perda autonoma y se orientaba en
una misma y nica direccin: servir para la insercin socioeconmica del nuevo
joven.
El preventivismo en salud se despleg con dos componentes: (1) ya no se
hablara de salud, sino de educacin para la salud, y con esto, el derecho a la salud
de los jvenes se cambiaba por un servicio de formacin integral para adolescentes. Y (2) la atencin en salud de jvenes continuara la lgica de la Ley 100 de
1993: ya no derecho, sino servicio, y de acceso restringido. Se excluira al joven,
de acuerdo a la capacidad de pago de su familia, o la propia, si ya se haba independizado.
De all la expresin usada en la Ley: Salud de los adolescentes. El cambio
social de la poltica de Samper para la juventud transfiri al sector educativo la
responsabilidad del Estado sobre la salud de los jvenes, y la redujo al enfoque
preventivista, predominante en la ley. sta continu la reforma empezada por el
gobierno de Gaviria en materia de poltica social, en especial, en lo concerniente
a la salud de los jvenes. Pero mientras aquel gobierno manej la salud desde la
Consejera para la Juventud, la Mujer y la Familia, CJMF, sin perder el enfoque
intersectorial y sin reducirla a lo educativo, el gobierno de Samper la restringi a
un solo sector, y la condicion a la capacidad del gobernante, en razn de la gestin interinstitucional que requera. En otras palabras, la ejecucin de esta poltica
hered el problema de la gobernabilidad de Samper.
En la misma lgica, la salud sexual y reproductiva (uno de los temas de ms
debate en el Congreso desde finales de los 60) privilegi a la educacin sexual. El
problema de la salud sexual y reproductiva de los jvenes no fue debatido en el
trmite de la Ley de la Juventud, a pesar de que el Ministerio de Salud ya tena
definida la nueva normatividad que regira la atencin de los jvenes (mediante
la Ley 100 de 1993) y de los reiterados intentos de debate en el Congreso de la
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201
Repblica sobre los temas de la autonoma del cuerpo de la mujer, los derechos
sexuales y reproductivos, y los derechos de los jvenes.
Desde 1994, hubo un auge nacional e internacional de los derechos sexuales
y reproductivos como derechos humanos. Sin embargo, la discusin de la Ley de
la Juventud tampoco tuvo en cuenta esta dinmica ni su efecto en la salud sexual
y reproductiva de los jvenes. Antes bien, sta fue concebida de manera restrictiva
y orientada por un solo enfoque. La Ley tambin especific que la educacin
sexual del joven estara basada en la moralidad, la tradicin y la familia.
Desde la lgica preventivista, la estrategia de formacin integral incluira
la vieja planificacin familiar, dirigida slo a las adolescentes; y en lo concerniente
a la atencin en salud sexual y reproductiva, se defini no hacer nada. Esto tambin se debati con los actores involucrados aos antes en la formulacin de la
Ley 100 de 1993, pese al alarmante aumento del embarazo adolescente desde los
aos 90. Por consiguiente, la poltica sobre el embarazo en jvenes quedara claramente definida como una estrategia de inclusin socioeconmica.
En el Captulo 6 del proyecto de ley de juventud, referido a las Polticas
para la cultura y la formacin integral de la juventud, stas se tradujeron con la
misma lgica de las acciones educativas, ejecutadas a travs de diversas modalidades
y con la intervencin de distintos actores; es decir, se trat de expandir esta
estrategia educativa mediante acciones culturales.
En el ltimo captulo, sobre financiacin, entre las mltiples opciones se
privilegi la autogestin juvenil, mediante lneas de crdito para los ms pobres,
especialmente para los campesinos, de acuerdo con la lgica general del proyecto
de ley, que se basaba en los principios de la economa neoclsica, con mecanismos
de subsidio y fomento del capital humano. Tambin fueron incluidos aportes del
sector pblico (presupuesto nacional, entidades del orden nacional y territorial y
Plan de Desarrollo) y recursos de la cooperacin internacional y del sector privado.
La Ley de la Juventud no plante definiciones respecto de la posibilidad de
un servicio social o militar alternativo: como el tema de la salud, aqullos quedaron
para el debate en el Congreso de la Repblica, con otros actores.
Para los jvenes, el articulado de la ley no tuvo en cuenta sus demandas
ms importantes: la promocin y defensa de sus derechos, y por tanto, su reconocimiento como sujetos de derechos. La participacin de la juventud fue otro
derecho que no fue reconocido, pese a tratarse de una demanda central planteada
en los debates y foros.
Entre los jvenes se present nuevamente una diferenciacin, en lo relativo
a los valores y la percepcin del resultado de la poltica: un grupo se mostr ms
202
liberal y autnomo, y otro ms atado a la institucionalidad. Para los primeros, el

debate de la objecin de conciencia haba sido un fracaso; se sentan burlados, en
especial, por la indiferencia manifestada ante el joven en el conflicto armado:
Vamos a seguir poniendo los muertos, decan. Los otros, en cambio, vean con
buenos ojos la educacin en el servicio militar y la capacitacin ambiental ofrecida
por el mismo: De todas formas nos va a tocar Es una opcin para los que
no pueden estudiar Yo voy para lo ambiental La discusin sobre las diversas
formas de participacin poltica tambin fue intensa.
En lo que s hubo acuerdo entre los que respaldaron la apertura de los
nuevos mecanismos de convocatoria y financiacin de la participacin por parte
del Estado y los que criticaron la manipulacin de los polticos fue en la percepcin de que nos vieron como sus nios. En lo dems, no hubo acuerdo, y
el debate se fue polarizando. Para todos resultaba clara la necesidad de continuarlo,
con otras organizaciones. En cualquier caso, haba mucha expectativa frente a los
consejos de juventud y las posibilidades que ellos representaban (Juventudes,
2008).
En sntesis, la Ley de la Juventud slo incluy dos de las propuestas elaboradas
por los jvenes (participacin, y cultura y deporte) y lo hizo de forma parcial. Algunos jvenes se sintieron satisfechos con ella, y de todas maneras hay que abonarle
su contribucin al debate pblico sobre problemticas de las juventudes, en
especial, la de la objecin de conciencia.
Respecto de la participacin, los jvenes demandaban garantas del Estado,
financiacin y respaldo para la representacin juvenil institucional, la conformacin de consejos de juventud de carcter autnomo, participacin plural y
con equidad de gnero, libertad de asociacin y creacin de redes juveniles.
Los congresistas, por su parte, definieron la participacin como condicin
esencial para el joven actor del desarrollo, de la paz y la convivencia, para su
interlocucin con el Estado y su expresin cultural. Los jvenes no institucionalizados sealaban la necesidad de una participacin real: Pedimos participar
como ciudadanos y nos obligaron, pero a su estilo (ibid.).
De forma similar, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, los
jvenes se haban sentido vulnerados: Pedimos liberacin y nos dieron relativismo (Duarte, 2008). La diferencia en esta ocasin fue el propsito de la participacin: el Legislativo la defini como un deber para que el joven fuera integrado
socialmente, mientras que para la juventud la participacin era un derecho. Adems, se limit el alcance de la misma, pues se la redujo a la posibilidad de influir
en la contienda electoral.
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203
En cambio, en lo referido a los consejos de juventud, la ley no slo recogi

la intencin de los jvenes de formar cuerpos autnomos, sino aadi que fueran
colegiados y electos por voto popular. A la manera de las democracias modernas,
los consejos se asimilaron a lo que podra ser un partido poltico, pero con funciones de veedura y apoyo a la ejecucin de las polticas. Ellos seran esenciales
para la configuracin del que habra de convertirse en un actor central en la
implementacin de las polticas de juventud: la Comisin de Juventud.
sta se encargara de articular los temas de juventud con el gobierno, esto
es, de implantar la poltica. As se garantizara su realizacin efectiva. Los jvenes, en su mayora, la aprobaron, pues para ellos implicaba mantener una
forma de organizacin social. Sin embargo, la representacin de las juventudes
qued reducida a un ente. Cabe recordar que estos consejos no haban resultado
del debate de la ley sino de una vieja iniciativa de las organizaciones y grupos
juveniles en los barrios y localidades de Bogot y de Medelln (Forero, 2009a).
En cuanto a cultura y deporte, el proceso sociopoltico fue similar al de
participacin. Los jvenes demandaron una participacin amplia en lo cultural,
que incluyera lo ambiental, lo recreativo, el deporte, la msica, el arte, el uso del
tiempo libre, la expresin corporal e incluso las diferencias tnico-raciales. Para
los congresistas, la cuestin cultural y deportiva significaba una parte de la formacin integral del joven, por lo que intentaron convertirla (como haban hecho
antes con la educacin) en un tipo de capital humano, a travs de distintas estrategias y modalidades de formacin.
Entre los sujetos encargados de la formacin, fueron destacados los medios
de comunicacin y la escuela. Para algunos jvenes, la formacin era tambin
una forma de difusin de su cultura. Para otros, la ley no deba hacer de las diferencias un bazar. Y para algunos ms, lo cultural era lo nico bueno de la poltica
(Juventudes, 2008).
Respecto de otras demandas, la Ley de la Juventud definitivamente se opuso
a lo expresado por los jvenes. El servicio militar fue una de ellas. En la ley apareci con carcter obligatorio, como resultado de acuerdos entre el Viceministerio
y las Fuerzas Militares. Los debates adelantados por los jvenes haban introducido
una propuesta de servicio militar con derecho a la formacin integral y a modalidades alternativas. Sin embargo, lo que estaba en juego era una de las demandas
que ms se haba planteado desde la Asamblea Nacional Constituyente: la objecin
de conciencia, que no obtuvo respuesta de las Fuerzas Armadas ni del gobierno.
En relacin con la salud ya se anot, la situacin fue similar a la del servicio militar: opuesta a la voluntad manifiesta de los jvenes (ibid.). Las mujeres
204
pedan consideraciones en el trato especficamente, en el manejo de la intimidad

y respeto por parte de los funcionarios, pero esto no fue debatido (Ministerio de
Educacin Nacional y Viceministerio de la Juventud, 2000).
La salud sexual y reproductiva tampoco fue tema de debate por parte de los
congresistas, a pesar de que en el pas la discusin del problema del embarazo en
las adolescentes estaba en un punto muy lgido. Eran numerosas las demandas
contra rectores de colegios por vulneracin de derechos de estudiantes embarazadas
(Corte Constitucional, 1992a; Corte Constitucional, 1994b).
Profamilia haba publicado dos encuestas sobre demografa y salud: una en
1990 y otra en 1995, que registraron un aumento persistente del embarazo juvenil.
Estaba fresca la memoria de la Conferencia sobre la Mujer de Beijing, varios
proyectos de ley haban sido presentados en el Congreso de la Repblica, para su
discusin, y estaba en furor la serie televisada Padres e hijos, que frecuentemente
trataba el tema del embarazo y las relaciones de pareja, con una propuesta pedaggica dirigida a las familias tradicionales (Colombiana de Televisin, de Zubira
y Aponte, 1993-2008).
Adems, el conflicto del MEN, en el cual se involucraron senadores y actores del debate de la Ley de la Juventud, tambin haba alcanzado su nivel ms
alto y El libro de la sexualidad acababa de ser retirado de circulacin.9
En este marco, nadie se atrevi a proponer, en los debates de los proyectos
de ley, temas como el VIH SIDA, el embarazo precoz, el aborto o la educacin
sexual.
El joven de la ley: actor del desarrollo integral
El joven sobre el cual aludan los debates de la Ley de la Juventud no slo representaba una esperanza de cambio, sino tambin era un actor llamado a renovar
la cultura y a orientar el cambio social hacia el desarrollo humano integral (Estrada
y Motta, 1996b). En esencia, el discurso presentaba a un joven caracterizado por
su compromiso con el desarrollo humano integral.
Sin embargo, la realidad no era tan homognea como el ideal de joven que
se buscaba imponer. Por el contrario, esta poblacin se caracterizaba por su
diversidad; de ello dieron cuenta los mismos jvenes en sus debates, y los investigadores sobre temas de juventud, tanto colombianos (Escobar et al., 2004)
como de otros pases de Amrica Latina (Tommasi, 1999). A los jvenes no slo
MinEducacin se retira de El libro de la sexualidad. Bogot: El Tiempo, octubre de 1995.
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205
los separaban las diversas perspectivas, sino tambin las enormes desigualdades
entre lo rural y lo urbano, entre las opciones sexuales y de gnero, y en general,
las inequidades acumuladas por todos los procesos de exclusin que haban vivido.
Con el discurso sobre el joven para el desarrollo humano integral se
enlazaron los ejes del proyecto de ley: participacin, formacin y promocin
mediante los consejos de juventud, el uso del tiempo libre (esta vez como parte
de la necesaria educacin extraescolar), los subsidios, el autoempleo y la informacin disponible; todo ello, en una lgica ms preventivista que promocional.
Durante el debate en el Senado, los jvenes del Comit de Enlace y Seguimiento no llegaron a acuerdos con el senador Corsi respecto de los ejes del proyecto de ley. Lo interpelaron varias veces, sin ningn resultado. El viceministro
Raad no estaba de acuerdo con la propuesta de conformar una Comisin Nacional
de Juventud, quizs porque en ella le correspondera ejercer como secretario
ejecutivo, en un nivel inferior al de los ministros que la integraran.
Las fuerzas se distensionaron cuando Mara Emma Meja10, la nueva ministra
de Educacin, propuso al senador Corsi que tomara el proyecto de ley como
insumo de una primera consulta nacional juvenil para la construccin de la Ley
de la Juventud11 (Estrada y Motta, 1996b). La propuesta fue acogida por el ponente,
quien no se cans de proclamar la nutrida participacin juvenil que haba impulsado el proceso poltico:
se trata de un proyecto de ley para la juventud y de la juventud, pues sin duda
puede afirmarse que los grupos ms significativos de las nuevas generaciones participaron en el proceso de elaboracin, de tal manera que hoy la consideran su ley.
(ibid.)
La idea de joven, en el proyecto de ley, fue aprobada tanto en el Senado

como en la Cmara sin que se propiciara un debate pblico con la juventud.
Con excepcin de los considerados verdaderamente pobres, los jvenes fueron
excluidos nuevamente.
Primer debate del proyecto de ley de juventud en la Cmara de Representantes. El
ponente para el primer debate en la Cmara de Representantes fue el representante
10
Poltica liberal que se desempe primero como ministra de Educacin (entre 1995 y 1996) y despus
de Relaciones Exteriores. Fue candidata a la Vicepresidencia de la Repblica por el partido Liberal. En
2000 aspir a la Alcalda de Bogot como independiente, aunque con apoyo del partido Liberal. Hoy es
parte del izquierdista Polo Democrtico Alternativo.
11
Esto correspondi al segundo momento del debate, cuando los dos proyectos iniciales (presentados uno
en la Cmara de Representantes y el otro en el Senado) fueron acumulados como una sola propuesta de ley.
206
Jos Rafael Ricaurte Armesto, quien propuso cambios fundamentales sobre el

proyecto original. Con tales modificaciones trataba de dar a la poltica de juventud
una institucionalidad mayor de la que tena con el Viceministerio de la Juventud.
La propuesta consista en crear el Sistema Nacional de Juventud, SNJ, con participacin de instituciones estatales, sociales y mixtas, con competencias y funciones
especficas en la implementacin de la poltica.
Entre las instituciones estatales, se inclua al alto gobierno y a algunos
institutos descentralizados, instancias ejecutoras por excelencia, que conformaran
el Sistema de Atencin de la Juventud, SAJ, bajo la autoridad del MEN, que actuara a travs del Viceministerio de la Juventud.
Entre las instituciones mixtas, se creara la Comisin Nacional de Juventud,
CNJ, mxima instancia de concertacin para la implementacin de la poltica.
Estara conformada por el director del DNP, varios ministros, o en su defecto, sus
viceministros (del Interior, de Defensa, de Salud, de Agricultura, de Educacin y
de Trabajo), los directores de los institutos con responsabilidades en asuntos de la
juventud (ICBF, Coldeportes y Colcultura), un representante de las oficinas o
secretaras de juventud, dos delegados de las corporaciones, asociaciones o fundaciones que trabajaran en favor de la juventud y catorce delegados de los consejos
de juventud.
Entre las instituciones sociales, se mencionaban los consejos de juventud,
que entraban a formar parte del SNJ, con normas de organizacin y funciones
especficas. Facilitaran la participacin y cercana al gobierno y ejerceran la
veedura de la poltica.
Los principales cambios introducidos al proyecto de Ley de la Juventud,
para su discusin en la Cmara de Representantes, fueron los siguientes:
1.
La redefinicin pblica de los consejos de juventud como medio por el
cual se institucionalizara la participacin de los jvenes. Cristaliz as la
demanda de estos de asegurar su participacin como derecho.
2.
La creacin de la Defensora de la Juventud, encargada de promover y
proteger los derechos de los jvenes.
3.
La ampliacin del rango de edad de la poblacin catalogada como joven
de los 12 hasta los 30 aos. Esto implicaba que la poltica tuviera incidencia
en 25% de la poblacin colombiana. Se trataba de una estrategia de bono
demogrfico, para incluir a los jvenes ms pobres: a los indgenas, los
afrocolombianos, los raizales, los indigentes y los discapacitados. Tal estrategia implicaba insertar a los jvenes en actividades productivas, para lograr
el aumento de la poblacin econmicamente activa.
4.
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207
El diseo de estrategias de ingreso de jvenes al mercado, como subsidios y

lneas de crdito campesino para la inversin especfica en modelos de economa autogestionaria.
5.
La reduccin de la financiacin de la ley. Se definieron como fuentes especficas para su implementacin el impuesto a los cigarrillos nacionales y
extranjeros, el impuesto al valor agregado (IVA) y aportes del Estado. Al
mismo tiempo, se suprimi el aporte de otras fuentes ya definidas: entidades
del orden nacional (por ejemplo, el 30% de los bienes incautados a los
narcos), el Plan de Desarrollo, y transferencias del gobierno para proyectos
especficos, como las iniciativas juveniles campesinas. Tambin se propuso
la eliminacin del Fondo de Juventud del Viceministerio.
6.
La supresin de dos artculos sobre el servicio militar y la confirmacin de
una nica opcin de servicio militar obligatorio: la formacin integral,
denominada as pues hara parte esencial del servicio militar, para reorientar
el campo de accin de este servicio y las modalidades de servicio militar
alternativo que haban sido debatidas por los jvenes.
Y es que tras negar la participacin de los jvenes en la segunda ronda del
debate pblico, los cambios al proyecto de ley llegaron en serie. Antes de cerrar el
debate, el ponente Ricaurte propuso agilizar el nombramiento provisional de la
Comisin Nacional de Juventud, con consejos de juventud organizados por el
Viceministerio de la Juventud y el Ministerio del Interior.
La aprobacin del texto por la Cmara de Representantes en pleno fue
aplazada para el siguiente ao (1997), mientras se acordaba el pliego de modificaciones con el gobierno nacional y con los ministros de Hacienda12 y Defensa13, especialmente en lo referido a las fuentes de financiacin de la ley y a los
jvenes vinculados al conflicto armado mediante polticas de reclutamiento, por
parte de las Fuerzas Militares y de los actores insurgentes (Ricaurte, 1996a).
A principios de 1997, el representante Ricaurte Armesto present nuevo
pliego de modificaciones al proyecto de ley. Fueron confirmadas las seis ya
enunciadas e impulsada otra: la Comisin Nacional de Juventud. Adems, fueron
creadas delegaciones por cada Consejo Regional de Planeacin, Corpes, con adjudicacin de contratos para el desarrollo de los programas de juventud por
competencia de la Nacin, directamente del seor Presidente de la Repblica o
del funcionario en quien l delegara.
12
13
Jos Antonio Ocampo Gaviria, del ala centro izquierda del partido Liberal.
Guillermo Alberto Gonzlez Mosquera, del partido Liberal.
208
Con esto, las decisiones quedaron ms centralizadas y se disminuy el

presupuesto, el cual qued condicionado a la asignacin del presupuesto nacional.
Tambin se incluyeron lneas de crdito campesino en las reas de microempresas
y proyectos productivos (Ricaurte, 1996a y 1997a).
Estos cambios profundizaban an ms la lgica de focalizacin de jvenes
pobres para estimular su insercin econmica. Se volvi a reducir el rango de la
edad de la poblacin catalogada como juventud de 14 a 26 aos.
El predominio preventivista dialogaba bien con la lgica econmica
implantada en el pliego de modificaciones. Entre sus implicaciones estaba la
priorizacin de un tipo de acciones, las escolares, y de un tipo de joven: el ms
pobre.
Con tales modificaciones se desconocieron los derechos de los jvenes, se
aboli la obligatoriedad del Estado de protegerlos socialmente y se redujeron las
fuentes de financiacin de la poltica de la juventud. El acuerdo con los ministros
de Hacienda y Defensa haba cumplido su cometido: disminuir el alcance y envergadura de la Ley de la Juventud y mantener el statu quo de la cartera de
Defensa.
La Plenaria de la Cmara de Representantes aprob las modificaciones al
proyecto de ley. Para ese momento, se haba declarado emergencia econmica y
el Proceso 8.000 estaba en auge. El gobierno del salto social desvirtuaba sus
propsitos respecto de las polticas sociales.
Jvenes entre la gobernabilidad y la globalizacin
En el final del trmite del proyecto de ley 120 de 1996, en la Cmara de Representantes, se debatieron temas de la ley que para los congresistas y para el Ejecutivo
resultaban esenciales: la financiacin, el servicio militar y el enlace entre Ejecutivo
y Legislativo para su desarrollo legal ulterior.
Es importante mencionar que el grupo de representantes que particip
ms activamente en la discusin en la Plenaria de la Cmara estaba integrado por
siete representantes del partido Liberal y tres del partido Conservador. De otra
parte, en representacin del gobierno intervinieron los ministros de Defensa y
de Hacienda, ambos del partido Liberal, y representantes de las fuerzas militares.
La Presidencia de la Cmara, ejercida entonces por un miembro del partido
Liberal, reabri el debate sobre el pliego de modificaciones planteado por el ponente Jos Rafael Ricaurte Armesto.
Un representante liberal intervino, en nombre de los jvenes, para proponer
una reforma de la Constitucin que permitiera obtener la ciudadana a los 17
(1997-2001)
209
aos. Ricaurte sustent la importancia del rango de edad del proyecto (14-26
aos) con dos argumentos: identificar a los jvenes con un criterio global, para
unificar la edad con el resto de pases con polticas de juventud similares. El
segundo argumento fue el papel que habra de cumplir la ley en el desarrollo
nacional:
La juventud es un sector de la sociedad muy importante [] se trata de darle espacio dentro de la democracia [] indudablemente deseamos que participe []
realice sus propias ideas cuando estn fuera del hogar.
Para Ricaurte, fuera del hogar equivala a tiempo libre, cuando no se

est en la casa, en el seno de la familia, en el colegio, en la universidad o en el servicio militar. Lo defina como un tiempo en el que la juventud no sabe qu
hacer y se deja desviar debido a su poca experiencia.
El joven rural es tentado por la guerrilla que le ofrece oportunidades laborales, que
al final no le cumplen lo que le dicen []. Igualmente, en el caso del paramilitarismo;
la juventud es en fin de cuentas carne de can, el sector de la sociedad que pone
los muertos.
El verdadero valor de la juventud, para el representante Ricaurte, era la

contribucin que poda hacer al desarrollo humano integral, al futuro y a la paz.
Por eso, justificaba abrir la participacin en los consejos de juventud e insertarlos
en la economa, como forma de prevenir conductas peligrosas.
Otro representante del partido Liberal pidi confirmar el retiro de tres
artculos esenciales de la ley: el servicio militar alternativo, las comisiones de
enlace para el desarrollo de la poltica y algunas fuentes de financiacin de la ley.
Inform que tanto el ministro de Defensa como las fuerzas militares y la polica
no tenan proyecto de ley sobre un servicio militar alterno. Tambin defendi la
posicin del ministro de Hacienda sobre la necesidad de excluir, de la financiacin,
fuentes esenciales. Para este representante, los jvenes habran de formarse en el
servicio militar y la inversin gubernamental deba orientarse a la defensa.
Ricaurte explic los acuerdos realizados con el ministro de Defensa y con
el general Bedoya14, entonces comandante de las Fuerzas Militares, pues estaba
en debate otro proyecto de ley sobre la prestacin del servicio militar obligatorio.
14
Harold Bedoya Pizarro fue militar de carrera y despus de su retiro incursion en la poltica. Fue
comandante de las Fuerzas Militares hasta julio de 1997, cuando renunci a la vida militar por diferencias
con el presidente Ernesto Samper, en especial, por la toma guerrillera de Las Delicias. Despus, se postul
como candidato a la Presidencia de la Repblica para el periodo 1998-2002.
210
Los temas del servicio militar alternativo y la objecin de conciencia no fueron

debatidos. La reduccin de la financiacin y el enlace fueron aprobados sin mayor
debate, pues estos puntos ya haban sido planteados en la discusin del pliego de
modificaciones.
Un representante del partido Conservador se opuso a lo planteado en este
segundo debate y pidi rechazar el proyecto de ley, inspirado ms en una pretensin
poltica que en la defensa del inters de los jvenes.
Se pretende un montaje paralelo en el gobierno [] no tanto para la defensa de los
derechos del joven sino para fijar los parmetros de accin poltica de la juventud
[] unos consejos paralelos [] gobiernos paralelos en todos los rdenes.
Para este representante conservador, la juventud slo requera educacin y

deportes. Plante que la defensa de los derechos estaba consagrada por la Constitucin, y que la poltica era innecesaria. Consideraba un retroceso favorecer los
derechos polticos, que los jvenes votaran o tuvieran injerencia poltica, pues
ello supona el riesgo de que las organizaciones juveniles se convirtieran en unos
estamentos totalitarios, al estilo de la cortina de hierro.
El discurso del representante conservador dej en claro la concepcin de
juventud y de sociedad de los conservadores y de la extrema derecha: los jvenes
eran un problema, un peligro, mxime si carecan de formacin o estaban desocupados. De all la educacin y el deporte como centro de la poltica que proponan.
Estos sectores desconocan los derechos del joven y el valor poltico y social del
reconocimiento de tales derechos. En tal lgica, una sociedad funcionaba mejor
con normas que con la decisin de seres autnomos. Resulta significativo que la
intervencin a la que hemos aludido fuera recibida en la Cmara de Representantes
sin oposicin o debate (Ricaurte, 1997b).
La respuesta a tales planteamientos la present el viceministro Raad Hernndez, en su condicin de conservador y de funcionario del gobierno. Destac
las ventajas de las dos posturas planteadas por el proyecto de ley y defendi su
lgica en los tres ejes de formacin, participacin y promocin. Mostr el proyecto
de ley como una iniciativa gubernamental desde el Plan Nacional de Desarrollo
y centr sus argumentos en el valor del joven como bono demogrfico15 y en el
carcter poblacional de la poltica.
Raad confront al representante conservador y puso en evidencia las diferentes concepciones que existan sobre el joven, en el seno mismo del conser15
Bono demogrfico ocurre cuando la poblacin econmicamente activa es superior al nmero de nios y
ancianos.
(1997-2001)
211
vadurismo, manifiestas a travs de uno de sus representantes en el gobierno y

otro en el Legislativo. Para ambos, el joven era un problema, slo que para el
Viceministro ello supona profundizar la poltica social hacia el desarrollo humano
integral, mientras que para su interlocutor el joven-problema requera ms control,
la accin efectiva de las fuerzas militares con el servicio militar obligatorio y no
una ley de juventud; y en ese momento del debate, propuso hacer oposicin al
gobierno.
En esta confrontacin con el representante conservador, el viceministro
Raad apoy la Ley de la Juventud y ratific la propuesta del ministro de Hacienda
de no afectar el gasto pblico ms all de lo que se haba aprobado y disminuir la
financiacin de la poltica.
Otros representantes liberales intervinieron tambin en contra del gobierno,
en torno de los temas de la financiacin de la Defensora de la Juventud y de la
organizacin de nuevos cargos. Esencialmente, cuestionaron dos pargrafos que
continuaban siendo marginales en el proyecto de ley sobre los programas de
educacin sexual, de drogadiccin y alcoholismo por parte del Viceministerio.
Para ellos, tales programas resultaban muy costosos, entre otras, porque ya estaba
el subsidio de centros rurales de rehabilitacin y de centros de informacin juvenil.
Ninguno plante pblicamente el debate sobre la salud sexual y reproductiva, ni sobre el problema de la educacin sexual que se viva en ese momento;
justificaron sus planteamientos con el argumento del uso adecuado de los recursos
pblicos, recursos que dependan segn anotaron de una incierta cooperacin
internacional y de bienes incautados al narcotrfico.
Esta postura recibi apoyos de otros representantes liberales, quienes rechazaron el uso de bienes incautados al narcotrfico, bsicamente porque implicaba
restarle financiacin a las Fuerzas Armadas; aludieron al dficit fiscal, la emergencia econmica y la racionalizacin del gasto pblico imperante, y pidieron aplazar
el debate; finalmente, exigieron claridad a los ministerios de Hacienda y de
Educacin.
El debate fue pospuesto por dos das. A la Cmara de Representantes en
pleno no le interes la Ley de la Juventud; muchos de sus miembros ni siquiera
leyeron el proyecto, no lo discutieron y dejaron pasar la sesin sin pena ni gloria.
La discusin sobre salud sexual y reproductiva y la educacin sexual que tena
lugar en los medios de comunicacin no ingres al Congreso. El inters principal
de los parlamentarios era hacer oposicin al gobierno.
En esa discusin aparecieron con claridad dos posturas frente al proyecto
de ley por parte de los legisladores, que ya no se correspondan con las diferencias
212
partidarias entre liberales y conservadores, como haba ocurrido al principio del

trmite de la ley. El asunto en discusin tena que ver con la concepcin de joven
involucrado en el conflicto y la orientacin de las polticas de juventud, en un
marco de sancin moral a la sexualidad juvenil y de vinculacin del gobierno al
narcotrfico con el Proceso 8.000.
Por tanto, tena que ver con la concepcin de Estado que manejaban tanto
los congresistas como los miembros del gobierno. Estaban en juego los valores
relacionados con el tipo de sociedad deseada por cada actor.
El debate haba planteado, por parte de los congresistas, rechazo a los
derechos de los jvenes, a la Comisin de Enlace entre gobierno y Legislativo, al
servicio militar alternativo y a la financiacin de la ley. Mostr tambin la oposicin
de algunos al Plan Nacional de Desarrollo de Samper, especficamente, a la poltica
social propuesta, porque segn afirmaban era ambigua y no planteaba estrategias
cruciales para facilitar el orden y control social, como el fortalecimiento a las
fuerzas militares o el control de la juventud.
La oposicin al gobierno en cabeza de la poltica de juventud era el reclamo
de algunos sectores por una mayor gobernabilidad y por un Estado capaz de
ejercer la coercin social en beneficio del desarrollo de la sociedad. Ciertamente
se demandaba legitimidad pero con muy poca autoridad moral.
Para algunos jvenes, en cambio, las expectativas estaban puestas en que el
Estado fuera capaz de liderar el cambio social sin menoscabar la autonoma de
ningn ciudadano, y en una sociedad respetuosa de la libertad de conciencia y de
cultos (Jvenes Colegio Iparm Universidad Nacional de Colombia, 2008; Juventudes, 2008). Otros jvenes aspiraban a lograr medidas de proteccin y
seguridad por parte del Estado (Duarte, 2008). Aqu tambin se expresaban dos
proyectos de sociedad, en confrontacin, en medio de un mundo en plena
globalizacin.
Tras la ponencia para segundo debate, fue aprobado el proyecto de la Ley
de la Juventud con dos cambios esenciales: uno, sobre la financiacin; y el otro,
sobre la conformacin de los consejos de juventud. Esto ltimo represent una
estrategia de control poltico sobre los jvenes, en la medida en que se les rest
autonoma y se institucionaliz su participacin en dichos consejos.
Por otra parte, la creacin de la Defensora de la Juventud qued sujeta a la
disponibilidad de recursos y fueron abolidos la Comisin Nacional de Juventud
y los comits enlace entre los distintos niveles de la poltica (Ricaurte, 1997b).
(1997-2001)
213
Juventudes en contencin
El texto definitivo consolid una Ley de la Juventud muy distante del proyecto
original. Cambiaron los cuatro aspectos esenciales del debate inicial, sobre los
consejos, la organizacin de la Defensora de la Juventud, la financiacin y la
prestacin del servicio militar alternativo. La responsabilidad de concertar entre
sectores qued en manos del Viceministerio, y la del funcionamiento del Sistema
Nacional de Juventud, SNJ, en manos de la Nacin, con responsabilidad directa
del MEN.
Un solo sector, el educativo, llevara el mayor peso de la gestin de la poltica de juventud, lo cual indudablemente ayuda a entender por qu fracas el
nuevo SNJ.
El 28 de mayo de 1997 fue aprobado el texto definitivo de la Ley de la
Juventud, en la Plenaria de la Cmara de Representantes. Los captulos definitivos
fueron los siguientes: (1) Principios y fundamentos, (2) Deberes y derechos de la
juventud, (3) Polticas para la participacin de la juventud, (4) Sistema Nacional
de Juventud, (5) Ejecucin de dichas polticas, (6) Promocin social de los jvenes,
cultura y formacin integral, (7) Financiacin y (8) Disposiciones varias (Ricaurte,
1997c). En otras palabras, se aadi el captulo sobre el SNJ (ibid).
Finalmente, la Ley de la Juventud fue aprobada por el Congreso de la
Repblica el 4 de julio de 1997.
De esa manera, la contienda poltica entre los actores defini la primera
poltica de Estado para la juventud. En un principio, la correlacin de fuerzas se
movi ms democrticamente; despus, la dinmica del proceso de legitimidad
del gobierno favoreci el predominio de las posturas de la derecha. En palabras
de Tilly, se dio un tipo de contienda contenida porque, a pesar del cambio en la
correlacin de fuerzas polticas, se mantuvo el propsito de la poltica y su esquema
de control.
En dicha contienda poltica, los jvenes introdujeron al debate asuntos
cruciales tratados en la Asamblea Nacional Constituyente, referidos a los derechos,
a la objecin de conciencia y a la salud. Sin embargo, la dinmica excluy estos
aspectos del debate y lo orient hacia opciones totalmente opuestas de los planteamientos iniciales. Se excluy la garanta de proteccin y participacin de los
jvenes en los organismos pblicos y privados, como plante la Constitucin
(Colombia-Leyes, 1999) y se desconocieron los derechos de esta poblacin. Por
ltimo, se magnific una situacin de mxima exclusin, con efectos perversos y
devastadores sobre los jvenes en general y sobre las juventudes ms vulnerables
en particular.
214
Al mismo tiempo, se promovi la imagen del joven como actor del

desarrollo, con un discurso que slo exaltaba en los medios masivos de comunicacin smbolos e imgenes en favor de la construccin de subjetividades
juveniles en dilogo con la industria cultural globalizada.
En lo referido a la identidad poltica, prevaleci una concepcin del joven
ligada a la desviacin, la normalizacin y el control social, en conexin con la
lgica preventivista. Predomin la idea del joven-problema, que aluda por igual
al joven delincuente o criminal, al sicario, al enfermo, al drogadicto, o al de
comportamiento de riesgo y a la joven o adolescente en embarazo. Y en el curso de este debate, apareci el joven vinculado al conflicto armado. Su ubicacin
en la contienda poltica se mantuvo marginal y sujeta a la coercin estatal, debido
a una percepcin asociada al riesgo y a la delincuencia, al joven-problema, y por
tanto, al control.
Entre los actores sociopolticos, el debate sobre el servicio militar se mantuvo en la marginalidad, pese a que las juventudes impulsaron la discusin por la
objecin de conciencia, pero de manera dbil y fragmentada.
El debate sobre la salud sexual y reproductiva estuvo matizado por la censura
moral y por una idea que ubic la autonoma y sexualidad de los jvenes en un
lugar de mnima importancia al lado del conflicto armado y del Proceso 8.000.
El proceso sociopoltico de los jvenes que vena en auge desde la Constituyente del 91 se cerr definitivamente con la consolidacin de la poltica
preventivista. Esto se hizo especialmente evidente en el mbito de las organizaciones
juveniles, que paulatinamente tomaron un carcter ms individualizado, en contraste con la organizacin de otros actores sociales.
Slo algunas de las organizaciones juveniles conformadas desde principios
de los aos 90 pervivieron. A stas se afiliaron algunos jvenes que insistan en
modificar tres mbitos de interaccin: los ms cercanos a las motivaciones de los
jvenes, los de las relaciones con instituciones y con el Estado, y los vinculados
con la vida cotidiana del mundo joven.
En general, estas organizaciones centraron sus esfuerzos en asuntos de cultura
juvenil y arte, en el intento de promover un cambio en la vida de las comunidades
y en las prcticas institucionales. Entre estas ltimas, las ms frecuentes eran las
instituciones que buscaban prestar servicios antes que desarrollar los derechos.
Tanto en Bogot, como en el resto del pas, desde finales de los aos 90, las
organizaciones juveniles se caracterizaron por su multiplicidad, su corta existencia
y su difcil articulacin. En trminos generales, no hubo vinculacin de unas con
otras, ni esfuerzos consistentes por acercarse a redes o asociaciones con mayor
(1997-2001)
215
alcance que el propio. De alguna manera, se cumpli aquello de que la mayor

dificultad surge de lo que no se dice de las promesas rotas e imaginarias (Jimnez, Rudas y Pava, 2006:114).
Al tiempo, las demandas de los jvenes no incluyeron aspectos sobre su
sexualidad (Garca, 2010), se expresaron de forma espordica y efmera, cada vez
ms individualizada, como no ocurri con ningn otro actor social, y en particular
contrasta con las organizaciones de mujeres y de movimientos feministas, que
tuvieron un gran desarrollo.
Las organizaciones que trabajaron sobre asuntos culturales privilegiaron el
cuerpo joven, su valor poltico y su potencia insurgente, tanto en la relacin con
otros jvenes, como con los espacios y territorios. Sin embargo, el cuerpo no fue
un asunto de debate pblico: ni por parte de los jvenes, ni de las instituciones;
tampoco lo fueron la sexualidad o la salud general del joven.
A finales de los 90, la juventud era un problema pblico. Y en esta lgica,
el MEN apoy el inicio de una especializacin en juventud que facilitara la implementacin de la poltica en diversas regiones del pas. Bogot, Medelln,
Barranquilla y Bucaramanga abrieron sus puertas a los juventlogos del nuevo
milenio, pero al cabo de diez aos, ya se haban cerrado todos los programas que
formaban en dicha especialidad (Guisao, 2007: 63-64), debido al escaso soporte
del MEN y del gobierno central.
CONTIENDA SOBRE EL JOVEN DEL SIGLO XXI
El ascenso de Andrs Pastrana Arango16 a la Presidencia de la Repblica (19982002) al frente de un movimiento poltico independiente, dio un giro a la institucionalidad para el manejo de la poltica de jvenes y sta tom una nueva
orientacin. Entre otras medidas, se puso punto final al Programa Nacional de
Educacin Sexual, PrNES, sin que nadie se manifestara en contra.
El plan de gobierno se centr en la construccin de la paz, y all la juventud
reapareci en un lugar central, con una identidad poltica clave para la contienda
del siglo XXI: la de actor del desarrollo global, parte fundamental del plan
educativo para la paz (Presidencia de la Repblica, 1999). Los jvenes se reorganizaron y usaron distintas estrategias y posturas, pero en contraste con el
16
Hijo del expresidente Misael Pastrana Borrero. Exconcejal y exalcalde de Bogot. Se inscribi como
candidato a la Presidencia de la Repblica en nombre de un movimiento poltico suprapartidista llamado
Alianza para el Cambio. Su triunfo se explic por el alto nivel de abstencin y la crisis del gobierno del
liberal Ernesto Samper (Roll, 2002).
216
persistente y constante movimiento de mujeres su accin fue efmera y poco

