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1 INTRODUO
Este texto apresenta resultados preliminares de uma pesquisa sobre o perfil dos ocupantes de cargos
de livre nomeao da administrao pblica federal direo e assessoramento superior (DAS).
Procura-se responder, com base na anlise dos dados, algumas questes recorrentes no debate pblico
sobre o perfil dos quadros nomeados, as diferenas observadas entre reas de polticas pblicas,
o espao das nomeaes por patronagem e o vigor da politizao neste nvel da burocracia.
2 DIMENSIONANDO A BUROCRACIA DE LIVRE PROVIMENTO
Os cargos DAS se hierarquizam em seis nveis, o nvel 6 o mais relevante, poltica e administrativamente.3
Pode-se considerar, tambm, que quanto mais alto o nvel do cargo, mais intenso o imbricamento
entre decises de natureza poltica e decises tcnico-administrativas. A competncia para autorizar
as nomeaes relativas aos diferentes nveis variou no tempo (Lameiro, 2011), mas tem prevalecido
a regra de provimento que restringe ao Presidente da Repblica (ou chefe da Casa Civil) autorizar
e influir em escolhas para os nveis 5 e 6, que representam pouco menos de 6% dos 23 mil cargos
de livre nomeao atualmente disponveis na administrao federal, como indica a tabela 1.4
TABELA 1
Cargos DAS, por nvel hierrquico (dezembro/2014)
(Em %)
DAS
DAS-1
Nmero
(%)
7.407
31,89
DAS-2
6.368
27,41
DAS-3
4.424
19,04
DAS-4
3.682
15,85
DAS-5
1.132
4,87
DAS-6
217
0,93
Total
23.230
1. Em todas a tabelas e grcos desta nota, foram excludos do clculo do total de cargos DAS da administrao pblica federal dois rgos:
a Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica e a Fundao Osrio, que tm, contudo, volume de cargos residual.
2. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
3. H, ainda, os cargos de natureza especial (NES), mas em nmero muito reduzido. Eles no foram incorporados na anlise. Da mesma forma,
no discutimos as funes graticadas, em nmero bem expressivo, mas restritas ao servio pblico de carreira.
4. Ver a Portaria no 1.056/2003 publicada pela Casa Civil, em particular o Artigo 1o e o Artigo 4o do Decreto no 4.734/2003 (Brasil, 2003).
46
Portanto, o presidente da Repblica, seu crculo imediato de assessores, e lideranas partidrias que
integram a coalizo influem sobre a escolha dos ocupantes dos cargos mais importantes, mas no sobre a
imensa maioria dos cargos. Por isso, inapropriado sugerir ascendncia da poltica partidria sobre um
universo de 23 mil cargos. Entre as razes para esta influncia se concentrar nos cargos superiores esto a
prpria atribuio de poder administrativo concentrada nestes cargos de mais alto nvel e a obrigao de
se restringir a 25% o nmero total de cargos DAS 1, 2 e 3, e a 50%, no nvel 4, o total de servidores sem
vnculos com o servio pblico (Decreto no 5.497/2005), o que limita a discricionariedade das escolhas.5
TABELA 2
Proporo de DAS 4 a 6 ocupados por servidores pblicos federais (dezembro/2014)
Nvel do cargo
Total ocupado
Servidores federais
DAS 4
3.682
2.206
60
DAS 5
1.132
645
57
DAS 6
217
91
42
Fonte: Siape.
Elaborao do autor.
Obs.: Os servidores federais foram denidos pelo seguinte ltro: servidores ativos permanentes, requisitados de outros rgos da administrao federal,
servidores federais cedidos, em exerccio descentralizado de carreira e servidores em exerccio provisrio.
A este respeito, vale ressaltar que os ocupantes de cargos DAS mais altos, de nvel 4 a 6, so
majoritariamente servidores federais (na mdia, 58%). Essa uma primeira indicao de que a
burocracia de carreira controla dimenses importantes da administrao federal.
