AGENCIAS.

ELEJEMPLO
NORTEAMERICANO

PorJessAvezuela

LetradodelConsejodeEstado

Noviembre,2008

La Fundacin Ciudadana y Valores como institucin independiente, formada

por profesionales de diversas reas y variados planteamientos ideolgicos,
pretende a travs de su actividad crear un mbito de investigacin y dilogo
que contribuya a afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de
cooperacinyconcordiaqueayudepositivamentealamejoradelaspersonas,
laconvivenciayelprogresosocial

Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el

pensamientocorporativodelaFundacin.

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Sobre el autor

Jess Avezuela Crcel es Letrado del Consejo de Estado, Socio Director de

Broseta Abogados en Madrid y Profesor de Derecho Administrativo de la
UniversidadReyJuanCarlos.

Es miembro del Comit Consultivo de la Fundacin Ciudadana y Valores y

colabor en uno de los think tanks de ms prestigio de Washington, German
MarshallFoundation.

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AGENCIAS.ELEJEMPLONORTEAMERICANO

JessAvezuelaCrcel

LetradodelConsejodeEstado
SocioDirectordeBrosetaAbogadosenMadrid
ProfesordeDerechoAdministrativodelaURJC

I.Planteamiento

En 1887, el nmero segundo de la Political Science Quarterly public un

ensayo de Woodrow Wilson (por entonces, joven profesor universitario)
consideradocomoelprimerestudiocientficosobrelaAdministracinpblica
enEstadosUnidos.Casualmenteono,esemismoaofuecreadalaInterstate
CommerceCommission,laprimeraagenciareguladoraindependiente1,concebida
como una comisin con potestades de carcter normativo (en cierto modo
homologables a los poderes calificados en nuestro sistema como potestad
reglamentaria) e, incluso, de naturaleza jurisdiccional. Esta agencia, junto con
lasqueposteriormenteseiranconstituyendo,seconfiguraroncomolaesencia
mismadelDerechoAdministrativonorteamericano,siendoidentificadascomo
suclulamadre.

Este era el objeto y objetivo principal del Derecho Administrativo en

Estados Unidos: el estudio de las agencias y determinar el modo en que se
desenvolveran serenamente en el sistema de tres poderes bien definidos y
delimitadosquesuConstitucinhabadiseado.Cientoveinteaosdespusde
1

En los manuales de Derecho Administrativo americanos (entre otros,

Keneth Culp Davis and Richard J. Pierce (jr.), Administrative Law
Treatise, vol. I, 3 ed., Little, Brown and Co., Boston, 1994) suele
tambin citarse al Interventor (o Comptroller) del Departamento del
Tesoro
como
la
primera
institucin
administrativa
o
agencia
independiente,
aunque
la
agencia
reguladora
independiente
con
potestades normativas reglamentarias- es la Interstate Commerce
Commission creada por la Interstate Commerce Act de 1887.

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la creacin de la primera agencia norteamericana, sigue siendo un hito

cuestionado.

Pese a ello, otros modelos de Administracin muy diferentes al

norteamericano,comoelnuestro,hanoptadoporacercarsealafrmuladelas
agencias como una nueva cultura de gestin, en palabras de la propia
ExposicindeMotivosdelaLey28/2006,de18dejulio,deAgenciasestatales
paralamejoradelosserviciospblicos.

En Estados Unidos, el proceso de construccin de sus instituciones

administrativas y, en definitiva, de su Derecho Pblico es a la inversa que en
Europa. Y es que, como seala Zagrebelsky, la caracterstica principal de las
Declaraciones americanas (tanto de la Declaracin de Derechos de Virginia de
1776 como de la Declaracin de la Independencia de ese mismo ao) es la
fundamentacin de los derechos de los individuos en una esfera jurdica que
precede al Derecho que pueda establecer el legislador2. Siguiendo al citado
autor, los derechos eran un patrimonio subjetivo existente por s mismo que
deba mantenerse inalterado y protegido de todas las posibles amenazas ya
externas,comoelParlamentoinglsyespecialmentedesupodertributario,ya
internas de un eventual legislador omnipotente y, en consecuencia, los
derechosconstituanalosindividuosensujetosactivosoriginariosysoberanos,
haciendodeestemodoposibleelactodedelegacinconstitucional,fundandoel
Estado (Government) y, en l, el poder legislativo. Puede as decirse que en
EstadosUnidoslaleyderivadelosderechos;enEuropa,losderechosderivan
delaley.Enlasconcepcioneseuropeas,laleyderivadeunafuerzaoriginaria,el
poder legislativo que emanadirectamentedelsoberano ya seael monarca,la
nacin o una asamblea popular; en la concepcin americana, el legislador no
constituye unafuerzaoriginariasinoqueseconcibecomounpoderderivado,
delegado.Deahquecuandosealudealasagenciascomopoderdelegadodel
Congreso,seempleelaexpresinsubdelegation.

Por todo ello se dice que el Derecho Administrativo norteamericano no

seconstruyedesdeelEstadosinodesdeelindividuo3.Elindividuopreexisteal
EstadoystepreexistealaFederacin.Ypartiendodeestapremisa,elDerecho
Administrativonoseexplicasinoatravsdelacreacindeinstrumentos(como
lasagenciasadministrativas)cuyaactividadpartedelnecesarioprstamode
funcioneslegislativas(rulemaking,Seccin4delaAdministrativeProcedureAct
2
Gustavo Zagrebelsky, El derecho dctil. Ley, derechos, justicia, Ed.
Trotta, 5 ed., Madrid, 2003, pg. 54.
3

Juan Jos Lavilla Rubira, La participacin pblica en el

procedimiento de elaboracin de los reglamentos en los Estados Unidos
de Amrica, Civitas, Madrid, 1991.

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de 1946) y judiciales (adjudictation, Seccin 5 de la citada Administrative

ProcedureAct).

