A TEORIA DA BUROCRACIA

INTRODUO
A burocracia, a teoria administrativa e a administrao cientifica so trs correntes da
perspectiva clssica: nestas correntes, as organizaes tm sido vistas, em larga escala,
como estruturas mecanicistas. Surpreendentemente, estas trs escolas de teorias
administrativas se desenvolveram de maneira independente.
Os fundadores da administrao foram quase todos engenheiros e industriais
interessados na concepo da administrao como cincia e tcnica, usando
principalmente a matemtica e a engenharia como base das especulaes e aes,
especialmente com suas conseqncias psicofsicas e econmicas. Fadou talvez tenha
sido uma exceo a essa regra, em face da sua viso da administrao como funo
geral; entretanto, ele no cogitou de suas implicaes sociais, dentro da estratgia do
sistema aberto, nem poderia t-lo feito, em funo da situao conjuntural da poca em
que viveu.

AS ORIGENS DA BUROCRACIA
A administrao burocrtica se originou na Europa no inicio do sculo XX, como
alternativa as teorias conhecidas, visto que buscava a racionalidade tcnica requerida para
projetar e construir um sistema administrativo baseado no estudo exato dos tipos de
relacionamentos humanos necessrios para expandir a produtividade.
A escola da burocracia abriu uma nova viso da perspectiva administrativa, introduzindo
o estudo do seu aspecto institucional, partindo da cincia poltica, do direito e da
sociologia. Deste modo, completou o escopo da natureza da administrao, fornecendolhe o complemento necessrio a consolidao da doutrina clssica, propondo um
modelo de aplicao e comparao.
As concepes da burocracia tiveram influencia fundamental no estudo da
Administrao Publica, que constitui o campo lgico e natural de aplicao destas
concepes. Mas no s nas reparties governamentais que o fenmeno burocrtico
se manifesta. Todos os tipos de atividades administrativas utilizam a burocracia, isto ,
o trabalho baseado em papeis e documentos movimentados em seqncia continua
entre as varias unidades componentes da estrutura organizacional.
A teoria da burocracia se originou tambm da necessidade de organizao das
empresas, que cresciam em tamanho e complexidade de operao. Era necessrio um
modelo de organizao racional que abrangesse muitas variveis envolvidas, e tambm
o comportamento dos participantes, aplicvel no s a fabrica, mas a todas as reas e
formas de atividades da empresas.
O enfoque das Teorias da Administrao Cientifica e Administrativa era incompleto e a
Teoria da Relaes Humanas, oponente a ambas, tampouco uma abordagem global e
integrada da organizao.
Burocracias so encontradas na poltica, na religio, nos negcios, no militarismo, na
educao e em muitas outras organizaes.
A burocracia como forma de organizao das atividades humanas muito antiga;
entretanto, como teoria desenvolvida, como objetivos especficos, s aconteceu a partir
de Max Weber.

OS ESTUDOS E WEBER
Os escritos de Weber sobre burocracia foram publicados em duas diferentes sees de
um rascunho incompleto de Economia e Sociedade.
O trabalho de Weber sobre burocracia permaneceu no reconhecido nos Estados
Unidos at os anos 1940. Como fadou, Weber teve que esperar at que as condies
culturais criassem a necessidade de pensar em termos de teoria.
Por que as organizaes cresceram em tamanho e em complexidade, a procura por
uma teoria de organizaes apontou para Max Weber e seu modelo burocrtico. Os
estudos e trabalhos de Weber correram cronologicamente paralelos aos de Henry Fayol
e de Frederick Tayol.