Um argumento frequentemente utilizado sugere que o crescimento do volume de cargos de
livre nomeao responde necessidade de ampliar a poltica de distribuio clientelstica de cargos
no interior do aparato estatal. O crescimento do total de cargos DAS foi de 40%, comparando-se
2014 a 1999. Este crescimento foi mais expressivo nos nveis superiores, 4, 5 e 6 (Lopez, Bugarin e
Bugarin, 2014). A tendncia de crescimento tambm observada nos quadros da burocracia civil
permanente, cuja ampliao no mesmo perodo foi da ordem de 26%, e nas funes de confiana,
que foi da ordem de 75%.6 Como indica o grfico 1, embora a proporo dos DAS tenha passado de
3,3% para 3,7% do total de servidores civis ativos do Poder Executivo federal, estes mesmos cargos
tiveram participao reduzida em relao ao total de cargos e funes gratificadas do Executivo federal,
as quais so ocupadas por servidores efetivos, obrigatoriamente. Esta ltima mudana indica que o
crescimento dessas funes, ocupadas por servidores de carreira, foi mais expressiva que o crescimento
dos DAS e, em conformidade com o que mostraremos adiante tambm para os cargos DAS, segue o
movimento de ampliao da ocupao das posies de nomeao discricionria por servidores efetivos.
Em 2014, dos aproximados 23 mil cargos DAS, metade estava ocupada por servidores pertencentes
s carreiras dos prprios rgos, e 30% por servidores sem vnculo com o servio pblico. Outros trs
tipos de vnculos adotados nos critrios classificatrios do servio pblico federal referem-se a servidores
pblicos no vinculados s carreiras e totalizam 20% deste universo. Adotando-se uma definio ampla,
5. Ademais, h pouca probabilidade de se atrair para a capital federal membros das redes polticas regionais para cargos de menor expresso
(se bem que 30% destes estejam situados nos diferentes estados da federao).
6. Todos eles seguem o movimento de recomposio do nmero de servidores federais observados nos anos 2000, aps a reduo cujo auge
foi observado em meados da dcada de 1990. Os clculos forma realizados com base nas sries anuais do Boletim Estatstico de Pessoal do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) Brasil (2015).
47
que soma servidores pblicos de dentro e fora da carreira, temos que 7 em cada 10 nomeados federais
possuem vnculo com o servio pblico, embora uma pequena proporo seja oriunda de requisies
feitas a rgos estaduais e municipais.
GRFICO 1
Evoluo dos cargos DAS no universo de cargos e funes de conana e graticaes da
administrao federal e em relao ao total de servidores civis ativos (1999-2014)
(Em %)
30
4,0
28
3,8
27,3
3,7
26
3,6
24
3,4
23,1
3,3
22
3,2
20
1999
3,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Proporo de cargos DAS em relao ao total de cargos e funes graticadas ou de conana da administrao federal
Proporo de cargos DAS em relao ao total de servidores civis ativos da administrao federal
GRFICO 2
Ocupantes de cargos DAS, por situao de vnculo com o servio pblico federal (dezembro/2014)
(Em %)
50
45
40
35
30
25
50,0
20
29,4
15
10
5
9,3
7,5
Requisitado
Exerccio descentralizado
de carreira
0
Ativo permanente
Nomeado cargo
comissionado
3,8
Requisitado de
outros rgos
Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.
Obs.: Servidores em exerccio descentralizado de carreira so servidores pertencentes s carreiras sem uma lotao especca em rgo federal, e cujo
exerccio da funo , por denio, descentralizado. Nestes esto, por exemplo, os especialistas em polticas pblicas e gesto governamental
(conhecidos como EPPGG), os analistas de nanas e controle e os advogados-gerais da Unio.
48
Ao desagregar os dados por nvel, observa-se que a proporo de nomeados externos ao servio
pblico amplia-se na razo direta da hierarquia: 62% dos ocupantes de cargos DAS 1 pertencem ao
prprio rgo, no nvel 5 e 6 a proporo cai, respectivamente, para 18% e 10%.7
GRFICO 3
Evoluo do perl dos nomeados para cargos DAS 5 e 6, por nvel e natureza do vnculo (1999-2014)
(Em %)
3A Nomeados para cargos DAS 5
100
90
27
26
26
14
11
11
24
25
25
10
10
10
22
24
26
26
28
27
13
14
13
11
10
38
39
38
31
30
30
30
10
12
11
12
39
32
32
30
35
80
70
14
60
50
40
46
44
44
44
49
47
45
42
30
20
1
10
14
15
1999
2000
3
17
3
3
18
13
14
2003
2004
16
16
17
16
17
17
18
18
18
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
21
0
2001
2002
2014
27
29
30
29
10
26
28
26
11
12
26
25
26
16
15
13
31
31
29
31
30
29
11
10
18
16
15
14
42
42
42
43
80
70
60
50
40
53
53
54
57
2
8
1
6
1
7
1
9
1999
2000
2001
2002
30
58
49
46
47
47
2
9
2
9
2
10
2
9
11
10
2
9
11
11
11
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
52
51
2
7
2
7
2003
2004
47
20
10
0
Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.
