Profesor: Normando J. Surez F.

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

El segundo momento del proceso para formular la parte estratgica de los Planes de
Desarrollo corresponde a la elaboracin del diagnstico de la entidad territorial para luego
confrontarlo y validarlo con los anlisis de la situacin de los municipios, distritos y
departamentos adelantados para la elaboracin e inscripcin de los Programas de
Gobierno 2012-2015.
El objetivo de esta etapa es la recuperacin crtica de la descripcin y valoracin del
espacio-territorio construido socialmente; los atributos del suelo, servicios pblicos,
movilidad, hbitat, equipamiento comunitario y el espacio pblico; as como de las
dimensiones del desarrollo ambiental, cultural, social, econmica, poltica e institucional de
la entidad territorial. Complementariamente, es propsito de esta fase identificar y priorizar
los principales problemas que afectan al colectivo de los territorios para que los mismos
sujetos de derechos encuentren las alternativas de solucin.
Existen muchas maneras (metodologas, mtodos y tcnicas) para realizar los diagnsticos
para formular la parte estratgica de los Planes de Desarrollo Territorial PDT. Cada
anlisis de la situacin es especfico a la entidad territorial. De todas formas existen
actividades que son comunes a cualquiera de las maneras de aproximarse a la realidad de
municipios, distritos y departamentos. En su orden del proceso de investigacin
reconstruido las actividades-productos son las siguientes:

Recoleccin de informacin secundaria y primaria para la recuperacin crtica de la

historia, describir, elaborar perfil, valorar, construir lnea de base, estructurar
rboles de problemas, realizar anlisis estructural del contexto y de la entidad
territorial. Para esta actividad se utilizan tcnicas cualitativas y cuantitativas que se
seleccionan y aplican de acuerdo con la metodologa utilizada para el diagnstico.
Procesamiento de la informacin secundaria y primaria de la informacin
recuperada y recolectada para lo cual se hace uso de diversas tcnicas para tabular,
ordenar y sistematizar los datos levantados en el momento anterior.
Anlisis e interpretacin de los resultados de la informacin procesada y
sistematizada en la direccin de trascender la simple descripcin plana de la
entidad territorial a la problematizacin de lo que arroja el diagnstico para plantear
y concertar las alternativas de solucin ms viables social, institucional y
financieramente al colectivo del municipio, distrito o departamento.
Validacin del diagnstico estratgico por parte de los actores y ciudadana de la
entidad territorial a partir del anlisis de la situacin que se hace en los Programas
de Gobierno sometidos al escrutinio popular mediante el mecanismo de
participacin ciudadana del voto programa.
Comparacin de las propuestas del Programa de Gobierno elegido por la ciudadana
del municipio, distrito o departamento con la alternativa de solucin seleccionada

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

en el diagnstico validado que sirva de insumo para la formulacin de la parte
estratgica del Plan de Desarrollo Territorial 2012-2015.

El diagnstico en trminos de una lnea de base

La diversa y compleja realidad de los municipios, distritos y departamentos en Colombia es
1

susceptible de describirla y analizarla a partir de conceptos , variables e indicadores

(ndices) en el marco de un proceso de investigacin en donde se utilizan diversas tcnicas
para recolectar, procesar y analizar la informacin que le dan contenido y sentido a los
diagnsticos
Uno de los caminos para construir un diagnstico de carcter estratgico es la Lnea de
Base. Entre otras, son definidas como un conjunto de variables e indicadores seleccionados
4

para el seguimiento y la evaluacin sistemticas de planes, polticas y programas .