eficaz.
Entre las estrategias centrales del gobierno de Pastrana estaban el Estado
participativo, el desarrollo y la paz, la reconstruccin del tejido social y la activacin
de la economa a travs de las exportaciones. En esas estrategias, el joven apareci
en la segunda y en la ltima. El Presidente pretenda reformar el Estado para lograr el principal objetivo de su Plan de Desarrollo, cual era el crecimiento sostenible con cohesin social. Sin embargo, no lo logr. Sus estrategias no tuvieron
acogida y el descontento de la poblacin se evidenci. Los movimientos sociales
y sindicatos denunciaron la escasa legitimidad del gobierno y ste termin
imponiendo su Plan de Desarrollo mediante decreto presidencial, tras la declaracin de inexequibilidad de la Corte Constitucional.
La poltica de paz y la erradicacin de cultivos ilcitos fue materializada
con ayuda del gobierno norteamericano a travs del Plan Colombia, cuyo efecto
fue opuesto a sus objetivos manifiestos: se agudiz la guerra, se incrementaron
los grupos de autodefensa, aument la poblacin desplazada y se produjeron
daos significativos al medio ambiente (Roll, 2002).
En la economa, el efecto de la poltica gubernamental fue la reduccin del
gasto pblico y la financiacin de la poltica social bsica con crditos concedidos
por el Banco Mundial, con lo que se decidi dar continuidad a la lgica de las
reformas estructurales y profundizar las pautas del neoliberalismo. Se retorn a
la perspectiva sectorial, tal como sugiri el Banco Mundial, y a nivel de polticas
sociales se perdi lo alcanzado gracias a la perspectiva poblacional. En este contexto, la poltica de juventud fue particularmente afectada, pues la inversin se
llev a su mnima expresin como se explicar ms adelante, y los efectos sobre los jvenes se sintieron tanto en el campo como en la ciudad, y en todos los
sectores sociales.
En mayo de 2000, el Viceministerio de la Juventud concluy sus labores y
en su lugar fue creado el Programa Presidencial para el Sistema Nacional de Juventud Colombia joven, PCJ, como parte del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la Repblica (Presidencia de la Repblica, 2000b). Y aunque
este programa presidencial hubiera podido realizar una gestin ms amplia y de
mayor impacto que el Viceministerio anterior, por su soporte en la lgica del
sistema intersectorial, ello no ocurri.
El PCJ habra de permitir un manejo discrecional de la poltica de juventud,
por parte de la Presidencia de la Repblica, y la reorientacin de los recursos. Las
(1997-2001)
217
siguientes tablas muestran que el 2000 fue el ao de menor inversin en juventud,

precisamente en el cambio institucional hacia el PCJ.
TABLA 1. PRESUPUESTO
DE INVERSIN EN PROGRAMAS OFICIALES DE JUVENTUD
(MILES
DE MILLONES DE PESOS DE
(1999-2002)
1994)
1999
2000
2001
2002
1999-2002
Asignados por ley
2,99
0,43
1,18
0,92
5,53
Comprometidos
1,50
0,48
1,18
0,92
4,09
Pagados
0,74
0,13
0,95
0,92
2,74
Fuente: Datos del
DNP.
Clculos de Julio Csar Puentes (Puentes, 2002: 80)
El total de recursos asignados por ley a los programas oficiales de la poltica

de juventud durante el periodo presidencial de Pastrana 5,53 mil millones
represent un descenso de casi la mitad respecto de lo invertido en este sector
durante el periodo de Samper. Lo que s se destac fue la inversin del SENA, que
mantuvo la tendencia ascendente del gobierno Samper, en especial, en la poltica de capacitacin para el trabajo. Sin embargo, el aumento ms alto del presupuesto de inversin se registr en el ao 2001, con el programa Jvenes en
accin, del Plan Colombia, que obtuvo el 87% del total de recursos invertidos
en 2002 (ibid.: 81-81).
TABLA 2. PRESUPUESTO DE INVERSIN EN OTROS PROGRAMAS DE JUVENTUD 1999-2002
(MILES DE MILLONES DE PESOS DE 1994)17
1999
2000
2001
2002
1999-2002
Asignados por ley
12,25
0,25
59,54
200,52
206,05
Comprometidos
7,98
0,43
7,82
43,88
47,96
Pagados
5,04
0,05
0,04
18,27
21,01
Fuente: Datos del DNP. Clculos de Julio Csar Puentes (ibid.: 81)
El gasto en juventud, como porcentaje del producto interno bruto, disminuy considerablemente entre 1999-2002, respecto del gobierno de Samper.
17
Entre los otros programas se cuentan los aportes presupuestales provenientes de los sectores del gobierno
que invirtieron en acciones y programas de juventud: el Ministerio de Cultura, el ICBF, el Instituto Luis
Carlos Galn, la ACCI, el MINCOMEX, y la iniciativa de Jvenes en accin del PCJ.
218
El cambio institucional, del Viceministerio a la creacin del PCJ, se

fundament en la fijacin de polticas intersectoriales en los tres ejes centrales de
la poltica de juventud, pero con nfasis exclusivo en la vinculacin del joven al
desarrollo socioeconmico global. Las estrategias centrales planteadas no eran
novedosas. Veamos:
El establecimiento y desarrollo de procedimientos de coordinacin y concertacin intersectorial; y
la creacin de condiciones para la formulacin de desarrollo juvenil.

La primera retomaba la idea del gobierno Gaviria, y la segunda desarrollaba
la Ley de la Juventud del gobierno de Samper.
Lo que s fue novedoso fue la creacin de Jvenes en accin, programa
especializado en la vinculacin del joven al desarrollo socioeconmico y estrategia
clave del programa Herramientas para la paz del Plan Colombia, de la Presidencia de la Repblica, que reuni los dos ejes de la poltica Pastrana: paz y desarrollo juvenil, y como ya se coment fue el de mayor inversin desde 2002.
En esa lgica, la direccin del PCJ en cabeza de Juan Manuel Galn Pachn18,
contara con un Comit Intersectorial integrado por buena parte del gabinete
ministerial (los ministros de Justicia, Agricultura, Trabajo y Seguridad Social,
Salud, Educacin y Cultura), el director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la Repblica y un representante de la Federacin Nacional de
Gobernadores y de Municipios.
El PCJ coordinara el desarrollo del Sistema Nacional de Juventud, y con
ello se impondra la idea del sistema intersectorial. Por tanto, en ese mismo ao,
se estableci la organizacin y el funcionamiento de los consejos de juventud
mediante el Decreto 089 de febrero de 2000, el primero en reglamentar la Ley
375 de 1997. Esta norma ratific la definicin de los consejos de juventud como
organismos colegiados de carcter social, autnomos en el ejercicio de sus competencias y funciones, e integrantes del SNJ; confirm su carcter consultivo para los temas de juventud (Presidencia de la Repblica, 2000a) y sus funciones; y
plante un reglamento para su configuracin segn el cual 60% de sus miembros
seran elegidos a ttulo individual, y el restante 40% a ttulo de organizacin juvenil. La pretensin era vincular a las entidades estatales, a las organizaciones no
gubernamentales y a los consejos de juventud en el escenario de la economa
global.
18
Galn es hijo del caudillo liberal Lus Carlos Galn Sarmiento y de la periodista Gloria Pachn. Actualmente
es senador por el partido Liberal.
(1997-2001)
219
Este esquema de participacin ya se haba probado en el marco de la poltica

de juventud con la Ley 375 de 1997. El Viceministerio de la Juventud haba
convocado a un seminario-taller internacional sobre polticas e institucionalidad
pblica y a dos encuestas de juventud con dicho esquema. La segunda fase del
mismo se pondra en marcha en el marco del PCJ, para convocar a los jvenes a
definir la poltica de inicio del tercer milenio. Entre agosto de 2000 y marzo de
2001 se realiz el Dilogo nacional, Presente y futuro de los jvenes (Programa
presidencial Colombia joven, 2001), con un propsito claro: instalar definitivamente el objetivo de insercin econmica del joven en todos los sectores
de la poltica social: empleo, salud, recreacin, cultura, deporte, participacin
ciudadana y educacin.
Con tal propsito, se enfatiz en diversas estrategias, sin dejar de lado el
enfoque preventivista que se traa desde la presidencia de Samper. Estos dos
predominios en la poltica de juventud de Pastrana (insercin econmica y control)
desconocieron el avance de las distintas conferencias y declaraciones impulsadas
por la OIJ por los derechos de los jvenes en el pas. Con Samper, Colombia
haba ratificado la poltica de cooperacin internacional y de intercambio cultural.
Sin embargo, entre 1998 y 2002, pese a la presencia del gobierno en la Declaracin de Lisboa", celebrada en 1998, y el respaldo a la primera Conferencia
Mundial de Ministros de Juventud, nuevamente fue negada la firma de la Convencin de Derechos de los Jvenes auspiciada por la OIJ.
La lgica de la poltica gubernamental era contraria a los derechos y la
poltica social perdi totalmente la perspectiva poblacional, para ser entendida
como una expansin intersectorial de servicios para jvenes en capacidad de asumir una accin proactiva dirigida al emprendimiento. De all el nombre Jvenes
en accin del programa estrella del gobierno.
Al valorar el papel de la institucionalidad de juventud, la Corporacin
Viva la Ciudadana encontr que el PCJ propici el retroceso de la poltica, dada
su ubicacin en la agenda de gobierno y su escasa efectividad, tanto en lo tcnico
como en lo poltico (Escobar, 2007: 48)
El cambio entre la poltica de Samper y la de Pastrana consisti en la ruptura definitiva de una poltica orientada a manejar el efecto social de la problemtica
juvenil mediante la prevencin, a una poltica en la cual la solucin del problema
pas a ser responsabilidad del joven. ste sera introducido en la lgica de activar
sus propios recursos para salir del problema, que era presentado como un asunto
individual; y el Estado, por su parte, facilitara esa salida a travs del subsidio a la
demanda.
220
Los jvenes de la contienda del siglo XXI enfrentaron el debate poltico con
distintas estrategias y posturas, pero hubo dos aspectos comunes que los
identificaron como juventud del nuevo milenio, tanto en la esfera nacional como
en la latinoamericana: la resistencia y la dignidad. Sus grafitis y murales (FMJD;
OCLAE; YMCA; IUSY, 2002) lo mostraron muy bien:
Nuestra fuerza la vida, nuestro reto: la paz.
Plan Colombia, US$ 2.600 millones ms cerca de la muerte.
Unidos por la dignidad de nuestros pueblos.
Otros, por su parte, percibieron el mundo juvenil como una opcin para
salir adelante y alcanzar metas, valorar las posibilidades de cambio y emprender
con tolerancia y democracia los planes y retos ante la falta de oportunidades. Y
se manifestaron como jvenes que asuman el desafo de gestionar el cambio
social y cultural (Alcalda Mayor de Bogot y Programa Bogot joven, 2001):
El que no decida, lleva!
El aburrimiento es la enfermedad del alma y de la inteligencia sin creatividad.
Queremos un mundo en el que no tengamos que reunirnos para planearlo.
Algunos de los jvenes en resistencia rechazaron el cambio impuesto por la
globalizacin. La controversia con la poltica de paz del gobierno de Pastrana fue
el tema central de debate. Elaboraron una declaracin alrededor del tema, para
Colombia y Latinoamrica, en la cual rechazaron los planes de integracin econmica, la intervencin militar y la arremetida paramilitar. Defendieron los
derechos civiles y polticos como la nica va de reivindicacin poltica y social de
la juventud y propusieron la construccin de soberana y democracia como medida
de resistencia (FMJD; OCLAE; YMCA; IUSY, 2002).
En las contiendas regionales, algunos jvenes defendieron la propuesta de
la Ley de la Juventud e intentaron mostrar las diferencias entre los procesos
sociales organizados por ellos y los impulsados por la institucionalidad. Para ellos,
la forma de tener un margen de negociacin y debate con el gobierno era mantener
su autonoma. En Bogot, el encuentro Janus Minga organizado por la Alcalda
favoreci el surgimiento de un fenmeno organizativo estudiantil, el cual pese
a su corta duracin, entre 1999 y 2001 permiti la participacin y continuidad
del trabajo juvenil de manera paralela a la participacin institucional, soportado
en organizaciones y propsitos vinculados a la paz, as como la defensa de los
derechos econmicos sociales y culturales, como los de Planeta Paz (Forero, 2009b).
Sin embargo, las opciones laborales y de estudio para los jvenes eran mnimas. Muchos no vean otra opcin distinta a trabajar para la institucionalidad
o dejar que la pelea la dieran otros, como ocurra en el resto del pas.
(1997-2001)
221
Los jvenes del nuevo milenio eran diversos: unos estaban atrapados por el
mercado, otros estudiaban y trabajaban, otros ms buscaban trabajo, y la mayora
permaneca en la informalidad. Muchos estaban sujetos a las opciones de organizacin social alrededor de las organizaciones no gubernamentales u organizaciones propias; otros se agrupaban en torno de intereses afines, en la escuela, la
universidad, por etnia, por orientacin sexual y de gnero; y tambin los haba
viviendo en medio del conflicto, en el campo, o en situacin de desplazamiento
forzado permanente. Sin embargo, para el Estado haba un solo joven: el del
programa Jvenes en accin.
Debido a la discriminacin de las mujeres y de sus derechos, algunas
juventudes respondieron al estmulo organizativo de las Naciones Unidas y de las
redes de mujeres. En 1999, se cre una Red Juvenil Regional que dio paso a la
Red Latinoamericana y Caribea de Jvenes por los Derechos Sexuales y Reproductivos, Redlac. sta tuvo origen a partir del Encuentro Regional de jvenes
organizado por Catlicas por el Derecho a Decidir, captulo Mxico, con el
apoyo de los movimientos de mujeres. Esta Red agrup a numerosos jvenes, y
desde el ao 2000 particip en las reuniones regionales de organizaciones no gubernamentales y de la Cepal para la organizacin de la Asamblea General Mujeres
2000: Equidad de Genero, Desarrollo y Paz para el Siglo XXI, conocida como
Beijing + 5.
Su visibilidad le permiti convertirse en un referente importante en los
temas de salud sexual y reproductiva de los jvenes y de sus derechos sexuales y
reproductivos. Su trabajo se impuls con el soporte de los movimientos de mujeres,
mediante el uso de herramientas legales o jurdicas, tales como la Convencin
Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin, Cedaw,
para la defensa y promocin de los derechos de las mujeres jvenes. Con el mismo propsito, se articul a otras redes similares como la Youth Coalition, para
participar en eventos mundiales y conferencias y facilitar su articulacin al trabajo
de las Naciones Unidas, en el despliegue de las Metas de Desarrollo del Milenio y
los acuerdos de la OIJ. En Colombia, este trabajo se fortaleci especialmente a
travs de Profamilia y de redes de mujeres que adelantan trabajo de apoyo para
los derechos sexuales y reproductivos.
En la Red Colombiana de Mujeres por los Derechos Sexuales y Reproductivos, RCMDSR, y en el movimiento social de mujeres participan jvenes comprometidas desde principios de los aos 90 con la promocin, defensa y posicionamiento de los derechos sexuales y reproductivos como derechos humanos,
cuyas organizaciones paulatinamente se vincularon a las formas de asociacin de
222
redes y organizaciones sociales con ms experiencia y acumulado en el manejo de

la problemtica de la sexualidad.
Las mujeres, los movimientos feministas, las comunidades LGBT y de diversidad sexual han cumplido el papel de agrupar y recoger demandas y denuncias,
fomentar la participacin poltica, el debate y trabajo por los derechos sexuales y
reproductivos de las mujeres, sin dejar por fuera a los jvenes (Montealegre,
2010).
Slo de esa forma la sexualidad ingres a la agenda poltica de algunas redes y organizaciones juveniles. Desde la RCMDSR se ha desplegado un conjunto de
acciones dirigidas a facilitar la proteccin jurdica y legal, as como el apoyo
social y solidario para muchas jvenes vctimas o victimarias de violencia sexual o
de gnero, o de discriminacin. La Red, a travs de sus estrategias ms frecuentes,
seala la ausencia de una perspectiva de gnero en el anlisis de las conductas de
las mujeres, lo cual conlleva a una aplicacin ms severa de la ley y a procesos ms
rigurosos en contra de ellas; es decir, ese vaco implica una permanente asimetra
de poder en contra de la mujer.
Tal asimetra se manifiesta a travs de un conjunto de conductas que
vulneran los derechos de las mujeres, especialmente en lo que a los derechos sexuales y reproductivos se refiere, como ocurre con los jvenes. Las redes de mujeres
no slo despliegan herramientas jurdicas tales como tutelas y demandas, sino de
apoyo para acudir a instancias supraestatales como las Naciones Unidas o los
comits y organismos Internacionales vinculados con el bloque de constitucionalidad, con el objeto de hacer efectivos los derechos humanos.
Varios casos en los que las mujeres han sido injustamente acusadas y condenadas por conductas ilcitas han obtenido finalmente fallos absolutorios, gracias
a tales apoyos. La joven Alba Luca Rodrguez Cardona es uno de ellos. La Corte
Suprema de Justicia la absolvi en marzo 2002, despus de cumplir seis aos de
prisin, de una condena de 42 aos, por el presunto asesinato de su hija, inmediatamente despus de dar a luz, cuando la muerte de la beb ocurri durante el
parto autoasistido (Castilla, ca. 2005).
La diferencia en la organizacin y en la persistencia de la lucha ha configurado al movimiento de mujeres como referente necesario de otros grupos y
movimientos que han surgido en la contienda por los derechos sexuales y reproductivos. No obstante, la interaccin de los jvenes con estos movimientos
sigue siendo parcial y espordica, pues ellos privilegiaron su individualidad y prefirieron mantenerse separados de otros grupos poblacionales, y mostrar sus
(1997-2001)
223
diferencias. Esto, debido entre otras razones a que eran frecuentes los conflictos
entre las organizaciones juveniles y las de nios o adultos.
EMBARAZO, UN PROBLEMA DE LA ADOLESCENCIA
Desde la formulacin de la primera poltica estatal dirigida a la juventud, se
hundieron todos los proyectos de ley por medio de los cuales se intentaba definir
una poltica de salud sexual y reproductiva para jvenes. Los debates jurisprudenciales sobre el aborto sealaron los impedimentos de la discusin, en contraste
con la emergencia del embarazo como problema de la adolescencia. En esta
seccin se presenta la dinmica de la contienda por los derechos sexuales y reproductivos de los jvenes y de las mujeres.
La senadora Piedad Crdoba present el proyecto 179 de 1997 a la Comisin VII del Senado. A diferencia del formulado en 1995, ste aada normas
de salud sexual a las de salud reproductiva.19 Tal cambio era coherente con un
acontecimiento de gran impacto mundial en el marco de las polticas internacionales de desarrollo: la Conferencia de la Mujer realizada en Beijing. All se
ratificaron estos derechos con base en la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin, Cedaw, el Pacto por los
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, DESC, la Convencin Internacional
de los Derechos del Nio, CIDN, el Programa de Accin de Viena, la Conferencia
de Poblacin y Desarrollo de El Cairo y el Pacto Internacional de Derechos
civiles y polticos.
Desde 1994 se vena ejerciendo presin sobre el Estado colombiano para
hacer cumplir los compromisos internacionales, con escasos resultados.
En su proyecto, la senadora Crdoba incluy varias de las problemticas
relacionadas con la salud sexual y reproductiva, para defender la autonoma
reproductiva mediante el derecho a la libertad de opcin de decidir el nmero de
hijos. Adems, diferenci tres elementos claves:
19
Defini la salud sexual como el estado que permite las condiciones necesarias para que las personas gocen
de vidas sexuales seguras y satisfactorias. Comprende la integracin de los aspectos somticos, fisiolgicos,
emocionales y sociales de la sexualidad. Los derechos sexuales se entendieron a partir del reconocimiento
de las parejas e individuos de obtener seguridad e integridad fsica y psicolgica en sus relaciones sexuales.
La salud reproductiva fue definida como el estado de absoluto bienestar fsico, mental y social, en todos los
aspectos relacionados con el sistema reproductivo, sus funciones y procesos. Y los derechos reproductivos
como la facultad de las parejas y de los individuos de adoptar decisiones reproductivas sin discriminacin,
coaccin o violencia (Crdoba, 1997).
224
1.
La separacin entre sexualidad y reproduccin, con base en el papel que

desempea esta ltima en la igualdad de oportunidades y responsabilidades
para la mujer.
2.
La equidad de gnero como argumento central en las tres principales problemticas debatidas: procreacin, gestacin indeseada y de alto riesgo, y
cumplimiento de las responsabilidades del hombre relativas a la sexualidad
y la paternidad.
3.
La salud sexual y reproductiva como parte del derecho a la salud, dado que
la esencia del proyecto era la proteccin integral de la salud.
Para la senadora, el Estado deba realizar programas de salud sexual y
reproductiva enmarcados en una poltica de poblacin, con perspectiva de gnero
e incluso con acciones de educacin sexual. Sobre el aborto, defendi su despenalizacin en casos de violacin y riesgo de la vida de la madre, proponiendo la
modificacin del artculo 345 del Cdigo Penal (Ley 100 de 1980).
Para Crdoba, el problema resida en el inters del Estado por integrar a la
mujer al desarrollo econmico, sin proteccin y sin considerar la diferencia entre
reproduccin social y humana. Se requera entonces en su concepto superar la
vieja salud materno-infantil para orientar la poltica hacia los derechos sexuales y
reproductivos y regular la fecundidad y la maternidad para evitar abortos
clandestinos. Esto, si el Estado quera disminuir el alto costo del aborto, tanto en
vidas humanas como en recursos financieros, para la mujer, para el sistema de
salud y para el pas.
Con este proyecto, se plante por primera vez la responsabilidad del Estado
sobre los jvenes, tanto en el reconocimiento de sus derechos sexuales y reproductivos, como en el apoyo de los derechos sexuales y reproductivos y las
responsabilidades de los padres o personas encargadas, para evitar el ascenso continuado del embarazo precoz (Crdoba, 1997).
El proyecto de la senadora Crdoba fue archivado. Se haba enmarcado en
la esfera internacional, la ms favorable al desarrollo de los derechos sexuales y
reproductivos, pero nuevamente en el mbito nacional se optaba por fortalecer
las conductas penalizadoras. Para ese mismo ao de 1997 fue aprobada la Ley
306, por la cual se aumentaban las penas para todos los delitos sexuales. Los
movimientos de mujeres mantenan la expectativa de debatir pblicamente las
decisiones que tomaban los legisladores sobre el delito del aborto por violacin y
sobre la mujer vctima de delito sexual; queran defender sus derechos y participar
en un debate que las implicaba plenamente. Pero este debate no se realiz. Tampoco
se retom el tema de los derechos sexuales y reproductivos en el mbito del
(1997-2001)
225
Congreso de la Repblica, y los compromisos intergubernamentales quedaron

pendientes (Viveros, 1997).
La dcada de los 90, que haba empezado para los jvenes con la fuerza de
la Asamblea Nacional Constituyente y la nueva institucionalidad para la poltica
de juventud derivada de un acuerdo poltico, estaba llegando a su final, con la
primera poltica de juventud estatal. Se instauraba un mayor control poltico, y
la discusin sobre el aborto pas a la Corte Constitucional, donde habran de
ocuparse otra vez del tema de la inconstitucionalidad en el Cdigo Penal (Ley
100 de 1980).
DEBATE POR LA DESPENALIZACIN DEL ABORTO
Moralidad versus imparcialidad
En 1994, la Corte se pronunci sobre la constitucionalidad del Cdigo Penal en
lo relativo al aborto. El debate fue reasumido en 1997, a partir de la demanda de
los artculos 32820, 34521, 34722 y 34823 del mismo Cdigo, referidos a la penalizacin del aborto por violacin, infanticidio y abandono. La Corte no slo debati
sino fall por segunda vez en esta temtica, mediante la Sentencia C-013/97.
Esta vez, tambin durante un gobierno liberal, el cuestionamiento central
gir en torno de la constitucionalidad del aborto en caso de violacin; la pregunta
en la Corte era si se poda prohibir el aborto a una mujer en caso de violacin.
Aunque para la mayora de los magistrados s se poda, el alto tribunal decidi
establecer una sancin menor para este aborto.
A continuacin, presentamos los argumentos principales del debate en la
Corte, con el objeto de establecer las distintas posturas en conflicto.
20
Dice el artculo 328: La madre que durante el nacimiento o dentro de los ocho das siguientes matare
a su hijo, fruto de acceso carnal violento o abusivo o de inseminacin artificial no consentida, incurrir en
arresto de uno a tres aos. (Corte Constitucional, 1997a)
21
Dice el artculo 345: La mujer embarazada como resultado de acceso carnal violento, abusivo o de inseminacin artificial no consentida que causare su aborto o permitiere que otro se lo cause, incurrir en
arresto de cuatro meses a un ao. (Ibid.)
22
El artculo 347 dice: La madre que dentro de los ocho das siguientes al nacimiento abandone a su hijo
fruto de acceso carnal violento, abusivo, o de inseminacin artificial no consentida, incurrir en arresto de
seis meses a tres aos. (Ibid.)
23
El artculo 348 dice: Si del hecho descrito en los artculos anteriores se siguiere para el abandonado
alguna lesin personal, la pena respectiva se aumentar hasta en una cuarta parte. (Ibid.)
226
Para el procurador general de la Nacin (e), Luis Eduardo Montoya Medina,

el conflicto valorativo estaba nuevamente (como en la primera Sentencia, la
C-133-94), entre el derecho a la vida del nasciturus y los derechos de la madre.
Planteaba que ese conflicto deba ser resuelto por el legislador mediante una
poltica criminal, debido a la imposibilidad de despenalizar el aborto por la va de
la inconstitucionalidad.
A su turno, los magistrados que aceptaban la viabilidad de prohibir el aborto
por violacin consideraban que el delito del aborto superaba al del crimen de la
violacin y argumentaban que la mujer no sufra una vulneracin de su dignidad
por llevar a trmino un embarazo no deseado. Por el contrario anot alguno,
la transmisin de la vida a un ser humano dignifica y enaltece a la madre. Nadie
podra tildar de indigna a la mujer que, no obstante haber sido violada y hallarse
encinta como consecuencia de la violacin, decide dar a luz. Para ellos, incluso
si se aceptaba el derecho de la mujer a decidir la maternidad y se consideraba que
el embarazo en estos casos implicaba una violacin a la dignidad de la mujer,
este derecho no podra jams entenderse como prevalente sobre el de la vida del
que est por nacer (ibid.).
El magistrado Jorge Arango Meja hizo salvamento de voto para sustentar
la despenalizacin del aborto, pero sin ir en contrava de la Constitucin, puesto
que en sta no se consagr como delito el aborto. No obstante, recalc que la
decisin estaba en manos del legislador. l mismo tuvo que rechazar el sustento
moral empleado en la decisin de la sentencia, pues no slo se citaron varias
encclicas, sino tambin preceptos de la religin catlica, con un claro privilegio
respecto del ordenamiento jurdico.
Para los otros magistrados que hicieron salvamento de voto Carlos Gaviria
Daz, Alejandro Martnez Caballero y Eduardo Cifuentes Muoz, se trataba de
una coaccin evitable sobre la mujer. Su voto critic la Sentencia C-133/94, que
penalizaba el aborto como conducta absoluta. Aunque favoreca la libre opcin
de la maternidad, la restringa al momento de la concepcin. Para ellos, la penalizacin en caso de violacin cambiaba esa libertad de opcin por una coaccin,
que adems se constitua en coaccin de tipo criminal sobre la maternidad. Por
ello, consideraban que se poda despenalizar el aborto, pues la continuacin de
un embarazo en esas circunstancias no constitua una conducta jurdica ni constitucionalmente exigible.
Los magistrados Gaviria, Martnez y Cifuentes defendieron los derechos
de las mujeres con base en la carga desproporcionada que implicaba para ellas el
(1997-2001)
227
trmino de un embarazo en caso de violacin, no slo por el delito no existente,

sino por las consecuencias existenciales para la mujer y su familia. Para ellos, se
vulneraba la dignidad de la mujer y se la cosificaba, al verla como slo vientre,
desligada de su conciencia (ibid.). Aadieron la necesidad de corregir los errores
cometidos por el poder judicial en la sentencia de 1994, al equiparar el nasciturus
a persona humana, slo con el fin de hacerlo titular de derechos fundamentales.
En la Sentencia, el debate por la constitucionalidad de los artculos sobre
el aborto en el Cdigo Penal se dividi entre una postura sustentada en la moralidad, con argumentos que defendieron la tutela de la vida del nasciturus, y otra
basada en los derechos, en la defensa de la despenalizacin del aborto. Una tercera
postura insisti en delegar la decisin en el legislador, dada la inconstitucionalidad
del aborto. La primera postura defendi la penalizacin absoluta del aborto a
partir del valor intrnseco de la vida, sin atender los derechos fundamentales de la
libertad de conciencia y de religin, o la autonoma procreativa de la mujer.
Cabe anotar que, en el pas, la violacin o acceso carnal se ha usado como
arma de guerra24 (UNFPA, 2008; Urrego-Mendoza, 2007). La violacin se considera
un crimen, en el cual el cuerpo femenino se convierte en objeto del conflicto, en
trofeo de guerra, especialmente en las regiones ms apartadas, as como en las
ms afectadas por la problemtica de la violencia y el desplazamiento forzado.
sta es adems otra de las razones de aumento del embarazo precoz. En este caso,
la jerarqua eclesial tampoco ha levantado la pena moral: la mujer vctima de
abuso sexual, continu siendo pecadora y adems delincuente.
Mujer madre y ciudadana?
En 2001, el debate en la Corte Constitucional fue por la inexequibilidad del
artculo 124, que estableca las circunstancias atenuantes para el delito de aborto
del nuevo Cdigo Penal, reformado mediante la Ley 599 de 2000, con el cual se
violaba el derecho a la vida del feto. Segn este artculo, los jueces podan decidir
la no imposicin de pena en los casos en los que el embarazo fuera resultado de
violacin, y el aborto se realizara en extraordinarias condiciones anormales de
motivacin. El castigo, en caso contrario, se aplicara tanto a la mujer que abortara
como a la persona que lo practicara, con uno a tres aos de prisin.
24
Segn la Encuesta Nacional de Demografa y Salud, para 2005 se encontr que 17,5% de mujeres
colombianas en edad frtil haban sido agredidas sexualmente por distintos tipos de agresor. Del total de
los delitos denunciados, 84% correspondi a vctimas de gnero femenino (Urrego-Mendoza, 2007).
228
Para el fiscal general de la Nacin, el tema del aborto deba ser analizado
desde perspectivas distintas a los puntos de vista de tipo moral o religioso, por no
ser estos compatibles con el anlisis de constitucionalidad de la Corte Constitucional. Por tanto, advirti que su intervencin se basara en razones de tipo
jurdico, y tom en particular la culpabilidad, pues para l no se violaba el orden
jurdico del derecho a la vida, sino ms bien se trataba de una conducta con
culpabilidad, por lo cual consideraba que el artculo en cuestin era exequible.
Para el procurador general de la Nacin, el artculo tambin era exequible,
pero dada la importancia de la identificacin de la culpabilidad para determinar
su respeto de la Constitucin, advirti la necesidad de revisar la culpa. As mismo,
solicit que no se utilizaran documentos confesionales como sustento de la
argumentacin.
La Corte decidi la exequibilidad del artculo 124 del Cdigo Penal (Corte
Constitucional, 2001). Por primera vez, desde el primer debate, de 1994, la
mayora de los magistrados privilegi el ejercicio de los derechos de la mujer.
En este caso, tambin hubo salvamento de voto por parte del magistrado
Marco Gerardo Monroy Cabra, al cual adhiri el magistrado Rodrigo Escobar
Gil. Argumentaron la existencia de vicios de forma y de contenido en el artculo.
De forma, por la incoherencia entre el texto del Congreso de la Repblica y el de
la Corte, debido a la alteracin del texto por parte de la Comisin de Conciliacin de Senado y Cmara, sin someterlo a debate, lo cual era en principio inconstitucional.
Se reflejaron as, de un lado, las diferencias entre las dos cmaras, y de
otro, el papel de la tercera instancia. Mientras la Cmara de Representantes estaba
de acuerdo con el proyecto inicial de la Fiscala, sobre la atenuacin de la pena en
los casos de embarazo en contra de la libertad sexual de la mujer, y de graves
patologas del feto, en el Senado hubo oposicin a tal medida. La Comisin de
Conciliacin acogi esta ltima postura y adems aadi, al texto del artculo en
cuestin, la exoneracin de la pena por el delito del aborto.
En cuanto a los vicios de contenido, estaban referidos segn los magistrados
que salvaron su voto a la no defensa del derecho prevalente a la vida del
nasciturus, por encima de cualquier otro, por impunidad. En cualquier caso, se
atentaba contra la vida del feto.
Los magistrados Clara Ins Vargas Hernndez, Jaime Araujo Rentera,
Alfredo Beltrn Sierra y Manuel Jos Cepeda Espinosa tambin hicieron salvamento de voto con argumentos diferentes.
(1997-2001)
229
En defensa de todos los derechos constitucionales, plantearon que una

mujer embarazada como resultado de una violacin no deba ser obligada a abortar,
ni siquiera por sus padres, si fuese menor, o por su esposo, si fuese casada, si su
conciencia le indicara dar a luz. La autonoma personal protega la decisin de
procrear, aunque sin hacer referencia a otra decisin por parte de la mujer autnoma, distinta de la maternidad. Tambin alegaron la inconveniencia del aborto
en cualquier momento del embarazo, pues en todos los casos se daaba la vida
del feto. Aludieron al escaso apoyo del Estado para la mujer embarazada y su
hijo, lo cual sin embargo no justificaba el aborto ni la exoneracin de responsabilidades al Estado.
Finalmente, la Corte fall en favor de la exequibilidad del artculo. La
minora se impuso en el fallo final. La defensa por parte de este grupo minoritario
de magistrados, junto con las del fiscal y el procurador, se bas en el Estado social
de derecho y laico; privilegiaron el derecho por encima de las consideraciones
religiosas. Defendieron los derechos de la mujer ante un aborto por violacin;
tambin el derecho a la autonoma procreativa de la mujer, al desarrollo de la
personalidad, a la libertad de conciencia y al derecho a la honra, mediante la
primaca del concepto de dignidad. Propugnaron la idea del feto como persona
en potencia (con un valor jurdico distinto al de la ciudadana, considerada sujeto
de derechos), que por serlo, no poda gozar de derechos como otro ciudadano.
El papel del Estado era entonces velar por el respeto de sus derechos y no
intentar regular su intimidad (Corte Constitucional, 2002b). Los magistrados
que salvaron su voto con base en el valor de la maternidad y el derecho a la vida
del feto, lo hicieron con base en una inconsistencia sobre la autonoma de la
mujer.
No obstante, hay que aclarar que esta Sentencia C-647/01 no despenaliz
el aborto; s declar la facultad constitucional de los jueces de no imponer la
pena cuando a pesar de haberse encontrado culpable al procesado o procesada, se
consideraban dadas aquellas condiciones extraordinarias anormales de motivacin
(Corte Constitucional, 2001). Este fallo, como plantean expertas en el tema,
abri un camino para hacer realidad los principios constitucionales de dar primaca
a los derechos de las mujeres por encima de su obligacin de terminar el embarazo
y dar a luz (Cabal, Lemaitre y Roa, 2001).
En junio de 2001, se volvi a entablar demanda sobre el mismo artculo,
pero esta vez fue aadida una advertencia: La disminucin o liberacin de la
pena fomentara la comisin del delito, pues al quitar la barrera mental y dejar
230
en libertad a la mujer, ella siempre buscara excusas para estar en condiciones

anormales de motivacin para abortar. Se defendi la penalizacin y la adopcin
como alternativa.
La Fiscala defendi la atenuacin de la pena, lo cual no supona legalizar
el crimen del aborto. El procurador, por su parte, aclar que la atenuacin de la
pena no estimulaba su ejecucin. La Corte nuevamente ratific la exequibilidad
del Cdigo Penal (Corte Constitucional, 2001).
Desde 1992, la Corte Constitucional se haba pronunciado en varios casos
sobre la inconstitucionalidad del delito del aborto y en todos ellos haba declarado
que las normas en cuestin eran exequibles (Cabal, Lemaitre y Roa, 2001). Despus
del proceso de la Asamblea Nacional Constituyente, el poder judicial debati la
interrupcin voluntaria del embarazo en casos de violacin de la mujer a partir
de las mltiples tutelas y demandas interpuestas por vulneracin de los derechos
de las mujeres en estado de embarazo indeseado; pero tambin por vulneracin
de los derechos derivados del pacto por los derechos econmicos, sociales y
culturales.
Cabe recordar que entre 1992 y el 2004 se emitieron varias sentencias, en
su mayora, favorables a la mujer, pero para exigir el respeto al derecho al trabajo.
Las demandas eran frecuentemente por despidos durante el periodo de gestacin
y por la no remuneracin salarial durante la licencia de maternidad, hechos que
atentaban contra la vida y la salud de la madre y del hijo, segn la consideracin
de las altas cortes.
Tambin se demand el derecho a la educacin de las jvenes expulsadas
de la institucin escolar por causa de embarazo. La Corte orden restablecer
este derecho en todos los casos, mediante las sentencias T-420/92, T-079/93
y T-292/94, excepto en un caso en el que la institucin universitaria demostr el
mal desempeo de la estudiante. La Corte acept que ser mala estudiante daba
prioridad a la decisin de la institucin escolar de prescindir del derecho a la
educacin.
Paulatinamente, despus de 1996 se hicieron ms frecuentes las sentencias
que defendan el derecho al trabajo (T-730/99, T-874/99, T-028/03, T-1236/04)
y a la salud y la seguridad social (T-792/98, T-874/99, T-402/04, T-641/04) de
las madres jvenes, mientras disminua la defensa del derecho a la educacin
bsica primaria o media. La caracterstica comn, en la mayora de estas sentencias,
fue la necesidad de revocar la decisin tomada por el juez en la primera instancia,
segn la cual, la mujer estudiante, madre o trabajadora apareca como culpable
a los ojos y odos de los juzgados. Slo en cuatro casos fue ratificada la decisin de
(1997-2001)
231
no favorecer25 a las demandantes, en su mayora, por descuido de la madre al no

