Problemas Ambientais Urbanos

Problemas ambientais urbanos:
desafios para a elaborao

de polticas pblicas integradas
Lucia Sousa e Silva
Luciana Travassos
Resumo
Os problemas ambientais urbanos se originam a
partir do relacionamento entre os assentamentos humanos e seu suporte fsico. Comumente
apelidados de Agenda Marrom, tais problemas
implicam o comprometimento dos recursos naturais das cidades e se associam precarizao
da qualidade de vida das populaes urbanas. O
objetivo do presente artigo contribuir para o
entendimento da complexidade dos problemas
ambientais urbanos, dando insumos para a formulao de polticas pblicas que tenham como
meta o alcance de condies socioambientais
mais justas e equilibradas. A metodologia adotada foi a elaborao de um histrico pertinente institucionalizao das questes ambientais
urbanas, bem como a realizao de um estudo
acerca das causas dos conflitos socioambientais
urbanos contemporneos. Por fim, buscou-se
sistematizar os principais problemas ambientais
urbanos, evidenciando sua conectividade.
Abstract
Urban environmental issues originate from
the relationship between human settlements
and their natural support. Usually known
as Brown Agenda, these issues jeopardize
the cities natural resources and lead to the
loss of the urban populations quality of
life. This paper aims to contribute to the
understanding of the complexity of urban
environmental problems, in order to assist
the formulation of public policies that are
committed with fair and balanced social
and environmental conditions. The chosen
methodology was the elaboration of the
history of the institutionalization of urban
and environmental issues, as well as research
on the main causes of contemporary social
and environmental conflicts in an urban
context. Finally, this paper systematizes
the main urban environmental problems,
emphasizing their connectivity.
Palavras-chave:
problemas ambientais urbanos; polticas pblicas; assentamentos precrios; metrpoles; crescimento urbano.
Keywords:
urban environmental problems;
public policies; slums; metropolises; urban
growth.
cadernos metrpole 19
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lucia sousa e silva e luciana travassos
Introduo
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A relao intrnseca que existe entre os assentamentos urbanos e o seu suporte fsico
sempre provocou impactos, negativos ou
positivos. As mudanas nos padres produtivos e nas dinmicas populacionais alteram
a natureza desses impactos e, conseqentemente, as condies socioambientais das
aglomeraes urbanas. A Revoluo Industrial, por exemplo, gerou mudanas significativas nesses padres, pontuando um
momento no qual a capacidade humana de
alterao do meio e de utilizao dos recursos naturais aumentou vertiginosamente.
Se, por um lado, esse aumento possibilitou
um crescimento expressivo da populao
mundial em razo de uma maior abundncia
de recursos, por outro, foi responsvel pela
diminuio progressiva da capacidade de resilincia dos ecossistemas. Nesse processo,
conflitos antigos foram acirrados e novos
foram constitudos, tornando cada vez mais
complexa a relao entre os assentamentos
urbanos e sua base fsica.
Embora os problemas ambientais urbanos no sejam recentes, somente nas ltimas dcadas comearam a fazer parte da
conscincia pblica, sobretudo em funo
da escala e da gravidade por eles assumidas.
Esse processo pode ser reconhecido tanto
na incorporao do meio ambiente urbano
em agendas e documentos que constituem
o marco institucional da rea quanto no seu
aparecimento em disciplinas diversas, sugerindo a emergncia do tema como rea especfica de investigao cientfica.
Entretanto, em que medida se pode
afirmar que a delimitao das questes
am bientais urbanas fornece os insumos
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necessrios a uma gesto ambiental e urbana adequada? Mais ainda, at que ponto a
incorporao institucional ou disciplinar da
questo apresenta reflexos concretos no espao urbano produzido ao longo das ltimas
dcadas?
Nos pases em desenvolvimento e, especialmente no Brasil, pode-se dizer que
a institucionalizao da questo ambiental
urbana no apresentou reflexos concretos
nas cidades. H uma distncia considervel entre o discurso contido nas agendas
e documentos e a realidade socioambiental
dessas cidades, que resulta, dentre outros,
da incapacidade de conceber polticas pblicas que levem em conta no somente o
efeito degradao ambiental, social e urbana , mas tambm suas causas as formas de produo do espao urbano. Esse
distanciamento tambm decorre do imenso
passivo socioambiental existente nessas cidades, onde os problemas de degradao
socioambiental esto muito alm da capacidade de seu equacionamento.
Conhecer e compreender tais questes e
suas sobreposies essencial para subsidiar
a construo de polticas pblicas integradas,
que atuem nas mltiplas causas dos problemas socioambientais urbanos. Nesse sentido,
o artigo que ora se apresenta se subdivide
em trs partes. Na primeira, procurou-se
mostrar a institucionalizao da questo ambiental urbana por meio da observao da
incorporao do meio ambiente urbano em
agendas e documentos. Na segunda parte so
analisadas as causas dos conflitos socioambientais urbanos contemporneos, com enfoque nos processos de produo do espao
urbano. Por fim, faz-se um retrato da situao atual dos problemas ambientais urbanos,
estabelecendo as relaes intrnsecas entre
problemas ambientais urbanos: desafios para a elaborao de polticas pblicas integradas
esses e suas mltiplas causas, evidenciando