ElesquemaadministrativoenEstadosUnidosnoes,pues,consecuencia
de un retraso histrico (en el desarrollo de un sistema administrativo arcaico)
comoselehacriticadoenocasiones,sino,msbien,unplanteamientodistinto
quedescansaenunasbasesculturales,socialesypolticasmuydiferentesalde
Europa.ParaClarkeAdams,losconceptosjurdicosvlidosenundeterminado
Derecho positivo, a menudo originan confusin y error cuando son utilizados
en la interpretacin de otro sistema jurdico4. El Derecho Administrativo
norteamericano nace de forma simultnea al ideal revolucionario del Estado
liberalperoconlaesencialdiferencia,respectodelaEuropacontinental,deno
lastrar los prelados del Antiguo Rgimen. Como ha puesto de relieve
Santamara Pastor, en Europa, el Estado liberal es un autntico heredero a
beneficiodeinventariodelmonarcaabsoluto,comosemanifiesta,sobretodo,
enelmbitodelaAdministracinPblica,deahqueseconcibacomoelpunto
de convergencia de las tcnicas de accin absolutistas y de las exigencias de
libertad y garanta que la gran Revolucin aporta (Santamara Pastor). No
extraa,pues,suespecialpreocupacinporatribuiralciudadanolasgarantas
necesarias que puedan mitigar las exorbitantes prerrogativas administrativas
quehistricamentehancaracterizadosuaccin.

ComogrficamentehapuestodemanifiestoGarcadeEnterra,mientras
que la Administracin pblica del continente europeo se erige en el pecador
arrepentido que haba fundado un hospicio para acoger a los pobres que l
mismohabadespojadopreviamente,porelcontrario,enEstadosUnidosy,en
general,elDerechoanglosajntienencomopuntodepartidalainexistenciade
un despojo previo al ciudadano por parte de la Administracin, aunque la
generosidad posterior (refirindose al control judicial y, en definitiva, a las
garantas del ciudadano) tenga luego menos ocasin de lucirse5. Precisamente
por ello, los primeros estudiosos del Derecho Pblico americano como
4

J. Clarke Adams, El Derecho Administrativo norteamericano, trad. de

D. Petriella, Ed. Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 1964.
5

Eduardo Garca de Enterra, Algunas reflexiones sobre el Derecho

Administrativo Norteamericano, Revista de Administracin Pblica nm.
85, 1978. En este sentido, tambin el profesor Villar Palas sealaba
que no es cierta ... la afirmacin de quienes ven en el sistema
europeo de control de la Administracin, esencialmente edificado sobre
el sistema francs creado por el Conseil dEtat, un cuadro de
garantas incomparablemente superior al anglosajn. Ello podra ser
cierto si se contemplase de modo exclusivo el cuerpo legal
administrativo de los Estados Unidos, con exclusin del sistema
poltico y judicial comn (Jos Luis Villar Palas, La Federal
Administrative Procedure Act, de Estados Unidos, RAP, nm. 1, 1950,
pginas 277 a 296).

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Woodrow Wilson, Frank Goodnow, Ernst Freund o Bryan Mawr no tuvieron

necesidaddevincularasudisciplinaelobjetodelDerechoConstitucionalyel
principio de separacin de poderes. En efecto, para Wilson, el Derecho
AdministrativoeslasumadelasreglaslegalesdeunEstadoenloatinenteala
Administracin pblica y, como recuerda Cooper, la obra principal de Ernst
Freund (Administrative Powers Over Persons and Property, 1928) no es
precisamente un estudio detallado de los remedios legales para los abusos
administrativos,sino ms bien un tratadosobreelpoderadministrativoen su
versin de discrecionalidad administrativa6. El Derecho Administrativo se ha
conceptuado por la doctrina norteamericana7 como aquella parte del Derecho
que,ajenoalasnecesidadesdelabsquedaderemediosgarantistascontralos
exorbitantes poderes absolutistas de la vieja Europa, regula las agencias
administrativas,susfuncionescuasilegislativasorulemakingycuasijudiciales
oadjudicationylarevisinporlosTribunalesdesuactividadadministrativa.

Aspues, lospilares en que sesustentacadaunade estas versionesdel

Derecho Administrativo son visiblemente diferentes. La Administracin
pblica tradicional permtase esta expresin para referirse al sistema
administrativo europeo continental de impronta napolenica, en cuanto
organizacin preexistente, se inserta en el sistema jurdico constitucional,
anclando su legitimidad, precisamente, en la subordinacin a los rganos
democrticamenteelegidos,bajoladireccindelGobierno(ennuestrocaso,ex
artculo97delaConstitucin).Porelcontrario,enelcasodeEstadosUnidosni
laAdministracinpreexisteniensudiseoconstitucionalseprevsiquierasu
presencia.LaAdministracindeagenciasenEstadosUnidoses,esencialmente,
fruto de una exigencia prctica, principalmente la interpelacin de atender a
una serie de necesidades muchas de ellas, adems tcnicamente complejas a
las que el Congreso no alcanzaba. Surgen as las agencias como poder
administrativo,tcnico,apoltico,diferentedelpoderejecutivoatribuidoporla
ConstitucinalPresidente.

Para unos, como el administrativista norteamericano, Peter L. Strauss,

hansealadoquethephenomenonofsubdelegationisaninevitablebyproductofa
complex society, donde las necesidades de especializacin tcnica y los lmites
de tiempo y recursos impiden al cuerpo legislativo asumir cualquier

Philip J. Cooper, Public Law and Public Administration, Palo Alto,

California, Mayfield, 1983.
7

Vid.,
entre
otros,
Breyer,
Stewart,
Sunstein
y
Spitzer,
Administrative Law and Regulatory Policy, Problems, Text, and Cases,
Aspen Law & Business, Nueva York, 1998; o Bernard Schwartz,
Administrative Law, 4 ed., Little, Brown and Co., Boston, 1994.

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regulacin8. En efecto, desde un punto de vista meramente constitucional, la

intolerancia del principio de separacin de poderes que representaba un
obstculoalaadmisinenelsistemadelasagenciassevioequilibradoconel
principio de frenos y contrapesos (checks and balances), en la medida que no
explica tantoelpodercomounadivisinde compartimentos estancos entre el
Legislador, el Juez y el Presidente, sino como un equilibrio de poderes ms
flexibleque,desdeluego,admitiraunmejorencajedelasagencias.

Para otros, las agencias, si bien pudieron suponer una eficaz solucin
coyuntural, han contribuido tambin, en cierto modo, al deterioro del sistema
constitucional inicialmente diseado por la crisis de la dualidad poder
administrativopoder ejecutivo y, consecuentemente, con una clara desviacin
de poderes en favor del Presidente a travs de lo que se ha venido en
denominar,apartirdeladcadadelosochenta,lateoradelejecutivounitario.
Pese al respaldo jurisprudencial y doctrinal no siempre pacfico recibido en
favor de la constitucionalidad de las agencias, la creciente acumulacin de
poderesdesupervisin,porpartedelPresidente,delapotestadreguladorade
lasagenciashacontribuidoaexacerbarlosyaexistentesargumentoscrticosde
las agencias independientes adems de potenciar la doctrina del unitary
executive power en sus diversas versiones. En efecto, los nuevos mtodos y
procedimientosempleadosporlasagenciasalahoraderegularlasactividades
que son de su competencia y el papel del Presidente, a travs de su Oficina
EjecutivaymsconcretamentedelaOficinadeGestinyPresupuesto,hansido
decisivos,almenosenlaltimapocadelDerechoAdministrativo.