avisar de su estado a su empleador.
Desde 1992, la rama judicial, en su rea constitucional, ha defendido los
derechos DESC (al trabajo, a la educacin y a la salud) de las mujeres. No obstante,
la institucin escolar mantuvo conductas que vulneraron este derecho, especialmente el derecho a la educacin sexual, con base en una moral tradicional
que obstaculiz la ampliacin de la democracia y el ejercicio de los derechos. En
el caso de la interrupcin voluntaria del embarazo, al contrario, ha implicado
ms de cuatro dcadas de defensa con base en el derecho y la dignidad de la
mujer.
La libre opcin de la maternidad ha seguido siendo una forma de discriminacin de mujeres y de parejas. Slo en caso de violacin se atenu la penalizacin, por parte de la Corte Constitucional. En este caso, se tom en cuenta a
la mujer como ciudadana y se privilegi su dignidad.
Mientras, en el Congreso de la Repblica, el debate se dio entre la defensa
de los derechos sexuales y reproductivos en las polticas, de una parte, y la moralizacin de las conductas, de otra, en la confrontacin prim esta ltima.
SNTESIS
En 1997 culmin la formulacin de las polticas de Estado dirigidas a la juventud,
y con esto se consolid el preventivismo. Desde 1994, el bipartidismo haba
retomado las elecciones parlamentarias excluyendo al movimiento AD M-19, por
su escasa votacin. El gobierno de Samper, a pesar de los anuncios del salto
social en el Plan de Desarrollo, expandi y consolid la poltica preventivista
que vena del gobierno de Gaviria, pero sujeta al desenvolvimiento de su gobernabilidad, pues el cuestionamiento de la legitimidad de su mandato fue progresivo
y se asoci a otras problemticas sociales y econmicas del periodo, como la crisis
econmica que anunciaba el partido de la oposicin.
As las cosas, fue un logro poltico el significativo aumento de la inversin
en programas de juventud, 114% por encima de la del gobierno anterior y orientada especficamente en dos direcciones: hacia los programas que venan desa-
25
Sentencia C-470 de 1997, sobre no pago de auxilio de maternidad a causa de liquidacin de la entidad
empleadora; Sentencia T-373-98, sobre existencia de vas judiciales distintas a la tutela para lograr el reintegro laboral posterior a despido en embarazo; Sentencia T-161-2002, sobre despido y desafiliacin inmediata
a la seguridad social de una mujer que inform tarde su estado de gravidez; y Sentencia T-09-03, sobre
solicitud de licencia de maternidad fuera del tiempo reglamentado.
232
rrollando el SENA y el ICBF, y hacia la formulacin de la Ley de la Juventud, que

recibi proporcionalmente menos recursos.
La lgica poblacional de la poltica se intent mantener desde el Viceministerio de la Juventud, con el soporte institucional de los sectores del Estado
empeados en la idea del joven como promotor del cambio y actor del desarrollo,
pero la circunscripcin a un slo sector, el sector educativo, impidi el logro de
tal objetivo.
La contienda por la Ley de la Juventud empez desde finales de la Constituyente, con varios actores los jvenes, los partidos tradicionales y la izquierda
y corri en forma paralela con los debates del gobierno por los Conpes de juventud
de 1992 y de 1995. A partir del documento Criterios de poltica del Viceministerio, sin apoyo del MEN y en medio de conflictos por la persistencia de dos
posturas opuestas, se inici el debate en el Congreso, con inclusin de los jvenes,
pero bajo la tutela de los organismos de control; rpidamente aqullos fueron excluidos y sus problemticas reemplazadas por los congresistas con propuestas
totalmente opuestas.
Las confrontaciones fueron planteadas por los representantes del partido
Conservador, en alianza con los ministros de Educacin, Defensa y Hacienda, y
con las Fuerzas Militares. Con ello se termin negando la objecin de conciencia,
se recort la financiacin de la poltica de juventud, y la Defensora de Juventud
qued sujeta al lado del Sistema Nacional de Juventud a la disposicin de
recursos.
La salud de jvenes se redujo a la prevencin de conductas de riesgo
mediante actividades educativas y el imaginario sobre el joven favoreci al jovenpeligroso y al joven-problema, lo cual justificaba el control y el preventivismo.
En la contienda por la poltica de juventud, se conserv el imaginario que
vena de atrs sobre el joven; pero tambin surgi otro joven creativo, vital,
soador y flexible, al lado del joven sinnimo de riesgo, de ignorancia y siempre
en trnsito hacia otro estado u otra edad ms madura. En ese otro imaginario, el
joven tambin se mantuvo como actor del desarrollo, aunque la calificacin del
desarrollo cambi, de integral a global.
Sobre la mujer, se mantuvieron la discriminacin y los estigmas sociales
asociados a la debilidad y a la minora de edad, resultado de la sobrevaloracin
moral de la mujer madre, protegida por las instituciones tradicionales.
En la contienda por el joven del siglo XXI, el joven actor del desarrollo
global se ubic en el centro del plan educativo por la paz y de las polticas de
activacin de la economa, mediante un programa estrella, Jvenes en accin,
(1997-2001)
233
dirigido a erradicar la pobreza con herramientas del manejo social del riesgo.
Fueron reglamentados los consejos de juventud de la Ley de la Juventud, con el
propsito de vincular entidades estatales, organizaciones no gubernamentales y
juventudes al escenario de la economa global y favorecer la insercin econmica
de los jvenes. Se profundiz la poltica de subsidio a la demanda.
La accin colectiva de los jvenes gener comunicados, grafitis, debates,
foros y encuentros, en oposicin a la poltica del Plan Colombia, de privatizacin
y de globalizacin sin proteccin. Surgieron diversas subjetividades y mltiples
afinidades entre ellas, vinculadas sobre todo a expresiones culturales y territoriales,
que no cuestionaron de ninguna manera el desmonte del Programa Nacional de
Educacin Sexual, la disminucin de la inversin en juventud por parte de la
Presidencia o el efecto de tales medidas en las condiciones de salud del joven.
El debate en el Congreso por la despenalizacin del aborto supuso el desconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos, y la aceptacin de la Corte
Constitucional de la intervencin de los jueces en la no imposicin de pena por
aborto realizado en extraordinarias condiciones anormales de motivacin
resultado de embarazo por violacin.
234
MUJERES EN LA REUBICACIN DE LA CONTIENDA POLTICA (2002-2006)
235
CAPTULO V
MUJERES EN LA REUBICACIN DE LA
CONTIENDA POLTICA (2002-2006):
De la penalizacin de las conductas sexuales
a la despenalizacin del aborto
En los gobiernos de lvaro Uribe Vlez (2002-2006 y 2006-2010), la poltica de

juventud se defini con el Plan Nacional de Desarrollo y con la poltica de seguridad democrtica. Las Bases para el Plan Decenal de Juventud 2005-2015,
BPDJ, profundizaron el enfoque del manejo social del riesgo y del joven-problema
con la penalizacin de las conductas. Desde 2005, se activ la confrontacin en
el Congreso entre diferentes movimientos del partido Conservador en torno del
cambio o la derogatoria de la Ley de la Juventud, sin que se llegara a un acuerdo
final. El partido Liberal retom el debate sobre la educacin sexual y sta fue
aprobada como parte de la nueva estrategia para adquirir ciudadana.
Desde el principio del gobierno, en 2002, los movimientos de mujeres y
una senadora del partido Liberal debatieron los derechos sexuales y reproductivos
en el Congreso y en la Corte Constitucional. No obstante, el gobierno implant
una nueva ley de salud sexual y reproductiva en 2003.
Lo ms interesante ocurri en medio del debate por la reeleccin presidencial: nuevamente, el movimiento de mujeres organiz un litigio estratgico
que cambi totalmente la ubicacin de la contienda poltica y logr la despenalizacin del aborto. En este captulo ser presentada tal dinmica sociopoltica.
En primera instancia, se expondrn los enfoques que subyacen a las Bases
para el Plan Decenal de Juventud y luego se contrastarn con el Plan Nacional
de Desarrollo y sus realizaciones; en segundo lugar, se explicar el conflicto entre
los conservadores por el cambio en la poltica de juventud de 1997. Finalmente,
se dar a conocer la dinmica de la contienda poltica por los derechos sexuales y
reproductivos.
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JVENES Y MUJERES EN EL NUEVO ESTADO COMUNITARIO

En las Bases del Plan de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado comunitario,
la juventud apareci como una franja de poblacin con necesidades y capacidades
particulares, con la potencialidad especfica de convertirse en un actor importante
del diario discurrir del pas (Presidencia de la Repblica, 2002). Ser actor de la
vida nacional significaba esencialmente poner en accin la lgica liberal del
emprendedor, la imagen del joven de la contienda de este gobierno. El proyecto
poltico consista en aproximar al joven y a la comunidad en general a un Estado
concentrado en el Presidente.
En una sociedad en crisis, como la colombiana, el autoritarismo se mostr
como la solucin, ms an cuando el lder era carismtico y recoga un conjunto
de temores de la poblacin, de la manera como lo hizo Hitler en 1933. En el
pas, el predominio de la ideologa catlica, mayor que en los pases vecinos, ha
contribuido a mantener la idea del buen padre y del pecado de la mala mujer.
En palabras de Hobsbawm, el lder populista es valorado por su activismo
(Hobsbawm, 1995), idea que ha dado cohesin al Estado comunitario del actual
gobierno.
El Plan de Desarrollo 2002-2006 propuso impulsar una red de cooperantes
en las ciudades y en el campo, as como de las comunidades en todo el pas, para
reformar el Estado social de derecho como un Estado con menos gasto social y
con capacidad de garantizar la estabilidad del capital y la confianza inversionista;
un Estado con ms veeduras y menos corrupcin; con ms austeridad y ahorro
voluntario para aumentar el gasto social, para sustentar un gobierno serio y eficaz
(Presidencia de la Repblica, 2002). Los jvenes ingresaran a ese Estado a travs
de programas especficos que permitieran cumplir estos principios, a saber, Jvenes
en accin y Soldados de mi pueblo.
El joven en el Plan de Desarrollo
El Plan de Desarrollo del primer gobierno de lvaro Uribe (2002-2006), basado
en recomendaciones y sugerencias del Banco Mundial, seal el papel del joven
en el desarrollo del capital humano (Banco Mundial, 2001). En el segundo Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado comunitario: desarrollo para todos,
el discurso sobre los jvenes tambin estuvo orientado por la idea del capital
humano; pero ya no exclusivamente del capital humano en la educacin, sino
del conjunto social, como puede verse en la siguiente advertencia: De no aplicarse
esa perspectiva, los jvenes continuaran significando un peligro para la sociedad,
237
especialmente si toman malas decisiones. Por ello, al lado de las actividades para
el estudiante, aparecieron las de los trabajadores productivos, jefes de familia,
ciudadanos, lderes comunitarios y campesinos.
Con una decisin equivocada, los jvenes se podran ver enfrentados a
situaciones de riesgo, tales como la desercin escolar, el desempleo prolongado y
descuidos o afecciones de salud, lo que llevara a perpetuar la pobreza, segn el
discurso del Banco Mundial. En esta lgica, proveniente de la derechizacin de
la economa liberal neoclsica, se entenda el desarrollo como una accin propia
y derivada de la libertad de eleccin individual, y la pobreza, como su correlato,
es decir, como resultado de decisiones indebidas del individuo. Las decisiones
seran equivocadas siempre que no consultaran la productividad de la economa.
Con estas bases, la poltica social anunciada en los planes de desarrollo de
los dos gobiernos de Uribe se orientaron a prevenir la pobreza, pero slo la que
se consideraba pobreza extrema. Redujo el concepto de pobreza a la mera ausencia
de recursos econmicos que inhabilita la accin del individuo en el mercado. En
esa lgica, la estrategia consista en focalizar an ms el gasto pblico, con la pretensin de aumentar su eficiencia y lograr estimular a la poblacin a salir de la
pobreza. Se trataba de impulsar la decisin de los individuos pobres y de motivar
su voluntad para salir de tal condicin; de all los planes de emprendimiento
propuestos.
El manejo social del riesgo, enfoque central de la poltica, se entendi
como una manera de enfrentar los efectos de las crisis econmicas sobre los ms
pobres, en la medida en que el riesgo social se refera fundamentalmente a la probabilidad de que el individuo no percibiera recursos econmicos.
En esta poltica, la proteccin social se redujo a enfrentar los efectos de las
cadas cclicas y por tanto transitorias de los ingresos. Este trabajo sera realizado
por entidades cuyos objetivos deban formar parte de la comunidad del Estado;
de all la sumatoria de objetivos de varios ministerios, dirigidos a responder a los
cambios en la economa y la poltica, as como a sus efectos en la comunidad.
Esto, mediante la introduccin de programas en red, en obras comunitarias
(Empleo en accin), con transferencias de dinero condicionadas a la asistencia
escolar (Familias en accin), y capacitacin de jvenes desempleados (Jvenes
en accin, Soldados de mi pueblo),1 en la lgica de la empleabilidad. El manejo
1
El programa Soldados de mi pueblo es una estrategia de la poltica de seguridad democrtica que
pretende apoyar al Ejrcito nacional con los jvenes campesinos. En esa lgica, cubre el servicio militar
obligatorio e intenta reducir el porcentaje de migracin de los jvenes a las ciudades. Algunos reciben
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social del riesgo se ubic en el centro del nuevo sistema de proteccin social para
desarrollar la lgica de mayor focalizacin y asistencia.
El desarrollo del enfoque del manejo social del riesgo en las polticas de
jvenes se expres de manera connotada en el programa de Jvenes en accin,
incluido en la red de proteccin social contra la pobreza extrema, como ya se
coment. Su pretensin era integrar a los jvenes a los servicios sociales del
Estado, para facilitarles su insercin al mercado. Las juventudes aparecieron
entonces como beneficiarias o socias del gobierno mediante estrategias de aseguramiento transitorio del riesgo. Surgieron las denominadas trampas de la
pobreza, para referirse a las consecuencias sociales de las malas decisiones.
En el caso de los padres de familia, por ejemplo, la decisin errada de no
llevar a sus hijos a estudiar aumentara la pobreza, no por falta de acceso al sistema
educativo y de proteccin social, sino por negligencia. De all, una poltica social
orientada a incentivar econmicamente la conducta y decisin adecuadas de los
padres hacia la permanencia escolar, donde la educacin sera orientada por
competencias.
Salir de las trampas de la pobreza implicaba que los pobres (jvenes o
familias) autogestionaran los recursos y se convirtieran en nuevos clientes del sector bancario, es decir, nuevos ciudadanos. La poltica social se tradujo en la idea
de hgalo usted mismo. Desde el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, el
gobierno de Uribe desmont totalmente los derechos e instal en su lugar
servicios prestados por el Estado, con participacin del sector privado, a los que
se accedera por mecanismos de aseguramiento transitorio, slo mediante subsidios
parciales, temporales e incentivos.
Ese primer Plan de Desarrollo mencion estrategias especficas para los
problemas centrales del nuevo desarrollo econmico: el desempleo, la salud y
seguridad social y la educacin, todos bajo la misma lgica de proteccin social.
En cuanto al desempleo juvenil que vena en aumento desde los 90, fue notoria
la discriminacin sobre las mujeres jvenes y especialmente las mujeres en
embarazo, pues segn el Plan ellas dejaron de ser asunto de la oferta de empleo
con estabilidad, para convertirse en problemas ocasionados por el escaso espritu
empresarial de la juventud y la errtica orientacin de la educacin; o del comportamiento sexual equivocado y prematuro, en el caso del embarazo. De all, el
formacin en el SENA, con el propsito de ampliar lo que el Plan de Desarrollo denomina la vocacin
empresarial y el servicio a la comunidad. Muchos de ellos se ven impedidos a hacer objecin de conciencia,
debido a que esta posibilidad ha sido negada por parte del Estado desde el gobierno Gaviria.
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fortalecimiento del emprendimiento, con muy poca oferta de empleo estable y

sin proteccin de los derechos de los jvenes.
El Plan de Desarrollo 2002-2006 defini varias estrategias para el emprendedor: por ejemplo, la creacin de pequeas empresas que seran objeto de anlisis
de los observatorios laborales, o el desarrollo del programa nacional de voluntariado juvenil, que pretenda mediante ese tipo de trabajo, sin salario que el
joven adquiriera experiencia para luego s buscar su primer empleo.2 El Plan
tambin promovi la participacin de la mujer en actividades laborales, no en el
mercado laboral, sino por medio de un plan piloto que facilitara crditos dirigidos
a las mujeres cabeza de familia, as como experiencia y aprendizaje para el trabajo
con apoyo en tutores. Esto fue diseado especialmente para mujeres campesinas.
En la prctica, este Plan de Desarrollo descarg al Estado de la obligacin
en la poltica laboral, castig al empleado por no dejar espacio a otros desempleados
y premi al empresario por fomentar la ocupacin de la mano de obra barata. Lo
anterior, con base en un desempleo supuestamente causado por los sobrecostos
que implicaba el empleado. Por eso, fue habilitada fcilmente la eliminacin del
pago de horas extras, nocturnas y feriados (que constituan un sobrecosto); tambin
los parafiscales, que dejaron de ser parte del salario para convertirse en una fuente
de estmulo econmico entregado por potestad del empresario. Igualmente, fue
creado un subsidio al cesante, dirigido exclusivamente a asegurar el costo de la
salud por un tiempo definido, mximo seis meses; y se foment la capacitacin
para el trabajo basada en competencias laborales.
Todas estas medidas aumentaron la inequidad, minimizaron las condiciones
de trabajo del empleado, aumentaron la precariedad laboral, desconocieron los
derechos, adems de que estimularon la cultura a la meritocracia y la competencia.
Y para completar, presentaron al joven como una amenaza para el adulto.
Salud y seguridad social: poblacin en transicin
Sin olvidar que el sistema de seguridad social est sujeto al desarrollo del empleo
en el pas, en trminos de salud y seguridad social, el Plan de Desarrollo 20062010, Estado comunitario: desarrollo para todos, defini otra categora de
inscripcin e identificacin para ingresar al sistema de aseguramiento: la de poblacin en transicin (en la que fueron ubicados los jvenes), esto es, la poblacin
2
No hay que olvidar que los proponentes del primer empleo juvenil en el Congreso de la Repblica
estaban tambin peleando por la derogatoria de la poltica de juventud de 1997, para empujar el manejo
social del riesgo como ncleo de la nueva poltica.
240
que no es lo suficientemente pobre como para recibir subsidio a travs del Sisben
y que carece de recursos suficientes para ser parte del rgimen contributivo, por
lo que se debera asegurar temporalmente.
Las categoras creadas inicialmente para ingresar al sistema de salud, dada
su lgica de restriccin por capacidad de pago, eran las siguientes: (1) subsidiado,
para referirse al pobre que formaba parte del rgimen subsidiado; (2) vinculado,
para identificar al ms pobre y sin subsidio por su demanda; y (3) contribuyente,
para sealar al de mayor capacidad de pago y sin subsidio dada su membresa al
rgimen contributivo. Ahora se aada la categora de poblacin en transicin,
que habra de recibir subsidio parcial y temporal.
Con ello, se trataba de dar una solucin a los jvenes, los ms desprotegidos
en materia de seguridad social, siguiendo la misma lgica de la Ley 100, pero con
articulacin a otro esquema de la economa neoclsica: el manejo social del riesgo.
Sobre la sexualidad del joven, el manejo social del riesgo implic asignar
responsabilidad a la familia, a la comunidad y al mismo joven, sobre el control
de su comportamiento y sobre su integracin a instituciones como la escuela, exclusivamente enfocadas a evitar el embarazo adolescente. El manejo social del
riesgo disminuy la responsabilidad social del Estado, para individualizarla y
transferirla a la familia; de all el nfasis en el joven emprendedor.
En este marco, en 2003, se formul la poltica de salud sexual y reproductiva.
Uno de sus propsitos fue reducir el embarazo adolescente, y entre sus estrategias,
la ms importante fue el uso y distribucin masiva de anticonceptivos modernos,
sin consideraciones de edad, nivel educativo o regin del pas. A pesar de que la
educacin sexual no fue mencionada en la poltica, sta incluy las acciones en
educacin como estrategias fundamentales. No obstante como se explicar adelante, ello fue motivo de confrontacin con el partido Liberal, en el Congreso.
En educacin, el Plan de Desarrollo 2002-2006 haba propuesto la revolucin educativa para buscar mejores indicadores de cobertura, calidad y eficiencia, y
de esa manera, favorecer la implantacin plena de la formacin por competencias y
el fomento de la capacitacin para el trabajo que se traan desde el gobierno Pastrana.
En 2006-2010, al lado de esa perspectiva del joven emprendedor, el Plan
de Desarrollo plante un segundo enfoque: el del joven-problema, y present
como lneas estratgicas la intervencin de un tipo de problemticas muy
concretas: las del joven involucrado con la pobreza, la violencia, la criminalidad
o delincuencia juvenil, la drogadiccin y promiscuidad. Sin lugar a dudas, se
mantuvo la percepcin del joven-problema, pero especficamente asociado al
comportamiento de riesgo y a la condicin de pobreza.
241
De all la permanencia de la vieja lgica preventivista; pero en el Plan se

aadi un nfasis mayor sobre aquellas conductas que pudieran atentar contra el
cumplimiento del Cdigo de Polica y del Cdigo de Infancia y Adolescencia
que sera formulado unos meses despus. En la idea de prevenir la violencia, el
uso de drogas y la criminalidad juvenil, seran creados programas de educacin,
campaas de comunicacin sobre los riesgos, y recoleccin de informacin en
las escuelas para su anlisis por parte de la Polica Nacional, pero sin mencin
alguna de la incidencia e importancia de los derechos humanos.
El modelo de control se extendera a otras instancias, para convertir a los
mismos jvenes en informantes o vigas que trabajaran en coordinacin con las
autoridades escolares y la Polica.
La poltica de seguridad democrtica del Plan de Desarrollo se dirigi a
establecer un nuevo mandato gubernamental mediante tres lneas de accin:
continuar la ofensiva contra las FARC activada en el gobierno anterior; desarrollar
una poltica de paz con los paramilitares, y reunir en un grupo de polticas especficas como las de los Soldados campesinos, los estmulos a la desercin de los
militantes de las organizaciones guerrilleras y la creacin de redes de informantes,
como apoyo a las dos primeras lneas de accin mencionadas.
Con la ayuda de Estados Unidos, la ofensiva contra las FARC y el narcotrfico dio continuidad al Plan Colombia, ahora denominado Plan Patriota y
concentrado en el sur del pas.
El proceso con los paramilitares fue ms complejo, en la medida en que
implic sacar adelante la Ley de Justicia y Paz, que redujo las penas para los autores de crmenes de guerra y violaciones al derecho humanitario (Leal, 2006).
En cuanto a las polticas especficas en favor del reclutamiento de los llamados soldados campesinos o de los servicios de inteligencia, se ubicaron las
opciones de insercin social para los jvenes, en especial, de aquellos en condiciones de vulnerabilidad social y econmica. As, muchos quedaron sujetos a las
polticas de reclutamiento de la seguridad democrtica; la contienda poltica
ahond su lgica de focalizacin en jvenes pobres y de penalizacin de su comportamiento.
Jvenes atrapados en el desempleo
En las Bases del Plan Decenal de Juventud 2005-2015, se mantuvieron los principios del Plan Nacional de Desarrollo, pero dado que la Ley de la Juventud de
1997 segua vigente, el debate por las Bases del Plan se present como una
reevaluacin de esa Ley para mejorarla. Con Nicols Uribe, exdirector del pro-
242
grama presidencial Colombia joven al mando, el Partido Social de Unidad

Nacional, o Partido de la U3, plante la necesidad de reformar la Ley 375 de
1997 antes que favorecer su reglamentacin, ya que la consideraban inaplicable
por contener cuestiones poco prcticas (Presidencia de la Repblica y Programa
Presidencial Colombia joven, 2004a).
Nicols Uribe trataba ms bien de sealar el problema de la poltica en la
forma como se perciba al joven y en las carencias de la poltica nacional. El sustento presentado preparaba el terreno para la propuesta de derogacin de la Ley
y el establecimiento de otra propuesta poltica. La derogacin se propona corregir
las fallas alrededor de dos problemas: el escaso conocimiento acerca del joven y
su baja participacin. La nueva poltica de juventud deba mostrar las ventajas del
proyecto de Estado comunitario, que buscaba erradicar el riesgo integrando al
joven a la sociedad de mercado.
Sin embargo, el debate sobre la nueva poltica de juventud, al hablar sobre
las capacidades, introdujo el enfoque de Amartya Sen, que resultaba inconsistente
con el Plan Nacional de Desarrollo. Adems, aadi el enfoque de derechos, que
nada tena que ver con dicho Plan de Desarrollo, propuesto tambin como el
anterior durante las discusiones del diseo de las Bases del Plan Decenal de
Juventud planteadas por algunos expertos nacionales e internacionales, investigadores y jvenes.
En el curso del debate sobre la poltica de juventud surgieron varias posturas.
Para algunos actores de tendencia liberal, el ncleo del debate estaba en favorecer
la expansin de las capacidades, para que el joven asumiera su vida con responsabilidad. Para otros, desde una corriente de izquierda, el foco eran los
derechos. Mientras tanto, para los actores de gobierno, el centro deba estar en el
manejo social del riesgo, una postura de derecha. Hubo mucha confusin y el
debate no permiti esclarecer las posturas ni sus implicaciones (Jimnez, 2008).
El documento final mantuvo trazos de los distintos enfoques, buscando complacer
a todos los actores.4
El Partido de la U fue fundado en 2005 para apoyar al presidente lvaro Uribe. Lo conformaron polticos
pertenecientes a los partidos Liberal y Conservador.
4
Como aportantes a las Bases del Plan Decenal de Juventud aparecieron, en el documento oficial, varias
instituciones estatales, entidades privadas, actores internacionales, consultores expertos internacionales y
nacionales, organizaciones no gubernamentales, universidades, miembros de organizaciones juveniles, jvenes
y comunidad en general (Presidencia de la Repblica de Colombia y Programa Presidencial "Colombia joven", 2004b).
243
Al final, se confundi el enfoque de derechos con las propuestas provenientes de la Ley de la Juventud de 1997, en lo referido a consejos de juventud, la
Defensora de la Juventud, la Tarjeta Joven y los crditos agropecuarios. El enfoque
del manejo social del riesgo dialogaba bien con el enfoque de capacidades; adems,
este ltimo se equipar al enfoque de desarrollo humano, que era cercano al de
derechos; pero en realidad lo que se estaba introduciendo era el enfoque liberal
de desarrollo humano con nfasis en el capital humano.
As las cosas, pareca no haber conflicto sobre el enfoque, y se daba va libre
a la definicin conjunta de los tres ejes estratgicos de las Bases del Plan Decenal
de Juventud: participacin en la vida pblica y en proyectos de paz, acceso a
bienes y servicios, e ingreso a oportunidades econmicas.
Dentro del esquema de participacin del joven en los consejos de juventud,
se retom lo aprobado en la Ley de 1997, pero con propuestas de modificacin como se ver en seguida, que apuntaban a aproximar a la juventud a los partidos
polticos. El enfoque de capacidades se homolog al del emprendimiento, y el
acceso a servicios ya estaba en marcha. Se plante la oferta de programas municipales en una lgica de desconcentracin de responsabilidades y de articulacin
con la poltica nacional, pues se buscaba involucrar a los jvenes de los territorios
municipales.
As quedaba definido el horizonte de la poltica y sus estrategias de implementacin en el nivel municipal. El programa presidencial Colombia joven,
ahora bajo la direccin de Ana Mara Convers Cubillos5, se encarg de distribuir
el manual gua de la implementacin de la poltica en el nivel territorial, adems
de acompaar y asesorar su desarrollo.
El enfoque del joven-problema se introducira tambin en el Cdigo de
Infancia y Adolescencia formulado en 2006, para evitar la duplicidad de esfuerzos
entre las leyes de juventud y de infancia, y favorecer el desarrollo de la teora del
ciclo vital. Adems, se definieron los mecanismos de penalizacin y castigo. Antes
de los 18 aos, los jvenes seran beneficiados con medidas asistenciales y de proteccin familiar y social, y de all en adelante se activaran sus derechos, pero con
un sentido y un contenido muy distintos al del mandato constitucional.
En tal lgica, se tom el criterio de poltica poblacional como estrategia
para avanzar en el diseo intersectorial e integrar programas y presupuestos. El
Convers reemplaz al abogado Hitler Rousseau Chaverra, abogado de la Universidad Autnoma de Colombia, en septiembre de 2006.
244
resultado fue el desdibujamiento de los derechos y la asuncin de un esquema

muy reducido del enfoque de derechos como propuesta oficial del programa
presidencial Colombia joven. All se definieron los siguientes derechos: tiempo
libre, educacin, cultura y desarrollo de la personalidad (Presidencia de la Repblica y Programa Presidencial Colombia joven, 2004b).
En esa direccin, las estrategias de las Bases del Plan Decenal de Juventud
reflejaron la sumatoria de enfoques expuestos por los asistentes en la presentacin
de la poltica, y el predominio del manejo social del riesgo. De acuerdo con este
predominio, los programas clave fueron los de participacin en la paz, acceso a
bienes y servicios; acceso a oportunidades mediante emprendimientos y empleabilidad, con nfasis sobre los jvenes campesinos y rurales (ibid.).
El proceso logr ser comprehensivo, en la medida en que incluy a diversos
expertos, asesores, investigadores y organizaciones nacionales e internacionales,
en las que hubo una destacada incidencia de expertos internacionales, especialmente de la Unesco y del BID.
Al contrastar los lineamientos del Plan de Desarrollo con los de las Bases
del Plan Decenal de Juventud y sus realizaciones, aparecen dos elementos esenciales,
que caracterizaron las diferencias entre los dos procesos: el cambio paulatino de
los principios y valores de la poltica de juventud de 1997 por los de las Bases del
Plan Decenal de Juventud, y el desmonte de los derechos de los jvenes. Esto,
mediante la ampliacin del enfoque de manejo social del riesgo y del jovenproblema, y sin contar con la participacin del joven no institucionalizado (vinculado a organizaciones distintas de los consejos de juventud), del joven independiente o del joven excluido socialmente.
En cuanto a las realizaciones, se observ la firme introduccin de servicios
en reemplazo de los derechos de los jvenes. Uno de los efectos ms devastadores
fue el aumento del desempleo, incluso para los ms educados, junto con la
inequidad en la distribucin de los subsidios. Segn los ltimos estudios contratados por el Ministerio de Proteccin Social, el desempleo aument especialmente
en jvenes de escasos recursos. En 2006, lleg a 28,9%, en contraste con el
18,1% correspondiente al desempleo de los jvenes ms ricos del pas (Planeta
Paz, 2009). Aument tambin el subsidio destinado a financiar la educacin
superior en el grupo de poblacin de mayores ingresos, que entre 1992 y 2000
pas de 44,8 a 49,37% (Bonilla, ca. 2004). Esto, sin olvidar los efectos de la crisis
econmica mundial. La tasa de desempleo juvenil entre 2008 y 2009, segn el
DANE, pas de 20,9 a 21,7%, casi el doble de la tasa de desempleo de 11,9%
correspondiente al total de la poblacin para 2009.
245
El Plan de Desarrollo y la poltica de seguridad tambin facilitaron la

exclusin definitiva de los derechos de los jvenes, debido al enfoque de manejo
social del riesgo, segn el cual se pas a aseguramientos transitorios y parciales y a
la activacin del emprendimiento. En materia de seguridad democrtica, la
ofensiva contra las FARC irradi hacia los movimientos de izquierda. Los defensores de derechos humanos en Colombia fueron objeto de hostigamientos, amenazas y agresiones por parte de los paramilitares.
El XI Foro Nacional por los Derechos Humanos y la Paz, celebrado en
Bogot en septiembre de 2009, con asistencia de 920 delegados de todo el pas,
denunci varias agresiones y propuso revisar cuidadosamente la solucin negociada
y poltica del conflicto interno (Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la
Paz, 2009). La poltica de justicia y paz que regula la desmovilizacin paramilitar
fue objeto de debate, especialmente porque no garantizaba seguridad a las vctimas
de la violencia, como lo denunciaron algunas entidades (FIDH, 2006).
El Centro de Investigacin y Educacin Popular, Cinep, public que la
composicin del Congreso de la Repblica haba estado determinada, en un
35%, por el paramilitarismo (Cinep, 2004).
En materia de derechos, algunos jvenes fundaron sus opciones en la participacin institucional (Forero, 2009a); otros, en una participacin favorecida
por la cooptacin del Estado (Argote, 2009); pero tambin hubo jvenes que
consideraron que sus opciones estaban agotadas (Juventudes, 2008).
La situacin de los derechos de educacin y salud era precaria y tuvo un
profundo retroceso. La Procuradura General de la Nacin, en su informe sobre
el derecho a la educacin de 2006, seal que no slo persista la inasistencia, la
desercin y el bajo rendimiento, sino tambin la baja calidad. Esto se asoci a la
reduccin progresiva del gasto pblico en el sector a partir de 2002. El presupuesto
asignado de 2001 fue de 3,44% del PIB; en 2002, de 3,30%; en 2003, de 3,19%;
y en 2004, de 3,11%.
Dicho informe reconoci que a pesar de la permanente escasez de recursos
para el sector, las polticas enfocadas a mejorar la eficiencia slo promovieron el
recorte y disminucin de recursos. Tambin destac los pactos y acuerdos internacionales sobre la progresin del derecho a la educacin, en contraste con los
cuales, en nuestro medio, se repiten peridicamente los propsitos de aumento
de coberturas, gratuidad y calidad, sin lograr la meta colectivamente aceptada y
tcnicamente cumplida (Procuradura General de la Nacin, 2006).
Como era de esperarse, la situacin de la salud de los jvenes ha empeorado.
Segn el estudio de la Universidad de los Andes contratado por el programa
246
Colombia joven, la exclusin de jvenes del Sistema General de Seguridad