1 SON ABSTRACCIONES PARCIALES O TOTALES DE LA REALIDAD QUE TRASCIENDEN LO CUALITATIVO Y LO CUANTITATIVO DE LA MISMA Y SE
MEDIATIZAN A TRAVS DE VARIABLES E INDICADORES (NDICES).
2 SE ASUMEN COMO PROPIEDADES, CARACTERSTICAS O ATRIBUTOS DE LA REALIDAD QUE SE ABSTRAEN POR LOS CONCEPTOS.
- SON CATEGORAS CONFIGURADAS HISTRICAMENTE Y POR MLTIPLES ACTORES QUE PERMITEN INTERPRETAR LA REALIDAD GENERALMENTE
DESDE UNA PERSPECTIVA DETERMINADA. (M. LPEZ)
- TIENEN UNA ESTRECHA RELACIN CON LOS PROBLEMAS SOCIALES Y SU CONFIGURACIN DEPENDE DEL CONTEXTO SOCIO-CULTURAL (A.
ESCOBAR)
- PUEDE SER ENTENDIDA UNA POLTICA PBLICA EN SI MISMA (P. MEDELLN)
- AYUDAN A DETERMINAR CADA UNA DE LAS POLTICAS ESTATALES Y DE LA IDENTIFICACIN DE METAS A CONSEGUIR (A. VARGAS)
- POSEEN LA PROPIEDAD DE SER MESURABLES Y MEDIBLES (ASUMIR DISTINTO VALORES) DE ACUERDO CON EL CONTEXTO O MARCO
TERICO. (F. K ORN)
3 SON CONCEPTOS MESURABLES, VARIABLES EMPRICAS, O SEAL SUSCEPTIBLES DE OBSERVAR Y MEDIR. (F.KORN, MARCO LGICO)
- ELEMENTOS QUE PERMITEN MEDIR Y EVALUAR LOS RESULTADOS Y LA GESTIN DE LOS PLANES Y PROGRAMAS DE DESARROLLO E
INVERSIN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES (CONSTITUCIN NACIONAL Y A.VARGAS)
4 DANE. LNEA DE BASE: ASPECTOS METODOLGICOS. BOGOT: DIRPEN, 2003. PGINA 22.

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

La Lnea de Base debe elaborar una radiografa lo ms completa posible del municipio,
distrito o departamento a travs de variables territoriales, a partir de los cuales se
construir o se actualizar (si existe) una lnea base regional. En algunos casos el uso de
indicadores ser necesario tanto para la elaboracin de anlisis detallados como para
armonizar la informacin de la lnea base con los instrumentos de seguimiento y
evaluacin de las entidades territoriales.
Para la construccin de la lnea base es necesario hacer una amplia labor de recoleccin de
informacin estadstica y documental, en fuentes municipales, departamentales, regionales
y nacionales que proporcionen los datos suficientes para alimentar los indicadores de las
entidades territoriales. Si la informacin estratgica no est disponible, ser necesario
realizar estudios bsicos pertinentes para la descripcin y conocimiento del sistema. La
lnea base permitir conocer tanto el funcionamiento como la relacin entre los elementos
y componentes de municipios, distrito y departamentos concebidos como un sistema. Los
componentes son los distintos rasgos (variables) agrupados en los captulos de espacio y
territorio, dimensiones del desarrollo territorial y atributos de las entidades territoriales en
los cuales se organizan las variables y los indicadores.

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

La lnea base se construir para un periodo de tiempo especfico. Es deseable, una serie en
el tiempo 2008 -2011. Se recomienda que sea lo ms reciente posible, no obstante, la
eleccin de dicho periodo se har sopesando el mayor nmero de datos frente a los datos
ms recientes. De nada sirve tener informacin para todos los indicadores si dicha
informacin es de 20 aos atrs; igualmente de nada sirve elegir un periodo muy reciente
si la informacin disponible de dicho periodo no es suficiente para construir un nmero
significativo de indicadores.
Debe existir informacin completa para los niveles municipal, provincia y/o regional. Esto
significa que si se analiza una regin compuesta por un nmero determinado de
municipios, debe estar disponible la informacin para todos los municipios en el periodo
seleccionado o debe existir el dato consolidado para la entidad territorial o el rea de
estudio en el periodo seleccionado.