A BUROCRACIA DE WEBER
O estudo sistemtico da burocracia foi feito por Weber, que concebeu o que seria a
burocracia ideal. Algumas caracterisitcas da burocracia ideal j existiam em muitas
organizaes, sculos atrs.
Os estudos de Weber procuravam estabelecer estrutura, estabilidade e ordem as
organizaes por meio de uma hierarquia integrada de atividades especializadas,
definidas por regras sistemticas.
Longe de serem inflexveis, as burocracias foram estabelecidas para oferecer o meio
mais eficiente de obter o trabalho feito. Cada funcionrio definiria precisamente sua
atividade e a relao com outras atividades. Burocratas eram os gerentes habilidosos
que faziam as organizaes funcionar.
Como concebida originalmente, a burocracia tinha as seguintes caracterisitcas:
1. diciso de trabalho as atividades so desmenbradas em tarefas simples, de tal
modo que qualquer pessoa, de qualquer tipo de organizao, poderia se tornar
especializado num tempo mnimo; a especializao faz o trabalho humano
intercambivel, o que contribui grandemente para a eficincia organizacional.
2. Hierarquia de autoridade posies ou empregados so organizados de modo a
formar a hierarquia (cadeia de comando) na qual a organizao esta estruturada;
3. racionalidade todos os membros da organizao so selecionados com base na
qualificao tcnica para um desempenho adequado; as promoes ocorrem por
desempenho e capacitao tcnica (mrito); um esforo consciente feio para
adequar o desempenho do trabalho as qualificaes do funcionrio e/ou candidato,
independentemente das caracterisitcas de raa, sexo, religio ou classe social deste.
4. Regras e padres as decises gerenciais so guiadas por regras, disciplina e
controles, relacionados a conduta dos deveres oficiais, aplicados de forma impessoal
tanto aos empregados da organizao como aos clientes, for a dela;
5. compromisso profissional os administradores trabalham por salrios fixos e no
so os donos dos negcios que administram; os gerentes so treinados para as
atividades administrativas visando a melhor qualificao para o alcance da eficincia
organizacional e para o controle das atividades dos empregados neste mesmo
sentido;
6. registros escritos com o objetivo de estabelecer continuidade organizacional e
com o propsito de alcanar uniformidade de ao, as burocracias mantm registros,
elaborados para detalhamento da transaes da organizao;
7. impessoalidade as regras e os procedimentos so aplicados de modo uniforme e
imparcial; todos os funcionrios so avaliados de acordo com regras objetivas, de tal
modo que no se permita ao superior consideraes pessoais ou emocionais para
colorir as avaliaes.

Estas so as caracterisitcas apresentadas pelas organizaes que Weber estudou.

Entretanto, mais do que a analise destas organizaes, Weber props um modelo
analtico de organizaes.

A TEORIA DA AUTORIDADE
Uma das concepes bsicas de Weber a sua teoria da autoridade (ou estrutura da
autoridade), tambm conhecida como o sistema de controle social, que faz parte dos
estudos das organizaes formais.
Weber distingue o conceito de autoridade em confronto com outras formas de
influencia, isto , com o poder e com a persuaso:
a) poder a probabilidade de o individuo executar sua vontade apesar das
resistncias opostas; o poder inclui o controle da situao, mediante ameaas ou
coaes, ou por meio da manipulao das condies de modo a obter obedincia;
poder no autoridade;
b) persuaso a faculdade de o individuo influenciar a deciso ou ao de outro,
mediante a razo, a lgica e a argumentao.
Para Weber, a autoridade apresenta os seguintes diferenciais:
caracteriza-se por implicar obedincia voluntria (no por coao);
caracteriza-se por ser legitima e legal;
implica em suspenso antecipada do julgamento, pelo subordinado, da ordem
recebida;
induzida pelo grupo.

Segundo Weber, a autoridade legitima apresenta trs tipos puros ou ideais, que
dependem da natureza da sociedade em que se aplica. So eles:
autoridade tradicional resultante de uma ordem social sagrada e eterna, baseada
no direito divino, na tradio cultural, na herana; as sociedades que se valem deste
tipo de autoridade so a tribo, o cl, as sociedades medievais, a famlia;
autoridade carismtica resultante da rejeio a tradio e contra a ordem social
vigente, concentrada na aceitao de uma ordem encarnada numa pessoa; a
autoridade tem traos msticos, arbitrrios e personalisticos;
O tipo de sociedade que se vale desta autoridade so os partidos polticos, os grupos
revolucionrios, os grupos religiosos;
autoridade racional baseada em normas sociais, administradas pela meritocracia,
com traos impessoais, tcnicos e racionais.
O tipo de sociedade em que esta autoridade predomina so os exrcitos, a
administrao publica e as empresas. A autoridade racional tambm denominada
legal ou burocrtica.