Social en Salud, SGSSS, en Colombia es la ms alta de la poblacin general. Para
2003, cuatro de cada diez jvenes estaban excluidos del SGSSS. Y la situacin era
verdaderamente alarmante en el grupo de los 18 aos, en el cual la mitad estaba
excluida, pese al esfuerzo por aumentar la insercin laboral despus de terminar
la educacin secundaria. En muchos casos, los jvenes de 18 aos se insertaban a
la informalidad, sin seguridad social ni condiciones laborales dirigidas a mejorar
la productividad o las condiciones de vida del trabajador.
Entre los jvenes de 18 a 22 aos se mantuvo el nivel de exclusin en
49%, pese a una mayor cobertura del SGSSS, por el rgimen subsidiado, pero su
exclusin aument de 2003 en adelante, debido a la progresiva cada de la cotizacin por el crecimiento acelerado del desempleo general. La gran mayora de
las mujeres jvenes se ha visto obligada a dedicarse al hogar, sin ninguna proteccin en salud o del SGSSS. Lo anterior, tambin debido a la baja cobertura de
jvenes por el sistema educativo o laboral, con fuerte tendencia a aumentar sobre
todo, en las mujeres. Se ubicaron, entre los jvenes tpicamente excluidos por el
sistema, aqullos entre 18 y 22 aos, analfabetas, de familias sin vivienda propia,
de zonas rurales, sin estudio y sin trabajo.
Este estudio recomendaba, en 2004, mejorar la proteccin social de los
jvenes en empleo, educacin y salud, y no slo con aumentos de recursos para
incrementar la cobertura subsidiada en salud (Pineda, 2004). Sin embargo, ello
no ocurri, y la problemtica descrita se ha profundizado tras la aprobacin de la
ley de salud sexual y reproductiva.
CONFLICTO POR LA LEY DE LA JUVENTUD
Desde 2005, cuando empez el debate sobre la reeleccin del presidente Uribe,
movimientos polticos de derecha, principalmente, presentaron propuestas de
ley para cambiar la poltica de juventud de 1997. La primera confrontacin se
dio en torno de un aspecto nodal, la vinculacin institucional de los jvenes a la
poltica, y la segunda, por el articulado de dicha ley.
La primera confrontacin se produjo entre la postura tradicional sobre los
consejos de juventud, defendida por el Ejecutivo, y una nueva visin de los mismos, propuesta por el Movimiento Independiente de Renovacin Absoluta, MIRA,
de origen cristiano, fundado en 2000. La segunda confrontacin fue entre los
autores de iniciativas parlamentarias que buscaban profundizar los planteamientos
247
de la Ley de la Juventud y quienes pretendan derogarla. En esta seccin nos

referiremos a tales debates y conflictos.
El debate por la participacin poltica del joven se activ con el proyecto 012 de
2005, cuyo objeto era regular el comportamiento poltico de los consejos de
juventud. Fue presentado en la Cmara de Representantes por la senadora Alexandra Moreno Piraquive, presidenta del MIRA. En concreto, buscaba reglamentar
la eleccin, conformacin y funcionamiento de los consejos de juventud,
conforme a los principios de la Ley de la Juventud y a las bases constitucionales
sobre los mecanismos democrticos de representacin, especficamente, el artculo
103 de la Constitucin.
Este artculo plantea la obligacin del Estado de contribuir en la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones comunitarias juveniles; pero
la pretensin de la senadora Piraquive era hacer de los consejos de juventud un
mbito de interlocucin y consulta de las instancias polticas y administrativas,
ms que de participacin, sobre la base de una problemtica juvenil pendiente
por resolver y su dbil relacin con los partidos polticos.
Los consejos aparecan entonces como una solucin institucional renovada,
dado el valor poltico del joven por su representatividad en el bono demogrfico
y su potencialidad poltica en las regiones. Para el MIRA, significaban una opcin
de ampliacin del radio de accin institucional en la poltica del joven, con un
nfasis pedaggico.
Csar Guisao, uno de los actores involucrados en el proceso de los consejos
de juventud creados en Medelln desde 1995, asegura que este proyecto slo
significaba ms clientelismo y dar patente a los partidos polticos para que se
apropiaran de la dinmica de elecciones juveniles, homologndolos a las organizaciones juveniles. De all, la articulacin del proyecto de ley con mecanismos
del sistema electoral del pas (como la cifra repartidora). La participacin poltica
del joven en los consejos radicaba segn Guisao en el proceso de formacin
juvenil, no en el proceso electoral como tal, pues esto ltimo conducira a hacer
de los consejos de juventud semilleros de los partidos polticos (Guisao, 2007:68).
La percepcin sobre el joven en este proyecto y en todos los dems durante la confrontacin fue de vctima del conflicto y de la situacin. En ninguno
apareci la juventud como agente o como actor poltico. La minora de edad y la
imagen de individuo en riesgo y con riesgo en su comportamiento fueron incluidas
248
en el proyecto de la senadora Piraquive. Para ella, los menores infractores, los jvenes miembros de la guerrilla, los grupos paramilitares, las milicias urbanas o los
que fueran agentes de la violencia en general, eran vctimas; y consideraba que
ello explicaba la escasa participacin de los jvenes. De all que propusiera sacar
de la marginalidad a los consejos de juventud y hacer de esta participacin una
manera de evitar la escasa consolidacin de la poltica de juventud (Moreno,
2005a).
Como ya se dijo, el debate empez en la Cmara de Representantes, donde
tres parlamentarios presentaron la ponencia para el primer debate: Carlos Ignacio
Cuervo, de Antioquia (quien aspiraba a la alcalda de Medelln), Jairo Daz Contreras, de Norte de Santander ambos del partido Conservador, y Mara Isabel
Urrutia, representante de las Comunidades Afrocolombianas y miembro del
Movimiento Popular Unido, MPU. Los ponentes slo hicieron modificaciones de
forma al proyecto y ste pas a segundo debate en Cmara, sin mayores complicaciones (Moreno, 2006a).
Este segundo debate estuvo a cargo de los mismos ponentes, y el proyecto
fue aprobado unnimemente por los representantes (Moreno, 2006b), en su mayora conservadores.
Al ao siguiente, la senadora Claudia Rodrguez de Castellanos fue designada como ponente para el debate en el Senado. Cristiana, miembro del partido
poltico Cambio Radical6, de centro-derecha, que hizo parte de la coalicin de
partidos que apoyaron al presidente lvaro Uribe Vlez, Rodrguez present como antecedentes del proyecto un balance sobre la situacin de la juventud diez
aos despus de la Ley de 1997, y seal que el problema de la participacin de la
juventud radicaba en la carencia de recursos econmicos. Incluso lleg a afirmar
que los jvenes no podan asistir a las reuniones de debate por carencia de recursos
para financiar su estada y alimentacin (Moreno, 2007a).
De all que para la senadora Rodrguez la solucin de la institucionalizacin de los consejos incluyera la financiacin de los gastos de los jvenes por
parte de las regiones. Ello supona un beneficio econmico para los jvenes
miembros de los consejos de juventud. Pero para ellos el problema era otro: al
El partido poltico Cambio Radical, fundado en 1998, es uno de los partidos polticos ms afectados por
los nexos paramilitares; segn la Unidad Investigativa del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz,
INDEPAZ, por rdenes de la Corte Suprema de Justicia y la Fiscala, fueron detenidos siete congresistas de
esta agremiacin poltica y otros fueron investigados dentro de la parapoltica (Indepaz, http://www.indepaz.
org.co, consultado el 12 de septiembre de 2009).
249
solicitar garantas de implementacin de los acuerdos con el gobierno sobre las

polticas, y no obtenerlas, la mejor opcin haba sido formar parte de los consejos.
Algunos jvenes, los ms lejanos a la institucionalidad, saban que haba una intencin de manipulacin clara, sobre todo, desde la religin y los movimientos
cristianos (como el MIRA), que buscaban llegar al joven e institucionalizar sus
demandas; pero para otros, los consejos eran una alternativa laboral (Forero,
2009b).
El segundo debate en el Senado tambin lo encabez la senadora Rodrguez,
como ponente, y el proyecto fue aprobado sin dificultades (Moreno, 2007b).
Igualmente, se aprob el informe de conciliacin entre las dos cmaras. La senadora
Rodrguez destac el valor del proyecto como semillero de futuros concejales,
ediles, diputados, representantes, senadores y, por qu no decir, de los que vayan
a dirigir nuestro pas (Rodrguez, 2007). Ms que en el despliegue de mecanismos
democrticos, se avanzaba en la vinculacin institucional del joven a la poltica,
por parte de un movimiento poltico cristiano.
Sin embargo, antes de que el proyecto fuera aprobado como ley de la Repblica, el presidente Uribe lo objet por razones de inconstitucionalidad: aleg
vicios de trmite, pues los consejos de juventud representaban un mecanismo
clave del derecho fundamental a la participacin, de acuerdo con la Constitucin,
por lo que se requera tramitarlo como ley estatutaria. El Ejecutivo fren su
aprobacin apoyndose en un concepto de la Corte Constitucional sobre las
veeduras ciudadanas en el que se trataba el tema de la participacin poltica del
ciudadano. Seguramente haba ms de fondo: tal vez la preocupacin por que
llegara a haber demasiada participacin poltica de los jvenes implicaba un riesgo
de descontrol de los partidos ya establecidos.
Sin embargo, aunque el debate sobre el derecho a la participacin poltica
qued abierto, no tuvo desarrollo; no se discuti la postura de la Corte al respecto,
ni el contenido e importancia de este tema para la juventud; tampoco la contradiccin en la que incurra el Ejecutivo, que por un lado defenda los derechos del
joven, y por otro, en las Bases del Plan Decenal de Juventud, impona la lgica
de los servicios.
La defensa de las senadoras Moreno y Rodrguez se bas en el concepto de
la Corte Constitucional, en el sentido de que no se comprometa el derecho a la
participacin ciudadana, de la misma manera en que no todo lo que regulara la
administracin de justicia deba ser tramitado como ley estatutaria. Con ello,
pretendan otorgar autonoma al legislador sobre el ejercicio de los derechos de
250
los ciudadanos, sin tener que acudir a leyes estatutarias, y evitar as que se petrificase
el trabajo del Congreso.
Las senadoras aadieron una dificultad muy importante mencionada por
la Corte: No hay una diferenciacin contundente respecto de las materias que
deben ocuparse de uno y otro tipo de leyes (Moreno y Rodrguez, 2007). Por
tal razn argumentaron, la Corte deba definir el alcance de la ley objeto de
cuestionamiento por parte del Ejecutivo. De esta manera, la funcin del alto
tribunal nuevamente se hizo decisiva, como haba ocurrido con el tema del aborto.
La Corte Constitucional, en la Sentencia trada al debate por el Ejecutivo,
haba argumentado que los ciudadanos podan ejercer sus derechos, pero con
limitaciones: en este caso, se habilit el control de la gestin pblica, pero se
impidi su papel como veedores, hasta tanto el Congreso expidiera la correspondiente ley estatutaria. La pretensin del Ejecutivo, al mostrar las limitaciones
de la participacin poltica del joven en los consejos, no slo dificultaba el trnsito
del proyecto de ley de las senadoras del MIRA, sino tambin cuestionaba la legalidad del ejercicio de los derechos.
Las senadoras recordaron que la Ley de la Juventud se haba tramitado
como ley ordinaria, a pesar de que apuntaba a incidir en los derechos, e intentaron
mostrar que en dicha ley nadie quedaba exonerado de responsabilidades frente al
desdibujamiento y desconocimiento de los derechos, razn por la cual ellas tampoco lo haran. As se neg la primera objecin del Ejecutivo.
La cuestin de los derechos de la Ley de la Juventud y especficamente del
derecho a participar en debates, qued sujeto a la discusin en el Congreso sobre
la reglamentacin de la Constitucin mediante leyes estatutarias. Sin un amplio
debate sobre la participacin poltica del joven, se asumi la Ley de la Juventud
como marco. Cabe recordar que en ella la participacin del joven se circunscriba
a los consejos de juventud y que estos fueron reglamentados durante el gobierno
Pastrana, como el mecanismo institucional vlido de participacin poltica del
joven. As, la juventud quedaba atrapada en la institucionalizacin de su participacin poltica y en la lgica de los partidos.
La segunda objecin presidencial se refiri a la violacin del principio
constitucional de ordenacin del gasto del presupuesto nacional, que es una
atribucin exclusiva del Ejecutivo. Las senadoras Moreno y Rodrguez negaron
que se hubieran extralimitado, retiraron del proyecto de ley lo relativo a la financiacin por la Nacin, y se negaron a presentar el impacto fiscal del proyecto de
ley, por estar contenido en la Ley de 1997 (Moreno y Rodrguez, 2007)..
251
Las senadoras olvidaron que su proyecto modificaba la anterior Ley de la

Juventud, que no era simplemente una reglamentacin, y que ese asunto era slo
de competencia del gobierno. Declararon que las objeciones del Ejecutivo eran
infundadas, pero el proyecto qued pendiente para su aprobacin por la plenaria
del Senado.
Adems de la confrontacin en el Congreso por la modificacin parcial de
la Ley de la Juventud, conviene recordar que el Plan de Desarrollo haba instaurado
los principios que fundamentaban la nueva poltica: las Bases para el Plan Decenal
de Juventud. En ese marco, de respaldo del Ejecutivo a la nueva poltica de juventud, se dio la segunda confrontacin. sta comenz en el mismo ao de
2005 con otros proyectos de ley.
El primero, el proyecto de ley 210, Cmara, fue presentado por Juan de Dios
Alfonso Garca, del partido Liberal. De cara al aumento del desempleo juvenil, la
iniciativa pretenda redireccionar y centralizar los medios para favorecer un acceso
equitativo a los programas de incentivos, en favor de la insercin de los jvenes a
la economa (Guisao, 2007). La ponencia para primer debate estuvo a cargo del
conservador Carlos Ramiro Chavarro Cullar, quien hizo nfasis en el fomento
de los emprendimientos y en la articulacin del Sistema Educativo Nacional al
desarrollo del modelo productivo. Para ello, propona crear una coordinacin
nacional para el desarrollo de la juventud con financiacin pblica (Chavarro,
2007).
Sin embargo, este proyecto fue archivado en su primera ponencia en
Cmara, al parecer, debido a su defensa de la distribucin equitativa de incentivos,
pues conservaba la lgica de la poltica de juventud, y no contradeca el emprendimiento.
En la siguiente legislatura se present un segundo proyecto de ley: el 008
de 2006, Cmara, por el cual se reglamentaba la participacin activa de los jvenes
en las diferentes ramas y rganos del poder pblico, de acuerdo con la Constitucin. Fue presentado por el representante Carlos Fernando Motoa Solarte, del
partido Cambio Radical, quien pretenda garantizar el 30% de los cargos de las
ramas del poder pblico para jvenes en situaciones particulares sin estudio y
sin trabajo, es decir, jvenes considerados problema para el gobierno. Tal propuesta sera evaluada por el programa presidencial Colombia joven y por entidades del gobierno, que plantearon que fragmentaba y sujetaba la atribucin del
empleo a la dinmica de la clientela poltica, y slo de manera parcial apoyaba a
252
los jvenes. A pesar de que este proyecto de ley mantena la lgica del gobierno
frente a los jvenes, tambin fue archivado (Motoa, 2006).
Un nuevo proyecto de ley, el 059 de 2006, iniciativa de varios senadores y representantes, inici su trmite en la Cmara de Representantes con el objeto de
derogar la Ley 375 de 1997, por dos razones: ella favoreca la participacin poltica
del joven y no su formacin poltica electoral, lo cual proporcionaba mayor
eficiencia al joven vinculado a la institucionalidad; en segundo lugar, la Ley de la
Juventud propona el desarrollo de un sistema que iba en contrava del nuevo
proyecto de ley.
En cabeza del representante Nicols Uribe, exdirector del programa presidencial Colombia Joven, y de la senadora Martha Luca Ramrez, exministra
de Defensa, ambos miembros del Partido de la U, fue definida la propuesta de
derogacin de la Ley de la Juventud y el sustento legal de una poltica similar a las
Bases para el Plan Decenal de Juventud.
Con ello, se pretenda pasar de una poltica de Estado a una de menor alcance, debido a que la poltica propuesta involucraba a algunos actores del gobierno
y requera su compromiso, sin respaldar los planteamientos constitucionales. Los
cambios propuestos sobre la poltica de juventud de 1997 se basaban en una
evaluacin negativa de la ley elaborada por los mismos proponentes. Ellos
cuestionaron su eficacia, con base en el balance negativo de sus resultados, razn
por la cual aseguraron dicha ley generaba escasa credibilidad y un clima de
fracaso y defraudacin en los jvenes.
Las crticas bsicas que se plantearon eran el incumplimiento del derecho
del joven y el adolescente de vivir esa etapa de manera creativa y formativa, el
escaso estmulo para la participacin de la juventud en los medios de comunicacin,
y el no hacer de la formacin una accin permanente y de toda la vida. En la
nueva poltica, se propona generar capacidades y condiciones para la participacin
del joven en la vida social y econmica, en reemplazo del Sistema de Juventud
creado por la Ley 375 de 1997 (un conjunto de instituciones, organizaciones y
entidades que trabajaban en favor de los jvenes), mediante dos elementos:
Un esquema de relaciones entre entidades pblicas y privadas para implementar polticas, regido por el Estado comunitario, cuyo marco seran los comits
de Poltica Social, CLOPS, en los mbitos locales de participacin, comits en los
que los jvenes ya venan participando desde tiempo atrs, por medio de diversas
instancias creadas a nivel local para el desarrollo y la participacin ciudadana
(Forero, 2009a).
253
Para institucionalizar ese espacio de participacin, en vez de que los consejos

de juventud actuaran como instancias de participacin poltica, seran espacios
dedicados a una formacin electoral. Sin embargo, tales espacios planteaban el
problema de la prdida de autonoma, tanto en su conformacin como en el
ejercicio participativo del joven.
En medio de estos dos elementos, se ubicaran al lado de las entidades
pblicas y privadas los organismos de cooperacin internacional, como parte
esencial de los consejos de juventud, a nivel nacional. Por tanto, el cambio supona
poca participacin poltica, ms focalizacin y cooperacin.
La nueva propuesta de ley defina al joven exclusivamente con el criterio
de edad, como la persona entre los 12 y 29 aos, y diferenciaba entre los adolescentes (de 12 a 17 aos) y los jvenes (18 a 29 aos), para articularse con el
Cdigo de Infancia y Adolescencia. Adems, estipulaba que la mayora de edad
de los jvenes supona la perdida de la asistencia y proteccin por parte del Estado,
la sociedad y la familia. De los 18 aos en adelante, la atencin estara focalizada
en jvenes en riesgo especial o en vulnerabilidad emergente; es decir, la atencin
se brindara de manera transitoria y slo para aqullos en situacin de riesgo
(Uribe et al., 2006).
En el primer debate de la Cmara, se asign la elaboracin de la ponencia
a parlamentarios del partido de la U, del Movimiento Popular Unido, MPU, y del
Polo Democrtico Alternativo. Todos respaldaron el proyecto, sin que se diera
un debate entre las distintas posturas de esos partidos frente a aspectos puntuales
del mismo. Los ponentes solicitaron enumerar los deberes de los jvenes y aclarar
las diferencias de los derechos de los jvenes y de los nios (ibid.). Este proyecto
tampoco fue aprobado.
El cambio de la Ley de la Juventud se orientaba a facilitar la insercin econmica
y social de la juventud, no como un derecho propio, sino como resultado de
servicios focalizados y de mecanismos de institucionalizacin de la participacin
poltica. En esa medida, el joven quedaba atrapado entre los nuevos servicios sociales y la lgica de participacin electoral o del Comit de Poltica Social, sin
otras alternativas. El joven que poda estudiar se vinculara al empleo o al fortalecimiento del capital humano, con muchas incertidumbres frente a las opciones
laborales, y el joven que no poda estudiar, quedaba sujeto a acciones de reclutamiento, antes de caer en la informalidad o la delincuencia.
El debate de los proyectos mencionados ocurri en el marco de la primera
reeleccin del presidente Uribe. A nivel nacional, diferentes actores sociopolticos
254
debatan otras dos leyes con profundos efectos sobre la juventud: el Cdigo de
Infancia y Adolescencia, definido en 2006, y la Ley de Fomento a la Cultura del
Emprendimiento, definida en el mismo ao. Desde principios del gobierno Uribe,
se haba aprobado la Ley 789 de 2002 sobre reforma laboral.
La de Infancia y Adolescencia, la Ley 1098 de 2006, se orient a tutelar a
nios y adolescentes en lo relativo a la asistencia y proteccin social, a partir de
instituciones como el ICBF. Y al lado de este tutelaje se reforz el tratamiento
penal de algunos de sus comportamientos mediante el establecimiento de juzgados
penales para adolescentes, entidades nuevas creadas exclusivamente con ese fin.
Tambin se asignaron tareas afines a la Polica de Menores, a los Jueces de Menores
y a la Procuradura. Quienes criticaron esta ley sealaron, adems de la reduccin
del enfoque para la atencin del menor, la ausencia de una entidad encargada de
la defensa y garanta de los derechos del nio y del adolescente (Guisao, 2007:
70-71).
En cuanto a la Ley 1014 de 2006, de fomento a la cultura del emprendimiento, se articulara a la Ley General de Educacin, con el propsito de ampliar
la estrategia de la empleabilidad.
Para algunos jvenes, estos proyectos de ley en debate eran ms de lo mismo.
Consideraban intil la Ley de la Juventud, y en su concepto ni siquiera los consejos
de juventud tenan razn de existir. En la mayora de las regiones, las prcticas
clientelistas y la inoperancia eran su comn denominador. Adems, el balance de
los diez primeros aos de la Ley de la Juventud mostraba su poca efectividad: no
haba logrado orientar las polticas ni consagrar los derechos; y tampoco priorizar
los principales problemas que deban ser intervenidos.
Los jvenes proponan la elaboracin de polticas universalistas, articular
la juventud como grupo poblacional a las polticas de Estado, y tomar ejemplo
de las mujeres: Hay deudas pendientes con nosotros mismos (Bermdez, 2007).7
La situacin del joven, de acuerdo con la poltica de juventud desarrollada desde
la Asamblea Nacional Constituyente, obedeci ms a la necesidad de institucionalizarlos como problema pblico (Forero, 2009b) que a un inters real del
Estado o de los actores que participaron en la formulacin de dicha poltica de
modificar o apoyar socialmente su desarrollo integral.
Juan Carlos Bermdez es filsofo de la Universidad Nacional de Colombia, con experiencia en medios y
juventud desde 1999, en El Tiempo, y como director de la Redcamalen, Sistema de Comunicacin Joven,
desde mayo de 2004.
255
Para los jvenes, las opciones de transformacin han sido mnimas, y en su

mayora se sienten cooptados (Argote, 2009)8, ya no slo por la poltica sino
tambin por la economa. Las juventudes que participaron en el debate de la Ley
de la Juventud de 1997 perciben hoy a los jvenes en actitud derrotista y con una
dbil organizacin (Juventudes, 2008). En el nivel regional, el debate por las
polticas departamentales mostr otros elementos esenciales de la contienda y del
Estado, como se explica a continuacin.
POLTICAS REGIONALES Y AUTONOMA ESTATAL
Las diferencias entre las polticas de juventud del nivel nacional y las de los niveles
departamental y municipal no slo mostraron el resultado de las confrontaciones
entre los actores, sino tambin la autonoma relativa del Estado y los cambios
que fueron sucediendo a lo largo de la contienda. Las regiones incorporaron
paulatinamente programas y polticas de juventud en sus planes de desarrollo y
para 2008 ms de 80% de los departamentos contaban con polticas de juventud.
Lo comn entre ellas fue su enfoque de desarrollo; el de polticas poblacionales y
de derechos no predomin.
Aunque la poltica de juventud segua vigente, el enfoque ms frecuente
era el de las Bases para el Plan Decenal de Juventud. Algunas polticas se orientaron
a garantizar la expansin de capacidades, y otras a prevenir los riesgos como
intervencin efectiva ante la vulnerabilidad de la juventud. En cuanto a las estrategias, fomentaron la educacin y formacin en ciencia y tecnologa, la formacin
para el trabajo, las alternativas de emprendimiento y los incentivos econmicos.
Algunas polticas de juventud mantuvieron acciones para la cultura, la
recreacin y el deporte, al lado de acciones de prevencin de consumo de sustancias
psicoactivas, de la violencia juvenil y del uso de anticonceptivos. En todas apareci
la percepcin del joven-problema y en algunas la del joven como adulto en
proceso, como ciudadano de segunda categora.
En lo relacionado con las instancias de participacin de la juventud, en
todos los departamentos se trat de activar el Sistema Nacional de Juventud
mediante instituciones de orden estatal, social o mixto, consejos de juventud o
comits de estmulo a la participacin.
8
Tmara Argote fue defensora de la participacin del joven en las polticas, desde una postura de izquierda.
Es Licenciada en Educacin Fsica, profesora del Distrito Especial, Especialista en Administracin Educativa
y estudiante de Maestra en Administracin Pblica. Su tesis trata sobre el surgimiento de la juventud en
la agenda poltica despus de la Constitucin de 1991.
256
En 2008, cinco departamentos no haban asumido ningn trabajo en lo

referido a la poltica de salud sexual y reproductiva: Bolvar, Casanare, Choc,
Guaina y Sucre; y de las 32 propuestas territoriales, slo cuatro estaban respaldadas
con ordenanzas (Sarmiento, 2009): Antioquia (Repblica de Colombia y Departamento de Antioquia, 2003), Atlntico (Repblica de Colombia y Gobernacin del Atlntico, 2007), Cundinamarca (Repblica de Colombia y Gobernacin de Cundinamarca, 2007) y Tolima (Repblica de Colombia y Asamblea
Departamental del Tolima, 2007).
La ordenanza supona un mandato del gobierno regional, a travs de la
Asamblea Departamental, para la institucionalizacin de la poltica en el territorio.
De all las diferencias entre las polticas. Las contradicciones respecto del mandato
estatal subrayaron los conflictos entre los actores y la aplicacin del poder estatal.
En el cuadro que sigue, se presentan las diferencias entre las polticas respaldadas
por ordenanzas, especficamente en lo referente a los principios y enfoques, objetivos y lneas estratgicas de accin; posteriormente, se presenta el anlisis de las
diferencias y similitudes encontradas.
CUADRO 7. CONTRASTE
Cundinamarca
DEPTO.
PRINCIPIOS
Y ENFOQUES
OBJETIVOS
Y LNEAS ESTRATGICAS
Ley de fomento al empren- Participacin en la planeacin del desarrollo. Incluye

dimiento.
comits provinciales de juventud dirigidos a jvenes campesinos y observatorios
La formacin integral se su- Conformacin de redes para implementar las polticas
pera slo hasta despus de los
26 aos de edad
Formacin para proyectos de juventud
Defensa de derechos
Antioquia
ENTRE POLTICAS REGIONALES
Derechos a la vida, salud (con independencia del tipo de

vinculacin al sistema y su capacidad de pago), tica y
cuidado de s mismo
Integracin social y confian- Jvenes, reconocimiento de diferencias rural/urbano y

estmulo cultura antioquea
za mutua
Joven problema y joven par- Convivencia pacfica para proteger la vida (redes de paz
y convivencia)
te de la solucin
Promocin de democracia y organizacin juvenil
Vinculacin laboral, atencin y cuidado medio ambiente
Tolima
Formacin integral
Formacin integral
Derechos
Derechos para adolescentes, tutelaje (14-18 aos)
Empoderamiento
257
Jvenes, derechos de ciudadanos
Atlntico
Habilidades para calidad de Fomento de la corresponsabilidad y sostenibilidad

vida
Empleabilidad
Formacin para el desarrollo integral, contexto productivo, entorno familiar y comunitario
Atencin condiciones
locales
Derechos en situaciones de riesgo
Descentralizacin
Capacitacin y preparacin para el trabajo y estmulo al

asociacionismo juvenil
Fuente: Repblica de Colombia y Departamento de Antioquia, 2003; Repblica de Colombia

y Gobernacin del Atlntico, 2007; Repblica de Colombia y Gobernacin de Cundinamarca,
2007; y Repblica de Colombia y Asamblea Departamental del Tolima, 2007.
Sin perder de vista que estas cuatro polticas incluyeron acciones en salud
sexual y reproductiva para adolescentes y jvenes, una de las principales diferencias
respecto de la poltica nacional de juventud est en el enfoque de derechos y la
integracin social basada en la confianza y la afirmacin del joven que reflejaban
las polticas regionales. En algunas regiones no se haba implantado el discurso
sobre los servicios y perviva el debate por los derechos.
En realidad, el nfasis en el enfoque de derechos slo se mantuvo en Cundinamarca y Tolima debido al impulso de la izquierda en confrontacin con el
gobierno liberal, en el primer departamento, y al impulso del partido Liberal en
el segundo. Al mismo tiempo, Cundinamarca9 fue el nico departamento que
present la ampliacin del rango de edad de la poblacin considerada joven
hasta los 29 aos, con el propsito de integrar a los adultos jvenes a la sociedad,
con planes de emprendimiento basados en el enfoque de servicios; tambin fue
el nico departamento que promovi comits para la participacin de jvenes
9
El gobernador del departamento, para el periodo 2007-2011, es Andrs Gonzlez Daz, del partido
Liberal.
258
campesinos y que defendi el derecho a la salud. En general, en Cundinamarca

se produjo la mayor polarizacin entre los dos enfoques confrontados.
Antioquia, Atlntico y Tolima mantuvieron el rango de edad entre los 14
y 26 aos, pero cada departamento manejaba su propia concepcin de joven.
Mientras que Cundinamarca le apostaba al joven actor del desarrollo, especficamente orientado al emprendimiento, en franca confrontacin con los jvenes
como sujetos de los derechos de participacin y de salud, Antioquia10 promova
la integracin social de la juventud para el logro de una convivencia pacfica, a
partir de un enfoque de reconocimiento de las condiciones de vida de los jvenes,
e impulsaba los valores democrticos referidos a la organizacin y cultura juvenil
(Asociacin Cristiana de Jvenes y YMCA, 2009). En Tolima11 se exaltaba a la
juventud empoderada y con habilidades propias a partir de un enfoque de capacidades; y en Atlntico12, el entorno familiar y comunitario segua siendo decisivo
para proteger a las juventudes.
Si bien las diferencias en cada regin obedecieron al desarrollo y debate
del mandato estatal en las realidades y dinmicas locales, cabe destacar que para la
mayora de las polticas regionales, la Ley 375 de 1997 fue la referencia ms frecuente, y que las problemticas de los jvenes a nivel local y regional fueron
comunes a las de los jvenes a nivel nacional, especialmente en educacin, salud,
empleo y familia.
Tambin surgieron valores que vinculan al joven con la globalizacin (en
especial, en Cundinamarca y en Antioquia): la identidad basada en los imperativos
de las culturas juveniles, el tipo de consumo, las formas de diferenciacin entre
los jvenes y otros grupos poblacionales, el valor del joven en las industrias culturales, la tendencia a la unificacin en una visin hemisfrica de juventud,
valores asociados a la insercin del joven en la economa y en la sociedad (OEA,
2008).
La influencia de actores internacionales provenientes no slo de la ONU
sino de la OEA adquiri fuerza en este periodo por medio de los mecanismos de la
cooperacin internacional. En la aparente contradiccin entre el Estado colombiano y los actores internacionales, sobre el fin de la poltica de juventud, se hizo
manifiesta la autonoma relativa del Estado; porque mientras ste intentaba pro-
10
Anbal Gaviria Correa, del partido Liberal, fue el gobernador de Antioquia en el periodo 2004-2007.
Fernando Osorio Cuenca, del partido Liberal, fue gobernador de Tolima en el periodo 2006-2010.
12
Carlos Rodado Noriega, del partido Conservador, fue gobernador del Atlntico en el periodo 20042007.
11
259
teger al joven mediante mecanismos de insercin a la sociedad, los actores internacionales u otros Estados buscaban insertarlo a la economa global.
Al tiempo, ocurri la confrontacin entre los actores locales y los gobiernos
sobre el discurso de los derechos en las polticas. Esta mltiple conflictividad se
puede ilustrar bien en la contienda por la poltica de juventud de Bogot.
Conflicto mltiple: de un gobernante local liberal a uno de izquierda,
en el marco de un gobierno nacional conservador
Desde la administracin de Juan Martn Caicedo Ferrer, en el Distrito Capital,
se haba intentado impulsar una poltica de juventud en sintona con la movilizacin estudiantil y el impulso que ella tuvo durante la Constituyente de 1991
(Forero, 2009a).
En la primera administracin de Antanas Mockus (1995-1997), en el debate
entre los jvenes y el gobierno distrital, se logr un compromiso en torno de
algunos lineamientos de la poltica de juventud, pero estos no llegaron a materializarse.
En la siguiente administracin, de Enrique Pealosa (1998-2000), con el
trasfondo de la poltica nacional de juventud, la Consejera para Asuntos Sociales
de la Alcalda desapareci, y con ella, los primeros esbozos de la poltica de
juventud. Sin embargo, la presin no cedi, y las organizaciones juveniles que
haban estado activas desde el gobierno Mockus acordaron un espacio de coordinacin y debate con las instituciones distritales involucradas. De esta manera,
antes de que terminara el gobierno Pealosa, se formul la primera poltica de
juventud de Bogot, con respaldo del Comit Distrital de Poltica Social, el referente pblico de esa primera poltica (Sarmiento, 2005).
Entre 1997 y 2000, antes de la reglamentacin de los consejos de juventud,
la participacin poltica fue impulsada por los jvenes desde sus organizaciones
barriales y locales, con apoyo de instituciones como el Departamento Administrativo de Accin Comunal del Distrito, DAACD. Esta participacin deriv en un
fenmeno juvenil masivo, el Janus Minga, facilitado por la Alcalda, en torno de
las solicitudes y demandas de los jvenes a las autoridades pblicas (Forero, 2009a).
Tambin tuvieron lugar encuentros ciudadanos y fueron activados los
comits de poltica social, que institucionalizaron la participacin del joven. De
otra parte, se mantuvo una participacin alterna de las juventudes, con el apoyo
de organizaciones no gubernamentales y de movimientos sociales, pero desde el
ao 2000 estas formas de participacin fueron disminuyendo notablemente,
260
aunque se mantuvieron grupos de juventudes de izquierda como Por un Polo

transparente, Generacin activa (Forero, 2009b), y organizaciones de las juventudes liberales.
Para la segunda Administracin Mockus (2001-2003), se pensaba que ocurrira un retroceso en el proceso juvenil, pero no fue as. Despus de la confrontacin entre los jvenes y la delegada del Departamento Administrativo de Accin
Comunal del Distrito, DAACD, en representacin del gobierno distrital, se ampli
el margen de maniobra de los jvenes, pues apareci en los medios de comunicacin lo que haba ocurrido: el alcalde los haba dejado plantados.
La Mesa Bogotana de Juventud defenda la oficializacin de los consejos
de juventud de la Ley de 1997, para que tuvieran un carcter decisorio ms que
consultivo, y se conformaran de manera democrtica con jvenes y representantes
de las organizaciones juveniles de base, en un nmero superior al definido en el
decreto gubernamental. El alcalde Mockus acept un nmero de miembros del
Consejo de Juventud igual al de los ediles del Concejo de Bogot y los jvenes lograron la contratacin de sus representantes por el DAACD, en calidad de multiplicadores y veedores de las polticas (Forero, 2009a).
Antes de la formulacin de la poltica, se pidi a Mockus la publicacin de
los estudios realizados sobre la juventud. As, fueron publicados los trabajos que
constituiran la lnea base de dicha poltica para el Distrito: Jvenes, estado del
arte, Bogot 1990-2000 y Situacin socioeconmica de los jvenes en Bogot 20002001 (Alcalda Mayor de Bogot y DAACD, 2003), ambos publicados por el DAACD,
entidad encargada de adelantar polticas con base en los modelos de intervencin
para la juventud sustentados en el enfoque preventivista.
Despus, con el soporte del Comit Interinstitucional de Juventud,
integrado por la Secretara de Gobierno, la Secretara de Educacin y de Salud,
el Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS, el Instituto Distrital
de Cultura y Turismo, IDCT, el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte, Idipron
y Misin Bogot, se construyeron tres escenarios a partir de los que se defini
con mirada prospectiva el proyecto de la poltica de los jvenes de Bogot.
Los escenarios abrieron la reflexin sobre (1) la situacin de los jvenes en
los siguientes diez aos (Departamento Administrativo de Accin Comunal y
Alcalda Mayor de Bogot, 2003a), (2) sobre lo posible ( Departamento Administrativo de Accin Comunal y Alcalda Mayor de Bogot, 2003c) y (3) sobre lo
deseable de dicha situacin ( Departamento Administrativo de Accin Comunal
y Alcalda Mayor de Bogot, 2003b). Participaron los consejos locales de juventud,
pero no la Mesa Bogotana. El conflicto se agudiz en la Mesa cuando los jvenes
261
liberales no plantearon su propuesta poltica pblicamente, y fue negada la participacin de esta Mesa en el Concejo Distrital.
Fueron publicados tres libros, uno por cada escenario, por el DAACD y la
Alcalda Mayor. Con tales bases, se formularon los lineamientos de la poltica de
juventud de Bogot para el periodo 2004-2014, con la asesora del Centro
Interdisciplinario de Estudios Regionales, Cider, de la Universidad de los Andes,
y la Corporacin Regin, contratadas por el DAACD. Fruto de este trabajo se
public el texto titulado Poltica pblica de juventud de Bogot (Alcalda Mayor
de Bogot, DAACD, y CIDER, 2003), mejor conocido como el libro amarillo.
ste se centr en la necesidad de ofrecer oportunidades, elevar las capacidades y
estimular la realizacin de los proyectos de vida de los jvenes, con base en la
propuesta del DABS y el enfoque de desarrollo humano de Amartya Sen, sustentado a su vez en los informes del PNUD y los planteamientos del Banco Mundial.
Para los jvenes, el enfoque de desarrollo humano tena el mismo soporte
y propsito que el enfoque de derechos, pero para la administracin distrital no.
Para sta se trataba de fomentar el capital humano, de generar competencias, con
el enfoque preventivista que traa el DAACD. Aunque la implementacin qued
pendiente, el enfoque de capacidades se introdujo como uno de expansin del
desarrollo humano, con apoyo de algunos jvenes y varias instituciones. Nuevamente, la autonoma del Estado se hizo evidente, para validar el apoyo del PNUD
y avanzar en el debate de capital humano en la poltica de juventud.
Con la llegada a la alcalda de Luis Eduardo Garzn (2004-2007), la
implantacin de la poltica se dilat, mientras se decida si la coordinacin quedaba
en el DAACD, como hasta ese momento, o si se entregaba a la recin creada subdireccin de juventud del DABS; posteriormente, fue entregada al Instituto Distrital
de Cultura y Turismo, IDCT, desde donde se ejerci su coordinacin.
Entre tanto, algunos jvenes presionaban en favor de la continuidad de la
poltica formulada por la administracin Mockus, y otros, en favor de la inclusin
estructural y transversal de una poltica de juventud en el Plan de Desarrollo
Bogot sin indiferencia. La administracin asumi esta ltima postura.
El Concejo Distrital reclam a la administracin Garzn por haber programado una nueva inversin en el presupuesto distrital para formular otra poltica
de juventud, con el argumento de que ya se haba hecho tal inversin durante la
anterior administracin. El IDCT revis la poltica formulada por la administracin de Mockus y encontr que era dbil en materia de la participacin de los
jvenes. El equipo de Garzn buscaba fortalecer tal participacin y el enfoque de
derechos.
262
Decidi entonces adelantar un nuevo proceso de formulacin de la poltica,

convocando una participacin ms amplia, de 15.000 jvenes. Inicialmente, fue
contratado el Observatorio de Juventud de la Universidad Nacional para disear
y coordinar la realizacin de foros locales e interlocales. La Mesa Bogotana de
Juventud tambin aport al proceso.
Dada la relevancia que tena el tema de juventud para el alcalde Garzn,
en la misma Alcalda Mayor fue creada la Oficina de Juventud, con el fin de
desarrollar un trabajo interinstitucional ms que sectorial. En un primer momento,
la coordin Francisco Miranda, con el apoyo del Equipo Distrital de Apoyo
Interinstitucional, EDAI, cuyo propsito era continuar con el proceso de formulacin de la poltica. ste se torn lento, porque hubo que mediar entre el Alcalde,
el DAACD y el Concejo Distrital.
Sin embargo, no cedi la presin por la puesta en marcha de unos planes
de accin que ofrecieran respuesta a las necesidades de los jvenes.
Entonces, mientras se terminaba de formular la poltica, se retomaron
espacios de interaccin con los jvenes, en la ciudad, ya reconocidos por la ciudadana en razn de actividades realizadas previamente, como los festivales de Rock
al Parque y Hip Hop al Parque. El DABS mantuvo el debate acerca de las
polticas poblacionales con base en el Plan de Ordenamiento Territorial, y prosigui
con la formulacin de las polticas de infancia.
La Alcalda contrat la coordinacin del programa distrital Jvenes sin
indiferencia y el apoyo a la formulacin de la poltica. La Universidad Nacional
actualiz el perfil socioeconmico de la juventud en Bogot (Alcalda Mayor de
Bogot, Programa Bogot joven y CID, 2004) y el mismo alcalde mayor de
Bogot coordin la ltima etapa de formulacin de la poltica (Buitrago, 2009).
El documento final de la poltica de juventud propuso, como objetivo principal,
el siguiente:
Garantizar plenamente el ejercicio efectivo, progresivo y sostenible de los derechos
integrales a los jvenes, el libre desarrollo de su personalidad y la incorporacin
explcita de sus sensibilidades en la construccin participativa de ciudadana cultural
y de proyectos de vida compartidos en el escenario social, desde la perspectiva de
agentes culturalmente activos.
El enfoque de derechos y el enfoque diferencial (que inclua asuntos de gnero) se haban defendido como ncleo de esta poltica, dejando de lado la propuesta de la administracin Mockus sobre las capacidades. La poltica de juventud
formulada tras el cambio de un gobernante liberal que defenda el enfoque de
263
capacidades por un gobernante de izquierda que respaldaba los derechos fue