Identificacin y seleccin de variables

En esta actividad, se debe hacer un inventario de las variables de desarrollo territorial
pertinentes para la formulacin del PDT 2012 - 2015. Estas variables se organizan en tres
grandes grupos del ordenamiento y el desarrollo territorial en la perspectiva de los Planes
de Ordenamiento Territorial - POT en proceso de revisin

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

Las variables de este grupo, tratan de hacer una descripcin del territorio como escenario
en donde se ubican procesos y relaciones sociales, as como elementos y procesos
naturales, los cuales al estar indisolublemente articulados, conforman lo que se denomina
complejo social-natural. La perspectiva asumida frente al espacio es que el territorio se
construye socialmente. Dentro de este grupo de ubican las variables que describen la
sostenibilidad, la movilidad poblacional y las relaciones funcionales.
En sta actividad, los actores a travs del formato nmero 1 analizarn las variables que se
encuentran en el Anexo 1. A partir de este listado (2xx variables) los responsables de la
lnea de base adicionarn en los renglones sombreados, las variables que a su criterio
deben tenerse en cuenta para la formulacin del Plan de Desarrollo Territorial - PDT
2008-2011 si no se encuentran en el listado anterior.

FORMATO 1: LISTADO GENERAL DE VARIABLES

Captulo
Espacio y territorio

TEMA/SECTOR
Sostenibilidad

GRUPO
Ecosistemas

VARIABLE
Variable 1
Variable 2

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

Complementar
Complementar
Variable 3
Biodiversidad

Variable 4
Complementar
Complementar

Dimensiones del desarrollo territorial.

Se reconocen como dimensiones del desarrollo regional, las categoras sectoriales
provenientes de los estudios y la planificacin del desarrollo regional. Estas dimensiones
son: ambiental, social, cultural, econmica, institucional y poltica.

Como en el caso de Espacio y Territorio los actores identificaran y seleccionaran las

variables que se encuentran en el Anexo 1 agrupadas por dimensiones del desarrollo. A
partir de este listado (2xx variables) los responsables de la lnea de base adicionarn las
variables que a su criterio deben tenerse en cuenta para la formulacin del Plan de
Desarrollo Territorial - PDT 2008-2011 si no se encuentran en el listado del Anexo 1.

Atributos territoriales.
En este grupo se compilan las variables que describen los atributos generales, fsicos,
suelo, vivienda, equipamientos, movilidad, servicios pblicos y espacio pblico.

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

En el anexo 1 se presenta un inventario preliminar de 273 variables de desarrollo territorial.

Este inventario es una base sobre la cual se puede iniciar un proceso de adicin o
sustraccin de variables con miras a la construccin del inventario definitivo para la
formulacin del PDT 2012-2015.

Seleccin de indicadores5
Los indicadores se refieren a medidas simples sobre los componentes de un sistema, bajo
la hiptesis de que estas medidas son indicativas del sistema biofsico o socioeconmico.

5 LOS INDICADORES PERMITEN ESTABLECER LOS CAMBIOS (CUANTITATIVOS O CUALITATIVOS) DE UNA DETERMINADA VARIABLE O FENMENO
EN UN MOMENTO DEL TIEMPO O ENTRE DETERMINADOS PERIODOS. DNP. DEL PLAN DE DESARROLLO AL PLAN DE ACCIN. BOGOT, 1999.
PGINA 21

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

El objetivo de esta actividad consiste en seleccionar los indicadores que sean tiles para
cuantificar o cualificar las variables territoriales consignadas en el inventario elaborado
previamente. Se parte de considerar que una variable puede ser expresada por ms de un
indicador. En el Anexo 1 se presenta un inventario preliminar de 779 indicadores de
desarrollo territorial. Este inventario es una base sobre la cual se puede iniciar un proceso
de adicin o sustraccin de indicadores con miras a la construccin del inventario definitivo
para la formulacin del PDT 2012 -2015.
importante registrar la procedencia del indicador, la unidad de medida, los datos requeridos
6

para su construccin y las posibles fuentes de informacin. Los indicadores seleccionados

y la informacin complementaria se consignarn en la matriz de variables e indicadores, tal
como se muestra en la Tabla 1.
Tabla 1 Matriz de variables e indicadores