Desde esta perspectiva, se ha venido llamando la atencin sobre el el

hechodequeotrospasesdetradicinopuesta(olejana)almodeloanglosajn,
pertenecientes al denominado rgimen administrativo, entre los que se
encuentra el nuestro, hayan optado por integrar paulatinamente el sistema de
agencias, cuando no solo muchos de los fundamentos en los que estriba la
constitucionalidaddelasagenciasindependientesestntanvinculadosaciertas
especificidadesdelDerechonorteamericanoquenopuedenjugarpapelalguno
en el debate sobre los lmites constitucionales de las Administraciones
independientes de nuestro Derecho9, sino que, adems, el propio esquema
8

Peter L. Strauss, From expertise to politics: the transformation of

american rulemaking, Wake Forest Law Review, v. 31, Fall 1996, pg.
745 a 777.
9

Mariano
Magide
Herrero,
Lmites
constitucionales
de
las
Administraciones Independientes, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Madrid, 2000, pg. 176. Vid. Jos Manuel Sala Arquer, El
Estado neutral. Contribucin al estudio de las administraciones
independientes, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 42,
pginas 401 y siguientes.

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norteamericano no deja de encontrarse en un permanente estado de

cuestionamiento, siendo, a este respecto, un duro envite tanto por la falta de
legitimidaddequesonacusadassobrelabasedeladenominadacapturapor
lossectoresafectadoscomoporlaspotestadessupervisorasqueelPresidentese
estatribuyendoenlosltimosaos.

Como conclusin a esta primera idea, merece recordar el trabajo de la

profesoraElenaKagan,publicadoenlaHarvardLawReview,quecomenzaba
diciendo que la historia del Derecho Administrativo norteamericano es la
historia de la competicin entre cada uno de los diferentes poderes
constitucionales(Presidente,CongresoyTribunales)portenerelcontroldelos
dems:Inthistime,thatinstitutionisthePresidency10.

En efecto, el Presidente ha ido posicionndose en el primer puesto del

podium, gracias a los mecanismos de supervisin impuestos, curiosamente, en
virtud de normas presidenciales (Executive Orders), es decir, se ha auto
irrogadounascompetenciasquelehanpermitidoesaposicindepreeminencia
bajo la justificacin de la necesaria coordinacin y supervisin por parte de la
Oficina de Gestin y Presupuesto (Office of Managament and Budget, OMB)
dentro de la Oficina Ejecutiva del Presidente (Executive Office of the President,
EOP).

SonestossuperpodereselresultadodeltriunfodelaCasaBlancafrente
alCapitolio(yelfindefinitivodelpoderapolticoyneutraldelasagencias)
en la tradicional lucha de poderes constitucionales a que se refera la Prof.
Kagan, o, por el contrario, obedece esta prctica a la necesidad de adoptar
medidas necesarias para evitar que los intereses afectados por las agencias (la
capture) acaben desnaturalizando el concepto de inters general, forzando a
aqullasavelarexclusivamenteporsuintersparticular?

II.Unabrevereflexinhistrica

TrasunaintrpidaindustrializacinenelltimoterciodelsigloXIX(la
denominada poca dorada), comenz un progresivo crecimiento de la
Administracin federal, surgiendo, a principios del siglo XX, una enorme
cascadadeagencias.Naceasuncuartopoder,elpoderadministrativo,ycon
ello la gran dicotomaentre polticayAdministracin, entrepoderejecutivoy
poder administrativo, celosamente defendida en estas primeras andadas del
Derecho Administrativo: la Administracin debe ser neutral, apoltica y debe

10

Elena Kagan, Presidential Administration, Harvard Law Review, vol.

114, nm. 8, junio 2001.

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ejercerseporexpertos,adiferenciadelapolticaqueseejerceporloselegidosy,
precisamenteporello,elpoderejecutivoresideenmanosdelPresidentequelos
Estados Unidos popularmente han elegido. Este planteamiento de lo que se
conocecomolapocaortodoxadelaAdministracinpblica(administracin
cientfica11)tienesufundamentoenloqueWoodrowWilson(y,enlamisma,
lneaautorescomoFrankGoodnowoFrederickWinslowTaylor)calificaronde
nefasta irrupcin de los partidos polticos en la Administracin pblica.
Siguiendo al prof. Sala Arquer, corresponde a Carl Schmitt la autora, a partir
delasconcepcionesdeBenjaminConstant,delateoradelpoderneutralenla
medida que la existencia de centros de decisin autnomos e independientes
querepresentanlaobjetividadeimparcialidadpropiadelosexpertossuponen
elcontrapesonecesariodelEstadopluralistadepartidos.

Con la separacin entre poltica y Administracin, Woodrow Wilson12

pretende combatir el spoil system (sistema del botn), por el que se atribuan
losoficiospblicosapersonasafinesalpartidoqueganabalaselecciones13.

El segundo gran hito en el desarrollo de la Administracin

norteamericanaseprodujoconelNewDealdeF.D.Roosevelt,hastaelpunto
queselehadenominadoelmomentoconstitucional(constitutionalmoment)14
por cuanto supone una revisin de los grandes pilares de las ideas polticas y
constitucionales americanas. La crisis de 1929 aceler el crecimiento de la
Administracin pblica en la medida que el New Deal significaba una mayor
regulacineintervencionismoestatal:estasmedidasestabanjustificadaspara
11

Denominacin utilizada por un gran sector de la doctrina, entre

otros Howard E. MacCurdy en su obra publicada en 1972, Public
Administration. A Bibliography. Otros autores se han referido a ella
como etapa de tesis (K. Henderson, en Emerging Synthesis in American
Public Administration).
12

Wilson lleg a la presidencia en 1912 cuando apenas llevaba dos aos

dedicado a la poltica como Gobernador de New Jersey. Era un profesor
de Ciencias Sociales e Historia, cuya tesis doctoral se titulaba El
Gobierno por el Congreso y que en 1902 haba sido elegido para ocupar
la Presidencia de la prestigiosa Universidad de Princeton.
13

A finales del siglo XIX se agudiza la crisis en el Estado comunidad

debido a la corrupcin y a una politizacin partidista de los cargos
administrativos por encima de cualquier mrito o capacidad profesional
(...) As naci el progresismo como tendencia opuesta al spoil system
(...) La piedra angular de esta nueva filosofa era el principio de
que la Administracin es separable y debe estar apartada de la
refriega poltica (...) y aunque se influenci en los modelos
administrativos europeos, esta transformacin sigui una lgica
propia (Ballb y Franch, op. cit., pg. 51 y siguientes).

14

Bruce Ackerman, We the People, Belknap Press of Harvard University

Press, Cambridge (Mass.), 1991.

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10

salvar al capitalismo de l mismo, corrigiendo los fallos ms obvios del

mercadonoreguladohastaentonces(Breyer).

Las causas de la Gran Depresin son resumidas por Maldwyn

sencillamente: la capacidad de producir haba superado con creces a la de
consumir15.DiceelhistoriadorMauroisquesloel5%delapoblacinabsorba
msdeunatercerapartedelosingresos.Nosolocatorcemillonesdeparados
forzosos esperaban socorro, sino que seis millones de granjeros se vean
abrumados por miles de deudas hipotecarias. Un diario propuso la siguiente
definicin de Granja agrcola: extensin de tierra arable rodeada por todos lados de
acreedores y cubierta de hipotecas, en la cual una familia de siete personas intenta en
vanosobreviviralasnecesidadesdeuncochedeocasincuyodepsitodegasolinaest
vaco. La incapacidad de Hoover para resucitar la economa llev al poder al
demcrataFranklinD.Roosevelt,parientedeTheodoreRoosevelt,que,aunque
en 1921 la poliomielitis le dej muy mermado de la cintura para abajo, logr
resistirdurantedosmandatos.

La depresin de 1929 aadi nuevas interpretaciones del papel del

gobiernoenlaeconoma16yladenominadaeraLochnerfueperdiendofuelle
a favor de una poltica ms intervencionista, apoyada por el Tribunal
Supremo17.Enefecto,Rooseveltasumielpoderencircunstanciasdramticas:
bancos quebrados, catorce millones de parados y los granjeros en revolucin.
Las alternativas eran la de anclarse en la clsica poltica econmica del laissez
faire con el fin de que las fuerzas del mercado corrigieran la situacin y
restablecieran el equilibrio, la de girar hacia el socialismo suprimiendo la
propiedadprivadaylosmediosdeproduccin,oladelaeconomadirigidao
planificada, siendo esta ltima la que termin triunfando. El Presidente, para
restablecer el nivel de los precios, desvaloriz el dlar en un cuarenta por
ciento. Una de las primeras y ms urgentes necesidades era la de mitigar la
desocupacin.ParaelloseaprobunaleyquefacultabaalPresidenteaemplear
jvenes en un Cuerpo de Conservacin Civil (CCC) para la construccin de
obraspblicasvinculadasconlareforestacin,elcontroldelasinundacionesy
15

Maldwyn A. Jones, Historia de los Estados Unidos 1607-1992, op. cit.

pg. 417.

16

Mario Martnez Silva, introduccin a la versin castellana de la

obra de Shafritz y Hyde, Clsicos de la Administracin Pblica, op.
cit. pg. 13.
17

Por ejemplo, se declar constitucional una ley que estableca un

salario mnimo para las mujeres (West Coast Hotel vs. Parrish 300 U.S.
379, 1937) y tambin se declar constitucional una ley del Estado de
Nueva York que cre la agencia Milk Control Board competente para
establecer los precios mximos y mnimos de la leche (Nebbia vs. New
York 291 U.S. 502, 1934).

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11

proyectos similares. Durante el primer ao de mandato de Roosevelt se

alistaron ms de 300.000 jvenes, siendo ste uno de los proyectos favoritos
del gobierno hasta que en 1942, el Congreso dej de votarle sumas para el
presupuesto del CCC. Por otra parte, se aprob la Ley de Socorro de
Emergencia y la creacin de una Oficina de Obras Pblicas (PWA) que gast
ms de siete mil millones de dlares para la construccin de obras de inters
pblico,amndeotrasaccionescomolacreacindeviviendasabajocosteyla
limpieza de los barrios ms deprimidos. Precisamente, para acelerar estos
programasseaproblaLeydeViviendaWagnerSteagall(1937)quecre,asu
vez, una Agencia (USHA) facultada para conceder prstamos para la
construccindecasasdealquilereconmico.Tambinseaprob,conelfinde
conseguirunamayorseguridadparaelasalariado,laLeydeServicioNacional
de Empleos (1933)que cre un sistema nacional de intercambio para que
cooperaseconlasoficinasestatalesdeempleo,subvencionadasenparteporel
gobierno federal; la Ley de Retiro Ferroviario (1935) que regulaba el pago de
pensiones por parte del gobierno federal de las pensiones a los trabajadores
ferroviariosjubilados;laLeydeContratosPblicosWalshHealeyquedispona
que a los contratos pblicos cuya cuanta excediera de 10.000 dlares deban
exigrselesdeterminadosrequisitoscomoqueelcontratistatuvieraexperiencia
suficienteenelobjetoaejecutar,quepagaranomenosdelossalarioshabituales
en la industria, que no permitiera que nadie trabajase ms de cuarenta horas
semanales, que no empleara a ningn varn de menos de diecisis aos y a
ninguna mujer de menos de dieciocho y que no llevase a cabo el trabajo en
condicionesquenofuesenindebidamentepeligrosas.Algunasdeestasnormas
fueron desarrolladas en la Ley de Salarios y Jornadas para todo tipo de
contratos, no slo para los de naturaleza pblica. Es de destacar tambin, en
estapoca,laLeyde SeguridadSocial, reguladora delaspensionesa lavejez,
seguroscontraladesocupacinyotrasprestacionessociales.

Para aumentar los salarios, favoreci la celebracin de contratos

colectivos; para evitar el peligro que supona la inversin en empresas
quimricas, aument la severidad del dominio de los bancos de emisin,
prohibindolesseralmismotiempobancodedepsito,ademsdesometerlosa
la estrechavigilancia de la SecuritiesExchange Commission (SEC);paraaliviara
los granjeros, el Estado se hizo cargo de una buena parte de las hipotecas y
disminuy el tipo de inters y foment que limitaran la superficie de terreno
dedicadaalcultivodelalgodnydeltrigoconelfindeimpedirlabajadelos
productosagrcolas.

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12

Elfenmenodelasagenciasqueirrumpienestapoca18seinsertaenla
doctrinaconstitucionalcomounacombinacinentreeltradicionalprincipiode
laseparacindepoderesyunsistemadecontrolessobreaqullasdesdelostres
poderes,Congreso,TribunalesyPresidente.Noobstante,comosehasealado,
las agencias son una consecuencia inevitable del mayor intervencionismo
estatal. No en vano, el Presidente Roosevelt proclam que con ellas poda
decirse que haba llegado el da de la Administracin ilustrada (enlightened
administration).

Lasagenciasseconcibieronascomolasolucinmseficazparaatender
a las demandas generadas en esta poca lo que supuso, en definitiva, y al
menos a un nivel puramente terico, la culminacin de la doctrina de la
Administracin pblica ortodoxa19 caracterizada por separar la poltica de la
Administracin neutral basada en la eficiencia y en la idea del mrito y
capacidad como valores exclusivos y excluyentes de cualquier reflejo poltico.
Lasagenciasseconvierten,pues,enlasautnticasherederasdelcaudalrelicto
generado por la doctrina del poder administrativo que lo engrosaron
progresivamente y que, finalmente, deriv en la necesidad de reconsiderar el
sistemaconstitucionalyeldifcilencajedeestefourthbranch.

III.Quinvigilaalguardin?

La creciente supervisiny control delPresidente delosEstadosUnidos

sobre las agencias (sobre todo en el mbito de la potestad normativa) se ha
calificado como uno de los avances ms revolucionarios en la Administracin
norteamericana de las dos ltimas dcadas (Roy Schotland y Steven Croley20).
Sin embargo, su valoracin sobre los resultados y consecuencias de tal
intervencinnoespacfica.
18

Ya se ha sealado que, no obstante, las agencias administrativas han

formado parte de la estructura institucional de los Estados Unidos
desde el principio. Concretamente, a la vista del informe del Attorney
General de 1941 (Attorney Generals Committee on Administrative
Procedure, Final Report, 1941, pg. 7 a 11) entre la aprobacin de la
Constitucin y el final de la Guerra Civil se crearon once agencias;
otras seis agencias hasta el final del siglo XIX; nueve agencias desde
1900 hasta el final de la Primera Guerra Mundial; nueve agencias ms
hasta la Depresin de 1929; y no menos de diecisiete agencias entre
1930 y 1940.

19

Entre los autores ms reconocidos de esta corriente en estos aos

treinta, destaca Luther Gulick (y L. Urwick), Papers on the Science of
Administration, Institut of Public Administration, Nueva York, 1937.
20

Steven Croley, White House Review of Agencia Rulemaking: An

empirical Investigation, Section of Administrative Law and Regulatory
Practice, 2003.

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13


As,mientrasqueunosconsideranestasupervisinpresidencialcomoel
rasgoinstitucionalmsimportantedelregulatorystatenorteamericanoencuanto
tienecomopretensinprincipalladearmonizarlaactividadadministrativay,
sobretodo,corregirlosexcesosnormativosdelasagenciassobrelabasedela
idea reaganiana de que las agencias regulan ms de lo que debieran (Nicholas
BagleyyRichardL.Revesz21),porelcontrariootros,destacancomolafiguradel
PresidenteenEstadosUnidoshaidoconcentrandounmayorprotagonismoen
elcamporegulatoriohastaelpuntodeafirmarquelaevolucindelospoderes
presidenciales est cristalizando en una usurpacin del poder legislativo (i.e.,
William J. Olson)22, cuyos efectos positivos han sido prcticamente nulos
prosiguen estos autores como se ha podido comprobar con la cada del
sistemafinancieroyelfracasodelasupervisindelasagenciasreguladoras.

Elprocesodefiscalizacinpresidencialdelasagenciasconprecedentes,
principalmente,enelmandatodeNixonsedesarroll,sobretodo,apartirde
Reagandandolugaraunaexacerbadacrticaqueinterpretabaestasiniciativas
conabsoluto recelo, tildndolas de inconstitucionales alavistadelospoderes
quelaConstitucinotorgabaalPresidente.Losrepublicanospretendieronque
la independencia de las agencias deba matizarse se insiste, sobre la base de
unamejorvigilancia,armonizacinycoordinacindelsistemayquehabande
presentar al Presidente (a travs de la OMB) todos sus proyectos de normas
reglamentarias, junto con un anlisis de costebeneficio y de impacto
regulativo, lo que dio lugar a que ms de dos mil normas anuales fueran
21

Nicholas Bagley y Richard L. Revesz, Centralized Oversight of the

Regulatory State, Columbia Law Review, nm. 106, octubre de 2006.
22

Partiendo de una interpretacin gramatical del artculo II de la

Constitucin que se refiere al Presidente como aqul al que le
corresponde el poder ejecutivo, defensores de las tesis del ejecutivo
unitario han cuestionado reiteradamente la constitucionalidad de las
agencias en cuanto que son concebidas como poder delegado del
Congreso. Cuando el Congreso aprueba una ley habilitando a la agencia
a desarrollarla reglamentariamente consideran estas tesis- supone que
a unos non-elected officials se les atribuye poder para, incluso,
crear derechos y obligaciones a los ciudadanos (Swire). Algunos
autores como Schoenbrod o Lowi tambin han visto a las agencias como
la principal amenaza del principio de separacin de poderes en la
medida que asumen poderes legislativos, ejecutivos y judiciales.
Frente a estas tesis, otros han defendido, a capa y espada, la
constitucionalidad
de
las
agencias,
en
complejas
sociedades
industrializadas (Landis) con fundamento en el artculo I de la
Constitucin (en concreto, Seccin 8, clusula 18) que atribuye al
Congreso el poder para elaborar todas las leyes que considere
necesarias y oportunas para desempear debidamente los poderes
conferidos por la Constitucin. Desde esta perspectiva se considera a
las agencias un brazo ejecutor del Congreso con el fin de evitar tanto
que la Presidencia asuma excesivos poderes como revivir los miedos de
las monarquas autoritarias europeas.

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revisadas por la oficina del Presidente, muchas de las cuales fueron objeto de
devolucina las agenciasparasu reconsideracin. Adems,debanremitirun
anual regulatory plans para evitar que se desviasen de sus planes previamente
anunciados.Todoellofueinterpretado,desdelosinicios,comountrasvasede
autoridad ilegtimo de las agencias al Presidente, adems de ser criticado
tambinporqueelanlisiscostebeneficioqueexigasupuestaenprcticano
tena en cuenta aquellos beneficios no cuantificables que llevaban implcitas
otraseriederegulacionesdecortemssocial.

La vuelta de los demcratas a la Presidencia, no solo no abandon las

prcticasrepublicanasdesupervisinregulatoria,sinoqueinclusorobustecila
autoridad revisora presidencial. Introdujo algunas modificaciones
aparentemente orientadas a acallar las voces crticas, instaurando procesos de
revisin ms transparentes, pero al mismo tiempo ms intensos, lnea que ha
terminadoconsolidndoseporGeorgeW.Bush,quienhapretendidocrearuna
superagencia presidencial que revisara todos y cada uno de los procesos de
actuacinnormativadelasagencias,incluidoslosestudiostcnicosatravsde
revisoresasueldodesuoficina,laOMB.

Las modificaciones introducidas en materia de transparencia unidas a

unamayoractitudenfavordelaregulacinrepresentadaenlaeraClintonpor
la OMB, condujo inicialmente a un apaciguamiento del debate sobre la
magnitudyalcancequeelprocesodesupervisinpresidencialnormativade
lasagenciashabandetenerque,pocoapoco,fuediluyndoseyponindosede
manifiesto una visin del alcance de la autoridad presidencial equiparable al
contempladoenlasExecutiveOrdersdeReaganyBush,siendolareformaBush,
Jr.,de2007,unaldabonazoimportanteaestosefectos,notantoporlaletradela
propiareformasinoporquevenaareafirmaralasuperagenciapresidencialen
detrimento del poder normativo de los organismos reguladores
independientes.

La reconquista de la presidencia por los republicanos en el ao 2001

pretendi reforzar la poltica de revisin regulativa que, desde los aos de
Reagan, vena imponindose frente a las agencias, pese a las crticas ya
referidas.Yeserefuerzosequisollevaracaboatravsdepropuestascomoel
peer review, esto es, pares que revisaran la actuacin de las agencias: los
vigilantes del guardin. Tras varios intentos todos ellos fracasados por
considerar que no podan tener ms autoridad cientficos de la OMB (y, en
definitiva, a sueldo del Presidente) que los cientficos empleados en las
agencias,tansoloseaproblareformadelaExecutiveOrder13.422,enenerode
2007, que, tmidamente, pretenda introducir alguno de los elementos del
proyecto de peer review. No obstante, algunos autores s que han calificado
dicha reforma como un importante y fastidioso avance en el control de las

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agenciasporlaCasaBlanca(PeterL.Strauss)einclusodesdeantesyaalgunos
hancalificadolospoderespresidencialessobrelasagenciascomoaquellosque
lepermitenejerceruncontrolsobreaquellaspotestadesdelasagencias,camino
al rgimen autoritario (Tanya L. Green)23. Por entonces, todava la crisis
financiera(yeconmica)nohaballamadoalapuertaylasvaloracionescrticas
se imponan sobre aquellas otras que defendan la necesidad de un mayor
controldelasagenciasque,comomstardesehasubrayado,handemostrado
una menor rigurosidad en cuestiones que, sin embargo, s la exigan. En este
sentidosehadichoenEspaaquelasagenciasdecalificacinhandadonotas
de bajo riesgo a productos de altsimo riesgo, cerrando los ojos ante los
directivos de las grandes entidades norteamericanas que han cobrado como
geniosdelasfinanzasporhacerverdaderaschapuzas24.

IV.Elmodelodelarevisincentralizadadelasagenciasreguladoras.

Frente a la tradicional teora de la captura de las agencias por los

sectores afectados (se dice que consolidada por la institucionalizacin de la
negociacin del procedimiento regulatorio), el Presidente ha iniciado su
particular captura, asumiendo, como se ha expuesto, un mayor control
supervisorsobrelaactividadregulatoriadelasagencias.Aslascosas,queda
algo de independiente en las agencias tal y como fueron inicialmente
concebidas? La historia de las agencias en Estados Unidos es una historia de
remiendos desde un punto de vista administrativoconstitucional: frente a un
poder, un contrapeso; frente a los grupos de inters a que puede favorecer la
agencia,unmayorcontroldelPresidente.

a)Teoradelacapturayelprocedimientonegociado

A mediados del siglo XX, la teora de la captura se convirti en el

paradigmadominantedelcomportamientodelasagenciasquepartadelabase
dequeelgrupodeinterspresionaraalosmiembrostantodelaagenciacomo
del comit del Congreso quien supuestamente supervisaba la accin de la
agencia y dara su apoyo financiero o de otro tipo, para lograr los objetivos
polticos de sus componentes y as su reeleccin. A cambio, los miembros del
comit presionaran a las agencias para conseguir normas favorables a aquel

23

Jeffrey Lubbers y James May, The Emphasis on the Presidency in U.S.

Public
Law:
An
Essay
Critiquing
Presidential
Administration,
Administrative Law Review, nm. 59, vol. 1, 2007.
24

Roberto Velasco Barroetabea, Catedrtico de Economa Aplicada de la

Universidad del Pas Vasco, que aboga por una autoridad financiera
internacional de control global de las finanzas (cita obtenida del
artculo
1929
es
irrepetible
publicado
en
la
pgina
web
www.lavozdigital.es, el pasado 8 de octubre de 2008).

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grupo de presin en contra del inters pblico (Mancur Olson25 y George

Stigler26).Desdeentoncessehanvenidodesarrollandodiversasteorassobrela
relacin que mantienen las agencias con el sector industrial, tesis que algunas
veces caen bajo la rbrica de dominio del inters de grupo y atienden de
modoespecialalacooperacinqueprestanlasagenciasalosgruposdeinters,
alosquefacilitaninformacin,orientacinyapoyopoltico,hastaelpuntoque
nosonpocoslosqueconsideranquelacapturadelaagenciasesunapatologa
dominantedentrodelsistemanorteamericano.

AlgunoscomoBernsteinhanvistoenlosltimosaoscomoelmximo
exponente de la captura de la agencia se produce a travs del procedimiento
negociadoenlaelaboracindelasnormas27,desplazndoseaslacompetencia
paraconcretarelinterspblicoquetradicionalmenteharecadoenelestricto
mbito del poder ejecutivo sobre la base de una legitimacin democrtica; la
entrada y participacin de los intereses particulares en la determinacin de lo
qu es o no inters general podra representar una merma del principio
democrtico.

b.Larevisincentralizada

Elprocesoderevisincentralizado(centralizedexecutivereviewprocess),
como el propio modelo peer review, se justifica, desde este punto de vista,
25

Mancur Olson, J. R., The logic of collective action: public goods

theory of groups, 1965.
26

George J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, 1971.

27

El procedimiento negociado (negotiated rulemaking) que surgi,

principalmente, en la dcada de los ochenta como una alternativa a los
procedimientos tradicionales de elaboracin de normas reglamentarias,
y que en los ltimos aos ha tomado un especial impulso, tiene como
esencia, en palabras de McKinney, que en determinadas situaciones, es
recomendable poner en conexin a todos los sectores interesados cuya
actividad va a ser regulada junto con los responsables de la agencia
para preparar todos juntos en consenso el texto del proyecto
normativo. Se delega, pues, la funcin de redactar el proyecto de
reglamento a una comisin negociadora (advisory committee), donde
todas las partes interesadas, de modo colegiado,
redactan la
propuesta normativa. En consecuencia, la gran diferencia entre el
procedimiento tradicional y el negociado radica en el momento en que
los intereses de los afectados participan: mientras que en el primero
la participacin pblica de los intereses afectados comienza,
formalmente, despus de que la agencia haya redactado un proyecto de
reglamento, en el segundo, los intereses afectados, formalmente, son
los que redactan junto con la agencia reguladora- el proyecto
normativo lo que supone, adems de un incremento de la participacin
de los ciudadanos en las decisiones pblicas, una mejora, segn un
importante sector
doctrinal,
en el contenido de la norma cuya
tramitacin se lleva a cabo en un plazo ms corto y se reduce el
ndice de litigiosidad.

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afirmando que grupos bien organizados de la industria trabajan para

capturarlaactividadadministrativadelasagenciasymuestranintersporla
aprobacin de normas que acten como barrera para la entrada de la
competencia28. En esta lnea, Chistopher DeMuth y Douglas Ginsburg,
miembros de la OMB desde la poca de Reagan sealaban que la regulacin
tiendeafavoreceralosgruposgrandesybienorganizados,acostadelrestode
ciudadanos.Aquellosgruposprosiguenestosautorescapturanalasagencias
presionndolas para que regulen ms y a su antojo y por ello el proceso
ejecutivo de revisin deba corregir esta excesiva y, en muchos casos, abusiva
actividad normativa de las agencias29. Todo ello es lo que tambin se conoce
como cartel theory, segn la cual las compaas bien posicionadas trabajan
para asegurar que las normas les permitirn llegar a ser protectorados
federales, viviendo en el acogedor mundo del costplus, a salvo del
desagradablefantasmadelacompetencia,eficienciaeinnovacin.

La cuestin es, pues, si la supervisin presidencial es una solucin

suficiente y si su imbricacin dentro de la Executive Office of the President
sirve para inmunizarla de las patologas de las agencias. Dicho de otro modo,
puede la OMB, organismo inserto en el organigrama de la Oficina del
Presidente,adoptarlaneutralidadsuficienteafindecorregirsupuestosexcesos
delasagencias?Esnecesariotalcontrol,almenos,afindequeelguardian
sesientaigualmentevigilado?Sera,ensucaso,importableestemodelo?

28

Stigler, op. cit., (every industry or occupation that has enough

political power to utilize the state sill seek contro entry).

29

Vid. Christopher C. DeMuth & Douglas H. Ginsburg, White House Review

of Agency Rulemaking, Harvard Law Review, nm. 99, 1986 (pgs. 1075 a
1088). En este mismo nmero de esta revista merece atender al artculo
de Alan B. Morrison, OMB Interference with Agency Rulemaking: The
Wrong Way to Write a Regulation, en pgs. 1059 y siguientes.
Las tesis de DeMuth y Ginsburg han sido criticadas por otros muchos
autores que consideran que aqullas pretenden apoyar su llamada a un
proceso ejecutivo de revisin bajo un presupuesto que es exactamente a
la inversa del formulado. Los grandes sectores industriales afectados
por las agencias son partidarios, como regla general, precisamente de
una menor regulacin con el objeto de reducir los gastos que les
puedan originar determinadas normas. En esta lnea, Barry Weingast
(Regulation, Reregulation, and Deregulation: The Political Foundations
of Agencia Clientele Relationships, Law and Contemporary Problems,
vol. 44, nm. 1, Managing the Transition to Deregulation, 1981, pgs.
147 a 177) ha sealado que, por un lado se ha producido un destacable
crecimiento normativo, particularmente en las reas sociales y
medioambientales, lo que ha producido niveles de intervencin estatal
sin precedentes; y, adems, existe una tendencia de desregulacin,
particularmente en las reas que afectan directamente a la normativa
econmica.

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18


Existe, por un lado, la conviccin de que la OMB puede corregir
cualquiermalaeleccinpblicaporqueesmenossusceptiblealaspreferencias
del pueblo frente a la ms vulnerable agencia de turno y desde este punto de
vista,seconsideraqueesmsdifcilcapturaralPresidentequeaunasimple
comisin de una agencia30. El Presidente tiene que atender a tantos y tan
diversosgrupos, que es muydifcil quesea capturado poruno slo de esos
grupos,porqueelrestoirancontral.Partiendodeestapremisa,seconsidera
que la OMB est relativamente aislada de la politizacin que rodea a las
agencias, por lo que puede servir como control de bureaucratic capture. La
profesora Kagan expone los beneficios del control presidencial sobre el
procedimientoreglamentariodelasagencias:alavistadequelaparticipacin
del Presidente en el procedimiento reglamentario tiene sustancialmente una
dimensin pblica, la preocupacin del Presidente por mantener el apoyo del
electorado implica que tratar de evitar atender nicamente a intereses
limitados.

Frente a estas conclusiones, la denominada Public choice theory (la

teora de la eleccin pblica), considera que deben ser objeto de matizacin,
pues sera muy ingenuo pensar que el Presidente es absolutamente inmune a
laspresionesderivadasdelaeleccinpblicayalosgruposqueleproveen
de recursos, apoyo, o votos para ganar las elecciones o promover su agenda
poltica. Al fin, tampoco existen demasiadas razones para pensar que el
PresidenteesunainstanciaaisladayelPresidenteprosiguenestasteorases
tan vulnerable a la presin de los grupos interesados en influir en los
procedimientosdelasagenciascomootrosactoresgubernamentales.

c. Un marco comn: la necesidad de apostar por una funcin

armonizadora

En todo caso, y pese a las muchas crticas del proceso de supervisin y

controlpresidencial,sexisteunmarcocomnentrerepublicanosydemcratas
comoyasehademostradoenmandatosprecedentesenlanecesidaddeque
lasagencias,pormuyindependientesquesean,debensentirsevigiladas,ms
all de la presin que les puedan generar sus correspondientes sectores
afectados. Y, en tal sentido, la OMB, sobre la base de su ms primitiva
naturaleza de corte presupuestaria, justifica el control que ejerce sobre las
agencias.

30

Y ello sin perjuicio de que, como se ha expuesto en el espritu de

las ideas de J. J. Lafont y D. Martimort (Separation of Regulatory
against Collusive Behaviour, Rand Journal of Economics, vol. 30, nm.
2, 1999, pg. 232 a 262) es mucho ms fcil la captura de un solo
operador social que la de dos.

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No hay razn para creer han manifestado tanto republicanos como

demcratas que la ubicacin de la OMB dentro de la Executive Office of the
Presidentleinoculadelaspatologasquesufrenotrasagencias,sinomsbienal
contrario,cabepensarquelasexacerbar,sinqueellodebasuponerunatensin
de fuerzas centrfugas: de un lado, la captura de los sectores afectados y, de
otro,lacapturapresidencial,puesenesteltimocaso,seracadavezmsdifcil
sostener un fundamento constitucional que permita justificar tanto la posicin
de supremaca presidencial que apoyara las tesis de la dictadura de los
ejecutivos de los modernos sistemas electorales como el propio esquema de
agenciastalycomofueinicialmentediseado.

d. Unesquemaadhoc:uncarcternacional

Deben concluirse estas ideas preguntndose si elmarcocomnsobrela

necesidad de que un organismo como la OMB (dentro de la Oficina del
Presidente) puede ser un contrapeso eficaz a la tradicional captura de las
agenciaspuedeimportarseaotrossistemasyordenamientos.

Explicaba Alexis de Tocqueville que si nos fuera posible remontarnos

hasta los elementos de formacin de las sociedades y examinar los primeros
monumentos de su historia () estoy seguro de que descubriramos la causa
primordialdelosprejuicios,delascostumbres,delaspasionesdominantes,de
todo eso, en fin, que compone lo que llamamos el carcter nacional. Con
frecuencia solemos invocar y recurrir al carcter singular de los pueblos para
justificar una determinada actitud o comportamiento incurriendo, finalmente,
en los estereotipos que, como tales, constituyen un modo muy simple de
definirocaracterizarunasociedadounacultura.

Partiendodeestapremisa,resultaparadigmticoelcasonorteamericano
que,noenvano,hadadolugaraunsinfndeestudiosacercadesuparticular
identidad despertando un extraordinario inters tanto de los propios
americanos como de extranjeros. En la obra de J. Hector Saint John de
Crvecoeur, Letters from an American Farmer, se lea lo siguiente: El
americanoesunnuevohombrequeactaconunosnuevosprincipios.Apesar
de las evidentes dificultades que supone determinar las caractersticas de
cualquier sociedad o de lo que el socilogo alemn, Max Weber, denomin
comotipoideal,esrecurrenteelargumentodequedesdeelasentamientode
los puritanos all por la segunda y tercera dcada del siglo XVII, los propios
americanos se han visto, dice McGiffert, como una peculiar people specially
favored by God or nature. Ya los hombres que crearon los Estados Unidos de
AmricahasealadoSchlesingerseconcibieronasmismoscomodiferentes,

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20

creyendo que estaban ensayando algo nuevo bajo el sol31. Los primeros
colonos eran conscientes de que la idea de que una repblica democrtica
pudiera perdurar iba contra todas las enseanzas de la historia pero, no
obstante, el experimento que tenan en sus manos (tal y como lo titul el
Presidente Washington en su discurso de investidura) o el destino o plan
divino(RonaldReagan)paraelqueestabanllamadosseraunretoqueestaban
dispuestosaasumir.

Desde luego, que los norteamericanos no recurren de igual modo al

Estado, que ha sido construido sin los prejuicios histricos del Antiguo
RgimenenelViejoMundo.Deestacircunstanciasontestigossusinstituciones
administrativasyquienesalfrentedeellasseencuentran.Mejordicho,laidea
dehomoAmericanusdiligenteyselfsufficient(delaquehablabaCrvecoeur)
puede observarse en ambas direcciones, tanto en la actitud del administrado
frente a la Administracin a la que no responsabiliza de todo y por todo de
manera automtica, como en el empleado pblico. ste, al igual que deca
AlejandroNietodeljuezamericano,esttanconvencidodesumagistratura32
quesesientepersonalmenteresponsabledetodasycadaunadesusdecisiones
aunqueparaellotengaquesaltarporencimadebibliotecasenterasytermine
pulverizando las tesis doctorales ms sistemticas. Todo ello explica mejor
conceptos como la discrecionalidad administrativa, la responsabilidad, o la
organizacin administrativa. Y, por ende, tambin se entiende mejor que la
OMB, encuadrndose dentro de la Oficina del Presidente, pueda ejercer, por
ejemplo, a travs de peer reviews, su revisin centralizada sin la presin que,
aparentemente y desde nuestra atalaya administrativa europea, pudiera
parecer.

31

Arthur M. Schlesinger, Jr., Los ciclos de la historia americana,

Trad. Nstor A. Mnguez, Ed. Alianza Editorial, Madrid, 1988, pg. 11.

32

Prlogo de Alejandro Nieto a la monografa de Montserrat Cuchillo

Foix, Jueces y Administracin en el Federalismo Norteamericano,
Civitas, Madrid, 1996. En una crtica a la reglamentacin absoluta
donde el operador del Derecho tiene una capacidad de interpretacin
prcticamente nula seala el profesor Alejandro Nieto que el jurista
que no sepa vivir en la incertidumbre o no quiera pensar por su cuenta
ni correr el riesgo de equivocarse ms vale que deje su oficio o se
haga funcionario docente, pues aqu es posible que su estolidez
resulte premiada.

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