interpretado por la juventud como resultado de la pugna entre ambas posturas.
Simultneamente, intervino la tecnocracia conservadora, en representacin
del Presidente de la Repblica, para defender el enfoque de capacidades. No
obstante, la poltica de juventud de Bogot fue planteada por primera vez con
base en el enfoque de derechos mediante el Decreto 482 de 2006 (Alcalda Mayor
de Bogot, 2006).
Numerosos jvenes se sintieron reconocidos por esta poltica, y otros actores
sociales como las mujeres y las comunidades LGBT destacaron el avance en la
poltica de juventud con los dos enfoques arriba enunciados (Montealegre, 2010).
Entre lo nacional y lo regional
El contraste del proceso de formulacin de la poltica entre el nivel regional y el
nivel nacional dej ver una diferencia esencial: el enfoque de derechos.
En la esfera nacional, la estrategia de exclusin del joven en la formulacin
de la poltica fue el manejo tecnocrtico del poder sustentado en la autonoma
relativa del Estado. Ah se privilegi la participacin de actores internacionales,
mientras que el manejo tcnico de la formulacin e implantacin de las polticas
se convirti para los jvenes en requisito de su participacin. El enfoque de
derechos sigui la perspectiva de los actores internacionales, asociada al desarrollo
humano proveniente de una perspectiva liberal.
En lo regional, se defendi ms el enfoque de derechos a travs de acciones
como la bsqueda de la participacin del joven; se tuvo en cuenta a las organizaciones no institucionalizadas y al joven como actor poltico, no slo como
joven-problema; y fueron incluidas las propuestas planteadas por los jvenes, as
como su perspectiva acerca de sus propios problemas. En otras palabras, los
derechos estaban relacionados con sus principales necesidades y demandas.
En el mbito regional, las posturas de los jvenes se diferenciaron entre los
seguidores de las propuestas liberales y los seguidores de las propuestas de izquierda.
En Bogot, tal diferencia se expres entre el gobierno de Antanas Mockus y el
gobierno de Luis Eduardo Garzn. Mientras que para los jvenes liberales el
enfoque de derechos corresponda a una discusin ideolgica, para los jvenes de
izquierda, organizados en la Mesa de Juventud y en los consejos de juventud, el
respeto de los derechos era una obligacin del Estado.
Ambos sectores reconocieron los consejos de juventud como instancias
que representaban la institucionalidad estatal, y por tanto, de expresin de la
264
autonoma relativa del Estado. Por ejemplo, las disposiciones del Banco Mundial
y del gobierno norteamericano sobre el Plan Colombia y el manejo de la paz se
expresaron a travs de ellos.
En los consejos de juventud se mantuvo la diferencia ya sealada entre lo
regional y lo nacional, en materia de formulacin de las polticas.
Jvenes: entre organizacin e individualizacin
Para los jvenes que venan participando en la gestin local de las polticas y
proyectos de juventud, la administracin de Lucho Garzn signific un cambio.
Algunos encontraron all un nicho de desarrollo de expectativas y proyectos de
vida en la ciudad, sin abandonar sus propuestas para las localidades. Para otros,
signific la prdida del recurso poltico construido al interior de la institucionalidad, en especial, para los jvenes que trabajaron con Mockus.
En ese marco, la accin colectiva de los jvenes se ampli y diversific bajo
la influencia de otros actores sociales, lo que facilit el reconocimiento de algunas
de sus demandas especficas (participacin poltica, diferenciacin cultural) a la
vez que dilua otras. De este cambio, resulta interesante que la salud sexual y reproductiva y los derechos sexuales y reproductivos fueran defendidos por otros
grupos sociales, con efectos indirectos sobre los jvenes, y que la organizacin
juvenil fuera activada por asuntos de identidad sexual y de gnero.
Para los jvenes, tres aspectos facilitaron su participacin poltica:
La apertura y respaldo del gobierno de Garzn a grupos y movimientos de

base y de las distintas comunidades, con soporte en el enfoque de derechos.
El proceso y definicin de la reforma administrativa13, a pesar de que fue

aprobada al final del periodo de gobierno, pues la participacin se hizo
ms orgnica a travs de las nuevas secretarias.
El manejo del enfoque diferencial, que dialogaba bien con la organizacin

juvenil y permita abrir espacio a otras demandas no resueltas desde el
trabajo de los jvenes, como el de las comunidades LGBT, los afrocolombianos, los indgenas y las mujeres. Muestra de ello es la creacin del Polo
13
La reforma administrativa buscaba garantizar la materializacin de los derechos ciudadanos en el marco
del Estado social de derecho y organizar la estructura institucional mediante la conformacin de sectores
administrativos con un sistema de coordinacin intersectorial. Para ello, la descentralizacin con participacin
ciudadana se plante como el centro de la reforma. Ver http://www.alcaldiabogota.gov.co (consultado el 9
de febrero de 2010).
265
Rosa, la versin LGBT del Polo Democrtico Alternativo, con una gestin
activa dentro de este partido.
Si bien con Mockus los jvenes cercanos a la administracin distrital respondieron al ideal de joven en formacin o de estudiante universitario, en el
marco de un proyecto poltico con un alto componente pedaggico, en el gobierno de Garzn tuvo lugar la participacin de organizaciones juveniles populares
con otra experiencia y procedencia poltica. Aqu se produjo un cambio en la
accin poltica de los jvenes, porque mientras unos permanecieron en un trabajo
ms cultural y de menor incidencia poltica, otros migraron a nuevos grupos y
organizaciones.
Estos ltimos se afiliaron a grupos como LGBT o a asociaciones de lesbianas,
de gays, de bisexuales y de mujeres especialmente, pues en ellas encontraron eco
para trabajar asuntos vitales de la juventud, respaldo y afinidad de objetivos.
La ausencia de reconocimiento de la diversidad sexual que apareci en ese
momento tuvo ms representacin a travs de la afiliacin poltica que de la mera condicin de ser joven. Los grupos de diversidad sexual se apropiaron de la
preocupacin por el cuerpo, por la cosmovisin y por la edad y conformaron
una sola organizacin con mucha fuerza; era un momento de esos en los que si
no te nombras, no quedas (Montealegre, 2010).
Uno de los efectos de la poltica con enfoque diferencial fue la institucionalizacin de las movilizaciones sociales (como la de los LGBT) a partir de la
identidad poltica que ms cohesin suscitaba. Sin embargo, los conflictos al
interior de algunos grupos mostraron asimetras de poder; la idea de que hay
que esperar a que crezca o de que no tiene autoridad para criticarme (Garca,
2010)14 aument las diferencias generacionales existentes, y evit el dilogo de
saberes (Montealegre, 2010).15
Otros jvenes, que venan de organizaciones como Planeta Paz, lideraron
la organizacin de la Red LGBT de Jvenes y Sentimos Diverso, que participaron
en las propuestas de separar claramente los derechos sexuales de los reproductivos,
en la lgica de trabajo de instituciones como Colombia Diversa.
14
Carlos Ivn Garca es periodista y fillogo, experto en el tema de juventud y de gnero a partir del trabajo
con jvenes de sectores urbanos marginales. Asesor del MEN y miembro del equipo tcnico del proyecto de
educacin para la sexualidad y la construccin de ciudadana.
15
Sandra Montealegre es politloga de la Universidad Nacional de Colombia y lder de la Red LGBTde
Jvenes en Bogot.
266
En este marco, se destacan tres etapas en el proceso de la organizacin

juvenil partcipe del ejercicio y la defensa de los derechos sexuales y reproductivos:
La primera facilit la organizacin de la Mesa Juvenil por la Diversidad

Sexual, con influencia de Planeta Paz y de los grupos LGBT en la ciudad. Su
trabajo ha facilitado la interaccin con actores intergubernamentales.
La segunda etapa estuvo ms dedicada a las organizaciones de base, y dio

lugar a la organizacin del Colectivo Sentimos Diverso, que rene jvenes
en tres lneas de trabajo: grupo de estudio, actividad ecolgica e intercambio
literario.
La tercera etapa dio a luz a una organizacin juvenil denominada Intertrnsitos, cuyo activismo poltico est ligado a las masculinidades y al significado poltico de esa identidad (Montealegre, 2010).
De manera virtual, se destacan dos redes que activan el debate por la salud
y la sexualidad juvenil a partir de organismos internacionales asociados a las
Naciones Unidas: Portal de Juventud para Amrica Latina y el Caribe, Celaju,
iniciativa respaldada por la Unesco y por la Red Infoyouth; y la Red Latinoamericana de Juventud Relajur.
Los jvenes que se concentraron en lo cultural o que se organizaron a partir de otras afinidades configuraron un mapa amplio y complejo de organizacin
juvenil sobre temas diversos, desde lo religioso, lo deportivo, lo ecolgico y lo
musical, hasta lo social (jvenes campesinos, indgenas, etc.).
La escasa organizacin juvenil por los derechos sexuales y reproductivos,
entre 1992 y 2005, hizo visible dos aspectos centrales de la accin colectiva y
poltica de los jvenes: una movilidad en medio de contradicciones sobre lo que
significa ser joven para los jvenes, y una movilidad vinculada a lo que es ser
joven para los dems. Esta ltima tuvo fuerte influencia de las valoraciones que
tradicionalmente han hecho las polticas sobre el joven: joven-problema o en
proceso de serlo.
Las contradicciones en las que se mueven los jvenes van de una cada vez
mayor individualizacin, sostenida por la economa de mercado, a una organizacin que requiere ms solidez y efectividad en la actual coyuntura sociopoltica.
Esto, sin olvidar que en todo el periodo de estudio, desde 1992, los jvenes no se
interesaron en la lucha por la salud sexual y reproductiva y mucho menos por los
derechos sexuales y reproductivos.
Slo en el ltimo periodo (2002-2005), y bajo la influencia del movimiento
de mujeres, los jvenes han participado de manera indirecta en la pugna por sus
derechos sexuales y reproductivos gracias al empuje de otros actores sociales. Las
267
organizaciones juveniles suelen ser efmeras y estar afectadas por las mismas
contradicciones en las que se ven envueltos los jvenes, lo cual hace que su participacin sea dbil y espordica.
Con todo, no se puede afirmar que los derechos sexuales y reproductivos o
la salud sexual y reproductiva de los jvenes formen parte de la agenda poltica de
las organizaciones juveniles. Slo unos pocos jvenes motivados por la problemtica de la diversidad sexual en la ciudad defienden estos derechos como parte
de la agenda ms amplia de otras organizaciones sociales.
INCENTIVOS PARA LA NUEVA CIUDADANA
Pese al predominio educativo de la poltica de juventud, el Proyecto Nacional de
Educacin Sexual, PrNES, se fue deteriorando despus de 1996, y antes de terminar
el milenio haba desaparecido. Hubo intentos por impulsar el debate antes de la
formulacin de la poltica de salud sexual y reproductiva, de 2003, sin ningn
resultado. Despus, en 2006, se retom la discusin en el Congreso de la Repblica,
para redefinir la educacin sexual como asignatura especfica del plan de estudios
y como condicin de ciudadana: en otras palabras, el reconocimiento de la
condicin de ciudadano del joven provendra de su estatus como beneficiario de
programas de educacin sexual y no del ejercicio de sus derechos ciudadanos.
En esta seccin se presentan los cambios sucedidos entre 1997 cuando se
formul la poltica de juventud y 2005, cuando se establecieron las Bases para el
Plan Decenal de Juventud, cambios que se fueron realizando sin que mediara
modificacin o derogacin de la poltica de juventud, y que fueron sustentados
en la poltica de educacin de 1994.
Riesgo: el problema de jvenes y adolescentes
En 1999, el Ministerio de Educacin y el Fondo de Poblacin de Naciones
Unidas, UNFPA, desarrollaron el Proyecto Educacin en salud sexual y reproductiva de jvenes para jvenes (Ministerio de Educacin Nacional y FNUAP,
2001). ste busc caracterizar a los jvenes escolarizados y no escolarizados de
los departamentos, ya no en la esfera nacional, sino en regiones neurlgicas como
Bolvar, Cauca, Crdoba, Nario y Sucre, para identificar aspectos relacionados
con la sexualidad, la salud sexual y reproductiva, y las relaciones de gnero.
Este proyecto fue un esfuerzo pionero en la pretensin de hacer educacin
sexual para jvenes no escolarizados y en trabajar con perspectiva de gnero en la
268
sexualidad de los jvenes. Sin embargo, obtuvo una dbil acogida y careci de
continuidad, en tanto no hubo una medida legal que lo respaldara.
En 2000 se realiz uno de los primeros trabajos de carcter interinstitucional
e intersectorial sobre la sexualidad juvenil. Los ministerios de Educacin y de
Salud, el ICBF y la Fundacin Restrepo Barco llevaron a cabo una investigacin
en cuatro ciudades del pas (Bogot, Pereira, Villavicencio y Valledupar) sobre los
factores que afectaban directa e indirectamente las conductas de riesgo sexual de
los jvenes. Esto, con el fin de identificar posibles guas de accin para reorientar
las polticas en salud sexual y reproductiva de la juventud.
El trabajo, realizado con el mismo criterio local-regional, parti de la hiptesis de que entre mejor comprensin hubiera de los riesgos que enfrentaba la
conducta sexual juvenil, mayor efectividad tendran las polticas en salud sexual y
reproductiva, en tanto la gente podra evitar tales riesgos con un cambio de conducta. La mdula del asunto estaba en comprender el proceso de toma de decisiones
de los jvenes relacionado con su salud sexual y reproductiva, pues esa informacin
permitira identificar los factores asociados al riesgo y disear acciones de cambio
de conducta en favor de opciones saludables.
Con antelacin, se definieron las condiciones de mayor riesgo: el inicio
temprano de la vida sexual, la actividad sexual permanente, el no uso de anticonceptivos, el aborto, el condn, las relaciones sexuales con personas en riesgo,
entre otras.
Segn este modelo, la conducta sexual juvenil dependa de las condiciones
en las que el joven tomaba sus decisiones. stas se referan a factores individuales
(edad, sexo, trabajo, vivienda, estudio, etc.) y socioculturales, con los que se estableca el balance costo-beneficio de la decisin individual, lo deseable o no deseable
de dicha decisin y las actitudes y normas implicadas en las mismas.
Con base en tales factores, fueron definidos modelos explicativos del riesgo
sexual, de acuerdo con su origen individual o cultural. Se afirmaba, por ejemplo,
que en tanto la maternidad puede ser deseable, la decisin de evitarla puede resultar ms costosa que los mismos riesgos asociados al embarazo (Universidad de
los Andes et al., 2000); tambin se privilegi el factor individual de la decisin
del embarazo, lo cual se tradujo en polticas de salud sexual y reproductiva dirigidas
a cambiar la conducta del adolescente, sin tener en cuenta aspectos del orden
econmico o poltico.
A pesar de sus debilidades, el estudio constituy una propuesta novedosa
en la intervencin e investigacin en salud sexual y reproductiva juvenil. Los
factores del orden individual tenidos en cuenta ilustraron la explicacin del com-
269
portamiento sexual de algunos jvenes y la dificultad de definir estrategias efectivas

orientadas a aumentar la cobertura en los servicios de salud sexual y reproductiva.
Con este modelo de riesgo, la relacin entre los jvenes se enmarc en una racionalidad uniforme en la que estaban ausentes la autonoma, las diferencias de
poder y los conflictos de la interaccin entre los sujetos sociales. Se individualiz
el riesgo y tambin las maneras de intervenirlo.
El diseo de polticas con base en este modelo de riesgo reforz la postura
epidemiolgica tradicional basada en factores y en una nica causa de la enfermedad o de la afeccin. De una parte, convirti al joven en el blanco de acciones
de control poltico, al asignarle la responsabilidad en los cambios de conducta.
De otra, el manejo de la sexualidad se redujo al diseo de acciones puntuales y de
orden asistencial, con nfasis en la genitalidad y en los hbitos o estilos de vida.
Hacia la implantacin de la ciudadana
Al iniciar el segundo gobierno de lvaro Uribe (2002-2006), el MEN formul
una poltica para mejorar la eficiencia y la calidad del sector mediante la estrategia
de la revolucin educativa propuesta por el Presidente en su campaa electoral.
Ella buscaba mejorar cobertura, eficiencia y calidad, sin hacer cambios esenciales
a la Ley de Educacin existente. Ms bien buscaba establecer y profundizar la
lgica de la empleabilidad, referida a la educacin y capacitacin tcnica con pertinencia laboral (Uribe Vlez, 2001), lo cual estaba planteado desde la ley anterior,
con su idea de capital humano.
Sin embargo, el discurso cambi en el momento de formulacin del Plan
de Desarrollo. Ya el planteamiento no era tan ambicioso, aunque se segua hablando de revolucin: se trataba ahora de mostrar la educacin como factor
esencial del desarrollo econmico y como instrumento prioritario para la construccin de equidad social. sta se concretara fortaleciendo la formacin de
competencias bsicas (entre las que se contaba la educacin sexual), evaluando de
manera permanente tales competencias y focalizando el gasto social.
En otras palabras, el gobierno dej de lado la pertinencia laboral, la formacin tcnica y la investigacin cientfica, para privilegiar la eficiencia mediante
estrategias de focalizacin, empleabilidad e incentivos; su poltica social sera un
vehculo para mejorar la eficiencia del gasto social y profundizar su focalizacin,
es decir, desmontar las responsabilidades del Estado sobre el derecho a la educacin
y transformarlo en servicios atractivos con estmulos o incentivos. De esta forma,
270
se apoyaba la consolidacin de un sistema de proteccin social slo para los

grupos ms vulnerables (Presidencia de la Repblica, 2002).
La educacin en el Plan Nacional de Desarrollo adquiri otro sentido: la
lgica neoliberal globalizante ingres definitivamente al sector; y en ese trnsito,
la educacin sexual no fue debatida como parte de los documentos de revolucin
educativa. Ms an, fue olvidada tras la idea de fortalecer el sistema de mejoramiento de la calidad y eficiencia educativa.
Sin embargo, sera retomada en 2003, al calor del debate de la poltica de
salud sexual y reproductiva, con un nuevo enfoque, y sera reencauchada con los
aportes de expertos nacionales e internacionales.
En la formulacin de la poltica nacional de salud sexual y reproductiva,
en 2003, el Ministerio de la Proteccin Social propuso proteger especialmente a
la poblacin adolescente y reducir en 26% una patologa especfica: el embarazo
en adolescente. El Plan de Desarrollo tambin haba puesto su propia meta, al
plantear su disminucin en 40%; pero en ninguna parte se hizo alusin a la educacin sexual como estrategia clave para asegurar tales metas.
Paradjicamente, a pesar de la alarma social suscitada por el aumento del
embarazo, entre 1999 y 2005, se debilit el PrNES. Pero en 2005, con el respaldo
del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, FNUAP, el MEN formul un
proyecto piloto de educacin sexual para tres departamentos (Bolvar, Nario y
Caquet) y dos municipios certificados (Dosquebradas y Bucaramanga), y para
su realizacin suscribi acuerdos con la Asociacin Colombiana de Facultades de
Educacin, Ascofade y cinco universidades.
Se trataba de implantar el proyecto en reas demostrativas de distintas
regiones y de hacer educacin sexual para desarrollar las competencias ciudadanas
planteadas como objetivos de la Ley de Educacin (Ministerio de Educacin Nacional y FNUAP, 2006). Resulta curioso, por decir lo menos, que si bien el pas
empez a desarrollar esta nueva propuesta de educacin sexual basada en el desarrollo de ciudadana, los ciudadanos no fueron informados sobre la misma, y slo se dio a conocer un ao despus de iniciado (esto es, en 2006) a travs de la
pgina web del MEN.
El nuevo proyecto de educacin sexual parta segn el estudio realizado
por el MEN de la evaluacin del antiguo Proyecto Nacional de Educacin Sexual, PrNES, cuya prdida de recursos humanos y financieros haba sido la principal causa del deterioro de su calidad y cobertura. Para entonces, del PrNES slo
quedaba una actividad de cobertura nacional denominada Escuchando propuestas (Gaviria y Luna, 2007).
271
El MEN no hizo alusin alguna sobre el debate entre enfoques que haba
ocasionado el retiro de la circulacin del Libro de la sexualidad y el despido del
doctor Pedro Guerrero, coordinador nacional del PrNES. El Ministerio se limit
a presentar al antiguo Proyecto Nacional de Educacin Sexual, PrNES, y a sus
actividades, como iniciativas agotadas.
El nuevo proyecto piloto iniciado con respaldo del FNUAP tom el lugar
del PrNES. Con este cambio, aparentemente natural16, se reabri el debate sobre
la educacin sexual en el Congreso de la Repblica, donde slo fue debatido un
tema, sin lugar a dudas de gran importancia: la educacin sexual como asignatura
especfica y obligatoria. Aunque los asesores y tcnicos que impulsaron esta propuesta queran incluir la formacin por competencias en el esquema pedaggico,
pensando quizs en el reto de modificar comportamientos sexuales (Garca, 2010),
su desarrollo iba en otra direccin: la del manejo social del riesgo.
Los representantes Simn Gaviria Muoz y David Luna Snchez, miembros
del Movimiento por el Pas que Soamos17, del partido Liberal, y autores del
proyecto de ley 84 de 2007, que presentaron al Senado, propusieron establecer
la asignatura de educacin sexual como especfica y obligatoria; de esta manera,
los establecimientos educativos, pblicos y privados, de educacin formal, en los
niveles de educacin preescolar, bsica y media, haran efectivo el derecho a la
educacin sexual de los nios y jvenes.
El proyecto retom los principios y valores del enfoque liberal humanista
de educacin sexual, pero con el objetivo muy preciso de cambiar la conducta.
Apuntaba a evitar los embarazos no deseados o embarazos tempranos, y a que los
adolescentes aprendieran a reconocerse como sujetos titulares de derechos y deberes
humanos, y de derechos sexuales y reproductivos, para que ejercieran una sexualidad libre, satisfactoria, responsable y sana.
En consecuencia, a este tipo de educacin se la denomin educacin sexual
integral. Con ella, se intentaba proveer elementos suficientes para el manejo de
la corporeidad y la subjetividad, y estimular elecciones y actitudes conscientes,
asertivas y responsables, con base en las creencias y valores de los estudiantes y sus
familias. Los padres podran intervenir y solicitar cambios en dicha asignatura en
cualquier momento. As mismo, obligaba a las instituciones escolares a notificar
16
Algunos de los actores involucrados en el diseo e implementacin del PrNES guardaron silencio ante ese
cambio, tal vez por restricciones de orden institucional.
17
Este movimiento poltico tiene origen en el partido Liberal, en la corriente de Enrique Pealosa, exalcalde
de Bogot.
272
mensualmente a las secretaras municipales y distritales de salud sobre los embarazos

de estudiantes menores de 19 aos, lo cual se constitua de hecho en otro mecanismo de control del embarazo.
El proyecto defenda el derecho a la educacin de las madres lactantes o en
embarazo, y el derecho a la salud, con el soporte del Ministerio de Proteccin Social y del MEN. Sin embargo, en primera instancia buscaba desarrollar servicios de
atencin integral, con control mdico peridico a lo largo del ciclo educativo, y
no el ejercicio de los derechos de los jvenes.
En la exposicin de motivos, los autores del proyecto presentaron la situacin del embarazo temprano y su manejo, en el marco internacional, por medio de la educacin sexual, mecanismo de emancipacin por excelencia en los
pases desarrollados. La emancipacin se asociaba as con la nocin de ciudadana
que estaba en discusin, pues se entenda como un resultado del emprendimiento.
Los representantes Gaviria y Luna propusieron la creacin de dos instancias
de vigilancia: un Comit de Educacin Sexual y una Comisin Nacional, con
participacin de los ministerios de Proteccin Social y de Educacin, del Defensor
del Pueblo, y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, SGSSS, para detectar la causa del embarazo temprano y controlarlo.
Como fuentes de ingreso para financiar el proyecto, los congresistas sealaron el Plan Nacional de Desarrollo en su Plan de Inversiones, cuyo presupuesto
se haba comprometido para proyectos orientados a la reduccin de la pobreza,
la promocin del empleo y la equidad ((mediante acciones en salud pblica) y
para el desarrollo del Cdigo de Infancia y Adolescencia. Respecto de esto ltimo,
vale la pena anotar que si bien el proyecto reivindicaba este Cdigo de Infancia y
Adolescencia, no present ningn programa especfico para el embarazo.
Otras fuentes de financiacin propuestas fueron los recursos derivados de
la Poltica Nacional de Salud Sexual y Reproductiva y de la cooperacin internacional (Gaviria y Luna, 2007).
Las ponencias para los dos debates del proyecto en el Senado de la Repblica
estuvieron a cargo del senador liberal Carlos Julio Gonzlez. En el primer debate
no present modificaciones (Gonzlez Villa, 2007 y 2008), pero en el segundo
s, para ajustar el proyecto a la filosofa de la poltica de educacin del Plan Nacional de Desarrollo. Por eso, la empleabilidad y la equidad fueron incluidas
como referentes de la educacin sexual.
El senador Gonzlez debi aclarar que el proyecto no impona la educacin
sexual de manera obligatoria, dada la existencia del artculo 14 de la Ley General
de Educacin de 1994 que s lo estipulaba as. Explic tambin que el proyecto
273
haba sido ajustado con la lgica de la formacin por competencias y con los
proyectos pedaggicos de las instituciones escolares. La idea de educacin sexual
integral se materializara por medio de actividades transversales preestablecidas
en el plan de estudios, y no slo de una asignatura especfica diseada para el fomento de competencias.
El ponente aclar que las competencias que se habran de estimular eran
cognitivas, comunicativas y emocionales. Tambin estableci la obligacin de
formar a los docentes y de organizar un Comit encargado de vigilar la realizacin
de las actividades del proyecto.
El proyecto fue aprobado en el Senado de la Repblica en diciembre de
2007 (Gonzlez Villa, 2008). Su trnsito en el Congreso fue diferente al de los
anteriores proyectos de ley de salud sexual y reproductiva. A pesar de la ausencia
de un debate pblico sobre la sexualidad de los jvenes, sobre la situacin de la
salud sexual y reproductiva o de educacin sexual como tal, pareca que todo ya
estaba debatido, que slo quedaban pendientes ajustes a las leyes y reglamentaciones existentes.
En la fase de implantacin de esta ley, se reglament la ctedra de educacin
sexual en los colegios pblicos y privados del Distrito Especial de Bogot mediante
el Acuerdo No. 334 de 2008. Con Samuel Moreno en la Alcalda, la responsabilidad recay en la Secretara de Educacin del Distrito, que habra de reglamentar
los contenidos, la intensidad horaria y la metodologa de dicha ctedra.
Si bien el PrNES haba dejado de funcionar por falta de recursos (lo que
contrastaba con el incremento de la tasa de fecundidad adolescente), permaneci
el control moral y del comportamiento sexual del joven. En este marco, se formaron los nuevos ciudadanos, sin autonoma, pero con el reconocimiento de su
condicin de ciudadana.
Aunque el proyecto haba sido presentado originalmente por dos representantes a la Cmara de Bogot del Movimiento Independiente de Renovacin
Absoluta, MIRA, fue avalado como educacin en competencias ciudadanas del
Plan de gobierno distrital. En principio, los representantes haban debatido tres
problemticas: el enfoque de educacin sexual, su importancia y efecto para la
ciudad y la definicin del embarazo en adolescentes como una de las ms graves
problemticas de salud pblica, de acuerdo con la Academia Nacional de Medicina.
Para ellos resultaba claro que la educacin sexual, por s sola, era insuficiente,
y que no deba enfocarse exclusivamente en la promocin de los mtodos anticonceptivos, o en campaas publicitarias que indujeran a relaciones sexuales
incluso a temprana edad, o al desarrollo de la personalidad (Baena y Quijano,
274
2008). Por esto, propusieron una ctedra distinta, con nfasis en los valores y el
autocuidado, dirigida a la proteccin integral de los nios y los adolescentes, a
prevenir toda injerencia arbitraria o ilegal en su vida privada, y toda conducta,
accin o circunstancia que afectara su dignidad.
En la exposicin de motivos, los representantes a la Cmara defendieron
el enfoque liberal humanista y criticaron la no autonoma en la toma de decisiones
sobre la vida sexual y la genitalidad. Presentaron tambin estadsticas sobre la
situacin del embarazo temprano con base en datos de la Secretara Distrital de
Salud, de Profamilia, de la Veedura Distrital y de la Encuesta Nacional de
Demografa y Salud, ENDS de 2005:
Segn la Secretara de Salud de Bogot, entre 2005 y 2006 aument el nmero de
embarazos de jvenes entre 15 y 19 aos de edad, pasando de 18.946 a 19.722
casos. Un informe de la Veedura Distrital de Bogot revela que entre el 2001 y
2005 las adolescentes y mujeres entre los 15 y 19 aos registraron cerca de 100 mil
alumbramientos en la capital de la Repblica. La situacin se torna ms alarmante
al encontrar 2.049 nios de madres entre los 10 y 14 aos, nacidos en el mismo
quinquenio (Baena y Quijano, 2008).
A pesar de la intensificacin del problema, la aprobacin del proyecto

condujo a una educacin sexual en dilogo con la Ley de Salud Sexual y Reproductiva. El proyecto pedaggico macro concebido inicialmente qued reducido
a una ctedra cuya idea central era articular la reforma educativa y las competencias
ciudadanas.
EL ABORTO: DERECHO O SERVICIO EN SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA?
Para revisar la dinmica del debate por el aborto en el marco de las polticas de
salud sexual y reproductiva, regresaremos al ao 2002, a partir del cual se inici
el debate entre Congreso y en las altas cortes.
En 2002, la senadora Piedad Crdoba present al Senado el proyecto de
ley 58 de 2002, por el cual se dictaban normas sobre salud sexual y reproductiva.
Insisti con ello en la necesidad de formular una poltica basada en los derechos
sexuales y reproductivos, como lo haba hecho en 1997. Esta vez, el debate incluy
el tema de la equidad.
Crdoba apuntaba a la promocin y proteccin de las mujeres y de las
parejas con base en la igualdad de derechos y deberes, desde una perspectiva de
gnero. Tom las cuatro dimensiones que se venan discutiendo en Amrica Latina
sobre las problemticas de la salud sexual y reproductiva, a saber: (1) Control reproductivo y aborto. (2) Servicios de atencin. (3) Educacin sexual en diversos
275
grupos poblacionales. (4) Reduccin de la violencia y el abuso sexual en mujeres,

nios y minoras sexuales.
Tambin propuso implantar programas de prevencin de la gestacin no
deseada, de planificacin familiar y prevencin del alto riesgo, de morbimortalidad
materna, de prestacin de servicios especializados con calidad, de prevencin del
SIDA y de reduccin de la violencia. Sobre las responsabilidades de los hombres
en la sexualidad y paternidad, plante la necesidad de hacer investigacin y
evaluacin de las acciones de salud sexual y reproductiva con base en la equidad
de gnero.
La senadora Crdoba sustent los derechos sexuales y reproductivos en los
principios constitucionales y en medidas de proteccin social del Estado, y los
present como parte integral del derecho a la salud, en la va de garantizar la
equidad. Entre las acciones de salud sexual y reproductiva, tema poco debatido
en el pas, incluy la regulacin de la fecundidad, con especial atencin a los
adolescentes, mediante programas de educacin y salud. Propuso una implementacin participativa de la poltica. Por ltimo, sobre el aborto, plante la despenalizacin en casos de embarazo por acceso carnal sin consentimiento, inseminacin artificial o transferencia de vulos no consentidos, ante el riesgo de la
integridad personal o la salud de la madre, o por patologas genticas del feto,
incompatibles con la vida humana.
Sus planteamientos se fundamentaron en tratados internacionales sobre la
proteccin de la mujer, de cara a su participacin en procesos de desarrollo, crecimiento econmico y reproduccin humana. Crdoba tambin acudi a la legislacin interna sobre polticas de poblacin y a la Constitucin Poltica de 1991
para sustentar los derechos a la regulacin de la fecundidad, a decidir el nmero y
el espaciamiento de los hijos, a la maternidad sin riesgos y a un aborto seguro;
este ltimo, con base en la penalizacin de los abortos por razones de discriminacin y subordinacin de la mujer.
La senadora hizo especial nfasis en los derechos de los jvenes y adolescentes, entre ellos, los derechos a la informacin, a la educacin y los servicios
sobre mtodos de anticoncepcin y de prevencin de infecciones de transmisin
sexual y de SIDA, a la privacidad, al respeto, a la confidencialidad, a la intimidad.
Igualmente, seal deberes y responsabilidades en materia sexual (Crdoba, 2002).
Mejor dicho, el proyecto de ley 58 de 2002 inclua todos los aspectos defendidos por las mujeres a lo largo de varias dcadas.
La ponencia para el primer debate en el Senado estuvo a cargo de Flor
Modesta Gnecco Arregocs, senadora del MIRA, quien present varias objeciones
276
a las nociones empleadas, a las que calific de ambiguas; especialmente critic el

uso del plural para el trmino pareja, pues consider que ste reconoca la existencia
de parejas distintas a las tradicionales, sobre todo, del mismo sexo.
Gnecco Arregocs explic su rechazo a la relacin homosexual por ser sta
estril para la procreacin. As mismo, rechaz todo lo relativo al gnero, pues
para ella la feminidad o la masculinidad estn determinadas por la naturaleza
biolgica. Sobre el aborto, consider innecesario volver sobre la cosa juzgada, y
discutir sobre lo que ya se haba pronunciado la Sentencia C-647/01; y sostuvo
que el aborto, en Colombia, es inconstitucional.
Por lo anterior, no debe extraar que su ponencia propusiera que se archivara el proyecto propuesto por la senadora Piedad Crdoba (Gnecco, 2003).
Es importante sealar aqu que el debate moralista continuaba, en esta
ocasin, por cuenta del MIRA, que negaba la autonoma del cuerpo de la mujer en
razn de su papel como madre de familia, y rechazaba de plano el concepto de
gnero, as como la idea de un tercer gnero o tercer sexo propuesta desde la
Cedaw.
A pesar del concepto de Gnecco, el proyecto fue presentado nuevamente
en el Senado, dos meses despus, y sometido a primer debate, con ponencia del
senador Gustavo E. Sosa Pacheco18, quien incluy en el ttulo el siguiente texto:
Modificacin del artculo 124 del Cdigo Penal, Ley 599 de 2000. No slo
eso: tambin modific varios aspectos del proyecto de ley, con los cuales pretendi
darle ms viabilidad.
Sin embargo, las modificaciones propuestas por Sosa no fueron esenciales:
su ponencia enunci los derechos sexuales y reproductivos, explic el soporte
que tenan en las normas y tratados internacionales, y mostr su impacto en la
salud sexual y reproductiva de las mujeres, en especial, de las adolescentes; adems,
se refiri al tema del aborto como parte de los derechos sexuales y reproductivos.
De otra parte, expuso el desarrollo de las polticas de salud sexual y reproductiva
en Colombia a partir de la Constitucin de 1991 y de la Ley 100 de 1993, y
seal que esta ltima planteaba un problema de cobertura de las acciones de
planificacin familiar sobre la poblacin de escasos recursos.
El senador Sosa tambin record al Congreso su competencia para regular
la despenalizacin del aborto, como lo planteaba la jurisprudencia de la Corte
18
Miembro del Movimiento Colombia por Siempre, fraccin del movimiento Cambio Radical del partido
Liberal. Cambio Radical ha sido impulsado por Germn Vargas Lleras (nieto del expresidente Carlos Lleras Restrepo). Apoy fuerzas liberales disidentes que se unieron a la campaa del presidente conservador
lvaro Uribe Vlez, en las elecciones de 2002. Desde entonces, se ubica cercano a la corriente uribista.
277
Constitucional: Corresponde al legislador en virtud de su potestad definir las

conductas que considere como hechos punibles (Sosa, 2003).
En su primer debate en el Senado, el proyecto de ley enfrent la oposicin
de la Iglesia y del partido Conservador, que emprendieron distintas maniobras
orientadas a hundirlo. Enviaron cartas y comunicados dirigidos a los honorables
senadores de la Comisin Sptima, y usaron los medios de comunicacin virtual
para sealar que la autora del proyecto y su respaldo corran por cuenta del poderoso y abortista Centro Legal para los Derechos Reproductivos y Polticas
Pblicas (El Catolicismo, 2002).
Tambin denunciaron el uso de eufemismos, al referirse a las normas existentes sobre salud sexual y reproductiva y a la despenalizacin del aborto. La
Iglesia defendi el derecho a la vida desde la concepcin, y agit lemas como el
de No a la violencia intrauterina para afirmar su papel de defensora de la vida
del feto y de su tutela.
El proyecto de ley de Piedad Crdoba, que por tercera vez buscaba ubicar
la poltica de salud sexual y reproductiva basada en los derechos sexuales y reproductivos, en el debate legislativo, fue hundido. En ello desempe un papel
decisivo la presin ejercida por los grupos alineados con la cultura catlica tradicional, que fue pblica y masiva, como ya explicamos.
Otro intento por la despenalizacin impulsado por las mujeres
En el 2003, fue presentado a la Cmara de Representantes el proyecto de ley 236
de 2003, por el cual se modificaba el artculo 124 de la Ley 599 de 2000. Sus
autores Luis Carlos Delgado, Alba Esther Ramrez y Musa Besaile Fayad, todos
miembros del partido Liberal abogaron por la despenalizacin del aborto como
expresin del derecho a la igualdad.
A diferencia de las ocasiones anteriores, esta vez la iniciativa de ley cont
con un amplio respaldo social gracias a las alianzas establecidas con otros actores
sociopolticos adems de los movimientos de mujeres. Al proceso se vincularon
la Red Colombiana de Mujeres por los Derechos Sexuales y Reproductivos, la
Red Latinoamericana de Catlicas por el Derecho a Decidir, la Red de Educacin
Popular entre Mujeres, REPEM, y personalidades como Eduardo Cifuentes19,
19
Fue decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, director de la Divisin Legal y
secretario general (e) de la Superintendencia de Valores, vicepresidente Jurdico y Fiduciario del Banco de
Colombia, magistrado de la Corte Constitucional, defensor del Pueblo y director de la Divisin de Derechos
Humanos de la Unesco.
278
defensor del Pueblo, Edgardo Maya, procurador general de la Nacin, y la

senadora Piedad Crdoba.
Para todos ellos, el asunto central de la despenalizacin era la carga que
representaba el aborto como problema de salud pblica: Ocurren 300.000 abortos
al ao, y la mayora de adolescentes, cada da llegan 27 mujeres a los hospitales
con abortos mal practicados.
Este bloque de fuerzas y personajes cuestion al gobierno y a la Iglesia por
la doble moral con la cual defendan la idea de salvar al feto arriesgando la vida
de la mujer y ocasionando a la vez el aumento del nmero de nios abandonados.
Sus integrantes tambin aludieron a la violacin de la libertad de cultos y de
conciencia, en contrava de los derechos de la mujer embarazada, y a la proteccin
de los derechos jurdicos del no nacido, para obligar a la mujer violada a continuar
con la maternidad, lo cual consideraban claramente una doble carga sobre la
mujer. Adems, argumentaron que la penalizacin del aborto promova su prctica clandestina y su comercializacin.
Finalmente, cuestionaron la contradiccin entre los postulados constitucionales y el impacto de un embarazo no deseado en la vida de la mujer que careca de la opcin de abortar. Y con base en la legislacin y los tratados internacionales, especialmente la Cedaw (Delgado, Ramrez y Besaile, 2003), denunciaron
el aborto como una forma de violencia en contra de la mujer.
Para el cardenal Pedro Rubiano y para los miembros de la Fundacin Derecho de Nacer, Renacer, despenalizar el aborto era tanto como despenalizar los
secuestros y las muertes.
As las cosas, el proyecto 236 de 2003 tambin termin hundindose.
Predominio de servicios
En el mismo ao de 2003, el Ministerio de Proteccin Social formul la poltica
nacional de salud sexual y reproductiva como poltica de gobierno. Seis meses
antes, en agosto de 2002, se haban realizado dos intentos de definir una poltica
estatal sobre salud sexual y reproductiva. La presin de actores intergubernamentales como el Fondo de Poblacin de Naciones Unidas, FNUAP, la Organizacin Mundial de la Salud, OMS, y el Banco Mundial exiga una mayor
capacidad del gobierno; el predominio de las fuerzas globalizantes sobre la poltica
del Ministerio de Proteccin Social era evidente. Su ministro haba implantado
la lgica del manejo social del riesgo, con la que la poltica de proteccin social
profundizaba la propuesta del gobierno sobre el sector salud: privilegio de servicios,
sin mencin de los derechos.
279
En esta seccin se presenta el desarrollo de la contienda para la formulacin

de la poltica nacional de salud sexual y reproductiva.
En febrero de 2003, el gobierno implant la poltica nacional de salud sexual y
reproductiva para el periodo comprendido entre 2002 y 2006 (que, dicho sea de
paso, sigue funcionando como tal en 2010). Juan Luis Londoo de la Cuesta20,
entonces ministro de Proteccin Social y promotor del avance del pluralismo
estructurado en la reforma de la salud en Colombia, orient los propsitos de
dicha poltica.
Su sustento principal fueron los compromisos internacionales con la salud
sexual y reproductiva: la Conferencia Mundial sobre la Mujer (1995), la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo (1994), y la propuesta de
definicin de la OMS sobre salud sexual y reproductiva.
La poltica fue explicada a partir del anlisis de la situacin de salud sexual
y reproductiva en Colombia y con base en la relacin entre salud sexual y reproductiva y derechos sexuales y reproductivos, pero sin mencionar el aborto.
No plante la defensa de los derechos sexuales y reproductivos; en este sentido,
reflej ms bien grandes incongruencias y vacos. Present los derechos sexuales
y reproductivos como servicios individuales que podan ofrecerse mediante la
prestacin del servicio pblico de salud, con participacin del sector privado; y
circunscribi la salud sexual a la organizacin de servicios de atencin de las principales infecciones de transmisin sexual y a la difusin de actividades en el marco
del Plan de Atencin Bsica en salud, PAB.
Finalmente, el gobierno confundi la atencin bsica con el PAB, que se
vena realizando en el marco de la Ley 100 de 1993, y el derecho a la salud con
un servicio pblico a cargo del Estado. Este servicio pblico tendra menos regulacin oficial, y estara dedicado a atender a la poblacin ms pobre y vulnerable,
como planteaba el pluralismo estructurado.
Aunque en teora esta poltica se sustentaba en la Constitucin Poltica y
ratificaba los derechos sexuales y reproductivos como derechos humanos, en la
prctica se profundiz la contradiccin que introdujo el gobierno de Gaviria
entre polticas de corte neoliberal y de respaldo constitucional. Se favoreci el
libre mercado en materia de salud sexual y reproductiva y se reactiv el vnculo
entre crecimiento econmico, desarrollo y control poblacional.
20
Muerto el 6 de febrero de 2003, vctima de un accidente areo, unos das antes del lanzamiento de la
poltica.
280
En trminos generales, la poltica nacional de salud sexual y reproductiva

fue utilizada por el poder Ejecutivo como soporte en su confrontacin con el
Legislativo.
Al inicio del siguiente periodo legislativo, en febrero de 2004, la senadora Alexandra Moreno Piraquive, cofundadora del MIRA, present dos proyectos de ley
al Senado sobre poltica de salud sexual y reproductiva: el 11 de 2004 y el 169 de
2004. Con ambos busc que el Congreso de la Repblica dictara normas sobre
atencin, promocin y prevencin de la salud sexual y reproductiva. Nin-guno
de los dos proyectos pas a segundo debate, pero resulta interesante destacar que
ambos dieron lugar a la discusin en torno de los derechos sexuales y reproductivos.
En los dos la salud sexual y reproductiva fue presentada como un derecho
prestacional21 a cargo del Estado colombiano, ofrecido y garantizado con un
carcter prevalente. En consecuencia, el Ministerio de la Proteccin Social deba
(en coordinacin con las entidades territoriales y en ejercicio de sus competencias
constitucionales y/o legales) dirigir la ampliacin de cobertura a nivel nacional
de las acciones definidas.
Se trataba de actividades de planificacin familiar, manejo libre de la fecundidad por parte de la familia, promocin de la lactancia, atencin prenatal,
atencin de la violencia domstica y de enfermedades de transmisin sexual, y
desarrollo de programas de promocin, prevencin y atencin. Ellas conformaran
los servicios de salud sexual y reproductiva que deban incorporarse a la seguridad
social, siempre y cuando hubiera disponibilidad de recursos.
Los servicios seran entregados a la poblacin como derechos prestacionales,
es decir, como resultado del aseguramiento; y la tarea del Estado consistira en
ampliar la cobertura de seguridad social desde el nuevo esquema de proteccin
social basado en el aseguramiento.
Con sus propuestas, la senadora Moreno Piraquive busc que el Estado regulara la cobertura de la salud sexual y reproductiva en el territorio nacional, con
base en los lineamientos de las Naciones Unidas. En realidad, no defenda un derecho, sino un servicio que podra ser ubicado en el sistema normativo del Sistema General de la Seguridad Social colombiano mediante el compromiso creciente
de la poltica con el ejercicio de los derechos prestacionales.
21
El derecho a la salud entendido como derecho prestacional significa de acuerdo con la Constitucin
que la salud no es un derecho fundamental de inmediata aplicacin. Es un derecho de desarrollo progresivo,
es decir, de realizacin condicionada a la consecucin de recursos (Naranjo, 1999).
281
Igual que con la poltica gubernamental de salud sexual y reproductiva,