7. Este padro em que h menor proporo de servidores da carreira dos rgos em posies de maior poder se explica por razes polticas,
econmicas e institucionais, como sugere Lopez (2015).
49
50
80
75,7
71,4 71,1 70,8 69,9
70
67,6
61,0
60
58,0 57,5
52,9 52,1
50
49,3
46,5
43,3
39,1
40
32,3 31,0
30
19,4
20
10
2,9
MPA
ME
Mtur
MD
MDSCF
MME
Minc
Mcid
MC
MJ
PR
MDA
MIN
MP
MT
MEC
MTB
Mapa
MS
Mdic
MCTI
MMA
MPS
MF
MRE
Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.
O grfico 5 apresenta visualmente as diferenas entre cinco ministrios com maior e menor
proporo de servidores da carreira entre os quadros DAS, bem como a evoluo temporal,
que retrata caractersticas importantes que devem ser mais bem exploradas em anlises comparadas
sobre razes da variao de perfil dos quadros nomeados. Fazenda, Previdncia, Relaes Exteriores,
Cincia e Tecnologia e Meio Ambiente so pastas que apresentam alta proporo de servidores da
carreira do rgo entre seus nomeados, embora a mudana de patamar deste ltimo s se inicie em 2004.
Em contraste, Esportes, Turismo, Pesca e Aquicultura, Cidades e Desenvolvimento Social apresentam
baixa proporo comparada de servidores de carreira. Dois fatores parecem importantes para estes
ltimos: so ministrios jovens, em processo de institucionalizao, sem carreiras prprias e/ou se
situam fora do ncleo duro de polticas pblicas com maior tempo de existncia.
A associao positiva entre o volume de servidores de carreira e a proporo de ocupantes
de DAS dessas mesmas carreiras indica que a deciso do poltico em nomear servidores de fora da
carreira tambm constrangida pela oferta de quadros internos qualificados. Portanto, razovel
esperar que a ampliao do nmero de servidores de carreira amplie o espao ocupado
por estes e a profissionalizao dos quadros DAS. O grfico 6 apresenta a correlao entre o
volume de servidores de carreira nos rgos e a proporo de cargos DAS 4 a 6 ocupados por
esses mesmos servidores, considerando que a obrigao de nomear pessoas vinculadas ao servio
pblico inexiste (nos casos dos nveis 5 e 6) ou est limitado ao mnimo de 50% (DAS 4).
10. No analisaremos o ministrio da Defesa por termos excludo a categoria requisitado militar do universo da anlise e, portanto,
corrermos risco de produzir vis.
51
2000
2001
Mcid
2002
MCTI
2003
2004
2005
MDSCF
2006
ME
2007
MF
2008
MMA
2009
2010
MPA
2011
MPS
2012
2013
MRE
2014
Mtur
Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.
GRFICO 6
Proporo de servidores da carreira dos rgos federais superiores ocupando DAS 4, 5 e 6, em funo
do nmero total de servidores de carreira do respectivo rgo (2014)
(Em %)
0,6
Ativos permanentes vinculados ao rgos
em relao ao total de DAS 4 a 6
MF
0,5
MCTI
Mdic
0,4
MMA
Mapa
0,3
MT
MP
MPS
PR
MEC
MS
MTB
0,2
Minc
Mtur
MJ
MDA
MIN
MME
0,1
MDSCF
Mcid
ME
MPA
0,0
4
R2 = 0,45222
MC
10
11
12
13
Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.
Obs.: Foram excludos os ministrios da Defesa e das Relaes Exteriores por possurem rubricas prprias de classicao no sistema Siape, o que
levaria a distores.
52
3 CONCLUSES
53
REFERNCIAS
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provimento no mbito da administrao pblica federal, e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 2003.
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do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores (DAS), nveis 1 a 4, por servidores de carreira,
no mbito da administrao pblica federal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2005.
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