AS FUNES DA BUROCRACIAS
A burocracia estabelece funes poderosas, muitas vezes vistas como vantagens nas
organizaes. Estas funes incluem:
especializao que objetiva o crescimento da produtividade; nos mtodos
modernos de trabalho, um individuo pode se tornar conhecedor de apenas poucas
linhas de trabalho.
estrutura que objetiva dar forma ou contedo a organizao; existe uma hierarquia
de comando, de responsabilidade em cada nivel, para atividades das unidades
subordinadas.
previsibilidade que objetiva estabelecer o efeito de estabilizao da experincia
valida; as regras, regulamentos, estrutura, aspectos profissionais e outros elementos
da burocracia capacitam a previsibilidade e a estabilidade para uma organizao.
racionalidade que procura estabelecer julgamentos de acordo com o objetivo,
aceitos por critrios gerais; a racionalidade procura evitar julgamentos por capricho,
prestigio ou extravagncia.
democracia que objetiva estabelecer a competncia como a nica base para o
alcance e manuteno de um cargo; a habilidade do individuo define tudo. Como a
oportunidade de treinar, de aplicar e de ser selecionado para um cargo aberta a
qualquer pessoa, um grau significativo de democracia alcanado.

AS DISFUNES E MODELOS DA BUROCRACIA

Max Weber no teria previsto e isolado as conseqncias imprevistas da burocracia,
segundo Peter Blau e Richard Scott, no livro Organizaes Formais, apresentando uma
forma idealizada onde apenas transpareciam as virtudes do sistema. Weber teria
ignorado a organizao informal que produz e amplia as ineficincias. Blau e Scott
tambm criticam a nfase excessiva de Weber na disciplina burocrtica em detrimento
da especializao e competncias tcnicas.
QUADRO 6.2
Uso do modelo
da mquina como instrumento
de CONTROLE

Conseqncias
previstas

MAIOR EFICIENCIA

Conseqncias
imprevistas

INEFICIENCIA

Roberto K. Merton denominou as conseqncias imprevistas que levam a ineficincia,

de disfunes da burocracia, designando assim as anomalias de funcionamento do
processo de Weber.
Essas disfunes, basicamente, so:
maior internalizaro das diretrizes as normas, procedimentos e regras passam a
se transformar de meios em objetivos;
maior despersonalizao nos relacionamentos o carter impessoal observado
pela nfase nos cargos e no nas pessoas que os ocupam;
hierarquia como base do processo decisorial as decises so tomadas por
quem ocupa o posto hierrquico mais alto, mesmo que no saiba nada a respeito do
problema tratado;
formalismo e conformidade as rotinas existe a necessidade de documentar e
formalizar as comunicaes e a extrema devoo a normas e procedimentos, para
garantir que seja feito aquilo que foi determinado.