Moreno Piraquive quiso hacer realidad los derechos sexuales y reproductivos
como derechos prestacionales y progresivos, con lo cual quedaba el derecho individualizado y condicionado a la propiedad, como mercanca. La atencin de la
salud sexual y reproductiva, en el Sistema General de Salud, se dara por la va del
Plan de Atencin Bsica, PAB, a cargo del Estado, como servicio pblico.
Los fundamentos de las propuestas de la senadora Moreno retomaron la
poltica del Fondo de Poblacin de Naciones Unidas, en su documento Lecciones
aprendidas del Programa Pas 1998-2001, sobre la naturaleza fundamental del
derecho a la salud sexual y reproductiva, y el proyecto de la Regin del Magdalena
Medio auspiciado por ese mismo organismo internacional para defender la promocin de los derechos sexuales y reproductivos y hacer hincapi en la aplicacin
del enfoque de aseguramiento para potenciar el papel de la mujer (Moreno,
2004a; Idem, 2004b).
Lo que estaba en juego era la concepcin del derecho fundamental a la
salud y de la autonoma de la mujer. El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006,
Hacia un Estado comunitario, ya lo haba planteado: se trataba de orientar la
inversin en salud sexual y reproductiva en el marco de las Metas del Milenio definidas por las Naciones Unidas, en la lgica del aseguramiento.
La ponencia para el primer debate del proyecto de ley 11 de 2004, de
iniciativa de la senadora Alejandra Piraquive, no apareci en los archivos, por lo
cual no se explican aqu los pormenores de su trmite.
En cuanto al proyecto de ley 169 de 2004, correspondi la ponencia para
primer debate a la senadora Piedad Crdoba, quien ratific la importancia de
ubicar el servicio de salud sexual y reproductiva en el sistema normativo del Sistema General de la Seguridad Social en Salud, pero como derecho. Esta vez, propuso
incrementar el compromiso poltico frente al ejercicio de los derechos sexuales y
reproductivos a nivel nacional y en las entidades territoriales. Para ella, el problema
central era el de los embarazos adolescentes y las formas de intervenirlos a travs
de una poltica de Estado.
Crdoba cit los informes de la OMS y de la ENDS 2000, en los que se
informaba sobre el aumento progresivo de relaciones sexuales tempranas en los
adolescentes (44,5% de las mujeres entre 20 y 25 aos de edad reportaba haber
iniciado su actividad sexual antes de los 18 aos, mientras que 34,1% del grupo
de 40 a 45 aos indicaba haberlas iniciado antes de esa edad).
Igualmente, seal las diferencias existentes en las prcticas sexuales por
regin y estrato social (la primera relacin sexual ocurre ms tempranamente en
282
el rea rural que en la urbana y la iniciacin temprana de las relaciones sexuales es

ms frecuente en los estratos bajos), lo cual implicaba una ms alta probabilidad
de que las adolescentes (de 15 a 19 aos) tuvieran un nmero mayor de hijos y
un mayor riesgo de abortos provocados.
Para la ponente, el hecho de que el aborto fuera una prctica ilegal realizada
por personas formadas de manera emprica y en condiciones sanitarias deficientes,
lo converta en problema de salud pblica, por lo que anot: Es la segunda
causa de mortalidad para el grupo de 15 a 19 aos de edad, segn el Estudio Nacional de Salud Mental realizado por el Ministerio de Salud en 1998. Tambin
aludi al escaso conocimiento y al poco uso de los mtodos de anticoncepcin de
los jvenes.
Por ltimo, la senadora Crdoba rechaz la poltica gubernamental de salud sexual y reproductiva para el periodo 2002-2006 y defendi la idea de convertirla en poltica estatal que reconociera en forma definitiva y permanente los
derechos sexuales y reproductivos y su proteccin (Crdoba y Cogollos, 2004).
Adolescentes pobres y campesinos, atrapados en el manejo social del riesgo
En 2005, llegaron al Congreso otros dos proyectos de ley sobre normas de salud
sexual y reproductiva cuyos contenidos seguan la misma lgica de los anteriores.
Se focalizaron en la poblacin adolescente y campesina y fueron sustentados con
la doctrina de manejo social del riesgo, que asuma la pobreza como un riesgo y
como el ms grande a mitigar mediante estmulos econmicos.
En esta lgica, el problema poblacional derivado de la pobreza al estilo de
las tesis neomalthusianas era el embarazo adolescente, que deba ser intervenido
mediante el esquema de control natal; pero ya no para delegarlo en actores privados, como en los aos 60, sino trabajando con ellos. Se propona adems
condicionar el estmulo econmico al cumplimiento de los preceptos catlicos
sobre la familia y el matrimonio, y de sometimiento a la planificacin familiar
moderna, es decir, con la opcin de usar mtodos anticonceptivos.
Ninguno de esos dos proyectos mencion los compromisos del Estado
con la salud sexual y reproductiva, de acuerdo con las conferencias y convenciones
internacionales suscritas por el pas o con el bloque de constitucionalidad. Ambos
desconocieron los derechos sexuales y reproductivos y sealaron el origen del
problema en sectores especficos de la poblacin, lo cual supona que la solucin
dependera de acciones dirigidas a ellos.
El primero de tales proyectos de ley (el 261 de 2005, Senado) propuso
normas para la proteccin de la familia, la prevencin de los embarazos en la
283
poblacin adolescente y la planificacin familiar. Su autor, el senador Manuel

Antonio Daz Jimeno, del partido Liberal, formul la iniciativa en seis artculos.
Propuso que a travs de entidades gubernamentales (Ministerio de la Proteccin
Social, Ministerio de Educacin, Departamento Nacional de Planeacin, Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, las alcaldas distritales y municipales) y de
entidades privadas (como Profamilia), el Estado desarrollara planes y programas
para fomentar la cultura de la planificacin familiar en la poblacin adolescente
y campesina del pas.
Daz Jimeno tambin plante la necesidad de adelantar campaas de difusin y capacitacin por los diversos medios de comunicacin, de premiar con
estmulos econmicos a los matrimonios, las parejas y las madres cabeza de familia:
a los matrimonios celebrados por los ritos legalmente reconocidos por la ley; a
las parejas que tengan convivencia de hecho, cuando declaren y certifiquen que
se han sometido a un rgimen de planificacin familiar integral; y a las madres
cabeza de familia que obedecieran el rgimen de planificacin familiar despus
del primer hijo.
Igualmente, conmin al Estado a crear estmulos y recompensas para los
hombres y mujeres que ya hubieran procreado y decidieran libre y voluntariamente practicarse una intervencin quirrgica como mtodo de planificacin
familiar, entre otras, las de otorgar subsidios a la salud y a la educacin de los
hijos.
El senador Daz Jimeno desech con facilidad los derechos sexuales y
reproductivos, y redujo el problema del embarazo precoz y del aborto a un asunto
de pobreza y de decisin individual, frente al cual resultaba propicia y eficaz una
poltica coercitiva orientada a lograr cambios de comportamiento mediante recompensas y estmulos monetarios.
Su proyecto hizo trmite en comisin del Senado mediante la ponencia
presentada por la senadora Flor M. Gnecco Arregocs, de filiacin liberal como
ya anotamos, quien adicion un pliego de modificaciones inspirado en la idea
de la familia como ncleo fundamental de la sociedad. Para ella, el riesgo de un
embarazo no deseado consista en convertirse en madre soltera y en la alta posibilidad de pasar a la prostitucin. Por tanto, consideraba que el problema empezaba
en la familia y en la educacin sexual, y que la solucin radicaba en que los adolescentes pospusieran la formacin de familia propia hasta que devengaran un
salario de manera autnoma.
Gnecco Arregocs se manifest en favor de la planificacin familiar con
estmulos, para disminuir las tasas de desempleo, desercin escolar, violencia
284
intrafamiliar, economa informal, adiccin a las drogas, prostitucin, pandillismo,

vandalismo, y tambin, especialmente, la pobreza. Consideraba que tales estmulos
permitiran controlar todos los problemas, aunque se mostraba escptica sobre el
xito de esta propuesta debido al dficit existente de recursos gubernamentales.
Ms all de los derechos sexuales y reproductivos, para Gnecco, era necesaria
una toma de conciencia por parte de los jvenes y del gobierno que permitiera
adelantar alternativas efectivas para la poblacin ms vulnerable. Su visin del
problema del embarazo adolescente era un reflejo del discurso de la explosin
demogrfica de los aos 60, segn el cual sta era consecuencia de la pobreza y su
intervencin deba apuntar al control del comportamiento, mediante incentivos,
al estilo de la economa neoclsica.
La senadora Gnecco organiz su pliego de modificaciones en torno de la
promocin de una cultura del embarazo responsable ante la poblacin adolescente
y campesina del pas, mediante el acceso a la educacin, a estmulos como la adquisicin de vivienda propia y la atencin en salud para los hijos de los matrimonios legales, las parejas y las madres solteras que se sometieran voluntariamente
al plan de planificacin familiar integral (Daz Jimeno, 2005). Su ponencia mantuvo la esencia de la propuesta inicial del proyecto de ley, esto es, la filosofa del
manejo social del riesgo y de la economa neoclsica para el control de la salud
sexual y reproductiva, en dilogo con el Plan Nacional de Desarrollo.
A pesar de todo ello, el proyecto 261 de 2005 fue hundido en su primer
debate, en el Senado. Al parecer, para el gobierno, la poltica de salud sexual y reproductiva y la de educacin sexual bastaban para intervenir el problema del embarazo adolescente.
El segundo intento de promulgar una norma sobre salud sexual y reproductiva,
en 2005, fue protagonizado por la senadora Alexandra Moreno Piraquive,
mediante el proyecto de ley 264 de 2005. ste propona normas sobre atencin,
cuidado, promocin y prevencin de la salud sexual y reproductiva, la institucionalizacin del control natal y la creacin de estmulos para la formacin de
familias poco numerosas. Como el proyecto anterior (de autora del senador Manuel Antonio Daz Jimeno), tomaba el enfoque de manejo social del riesgo y de
la economa, pero profundizaba en l y aada el componente del control natal.
Con la misma idea de sus anteriores proyectos, presentados en 2004, la
senadora Moreno Piraquive intent institucionalizar el control natal como medida
de salud pblica. Lo conceba como acto voluntario y responsable de control de
la fecundidad, por parte de la mujer o del hombre, que fuera expresin del derecho
285
fundamental al libre desarrollo de la personalidad; y propona servicios de salud

sexual y reproductiva para distribuir mtodos anticonceptivos de manera gratuita
entre personas de los estratos 1 y 2, as como programas de informacin orientados
exclusivamente a las mujeres, las ms necesitadas de los mismos.
El principal problema destacado por la senadora Moreno Piraquive era el
embarazo no deseado, ocasionado por la pobreza y sus efectos sociales y econmicos, el crecimiento desordenado de la sociedad y el subdesarrollo. Como
parte del rgimen de estmulos para las familias que controlaran la natalidad,
despus de tres hijos, propuso los siguientes: acceso preferencial a las instituciones
escolares; cupo en las instituciones docentes de carcter oficial para los hijos;
disminucin en un mes del servicio militar del joven padre; rebaja del 10% del
costo de las matrculas y las pensiones educativas en las instituciones docentes de
carcter oficial, del 10% del costo de los servicios de salud para todos los miembros
de la familia, y del 25% en el costo de los espectculos pblicos organizados por
el Estado; el uso y goce de los parques de propiedad de las entidades pblicas; el
acceso a los museos oficiales; y becas de estudio por parte de instituciones educativas
oficiales y pblicas (Moreno, 2005a).
A diferencia del anterior proyecto, ste (264 de 2005) diversificaba los
estmulos e incentivos, pero mantena la misma lgica. En otras palabras, reduca
el manejo de la problemtica del embarazo precoz y del embarazo no deseado al
diseo de estmulos capaces de revertir ese riesgo para poder acceder a los recursos
econmicos ofrecidos. En esta lgica, no controlar el embarazo implicaba ms
pobreza y la intervencin propuesta reduca el control de la salud sexual y reproductiva a un conjunto de incentivos que podan resultar atractivos para poblaciones de recursos escasos.
La ponencia del primer debate de este proyecto correspondi a la senadora
Piedad Crdoba, quien defendi la necesidad de formular una poltica de Estado
en salud sexual y reproductiva y se opuso al discurso de institucionalizacin del
control natal y de estmulo a las familias. Propuso la idea de la salud sexual y
reproductiva con base en los derechos sexuales y reproductivos, y reclam la
ausencia del aborto de la poltica de salud sexual y reproductiva, mxime en las
condiciones de conflicto armado que viva el pas. As, pidi la despenalizacin
como una poltica con perspectiva de gnero en contra de la violencia.
La senadora Crdoba argument que la poltica estatal en salud sexual y
reproductiva era un mecanismo de reconocimiento definitivo y permanente de
la proteccin de los derechos sexuales y reproductivos como derechos humanos,
y que su alcance iba ms all de las relaciones sexuales e implicaba a todas las
286
autoridades pblicas. Ms que institucionalizar el control natal, que ya estaba

institucionalizado, la ponente del proyecto de ley consideraba que el esfuerzo deba apuntar a la realizacin de programas de educacin, acceso, suministro y
financiacin de dichos mtodos, para que dejaran de ser insuficientes.
Y en vez de estimular a la formacin de familias poco numerosas, Crdoba
propona programas educativos y recursos para ejercer libre y responsablemente
el derecho a decidir cuntos hijos tener y con qu espaciamiento. Para ello, plante
el derecho a la autodeterminacin reproductiva como uno de los componentes
de los derechos sexuales y reproductivos.
En su condicin de ponente del proyecto de ley 264 de 2005, Piedad
Crdoba aadi el argumento de la ineficacia de la moratoria social22 de los jvenes y reclam al Estado el no cumplimiento de sus deberes. Propuso la educacin como medida capaz de romper el crculo intergeneracional de transmisin
de la pobreza. Para terminar, con base en la Sentencia C-647 de 2001, adicion
artculos sobre el aborto, con el fin de despenalizarlo en casos de violacin, y no
de legalizarlo. Sus argumentos fueron la prevalencia de los derechos fundamentales
de la gestante y el desconocimiento, por parte del legislador, de los derechos de la
mujer embarazada.
La ponente se bas en el Informe de la Misin Colombia ante la Comisin
de Derechos Humanos de 2002 para sealar que la violencia contra la mujer, en
particular, la violencia sexual, haba sido perpetrada por los grupos armados y se
haba convertido en un medio habitual del conflicto, en desconocimiento del
derecho internacional humanitario; remat diciendo que nadie, ni siquiera el
rgano legislativo, tiene que requerirle a una mujer el cumplimiento de cargas que
le imponen en un grado tan alto el sacrificio de valores vitales garantizados23
(Crdoba, 2005).
En sntesis, la ponencia de la senadora Crdoba propuso una poltica de
salud sexual y reproductiva con un campo de accin amplio y con nfasis en la
poblacin adolescente; la va seran los derechos sexuales y reproductivos como
derechos humanos, y su fin ltimo, la bsqueda de la equidad de gnero; as
mismo, plante la bsqueda de la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres, con inclusin de programas de educacin y orientacin sexual.
22
Se entiende por moratoria social la licencia otorgada al joven para prolongar su estancia en la institucin
escolar, con el fin de posponer, en teora, su ingreso al mercado laboral.
23
Subrayado en el texto original.
287
El debate por la despenalizacin del aborto especialmente del aborto por violacin se produjo entre el poder Legislativo, el Judicial y el movimiento de mujeres.
Como consecuencia del mismo, se logr su despenalizacin en condiciones
extraordinarias de motivacin, segn el fallo de la Corte Constitucional, lo cual
fue incluido en la poltica de salud sexual y reproductiva, con un leve cambio.
La discusin de otras problemticas de la salud sexual y reproductiva de los
jvenes qued pospuesta. Los movimientos polticos liberales presentaron propuestas de ley muy diferentes entre s. Unas se fundamentaron en los derechos sexuales
y reproductivos, y otras, en los servicios, el manejo social del riesgo y el pluralismo
estructurado en el sistema de salud. En todas, la caracterstica comn fue su relacin con el Sistema General de Seguridad Social en Salud, con la propuesta de
que los servicios a prestar formaran parte del Plan de Atencin Bsica, exclusivamente a cargo del Estado.
En esta contienda, la poltica de salud sexual y reproductiva del gobierno
de lvaro Uribe Vlez implant los servicios y desech los derechos con fundamento en el manejo social del riesgo y el apoyo en organismos intergubernamentales. La autonoma del Estado respecto de actores internacionales facilit la
permanencia de polticas restrictivas frente a los derechos sexuales y reproductivos,
a pesar de los mltiples intentos por la defensa y respeto de los mismos, sostenidos
durante las confrontaciones entre los actores sociopolticos de la esfera nacional.
LA CONTIENDA POLTICA SE REUBICA:
14 DE DICIEMBRE DE 2005-10 DE MAYO DE 2006
En 2005, cuando el proceso hacia la reeleccin del presidente lvaro Uribe ya

estaba en marcha, fue presentada una nueva demanda por la inconstitucionalidad
de los artculos relativos al aborto en el Cdigo Penal (la Ley 599 de 2000). Esta
contienda poltica indujo un cambio en la posicin de todos los actores. El rumbo
del aborto en el pas tom otra direccin y con l los derechos sexuales y reproductivos. En las pginas que siguen, se presenta la dinmica sociopoltica de tales
cambios.
En 2005, el debate sobre el aborto en el pas ya haba completado cuatro
dcadas, impulsado siempre por los movimientos de mujeres y de feministas. Se
haban realizado mltiples intentos de despenalizacin y de legalizacin, los cuales
se respondieron con desconocimiento de los derechos de las mujeres. Finalmente,
un mecanismo constitucional, la interposicin de demandas, abri una posibilidad para el caso de los embarazos por violacin. En decisin gradual de la Corte
288
Constitucional, que tom ocho aos, entre 1994 y 2001, se otorg libertad al
juez para no declarar culpable a la mujer que abortara en condiciones extraordinarias de motivacin.
Cuatro aos despus, el pas vivi un proceso distinto, al producirse la
Sentencia C-355 de 2006 de la Corte Constitucional, en respuesta a la demanda
de varios artculos del Cdigo Penal, y se logr despenalizar el aborto en tres situaciones especficas.
En 2005, el pas se preparaba para una de las decisiones ms costosas para la poblacin y para la democracia participativa consagrada por la Constitucin de
1991: la reeleccin del presidente lvaro Uribe Vlez, y con ella, la profundizacin
de los principios del Estado comunitario y de su Plan Nacional de Desarrollo.
Segn el mismo, el problema ya no era el atraso, ni la pobreza, ni la guerra, sino
la corrupcin y la debilidad de las instituciones. La solucin, por tanto, era un
cambio en el perfil del Estado.
El Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado comunitario, del primer
gobierno de Uribe, conduca al Estado y a la administracin pblica a conformar
una estructura poltico-administrativa mnima con elementos que le permitieran
profundizar los principios neoliberales y mantener su legitimidad tradicional
carismtica (Weber, 1998). As, el desbalance de fuerzas pblicas, la recesin de la
economa y la agudizacin del conflicto que vivi el pas en el cambio del siglo
contribuyeron a legitimar las estrategias de seguridad democrtica, crecimiento
econmico, equidad social y reforma del Estado en el del Plan Nacional de Desarrollo (Meja, Len y Reyes, 2007).
En ese marco, parecan escasas las posibilidades para el desarrollo de un
debate sobre los derechos de las mujeres o de los jvenes en favor de los derechos
sexuales y reproductivos. No se vislumbraba la opcin de aparecer en esa arena
poltica. El conflicto armado se llevaba todas las noticias (Gmez, 2008). Entre
tanto, se realizaba la reforma poltica del Estado y la profundizacin de los principios neoliberales.
Sin embargo, la contienda poltica por las polticas de salud sexual y reproductiva se fue ubicando en medio de la oportunidad poltica que se abri.
Adems, el proceso poltico del aborto reuna dos elementos claves: una demanda
de inequidad y una fuerza social acumulada, aspectos importantes para la reforma
estatal del gobierno de Uribe.
Aunque traa un largo recorrido, el proceso se desarroll entre el 14 de
abril de 2005 y el 10 de mayo de 2006. En abril se instaur la primera demanda
289
de constitucionalidad condicionada del artculo 122 del Cdigo Penal, a la cual

respondi la Corte el 7 de diciembre, con un fallo inhibitorio. La segunda demanda
fue sobre la inconstitucionalidad de los artculos 122, 123 y 124 de la Ley 599 de
2000, Cdigo Penal, y fue entablada cinco das despus, el 12 de diciembre,
sobre la cual se obtuvo respuesta el 10 de mayo de 2006, cuando se declar mediante sentencia que no se incurra en delito de aborto en tres casos.
A partir de esta fecha se inici el debate pblico por el fallo de la Corte
Constitucional. El proceso fue impulsado por el grupo de mujeres jvenes profesionales que incorporaron las demandas desde abril de 2005. Pero esta vez la
estrategia fue distinta: estas mujeres desplegaron el Proyecto Laicia, (Litigio de
Alto Impacto en Colombia), con el propsito de debatir la constitucionalidad
del aborto.
El Proyecto Laicia se propuso trabajar desde la rama judicial a travs de
una modalidad de litigio denominada estratgica, que busca generar impacto
en varios sectores de la sociedad y en la formulacin de las polticas. Fue facilitado
por los acumulados sociales de los movimientos de mujeres y de las feministas,
los grupos, redes y personas organizadas alrededor de la meta de realizar los derechos de las mujeres en Colombia.
La gestin ante la rama judicial fue realizada por la abogada Mnica Roa24
y la politloga Claudia Gmez.25 Ella se vio favorecida por los antecedentes de
Mnica Roa en organizaciones internacionales promotoras de los derechos humanos y el inters en Colombia y en Latinoamrica en el desarrollo de estrategias
judiciales. El Proyecto Laicia se desarroll en Women's Link Worldwide26, desde
donde ya se vena trabajando el problema del aborto. Y en el territorio nacional,
no faltaron actores dispuestos a vincularse a la propuesta.
Slo uno de ellos el sector de los movimientos sociales facilit la
convergencia y articulacin de la demanda social. Inicialmente, la organizacin
social denominada Mesa por la Vida y la Salud de las Mujeres27, que llevaba un
poco ms de quince aos discutiendo el problema del aborto y los derechos
24
Abogada egresada de la Universidad de los Andes, especializada en Derecho Internacional y Derecho

Comparado, Magster en Derecho Global de Inters Pblico.
25
Politloga e historiadora egresada de la Universidad de los Andes; trabaj en la Defensora del Pueblo,
con la Red de Promotores de Derechos Humanos, con proyectos de mujeres y de poblacin en situacin
de desplazamiento. Trabaj tambin para la Corporacin Eco-Mujer.
26
Women's Link Worldwide es una organizacin internacional de derechos humanos sin nimo de lucro.
Fue fundada en 2001, y su trabajo est dirigido a asegurar la equidad de gnero en el mundo. Lucha por
el avance de los derechos de las mujeres implementando estrategias ante las cortes judiciales.
27
Es un colectivo de instituciones y personas que trabaja por los derechos sexuales y reproductivos de las
mujeres.
290
sexuales y reproductivos, apoy el despliegue de la primera fase del Proyecto

Laicia. sta trataba esencialmente de prepararlo y socializarlo, para ampliar su
convocatoria y fortalecer su base social.
Rpidamente, se lograron nuevas alianzas, pues se mantuvo la pluralidad
de criterios sociales y polticos frente al aborto. Para ellas y ellos, el apoyo y asesora en el manejo de las comunicaciones durante esta fase permiti madurar la
propuesta de incidencia poltica. En poco tiempo, se vincularon ms actores y el
repertorio poltico se diversific.
Hubo marchas, intervenciones ciudadanas28, debates y entrevistas. El aborto
lleg a la prensa nacional y all se instal desde el 14 de abril de 2005, cuando
empez formalmente la segunda fase del Proyecto; ya se haba redactado la demanda y ahora se trataba de radicarla en la Corte Constitucional29, sin dejar,
paralelamente, de generar opinin pblica (Roa, 2008).
El fundamento jurdico de la demanda estaba en las recomendaciones de
los comits de derechos humanos de Naciones Unidas. Encargados de monitorear
el cumplimiento de los tratados internacionales firmados por Colombia, como
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Interamericana, entre otros, tales comits haban recomendado en reiteradas ocasiones
al gobierno colombiano la despenalizacin del aborto, por ser ste la tercera causa de mortalidad materna en el pas, as como expresin de violencia y discriminacin en contra de la mujer (Revista Semana, 2005).
Con la interposicin de la demanda, la base social de la organizacin se activ, y sta recibi el respaldo espontneo de grupos y organizaciones en las
regiones, de los partidos tradicionales y de movimientos polticos, aunque para
las organizadoras el conflicto armado y su manejo por los medios de comunicacin impedan visibilizar el movimiento de mujeres (Roa, 2008). A pesar de
que no pareca ser el momento poltico propicio, los medios de comunicacin
desplegaron la noticia.
La Corte constitucional qued en primer plano, porque debata tres temas
esenciales para el pas: la reeleccin del presidente Uribe, para el periodo 200628
Intervencin ciudadana es la posibilidad que tiene una persona (natural o jurdica) que no forma parte
directa en un proceso judicial, de intervenir mediante la entrega de informacin sobre un punto de derecho
o algn otro aspecto del caso que pueda asistir al juez o a la Corte en el estudio y resolucin de la materia
objeto del proceso. Busca generar un efecto pedaggico y un efecto persuasivo. Ver Using Amici Curiae,
http://www.womenslinkworldwide.org/gjo_strategies_amici.html.
29
La demanda de inconstitucionalidad la incorporaron Mnica Roa, Pablo Jaramillo, Marcela Abada,
Juana Dvila y Laura Porras.
291
2010, el proyecto de ley de Justicia y Paz impulsado por el gobierno y el proyecto

de despenalizacin del aborto.
Con la entrevista a la primera dama de la Nacin, Lina Moreno de Uribe,
realizada por Yamit Amad y publicada por El Tiempo, en septiembre de 2005, el
pas adelant simultneamente los debates sobre la reeleccin del Presidente y la
despenalizacin del aborto. La puerta de entrada al tema fue el aumento de las
cifras del embarazo juvenil, segn el Departamento Administrativo Nacional de
Estadsticas, DANE, y la Universidad Externado de Colombia, a lo que se aadieron propuestas sobre educacin sexual y un asunto central en el debate de la
equidad de gnero: la justicia social.
La seora Moreno de Uribe seal su oposicin a la legalizacin del aborto
y su apoyo a la despenalizacin. En su discurso, plante los siguientes argumentos:
Un gobernante tiene derecho a ser reelegido, porque lo hace bien [] en el pas
una de cada tres mujeres que alguna vez han estado embarazadas, acepta que ha
enfrentado la experiencia de interrumpir su embarazo. Cuando se trata de mujeres
menores de veinte aos esa proporcin asciende al 44,6% [] no es justo que el
estrato 6 tenga seguridad, cuidado, higiene, atencin, prevencin y el 1 no []. Y
lo que es ms grave es que se termina penalizando a la mujer de estrato 1.
Doa Lina remat su entrevista sealando que su esposo, el presidente

Uribe, estaba en desacuerdo con el aborto y que respaldaba el trabajo de la Corte
Constitucional y del Congreso de la Repblica en lo relativo a la penalizacin, a
pesar de que Colombia haba firmado y ratificado el protocolo de la Convencin
para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer,
Cedaw.
En la misma semana, el peridico El Espectador tambin respald la
despenalizacin del aborto al invitar a ver el estreno de la pelcula Vera Drake,
la historia de una mujer inglesa condenada por practicar abortos clandestinos a
mujeres pobres y desesperadas. Por su parte, el diario conservador El Nuevo Siglo
dedic su editorial a defender tanto la vida del feto como la injerencia de la
Iglesia Catlica en los asuntos nacionales.
En la misma direccin, Rafael Nieto Loaiza, columnista de El Tiempo,
critic la estrategia de la abogada Roa desde el mbito del derecho internacional.
La calific como montaje que asaltaba la buena fe de los colombianos y defendi
la discusin en el Congreso, al que defina como escenario de la democracia por
excelencia, en contra de los tribunales. La siguiente semana, la columna de Nieto
292
Loaiza fue respondida por la periodista Marianne Ponsford30, con un tema de

escaso debate: el amor por los millones de nios que malviven en el pas.
La polmica lleg a las universidades y a las calles, e impregn la cotidianidad. La Corte Constitucional pidi conceptos a las principales entidades relacionadas con el tema. Las opiniones fueron diversas. El Ministerio de Proteccin
Social compar el aborto con la pena de muerte del nasciturus y con el sometimiento del ser ms indefenso y pasivo a la desaparicin forzada; la Procuradura,
por su parte, abog por la despenalizacin en casos extremos (Revista Mujeres
Hoy, 2005).
En diciembre de 2005, la Corte Constitucional fall con sentencia inhibitoria. Para Mnica Roa, era inexplicable ese resultado (Roa, 2008). Se haban
perdido algunas hojas claves del cuerpo de la demanda. Aunque la Corte haba
podido declararla inadmitida o rechazarla, se haba inhibido, lo cual implicaba
que se abstena para decidir debido a vicios de forma de la demanda. La Corte
adujo adems la necesidad de demandar por inconstitucionalidad todos los artculos relacionados con el aborto en el Cdigo Penal, y no slo el 122 con el cual se
haba entablado la demanda. Pero dada la coyuntura poltica, para la Corte resultaba muy costoso rechazar la demanda; su fallo no fue unnime. Haba otras
fuerzas actuando.
La composicin de la Corte para el fallo inhibitorio fue la siguiente: los
magistrados Manuel Jos Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, lvaro Tafur Galvis y Clara Ins Vargas. Salvaron el voto los magistrados Jaime Arajo Rentera, Alfredo Beltrn Sierra y Humberto Sierra Porto.
Entre las razones del salvamento, Arajo Rentera, anot que slo la mujer
poda decidir sobre su propio cuerpo, ni siquiera el marido tena derecho a
decidir; afirm de esa manera el papel del Estado en garantizar la libertad de las
mujeres, tanto la de quienes quisieran abortar como la de quienes no quisieran
hacerlo. Beltrn Sierra y Sierra Porto afirmaron que sera punible el aborto slo
si se hiciera sin el consentimiento de la mujer.
La mayor tensin estuvo entre los tres proyectos en estudio por la Corte.
Finalmente, como suele ocurrir, en diciembre se tomaron decisiones claves para
el pas. La Corte dej la ley de Justicia y Paz para despus, expidi el fallo inhibitorio
al proyecto del aborto y mantuvo en primer lugar la reeleccin del Presidente.
30
Nacida en Inglaterra, tiene nacionalidad colombiana. Es Comunicadora Social de la Universidad Javeriana

de Bogot, y Master en Estudios Hispnicos en London University. Fue fundadora y gerente de la revista
Malpensante, editora senior del Grupo Planeta en Madrid y directora de la revista Cromos. Actualmente,
dirige la revista cultural Arcadia y es columnista de El Espectador.
293
De esta manera, opt por la neutralidad, para complacer tanto a la izquierda como a la derecha, y evitar un enfrentamiento con la Iglesia. Para algunos medios
de comunicacin, la inhibicin de la demanda se produjo porque haba quedado
mal hecha: la Corte intentaba calmar el alboroto.
En el texto de la segunda demanda, entregada el 14 de diciembre, sus
autores decidieron incluir los artculos 122, 123 y 124 de la Ley 599 de 2000 y el
numeral 7 del artculo 32 del mismo Cdigo Penal, por violar los derechos a la
dignidad, a la autonoma reproductiva, al libre desarrollo de la personalidad, a la
igualdad y libre determinacin, a la vida, a la salud e integridad, a estar libre de
tratos crueles, inhumanos y degradantes, y los derechos humanos derivados de
los tratados internacionales.
Con esta nueva demanda, entre el 14 de diciembre y el 10 de mayo de
2006, el pas se prepar para la reubicacin de la contienda poltica. Dicho sea de
paso, en ese lapso, la Iglesia anunci la excomunin de algunos de los involucrados.
Preparacin para el cambio en la contienda
Desde el 14 de diciembre, se despleg todo un repertorio de accin poltica31 con
la movilizacin de distintos recursos y mecanismos, como manifestaciones,
movilizaciones, expresiones de apoyo y reafirmacin, respaldos, persuasiones,
amenazas, recusaciones, quejas y reclamos. Una parte de la contienda se ubic
del lado del nosotros, con respaldo a la constitucionalidad del aborto en los tres
casos especficos, y la otra, del lado de ellos, en defensa de su inconstitucionalidad.
Entre las dos posturas extremas, hubo distintas posiciones y opiniones en
conflicto, incluso al interior de cada una de ellas. Los actores sociopolticos
involucrados se fueron ubicando en la contienda entre esas dos posiciones. En
esta seccin, se explicar el proceso de reubicacin mediante los repertorios y
recursos movilizados. En el centro, se ubica el debate de la Corte, que condujo al
fallo de despenalizacin.
Adems de los miembros de la rama del poder judicial, otros actores incidieron en el fallo de la Corte. Veamos.
En la esfera nacional:
31
Gobierno: Ministerio de Proteccin Social e ICBF
Formas de intervenir o interactuar en la contienda poltica. Se incluyen acciones simblicas, legales o

respuestas institucionales y prohibiciones o regulaciones. Las formas de comunicacin que participan en la
interaccin entre los actores forman parte de estos repertorios (McAdam, Tarrow y Tilly, 2005).
294
Actores del sistema poltico: Organizaciones feministas y movimientos de

mujeres, de nios, de poblacin desplazada, de vctimas de la violencia,
etc.
Iglesia: Conferencia Episcopal Colombiana, Organizacin Laicos por Colombia
Ciudadanos y academia: Universidad Santiago de Cali, Academia Nacional
de Medicina
En la esfera internacional: Red Latinoamericana de Abogados Cristianos y Red de