que as aes do poder pblico visando o seu
enfrentamento no podem ser setoriais ou
reativas, mas integradas e proativas.
A institucionalizao
da questo ambiental
urbana
Muito embora a produo do espao urbano ao longo das ltimas dcadas esteja associada a um acirramento dos problemas
ambientais urbanos, observa-se uma paulatina ampliao da conscincia pblica a
respeito desses problemas, bem como um
reconhecimento cada vez mais profundo da
dimenso ambiental subjacente s questes
urbanas. Se, at a dcada de 1990, o movimento ambientalista mundial concentrava-se
prioritariamente nos problemas ambientais
relacionados Agenda Verde, como aqueles
afetos proteo dos recursos naturais e
dos ecossistemas, a partir de ento passou
efetivamente a incluir em sua pauta de preocupaes os problemas ambientais relacionados diretamente aos ambientes urbanos.
A importante mudana de perspectiva
dos problemas relativos aos centros urbanos
no fruto do acaso e sim de um longo percurso realizado pelo movimento ambientalista, em que novos parmetros foram gradualmente introduzidos nas abordagens pertinentes ao meio ambiente. J a partir da dcada de 1970, o Novo Ambientalismo trazia
tona o estreito relacionamento entre meio
ambiente e desenvolvimento, introduzindo
parmetros polticos, sociais e econmicos,
tais como a pobreza e a desigualdade existentes entre os pases pobres e ricos, nas
anlises relativas ao meio ambiente. A possibilidade de compreender as questes ambientais no mais de forma restrita, vislumbrando somente a conservao de recursos
naturais ou os problemas da poluio, mas a
partir de uma perspectiva social, econmica
e poltica mais abrangente em que se inclui
o questionamento das formas de desenvolvimento prevalecentes nos pases do Primeiro
ou do Terceiro Mundo possibilita o incio
do entendimento da face ambiental subjacente aos assentamentos urbanos.
Porm, se as razes da problemtica
ambiental urbana podem ser reconhecidas
desde a dcada de 1970, foi somente na dcada de 1990 que o tema efetivamente ganha visibilidade, impulsionado pelos fruns
internacionais promovidos pelas Naes
Unidas. Na Conferncia das Naes Unidas
para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), realizada pela ONU em 1992
na cidade do Rio de Janeiro, a questo do
desenvolvimento e a noo de meio ambiente humano tornaram-se os elementos-chave
nas abordagens dos problemas ambientais.
Um dos principais produtos da
CNUMAD, a Agenda 21, parte de uma clara
distino entre os problemas dos assentamentos humanos em pases desenvolvidos
ou em desenvolvimento, concluindo que a
imensa concentrao populacional nos assentamentos urbanos dos pases em desenvolvimento tem exercido forte presso
sobre o meio ambiente. De maneira semelhante, aponta a pobreza como uma das
questes cruciais dos problemas ambientais
urbanos, considerando a sua a erradicao e
a resoluo do problema habitacional como
requisitos indispensveis para a promoo
do desenvolvimento sustentvel nas grandes
cidades (CNUMAD, 1992).
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No entender de Pugh (2000), foi no

contexto da Conferncia do Rio de Janeiro
que a Agenda Marrom ganhou importncia efetiva, pois, de maneira pioneira, os
problemas relacionados ao crescimento desordenado dos grandes centros urbanos,
sobretudo nos pases em desenvolvimento, assumiram a mesma importncia que
aqueles relacionados perda de recursos
naturais. Em outros termos, pela primeira
vez a Agenda Verde cedeu espao significativo Agenda Marrom. Contudo, como
aponta Ancona (2002), a Conferncia do
Rio de Janeiro e os produtos dela derivados pouco avanaram no que se refere aos
meios para a realizao de seus objetivos,
uma vez que se constituem apenas como
uma pauta de compromissos polticos, econmicos e sociais dirigida a todas as naes
do mundo.
Outro documento importante para a
construo da problemtica ambiental urbana a Agenda Habitat, produzida na ocasio
da Segunda Conferncia sobre Assentamentos Humanos das Naes Unidas (Habitat
II), realizada em Istambul, no ano de 1996.
A histria de Habitat II novamente remonta
dcada de 1970, quando se realizou em
Vancouver, no ano de 1976, a Primeira
Conferncia sobre Assentamentos Humanos
das Naes Unidas. Como principal produto, a Primeira Conferncia gerou o centro
das Naes Unidas para os Assentamentos
Humanos (UN-Habitat ou Agncia Habitat),
tendo como objetivo precpuo o tratamento
de situaes crticas de habitao ocasionadas por desastres naturais, guerras civis e
conflitos urbanos.
Durante seus primeiros anos de atuao, a UN-Habitat se concentrou na necessidade da produo habitacional strictocadernos metrpole 19
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sensu para pessoas necessitadas, deixando

a dimenso urbana relegada a um segundo
plano. O acelerado processo de urbanizao
verificado nos 20 anos que separam as duas
conferncias, contudo, fez com que novas
questes fossem introduzidas na pauta de
preocupaes da agncia como a irregularidade e precariedade dos assentamentos
populares, a necessidade de expanso das
infra-estruturas e dos servios urbanos, o
controle e o tratamento de resduos, a poluio ambiental e a degradao decorrente do
processo de expanso urbana, dentre outras
(Rolnik e Saule Jr., 1997). A incorporao
paulatina de temas urbanos fez com que a
agncia gradativamente transformasse seu
papel inicial de prestador de assistncia
produo habitacional. Essa mudana de
mentalidade marcou no apenas a Segunda
Conferncia sobre Assentamentos Humanos,
como tambm o produto dela derivado a
Agenda Habitat.
No contexto brasileiro, a Agenda 21
Global e a Agenda Habitat contriburam para
a elaborao da Agenda 21 Brasileira, especialmente no que tange ao eixo temtico denominado Cidades Sustentveis. Incorporando os objetivos que se referem promoo
do desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos, o documento apresenta
propostas no sentido de introduzir a dimenso ambiental nas polticas urbanas existentes ou a serem formuladas. O Plano Plurianual, PPA, 2004-2007, do governo federal,
adotou a Agenda 21 Brasileira como um de
seus programas. Tal fato demostra que, ao
menos teoricamente, a questo ambiental
ganhou importncia como base para a elaborao de polticas pblicas estruturais do
pas no perodo. Disponvel em: http://www.
mma.gov.br
Em 2003, foi criado, pelo Governo Federal, o Ministrio das Cidades, fruto de antigas reivindicaes encabeadas pelos movimentos sociais de luta pela reforma urbana.
A constituio do Ministrio das Cidades
emblemtica quanto insero das questes ambientais nas pautas relacionadas ao
meio urbano, fato que pode ser observado
pela amplitude dos temas tratados por esse
ministrio. Em cada uma das quatro secretarias Habitao, Saneamento Ambiental,
Transporte e Mobilidade e Programas Urbanos esto alocados programas especficos
que tm como meta melhorar as condies
de habitabilidade de assentamentos humanos precrios.1
Tambm na dcada de 2000 deve ser
destacada a Conferncia do Milnio, promovida pela Organizao das Naes Unidas em
2000, que originou oito Metas de Desenvolvimento do Milnio. Para os propsitos
deste trabalho, interessa destacar a meta 7,
que subdividida em trs objetivos: integrar os princpios do desenvolvimento sustentvel nas polticas e programas nacionais
e reverter a perda de recursos ambientais;
reduzir pela metade, at 2015, a proporo
da populao sem acesso permanente e sustentvel gua potvel segura; e alcanar
at 2020 uma melhora significativa na vida
de pelo menos 100 milhes de habitantes de
assentamentos precrios.2
Embora haja mrito em propor determinadas metas em escala global e nacional,
h algum consenso sobre o fato de que isso no significa uma melhoria efetiva das
condies de vida em escala regional ou local. Ou seja, as desigualdades entre os pases iro persistir, ainda que haja alguma
melhoria dos indicadores globais (Mehta,
2005).
Especificamente em relao melhoria

na qualidade de vida da populao que mora
em assentamentos precrios, a UN-Habitat
(2005) aponta que, alm de no ter havido progresso em relao meta, provvel
que a mesma nunca seja alcanada em funo da desigualdade existente entre os pases. Se, em termos globais, dados de 2001
apontavam que 3 em cada 10 habitantes urbanos viviam em assentamentos precrios,
na frica Subsariana essa proporo era de
7 para cada 10.
Esse breve histrico demonstrou que,
entre os documentos formulados na dcada de 1970 e aqueles produzidos ao longo da dcada de 1990 e 2000, houve um
amadurecimento significativo das abordagens pertinentes aos problemas ambientais
urbanos e uma dupla apropriao. A questo ambiental foi incorporada pela agenda
urbana e a questo urbana passou a fazer
parte da agenda ambiental. De uma viso
excessivamente genrica da associao entre
meio ambiente e desenvolvimento, parte-se
para uma compreenso mais profunda dos
problemas atinentes aos contextos urbanos,
com o potencial de interferir na formulao
de polticas pblicas orientadas construo
de cidades social e ambientalmente sustentveis (Jacobi, 2000).
Contudo, h ainda uma distncia considervel entre a retrica e tambm os objetivos constantes nesses documentos e a
proposio e o alcance das polticas pblicas
escolhidas para responder aos problemas
colocados. Nesse sentido, os itens apresentados a seguir tm como objetivo mostrar o
desafio colocado para a criao dessas polticas pblicas, evidenciando a complexidade
dos problemas ambientais urbanos e, portanto, de seu tratamento.
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A construo da questo
ambiental urbana
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Durante a Segunda Conferncia Mundial sobre Assentamentos Humanos (Habitat II),

ocorrida em 1996 em Istambul, a Organizao das Naes Unidas (ONU) apresentou
dados que mostravam taxas muito altas de
crescimento da populao urbana mundial
desde a dcada de 1950. Se, em 1975,
apenas 37% da populao mundial residia
em reas urbanas (representando menos
de 300 milhes de habitantes), em 1997,
essa cifra atingiu o patamar de 47% da populao total (aproximadamente 1,3 bilho
de habitantes) (BIRD, 1997; Brasil; MMA,
Ibama e Consrcio Parceria 21, 2000). Em
2005, os dados apontam que havia 3,16
bilhes de pessoas vivendo em reas urbanas, de um total de 6,5 bilhes de pessoas.
O ano de 2008 marcar o momento em que
a populao urbana mundial ultrapassar os
50% e a previso que, em 2030, essa populao atinja os 4,9 bilhes de habitantes,
de um total de 8,1 bilhes de pessoas.
Dentre os continentes, somente a
frica e a sia ainda no tm suas populaes eminentemente urbanas, no entanto,
exatamente a que a populaes urbanas
e rurais vm crescendo s mais altas taxas
(UNPD, 2007). Os dados da Diviso de
Populao da ONU mostram que, no perodo compreendido entre 2000 e 2005, a
populao urbana mundial cresceu a uma
taxa de 2,07% ao ano, contudo, enquanto
nos pases considerados mais desenvolvidos
essa taxa foi de 0,61%, nos pases em desenvolvimento a populao urbana cresceu
2,68% a cada ano.3 No continente africano,
a mesma taxa ficou em 3,31% e, na China,
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a taxa oficial foi de 3,1% ao ano. A mais alta taxa vem do conjunto de pases da frica
Subsariana, 4,58%.4
Esses nmeros ilustram uma questo
j bem conhecida, de que as cidades cujas
populaes mais crescem se encontram nos
pases menos desenvolvidos, em duas situaes principais: em cidades que possuem at
500 mil habitantes e em cidades que possuem entre 1 e 5 milhes de habitantes, como Nairbi (Qunia), Luanda (Angola), Porto Prncipe (Haiti) e dezenas de cidades na
China e na ndia. Embora essas categorias
de cidade apresentem as maiores taxas relativas de crescimento populacional, o crescimento da populao nas grandes cidades
em nmeros absolutos intenso o suficiente
para expandir a presso sobre os recursos
naturais. Em Mumbai, na ndia, entre 2000
e 2005, uma taxa de crescimento de 2,5%
ao ano representou um ganho de 2 milhes
da habitantes. Esse o exemplo extremo de
uma situao similar quela verificada em
Shangai e Pequim, na China, Cidade do Mxico, no Mxico, Lagos, na Nigria, Jacarta,
na Indonsia, Karachi, no Paquisto, e tambm em So Paulo.
No contexto brasileiro, o processo de
urbanizao consolidado ao longo das ltimas dcadas no se mostrou diferente desse
padro. Entre 1940 e 2000, o pas apresentou um crescimento da populao urbana
de 31,2% para 81,2%, passando de uma
condio basicamente rural para outra predominantemente urbana. Em termos da distribuio territorial da populao urbana, o
que se verificou foi uma forte concentrao
populacional em cidades cada vez maiores.
Em 1950, o Brasil tinha apenas duas grandes cidades com mais de um milho de habitantes (So Paulo e Rio de Janeiro); j na
dcada de 1990, esse nmero saltou para

13 cidades (Grostein, 1999).
Em outros termos, a exemplo do
ocorrido em diversos pases em desenvolvimento no mundo, a dinmica urbana no
Brasil, a partir da dcada de 1950, revelou
um movimento duplo: um vertiginoso crescimento da populao urbana e uma forte
concentrao territorial dessa populao
em aglomerados urbanos de grande porte,
representados em grande medida pelas regies metropolitanas criadas pelos poderes
pblicos federal ou estadual.
De forma intrinsecamente relacionada
ao processo de crescimento e de adensamento populacional, observa-se nos grandes
centros uma significativa concentrao da
pobreza. Os dados de 2003 do UN-Habitat
estimam que 31,6% da populao urbana
mundial viva em assentamentos urbanos precrios. Na frica Subsariana, como dito anteriormente, as pessoas que vivem nessas condies so inacreditveis: 71,9%. Na populosa regio centro-sul da sia, onde se encontra a ndia, estima-se que 58% da populao
urbana viva nesses tipos de assentamentos.
Na Amrica Latina, a proporo de 31,9%
da populao urbana nessas condies.
possvel inferir que grande parte dessa populao vive nas megacidades citadas
acima ou em outras grandes cidades dessas
regies. Davis, em seu livro Planeta Favela (2006), aborda amplamente essa questo, mostrando as condies de vida dessas
populaes, e tenta, a partir de algumas
aproximaes, quantificar a populao dos
maiores assentamentos urbanos precrios
do mundo. Entre os diversos conglomerados de assentamentos precrios no mundo,
o autor atesta que boa parte se localiza na
Amrica Latina. De fato, os cinco maiores
esto na Cidade do Mxico, em Caracas, em

Lima e em Bogot. O maior deles abriga 4
milhes de pessoas e encontra-se no sudeste
da metrpole da Cidade do Mxico, abrangendo diversos municpios.
A situao no Brasil tambm preocupante. Em 1990, viviam 12,3 milhes de
pobres nas regies metropolitanas brasileiras ou o equivalente a 29,21% da populao pobre brasileira, ento estimada em 42
milhes de habitantes. Nos estados de So
Paulo e Rio de Janeiro, os pobres metropolitanos representam, respectivamente, 63%
e 84% da populao total desses estados
(Brasil; MMA; Ibama; Consrcio Parceria
21, 2000). Somada s elevadas taxas de
crescimento e de adensamento populacional, a concentrao da pobreza nos centros
metropolitanos tem interferncia direta na
configurao espacial das cidades.
Parcela expressiva da populao de
baixa renda encontra o seu local de moradia nas periferias urbanas. Caractersticas
intrnsecas a essas reas como a existncia
de estoques de terras livres, a ausncia de
infra-estrutura instalada, a precariedade de
servios pblicos, a longa distncia dos centros urbanos, a baixa qualidade dos loteamentos e a clandestinidade generalizada
rebaixam o seu valor no mercado imobilirio
e possibilitam o seu acesso por parte da populao de menores recursos. A conjugao
de determinadas circunstncias, dentre as
quais a ausncia sistemtica do poder pblico na proviso de polticas pblicas habitacionais de interesse social, fez com que o
ento denominado modelo de expanso perifrica prevalecesse no contexto brasileiro
desde a dcada de 1950 e se transformasse
em uma das formas de acesso habitacional
mais significativa do pas.5
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Alm do movimento de periferizao

das cidades, observa-se, a partir da dcada
de 1980, um processo crescente de favelizao nas regies metropolitanas brasileiras. Durante a referida dcada, os dados
do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica) apontam ndices de crescimento
da ordem de 118,33% em relao populao residente em favelas e de 133,19%
no tangente aos domiclios situados em favelas, destacando-se o crescimento nas regies de Belm, Recife, Curitiba e So Paulo
(Grostein, 2001).
Via de regra, a expanso de reas perifricas e a ocupao de reas intra-urbanas
por favelas se processam em reas desprezadas pelo mercado imobilirio formal e/ou
em reas de restrio de uso como beiras
de crregos, encostas dos morros, terrenos
sujeitos a enchentes ou reas de proteo

ambiental , as quais freqentemente envolvem algum tipo de risco. Ou seja, de maneira paradoxal, so exatamente as reas mais
frgeis do ponto de vista ambiental e que
por esse motivo jamais deveriam ser ocupadas que passam a dar suporte a esse tipo de
ocupao urbana, especialmente precria e
predatria (Maricato, 1996).
Como apontam Moretti e Fernandes
(2000), se a expanso da rea urbanizada das
cidades sobre o territrio necessariamente
implica algum tipo de impacto sobre o meio
ambiente, mais impactos ainda ela provoca
quando ocorre de forma precria e incompleta, no atendendo s exigncias tcnicas
necessrias ao parcelamento do solo e no
respeitando os condicionantes do meio fsico. Os impactos ambientais da resultantes
34
Foto 1 Assentamento precrio sobre igaraps em Belm, 2007
Fonte: Juliana Marques /Lume FAUUSP).
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so muito mais intensos e passam a afetar

no apenas a escala local, mas todo o conjunto metropolitano.
Tal o que decorre do processo de urbanizao verificado nos principais centros
urbanos brasileiros. Se, por um lado, estes
centros concentram espacialmente a fora de
trabalho, os meios de produo, os sistemas
de prestao de servios e os meios de cultura e de informao, por outro, acumulam
parte significativa dos desequilbrios e desajustes ambientais mais graves (Silva, 2000).
A escala e a intensidade adquiridas por estes
problemas nas ltimas dcadas dependeriam
da formulao de polticas pblicas integradas e de aes articuladas, o que nem sempre foi trao marcante da gesto urbana.
Ao contrrio, a gesto desses espaos foi
tradicionalmente marcada por abordagens
fragmentadas, seja em relao s instncias
governativas envolvidas ou s diversas aes
e polticas pblicas prevalecentes.
Nas metrpoles, dada a justaposio de
municpios dotados de autonomia polticoadministrativa e a presena marcante do
governo estadual, verifica-se uma estrutura governativa bastante intrincada, o que
prejudica a interao institucional e faz com
que as aes locais ou setoriais sejam predominantes. Esse quadro ainda agravado,
considerando a ausncia de instituies e
mecanismos fortes de coordenao e cooperao, bem como a baixa expressividade
poltica e prtica de documentos de inteno
ordenadora do meio urbano, como os planos diretores metropolitanos (BIRD, 2002).
Complementarmente, a ao governamental historicamente lidou com os problemas urbanos de maneira pontual, gerando
rgos e planos tambm pontuais para o
seu equacionamento. Como aponta Hogan
(1995), esses rgos atualmente tm se demonstrado incapazes de tratar o ambiente

urbano de forma integrada, fazendo com
que suas aes se mostrem ineficazes para
lidar com os referidos problemas na escala
vultosa em que hoje se apresentam. Alm
disso, o grau de carncia associado s regies metropolitanas brasileiras dependeria
de um aporte de recursos que, freqentemente, encontra-se adiante da capacidade
de seus governos (BIRD, 2002).
No que diz respeito especificamente
ao problema habitacional, o que se verifica
um imenso descompasso entre a demanda de habitao para a populao de baixa
renda e a capacidade do poder pblico em
produzir polticas habitacionais de interesse
social. Segundo Monte-Mr e Costa (2002),
esse aparente descompasso revela uma faceta perversa, em que a ausncia sistemtica
do Estado em relao demanda da populao de baixa renda se coaduna perfeitamente aos interesses do empreendedor popular,
cujo produto, o lote popular, incorpora o
menor investimento possvel, tornado-se
acessvel a essa fatia da populao.
Ainda que executados de forma precria e s custas de investimentos insuficientes por parte dos empreendedores, os
loteamentos clandestinos perifricos representam ao poder pblico, ao menos a
curto prazo, o suposto equacionamento da
questo da habitao popular. Em outros
termos, a reproduo do padro perifrico
vem apresentando, ao longo de vrias dcadas, claras vantagens a todas as partes envolvidas baixo investimento por parte do
loteador, consumidor com poucas exigncias
e disposto a consumir uma mercadoria sem
qualidade e um poder pblico isento de
suas responsabilidades (Meyer, 1991).
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Alm da ausncia sistemtica em relao proviso habitacional de interesse

social, Grostein (2001) destaca outros procedimentos adotados pelo poder pblico
no processo de construo da cidade, que
tambm interferem na agudizao dos problemas ambientais urbanos: a construo
aleatria e improvisada de sistema virio, a
ocupao indiscriminada dos fundos de vale,
a expanso urbana dissociada de transporte
pblico metropolitano de massa e a incompletude dos sistemas de saneamento bsico.
De acordo com o exposto, parece lcito afirmar que o papel desempenhado pelo poder pblico no processo de gesto das
grandes cidades e na formulao de polticas
pblicas no apenas possibilitou como fomentou a reproduo de prticas urbanas
predatrias, com grandes implicaes de carter socioambiental. Como assevera Hogan
(1995, p. 18):
Quando se sabe que nem vontade nem
competncia sempre marcaram a ao
governamental ao longo das ltimas
dcadas, no difcil reconhecer que
o pas enfrenta um caos ambiental em
suas cidades, demandando hoje ateno
urgente e investimentos vultuosos.
Em outros termos, seja atravs da

expanso de reas perifricas ou da ocupao de reas intra-urbanas por favelas, o
crescimento e o adensamento populacional
verificados nas metrpoles brasileiras ao
longo das ltimas dcadas, associados aos
acentuados nveis de pobreza que nelas se
concentram, marcam profundamente a configurao espacial das cidades e contribuem
sobremaneira para o agravamento dos
principais problemas ambientais urbanos.
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Bastante freqente em pases em desenvolvimento, esse processo se relaciona diretamente ao papel desempenhado pelo poder
pblico, seja no processo de gesto das cidades, seja na formulao de polticas pblicas
habitacionais e de desenvolvimento urbano.
Quais seriam, ento, as caractersticas
desse caos ambiental que prevalece nos
grandes aglomerados urbanos dos pases em
desenvolvimento ou, mais especificamente,
nas metrpoles brasileiras?
Os problemas ambientais
urbanos
Como visto anteriormente, a falta de alternativas de moradia popular e de lotes urbanos a preos acessveis, particularmente
nas grandes cidades, forou a populao
mais pobre a ocupar ilegalmente espaos
imprprios para o assentamento, o que, ao
lado da ausncia de infra-estrutura, contribui de maneira significativa para o agravamento das condies ambientais da cidade
e da qualidade de vida da populao urbana
metropolitana.
Ao lado dessas questes, observa-se
hoje um rpido crescimento populacional
em pases ou regies onde no existe muita
gua doce disponvel, o que os levar a enfrentar aquilo que a Organizao das Naes
Unidas define como estresse hdrico, ou seja, a disponibilidade de menos que 1000m/
hab/ano. Tal indisponibilidade se d por trs
motivos principais: baixo potencial hdrico, falta de infra-estrutura e contaminao
dos corpos dgua. Do ponto de vista da
demanda, esse quadro pode ainda ser agravado pela urbanizao intensa, uma vez que
a concentrao demogrfica em pontos especficos do territrio promove um aumento

da presso pelo uso da gua nessas regies.
Nas grandes cidades dos pases em desenvolvimento, essas questes freqentemente
aparecem associadas.
Segundo Monte-Mr (1994), o principal problema dos ncleos urbanos metropolitanos em pases em desenvolvimento
se refere aos aspectos de saneamento, cujo
carter incompleto cria srios problemas
ambientais e de sade. Questo h muito superada nos pases desenvolvidos, a meta de
universalizao dos sistemas de saneamento
bsico, como o abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos e de resduos
slidos, embora apresente visveis avanos,
ainda se faz presente em pases como o
Brasil como se pode constatar pela leitura
do Relatrio de Desenvolvimento Humano,
RDH, de 2006, que teve o saneamento bsico e o acesso s redes de infra-estrutura
como tema (PNUD, 2006).
Em muitos pases, a previso de que
o percentual mnimo de atendimento dessas
infra-estruturas, conforme o estabelecido
nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, somente se complete na segunda metade do sculo, dada a lentido do avano
verificada at o momento. Novamente aqui,
a situao particularmente grave nos pases da frica Subsariana, onde no chega
metade o nmero de domiclios ligados
rede de gua, e somente um tero dos mesmos so ligados rede de esgotos. Se forem
considerados os assentamentos precrios
desses mesmos pases, os valores so ainda
mais baixos, 19,1% e 7,4% respectivamente, sendo que somente 40% dos lares tm
acesso a uma fonte de gua potvel a menos
de 200 metros de distncia.
Embora distante da universalizao, as

taxas de atendimento na Amrica Latina (incluso o Caribe) so melhores, 83,7% para
gua e 63,5% para esgotos. Quando se trata dos assentamentos precrios, os valores
caem consideravelmente, a taxa mdia de
ligaes domiciliares de gua de 57,9% e,
de esgotos, 30,3% (UN-Habitat, 2003).
Os dados apresentados reforam a idia
de que h um vnculo estreito entre pobreza e ms condies sanitrias e de acesso
gua. O relato dramtico das condies sanitrias na regio de Kibera, em Nairbi (Qunia), feito por Davis histria que tambm
ganhou um quadro no RDH, 2006 , ilustra
bem as estratgias dos moradores desses
assentamentos para lidar com a precariedade do atendimento das redes de infra-estrutura: a existncia de dez latrinas para 40
mil pessoas, um dos indicadores apresentados, leva a populao a conviver com seus
excrementos. Davis possui muitos exemplos
similares, um dos mais contundentes vem
de Mumbai, onde metade da populao no
tem acesso a um vaso sanitrio. Ainda que
os dados trazidos por Davis possam no ser
to precisos, a situao descrita pelo autor
emblemtica para demonstrar no somente
o passivo socioambiental, como tambm o
desafio que tais cidades tm pela frente.
No contexto brasileiro, a cobertura de
abastecimento de gua encanada aumentou significativamente ao longo das ltimas
dcadas, atingindo, no ano de 2006, 93,1%
da populao urbana do pas.6 Esse nmero,
contudo, tambm escamoteia desigualdades
regionais e socioeconmicas, visto que, para o mesmo perodo, 27,9% da populao
urbana da regio Norte no contavam com
gua encanada (Brasil, MCidades, SNSA,
2006).
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37
Foto 2 Comunidade Marrocos em Fortaleza, 2007
38
Fonte: Simone Shoji/Lume FAUUSP.
Em relao cobertura de esgotos,

verifica-se um quadro mais precrio, em
que 48,3% do total da populao urbana
servida. Sob este nmero, novamente se
escondem disparidades regionais enquanto na regio sudeste 69,6% da populao
atendida pela rede, no norte, representam
apenas 6,1% do total (ibid.). Alm disso, a
grande maioria dos municpios que possuem
o servio de coleta de esgotos, no realiza
o tratamento do material coletado, fazendo com que os inmeros corpos dgua que
fluem pelas reas urbanas sejam utilizados
como esgotos a cu aberto ou locais de despejo de resduos slidos. A maior proporo
de esgotos tratados sobre os coletados no
Brasil fica nos municpios cuja populao
maior que 1 milho de habitantes, 52%. Tal
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proporo cai medida que a populao diminui e, nas cidades com menos de 5 mil habitantes, chega a 10% (Brasil, IBGE, 2000).
Estudos empricos realizados demonstram o estreito relacionamento entre a carncia de infra-estrutura de saneamento e
importantes indicadores de sade, como a
mortalidade infantil. A ausncia de abastecimento de gua e de coleta de esgotos uma
das principais responsveis pela proliferao
de doenas graves, seja atravs do consumo
de gua no tratada, ou pelo contato fsico
com guas poludas. De acordo com Hogan
(1995), essas doenas, de maior gravidade
nas regies mais pobres, tambm matam nas
periferias das grandes cidades. Confirmando
as observaes do autor, dados do ltimo relatrio da UN-Habitat (2005) mostram que
Figura 1 Taxa de mortalidade de crianas menores de cinco anos

em cidades selecionadas
Fonte: UN-Habitat, 2005, Programa de Indicadores Urbanos, Fase II apud: Un-Habitat, 2006.
as condies de sade dos pobres urbanos

comparvel e, por vezes, pior que aquelas
auferidas nas regies rurais de seus pases,
como pode ser observado na Figura 1.
Complementarmente, a disposio de
resduos slidos e efluentes domsticos em
cursos dgua apresenta um papel preponderante na contaminao de guas superficiais
e subterrneas muitas vezes tornando-as
indisponveis ao abastecimento pblico ,
assim como no processo de assoreamento
dos rios , agravando sobremaneira o problema das enchentes urbanas.
Os resduos slidos domsticos tambm so um problema que pode ser transformado em ameaa ambiental. De acordo
com dados do Censo Demogrfico de 2000,
76,4% dos domiclios urbanos brasileiros
so cobertos por servios de coleta de lixo,
sendo que o restante, necessariamente, d
uma destinao inadequada ao lixo produ-
zido: queima ou disposio de resduos em

terrenos baldios e cursos dgua so alguns
dos procedimentos adotados. Dentre os resduos que so devidamente coletados, verifica-se que 47,1% era destinado a aterros
sanitrios, 22,3% a aterros controlados e
30,5% ainda so dispostos em lixes.
Como aponta Chaffun (1997), a adoo dos lixes como soluo para a disposio final dos resduos slidos representa
srios riscos ambientais e prejuzos sade pelo fato de no receberem qualquer
tipo de tratamento, os lixes produzem
gases e substncias txicas que provocam a
poluio do ar, do solo, dos rios e aqferos subterrneos e superficiais, alm disso
os lixes se concentram principalmente nos
bairros perifricos onde vive a parcela mais
pobre da populao.
Outro problema atinente s grandes cidades se refere escassez de reas verdes e
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39
Fotos 3 e 4 Afluente do Rio Aricanduva, na Zona Leste de So Paulo, em 1997
Fonte: Luciana Travassos.
40
excessiva impermeabilizao do solo, com

reflexos diretos no aumento da temperatura das reas urbanas e na agudizao das
enchentes. Enquanto a presena de reas
verdes em centros urbanos contribui para o
equilbrio das temperaturas, aumentando a
quantidade de vapor de gua na atmosfera,
as construes e os calamentos ocasionam
mudanas nos processos de radiao e absoro do calor, contribuindo para a formao do conhecido fenmeno das ilhas de
calor. Segundo Lombardo (1985), as ilhas
de calor correspondem s reas nas quais
a temperatura da superfcie mais elevada
do que nas reas circunvizinhas, o que pode
ser verificado nas zonas mais densamente
urbanizadas da RMSP, cerca de 10 graus
centgrados mais aquecidas que os bairros
perifricos, onde h maior presena de vegetao (Sobral e Silva, 1989).
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Como asseveram Sobral e Silva (ibid.), a

concentrao de calor e de poluio em centros urbanos ocasiona uma mudana na distribuio espacial das chuvas, fazendo com
que elas se precipitem sobre reas intensamente urbanizadas, sobretudo em forma de
tempestades. Somado diminuio de reas
de infiltrao de chuvas e ao aumento do escoamento superficial da gua, resultantes da
escassez de reas verdes e da excessiva impermeabilizao do solo, esse dado contribui
para agravar ainda mais o j catico quadro
de inundaes e de enchentes que caracteriza os grandes aglomerados urbanos.
Dessa forma, ainda que os problemas
anteriormente citados no se relacionem
exclusivamente ao processo de crescimento
urbano extensivo e desordenado, h uma
intrnseca relao entre este e a consolidao de espaos especialmente carentes em
infra-estrutura sanitria, o desmatamento

de extensivas glebas verdes para o assentamento urbano e a excessiva impermeabilizao do solo.
Afora os j citados problemas, o crescimento urbano extensivo e desordenado
tambm provoca o desencadeamento de
problemas ambientais urbanos de outra
natureza. Como aponta Silva (1991), o padro perifrico de urbanizao se processa,
na maioria das vezes, em desconformidade
com as caractersticas do meio fsico. A partir da justaposio de diferentes projetos
de loteamento, geralmente definidos sobre
modelos idealizados de terreno, a malha urbana vai se estruturando sem considerar a
topografia, a declividade e o sistema de dre-
nagem do stio real, implicando gigantescas

movimentaes de terra, declividades inadequadas, remoo do solo superficial e exposio do solo de alterao.
Em escala local, um dos principais impactos decorrentes dessa ocupao a formao de voorocas e eroso do solo a partir
da exposio de terrenos vulnerveis ao
das guas. Estudos realizados pelo Instituto
de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) na dcada de
1990 estimam que cerca de 25% da superfcie da RMSP estaria ento comprometida
pelo fenmeno da eroso. Alm de propiciar
o deslizamento dos terrenos expostos, os
processos erosivos produzem uma quantidade significativa de sedimentos que contribuem, posteriormente, para o assoreamento
Foto 5 Bairro Taquaril, Belo Horizonte, em 2007
41
Fonte: Juliana Gonalves/Lume FAUUSP.
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dos rios e para a formao de enchentes,

ampliando o impacto da eroso para a esfera
regional (So Paulo, SVMA, 2001).
Alves (2007), a partir de anlises espaciais, demonstrou como a populao pobre do municpio de So Paulo est mais
sujeita ao risco de enchentes e deslizamentos de terra que as classes mdia e alta.
Contabilizou que 28,3% da populao pobre vive em reas de alta declividade ou prximas a rios ou crregos, ao lado de somente 14,7% da classe mdia e 9,9% da classe
alta. Tais valores se tornam mais preocupantes se observarmos as taxas de crescimento:
a populao pobre que vive em rea de risco
cresceu, entre 1991 e 2000, a 4,81% ao
ano, enquanto a populao de classe mdia
apresentou um crescimento de 0,56% e a
de classe alta diminuiu 1,2%, donde se conclui que praticamente todo novo morador de
reas de risco tem um nvel de renda baixo.

Essa exatamente a parcela da populao
que possui menores condies de lidar com
as conseqncias da consumao dos riscos
de inundao ou deslizamento.
importante ressaltar o carter de
interdependncia que caracteriza os principais problemas ambientais que assolam os
centros urbanos. As questes decorrentes
da expanso urbana extensiva e desordenada internas a uma sub-bacia hidrogrfica,
por exemplo, se transferem indistintamente aos inmeros corpos dgua que a recobrem e podem extravasar a escala local e
atingindo toda a macrobacia qual pertencem. A natural conectividade caracterstica
dos problemas ambientais urbanos faz com
que seja fundamental consider-los de maneira articulada, de forma a compreender
todos os seus efeitos interativos. A anlise
42
Figura 2 Problemas ambientais urbanos e sua conectividade
ocupao
inadequada de
vrzeas
voorocas
ocupao
inadequada de
encostas
exposio
superficial do
solo
produo de
sedimentos
eroso
desmatamento
aumento do
escoamento
superficial
impermeabilizao
do solo
desabamentos e
deslizamentos de
encostas
assoreamento
dos rios
agravamento
das enchentes
menor infiltrao
das guas pluviais
ocupao do
leito maior
do rio
produo
de gases e
substncias
txicas
contaminao
do solo
aumento das
chuvas torrenciais
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contaminao de rios
e represas
indisposio ao
abastecimento pblico
aumento da
temperatura
ausncia de
coleta de lixo
queimadas
poluio
do ar
escassez de
reas verdes
disposio de
resduos em locais
inadequados
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ausncia de infraestrutura de gua e

esgoto
da Figura 2, que busca explicitar as relaes

causais para os problemas ambientais, deixa
claro como sua soluo depende, muitas vezes, de diversas aes integradas.
Consideraes finais
Embora os problemas ambientais urbanos
atinjam indiretamente todos os segmentos
da populao urbana o que se verifica pelo
amplo reconhecimento da precarizao da
qualidade de vida nas grandes cidades , a
parcela de menores recursos que mais sofre
com as suas conseqncias: os deslizamentos
provocados pela ocupao imprpria de encostas, as inundaes decorrentes da ocupao de reas de vrzeas e de fundos de vale,
a contaminao por acesso gua no tratada ou os problemas de sade resultantes do
manejo inadequado de resduos slidos so
apenas alguns dos problemas ambientais urbanos que afetam diretamente a qualidade
de vida da populao de baixa renda.
Ou seja, alm de arcar com o nus da
dificuldade de acesso habitao, ao saneamento bsico, educao, ao transporte e
sade, entre outros itens necessrios
reproduo social, essa populao tambm
a mais exposta e vulnervel aos riscos ambientais intrnsecos aos contextos urbanos.
Como apontam Bartone et alii (1994), a
contnua negligncia relacionada s necessidades bsicas dos pobres, somada aos crescentes problemas ambientais, apresenta um
grande peso sobre a sade urbana e a produtividade e faz com que a diminuio da
pobreza seja uma condio essencial para a
reduo dos riscos ambientais. Nessa mesma linha, Grostein (1999) argumenta que,
num territrio urbanizado onde prevalece a
escassez de terra adequada para o assentamento das populaes de baixa renda ou

a urbanificao insuficiente do territrio
associada implantao dos assentamentos
populares, em um quadro de excluso e pobreza, os problemas ambientais dificilmente
sero equacionados sem a formulao de
uma poltica habitacional adequada.
Parece claro que os problemas ambientais urbanos no se resumem somente
queles diretamente associados pobreza
urbana. A poluio do ar decorrente da produo industrial e do aumento da circulao
de veculos ou o aumento do trfego e do
congestionamento das vias pblicas, por
exemplo problemas freqentes nos pases
do primeiro mundo, mas no restritos aos
mesmos , relacionam-se principalmente
com as opes de desenvolvimento econmico adotadas e atingem indiscriminadamente
o conjunto da populao urbana. Nos pases
em desenvolvimento, contudo, a relao entre pobreza, desenvolvimento econmico e
meio ambiente atributo marcante do processo de desenvolvimento urbano.
Segundo Monte-Mr e Costa (2002),
cada vez mais se faz referncia existncia
de uma bomba ecolgica virtual alm das
condies difceis de reproduo cotidiana, o referido padro de urbanizao tem
implicaes ambientais em vrias escalas,
demandando do poder pblico a realizao de investimentos financeiros e tecnolgicos que freqentemente extrapolam a
escala local e, na maioria dos casos, as prprias condies financeiras e tecnolgicas
disponveis no mbito pblico. De acordo
com os autores, aspectos relacionados
proviso de gua, tratamento de esgotos,
disposio de resduos ou preservao da
terra, que necessariamente dependem de
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43
abordagens regionais e aes integradas,

tornam-se especialmente agudos e de difcil resoluo no contexto do padro perifrico de urbanizao.
Assim, embora haja uma clara evoluo
na apropriao e no entendimento da ques-
to ambiental urbana, como visto na primeira parte deste artigo, o desafio que se coloca
vultuoso, principalmente em um contexto
de crescimento urbano intenso, onde o abismo entre ricos e pobres parece ainda difcil
de ser ultrapassado.
Lucia Sousa e Silva

Arquiteta urbanista pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo.
Mestre em Cincia Ambiental pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo. Pesquisadora do Laboratrio de Urbanismo da Metrpole da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (So Paulo, Brasil).
luciass@uol.com.br
Luciana Travassos
Arquiteta urbanista pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo.
Mestre em Cincia Ambiental pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo. Doutoranda pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental
da Universidade de So Paulo. Pesquisadora do Laboratrio de Urbanismo da Metrpole da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (So Paulo, Brasil).
lucianat@usp.br
44
Notas
(1) Disponvel em: www.cidades.gov.br, em fev 2008.
(2) Optou-se por traduzir slums como assentamento precrio, ao invs de favelas, uma vez que
o termo abarca tipos diversos de assentamentos urbanos.
(3) No inteno deste trabalho discutir as diversas terminologias usadas para designar conjuntos de pases, por isso, optou-se pela adoo simples dos conceitos utilizados nos diversos relatrios produzidos pelas divises da Organizao das Naes Unidas.
(4) Informaes sobre os pases que compem as regies estabelecidas pelas Naes Unidas
assim como diversos dados populacionais e sociais podem ser encontradas no site http://
esa.un.org/
(5) De acordo com Torres (2002), entre 1970 e 2000, a populao nas maiores regies metropolitanas do Brasil no apenas dobrou, confirmando a idia do crescimento urbano acelerado nos pases em desenvolvimento, como triplicou o nmero de moradores das regies
perifricas.
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(6)
preciso cautela para observar os dados do Relatrio do SNIS, pois o mesmo baseia-se
em relatos das prprias empresas de gua e esgoto, utilizando amostras e considerando a
mdia de pessoas por domiclio presente no Censo de 2000 do IBGE. Os dados do IBGE
para o total da populao em 2000 so de 76,1% para o atendimento de gua e 40% para
o de esgotos.
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Recebido em mar/2008
Aprovado em maio/2008
pp. 27-47
10 sem. 2008
47

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lucia sousa e silva e luciana travassos