No

Variable

No

Indicador

1
2

Variable 1
Variable 2

Variable 3

1
2
3
4

Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicador 4

Fuente del indicador

Fuente del
Fuente del
Fuente del
Fuente del

indicador
indicador
indicador
indicador

Unidad de
Medida
Unidad
Unidad
Unidad
Unidad

Fuentes de informacin
Fuentes de informacin
Fuentes de informacin
Fuentes de informacin
Fuentes de informacin

Fuente: IDEA-UN

6 ESTA FORMA DE ORGANIZACIN DE LOS INDICADORES TIENE RELACIN CON LA METODOLOGA DE MARCO LGICO QUE SE UTILIZA PARA
ESTRUCTURAR PROYECTOS.

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

Matriz de diagnstico
La matriz de diagnstico tiene la funcin de sintetizar los datos para realizar la lnea base.
Los resultados de esta matriz se consolidan y presentan en un documento Caractersticas,
perfil, anlisis de la situacin, o simplemente, diagnstico del municipio, distrito o
departamento, el cual debe contener un anlisis del estado actual de las diferentes
variables construidas en la perspectiva de identificar a partir de ellas los principales
dificultades, urgencias o necesidades de la entidad territorial a travs del recurso
denominado rbol de problemas. Este documento debe ir acompaado de mapas u otros
recursos grficos que se consideren necesarios para analizar el estado actual de los
problemas de la entidad territorial objeto de la formulacin del PDT 2008-2011.
Es importante que durante el proceso de construccin de la lnea base, se haga una
diferenciacin entre variables internas, es decir los rasgos o componentes que son el objeto
de estudio para el PDT y las variables externas (de contexto) definidas como aquellas que
afectan a la entidad territorial pero cuyo comportamiento y gobernabilidad no puede ser
determinado totalmente por los actores o circunstancias territoriales. El anlisis
retrospectivo a partir de las caractersticas del entorno territorial se realizar siempre y
cuando se tengan datos para periodos de tiempo significativos. En el caso colombiano,
sern al menos 5 aos. No obstante y dada la precariedad de la informacin a nivel
territorial, tal vez es ms adecuado y pertinente enfocarse en un anlisis retrospectivo
limitado a partir de las variables estratgicas seleccionadas.

PARA

LOGRAR LA CONSTRUCCIN DEL DIAGNSTICO Y SU VALIDACIN EN

TRMINOS DE UNA LNEA DE BASE (VARIABLES EN INDICADORES) A PARTIR DE

(ESPACIO-TERRITORIO,
DIMENSIONES DEL DESARROLLO Y ATRIBUTOS DE LA ENTIDAD TERRITORIAL) SE
SUGIEREN LOS SIGUIENTES MEDIOS, ACTIVIDADES Y PRODUCTOS.
LOS ELEMENTOS DEL DESARROLLO TERRITORIAL

Mtodos, tcnicas e instrumentos:

Identificacin de estudios y expertos que aporten al conocimiento territorial y sus
perspectivas
Realizar una sntesis del diagnostico, acompaado con un directorio de variables e
indicadores que permitan establecer en trminos cualitativos y cuantitativos la
situacin actual de la entidad territorial.
La lluvia de ideas
El Juego de Actores

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

Talleres de socializacin, puesta en comn y convergencia de ideas

Actividades:
Identificacin de variables de desarrollo territorial.
Seleccin de indicadores del nivel territorial.
Construccin y validacin de la lnea de base de la entidad territorial objeto del PDT.
Productos:
Listado de variables de desarrollo territorial por dimensiones y atributos del territorio.
Tabla de indicadores por dimensiones y atributos de la entidad territorial.
Documento validado de la lnea de base de la entidad territorial.

La problematizacin del diagnstico

Complementariamente a la construccin del diagnstico validado en trminos de una lnea
de base con variables e indicadores del desarrollo territorial, para la formulacin de la
primera parte de los planes de desarrollo es deseable partir de la identificacin y seleccin
de los principales problemas de la entidad territorial en la direccin de proponer las
alternativas de solucin ms pertinentes una vez que ellos son planteados en esta primera
parte del plan.
Como se indic en los anteriores captulos, se asume que los Programas de Gobiernos
ganadores el 30 de octubre ltimo en las entidades territoriales se presume que contienen
las propuestas ms viables para resolver las necesidades ms sentidas por las
comunidades de municipios, distritos y departamentos de Colombia. Estos se constituyen
en la base para la elaboracin de los planes de desarrollo territorial 2008 2010.
El objeto del anlisis de la situacin de la entidad territorial por dimensiones y atributos y la
problematizacin de la misma conduce a plantear alternativas de solucin a las
necesidades y urgencias ms sentidas por la comunidad.

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

La problematizacin del diagnstico validado a partir de los Programas de Gobierno y la
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lnea de base consolidada es deseable representarla en un rbol del problemas a partir de

los actores territoriales.
Una manera expedita de plantear los problemas para encontrar las alternativas de solucin
en trminos de identificar los efectos finales y las causas que lo originan es el diseo de un
rbol de problemas. El proceso de construccin del rbol se puede estructurar
describiendo los efectos generados por este problema central - ramas grandes y pequeas
del rbol e identificacin las causas - races del rbol.

A continuacin se explica de forma sinttica el diseo de este rbol

Identificacin del problema central (Tronco):
La construccin de la lnea de base a partir de variables e indicadores permite identificar el
problema y posibilita conocer sus manifestaciones y causas. De ah la importancia de
realizar este anlisis con la mayor rigurosidad posible porque una incorrecta identificacin
se traducir en una errnea construccin del rbol.
Identificacin de efectos (Ramas)
Las consecuencias inmediatas, se pueden reconocer en estos ejemplos: la carencia de agua
potable en una comunidad generando a su vez enfermedades gastrointestinales, altos
ndices de desnutricin en madres embarazadas generando a su vez que sus hijos tengan
deficiencias en su desarrollo o al momento de nacer, las altas tasas de analfabetismo
dentro de una poblacin en particular generaran menores oportunidades de acceder a
empleos remunerados.
A partir de las consecuencias de primer nivel se derivan efectos de mayor importancia. Por
ejemplo, la incapacidad de acceder a empleos remunerados generara bajos niveles de
ingreso en una comunidad en particular. Al analizar otros niveles de consecuencias, se
puede llegar hasta niveles de mayor profundidad y que muestran el efecto final en la
poblacin. Usualmente este nivel se identifica con prdidas de calidad de vida y atraso
socioeconmico de la poblacin.

7 PARA AMPLIAR ESTA INFORMACIN REMITIRSE A GUA PARA LA IDENTIFICACIN, PREPARACIN Y EVALUACIN DE PROGRAMAS SOCIALES,
DIRECCIN DE PROYECTOS Y PROGRAMACIN DE INVERSIONES. ILPES, 1998, SECCIN 3.5. PAG. 45
8 OTRA RAZN DE UTILIZAR ESTA MANERA DE REPRESENTACIN QUE JUSTIFICA SU CONSTRUCCIN ES QUE PARA LA EJECUCIN DE LOS
PLANES DE DESARROLLO TERRITORIALES 2012-2015 A TRAVS DE LOS PLANES DE ACCIN Y LOS PRESUPUESTOS (PLANES OPERATIVOS
ANUALES DE INVERSIN), LOS PERFILES DE PROYECTOS DE LOS BANCOS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS NACIONALES Y TERRITORIALES, LOS
ESTUDIOS DE PREFACTIBILIDAD/FACTIBILIDAD, ESTUDIOS Y DISEOS PARTEN NECESARIAMENTE DE RBOLES DE PROBLEMAS.

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

Identificacin de causas (Races):
Es necesario investigar las causas posibles que dan origen al problema central. Se deben identificar las
causas inmediatas del problema, y as despus de una identificacin de causas por niveles llegar a
identificar las causas principales del problema, es decir las races mas profundas del rbol.
Un ejemplo de rbol de problema se presenta a continuacin en donde se pueden apreciar los efectos de
una baja proteccin de la salud pblica en el mbito nacional. En la base del tronco se identifican las
causas directas e indirectas del problema seleccionado.