Abogados Advocates Internacional, Campaa por una Convencin Interamericana por los Derechos Sexuales y los Derechos Reproductivos.
Entre los principales repertorios y recursos movilizados en la contienda, se
destacan los que siguen.
Movilizaciones: El 28 de septiembre de 2004 fue declarado Da de la Despenalizacin del Aborto en Amrica Latina y El Caribe, y en 2005 se organiz un
acto simblico de alcance nacional para celebrar esa fecha. En numerosos lugares
del territorio nacional, las mujeres se reunieron alrededor de monumentos conmemorativos, y le pusieron la camiseta a las estatuas, con el logo del Proyecto
(Gmez, 2008). Los medios de comunicacin hicieron el resto del trabajo. Esas
fueron las imgenes que los medios de comunicacin difundieron al producirse
la aceptacin de la demanda, y con ello dieron la idea de que se haba producido
una gran movilizacin en ese momento, aunque en realidad sta haba ocurrido
tres meses atrs.
Manifestaciones: El 8 de marzo de 2006 se organiz una velada en homenaje a
las mujeres muertas por causa de abortos clandestinos. Dos mil velas fueron
encendidas. Las mujeres se reunieron en el Parque de los Hippies, de la calle 60
con la Carrera Sptima, y recibieron un apoyo multitudinario de la ciudadana,
de todos los estratos sociales, de jvenes, de msicos de la talla de Csar Lpez, de
polticos como Humberto de la Calle, Rudolf Hommes, y Csar Gaviria, y de
periodistas como Guillermo Prieto La Rotta (mejor conocido como Pirry), y
Daniel Garca Pea (ibid.).
Se haba logrado hacer un debate sobre las otras caras del aborto, con otros
actores involucrados: desde los dueos de las clnicas de aborto clandestino, los
mdicos objetores de conciencia, las jvenes vctimas de abuso sexual, los padres
295
agresores, las mujeres afectadas por el conflicto armado, hasta las mujeres vctimas
de abuso sexual y mujeres cabeza de familia vctimas de la pobreza. Todos pudieron
hacer or su voz.
La Iglesia y las fundaciones y organizaciones aliadas organizaron marchas
y campaas en los colegios, para recoger firmas en contra del crimen del aborto.
En abril, el Episcopado sac una de las imgenes ms veneradas por los fieles la
copia del clebre Nio Jess de Praga, conocido en nuestro medio como el Divino
Nio en procesin contra el aborto.
Amenazas: La reaccin de la Iglesia y de la alta jerarqua eclesial fue importante.
Se difundieron entrevistas televisadas y se recolectaron dos millones de firmas en
contra del aborto. Los mismos actores propiciaron encuentros en los que participaban personas en contra del aborto, que sealaban al Proyecto Laicia como
culpable del genocidio que se ocasionara con su despenalizacin y cuestionaban
la integridad moral de las mujeres vinculadas al proceso. Para Mnica Roa, estos
eventos fueron una encerrona (Roa, 2008).
En un encuentro, en el Concejo de Medelln, Roa fue acusada por miembros
del auditorio de ser enviada de las multinacionales de la muerte. En un foro
realizado en Bogot, en el que el auditorio y el panel estaban integrados mayoritariamente por defensores de la penalizacin, la hostigaron con chupetes de
beb en el cuello, arengas e imgenes del aborto, y los dos colegas de mesa utilizaron
fotos de fetos en formacin para explicar cmo el aborto pona fin a una vida
humana.
Recusaciones: El 5 de diciembre de 2005, Carlos Eduardo Corssi Otlora, Margarita
Rueda, Luis Rueda Gmez y Luis Gmez Acevedo, miembros de la organizacin
Provida, interpusieron el incidente de recusacin D-5764 en contra del magistrado
Manuel Jos Cepeda Espinosa; alegaron que estaba impedido para decidir sobre
el aborto en cualquier caso porque haba escrito el prlogo del libro Cuerpo y derecho. Legislacin y derecho en Amrica Latina, de Mnica Roa, Luisa Cabal y
Julieta Lemaitre, autoras de la demanda que estaba en curso. El magistrado respondi que no haba tomado posicin respecto de las conclusiones del libro, que slo
lo haba prologado, por lo que la recusacin era ilegtima; y por supuesto, sta no
progres.
En agosto de 2005, Nubia Leonor Posada Gonzlez, miembro de Provida,
recus en contra del procurador Edgardo Maya Villazn, debido a que El Espectador public, en julio de 2005, una afirmacin suya de que el Cdigo Penal
296
tipificaba como delito el aborto. La recusacin D-5807 fue tambin declarada

impertinente.
En representacin de Provida, Brenda Rocha hizo otra recusacin, la
D-6122, contra el magistrado Jaime Arajo Rentera, por afirmar la inconstitucionalidad del artculo 28 del Decreto 2067 de 1991 (Corte Suprema de Justicia,
2005). sta tambin fue denegada.
Slo una de las recusaciones hechas fue aceptada: la instaurada contra el
magistrado Jaime Crdoba Trivio, quien estaba impedido a actuar, por haber
participado en la promulgacin de la Ley 599 de 2000, Cdigo Penal, que estaba
en el centro de la demanda.
Reafirmaciones: El 7 de diciembre fue publicado un comunicado de prensa que
elabor el magistrado Manuel Jos Cepeda Espinosa, en el que afirmaba su oposicin pblica a la demanda y al fallo de la Corte.
La Corte declar que dos demandas contra el artculo 122 del Cdigo Penal, Ley
599 de 2000, no era procedentes y en vez de rechazarlas se hicieron fallos inhibitorios.
[]. No se explica por qu la norma es incompatible con la Carta constitucional.
La Corte en este caso funge como juez y como demandante. (Cepeda, 2005)
Cuestionamientos: En el peridico El Espectador apareci, en primera plana, la

noticia de la demanda de inconstitucionalidad con varios cuestionamientos
realizados por los involucrados en el proceso. Bajo el subttulo Aborto s pero?
explic la posicin de los magistrados y cuestion su postura frente a los dems.
De una parte, los magistrados Jaime Arajo Rentera y Alfredo Beltrn Sierra
optaron por la despenalizacin total; de otra, Manuel Jos Cepeda, Clara Ins
Vargas y Humberto Sierra Porto optaron por la despenalizacin parcial; y Rodrigo
Escobar Gil, lvaro Tafur y Marco Gerardo Monroy optaron por la penalizacin
total. Se cuestion al Estado por respaldar la postura de la Iglesia, segn la cual
legitimar el aborto es legitimar al Estado para que renuncie a sus deberes frente
a la vida humana, segn la opinin expresada por Luis Augusto Castro, de la
Conferencia Episcopal.32
Persuasiones: El Alan Guttmacher Institute, AGI, encargado de la investigacin,
anlisis de polticas y educacin pblica en salud sexual y reproductiva, envi una
misiva al magistrado lvaro Taffur, para manifestar su apoyo a la demanda de
32
Corte: aborto s pero...? El Espectador. Bogot, 20 de noviembre, pp. 1A-2A.
297
inconstitucionalidad D-5764 presentada por Mnica Roa. Se le sugera la lectura

de los libros Compartiendo responsabilidades: mujer, sociedad y aborto en el mundo
y Aborto clandestino: una realidad latinoamericana, y se defenda la legalizacin,
con el argumento del no aumento de los abortos. El AGI sotena que junto al
aborto podran integrarse acciones de orientacin sobre anticoncepcin y educacin, sealaba las restricciones de los abortos inseguros enunciados por la OMS
y ratificaba la legalizacin como camino para disminuir las muertes de las mujeres
(Alan Guttmacher Institute, 2005).
El Opus Dei intent presionar a los magistrados mediante comunicados
dirigidos a sus esposas. Tambin fueron difundidos comunicados electrnicos. La
Iglesia envi cartas a la opinin pblica por medio de la prensa nacional, mostrando cmo se estaba legitimando la irresponsabilidad del Estado con la vida humana.
Los discursos y conflictos de la resistencia al cambio: Entre los magistrados y miembros del poder Judicial las opiniones estuvieron enfrentadas.
La Procuradura consider contradictorio que el Estado obligara a una
mujer a continuar con un embarazo no consentido, cuando es el Congreso el
que legisla sobre derechos reproductivos de la mujer, en consonancia con los tratados internacionales. Consider exequible el artculo 122 excepto en los tres
casos discutidos, e inexequibles el 124 y la expresin o en mujer menor de catorce aos del artculo 123 de la Ley 599 de 2000. Tambin respald la autonoma
moral del individuo y el concepto relativo de vida digna, con base en el valor de
la autonoma. Defendi la despenalizacin al ser compatible con la Constitucin,
por tratarse de una actuacin inclusiva y comprensiva de la diversidad y libertad.
Mostr su acuerdo con la dignidad humana como elemento de solucin en el
conflicto de intereses, de cara al libre desarrollo de la personalidad, de conciencia,
culto y pensamiento, para tener el nmero de hijos que la persona quiera. En
este sentido, tom la dignidad de la mujer como el asunto central de su posicin;
dignidad que no estaba sujeta a condicionamientos externos como el nacimiento,
el estatus o la voluntad divina (Corte Constitucional, 2006).
Volmar Prez Ortiz, Defensor del Pueblo, abog por la despenalizacin
en los tres casos, con base en los derechos de la mujer. Dirimi el conflicto del
poder otorgado al legislador para juzgar la culpabilidad de la madre, con base en
el valor de la dignidad de la vida.
la penalizacin no es una medida efectiva para evitar el aborto; no protege la vida; al contrario, mantiene la desproporcin entre beneficio pretendido y las restric-
298
ciones a los derechos de la mujer; viola la dignidad, la igualdad, libertad de conciencia

y autonoma procreativa y todos derechos prevalentes de nias y adolescentes.
La demandante Mnica Roa afirm sus alianzas polticas, que empezaban

con los comits de derechos humanos que haban recomendado a Colombia despenalizar el aborto, y seguan con organizaciones de mdicos, acadmicos y con
voces de todos los colores polticos y posiciones ideolgicas. Obtuvo el apoyo del
Procurador, del Defensor del Pueblo y de la Primera Dama de la Nacin; tambin
de algunos sacerdotes, quienes haban estudiado la situacin del aborto y reconocan
la magnitud del problema, pasando por alto el riesgo de ser sancionados por la
jerarqua eclesistica. El mismo Vaticano saba que del 44,5% de mujeres que
han abortado, las de mayor riesgo eran las mujeres entre 15 y 19 aos, por ausencia de anticonceptivos, y que la ms alta mortalidad se daba entre las mujeres
pobres por causa de abortos ilegales.33
La decisin de la alta Corte propici un debate en torno de derechos fundamentales y constitucionales. Se aclar la ausencia de la cosa juzgada, pues para
algunos defensores de la penalizacin ya se haba cumplido el estudio judicial de
la ley demandada, al responder con sentencias y debates archivados previamente
por el Congreso y la Corte. Y se defini, con base en el nuevo orden normativo,
el rumbo constitucional de la discusin, al poner en la misma balanza el derecho
a la vida del no nacido y la vida de la mujer.
La discusin gir alrededor de tres aspectos centrales: (1) El significado y
valores del no nacido en contraste con los de la mujer; (2) los lmites del poder y
potestad del legislador ante la decisin de la libertad y autonoma de la mujer; y
(3) los casos de despenalizacin.
Para empezar, se acept y respet la vida del no nacido como un bien
constitucionalmente protegido, pero se lo caracteriz como un derecho subjetivo
de carcter fundamental perteneciente a la persona. La vida del no nacido corresponda a un bien jurdico y no a un derecho fundamental, y slo poda atentarse
contra ese bien mediante ponderaciones distintas con otros valores, principios y
derechos, a los de la mujer, o a los ya nacidos. De la misma forma, se aclar que
los derechos no tenan un carcter absoluto, y por tanto, se deban ponderar con
los casos especficos, en este caso, de la mujer.
La Corte contradijo el tratado en el cual se especificaba que el nasciturus
era titular de derechos, pues mientras se mantuviera la indeterminacin de si es o
no nio por parte de los estados, y de si es o no una persona humana, no se poda
33
Ibid.
299
considerar titular del derecho a la vida" (Corte Constitucional, 2006a: 224). As

mismo, se present la confusin propiciada por la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos de San Jos de Costa Rica, en el aparte que dice que toda
persona tiene derecho a que se respete su vida, pues se poda entender que este
derecho estara protegido por la ley en general, a partir del momento de la
concepcin. Y como no se aclaraba si el nasciturus era persona desde la concepcin
o no, ni si la expresin en general era sinnimo o antnimo de todos los gestantes, se asumi su poca claridad, y se tom como una expresin no absoluta, y
por tanto, sin respaldo para la defensa alegada del derecho del nasciturus.
Sobre las restricciones y lmites del poder y de la potestad del legislador, la
Corte aclar los casos en los que el legislador poda sancionar comportamientos
que atentaran contra el orden del Estado. La dignidad humana constitua el
lmite de su potestad, lo cual significaba la imposibilidad de obligar a la mujer a
ser instrumento de reproduccin humana cuando la vida de su hijo no iba a ser
digna.
El libre desarrollo de la personalidad constitua otro lmite para el legislador,
pues gracias a la autonoma, la mujer decida en libertad sobre si ser madre o no,
su opcin sexual, su apariencia fsica y su salud. En ese sentido, la salud, la vida e
integridad como parte integral del derecho a la salud en conexidad con la vida
constituyeron un lmite que poda poner en peligro la integridad y la dignidad
personal (citado en la Sentencia T-224 de 1997 de la Corte).
Por ello, el Estado no poda decidir la penalizacin.
no resulta proporcionado ni razonable que el Estado colombiano imponga a una
persona la obligacin de sacrificar su propia salud, en aras de proteger intereses de
terceros aun cuando estos ltimos sean constitucionalmente relevantes. (Corte
Constitucional, 2006: 254)
Adems, esa decisin deba considerar la perspectiva de gnero y la libre

autodeterminacin, e incluir el derecho a estar libre de todas las formas de violencia y coercin que afecten la salud sexual y reproductiva y el derecho de planear
la propia familia con el uso de anticonceptivos. Finalmente, la Corte seal el
bloque de constitucionalidad, los tratados internacionales, la proporcionalidad y
razonabilidad como lmites de la libertad de configuracin del legislador en materia
penal.
Sobre los casos a despenalizar, la Corte afirm en principio que penalizar
el aborto en todos los casos era reducir a la mujer a un mero receptculo de la
vida en gestacin, anular totalmente sus derechos fundamentales, y obligarla
300
a ofrendar sus propios derechos en beneficio de terceros o del inters general. Y

a la luz de la Constitucin, proteger la vida del nasciturus que segn certificacin
mdica probablemente no vivira debido a una grave malformacin, significaba
proteger una vida inviable (Corte Constitucional, 2006: 274-77).
Se decidi que la prohibicin total del aborto era inconstitucional y que el
artculo 122 era exequible en tres condiciones excepcionales. Se neg la nulidad
y se declar exequible el numeral 7 del artculo 32 de la Ley 599 de 2000, y se
declararon inexequibles la expresin o en mujer menor de 14 aos del artculo
123 de la Ley 599 de 2000 y el artculo 124 de la misma Ley.
De esa forma, se seal que la mujer de catorce aos carece de capacidad
para consentir el aborto, y en esa medida, su consentimiento no es relevante desde el punto de vista de la sancin penal. La Corte analiz dos aspectos claves en
este punto: el derecho al libre desarrollo de la personalidad y el consentimiento
informado de menores para la prctica de intervenciones mdicas. Sobre el primero, la Corte plante:
La clasificacin establecida en el artculo 34 del Cdigo Civil (infantes, impberes,
pberes) no determina la titularidad de este derecho pero s permite algunas restricciones especficas en atencin al grado de madurez del titular.
Tambin afirm el alto tribunal:

La edad del menor para autorizar tratamientos e intervenciones, aun cuando estos
sean particularmente invasivos, no es un criterio que tenga un carcter absoluto:
[] ni siquiera la edad configura un criterio puramente objetivo, no es un elemento
que debe ser absolutizado. []. El acceso a la autonoma es entonces gradual, ya
que sta es el resultado de un proceso en el que el individuo avanza paulatinamente
en el conocimiento de s mismo y en el reconocimiento y uso de sus potencialidades
y capacidades, descubrindose como un ser autnomo, singular y diferente.
La Corte descart la edad como criterio nico y objetivo para establecer

consentimiento libremente formulado por los menores. En materia de aborto, el
legislador de estimarlo conveniente podra establecer reglas especficas en el
futuro sobre representacin o tutela sin menoscabar el consentimiento de la
menor de catorce aos.
La Corte concluy que la prohibicin total del aborto era inconstitucional.
La sentencia dej abierta la posibilidad de variar la legislacin frente al aborto:
acorde con su potestad de configuracin legislativa, se puede determinar que
tampoco se incurre en delito de aborto en otros casos adicionales. Adems de los
tres casos de la Sentencia, el legislador puede determinar la educacin de la sociedad
y los objetivos de la poltica de salud pblica.
301
Las disposiciones de la sentencia tendran vigencia inmediata pues el goce

de los derechos, por estar protegidos, no requiere de desarrollo legal o reglamentario
alguno: la decisin adoptada en esta sentencia no implica una obligacin
para las mujeres de adoptar la opcin de abortar. Se aadi adems que no haba
restriccin para las instituciones a la hora de objetar la conciencia, pues la objecin
era tan slo una opcin para las personas (Corte Constitucional, 2006).
Hicieron salvamento de voto los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Jaime Arajo Rentera, Manuel Jos Cepeda Espinosa y
Jaime Crdoba Trivio. Crdoba lo hizo por impedimento aceptado, y los otros
argumentaron en contra de la imposibilidad de abortar por razones de dignidad
humana, especialmente en caso de tortura. Para ellos, las malformaciones fetales,
al ser ms graves y frecuentes en mujeres muy pobres, impedan tomar la decisin
de abortar a la mujer por razones de dignidad.
El salvamento de voto de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Marco
Gerardo Monroy Cabra se fundament en la consideracin del aborto eugensico,
como en los 70: El nasciturus es individuo autnomo de la especie humana y
por lo tanto posee plena titularidad de derechos. Las razones argumentadas fueron la dignidad humana y las malformaciones. No se consideraba indigno a un
ser malformado. Slo en el caso en que las malformaciones del feto lo hicieran
inviable extrauterinamente, se aceptara el aborto. Se deba dejar en manos de la
madre, por razones de piedad, la disposicin sobre la vida de su hijo. No se
justific para cualquier caso el homicidio del aborto por piedad con personas
nacidas, porque se estaba prescindiendo de la voluntad de quien padeca los sufrimientos incurables. Para esos magistrados, la norma de la despenalizacin no
era absoluta, pues no todas las malformaciones determinaban la muerte inmediata.
El magistrado lvaro Tafur Galvis tambin hizo salvamento de voto con el
argumento de que dentro del esquema de Estado social y democrtico de derecho
adoptado en la Constitucin de 1991, la definicin de polticas en materia criminal
corresponda al Congreso de la Repblica, y la imposicin de un sistema de control
constitucional deba armonizarse con esos mandatos constitucionales. Por tal
razn, y con un balance entre el derecho a la libertad y la proteccin primigenia
a la vida con dignidad y libertad, optaba por el derecho a la vida.
En conclusin, despus de una larga lucha, se logr la despenalizacin del
aborto en tres casos: (1) Cuando est en peligro la vida de la madre; (2) cuando el
feto alberga malformaciones; y (3) cuando el embarazo es producto de una violacin, de una inseminacin artificial o de una transferencia de vulo no consentidas.
302
Los salvamentos de voto de los magistrados sealados, igual que la resistencia

de otros actores sociopolticos, muestra el proceso de la contundente reubicacin
en la contienda poltica.
La nueva contienda poltica
En la Corte Constitucional, el cambio fue gradual y poco uniforme; los magistrados que hicieron salvamento de voto presentaron varios sustentos, desde
restricciones mdicas hasta impedimentos por considerar el aborto una tortura.
Todos tenan en comn el moralismo predominante.
En el sistema de salud, la sentencia implic la formulacin de acuerdos y
resoluciones para legalizar la realizacin del aborto en las instituciones prestadoras
de servicios de salud. En diciembre de 2006, la Presidencia de la Repblica, el
Ministerio de la Proteccin Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud reglamentaron la prctica del aborto en las tres circunstancias establecidas
en la Sentencia C-355/06.
En el Ministerio de Proteccin Social. Aunque la Corte consider que para la inmediata aplicacin de esta sentencia era innecesaria su reglamentacin, el Ministerio de la Proteccin Social reglament la prestacin de servicios de salud sexual
y reproductiva requeridos para su cumplimiento, mediante la expedicin del
Decreto 4444 de 2006, que protocoliz la prestacin del servicio de interrupcin
voluntaria del embarazo a lo largo de seis artculos que establecieron las siguientes
condiciones:
1.
Campo de aplicacin amplio en el territorio nacional, sin restricciones ni
discriminaciones por capacidad de pago.
2.
Disponibilidad del servicio en forma inmediata, sin ningn obstculo para
el acceso al mismo.
3.
Expedicin de normas tcnico-administrativas con base en lineamientos
de la OMS.
4.
Financiacin con base en lo dispuesto en el Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
5.
Objecin de conciencia, individual y slo por parte de prestadores directos.
6.
Prohibicin de la discriminacin por interrupcin voluntaria del embarazo,
de acuerdo con la sentencia (Ministerio de la Proteccin Social, 2006b).
El Ministerio adopt tambin la norma tcnico-administrativa para la interrupcin voluntaria del embarazo (Ministerio de la Proteccin Social, 2006c),
303
mediante la Resolucin 4905 de 2006 (Ministerio de la Proteccin Social, 2006d);

orden su inclusin en el Plan Obligatorio de Salud del Rgimen Contributivo
y del Rgimen Subsidiado, mediante el Acuerdo 350 de 2006 (Ministerio de la
Proteccin Social, 2006a); y expidi la Circular Externa No. 031 de 2007, con el
fin de obligar a las Empresas Promotoras de Servicios de Salud y las direcciones
departamentales y distritales de salud a informar sobre la red de prestacin de
servicios de gineco-obstetricia de baja, mediana y alta complejidad que pudiera
garantizar los servicios de interrupcin voluntaria del embarazo (Ministerio de la
Proteccin Social, 2007).
En las instituciones prestadoras de salud y la Red Pblica de Hospitales. Despus de
la Sentencia C-355/06, en la Secretara Distrital de Salud, el cambio se ha orientado ms a informar y debatir el significado de la sentencia entre mdicos, especialistas y pacientes. La demanda de abortos no aument, y en el grupo en el
que esto s ocurri, las mujeres no presentan el perfil descrito por la poltica de
Estado referida al necesario control moral del comportamiento sexual; al contrario,
las mujeres que ms abortan son casadas y con uno o ms hijos. Se ha observado
que la mujer madre adolescente s se embaraza con ms frecuencia que otras mujeres, pero que ella no suele abortar: en la mayora de los casos, contina con su
maternidad, con o sin compaa del padre.
Las mujeres que abortan asumen los riesgos y las complicaciones que se
pueden presentar. Adems, son pocas las mujeres que hacen uso de los servicios
de salud para abortar; uno de los mayores obstculos para el uso de estos servicios
es la censura de carcter moral y el temor al verse sometidas a una situacin de
difcil manejo, agravada por la ausencia de debate pblico en torno de ella (Rojas,
2009).
En Mnica Roa y Claudia Gmez, gestoras del Proyecto Laicia: El resultado de la
Corte, con la Sentencia, logr instaurar otra manera de ver el aborto por parte
de la ciudadana. Sin embargo, para las gestoras del Proyecto Laicia se necesitaba
otro impulso hacia un cambio cultural; vean que los derechos de la mujer y el
derecho a la maternidad no haban sido ratificados en el proceso y que continuaban
las diversas maneras de discriminar a la mujer en su realizacin profesional y
laboral. Ellas consideraban que el aborto debe ser una opcin cierta frente al
embarazo no deseado o al embarazo no planeado, y planteaban que si se
hiciera valer el derecho de las parejas a elegir el nmero y el espaciamiento de los
hijos que desean tener, la cantidad de abortos se reducira.
304
Al ser el aborto parte de los derechos sexuales y reproductivos, la sentencia

supona un avance en la autonoma del cuerpo de la mujer, pero ello debera
incluir la decisin sobre el feto, como parte de su cuerpo. Slo la mujer podra
decidir, pues ella es la que carga con el peso de la maternidad y de la crianza
(Roa, 2008).
Hubo un debate que no lleg a realizarse en la contienda: la discusin sobre la
sexualidad, comprendida sta no como fin de la procreacin, fuertemente vinculada a la reproduccin, sino como fuente de placer y como derecho.
En conclusin, la reubicacin de la contienda poltica implic cambios en
los discursos, en las acciones, en los repertorios y en las posturas polticas de los
actores frente a los derechos sexuales y reproductivos, a las mujeres y a la salud
sexual y reproductiva. En esto incidi la reeleccin presidencial, que abri una
oportunidad poltica al debate en un contexto adverso.
Los cambios de posicin en los actores como muestra el Cuadro 8 dieron
lugar a un discurso de aceptacin del aborto, a acciones legales y jurdicas en su
favor, al reconocimiento de la realidad del aborto en los servicios de salud y al
freno a los juicios de ilegalidad y de control del comportamiento sexual de quienes
lo solicitaban.
Slo un actor no cambi: la jerarqua catlica. Por el contrario, ella agudiz
sus crticas y cuestion la decisin de la Corte y de los servicios de salud. En sus
resultados, la contienda no haba logrado cuestionar la censura moral de manera
profunda.
Respecto de las comunidades LGBT, debemos anotar que despus de un
trabajo persistente, en 2007, ellas se aliaron con varios colectivos y organizaciones
sociales de apoyo, y fortalecieron el trabajo por la defensa de sus derechos sexuales,
trabajo que venan adelantando desde 2000, en el marco del debate por la
diversidad sexual (Montealegre, 2010).
A partir de la Primera Convencin Nacional de Gays y Lesbianas, el trabajo
mancomunado de varias organizaciones, en distintas ciudades del pas, favoreci
la convergencia de las cuatro trayectorias de la comunidad LGBT, con influencia
de las propuestas de las teoras queer y con la idea de configurar un sector social
que tuviera capacidad de incidir en procesos de cambio social importantes o de
posicionar sus demandas a nivel nacional.
En 2007, mediante el litigio estratgico y con soporte de una base social
amplia, se logr el reconocimiento de derechos fundamentales referidos al campo
de la salud, la familia, el matrimonio y el patrimonio (Rincn Perfetti, 2009). En
305
este debate, el reconocimiento legal de las parejas homosexuales y de todos sus

derechos como pareja, emanados del matrimonio, con excepcin del derecho a
adoptar y de obtener la tutela del hijo biolgico, cuestion los valores tradicionales
de la familia, constitucionalmente protegidos, as como los discursos y argumentos
religiosos y moralistas (Fajardo, 2005).
La despenalizacin del aborto por la va de las altas cortes sent un precedente para la defensa y realizacin de los derechos sexuales y reproductivos en
condiciones polticas de irrespeto y desconocimiento de los sujetos sociales y sus
derechos. El respaldo constitucional, por la va judicial, seala otra forma de
expresin de la autonoma estatal y del cambio institucional.
CUADRO 8. CAMBIOS EN
ACTOR
ESFERA
LA CONTIENDA : ABORTO, EMBARAZO, MUJER Y SOCIEDAD
DISCURSOS SOBRE EL ABORTO, EL EMBARAZO, LA MUJER Y LA SOCIEDAD
Nacional
SOCIOPOLTICO
Corte
Los magistrados en contra de la despenalizacin hicieron salvamento o aclaracin de voto apoyados en un puritanismo moral.
Burocracia del
ejecutivo:
Gabinete
ministerial,
instituciones del
Estado
La Direccin de Salud Pblica del Ministerio de Proteccin Social

cambi su discurso, pas del concepto negativo de despenalizacin
enviado a la Corte a aceptar el aborto como un grave problema de
salud pblica, tercera causa de mortalidad materna en Colombia
con efectos graves sobre mujeres vulnerables como adolescentes
pobres, desplazadas, con menor educacin y de menores ingresos.
El Ministerio del Interior y de Justicia se mantuvo en la limitacin
de los derechos de la mujer sobre el derecho a la vida del feto.
El ICBF pas a defender el aborto como un problema de salud
pblica y de responsabilidad estatal, social y familiar sobre mujeres
expuestas a aborto inseguro, o clandestino.
Legislativo
Mantuvo silencio y rechazo. Hubo diferencias entre congresistas a

ttulo individual, no en representacin de fuerzas partidistas.
Partidos polticos
Hubo silencio generalizado y se mantuvo el rechazo por parte de

movimientos polticos de derecha, centro-derecha y centro.
Iglesia Catlica
(fracciones):
Posicin
ortodoxa
El sector ortodoxo de la Iglesia mantuvo su posicin: la Conferencia Episcopal Colombiana y el Arzobispado abogaron por la
constitucionalidad de la Ley 599 de 2000. Los grupos Provida y la
Fundacin Cultura de la Vida rechazaron el aborto. La Red Latinoamericana de Abogados Cristianos y la Red de Abogados Advocates Internacional defendieron a la mujer slo porque el hombre
no puede abortar. Carlos Corsi Otlora afirm que el aborto es
Nacional
306
Intermedia
Flexible
genocidio y expresin de colonialismo demogrfico; resta poder a

la Corte o al Estado. Laicos por Colombia, Human Life International, Ilva Myriam Hoyos: cuestionaron la penalizacin por limitar los derechos de la mujer embarazada.
El Centro de Apoyo para la Mujer y la Fundacin Amor y Vida,
cuestionaron el escaso estudio de las consecuencias del aborto. La
Corporacin Humana-Centro Regional de Derechos Humanos y
Justicia de Gneros y la Fundacin Derecho a Nacer: se ignoraron
derechos del nio, la legalizacin del aborto favorece a los hombres.
La Red Latinoamericana de Catlicas por el Derecho a Decidir:
se trata de un anacronismo jurdico que ataca a la mujer, apoyaron
la despenalizacin.
Movimientos y
org. de mujeres y
feministas
Corporacin Casa de la Mujer: la penalizacin arriesga la vida de

la mujer, el Estado traslada su carga y responsabilidad a las mujeres
y no repara el dao. Derecho al placer sexual. Adems de vulnerar
los derechos, se afecta la salud mental de madres e hijos. Corporacin Cisma Mujer: Derecho a la vida digna. Red Colombiana
de Mujeres por los DSR Regional Medelln: a las mujeres se les
niega tomar una decisin pero s se les impone el deber de criar. El
aborto es un acto de amor.
IPS-EPS
Secretaria de Salud de Bogot: apoy a la despenalizacin desde

antes de la Sentencia; despus, facilit la IVE en toda la Red de Hospitales Pblicos de Bogot, aclar objecin de conciencia y difundi varias tcnicas abortivas.
Mdicos
Los mdicos generales se dividieron: muchos hicieron objecin de

conciencia. Los especialistas en gineco-obstetricia lentamente asumieron la Sentencia; algunos objetaron. Su rechazo se sustentaba
en asuntos tcnicos, tales como el nmero de semanas para permitir
el aborto.
Entidades privadas Profamilia apoy la despenalizacin, tom la situacin de la juventud como un derecho de opcin individual. Farmacuticas apoyaron e iniciaron campaa masiva de comercializacin de las distintas
opciones abortivas.
Academia: posturas Universidad Santiago de Cali: No se debe penalizar el aborto sino
intermedias y
minimizar sus consecuencias. Viola los derechos del feto. Academia
flexibles
Nacional de Medicina: El aborto es un problema de salud pblica,
se debe prevenir embarazos no deseados y abortos inseguros. Centro de Investigaciones sobre Dinmica Social de la Universidad
Externado: La segmentacin y clandestinidad del servicio de atencin en salud afecta a las mujeres pobres, a jvenes y a ignorantes.
Siempre apoy la despenalizacin.
Internacional
307
Medios de
comunicacin y
periodistas
independientes
Daniel Garca-Pea: El aborto no debe ser promovido como parte

de la planificacin familiar y se debe prevenir el embarazo.Mara
Ximena Dussn: Al pas le sigue pareciendo inconcebible que la
mujer pueda ser responsable de su cuerpo y acte de manera libre
frente a su sexualidad. El aborto no es un problema penal, es de
salud pblica. La doble moral en Colombia tiene un tufillo a desigualdad, inequidad, arbitrariedad y machismo. Jos Galat: Rechaza
la despenalizacin y se hace defensor de la educacin de los universitarios desde la Universidad la Gran Colombia; acta como periodista y como directiva universitaria.
Actores
insurgentes
En favor del aborto. Segn una nia en San Vicente del Cagun,
en julio 2001, una barriga en combate no conviene. Obligan a
abortar a los dos meses de embarazo (Ziga, 2002). El aborto y
el abuso sexual se usan como armas de guerra.
Organismos
Womens Link World Wide, es el Centro de Derechos Reprointergubernamen- ductivos, Universidad de Toronto, la Comisin Interamericana de
tales
Derechos Humanos, la Asociacin Sueca para la Educacin Sexual,
el Centro Legal para Derechos Reproductivos y Polticos, CRLP, y
DEMUS, CIDH , el Pacto de Derechos Civiles y Polticos, el Comit
de Vigilancia del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, el PIDESC sobre ETS y VIH/SIDA, Embarazo
Adolescente y Aborto, la CEDAW, la CIDN y la Convencin de
Mortalidad Materna y Embarazo Adolescente, la Convencin
Internacional de Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, CCDR, y el Comit Interamericano de DDHH
defendieron la despenalizacin. La rechazaron: la Convencin
contra la Tortura, al considerarla actos de tortura basados en el
gnero.
SNTESIS
Entre 2002 y 2005 la contienda se dio por los jvenes y las mujeres en el marco
del nuevo Estado comunitario. La poltica de juventud que se impuso profundiz
la lgica del preventivismo y se articul con las ideas del manejo social del riesgo,
el joven-problema y el Plan Patriota. El Estado comunitario se bas en la idea del
autoritarismo como solucin a una sociedad en crisis, y en la confianza en un lder carismtico y populista con fuerte arraigo en la ideologa catlica. Se pas entonces del Estado social de derecho a un Estado con menor gasto social y mayor
estabilidad del capital. Al contrario de lo planteado por el Plan de Desarrollo, las
realizaciones de la poltica de juventud desmontaron las obligaciones del Estado
en materia laboral, de salud, de justicia y de educacin.
308
La poltica de jvenes se bas en el emprendimiento, para introducir mecanismos de insercin al mercado y de aseguramiento transitorio y parcial, como
medida para erradicar la pobreza. Los subsidios a la demanda se concretaron en
programas como Jvenes en accin y Familias en accin, con la implantacin
de incentivos para estimular el cambio de comportamiento. A la adolescente embarazada se la tach de pecadora y se la incentiv a cambiar su comportamiento
sexual.
En educacin sexual, la polmica se dio por la nueva ciudadana, en el
marco de la revolucin educativa, con impulso y respaldo del Fondo de Poblacin
de Naciones Unidas y de algunas organizaciones no gubernamentales. El emprendimiento y el logro de competencias se hicieron condiciones para adquirir la
ciudadana.
Desde el 2005, el MIRA activ el debate por la modificacin de la Ley de la
Juventud, en alianza con el partido Conservador y el movimiento Cambio Radical,
pero el Ejecutivo fren este debate. El Partido de la U present la iniciativa de
derogar la ley, para cambiar una poltica de Estado por una de gobierno, pero
tampoco tuvo xito.
Entre tanto, el Congreso de la Repblica aprob tres leyes que tuvieron
un efecto nefasto sobre la juventud: la Ley 789 de 2002, sobre reforma laboral,
que flexibiliz y precariz an ms la situacin de empleo del joven; la Ley 1098
de 2006, de infancia y adolescencia, que mantuvo la asistencia y proteccin social
a nios y adolescentes y aument la penalizacin de las conductas de adolescentes
y jvenes, en consenso con el ICBF, la Polica y la Procuradura; y la Ley 1014 de
2006, de fomento a la cultura del emprendimiento.
En la contienda por las polticas regionales, se presentaron mltiples confrontaciones. Adems, entr a jugar la autonoma relativa del Estado en la dinmica sociopoltica. Las posturas polticas se polarizaron entre el enfoque de
derechos y el de servicios, y el mayor conflicto se dio con el cambio de un candidato
liberal por uno de izquierda, en medio de un gobierno conservador. All predomin el enfoque de derechos, pese a la autonoma relativa que ejerci el Estado.
Algunos jvenes reconocieron la institucionalizacin de su participacin
poltica, mientras otros mantuvieron organizaciones paralelas a lo institucional,
con despliegue de repertorios diversos (encuentros o debates virtuales) y distintas
formas de accin colectiva. Y en medio de su debilitamiento como movimiento,
desarrollaron ms propuestas de accin colectiva que de accin poltica.
Las mujeres, por su parte, ingresaron a la contienda desde el principio del
gobierno de lvaro Uribe con debates en la Corte y en el Congreso. En la Cor-
309
te, se confrontaron las posturas en favor de la moralidad y la imparcialidad frente

a los derechos de la mujer, a partir de la pregunta por el aborto en caso de violacin. Hubo predominio del moralismo, con salvamentos de voto que defendieron
los derechos de la mujer para evitar la coaccin violenta de su conducta posterior
a la violacin.
El siguiente debate en la Corte discuti entre la maternidad y la ciudadana
la despenalizacin del aborto de embarazo por violacin en extraordinarias condiciones anormales de motivacin. La mayora de magistrados privilegi el
ejercicio de los derechos de la mujer con base en el sustento del mandato constitucional de velar por su dignidad y su condicin de ciudadana.
Despus, en el Congreso, las mujeres impulsaron el debate por los derechos
sexuales y reproductivos, la salud sexual y reproductiva de jvenes y la equidad de
gnero como polticas de Estado, con base en el bloque de constitucionalidad y
en la situacin de las mujeres sometidas al aborto clandestino. El Congreso mantuvo
la penalizacin del aborto como delito y excluy el debate de los derechos sexuales
y reproductivos en medio de hostilidades, comunicados y amenazas de la Iglesia
y de sus aliados del partido Conservador, que sustentaron sus argumentos en el
derecho a la vida del feto y la definicin del aborto como un pecado.
En 2003, el gobierno implant la poltica de salud sexual y reproductiva,
con soporte en la OMS y el Banco Mundial, en plena confrontacin con el Legislativo, que debata en ese momento el proyecto de poltica estatal de salud
sexual y reproductiva. El actor clave fue Juan Luis Londoo, quien defendi los
servicios de salud sexual y reproductiva por encima de los derechos sexuales y reproductivos, con base en los mismos principios de las reformas de ajuste estructural
y la proteccin de poblaciones vulnerables, sin mencionar el aborto.
En 2004, se presentaron proyectos de ley en defensa de los subsidios a la
demanda, para introducir la salud sexual y reproductiva en la Ley 100 de 1993.
Una senadora liberal defensora de los derechos sexuales y reproductivos persisti
en impulsar una poltica estatal en salud sexual y reproductiva, con escasos
resultados.
En 2005, se debati un proyecto de implantacin de los servicios de salud
sexual y reproductiva con foco especfico sobre los adolescentes pobres y los
campesinos, para prevenir el embarazo. Con base en las viejas tesis neomathusianas,
se pretenda reducir el embarazo y el aborto de los adolescentes pobres mediante
el emprendimiento y la toma de buenas decisiones. Esta iniciativa tampoco fue
aprobada.
310
En diciembre de 2005, en medio del mayor conflicto, las mujeres impulsaron una accin poltica sobre la despenalizacin del aborto, que aceler la
reubicacin definitiva de la contienda poltica. En mayo de 2006, la Corte Constitucional, en medio de la mayor penalizacin de las conductas sexuales, despenaliz
el aborto de forma parcial.
La demanda, interpuesta por el Proyecto Laicia, se sostuvo polticamente
gracias a la alianza de una amplia y diversa base social, con pluralidad de criterios
sociales y polticos frente al aborto. El papel de la Corte fue definitivo, en un
contexto de tensin por la gran relevancia poltica de los proyectos en debate.
Con apoyo de la Primera Dama de la Nacin, el repertorio de los actores en confrontacin, especialmente de la Iglesia y de sectores conservadores, fue el mismo
de las contiendas pasadas; se usaron recursos ideolgicos (amenazas de excomunin,
cuestionamientos, persuasiones), recursos polticos (movilizaciones, manifestaciones), recursos jurdicos (denuncias, recusaciones), etc.
Sin embargo, toda la contienda se reubic despus del fallo de la Corte,
para privilegiar los derechos de la mujer, despus de casi treinta aos de lucha.
El sector salud, desde el Ministerio de Proteccin Social, pas a defender el
aborto como problema de salud pblica, reglament su realizacin, emiti normas
tcnico-administrativas y actualiz la red de prestadores del servicio.
Los mdicos se dividieron entre los objetores de conciencia y los que apoyaron el aborto.
En la Secretara Distrital de Salud de Bogot, se mantuvo el apoyo a la despenalizacin antes y despus del fallo de la Corte; y se present a la comunidad,
de manera pblica, la disposicin de prestar el servicio.
Entre los especialistas, hubo objetores y obstculos morales sustentados en
asuntos tcnicos, como el nmero de semanas permitidas para el aborto.
Los movimientos y formas de organizacin de las mujeres se caracterizaron
por su solidaridad y por la no discriminacin por causas sociales o polticas,
ideolgicas o de gnero, aspecto clave para lograr el debilitamiento del enfoque
del preventismo, consolidado durante ms de quince aos; igualmente, ello fue
clave para el logro de la movilizacin de tantos y tan diversos actores, incluso de
sectores afiliados a las ideas tradicionales de la sociedad.
La nica excepcin fue el sector ms ortodoxo de la Iglesia, cuya ideologa
sustent la conservacin de algunos de los principios del Estado comunitario, de
la lgica de sancin y de los incentivos.
CONCLUSIONES
311
CONCLUSIONES
Las polticas de salud sexual y reproductiva para jvenes formuladas en Colombia

tuvieron una inflexin en 1992 debido a una coyuntura poltica crtica. En el
contexto del agotamiento del modelo cepalino de desarrollo y de la reforma del
Estado, en un mundo unipolar, en el que se sentaban las bases de la globalizacin,
el nuevo pacto formulado en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente de
1991 fue minimizado por el conflicto poltico interno (en el que jugaban la guerrilla, los paramilitares y los narcotraficantes) y por la implantacin de las medidas
de ajuste estructural.
Derivadas del Consenso de Washington, y presionadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, tales medidas abrieron paso a la reforma
neoliberal. La tecnocracia del gobierno de Csar Gaviria aprovech la oportunidad
poltica abierta para formular nuevas polticas sociales; las de juventud aparecieron
en primer plano, impulsando el cambio. Y fue a travs de un tipo de polticas poblacionales como se dio inicio a la focalizacin, que sera desarrollada posteriormente con la idea del subsidio a la demanda y del esquema preventivista.
Entre 1992 y 2005 se instal un enfoque predominantemente preventivista,
hasta cuando los movimientos de mujeres y feministas por la despenalizacin del
aborto lograron cuestionarlo. Desde mayo de 2006 se pas de la penalizacin de
las conductas sexuales a la despenalizacin del aborto.
La dinmica de configuracin de las polticas de salud sexual y reproductiva
de jvenes en Colombia empez su trayectoria antes en los aos 60. Ella puede
caracterizarse en cuatro periodos histricos:
1.
Entre 1964 y 1991 las polticas pasaron de acciones de control a acciones
de reconocimiento.
2.
Entre 1992 y 1996 los jvenes y mujeres quedaron atrapados en la lgica
del preventivismo.
3.
Entre 1997 y 2001 se consolid el preventivismo mediante polticas
estatales.
4.
Entre 2002 y 2006, en medio de la contencin mxima de la contienda,
con activacin de la censura moral, penal y de desconocimiento de los de-
312
rechos sexuales y reproductivos, la fuerza y persistencia de la organizacin

de las mujeres permiti un cambio transgresivo en la contienda hacia la
despenalizacin del aborto.
El movimiento estudiantil y juvenil, al contrario, qued debilitado y disperso en contraste con los movimientos de mujeres.
En la correlacin de fuerzas, el predominio preventivista fue cuestionado
por las mujeres en distintas contiendas, mientras que el moralismo permaneci y
se fortaleci con el liderazgo carismtico desplegado por la Presidencia de la
Repblica, desde 2002, en el marco de la crisis social del pas. A pesar del debate
que se vena dando en la esfera internacional y en la nacional, desde el bloque de
constitucionalidad, en torno de los derechos sexuales y reproductivos, estos fueron
desconocidos de manera sistemtica por parte del gobierno y del Estado,
principalmente con un sustento moralista.
En esa medida, el efecto del movimiento de mujeres fue definitivo, al rebasar la contienda contenida y el poder estatal, mediante el cambio en la correlacin de fuerzas, y por tanto, de las polticas de salud sexual y reproductiva de
all en adelante. La persistencia del moralismo se explica por su origen y estrecho
vnculo con el Concordato, en la pugna por el poder con los partidos polticos
tradicionales y otros actores sociopolticos.
El nfasis preventivista sobre las polticas de juventud se explica por dos
asuntos gruesos que se unen con las reformas del gobierno de Csar Gaviria: los
efectos de la globalizacin sobre los jvenes y la pretensin del Estado de intervenir
los problemas ocasionados por las reformas implantadas, especficamente la
problemtica del desempleo juvenil.
ANTECEDENTES
Los antecedentes directos de las polticas de salud sexual y reproductiva se suceden
a mediados de los aos 60, con una orientacin de las polticas internacionales
en medio del Frente Nacional, que facilitan la instalacin del problema de poblacin en el pas y el paso del control natal a la planificacin familiar. La educacin
sexual aparece en los aos 70 con una impronta poltica conservadora que permanece sin cambio por cerca de veinte aos.
En la misma dcada, desde 1973, los movimientos y manifestaciones de
mujeres inician su lucha por la despenalizacin del aborto, y casi veinte aos despus, al lado de los movimientos estudiantiles, logran un reconocimiento poltico
en favor de su autonoma, que las prepara para trabajar en la Asamblea Nacional
Constituyente.
CONCLUSIONES
313
Y mientras los movimientos de estudiantes se fragmentan y dispersan, las

mujeres se fortalecen. En esa coyuntura, surgen las primeras polticas de gobierno
para los jvenes, por parte de la tecnocracia de gobierno empeada en implantar
el conjunto de reformas que enterraron la posibilidad de garantizar los derechos
y abrieron las puertas al enfoque preventivista y de control hacia la juventud. La
salud sexual y reproductiva fue el vehculo de instalacin de estas polticas.
POLTICAS DE GOBIERNO
Mediante la reforma del Estado, se consolida el cambio del modelo de desarrollo
de uno proteccionista a otro neoliberal e individualizante, en el contexto de un
mundo globalizado. La salud queda como un servicio pblico a cargo del Estado,
y la poltica de salud sexual y reproductiva no slo reduce sta a la condicin de
un servicio, sino ubica a la juventud como el motor del cambio de la poltica
poblacional.
Entre los repertorios usados con las polticas de gobierno, se destacan los
siguientes: (1) La creacin estratgica de un nuevo actor poltico ubicado en la
Presidencia para la instauracin del enfoque preventivista como mecanismo de
control de los jvenes frente a los cambios implantados; y (2) la focalizacin
sobre poblaciones claves y el despliegue de mecanismos de mercado, para insertar
paulatinamente las regulaciones que implicaban las reformas mediante esquemas
de subsidio a la demanda.
Se desarrollaron programas especficos para jvenes, como las casas de
juventud y las oficinas de juventud, que intentaron desarrollar los principios
constitucionales de democracia participativa y descentralizacin. En los Conpes
se desarroll la nueva poltica social; en educacin reapareci la educacin sexual
desde un enfoque tradicional moralista en dilogo con el preventivismo, el cual
logr pervivir, a pesar del debate del bloque de constitucionalidad y la respuesta
de la Corte a las demandas sociales por los derechos sexuales y reproductivos de
jvenes y estudiantes.
La moralidad en las representaciones sociales frente a la sexualidad adolescente y el aborto obstaculiz la autonoma y la democratizacin, el reconocimiento de la mujer, de los jvenes y de sus derechos como sujetos polticos.
Entre las implicaciones de ese predominio, se puede comentar la recurrente prctica
clandestina del aborto por parte de las mujeres, con un alto costo social para la
sociedad, tanto en vidas de muchas mujeres como en sus condiciones de ciudadana. Esto, a tal punto, que el debate pblico sobre la sexualidad y la autonoma
314
del cuerpo fue obstaculizado, tom fuerza la sancin moral y discriminacin

contra las madres solteras, las mujeres embarazadas o desempleadas, y aument la
exclusin sistemtica de jvenes y mujeres en la educacin, en la salud pblica y
el empleo.
La percepcin sobre la juventud en las polticas de gobierno pas, de joven
con conducta de riesgo, a la del joven delincuente o joven-problema, en la misma
lgica del gaminismo de principios de siglo y de la desviacin y desorden social
de mediados del siglo. Sobre el embarazo de las mujeres adolescentes, las representaciones sociales incluyeron desde considerar el embarazo como una bendicin
hasta catalogarlo como un pecado y resultado de un comportamiento irresponsable
e incorrecto.
La salud sexual y reproductiva se asumi como un rea que se reduca al
componente biomdico de la genitalidad, de propiedad del Estado y de las instituciones sociales. La autonoma del cuerpo de la mujer y del hombre joven qued
sujeta al manejo moral y polticamente correcto de las valoraciones tradicionales
de la religin catlica. En esa lgica, los componentes de las polticas de salud
sexual y reproductiva no trascendieron la planificacin familiar tradicional, la
educacin sexual tradicional, la penalizacin del aborto y la atencin mdica
dentro del ncleo materno-infantil.
As, las polticas de juventud formuladas entre 1992 y 1996 fueron el
resultado de una contienda contenida, segn los planteamientos de Tilly. Sin
embargo, dado que se mantuvo el conflicto poltico y las confrontaciones entre
los actores, no como expresin de otro tipo de contienda como dira Tilly sino
como parte de la dinmica y complejidad de la correlacin de fuerzas implicada,
la correlacin de fuerzas mantuvo el control.
Las contiendas se suceden y ocurren de manera simultnea, y no se resuelven
tan slo con la anuencia o reivindicacin del gobierno. Al contrario, la pugna
mostr la incapacidad de los actores inmersos en el conflicto poltico de materializar los principios constitucionales construidos en la Carta poltica de 1991.
Seal tambin formas hegemnicas de ejercicio del poder por parte de los actores,
esencialmente de los partidos polticos tradicionales, la Iglesia y los agentes del
Estado, con efectos duraderos sobre la institucin estatal y sobre el desarrollo de
los derechos sexuales y reproductivos.
En el anlisis de los actores, la contienda mostr caractersticas y repertorios
repetitivos: la Iglesia continu oponindose a la libertad de conciencia y a la
autonoma del cuerpo de la mujer mediante la sancin y asuncin del aborto
como un pecado, mientras que numerosas mujeres debieron asumir los riesgos y
CONCLUSIONES
315
efectos del aborto clandestino y de la negacin de su posibilidad de abortar. Se

us la presin eclesial sobre los actores del gobierno, con efectividad, desde los
tiempos del Concordato, lo que contribuy al mantenimiento de la ilegalidad
del aborto. Se us la sancin moral para el debate pblico sobre temas relacionados
con la sexualidad y se crearon nuevas normas violando los principios constitucionales.
En el debate en la Corte Constitucional, se crearon derechos y beneficios
jurdicos para el feto. Se realizaron debates simultneos sobre polticas afines: las
polticas de juventud en los Conpes y las de seguridad social en salud, de educacin
o empleo, con efectos directo sobre la juventud. Se realizaron alianzas entre actores del Ejecutivo y del Legislativo, con manejo clientelista, en momentos de
tensin y definicin de las polticas, para obtener beneficios mutuos y cambio en
las posiciones de poder. Es el caso de actores representantes del partido Conservador, en las polticas de educacin, de educacin sexual y de juventud.
POLTICAS DE ESTADO
Desde 1997 se consolid el preventivismo mediante la configuracin de las
polticas de Estado. stas se diferenciaron de las de gobierno por el tipo de Estado
implicado en su formulacin. Entre 1997 y 2001 se mantuvo el Estado social de
derecho, y desde 2002 se pas a un Estado comunitario que le imprimi a las polticas dos lineamientos adicionales para el control de jvenes, sin perder la misma
lgica de las anteriores: el manejo social del riesgo y la seguridad democrtica.
No obstante, la dinmica sociopoltica mostr por primera vez la transformacin de la contienda.
Entre 1997 y 2001, la pretensin de materializar los mandatos constitucionales mediante las polticas estuvo sujeta al logro de la gobernabilidad del presidente Ernesto Samper, debido al cuestionamiento que el Proceso 8.000 planteaba
a la legitimidad de su mandato. La confrontacin moral entre los actores involucrados le rest margen de gobernabilidad al Presidente en los debate polticos
sostenidos paralelamente en el Congreso de la Repblica y en el gobierno, lo
cual favoreci al partido de la oposicin.
Dentro de los repertorios polticos por la contienda de estas polticas se
usaron nuevamente las alianzas estratgicas entre partidos, entre miembros del
gobierno y del Legislativo, particularmente entre los ministros de Hacienda,
Educacin y los mandos militares, con el propsito de modificar los mandatos
constitucionales y obstaculizar los derechos demandados por los jvenes. Se us
el manejo ideolgico del discurso y el desgaste como estrategias de exclusin de
316
los jvenes y como competencia por la acumulacin del poder poltico en las
instituciones estatales.
En el proceso de debate de las leyes, nuevamente se us el desgaste para excluir a los jvenes, quienes estaban ms debilitados en ese momento por causa de
la censura moral y la prdida de fuerza en la organizacin poltica. Tambin se
ofrecieron ddivas a aquellos jvenes que aceptaran participar en la poltica
mediante otras formas ms institucionalizadas. Es el caso del Comit de Seguimiento de la Poltica de Juventud.
Entre los recursos ideolgicos y simblicos, se us frecuentemente el escenario de los medios de comunicacin para fomentar en la opinin pblica la
nocin de joven-problema y el control de parte del Estado.
Se aument la inversin en programas de juventud, especficamente, en
acciones de educacin para la empleabilidad y el emprendimiento. En la Corte
Constitucional se dio un cambio paulatino, al flexibilizar la penalizacin del
aborto mediante las sentencias de 1994, 1997 y 2001 sobre el derecho al aborto
por violacin, aunque no se pudieron proteger los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, pues las restricciones de las sentencias las dejaron sujetas
al juicio y decisin del legislador.
La representacin social sobre el joven se mantuvo. Lo que s se modific
fue la institucionalidad para los jvenes mediante un nuevo programa presidencial,
Colombia joven, cuya pretensin fue recobrar la intersectorialidad y dar
continuidad a la poltica de insercin econmica de los jvenes. Pero debido a la
ilegitimidad del gobierno Pastrana se disminuy la inversin en juventud al mnimo y se impuls como estrategia el Plan Colombia con respaldo norteamericano.
En ese marco, surgi el programa Jvenes en accin, que significaba la
incorporacin de los subsidios a la demanda como mecanismo central para
impulsar el emprendimiento de los jvenes buenos. De all se derivara el programa Familias en accin, para superar la crisis econmica de 1999-2000.
Los jvenes en la contienda por el joven del siglo XXI se opusieron al Plan Colombia y a las medidas de la globalizacin mediante distintos repertorios: resistencia
y desobediencia civil, marchas, foros y asambleas. Muchos quedaron involucrados
en las polticas de reclutamiento y en la lgica de la industria cultural difundida
por los medios de comunicacin, y otros manifestaron su descontento mediante
accin colectiva, comunicados, grafitis y actividades culturales y accin poltica.
Las subjetividades juveniles se movilizaron y diversificaron segn afinidades
por gnero, sexo, edad, grupo social y etnia; pero se acentu, cada vez ms, la individualizacin del joven y la fragilidad de sus lazos con sus pares y sus familias.
CONCLUSIONES
317
Los territorios siguieron siendo un sitio de predileccin para la aparicin

del joven en lo local, mediante formas de organizacin y asociacin tales como
pandillas, bandas, combos, grupos y parches, que intentaban mostrar su resistencia a la identidad de actor del desarrollo global impuesta por el gobierno.
Paulatinamente, la poltica preventivista pas a tener un mayor contenido
de penalizacin por el Estado y sus instituciones, de forma que el problema social
se torn un problema de propiedad y responsabilidad exclusiva del joven individualizado y fragmentado. La sensacin de incertidumbre e inseguridad se hizo
presente en aquellas conductas que asumira el joven para aumentar su reconocimiento: el riesgo alto en distintos campos de la vida juvenil, desde el deporte
extremo hasta la desproteccin en la salud sexual y reproductiva.
La industria cultural en el mundo globalizado haba logrado su trabajo:
fragilizar al joven al punto mximo y aproximarlo a lo efmero, tanto en los productos y artefactos de consumo como en sus relaciones y vnculos. Lo desechable
de un mundo en constante cambio sera portado por el joven en todas y cada una
de las facetas de la identidad juvenil. El joven se habra de mostrar flexible y listo
para el cambio aunque dicho cambio lo convirtiera en amenaza para el adulto.
En medio de grandes contradicciones, los jvenes estuvieron mejor capacitados, pero carentes de trabajo u ocupacin; adquirieron ms habilidad para
manejar las innovaciones tecnolgicas, pero no tuvieron acceso a ellas; gozaron
de mayores opciones de emancipacin, pero enfrentaron permanentes formas
de control.
En las polticas de salud sexual y reproductiva, se mantuvo una percepcin
reducida a lo biomdico exclusivamente, se introdujo el manejo social del riesgo
y el emprendimiento, en dilogo con el esquema preventivista. Aunque las mujeres
y algunos jvenes impulsaron el debate por los derechos sexuales y reproductivos,
en las altas cortes su reconocimiento fue escaso.
La educacin sexual fue desmontada con base en la urgente necesidad de
retomar el enfoque moralista y de la ubicacin estratgica de actores opuestos al
enfoque en uso: el liberal humanista.
Entre 2002 y 2006, la contienda por los jvenes y las mujeres del nuevo
milenio se dio en el marco del Estado comunitario en confrontacin con el enfoque de derechos. Las mujeres lograron la reubicacin total de la contienda
poltica.
Con una nueva poltica de juventud, las Bases para el Plan Decenal de Juventud profundizaron la lgica del preventivismo, al articularla a los planteamientos de la poltica de seguridad democrtica, del manejo social del riesgo y
318
del joven-problema. El nuevo Estado, concentrado en el Presidente, pretenda

aproximar al joven y a la comunidad en general a redes de cooperantes en las ciudades y en el campo, por medio de mecanismos de subsidio a la demanda.
Las bases de este Estado sustentaron el autoritarismo caudillista como solucin a una sociedad en crisis, bajo el predominio de la ideologa catlica. En ese
marco, las representaciones sociales sobre la mujer acentuaron su componente
moral, donde la relacin entre el buen padre y el pecado de la mala mujer
sustent la legitimidad del gobierno en los asuntos de la salud sexual y reproductiva
de los jvenes.
El Estado comunitario desmont las bases del Estado social de derecho
para sobrevalorar los subsidios a la demanda para los ms pobres, la idea de estabilidad del capital y la confianza inversionista. La poltica social se condens en
una serie de programas de aseguramiento transitorio y parcial, con efectos duraderos sobre la equidad y la igualdad de derechos entre los ciudadanos. Los jvenes
quedaron atrapados entre el manejo social del riesgo de aparente tutelaje y la
progresiva penalizacin de las conductas.
En la contienda, una de las estrategias fue realizar los debates de forma
simultnea. Mientras en el Congreso se aprobaron tres leyes sobre la juventud (la
de reforma laboral en 2002, la de penalizacin de conductas de jvenes, nios y
adolescentes, y la de emprendimiento en 2006), el gobierno debata la nueva
poltica de juventud y formulaba la poltica de salud sexual y reproductiva.
En los debates entre las esferas nacional, internacional y regional por la
poltica de juventud, la autonoma relativa del Estado caracteriz la pugna
sociopoltica, con pocas consideraciones ticas. En su condicin de actor, el Estado
propici la exclusin de los defensores de los derechos, y en su condicin de
arena poltica favoreci la intervencin de los actores internacionales. La tecnocracia estatal anunci las Bases para el Plan Decenal de Juventud con la anuencia
de actores de renombre internacional sin debatir o derogar la anterior.
Las polticas regionales mostraron una de las tensiones ms fuertes en la
correlacin de fuerzas entre tres partidos polticos distintos y con enfoques confrontados. En Bogot se logr aprobar la Ley de Juventud con base en el enfoque
de derechos, con soporte y respaldo de la organizacin de base y el manejo tcnico
y poltico de la administracin de turno. Pese a la autonoma relativa del Estado
comunitario, se logr adelantar la reforma administrativa del Distrito Capital.
En otros debates abiertos para cambiar la Ley de la Juventud, el conflicto
por el poder poltico entre el Ejecutivo, la Corte y los nuevos movimientos polticos aliados al partido Conservador y al uribismo, obstaculiz el avance de los
CONCLUSIONES
319
proyectos de ley, especialmente debido al tema en discusin: la participacin

poltica de los jvenes en los consejos de juventud.
Sobre la educacin sexual, en cambio, hubo consenso bipartidista, como
haba ocurrido durante el Frente Nacional, para fomentar las competencias ciudadanas de revolucin educativa, como incentivo al cambio de comportamiento
sexual. Esta lgica de incentivos aceptada por consenso gener consecuencias
inesperadas en la poltica de productividad.
Entre las Fuerzas Armadas, se present el funesto caso de los falsos positivos sobre jvenes de sectores populares.
Ms all de las representaciones sociales sobre jvenes, lo que se pudo documentar en la investigacin fue un vasto conjunto de subjetividades juveniles
que indicaban elementos claves de su accin colectiva: movilidad, versatilidad,
indiferencia, incertidumbre y resistencia a la cooptacin del joven gay, bisexual,
transgnero, lesbiana, campesino, indgena o heterosexual, y especficamente del
deseo sexual.
El joven reconoci la plena institucionalizacin de su participacin poltica
y reclam desde ah consistencia con su ser como sujeto con derechos, pero se
asumi tambin con limitaciones para promover el cambio. Rechaz su identificacin con una sola subjetividad y su papel como promotor del desarrollo,
con el que se le seal desde mediados de los aos 60. Reconoci su desorganizacin e inmovilizacin poltica y se pleg al auge de una accin colectiva
diversa que generaba ms cohesin y cercana por afinidades, que por causas
polticas.
En salud sexual y reproductiva, desde el 2002, la confrontacin en el
Congreso de la Repblica y en la Corte Constitucional por los derechos sexuales
y reproductivos fue estimulada nuevamente por los movimientos de las mujeres,
pero esta vez con dos situaciones nuevas: ante su constante presin social y poltica,
el gobierno implant la ley de salud sexual y reproductiva sin consultar sus
demandas. Dos aos despus, ante un movimiento de mujeres y actores sociales
de carcter nacional por la demanda contra la penalizacin del aborto, la Corte
fall en favor de la despenalizacin del aborto.
La contienda poltica se reubic totalmente, exceptuando a la fraccin ms
ortodoxa de la Iglesia, y ello tuvo efectos inmediatos, frenando el debate, en el
Congreso, de proyectos de ley para implantar el manejo social del riesgo sobre el
comportamiento sexual de los jvenes pobres y campesinos, como medida de
control poblacional en contra del embarazo adolescente.
320
Cabe destacar el papel de la organizacin Catlicas por el Derecho a Decidir,

en la defensa y apoyo permanente de los derechos sexuales y reproductivos de las
mujeres, tanto en la esfera nacional como en la internacional, a pesar del contrapeso
moral de la Iglesia. Despus de mltiples debates en la Corte Constitucional y en
el Congreso de la Repblica, desarrollados desde 1973, en el momento de mayor
tensin y contencin de la contienda poltica se logr hacer efectiva la demanda
por la inconstitucionalidad del aborto en el Cdigo Penal.
La dinmica sociopoltica mostr otras fuerzas en confrontacin en la esfera
nacional e internacional, como las industrias farmacuticas y los organismos intergubernamentales cercanos a los derechos sexuales y reproductivos; tambin
mostr resistencias al cambio por parte de los mdicos conservadores, aunque la
objecin de conciencia sigui siendo una opcin. Contrario a lo esperado, las
mujeres no aumentaron la demanda del aborto en los servicios de salud autorizados,
tal vez por la censura moral que se mantiene y que requiere ms all del fallo
un debate amplio y pblico del problema.
En este sentido, ha influido fuertemente el papel de los mdicos y profesionales de la salud. Como gremio, ellos estn lejos de tener una postura nica
frente a la despenalizacin y legalizacin de la prctica del aborto. Si bien algunos
reconocen que se trata de un problema de salud pblica, esto resulta insuficiente
para afectar el debate como actores polticos, pese a su papel central en la realizacin
del aborto. Es frecuente en el debate la persistencia de temores a sanciones legales
o morales, o a la estigmatizacin, en caso de criticar u opinar al respecto. Incluso
subsiste un gran grupo de mdicos que obtiene ventajas econmicas al practicar
el aborto de manera ilegal.
Las representaciones sociales y significados de la comunidad mdica y del
profesional de la salud sobre el aborto constituyen tambin un problema de salud pblica, en la medida en que es uno de los factores que ms incide en el
aumento de las altas tasas de mortalidad y morbilidad materna, al no enfrentar y
debatir el problema. Parecen insuficientes los argumentos para estimular la movilizacin y la organizacin en defensa de los derechos sexuales y reproductivos,
especialmente dado el efecto del profesional en la disminucin de las inequidades
e injusticias ocasionadas por el aborto ilegal e inseguro.
Por otro lado, se destaca que el fallo de la Corte Constitucional ocasion
un cambio estructural y coyuntural en diversas instituciones estatales, con base y
soporte en los acuerdos de carcter constitucional. La movilizacin y organizacin
social de las mujeres, los repertorios desplegados y el proceso mismo de la lucha
CONCLUSIONES
321
sociopoltica signific mayor autonoma de las mujeres y de actores sociales vinculados al debate y lucha por los derechos sexuales y reproductivos.
En tales repertorios, se destacan los recursos polticos organizativos de las
mujeres, los discursos sobre los derechos, la independencia de los partidos polticos,
y la amplitud de reivindicaciones que fueron capaces de recoger en el movimiento,
lo cual favoreci la afiliacin de muchos ms actores sociales a partir de la defensa
de los derechos de las mujeres.
La trayectoria de la contienda poltica seala elementos esenciales para la
comprensin y explicacin de esa situacin: la accin colectiva y la movilizacin
fueron slo una parte del movimiento social logrado por las mujeres, sin ninguna
discriminacin o diferenciacin social o poltica, y por tanto con capacidad transformadora y emancipatoria. Los jvenes, al contrario, aparecen cada vez ms
individualizados y atomizados ante las polticas neoliberales y el nfasis liberal e
individualista de los derechos.
Eso impidi que la fuerza y capacidad de convocatoria de los movimientos
estudiantiles se recuperara y articulara a otros movimientos; el desbalance de
poder en la correlacin de fuerzas favoreci la permanencia de las tradiciones y el
auge del autoritarismo. La dinmica tambin estuvo afectada por coyunturas crticas y cambios estructurales en las instituciones estatales. Los momentos de mayor
contencin en la contienda, coincidentes con coyunturas de crisis, pusieron en
tensin las fuerzas implicadas, incluso las eclesiales, y estimularon el balance del
poder a travs de otras instancias estatales, como las altas cortes.
De otra forma no se explicara la evolucin poltica de la Corte Constitucional, en medio del predominio del poder ideolgico de la Iglesia. Pero sin
movimientos sociales las coyunturas crticas tampoco se aprovecharan.
En general, en toda la lucha sociopoltica por la configuracin de las polticas
de salud sexual y reproductiva de juventud y de mujeres en Colombia, entre
1992 y 2005, el papel del joven fue definitivo en la coyuntura de la Asamblea
Nacional Constituyente y la Constitucin de 1991, al fortalecerse como actor
poltico en la defensa de derechos polticos, desde el Movimiento Estudiantil por
la Sptima Papeleta.
Tales derechos son base sustancial para los derechos sexuales y reproductivos
de los jvenes y de otros actores sociales. Despus, su papel se restringi a formas
de accin colectiva en seal de cuestionamiento y crtica al inminente control
por parte del Estado, mediante el preventivismo. Lo anterior, en razn de los
efectos de sus dbiles y espordicas formas de organizacin y de los efectos de la
322
individualizacin de los sujetos y atomizacin de sus demandas, por cuenta de la

neoliberalizacin de la poltica.
Si bien la juventud interpuso junto con otros actores sociales mltiples
tutelas y demandas por la vulneracin del derecho a la educacin y al trabajo en
situacin de embarazo, especialmente antes de 1996, o por la vulneracin de los
derechos sexuales y reproductivos o a decidir autnomamente sobre su cuerpo,
desde 1997, slo ha obtenido respuesta favorable por parte de las altas cortes
de manera individual y despus de mltiples trmites dentro del sistema judicial.
Han sido significativos los esfuerzos y el respaldo de otros actores con ms
reconocimiento poltico, como son las mujeres y las comunidades LGBT, pero la
lucha por los derechos sexuales y reproductivos no ha formado parte de la agenda
poltica de los jvenes en ningn momento. Tambin es importante la expresin
de los jvenes mediante mltiples afinidades con otras identidades polticas. Los
movimientos de mujeres, de LGBT, de masculinidades y de lucha contra el SIDA,
entre otros, han recibido apoyo de los jvenes en sus luchas por los derechos
sexuales y reproductivos.
Aunque los jvenes no han entrado a formar parte de contiendas por los
derechos sexuales y reproductivos o por la salud sexual y reproductiva, algunos
han emprendido la accin poltica desde otras identidades, como las de mujer,
campesino, afro-colombiano, etc. En otras palabras, una mujer afro ha participado
como mujer, como joven y como afro frente a los derechos sexuales y reproductivos. Sin embargo, frente a la problemtica de la salud sexual y reproductiva
y de los derechos sexuales y reproductivos o los derechos sexuales, aparte de los
reproductivos, las mujeres y los movimientos feministas han sido inspiradores y
emblemticos para actores como los LGBT.
Por esto, el papel de los jvenes en tal dinmica poltica ha sido nulo y
tambin de apoyo y de soporte para otras organizaciones sociales. De ah que la
aparicin del joven en la contienda que se reconstruye con este estudio haya sido
mnima y tangencial. En las polticas de juventud, al contrario, jugaron un papel
protagnico como actores polticos, lo cual les vali ser reconocidos como tales.
No obstante, en ese terreno el nfasis preventivista tambin logr congelar formas
de organizacin y participacin del joven en la poltica. No se reconoci socialmente al joven como actor poltico, pese a los procesos de insercin en las contiendas polticas.
En toda la dinmica sociopoltica por la configuracin de las polticas de
salud sexual y reproductiva de juventud y de mujeres en Colombia, entre 1992 y
2005, el predominio preventivista slo fue puesto en duda por las organizaciones
CONCLUSIONES
323
de mujeres, en sus novedosas estrategias de movilizacin; no ocurri lo mismo

con el moralismo catlico, que sigue preponderando. Incluso se usa para el predominio de la imagen del modelo de gobierno en el Estado comunitario actual.
Esta situacin no es exclusiva de Colombia. El clima poltico conservador
recorre tambin la regin latinoamericana, dada la gran influencia de la jerarqua
de la Iglesia Catlica y de los grupos de derecha, fenmeno que convive con una
mayor participacin de la sociedad civil. El aborto, la educacin sexual y los
derechos sexuales y reproductivos son temas que se manejan cada vez ms como
asuntos exclusivamente polticos y de rentabilidad electoral.
El hecho de que el debate sobre aspectos tan cruciales como la sexualidad y
la reproduccin y por tanto, la salud sexual y reproductiva de hombres y mujeres
se restrinja al papel del Estado y a las consecuencias de las polticas neoliberales,
constituye un campo de reflexin y accin sobre el cual incidir para mejorar la
equidad y las condiciones de salud de la poblacin.
En la perspectiva terica del anlisis de las polticas, se constataron las advertencias de los crticos del institucionalismo histrico y las bondades de la revisin
de estudios de larga duracin propuesta por Pierson, de la escuela sociohistrica
de Tilly, y del enfoque sociopoltico propuesto por Hernndez y Almeida.
Se constat tambin la necesidad de ampliar el debate del anlisis de polticas
desde el campo de la salud pblica, y el debate sobre los jvenes y la salud de las
juventudes a partir de los aportes de las ciencias sociales a la salud pblica. Muy
especialmente se advierte la necesidad de motivar al estudio de la perspectiva de
gnero, ms all del mbito del adulto, y en una relacin ms compleja con otras
expresiones de la vida de los sujetos jvenes, como son las etnias, las generaciones
y la posicin social. En el estudio de los jvenes y los nios, son escasos los
trabajos que cuentan con la perspectiva de gnero en el mbito de las polticas
pblicas.
Cabe mencionar, entre las limitaciones del estudio, la ausencia de un anlisis
sistemtico de la poltica econmica y de sus relaciones con el problema en
cuestin, especficamente, en la coyuntura de cambio de las polticas sociales en
salud y seguridad social en el pas.
Todos estos retos y contiendas polticas estimulan a seguir adelante, a profundizar, a investigar los diferentes aspectos relacionados con la implantacin de
las polticas de salud sexual y reproductiva y a emprender esfuerzos de comparacin
con la situacin de otros pases latinoamericanos. Motivan tambin a profundizar
sobre la accin colectiva de los jvenes y sobre la accin poltica de un actor
sociopoltico tan importante como son las mujeres organizadas.
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JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS

Mara Carolina Morales Borrero

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

Jvenes, sexualidad y polticas. Salud sexual y reproductiva

Trabajo de grado presentado para optar por el

Martha Luz Ospina Bozzi

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

NDICE DE CUADROS, GRFICAS Y TABLAS.................................

LO POLTICO DE LAS POLTICAS DE SALUD

DEL CONTROL AL RECONOCIMIENTO POLTICO

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

JVENES Y MUJERES ATRAPADOS EN LA

CONCLUSIONES ................................................................................. 311

NDICE DE CUADROS, GRFICAS Y TABLAS

Situacin del aborto en Amrica Latina (1990-2007) ............ 29

Presupuesto de inversin en programas oficiales de

Asociacin Colombiana para el Estudio de la Poblacin

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

Consejo Regional de Planificacin

Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

Red de Salud de las Mujeres de Amrica Latina y El Caribe

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

joven, para convertirlo en un hombre o mujer de bien: un joven emprendedor

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

A la Coordinacin del Doctorado, por su respaldo financiero, con el cual

En este trabajo se analizan las polticas de salud sexual y reproductiva para la

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

los jvenes y a las mujeres atrapados en la lgica preventivista. Desde entonces, se

A finales de 1999, como profesora del Programa de Extensin Solidaria de la

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

hacia un anlisis de las polticas de juventud y particularmente las de sexualidad.

Por un lado, el proceso de democratizacin iniciado desde el gobierno de

Por otro lado, estaba en marcha la reforma del Estado por la va de la

y mujeres. Mientras tanto, la ONU sealaba a la juventud como actor demogrfica

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

En el Captulo II se profundiza sobre los principales antecedentes de tales

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

Desde una perspectiva social, la relevancia del proyecto se bas en cuatro

Desde el punto de vista terico, el proyecto se justific en dos sentidos: el

Por ltimo, desde una perspectiva prctica, la presente investigacin se

de la precariedad laboral, el abandono escolar por parte de cerca de 60% de los

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

Al contrastar la problemtica del joven en Colombia con la de pases de

Para 2005, slo tres pases latinoamericanos Chile, El Salvador y Repblica

Se permite por cualquier caso, pero

Legalizado desde 1965

Fuente: Guillaume y Lerner (2008)

Se usa pldora del da despus.

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

En este marco, el presente trabajo de investigacin pretende contribuir a

LO POLTICO DE LAS POLTICAS DE SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA PARA JVENES

En esta seccin se presenta el enfoque terico-metodolgico construido para el

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

la actuacin del Estado, su eficacia o su legitimidad, a un organismo internacional

LO POLTICO DE LAS POLTICAS DE SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA PARA JVENES

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

En esta seccin se presentan algunos de los trabajos ms emblemticos sobre las

LO POLTICO DE LAS POLTICAS DE SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA PARA JVENES

con los derechos sexuales y reproductivos o las necesidades de las poblaciones. De

Psiclogo colombiano, candidato a Doctor en Salud Pblica de la Universidad de Texas.

JVENES, SEXUALIDAD Y POLTICAS. SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN COLOMBIA (1992-2005)

LO POLTICO DE LAS POLTICAS DE SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA PARA JVENES