CONTINGNCIAS DA BUROCRACIA
Para muitos tericos de organizaes, as caracterisitcas burocrticas so apropriadas
para grandes empresas. Em geral, os estudiosos interessados na influencia do
tamanho (nmero total de empregados) nas caractersticas organizacionais, se centram
nas dimenses burocrticas da formalizao, especializao, padronizao e
centrada:
formalizao refere-se ao nivel de documentao escrita, incluindo procedimentos,
descrio de cargos, regulamentos e manuais de polticas;
especializao o grau em que as atividades organizacionais so divididas e
separadas. Na razo em que a especializao aumenta, diminui a gama de trabalho
realizado pelos empregados;
padronizao a extenso em que as atividades semelhantes do trabalho so
realizadas de uma maneira uniforme; numa organizao altamente padronizada, as
atividades so prescritas em grande detalhe, de tal modo que se espera que
empregados em cargos similares realizem trabalho de moo igual;
centralizao refere-se ao ponto geomtrico da tomada de deciso; quanto maior a
centralizao,mais as decises so tomadas na cpula e os nveis inferiores so
responsveis por realizar estas decises; quando as decises so tomadas nos
nveis mais baixos da hierarquia, a organizao se torna descentralizada.
Os estudiosos e tericos argumentam que logo as organizaes crescem em tamanho,
elas tm que controlar e coordenar as atividades e o trabalho de um grande numero de
empregados, com superviso pessoal do seu comportamento bastante cara. A
burocratizao permite que a organizao reduza os custos desta coordenao. Posto
de outra maneira, alto grau de formalizao, de especializao e de padronizao
permite a descentralizao da tomada de deciso e substitui a superviso pessoal como
mecanismo de coordenao. Assim, grandes organizaes esto associadas a altos
nveis de burocracia, isto , assumem dimenses burocrticas.
a) A Burocracia e a Eficincia Administrativa
Estudiosos tm analisado configuraes pessoais de sistemas administrativos,
clrios e de staff profissional em escolas, igrejas, hospitais, agencias de empregos e
outros negcios.
b) A Burocracia e o Desempenho
Uma segunda critica popular sobre as burocracias que elas embaraam
empregados e clientes numa papelada e so inerentes ineficientes.

CRTICAS E REFORMULAES BUROCRACIA

As crticas aos princpios burocrticos se baseiam na diferena entre os conceitos
tericos e as aplicaes (situaes praticas). Responsabilidades claras no trabalho,
regars-padro, e seleo e/ou promoo de acordo com a competncia so justas,
eficientes e racionais, mas so muito difceis de pr em pratica e no se adaptam bem a
rpidas mudanas e condies incertas do ambiente. As caracterisitcas burocrticas
tiram a iniciativa dos empregados e limitam a flexibilidade organizacional.
Hoje novas formas organizacionais esto surgindo diante dos nossos olhos. Eu vou
tentar mostrar por que as condies do nosso moderno mundo industrializado vo
ocasionar a morte da burocracia. Existem pelo menos quatro ameaas a burocracia:
1. mudana rpida e inesperada a burocracia trata eficientemente da rotina e dos
afazeres humanos previsveis, mas as suas regras e rigidez so mal adaptadas
mudana rpida que o ambiente exige;
2. crescimento em tamanho enquanto, na teoria, no existe limite natural para o
crescimento da pirmide burocrtica, na pratica o elemento complexidade quase
invariavelmente introduzido com o grande tamanho;
3. complexidade da moderna tecnologia as atividades atuais requerem pessoas de
diversificada e altamente especializada competncia. Estas mudanas quebram a
velha tendncia industrial em direo a mais e mais pessoas, fazendo tarefas
simples ou indiferenciadas. Crescimento e mudana rpida e crescimnetop e
especializao jogam no fosso a estrutura piramidal, que se espera esteja
comeando a fragmentar;
4. uma ameaa basicamente psicolgica, ocorrendo rapidamente a partir de uma
mudana no comportamento gerencial existe, eu creio, uma sutil, mas
perceptvel mudana na filosofia que orienta o comportamento gerencial; um novo
conceito de ser humano, baseado no conhecimento crescente de necessidades
complexas e de mudana; um novo conceito de poder baseado em colaborao e
razo; e um novo conceito de valores organizacionais, baseados em ideais
humanistico-burocraticos.