RBOL DE PROBLEMAS
Alta morbilidad y mortalidad

EFECTOS
Poca confianza de los

Altos niveles de

Altos ndices de

PROBLEMA CENTRAL

Limitado poder
d

Maltrato
i f til

Escasa habilidad

Explotacin laboral y

Baja proteccin de la salud

pblica

Inadecuado uso

Bajos niveles de

Poca divulgacin de los

Bajos niveles en

saludable del

prevencin en

Derechos y deberes en
l d

Salud para

Inadecuadas
prcticas

CAUSAS

Inadecuadas
prcticas

Fuente : Ministerio de Proteccin Social 2005

Otro ejemplo que se presenta tiene que ver con la problemtica del sector rural nacional y
territorial. El planteamiento del problema y la grfica respectiva se elaboraron a partir del
informe Colombia rural:razones para la esperanza del PNUD 2011.

9 EN EL SECTOR DE LA SALUD LOS RBOLES DE PROBLEMAS EXPRESAN EL ENFOQUE DE DETERMINANTES: QUE SE UTILIZA PARA FORMULAR
LOS PLANES DE SALUD PBLICA TANTO NACIONAL (2006-2010 Y EL DECENAL 2012-2021) COMO LOS TERRITORIALES (2008-2011 Y
2012-2015).

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

Identificacin del problema central:
El contexto del problema fundamental tiene que ver con el modelo actual de desarrollo
rural que 1) no promueve el desarrollo humano y hace la poblacin rural ms vulnerable; 2)
es inequitativo y no favorece la convergencia; 3) invisibiliza las diferencias de gnero; 4) es
excluyente; 5) no promueve la sostenibilidad; 6) concentra la propiedad y crea condiciones
para el surgimiento del conflicto; 7) es poco democrtico; y, 8) no afianz la
institucionalidad rural.

10

El problema central es el fracaso del reformismo agrario, la lucha por la tierra y el

conflicto armado rural no resuelto.

Identificacin de efectos:

11

12

Riesgo de zonas de reserva forestal por distribucin geogrfica del territorio.

Predominio de la ganadera sobre la agricultura.
Proliferacin de actividades econmicas ilegales.
Ampliacin de la frontera agrcola
Cambio climtico, tragedia invernal y gestin del riesgo.
Despojo y abandono de tierra.
Desplazamiento forzado

Identificacin de causas:

13

El modelo de desarrollo rural inequitativo, excluyente. injusto e insostenible que incrementa los
desequilibrios regionales y la pobreza rural.
Estructura de la tenencia de la tierra y patrones de ocupacin y explotacin econmica del
territorio rural. (lucha por la tierra)
Deterioro de la institucional pblica rural.

10 IBDEM
11
12
13

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

El conflicto armado (control territorial y el narcotrfico)

Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - Colombia. Informe Nacional de

Desarrollo Humano 2011. COLOMBIA RURAL: RAZONES PARA LA ESPERANZA. Bogot:
Septiembre de 2011.

A partir de este planteamiento del problema de la Colombia rural, la alternativa de

solucin ms viable y sostenible propuesta en el documento se formula en trminos de
ejecutar una reforma rural transformadora con el siguiente rbol de objetivos especficos:

Replantear el modelo rural apostndole al desarrollo humano.

Combatir los desequilibrios regionales y luchar contra la pobreza rural.

Ordenamiento territorial e intervencin del Estado para hacer ms eficiente y

menos conflictiva la ocupacin y el uso del territorio.
Formular una poltica integral de tierras.
Seguridad humana como complemento a la poltica integral de tierras y a la lucha
contra la pobreza.
Fortalecer la democracia local.
Acciones diferenciadas para combatir las situaciones de vulnerabilidad de los
pobladores rurales.

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

Priorizar las agendas pendientes de las vctimas.
Desarrollo institucional como un componente transversal para que el campo
despegue.
Mejorar el desempeo sectorial para ofrecer oportunidades a la poblacin rural.

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