RELAO ENTRE AS TEORIAS CLSSICAS

A Escola da Administrao Cientifica dirigiu o foco para analise das atividades fsicas do
trabalho, enquanto a Teoria Administrativa e a Teoria da Burocracia tinham a nfase na
estrutura organizacional e nos processos da organizao humana. A administrao
cientifica, com seus estudos de tempo e movimentos trata principalmente da relaes
do trabalhador com o seu trabalho. Existe nfase no relacionamento homem-maquina,
com o objetivo de melhorar o desempenho das tarefas de rotina, e produo repetitiva.
As outras duas escolas estabeleceram o foco nos relacionamentos da estrutura
organizacional, e nos processos de homem-a-homem e em nveis superiores. A Teoria
Administrativa enfatizou os princpios e funes da administrao, sendo considerada
uma teoria do topo para a base, bem como a Escola da Burocracia; j a Administrao
Cientifica pode ser pensada, num sentido de comparao, como da base para o topo.
Todavia, existe uma significativa sobreposio entre as trs escolas.
A Escola da Administrao Cientifica defende um estudo detalhado, indutivo, emprico
sobre cada tarefa, para determinar como ela poderia ser feita mais eficientemente.
As Teorias Administrativa e da Burocracia so menos empricas, mas axiomticas ou
dedutivas, com modelos prescritivos no necessariamente baseados em estudos

empricos particulares.
As prescries destas escolas foram extradas da experincia ou observao geral de
muitas situaes. Ao contrario, as determinaes da administrao cientifica foram
derivadas de estudos especficos para cada caso.

TAYLOR
Administrao
Cientifica
Caracteristicas:
* Treinamento em
regras e rotinas.

FAYOL
Teoria
Administrativa
* Defnio das
funes
administrativas
* Hierarquia

* "Uma melhor
maneira de fazer"
* Motivao
* Autoridade
Financeira
* Diviso do trabalho * Equidade
Foco:
* Empregado
* Estrutura da
administrao
Beneficios:
* Produtividade
* Estrutura definida
* Eficiencia
* Profissionalizao
dos papeis gerenciais
Inconvenientes:
* No considerao
das necessidades
sociais

WEBER
Modelo Burocratico

* Regras,
impessoalidade,
diviso do trabalho
* Hierarquia
* Estrutura da
autoridade
* Racionalidade
* Organizao toda

* Consistencia
* Eficiencia

* Superenfatizao do * Rigidez e Lentido

comportamento
racional dos
administradores

ESTUDO DE CASO
Lutando Contra a Burocracia
Victoria Martinez uma das 40.000 alunas da State University. Hoje o primeiro dia de
matricula nos cursos de outono. Ela acabou de sair da sala do seu orientador onde,
apos ima discusso detalhada, concluiu que vai se matricular em contabilidade II,
Tpicos Avanados na Gesto de Recursos Humanos e Gerencia de Sistemas de
Informao.
Ela caminha ate a Secretaria onde, pois de esperar 40 minutos, comea a enfrentar a
papelada a matricula. O administrador da secretaria avisa que as normas mudaram
recentemente e que agora se exige a assinatura dele e do diretor do departamento nos
cursos avanados como o de Tpicos Avanados na Gesto de Recursos Humanos.

Victoria volta ao prdio da Faculdade de Administrao e, depois de esperar o diretor

voltar da aula que estava dando, consegue a sua assinatura e caminha de volta para a
Secretaria. Ela esperava novamente na fila por outros quarenta minutos, informada
que a classe de Recursos Humanos esta lotada e que precisa voltar a falar com o
orientador para discutir outras opes de cursos. Usando um telefone do campus, ela
agenda uma reunio com ele para as 15h30 do dia seguinte. O orientador lhe conta que
acabou de receber um memorando da Secretaria sobre a mudana das normas de
matriculas.
noite ela conta sua colega de quarto todos os problemas que enfrentou para se
matricular nos cursos, ao mesmo tempo em que da uma olhada na correspondncia.
Veja, Eillen, diz, o dia de hoje no foi totalmente perdido. Lembra de todos os
formulrios que tive que preencher paras renovar o passe para assistir aos jogos de
futebol da faculdade: O passe acabou de chegar. Eu acho que as vezes a burocracia
funciona.
Fonte: Caso redigido por Cherry E. Clivam, Mendes State University

QUESTES
1. Se as estruturas burocrticas so problemticas, por que as organizaes as
utilizam:
2. Por que o mesmo processo burocrtico que ajudou Victoria a obter facilmente o
passe para os jogos a atrapalhou nas matriculas:
3. Como o processo de matricula na sua Universidade: Como os sistema pode ser
aperfeioado: