Cap II El Estado de Bienestar Cuestion Social e Intervencion

ROZAS PAGAZA, Margarita: La intervencin profesional en la relacin con la
cuestin social. Espacio Editorial. 1ra. Edicin. Buenos Aires, 2001.
CAPTULO II
ESTADO DE BIENESTAR,
CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN
I. Introduccin
En este captulo, retornando el desarrollo de nuestro objeto de
estudio, pretendemos analizar algunas caractersticas que hacen al
Estado de Bienestar Argentino a fin de poder establecer la relacin
existente de la cuestin social con los niveles de institucionalidad que
dicho Estado adquiere y con las modificaciones que la intervencin
profesional tiene.
El trnsito de un tipo de Estado a otro no est determinado por una
fecha especfica sino por los procesos que se van generando en
relacin al contexto socio-histrico; por ello, desde el punto de vista
metodolgico, intentaremos reconstruir la dinmica que nos permita
evidenciar las respuestas que a nivel de la cuestin social se dieron en
el marco de este tipo de Estado, frente a la emergencia de nuevos
actores sociales.
El debate sobre el concepto de Estado de Bienestar ha sido muy
amplio; algunos autores como Titmus (1974)10 han planteado su origen
y desarrollo como parte de una respuesta social al margen de sus
implicancias econmicas; otros como Wilensky (1975)11 han intentado
definirlo desde las nociones de derecho y responsabilidad estatal;
10
Titmus (1974: 47) define el Estado de Bienestar como la ''la suma de medidas
desarrolladas de la sociedad con el fin de enfrentar sus problemas sociales".
11
"La esencia del Welfare State es la proteccin gubernamental mnima, en niveles
bsicos de renta, nutricin, salud, habitacin y educacin asegurados a cada ciudadano
como un derecho, no como caridad" (Wilesky; 1975: 30).
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LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL
y algunos como Marshall12 (1965) desde el marco de las polticas sociales.

La situacin es an ms compleja, cuando se pretende su caracterizacin en
los pases perifricos, a la luz de una tipologa establecida. Dado que
nuestro objeto de estudio no es dilucidar el carcter del Estado de Bienestar
optaremos -para ser coherentes con nuestra perspectiva terica- por centrar
nuestra atencin en la forma cmo el Estado asume la cuestin social y
genera respuestas en el marco del proceso de acumulacin capitalista, una
vez que establece los mecanismos institucionales para redefinir la relacin
capital-trabajo en sus dimensiones, econmica, poltica, social y cultural.
Sin duda, realizar un anlisis multidimensional es difcil, sobre todo si, a su
vez, queremos captar la particularidad que hace a la relacin, tipo de
Estado, cuestin social e Intervencin Profesional. Sin embargo,
intentaremos, sin pretensin de agotada, tomar esta perspectiva en la
medida que posibilite enriquecer la aprehensin de nuestro objeto de
estudio.
Las reflexiones tericas sobre el Estado de Bienestar deben ser
analizadas en el contexto de las caractersticas que la estructura social
argentina adquiere en el trnsito que se genera de una economa agroexportadora a otra denominada de sustitucin de importaciones; ambos
modelos de desarrollo tienen como explicacin las transformaciones del
contexto internacional y su implicancia con el curso que toma el desarrollo
capitalista iniciado con la Generacin del 80. Las decisiones que se tomaron
y las interpretaciones que se hicieron en relacin a dicho desarrollo y la
cuestin social, an tienen sus implicancias en el presente.
II.
Reflexiones en torno a las cuestiones econmicas y

sociales que posibilitaron el Estado de Bienestar en la
Argentina
2.1. Los aspectos econmicos
El debate de la cuestin social analizada hacia finales del siglo XIX y

principios del siglo XX, as como las respuestas que se plantearon a partir de
la beneficencia, la creacin de las leyes de proteccin social y el desarrollo
12
"Con referencia a la poltica de los gobiernos sta est relacionada con la accin que ejerza
un impacto directo sobre el bienestar de los ciudadanos al proporcionarles servicios o renta"
(Marshall; 1965: 7).
ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN
89
de la asistencia pblica destacan los aspectos bsicos para entender la

cuestin social, en el marco del Estado de Bienestar en la Argentina y el
desarrollo de la Intervencin Profesional como producto de las
transformaciones econmicas y sociales que se desarrollaron en ese
perodo.
Como ya sealamos, en el primer captulo, Argentina creci de
manera sostenida desde 1880 a 1930, durante ms de medio siglo; ello
se mostr, sobre todo, en su insercin ventajosa en el mercado
internacional que le permiti un rpido crecimiento econmico y un
nivel superior de ingreso per cpita, en relacin al resto de los pases de
Amrica Latina. Este esplendor tuvo "corta vida", inicindose una etapa
convulsionada a nivel poltico y social que empieza con el primer golpe
de estado de 1930, en coincidencia con la crisis econmica del
capitalismo mundial y planteando a la Argentina un desarrollo con
altibajos, cuyo impacto an hoy se siente. El esplendor que adquiere la
economa argentina es caracterizado de la siguiente manera: "... entre
1890 y 1930 aproximadamente la agricultura pampeana pas de cultivar
unos dos millones de hectreas a la explotacin de 25 millones de
hectreas. Su producto aument en igual medida y dio lugar a una
fabulosa expansin de las exportaciones. Una evolucin similar ocurri
con la produccin de carne favorecida por el surgimiento del frigorfico
que encar la expansin del stock ganadero y la mejora del rodeo"
(Schvarzer; 1998: 15).
El cambio de un modelo de desarrollo a otro, en medio de la crisis
mundial del capitalismo, se debi a las restricciones del mercado
mundial para la exportacin de bienes agropecuarios, en particular las
del britnico que absorba gran parte de esas exportaciones. Para
Schvarzer, este fenmeno de retroceso se observa mucho antes de la
crisis: "el agro pampeano no mostraba capacidad de mejorar, renovar o
ampliar su oferta. En contraste con la experiencia anterior, su
produccin permaneci estancada por dcadas debido a las
restricciones de la oferta as como a la carencia de alternativas. Su
escasa capacidad de exportar para generar las divisas necesarias se
convirti en una de las mayores limitaciones del progreso nacional"
(Schvarzer; 1998: 16).
Efectivamente, este estancamiento cont3isti en la prdida de
rentabilidad de la organizacin productiva de la agricultura y la
ganadera la cual no fue acompaado por un cierto desarrollo industrial,
situacin que contribuy al retroceso econmico.
90
Por otro lado, la existencia de una tendencia latifundista del agro y la

concentracin de la riqueza generaron un conjunto de desigualdades
regionales que alteraron la estructura poltica y social del pas. Entre los
sectores que propiciaron un cambio estn, fundamentalmente, las luchas
de la clase obrera y de los sectores medios y, por el lado de los grupos
dominantes, el sector de la burguesa industrial naciente que demandaba
la necesidad de una estructura fabril que desarrollase el mercado interno,
cuyos intereses no siempre se complementaron con la oligarqua
conservadora que pretenda mantener sus privilegios e intereses
econmicos desarrollados con el modelo agro-exportador.
El modelo econmico basado en la sustitucin de importaciones se
fund en el desarrollo industrial incipiente que ya exista en el perodo
anterior y que alcanz su mxima expresin despus de la segunda
guerra mundial. Durante este proceso se abrieron distintas ramas de la
produccin en funcin de la demanda del mercado interno; ello les
permiti instalar un conjunto de empresas ligado a diversas reas de la
produccin, como es el caso de la industria textil. Los intereses de estos
sectores, asociados a dirigentes polticos y a grandes socios
internacionales favoreca el incremento de su capital, cuyas demandas se
resolvan a travs de "lobbies" informales que estaban lejos de un
proyecto de desarrollo ms sostenido.
En este contexto, la estructura social argentina tendi a modificarse,
si bien es cierto, que hacia fines del siglo XIX ms del 50% de la
poblacin eran inmigrantes, proporcin elevada, respecto a los nativos,
en esas condiciones, la cultura local encontraba dificultades para
integrar a los recin llegados, situacin que constituy una expresin de
la cuestin social -como ya explicamos en el primer captulo-o En el
perodo de 1930 al 1940, cambi dicha estructura, dado que en este
perodo nos encontramos con los hijos de los antiguos inmigrantes que
ya eran argentinos, e iniciaban su proceso de integracin a la vida social
y poltica del pas, ellos no tenan precisamente simpata por la
oligarqua conservadora de carcter aristocrtico y exclusivista, por lo
tanto, se fueron nucleando alrededor de las posibilidades democrticas
que la Unin Cvica Radical prometa antes de ser gobierno.
En sntesis, el modelo de sustitucin de importaciones fue posible
por una economa que se expandi al ritmo de las exportaciones,
ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTENVENCIN
91
asimismo de un incipiente desarrollo industrial que empieza hacia 1890,

y que permite el desarrollo de la clase trabajadora.
El desarrollo de esta clase trabajadora, as como el reclamo de sus
reinvindicaciones insatisfechas que traan desde principios del siglo, slo
se explican en el marco de un crecimiento capitalista bajo la hegemona
de la elite tradicional que estableci un rgimen autoritario, sin
participacin popular. Estos sectores, especialmente la clase media,
encontrarn en la Unin Cvica Radical una fuerza poltica renovadora
que instaurar el ejercicio de la democracia. Esta fuerza llegara al poder
de la mano de Hiplito Yrigoyen, gracias a la sancin de la Ley Electoral
de 1912, aprobada durante el gobierno de Senz Pea (1910-1914), por
el cual, se instala el voto universal, secreto y obligatorio poniendo fin a
una etapa de "fraudes" a las que acuda la oligarqua conservadora para
mantener sus privilegios.13
El Yrigoyenismo apareci como una fuerza social en pleno apogeo
econmico, y culmina su perodo de gobierno (1916-1922) cuando este
modelo agro-exportador paraliz el desarrollo de las fuerzas productivas
(ganadera y agricultura). Sin embargo, esta fuerza social que intenta
sostener un gobierno democrtico "progresista" declina, justamente, por
no aportar soluciones polticas y econmicas a la crisis agro-exportadora
de la Argentina y, por otro lado, por no cuestionar el carcter de la
democracia burguesa. Esta contradiccin es explicada por Puiggrs,
cuando seala:
"La contradiccin permanente de Yrigoyen se ubic entre el acatamiento a la democracia burguesa y las transgresiones a los principios
liberales... Yrigoyen no pec por excesos democrticos, sino por su
incapacidad, por sus limitaciones de clase, para concebir un nuevo
ordenamiento social que emancipara al Estado de su enajenacin al
liberalismo" (Puiggrs; 1986: 395, 396).
El liberalismo que caracteriz la sociedad argentina en este perodo
fue el principio organizador de un sistema de mercado capitalista capaz
13
"pero el instaurado voto secreto y obligatorio conservaba la exclusividad del sufragio para
los varones nativos y naturales mayores de 18 aos, por lo que la universalidad atribuida al
ejercicio del voto quedaba limitada por la exclusin de la mujer y por la gran cantidad de
extranjeros no nacionalizados. En consecuencia, los ciudadanos habilitados para votar
representaban un bajo porcentaje sobre la poblacin total del pas" (Rapoport; 2000: 15).
92
de consolidar el Estado-Nacin y establecer un orden que garantizara las

necesidades de una economa de mercado en pleno desarrollo. Esta
conviccin motoriz lo que se denomin la "sociedad moderna" que
vinculara a la Argentina al mercado internacional. En tanto tal, las
limitaciones del desarrollo de la democracia no fueron la preocupacin
principal de la clase dirigente, al menos hasta que se estableci una ley
electoral (1912) que ampli la participacin poltica de los sectores
subalternos de la sociedad.
2.2. La cuestin obrera

La constitucin del movimiento obrero se desarroll prcticamente a
la par del surgimiento del Estado Moderno y el desarrollo incipiente de
la industria (1880-1919); las grandes organizaciones sindicales de origen
socialista, anarquista y anarcosindicalista generaron una dinmica de
luchas importantes contra el liberalismo conservador. Dicha dinmica
hizo que las respuestas a la cuestin social a partir de la legislacin
laboral y previsional (1904) sean impulsadas desde el Estado, mientras
el movimiento obrero se desarrollaba con una ideologa antiestatista e
influenciado por las ideas anarquistas. sta fue una de las caractersticas
que marcaron esta primera etapa en la relacin entre movimiento obrero
y Estado basado en una combinacin de represin y regulacin protectora14.
En esta primera etapa (1880-1919), tal como sealamos -en el primer
captulo-, la situacin de las clases dominadas dejaba mucho que desear
y estaba muy lejos de ser el paraso prometido por los promotores de la
inmigracin. La situacin de los trabajadores expresaba las siguientes
14
Al respecto, autores como Tenti e Isuani dicen que "muchas de esas regulaciones protectoras
slo tienen una existencia simblica en el plano jurdico-formal y su grado de efectividad es
relativamente bajo, en la medida en que la sancin de los principios y el establecimiento de las
reglas no estn acompaados por un desarrollo de las instituciones encargadas de vigilar su real
cumplimiento. En conjunto, se trata de una intervencin cuya racionalidad dominante tambin es
negativa; lo que se pretende es evitar los conflictos y desrdenes ocasionados por el desarrollo de
las luchas obreras" (Isuani, E.; Tenti, E.; "Una interpretacin global", cap. I, De Estado
democrtico y poltica social, Ed. Eudeba, Buenos Aires, 1989).
93
caractersticas: carecan de las mnimas condiciones (mujeres y nios

trabajando hasta 14 horas, se exiga el trabajo en silencio, se aplicaba
multas y despidos de manera arbitraria)15. Esta cuestin social se agudiz
con la concentracin urbana, por la llegada de los inmigrantes, y la
creacin de conventillos (casas precarias que se alquilaban a precios
excesivos y sometidos a una serie de arbitrariedades y abusos de parte de
los propietarios). La situacin era similar o peor en el interior del pas.
Hablamos del Informe de Bialet-Mass; para realizar este estudio
Bialet-Mass recorri todo el pas, mostrando con gran detalle las
caractersticas del trabajo, las condiciones en la que se encontraba la
clase obrera y su hbitat. Dicho informe servir, despus, para que
Joaqun V. Gonzlez, en 1904, elaborara la primera legislacin laboral
que se fue aprobando por partes. Es importante sealar que es un
documento esencial que permite comprender las consecuencias que traa
la instauracin del capitalismo en el pas.
En esta primera etapa, las manifestaciones y huelgas no siempre
lograron sus fines por la falta de organizacin, situacin que no les
permita cierta continuidad. A partir de esta constatacin, el 25 de mayo
de 1901 se form la Federacin Obrera Argentina, constituyndose en la
primera Federacin de carcter permanente. La misma, se conform por
la unin de asociaciones obreras de resistencia que aparentaban no tener
compromisos partidarios con los socialistas y anarquistas.
En su primer congreso (1902), la FOA se pronunci sobre el
descanso dominical, el arbitraje y la legislacin del trabajo, sobre todo
para las mujeres y los nios; en el caso de las mujeres se abogaba por el
peligro que significa un trabajo de tantas horas, que pona en riesgo la
maternidad de las mujeres. Luego de algunas divisiones en esta primera
organizacin, en 1903 se crea la Unin General de Trabajadores
(D.G.T.), agregando a las anteriores reivindicaciones la lucha contra el
trabajo nocturno y el boicot como arma de lucha. En medio de estas
15
"En junio de 1890 el Comit Internacional Obrero elev una solicitud al Congreso Nacional.
Peda la limitacin de la jornada laboral a un mximo de ocho horas para los adultos; la prohibicin
del trabajo de los menores de 14 aos y la abolicin del trabajo nocturno, especialmente para
mujeres y menores..." (Rapoport; 2000: 52).
94
demandas se dio una huelga de peones del mercado de frutas de la

ciudad de Buenos Aires, que desat una accin colectiva de otros
sectores como los ferroviarios, en la que se hace una demanda frontal al
gobierno respecto al aumento de salarios y mejores condiciones de
trabajo.
Ante la magnitud de la protesta, el gobierno decret la ley 4144 o de
Residencia (1902) destinada a reprimir al movimiento obrero cuyos
cuadros dirigentes estaban integrados por inmigrantes. Fue una de las
leyes ms represivas que tuvieron un gran impacto en la organizacin
del movimiento obrero. Al respecto se seala que la "ley de
Residencia" estaba "destinada al anarquismo cuyos dirigentes eran
bsicamente extranjeros. El proyecto estableca que el gobierno
nacional poda deportar a todo extranjero por crmenes o delitos de
derecho comn y todo aqul cuya conducta comprometa la seguridad
nacional o perturbe el orden pblico. Tambin facultaba al gobierno
para impedir el ingreso al pas de aquellos extranjeros que fueran
considerados incluidos dentro de aquellas disposiciones" (Isuani, 1986:
49-50).
En 1904, se forma la Federacin Obrera Argentina (F.O.R.A.) que
propugnaba la completa emancipacin del proletariado y que estaba
formada por organizaciones de resistencia y de oficio, ya que no
existan an sindicatos de industria; a esta organizacin se sumaron los
trabajadores agrarios, "cuya ideologa antiestatista y apoliticista fue
combinada con la accin directa que caracterizaron al movimiento
obrero durante buena parte de su historia" (Rapoport; 2000: 53).
Durante el gobierno de Yrigoyen (1916-1922), que fue electo
gracias al apoyo de un conjunto de fuerzas que defendan ideas e
intereses a veces contradictorios,16 las respuestas a las demandas se
caracterizaron por su indecisin frente a la "cuestin obrera" como
expresin de la cuestin social, a tal punto que durante su gobierno se
sucedieron los hechos de la llamada "semana trgica" -de la cual ya
16
"Al principio pareca existir una cierta continuidad entre la nueva administracin radical
y el gobierno conservador que la precedi. Su gabinete ministerial estaba integrado en buena
parte por miembros de la elite tradicional la mayora afiliados a la Sociedad Rural Argentina y
vinculados a la actividad ganadera" (Rapoport; 2000: 120).
95
hablamos en la introduccin de este trabajo-. El radicalismo, a pesar de

su indecisin, tiene cierta tolerancia con las reinvindicaciones de los
sindicatos que, a diferencia de los aos anteriores, no son calificados
como extremistas y antisociales. Sin embargo, esta tolerancia se volvi
altamente represiva durante los enfrentamientos callejeros y las huelgas
generales que se intensificaron desde 1917, y que culmin en el de los
metalrgicos de los Talleres Vasena de Buenos Aires con la polica en
enero de 1919 con saldo de varios muertos y numerosos heridos. Ello
demostr que el radicalismo no estaba dispuesto a que la cuestin social
planteada por los obreros fuera resuelta de manera consensuada.
Para algunos analistas del sindicalismo, las caractersticas que l
asume desde fines del siglo XIX hasta 1930 (fecha del primer Golpe de
Estado) el desarrollo del sindicalismo est en relacin a las formas de
lucha que va asumiendo, "... el mtodo de lucha y de accin gremial que
prevalece en dichas asociaciones es la accin directa. Ello se explica por
la naturaleza del grupo humano que militaba en esas organizaciones,
constituidas con fuerte predominio de inmigrantes europeos, en donde
las ideas socialistas y anarquistas haban echado races ms hondas"
(Rotondaro; 1971: 99).
Este cuadro descriptivo de las luchas obreras muestra la relacin de
dichas luchas con el Estado que, en su primera etapa de constitucin, ha
sido sobre todo la represin con el fin de mantener el "orden social";
sin embargo, progresivamente, el Estado empez -a partir del primer
gobierno de Yrigoyen (1916-1922)- a introducir otras polticas como la
poltica laboral y de seguridad social que posibilitaron una relacin
sutil y compleja; al respecto, se seala "... la poltica laboral signific el
reconocimiento del derecho de asociacin gremial, un incremento en las
capacidades econmicas y organizacionales de los sindicatos y mejoras
en las condiciones laborales" (Isuani; 1985: 14).
Despus del primer Golpe de Estado en 1930, los sindicatos de la
F.O.R.A. entran en una etapa de debilitamiento debido a la represin
del gobierno militar, encarcelando a sus dirigentes y clausurando sus
rganos de prensa; muchos de ellos fueron a la clandestinidad. Por otro
lado, la otra organizacin, la Confederacin General del Trabajo,
conformada por sindicalistas "puros" y socialistas se constituir
definitivamente el 27 de septiembre de 1930 sobre la base de los
acuerdos asumidos por la Unin Sindical Argentina y la Confederacin
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LA IN'I'ERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL
Confederacin Obrera Argentina17. La nueva Central realiza la siguiente

declaracin: "La Confederacin General del Trabajo, rgano representativo
de las fuerzas sanas del pas convencida de la necesaria obra de renovacin
administrativa, est dispuesta a apoyarla como est en su accin institucional
y social... convencida de que el gobierno provisional no mantiene en vigencia
la ley marcial sino para asegurar la tranquilidad pblica y para hacer
respetar el prestigio y la autoridad del gobierno ... " (Rotandoro; 1971: 130).
El mismo autor plantea que el sindicalismo de esta etapa denominada de
transicin cambia sus mtodos de lucha; pasa de una accin directa de
confrontacin a una de negociacin, acomodacin y, del principio de
aceptacin del orden existente. Dicho principio de aceptacin y negociacin
fue favorecido por el desarrollo de la poltica social y econmica del pas,
en el marco del proceso de industrializacin; por lo tanto, el control sobre la
clase obrera estaba direccionada a subordinarla a dichos planes generales de
la nacin.
En esta etapa de transicin, la actividad sindical tambin se caracteriz
por la negociacin en contratos colectivos; a partir de 1940 se hizo mucho
ms evidente esta actividad, entrando a su momento de desarrollo con el
gobierno peronista, coincidente con el impulso que se le da a la
industrializacin del pas, a la instauracin de la seguridad social y el
desarrollo de la asistencia pblica como poltica social, la que imprimira
alguna de las caractersticas propias del llamado Estado de Bienestar en la
Argentina.
En la etapa del peronismo (1946-1955), el sindicalismo utiliza el
"convenio colectivo" de trabajo como instrumento bsico para regular las
relaciones entre la fuerza de trabajo y el capital, mientras el Estado se
constituye en un actor fundamental que interviene garantizando su gestin y
estableciendo algunas sanciones para las partes, en el caso de
incumplimiento. De esta manera, el contrato colectivo se constituye en un
asunto de derecho pblico. Durante dicho gobierno, la aparicin de nuevos
17
"Una preocupacin constante fue llegar a la unidad organizativa del movimiento obrero. Ella se
logr fugazmente en 1914 pero ya en 1915 la central sindical FORA volvi a fracturarse en las tendencias
descriptas: la FORA del V Congreso, de ideologa anarquista, la cual haba pasado a ser minoritaria en el
Congreso de ese ao 1915; y la FORA del IX Congreso, controlada por sindicalistas "puros" y socialistas.
sta creci considerablemente entre 1915 y 1919" (Fernndez; 2000: 124).
97
sindicatos y la creciente afiliacin a los mismos, fue en gran parte

resultado de la accin del Estado. La relacin capital-trabajo, en este
perodo, se caracteriza por ser funcional al nuevo modelo de
acumulacin capitalista y al proyecto del gobierno peronista. Al
respecto, tanto Isuani como Tenti dicen: "el Estado influy en las
prcticas sindicales, y el sindicato se introdujo en el Estado. As como el
sindicato dependi de la accin del Estado, el propio Estado peronista y el
poder de su principal dirigente dependieron en gran medida del apoyo
sindical. ...; el desarrollo de las polticas pblicas hacia los trabajadores
durante el rgimen peronista se inscribe en el marco de esta particular
relacin entre sindicatos y Estado. Esos son los actores fundamentales
implicado en la concepcin y gestin de los sistemas de prestacin de
diversos servicios" (Isuani, E.; Tenti, E.; 1989: 17).
La importancia que adquiere el movimiento obrero durante el primer
gobierno del peronismo (1946-1955), as como en las etapas posteriores,
marcaron su presencia poltica como fuerza social, con gran incidencia
en la vida poltica del pas. En esta direccin se seala que "a partir de la
gestin del Coronel Pern en la Secretara de Trabajo y Previsin en
octubre de 1943, se inici el perodo que cambiara las formas
organizativas y la ideologa del movimiento obrero organizado en poco
ms de dos aos, gracias al apoyo popular que recibieron las muchas
leyes sociales dictadas en ese perodo. Como ya explicamos, la
politizacin de los sindicalistas se ampliaba desde el inicio del 1930 y, por
ello, el dilogo con los militares reformistas se hizo posible a medida que
esas leyes sociales dictadas por el Estado satisfacan dichas demandas
obreras" (Fernndez; 2000: 128). Dicha fuerza social, en unos
momentos, fue reprimida por los gobiernos militares y, en otros,
complaciente con las medidas tomadas, sobre todo durante los gobiernos
peronistas que sucedieron, por ejemplo los 10 aos que dur el gobierno
del Dr. Carlos Menem (1989-1999).
El sindicalismo integrado al Estado en el perodo de 1946 a 1955
va acompaado del proceso de industrializacin acelerada y el peso
significativo que la burguesa industrial nacional adquiri despus de la
Segunda Guerra Mundial. A su turno, sta es la etapa que pone fin a la
contradiccin de que un pas en plena expansin de la industria
capitalista estuviese gobernado por una oligarqua terrateniente y
exportadora. El ascenso del peronismo desat las fuerzas sociales
98
99
LA INTERVENCION PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

sociales ascendentes y origin un movimiento de carcter nacional y

popular, tpico de los pases latinoamericanos. En esta direccin se
seala: muchos de los asalariados inmigrantes no se integran al
sindicalismo existente, en gran parte debido a que sus organizaciones, sus
ideologas y la mentalidad de sus dirigentes no se adecuaron con la
rapidez debida al profundo cambio de la dcada del 30, por otro lado la
burguesa industrial estaba ansiosa de ocupar el poder sociopoltico, para
afirmar el proyecto industrializador en curso (Fernndez; 2000: 127).
La importancia de la presencia del sindicalismo en la Argentina
tiene que ver con la conciencia que tiene de su poder y del lugar
histrico que ocupan, dado que por primera vez, son partcipes del
poder estatal. En tal sentido, refirindose a las caractersticas del
movimiento sindical en este perodo, se seala que en su origen, en
lugar de la clsica nocin de instrumentalizacin de masas pasivas por
lderes carismticos, encontramos la co-gestin estatal sindical de una
voluntad colectiva transformadora. En su desarrollo, en su lugar de la
reman ida relacin simplemente corporativa entre Estado y sindicatos,
observamos que el contenido esencial de esta relacin es el
reconocimiento de derechos sociales y polticos de los trabajadores, a los
que se les confiri una capacidad de control que democratiz la gestin
econmica y form parte inescindible del modelo de desarrollo (Slodky;
1988: 10).
En esta direccin, el mismo autor seala que la aparicin del
peronismo, aun considerando su estructura "autoritaria y semicorporativa", constituy una alternativa al modelo oligrquico de
organizacin del Estado, impulsando el desarrollo industrial que
permiti, a su vez, la ampliacin de las polticas sociales ms
importantes.
2.3. Los aspectos polticos

La descripcin que desarrollamos respecto a la situacin
econmica y, a la cuestin obrera, sera incompleta si no incorporamos a dicha descripcin la situacin poltica que se vivi despus del
primer Golpe de Estado de 1930; ello permitir entender las
caractersticas que asume el Estado de Bienestar Social en la
Argentina a partir de 1946 -momento histrico en el que se instaura el
gobierno peronista-; este tipo de Estado contina en la etapa

desarrollista, despus del golpe militar de 1955 y hasta la dcada de
los aos 70, en la que se sientan las bases para la instauracin del
Estado neoliberal.
En este perodo se desarrollaron parte de las caractersticas de lo
que sera el Estado de Bienestar, lo que permite vislumbrar la
direccionalidad de las estrategias de intervencin que se desarrollaron; asimismo, los estilos polticos y la institucionalidad social que
asumi para responder a la cuestin social. En esta direccin, el
Estado se constituye en una alternativa institucional -en el marco del
desarrollo capitalista- a la disgregacin del Estado oligrquico, que se
vena dando desde la dcada del 30, expresando al mismo tiempo, la
coexistencia conflictiva entre la vieja oligarqua y la nueva realidad
que presentaba el capitalismo industrial.
La nueva institucionalidad de un Estado de Bienestar con caractersticas particulares instaur la necesidad de ampliar su base
social y poltica con aquellas multitudes que aparecieron en el
escenario social y con la presencia de una clase obrera organizada,
cuyo papel fue central para la definicin de la agenda pblica del
Estado en la definicin de prioridades a nivel de las polticas sociales,
re definiendo la funcin social del Estado. A partir de entonces, el
carcter inclusivo de amplios sectores dominados permiti al
peronismo un nivel de legitimidad social significativo. El carcter
universal que alcanzaron las polticas sociales en este perodo, luego
seran transformadas, cuando el Estado neoliberal empieza a perfilarse
en los aos 70. Dicha transformacin tiene que ver con la concepcin
instrumental que adquiere y que se expresa en el diseo y gestin, as
como en la focalizacin, privatizacin y descentralizacin de dichas
polticas sociales. Este proceso de transformacin slo es entendible,
en tanto dicho anlisis debe estar en funcin de las caractersticas
estructurales de dichos hitos histricos que dinamizaron un tipo de
relacin entre Estado y sociedad. Asimismo, permiten mirar el
presente con los ojos del pasado, donde aparecen configurando
escenarios parecidos a la instauracin del capitalismo monoplico.
El advenimiento del peronismo como la fuerza que irrumpe en el
escenario poltico y social, slo es entendible en tanto el perodo que
le antecede signific una prdida de fuerza de las ideas liberales. Ello
se expresa cmo el Estado interviene en la economa de manera
ESTADO DE BIENESTAR, CUESTION SOCIAL E INTERVENCIN
100
101
progresiva, en la medida en que el modelo de sustitucin de

importaciones lo requera, dicho proceso de intervencin se inicia con
las fuerzas oligrquico conservadoras que rescataron el poder despus
de 1930 (primer Golpe de Estado); asimismo con el surgimiento y
crecimiento de instituciones reguladoras del Estado y de empresas
privadas (Banco Central, Junta de Carnes y de Granos).
La recuperacin del poder estatal (1931) por los representantes del
latifundio y el gran capital extranjero sobre una sociedad civil ms
compleja slo se pudo lograr en funcin de la semi-proscripcin del
Partido Radical, la represin sistemtica y el fraude electoral, que
signaron al pas en una poca denominada "dcada infame", justamente
porque la oligarqua conservadora, a travs de las fuerzas armadas,
recurri de manera permariente al fraude electoral para mantener su
poder. Al respecto se seala que, "hasta 1943, las practicas electorales
fraudulentas, en todas sus variantes, fueron frecuentes. Si un mdico
fraude contribuy a la eleccin de Agustn P. Justo -sin objeciones de
parte del Ejrcito-, el levantamiento de la abstencin electoral del
radicalismo en 1935 complic el panorama poltico del gobierno. El
fraude orientado fundamentalmente a cercenar las posibilidades
electorales del radicalismo, en particular en la provincia de Buenos
Aires, fue considerado una prctica "patritica". Slo la Capital Federal
y Crdoba quedaron relativamente al margen del fraude, lo que permiti
el triunfo de los radicales y socialistas. Esta viciada seleccin de los
gobernantes terminara generando conflictos en el interior de la clase
dominante acerca de los mecanismos de control poltico" (Rapoport;
2000: 217).
Por otro lado, la burguesa industrial an dbil sin vocacin
hegemnica recurre a las fuerzas armadas para afianzar su poder;
sumado a ello, el papel del sindicalismo organizado que expresar la
presin popular por la ampliacin del consumo y la participacin
poltica. Son estos factores que darn lugar al golpe de estado de 1943,
encabezado sucesivamente por los Generales Pedro Pablo Ramrez y
Edelmiro J. Farrell. El Coronel Juan Domingo Pern, uno de los
miembros ms destacados, logr construir un amplio movimiento
poltico propio que, luego, lo llevara a la presidencia en febrero de
1946, fecha en la que se inicia el gobierno peronista. Al respecto,
Repetto considera que "mientras los conservadores no terminaban de
retirarse de la escena y los radicales sufran las consecuencias de haber
sido expulsados del gobierno a travs del uso de la fuerza, los militares
se colocaban en el centro del escenario. Abandonando sus cuarteles y

pasando a ocupar posiciones clave, encontraron en 1943 al hombre que
pronto sera tambin el lder de esas masas que da a da poblaban las
periferias de las grandes ciudades para incorporarse al modelo de
industrialziacin naciente: Juan Domingo Pern" (Repetto; 1995: 79).
Por otro lado, las implicancias de la crisis del 30, anterior al gobierno
peronista, y las exigencias que significaba el enfrentamiento de la
cuestin social, obligaron al Estado a re definir el papel que deba tener
para la solucin de los problemas sociales y asimismo las interpretaciones
y el discurso sobre dicha cuestin. Es en esta perspectiva que el Estado
"comienza a insistir en la necesidad de una intervencin estatal centralizada,
coordinada y efectuada por especialistas (sanitaristas, higienistas,
trabajadores sociales, etc.) que supere las viejas formas discontinuas,
intuitivas y basadas en la buena voluntad, tpicas de la accin de la
beneficencia pblica. Esta ptica da lugar al fortalecimiento de una
burocracia estatal que con el correr del tiempo tender a participar en las
polticas pblicas con sus propios intereses Y propuestas" (Isuani, Tenti;
1989: 16).
III. Caractersticas de las polticas sociales
y la cuestin social en el Estado de Bienestar
La mayora de los autores que analizan esta temtica coinciden en que
los principios del Estado de Bienestar se desarrollan en el marco del
capitalismo industrial y, como dice Grassi, "y en sus diversas versiones: el
modelo populista encarnado por el peronismo de los aos 45/55 y el modelo
desarrollista de la dcada del 60 (en su expresin democrtica Y
modernizadora, representada en la figura de Fondizi18 de entonces; o
autoritaria Y conservadora, en versin del General Ongana" (Grassi; 1994:
13).
El peronismo desarrolla un conjunto de acciones que redefine el
18
Nos referimos al gobierno constitucional del Dr. Arturo Frondizi, que transcurre entre 1958 Y
1962, ao en que fue depuesto Y reemplazado por el vicepresidente, Dr. Jos Mara Guido, por la
va del golpe institucional comandado por las fuerzas armadas. El General Juan Carlos Ongana
fue presidente de facto entre 1966 y 1970.
102
papel del Estado, las inversiones del capital productivo y de infraestructura que crearon y aseguraron las condiciones de la ganancia del
capital privado, por la generacin de bienes y servicios de uso colectivo y
fundamentalmente por la satisfaccin de las necesidades de la
reproduccin de la fuerza de trabajo. Estas caractersticas permitieron el
proceso de acumulacin en general, pero, adems, generaron una relativa
independencia en la disposicin y reproduccin de la fuerza de trabajo y
en la participacin de un proceso de redistribucin de la riqueza. Al
respecto se seala: "que el peronismo, en esencia, no es otra cosa (...) que la
forma peculiar de cristalizacin de un proceso global, estatal-social, de
formacin de una nueva voluntad popular colectiva, y por va institucional,
no revolucionaria, de las pautas tradicionales de generacin y distribucin de
la riqueza" (Slodky: 1988: 9-10).
El Estado creci de manera significativa y su participacin tuvo especial
relevancia en los sectores productivos, de generacin elctrica,
construccin y transporte; asimismo creci la importancia del gasto
social en salud, educacin y vivienda; por otro lado, se desarroll la
poltica de asistencia social como parte de la accin social del Estado que
se haba iniciado en los aos anteriores al peronismo. Del mismo modo,
se increment el crecimiento del empleo en el sector pblico, el del
salario y se desarroll el sistema de seguridad social19 Respecto a los
salarios, se dice "que el incremento de los salarios reales llev a una
distribucin del ingreso ms equitativa. Se ha comprobado que el
componente salarial del ingreso nacional super, por primera vez en la
historia, a la retribucin obtenida en concepto de ganancias, intereses y
renta de la tierra. En 1948 aqul ascenda a 53% contra 47% de ste. Lo
que se comparaba favorablemente con la situacin imperante slo un lustro
atrs, cuando los trabajadores perciban 44,4% y los empresarios,
19
"El informe Beveridge, en 1942, prevea un sistema universal de seguridad social y fue la
base de la gran expansin del Estado de Bienestar ingls en la segunda mitad de los aos 40, de la
mano del gobierno laborista. Se cre, entre otras cosas, un sistema bastante amplio de ingreso
complementario para trabajadores pobres. En pases ms parecidos a la Argentina tambin se
reconoci esta nueva funcin de] Estado". Ver en Gerchunof, P., Lach, L., "El ciclo de ilusin y
desencanto: un siglo de polticas econmicas en la Argentina", Ed. Espasa Calpe, Buenos Aires,
1998.
ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCION
103
capitalistas y rentistas reciban 55,6%" (Gerchunof, P., Llach, ,J.; 1998:

182).
En esa direccin, otros autores observan que "para el peronismo el
principal instrumento en relacin con los asalariados fue la poltica de
ingresos y de empleo, y no la provisin directa de bienes y servicios fuera de
la lgica del mercado y mediante sistemas estatales universalistas. El pleno
empleo y la elevacin de los ingresos de los asalariados eran la base de la
poltica de bienestar" (Isuani, E., Tenti, E.; 1989: 17).
Los autores mencionados agregan que el principal instrumento de
relacin con los asalariados fue la poltica de ingresos, la prestacin de
bienes y servicios estrechamente ligados a las categoras ocupacionales
especficas; ello puede ser ledo como la falta de preocupacin por
reforzar una estrategia universalista. Sin embargo, cabe destacar que
tanto la educacin como la salud estuvieron en el marco de desarrollo de
polticas universalistas. Por otro lado, frente a las polticas para el sector
laboral, se desarrollaron polticas de asistencia a travs de la Fundacin
Eva Pern; dichas polticas dirigidas a los excluidos fueron planteadas
como "derechos" en el marco de solidaridad de los que "trabajan a los
que no trabajan". En ese sentido consideramos que la direccionalidad
que toma la asistencia organizada desde esta Fundacin cambi los
mecanismos y la concepcin respecto a la Sociedad de Beneficencia, que
justamente se disuelve durante el primer gobierno peronista y, en su
lugar, se crea la Fundacin Eva Pern con estatuto poltico y jurdico
propios en 1950.
En el marco de la intervencin del Estado en la vida de los sindicatos,
las polticas pblicas estn direccionadas teniendo como base esta
relacin particular que adquiere el Estado con los sindicatos y asimismo,
su concepcin y modo de gestin en la implementacin de los servicios.
Muchos autores han considerado que la dinmica que adquieren los
servicios sociales han sido funcionales a esta relacin, en la cual los
partidos y el parlamento han jugado un rol secundario. De cualquier
forma, en esta etapa, se considera que el desarrollo de dichas polticas
dinamizaron un tipo de Estado de Bienestar.
Decimos un tipo de Estado de Bienestar, en la medida que la
estrategia universalista de las polticas sociales estuvo asociada a la idea
general de derechos sociales ms all del lugar que ocuparan los grupos
104
sociales en la divisin social del trabajo; al respecto Grassi dice que

"en nuestro pas la expansin de los derechos sociales no est ligada a la
expansin de ciudadana, sino a la constitucin I1SI1W de otra
categora: los trabajadores. Ms an, de los trabajadores formales, porque
la expansin de la legislacin protectora y regulatoria del trabajo favoreci
en esta instancia identificatoria de un conjunto extenso de categoras
ocupacionales. La universalizacin, en este caso, se deriv de la amplitud
de esta categora, casi superpuesta a la de ciudadano, ms que a la
ampliacin de los derechos de ciudadana" (Grassi; 1994: 15).20
En el caso de la educacin, el carcter universalista y de acceso a
todos los ciudadanos, sin distincin, otorga ese sentido de derechos
sociales; en cambio en la poltica de salud existe una suerte de
superposicin entre un modelo ideado para la poblacin en su conjunto
y otro que entra en contradiccin con los sindicatos que defienden las
obras sociales de carcter corporativo. (El rol de las Obras Sociales
como prestadoras de salud, despus de 1955 y se legisl en 1968.)
El Estado de Bienestar en la Argentina con las particularidades que
adquiere -como ya analizamos en el primer captulo- se configura en el
sentido que alcanz un desarrollo importante de la seguridad social;
por ello se seala "El Estado de Seguridad Social o para quienes lo
prefieren, de Bienestar, alcanz a desarrollarse en la Argentina, con
expresiones histricas mximas que indican los momentos de auge del
modelo. El principio de universalidad se alcanz en el momento en que toda
la poblacin estuvo jurdicamente amparada en los dos subsistemas de
seguridad social: la asistencia y el rgimen de seguros sociales. Este punto
culminante corresponde al perodo comprendido entre 1950 y 1956, en el
que el seguro social en su expresin previsional y en la cobertura de salud
se completan con la provisin de asistencia social y de la salud atendida en
20
La autora ampla este anlisis planteando "que la cuestin, reviste mayor complejidad,
porque se superponen derechos constitutivos (y complementarios) lo que obliga a considerar las
polticas segn el campo de derechos que afectan ... mientras la educacin es un caso tpico de
poltica cuyo derecho de acceso constituy ciudadanos, cualquiera sea la ubicacin de estos en la
estructura social (obras sociales y previsin) estuvieron determinadas por esta ubicacin y la
capacidad de aporte al sistema". Ampliar en Grassi y otros en "Polticas sociales, crisis y ajuste
estructural", Espacio Editorial, Buenos Aires, 1994.
105
hospitales pblicos. La educacin gratuita brindada en los establecimientos

estatales en los niveles primario, medio y superior, la expansin del salario
familiar y las aproximaciones al pleno empleo implicaban una seguridad
integral respecto al ingreso, la salud y la educacin" (Escalada; 1997: 209).
A fin de dar una visin general de estas medidas, sin pretensin
de agotadas -porque no es el objetivo de este trabajo-, hemos
considerado necesario analizar los aspectos referidos a la poltica de
seguridad social, asistencia social y salud pblica y su proceso histrico
como respuesta a la cuestin social.
3.1. La seguridad social

La seguridad social, como poltica social, es producto de una larga
conformacin de medidas, cuyos antecedentes se remontan a principios
de siglo, cuando las asociaciones obreras demandaban al gobierno
nacional la sancin de una legislacin que beneficiara a los trabajadores,
quienes reclamaban, fundamentalmente, salarios justos, disminucin de
la jornada de trabajo, abolicin del trabajo nocturno, proteccin al
trabajo de mujeres y menores, descanso semanal, seguro contra
accidentes de trabajo y prohibicin del trabajo a destajo. De este listado
de demandas, en esta poca, segn Isuani "la cobertura de accidentes de
trabajo era la nica demanda en materia de seguridad social que atraa un
inters obrero en forma relativamente general" (Isuani; 1985: 42).
Hacia principios de siglo, sobre todo despus de la reforma electoral
de 1912, las organizaciones sindicales empezaron a presionar sobre las
instituciones del Estado, especialmente, sobre la duracin de la jornada
de trabajo; sin embargo, no se haban logrado todava los beneficios
propios del seguro social21. En esta direccin, Lo Vuolo y Barbeito,
mencionan que se promulg la Ley de Compensacin de Accidentes de
Trabajo; y de beneficios jubilatorios a los ferrocarriles privados como
21
Este fenmeno es universal; todas las organizaciones obreras lucharon, en los pases
capitalistas, por fortalecer sus mutuales con el aporte del capital y del Estado. Ello conformara
un salario indirecto que mejorara el de bolsillo.
106
iniciativa estatal para contener otro tipo de reclamos de los sectores

subalternos. Asimismo se seala que, en 1923, se establecen jubilaciones
y pensiones para trabajadores industriales, comerciales y de servicios,
cuya sancin se vincula coincidentemente con las elecciones
parlamentarias de ese ao. Hacia 1904 se otorg cobertura a todos los
trabajadores de la administracin pblica y durante los gobiernos
radicales de 1916 a 1930 se extendieron los beneficios de los trabajadores
de los servicios pblicos; luego se agregaron los de los bancarios y
empleados de compaas de seguros.
Como podemos observar, el proceso de expansin de los beneficios
provisionales hace su aparicin mucho antes de la constitucin del
Estado de Bienestar como tal. Segn lo autores que arriba mencionamos,
ellos consideran "que pese a su temprana aparicin, el proceso de expansin
de los beneficios previsionales fue muy lento: en 1944, los trabajadores
incorporados como afiliados a las distintas Cajas jubilatorias slo
representaban un porcentaje ligeramente superior al 7% de la Poblacin
Econmicamente Activa ... Las primeras instituciones educativas tambin se
explican por la iniciativa estatal y desde sus inicios la poltica de educacin
pblica tena pretensiones de alcance universal, con reglas y recortes
especficos. En 1884 se instituy el sistema nacional de educacin; en 1905,
con la denominada Ley Linez, el Poder Ejecutivo Nacional qued facultado
para instalar escuelas en todo el territorio nacional bajo las clsicas
consignas de obligatoriedad, laicidad y gratuidad" (Lo Vuolo, Barbeito;
1994: 16, 17).22
Cabe resaltar lo que ya se dijo en el primer captulo, respecto a la
importancia que se le asignaba a la educacin dentro del proyecto de la
Generacin del 80. Su aparicin temprana, como poltica social de
carcter universal (1884), respondi, sobre todo, a la necesidad de
integracin funcional al proyecto de la modernidad, constituyndolo en
un instrumento fundamental para garantizar el crecimiento econmico
22
Tanto Isuani como Lo Vuolo y Barbeito coinciden respecto a que las reivindicaciones de
los obreros no contemplaban los beneficios propios de la poltica de seguridad, muchas de las
leyes fueron iniciativa del gobierno para evitar los conflictos sociales. Ampliar en Isuani, E.,
"Los orgenes conflictivos de la seguridad social en la Argentina", Centro Editor de Amrica
Latina, Buenos Aires, 1985. y en Lo Vuolo, Barbeito, A., "La nueva oscuridad de la poltica
social", CIEPP, Mio y Dvila Editores, Buenos Aires, 1994.
107
y el progreso. Desde esa perspectiva cumpli un papel ideolgico

significativo en la construccin de la nacin.23
Domingo Faustino Sarmiento, presidente entre 1868 y 1874, fue el
impulsor de la educacin pblica; su concepcin ideolgica responda a
los principios liberales de aquel momento histrico, que propiciaban la
democracia y las libertades civiles. Aun cuando la clase dirigente que
constituy el Estado oligrquico liberal tuvo una concepcin de
democracia restringida, la educacin, adems de ser universal,
estableci su obligatoriedad para todos los nios en edad escolar; de
este modo el Estado asumira el financiamiento de todo el sistema
educativo.
Volviendo al sistema de seguridad social, durante el primer gobierno
peronista (1946-1955), se crean las Asociaciones Profesionales,
mediante el Decreto N 2385/45, que le imprimen una nueva dinmica a
la relacin del Estado con la sociedad civil. Estas asociaciones se
convirtieron en importantes corporaciones para hacer efectivos sus
intereses particulares utilizando los medios del Estado para tal fin. Para
algunos autores es posible que el seguro social haya sido la motivacin
central de los arreglos institucionales de las principales polticas
sociales del peronismo. De este modo "en un ambiente econmico que
supuestamente se desenvolva en un 'crculo vicioso' de desarrollo
autosostenido la universalizacin de la proteccin social se pensaba como
sumatoria de cuerpos autnomos de seguros sociales identificados con cada
grupo laboral: el hecho de pertenecer a una organizacin sindical era la va
de acct!so al derecho a la cobertura pblica" (Lo Vuolo, Barbeito; 1994:
20).
Segn los autores mencionados, esta tendencia tambin se desarroll
en el sistema previsional: en 1944 se cre la Caja de Empleados de
23
Respecto a la implementacin de la Ley de Educacin ambos autores consideran que "el
resultado fue notable: pese a la significativa ola inmigratoria, la poblacin analfabeta descendi
desde el 80% -segn el primer Censo Nacional de 1969- hasta menos de una cuarta parte -en el
tercer Censo de 1914-. Adems, el proyecto educativo contempl desde el comienzo, la
construccin de instituciones de nivel secundario (Colegios Nacionales, Escuelas Normales,
Universidades Nacionales) orientadas a formar dirigentes con aptitudes de mando y
conocimiento especializado". Ampliar en Lo Vuolo, R., Barbeito, A., "La nueva oscuridad de la
Poltica Social", Mio y Dvila Editores, Buenos Aires, 1944.
108
Comercio; a los dos aos, la del personal de la Industria; en 1954 se

cre el rgimen previsional para los trabajadores rurales, luego las
Cajas para trabajadores independientes, profesionales y empresarios.
En 1956, despus de la cada del gobierno peronista, se otorg la
cobertura legal al servicio domstico; de esta forma toda la Poblacin
Econmicamente Activa estaba legalmente cubierta.
Junto a la consolidacin de las obras sociales, se ampliaron los
beneficios laborales como las vacaciones pagas y la indemizacin por
despido e invalidez y se otorg un sueldo anual para la ayuda familiar.
En 1954, se consolida la ley sobre asistencia familiar. La asignacin
familiar en el marco de la seguridad social constituye un aspecto
importante en la constitucin del Estado de Bienestar Social. Ello tiene
como objetivo responder a las necesidades de los trabajadores cuando
forman una familia. A partir de este supuesto la intencin es la
proteccin integral de la familia a travs de la compensacin
econmica familiar establecido en la Ley Fundamental, y en la
modificatoria del ao de 1957, en la que se incorpora el artculo 14 bis,
que justamente establece la compensacin econmica familiar, en el
sentido de complementar el salario del trabajador que adquiere una
nueva situacin familiar; en tanto tal, constituye una redistribucin del
ingreso.
Como dijimos en la introduccin, durante la ltima dictadura militar
(1976), todas las medidas referidas a seguridad social se mantuvieron,
salvo algunas modificaciones que no eran sustanciales. Por otro lado,
con estas medidas y con las que describiremos respecto a la salud
pblica y la asistencia social se instaura un modelo de accin social
basado en el comunitarismo y al concepto de promocin social y
desarrollo de la comunidad que ser el contexto ms importante para
entender la cuestin social como integracin social y la intervencin
como un intento de ruptura con la casustica; ambos generarn las
modificaciones ms significativas para el trabajo social de esta poca.
Finalmente, la seguridad social, como una caracterstica del Estado
de Bienestar, es producto de las reinvindicaciones de la clase obrera a
travs de una larga lucha que se inici a fines del siglo XIX y gener de
parte del Estado, una respuesta, cuya intervencin se estructura y se
perfila mejor en tanto tiene objetivos polticos y econmicos que
responden a las necesidades de acumulacin capitalista. En esta
109
direccin, Netto seala: "El estado -como instancia de la poltica econmica

del monopolio- es obligado no slo a asegurar continuamente la reproduccin
y la manutencin de la fuerza de trabajo ocupada y excedente sino que es
forzado (y lo ha principalmente mediante los sistemas de previsin y seguridad
social) a regular su pertinencia a niveles determinados de consumo y su
disponibilidad para la ocupacin as como para instrumentalizar mecanismos
generales que garanticen su movilizacin y asignacin en funcin de las
necesidades y proyectos del monopolio" (Netto; 1992: 16).
3.2. La salud pblica
En el marco de desarrollo de un Estado fuerte se inici a partir de la
gestin de Pern desde la Secretara de Trabajo y Previsin (1943), se fue
generando un tipo de accin social, en la cual la instancia pblica, es el
espacio central desde la cual se regula la relacin capital trabajo. Al
mismo tiempo, se va dando forma a una institucionalidad que garantiza
esta regulacin. Por ello, se centralizan y ordenan las instituciones para
ejercer un mayor control; la salud pblica no escapa a este proceso y
juega un papel importante como institucin central en el desarrollo de las
polticas pblicas.
La poltica de salud pblica al igual que la de seguridad social tiene sus
antecedentes en las iniciativas privadas vinculadas a la Iglesia Catlica, en
un primer momento; luego en las acciones realizadas por la Sociedad de
Beneficencia, creada en 1823 -analizado en el primer captulo-. Esta
Institucin contaba con diversos servicios como el Hospital de Mujeres y
el Asilo de Alienados, lugares en los que se albergaba a los hurfanos,
mujeres abandonadas, viejos pobres. Y por otro lado, con el desarrollo del
mutualismo se organizaron los servicios de salud y Previsin Social.
Fue en el ao de 1880, en el que el Estado toma mayor injerencia en
materia sanitaria, creando la Junta de Higiene y la Junta de Sanidad del
Puerto, que luego fue reemplazado por el Departamento Nacional de
Higiene (1881). A partir de la creacin de esta institucin se intenta dar un
carcter nacional a la poltica de salud. La preocupacin por regular y
fiscalizar las condiciones de sanidad en los puertos y trenes, fue
coincidente con las necesidades de proteger las exportaciones en el marco
110
del modelo agro-exportador, aspecto central en el proceso de

acumulacin capitalista. Las primeras acciones de servicios de
saneamiento se dieron como respuesta a las grandes epidemias por la
falta de tratamiento del agua y del sistema de cloacas. Despus de la
creacin de la Ley Orgnica del Departamento Nacional de Higiene
(1881), se abre un gran debate al rededor de la salud entre los que
propugnaban la intervencin del medio ambiente, defendido por los
higienistas y los que exigan acciones directas para atacar la
enfermedad, sostenido por los biologistas.
El debate sobre la salud-enfermedad fue central en el desarrollo de
las ideas positivistas (explicadas en el primer captulo) que sostenan la
necesidad de construir un pas sano para garantizar el progreso social.
Desde esa perspectiva, dicho debate no fue neutral por considerar que
la cuestin social pasaba por eliminar las patologas sociales de grupos
humanos que por su situacin de pobreza, y muchas veces
relacionados con una visin racista, constituan obstculos para un
desarrollo sano y normal de la sociedad.
Paralelamente a la labor de saneamiento debido a la proliferacin
de enfermedades infecto-contagiosas y de epidemias diversas que
sufri fundamentalmente la ciudad de Buenos Aires, se fue creando la
necesidad de constituir la salud como un problema central; al respecto
se seala: "la construccin del problema de salud como materia de poltica
pblica fue un proceso permeado por las tensiones entre particularismo y
universalismo. La fuerte tradicin mutualista de origen no sindical y basada
fundamentalmente en diversas comunidades ticas que coincidan en Buenos
Aires, se constituy en una slida base para el desarrollo del sistema de
obras sociales, eje del actual sistema de salud en la Argentina" (Lo Vuolo,
Barbeito; 1994: 18).
Cabe anotar que las obras sociales estn dejando de ser eje central
del sistema de salud, por el debilitamiento a la que estn sometidas a
partir de las polticas neoliberales que desde hace algn tiempo se
vienen aplicando en la Argentina. El actual gobierno del Dr. De la Ra
(2000) acaba de dictar un conjunto de medidas que, justamente tienen
que ver la desregulacin de las obras sociales. La justificacin para
tomar dicha medida es argumentada en el sentido de aumentar la
competitividad en el mbito de la salud respecto a la libertad de optar
y a la eficiencia en el servicio.
111
El desarrollo del sistema de salud pblica a partir de su reconocimiento como problema e impulsado por polticos y profesionales
fue generando cada vez procesos de centralizacin de sus acciones;
inclusive en plena dictadura militar en 1976 se cre la Direccin de
Maternidad de la Infancia, dependiente del Departamento Nacional de
Higiene.
Durante el gobierno peronista, la poltica social de salud se desarrolla an ms a partir de la Secretara de Salud Pblica, con rango
de Ministerio, a cargo del Dr. Ramn Carrillo y a travs de la creacin
del Cdigo Sanitario Nacional en 1947. Lo Vuolo considera que en
esta etapa se establecieron las bases del sistema actual de prestacin
pblica referida a la salud a travs de un plan de inversiones que
permiti el crecimiento acelerado de establecimientos hospitalarios y
centros mdicos ambulatorios.24
Siguiendo al autor arriba mencionado, se analiza que este crecimiento acelerado del sistema de salud pblica condujo, a travs del
impuesto sobre la nmina salarial, el desarrollo de las Obras Sociales
sindicales, al mismo tiempo toma una caracterstica heterognea. Las
Obras Sociales ms importantes desarrollan mltiples servicios a
travs de convenios con federaciones mdicas, que van desde
internacin, mdicos a domicilio, farmacias propias y clnicas
externas, hasta la incorporacin de servicios de turismo, hotelera
propia, recreacin y formas de financiamiento para la compra de
bienes de consumo y vivienda. Este desarrollo vertiginoso de
ampliacin de servicios, por otro lado, gener que el sistema de salud
se diferenciara de la beneficencia.
El Dr. Carrillo desarrolla, durante su gestin de ocho aos, acciones de suma importancia a tres niveles: a) mejorar y modernizar la
administracin del sistema superando las viejas estructuras del
Departamento de Higiene a fin de dar respuestas urgentes a la
cuestin social referidas a la salud, no slo en la ciudad de Buenos
Aires sino tambin en las provincias del pas; b) desarrollar el estudio
cientfico de las problemticas de salud del pas y profesionalizar a
todos los trabajadores de la salud a fin de canalizar respuestas mejor
24
Ampliar informacin en Lo Vuolo, R., Barbeito, A., "La nueva oscuridad de las polticas
sociales: del Estado populista al Estado neo conservador", Ed. Mio y Dvila Editores, Buenos
Aires, 1994.
112
direccionadas a la solucin de dichas problemticas; c) impulsar la

medicina social y las polticas de prevencin, desarrollando acciones
comunitarias y de apoyo ms humanizado a los enfermos. Asimismo se
instituy una concepcin de salud que va ms all de una visin
puramente biologista, al considerar que los "parsitos directos" que
hacen a las enfermedades, de algn modo, haban sido dominados,
mientras que los indirectos como la miseria y los bajos salarios an no
haban sido resueltos. Al respecto, expresaba: "orientar la accin no slo
a los factores directos de la enfermedad, los grmenes, microbios, sino hacia
los factores indirectos, la miseria y la ignorancia, en el entendimiento de que
los componentes sociales: la mala vivienda, la mala alimentacin y los bajos
salarios, tienen tanta o ms trascendencia en el estado sanitario de un pueblo
que la constelacin ms virulenta de agentes biolgicos" (Alzugaray; 1988:
74).
El estado de salud de la poblacin encontrado por el Dr. Carrillo, se
resume en: "dficit de camas y hospitales, falta de personal tcnico, bajas
remuneraciones, ausencia de sistemas administrativos que permitan conocer
recursos humanos y materiales; por otro lado, los ndices de mortalidad
infantil en la Argentina despus de la dcada infame eran similares a los que
se registraban en pases europeos asolados por la Segunda Guerra
Mundial; la tuberculosis diezmaba a las colectividades indgenas, a las
poblaciones rurales, a los obreros marginados de las grandes ciudades, y a
los alumnos de las escuelas suburbanas; el paludismo y la fiebre amarilla se
extendan desde Tucumn, Salta, Jujuy hasta Corrientes y Misiones, pasando
por Formosa y el Chaco; la enfermedad de Chagas cubra toda esa zona y
descenda por el centro y el oeste hasta Neuqun y Ro Negro. Se dispona
de cuatro leprosarios recientemente inaugurados para aislar a una dcima
parte de los enfermos del pas, los enfermos mentales eran hacinados en
manicomios de caractersticas medievales, y el problema del cuidado de
ancianos y nios estaba en manos de instituciones de caridad" (Alzugary;
1988: 66).
Efectivamente, la cuestin social hacia 1945, referida a la salud,
pasaba por las deficiencias muy bien descriptas por el Dr. Carrillo, y
desde esta perspectiva, se impulsan las medidas tomadas a nivel de la
poltica social de salud. Dicha poltica social es impulsada a partir de
las siguientes premisas: 1) todos los hombres tienen igual derecho a la
vida y a la sanidad; 2) no puede haber poltica sanitaria sin poltica
113
social; y 3) de nada sirven las conquistas de la tcnica mdica si sta no

puede llegar al pueblo por medio de los dispositivos adecuados.25
Ms all del carcter populista del gobierno peronista (19461955)
de entonces, es importante mencionar que, a nivel de las polticas de
salud, se estableci un sistema que intent no slo atender a la fuerza
de trabajo incorporada en el sistema productivo sino, tambin, a los
sectores empobrecidos de la sociedad. El acceso a los servicios
pblicos de salud vinculado a la idea de derecho y de salud social
permiti la institucionalidad del Estado direccionada a este fin y, sobre
todo, apoyado en una efectiva distribucin de los bienes y servicios.
La necesidad de tecnificar la administracin del sistema de salud
cre un ambiente propicio para el desarrollo de los profesionales de la
salud, enfermeros, auxiliares de enfermera y trabajadores sociales. El
espacio ocupacional para la profesin en el mbito de la salud en la
Argentina, se convirti en un espacio privilegiado, justamente porque
el sistema de salud pblica incorpora las tareas de prevencin de la
salud y relacin con la accin comunitaria.
Pareciera que la Intervencin, en esta perspectiva, est definida
desde el peso del rol atribuido en trminos de las prioridades que el
Estado establece respecto a la necesidad de desarrollar la salud pblica
en su dimensin preventiva, asistencial y comunitaria. A partir de esta
prioridad, se direccionaron las respuestas a la cuestin de la salud, por
parte del Estado. De este modo, se legitima una funcin ocupacional,
bajo criterios extra-profesionales que operan como parte del proceso de
institucionalizacin de la salud y como cuestin social fundamental
para la reproduccin de la fuerza de trabajo en mejores condiciones,
aspectos necesarios para avanzar en el proyecto de industrializacin de
la dcada del 40.
A partir de este momento, el sector salud, como espacio ocupacional, creci de manera significativa; algunos autores, como
Alayn, consideran que el 60% de los profesionales de Trabajo Social
estn ubicados laboralmente en este sector, lo que implica que la
25
Ampliar en Alzugaray, "Ramn Canillo, el fundador del sanitarismo nacional".

Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires, 1988.
III.
114

Intervencin Profesionalizada, estuvo condicionada por la regulacin del

Estado en este sector,
3.3. La Asistencia Social
La Asistencia Social, como poltica social, dirigida a aquellos
sectores que no estaban incorporados al proceso productivo, constituy
en el primer gobierno peronista, una forma importante de ampliacin de
las funciones del Estado intervencionista, El antecedente ms inmediato
de la Poltica de Asistencia Social (1948) es la Sociedad de Beneficencia
que fue la primera forma de iniciativa del poder pblico, con un sesgo
moralizador para enfrentar la cuestin social; fue una institucin de
ayuda social, con una intencionalidad ideolgica basada en una
concepcin moral de la miseria en el marco de constitucin del Estado
Moderno,
La Asistencia Pblica como intervencin social del Estado es parte
de la lgica modernizadora de accin social dirigida a los sectores ms
pobres de la sociedad; la misma se expresaba en la necesidad de
construir una nueva racionalidad de los servicios a travs de la
centralizacin y unificacin de las instituciones que prestan asistencia
social.
Estos intentos de unificacin de las diversas acciones de asistencia
desarrollados por el Estado, en un primer momento, se desarrollan
desde la Sociedad de Beneficencia y desde las iniciativas privadas que
se remontan a 1882, por lo cual se propone que el Estado centralice
toda accin asistencial y organice un plan econmico para el
sostenimiento de dichas acciones, Al mismo tiempo, impulsa la
modernizacin de la gestin asistencial a travs de instrumentos de
control administrativo y econmico, Esta propuesta, novedosa para el
momento, es la forma como la asistencia social se fue perfilando como
poltica social, alcanzando su mximo desarrollo durante el Estado de
Bienestar con la creacin de la Direccin Nacional de Asistencia Social
(1948),
Cabe resaltar que esta iniciativa de un nuevo modelo de asistencia
en contraposicin a la vieja beneficencia basada en la caridad, al
mismo tiempo, instala un debate sobre la relacin entre lo pblico y lo
privado respecto a la asistencia; el mismo es parte de las propuestas
reformadoras de esa poca en la cual se consideraba que un pas en
115
pleno ascenso econmico debera desarrollar una poltica responda a la

creciente franja de los pobres; dejar esta responsabilidad en manos del
sector privado que hace beneficencia con el dinero del Estado sera
seguir alimentando la vanidad de unas pocas personas que aparecen
como benefactores de los pobres. Por otro lado, Ramos Meja
consideraba que son muy pocos los capitalistas que tienen un espritu
misericordioso para dedicarse a la caridad sacando el dinero de sus
arcas; por lo tanto, dada la insuficiencia de la iniciativa privada en
materia de asistencia social Ramos Meja propone la creacin de un
impuesto de los pobres, consistente en un gravamen a las entradas de los
teatros y dems espectculos de diversiones pblicas" (Tenti; 1989: 65).
Hacia fines de siglo, la crtica al modelo benfico asistencial que
desarrollaba la Sociedad de Beneficencia, abarcaba, cada vez ms, a
grandes sectores, sobre todo a los profesionales como los mdicos y
ciertos polticos como Alfredo Palacios, diputado socialista de entonces,
quien criticaba a las seoras de la oligarqua que desarrollaban la caridad
sin conocer las verdaderas condiciones de los pobres y marginados.
Desde otro sector de polticos se cuestionaba la intervencin del Estado,
considerando que si el Estado se hace cargo de esta tarea en forma
directa va a pagar esa fuente inagotable de recursos que se llama caridad y
sofoca las iniciativas privadas en esta materia. Esto es lamentablemente
porque se arrebata as a todos y especialmente a los hombres pudientes el
mrito de la generosidad" (Tenti: 1989: 69).
Por otro lado, se ampliaban estos argumentos fundndose la
necesidad de acercar a los pobres y ricos desde la generosidad de estos
ltimos y desde el conocimiento para definir a quien se da: la
caridad no consiste slo en dar, sino en saber dar, instituir un sistema
permanente de asistencia puede acarrear el peligro de confundir a los
verdaderos pobres (...) con los ociosos, los vagabundos, lo cual sera para
el pas una verdadera calamidad desde el punto de vista social y desde el
punto de vista econmico" (Tenti; 1989: 69) .
La concepcin de los sectores dominantes de la oligarqua conservadora estaba centrada en la idea de que la existencia de los pobres
era una cuestin puntual y que debera ser confiada su atencin al sector
privado. Esta postura de secundarizacin de lo "social" evidenciaba un
desconocimiento de la cuestin social. En cambio, a los reformadores
liberales les preocupaba la cuestin social desde la defensa del progreso
116
de una nacin en construccin; por lo tanto, la pobreza no era un asunto parcial

de asistencia puntual; por el contrario si no se asume como cuestin pblica
puede constituirse en un obstculo peligroso para la sociedad. En esta direccin
en el primer Congreso Nacional de Medicina realizado en 1916, el Dr.
Gregario Aroz Alfaro sealaba en su intervencin la urgente necesidad de
establecer la Asistencia Social en toda la Repblica sobre bases ms
amplias y definitivas que la que hoy permite el aporte parcial de la caridad
y los aportes pblicos. Para ello es preciso que el gobierno nacional y de
las provincias organicen en forma completa y eficaz la Asistencia Social
como acto de gobierno (Tenti; 1989: 70).26
En 1933 se organiza la Conferencia Nacional de Asistencia Social; la
misma es considerada como una etapa importante de organizacin de la
Asistencia Social, pero al mismo tiempo es el inicio de la formacin de otros
profesionales de la accin social, como las visitadoras de higiene social,
cuyas prcticas legitimadas en el mbito del Estado constituyeron el
antecedente ms inmediato de lo que ser la intervencin profesional del
trabajo social. En tal sentido, no solamente se legitiman las prcticas de
intervencin social, sobre todo se asumi una concepcin naturalizada de lo
"social", que a nuestro juicio se reprodujo sin rupturas en la formacin
posterior de los trabajadores sociales. Segn el anlisis de Tenti Fanfani, el
proceso de racionalizacin de la Asistencia Social se expresa en dos ejes que
articulan dicho proceso: a) jurdico-administrativo, que tena como objetivo
orientar y garantizar el rendimiento de los recursos pblicos y privados
destinados a las acciones de asistencia; b) el eje tcnico-cientfico, orientado a
desarrollar y difundir saberes y tcnicas para dar base cientfica a las prcticas
asistenciales. Dichos ejes estaban basados en considerar a la Asistencia Social
como acciones que deben lograr el ajuste del individuo a la sociedad, al
mismo tiempo, este proceso de integracin permitira el mejoramiento social
del individuo y la familia a travs de aconsejar a la sociedad sobre la higiene
fsica y mental.
Para lograr estos objetivos, la formacin de personal especializado se hacia
26
Ampliar en: Tenti Fanfani, E., "Estado y pobreza. Estrategias tpicas de intervencin",
Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires, 1989.
ESTADO DE BIENESTAR, CUENTIN SOCIAL E INTERVENCIN
117
necesaria; en tanto tal, no se trata solamente de la formacin de los mdicos,

sino de nuevos profesionales de la accin social como las visitadoras de
higiene, asistentes sociales, superintendentes y auxiliares de la salud.
Este proceso de constitucin de la Asistencia Social como poltica
pblica y de la intervencin tecnificada de los profesionales se afianza an
ms hacia 1948, cuando se crea la Direccin de Asistencia Social,
dependiente de la Secretara de Trabajo y Previsin Social. Esta ltima
institucin, como ya se explicit, jug un papel importante en la gestacin
del Estado intervencionista al mando del Coronel Juan Domingo Pern,
quien ocup dicha Secreiara desde 1943. Al respecto se seala ... que
puede marcarse un hito importante en la conformacin del subsistema de
asistencia social en a Argentina, el 13 de octubre de 1948, fecha de
sancin de la Ley 13.341 que dispuso la creacin de la Direccin
Nacional de Asistencia Social en la que se diluy -como se dijo- la
Sociedad de Beneficencia. Esta Ley puede interpretarse de igual modo
como disputa de poder, esta vez no a la Iglesia oficial, sino a la
oligarqua nacional que a travs de sus damas se haca cargo de
proveer las medidas y acciones de poltica social con su peculiar estilo.
(. .. ) Ello fue sustituido por un comportamiento institucional de
provisin masiva y de acceso a servicios temporales o permanentes, en
las que se busc borrar las diferencias de calidad de vida (...); es clebre
en este sentido la frase que repeta Eva Pern donde existe una
necesidad existe un derecho" (Escalada; 1997: 58).
Podemos considerar que esta etapa signific el auge de las polticas
sociales del Estado, a travs de la modernizacin paulatina de su
administracin y gestin; al mismo tiempo, se fue sectorializando, primero,
el de la educacin y luego el de la seguridad social, la salud y la asistencia
social. Sin duda, sta constituye tambin la ruptura de un modelo de
intervencin social basada en la beneficencia y que termina justamente con
su desaparicin como institucin, cuando se crea la Fundacin Eva Pern en
1948. A partir de dicha fecha, la Fundacin ejercer el control de la
asistencia social a nivel nacional.
Retomando el anlisis de la poltica de Asistencia Social, recuperamos
lo que Tenti Fanfani dice: En los dos gobiernos peronistas (1946/1955)
surge una nueva concepcin y un nuevo estilo de accin asistencial.
Pero no se trata de una novedad absoluta. La ayuda social desplegada
bajo la direccin de la Fundacin Eva Pern introduce elementos de
118
119
ruptura con la tradicin anterior, y al mismo tiempo conserva rasgos tpicos

de la estrategia de beneficencia y asistencia social. Sin embargo, durante
ese perodo la accin asistencial del Estado adquiere una significacin
particular dentro del conjunto de transformaciones generales que el
peronismo introduce en la articulacin general del Estado con los sectores
dominados y, en especial, con las clases trabajadoras urbanas" (Tenti;
1989: 76-77),
Sobre la Fundacin Eva Pern, sus objetivos y un cambio en la
concepcin de la poltica de asistencia como estrategia de intervencin
del Estado, existe un debate instalado, no siendo el objetivo de esta
investigacin recuperado, Es importante sealar que existen tres
posturas: unos, defienden que la asistencia fue considerada un derecho,
por la cual los pobres se constituyeron en sujetos de derecho, otros
consideran que fue un lugar en el cual se hizo asistencia clientelstica
para desarrollar lealtades a Pern a travs de la Fundacin; algunos
consideran que efectivamente la Fundacin, como organismo nacional
de Asistencia Social conjuntamente con las otras polticas sociales
constituyeron un proceso de inclusin de los sectores dominados de la
sociedad a travs del mecanismo de redistribucin de la riqueza; ello
constituy un avance en la ampliacin de los derechos sociales, pero al
mismo tiempo no se desarrollaron los derechos civiles y polticos,
Consideramos que la Fundacin Eva Pern, ms all del carcter
clientelista de la poltica de asistencia, desarroll un trabajo importante
de inclusin, sobre todo de los sectores ms postergados. La estrategia
de trabajo de la Fundacin permiti combinar la ayuda social integral a
travs de hospitales, hogares de ancianos, hogares-escuela, hogares
transitorios y centros tursticos y la ayuda a travs de la distribucin de
subsidios y bienes materiales. La diversidad de servicios establecidos
en el marco de esta estrategia posibilit, sin duda, como en ninguna
otra poca, un acceso masivo a los servicios bsicos, situacin que no
se reproducir a partir de su disolucin durante el golpe de 1955, en
los sucesivos gobiernos militares y civiles. Muy por el contrario, ese
acceso disminuy cada vez ms desde que se instal el Estado neo
liberal en la Argentina.
Gustavo Parra, por otro lado, dice respecto a la fractura entre un
modelo y otro: "Existe un consenso sobre los autores consultados en
sealar que las actividades de la Fundacin significaron una fractura tanto
con la lgica que haba presidido a la Sociedad de Beneficiencia, deber
moral del que daba y no derecho del que recibe; como de la lgica de los
filntropos y los mdicos higienistas de las primeras dcadas de este siglo quienes fundaron las primeras escuelas de Trabajo Social-, orientados por
una tecnificacin de la intervencin social que permitieron el ajuste, el
disciplinamiento y la reproduccin de los trabajadores. La idea de 'ayuda
social' levantada por Pern y Evita signific un quiebre con estos dos
modelos anteriores" (Parra; 1999: 211).
Para fundamentar lo dicho por este autor es importante sealar la
concepcin de ayuda que Eva Pern tena: ... yo siempre he luchado
contra la beneficencia. La beneficencia satisface al que la practica. La
ayuda social satisface al pueblo, que es quien la realiza. La beneficencia
deprime; la ayuda social dignifica. Beneficencia no, ayuda social s; porque
significa justicia (Pern, Eva; citado In: Alayon, 1992: 52 en Parra,
1999: 212).
En esta misma direccin "Evita", consideraba que la limosna era
una forma que la beneficencia haba implementado para humillar al
pueblo, y al mismo tiempo la ostentacin de la riqueza de los ricos.
Creemos que parte de estas prcticas y convicciones estn en la base
del salto que he denominado de la casustica al trabajo social
comunitario, salto que responde a las necesidades del Estado como
respuesta a las cuestiones de la marginalizacin/integracin.
3.4. La Etapa Desarrollista, Cuestin Social e

Intervencin Profesional
La intervencin del Estado en la etapa desarrollista se mantuvo sin
alteraciones significativas, respecto a las polticas sociales y al perfil
industrialista que se haba profundizado en la poca peronista, en el
contexto general que se dio, respecto al desarrollo para Amrica Latina.
En este perodo se foment la produccin de bienes intermedios Y
bienes durables apoyados por las empresas trasnacionales como parte de
la ampliacin del mercado internacional hegemonizado por Estados
Unidos y basado en su podero blico alcanzado durante la segunda
guerra mundial.
Por otro lado, el Estado segua teniendo un papel importante en la
direccin econmica y social del pas, tendencia que vena desde la
poca peronista, el modelo desarrollista exiga al Estado una injerencia
120
injerencia importante, no slo para crear las condiciones propicias para

el incremento y diversificacin de la produccin, sino tambin para
mantener una poltica distributiva y ocuparse directamente de.
producir bienes y prestar servicios, todos ellos aspectos significativos
para el desarrollo. En esta perspectiva, integracin y paz social
constituyen dos elementos indispensables del desarrollismo; en tal
sentido, la integracin nacional es entendida como la unidad que la
nacin necesita alrededor del mercado para direccionar las condiciones
del desarrollo, garantizado por la paz social a partir de la integracin
de todos los sectores de la sociedad.
Vinculado a esta concepcin de desarrollo, se incorpora la planificacin para direccionar la vida econmica y social; la clase dirigente
y los estudios del subdesarrollo en esa poca consideran que el proceso
econmico no debe ser liberado a su espontaneidad, la cual puede
agravar la dependencia; por ello es necesario una poltica premeditada
y una poltica predeterminada que slo es posible llevar adelante con
la planificacin.
En materia de poltica social no hubo mayores cambios; al respecto
dice Repetto: en lo que se refiere a los principales lineamientos de
poltica social originados en los aos previos, se evidenci una tendencia
firme hacia la continuidad. Eran tan slidos los ejes sobre los cuales giraba
por entonces la institucionalidad social, que en las reformas
constitucionales de 1957, al dejar de lado la Carta Magna promovida por el
peronismo ocho aos antes, se promulg el artculo 14 bis, el cual
consolidaba lo hecho en la materia durante la dcada anterior este artculo
dice: el trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes,
las que asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor,
jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribucin justa, salario
mnimo, vital mvil; igual remuneracin por igual tarea, participacin en
las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin
en la direccin; proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del
empleado pblico, organizacin sindical libre y democrtica, reconocida
por la simple inscripcin en un registro especial (Repetto; 1995: 90-91).
Sin embargo, es necesario aclarar que despus del golpe de estado
de 1955, dado el carcter antiperonista de la Junta Militar, la
Fundacin Eva Pern fue disuelta y todos los smbolos vinculados al
peronismo prohibidos; asimismo se intervino la accin de la Confede-
121
racin General de Trabajadores, CGT; el objetivo de la llamada

Revolucin Libertadora era acabar con la tirana de Pern, volver a
la normalidad constitucional e instaurar una democracia sin Pern.
La llegada de Frondizi -lder de la Unin Cvica Radical
Intransigente- a la Presidencia de la Nacin en mayo de 1958 no fue un
proceso democrtico de cierta normalidad; esto influira despus en la
legitimidad del gobierno. En principio, las elecciones que lo llevaron al
poder fueron convocadas por las Fuerzas Armadas que derrocaron a
Pern, dichas Fuerzas se adjudicaron el papel de guardianes de la
"normalidad institucional", y de lo que ellos consideraban "un correcto
funcionamiento republicano"; este hecho signific la amenaza de la
permanente presencia de los militares. Por otro lado, Frondizi subi al
poder gracias a los votos peronistas, situacin que implicaba mantener
las reinvindicaciones de la clase trabajadora y las polticas sociales y
dejar sin efecto la inhabilitacin de la CGT. Al respecto, se seala que
Frondizi, "se proyect hacia la presidencia del pas desde su condicin de
presidente del Comit Nacional de la Unin Cvica Radical. Bajo su
conduccin, tras el derrocamiento de Pern, el radicalismo despleg una
intensa campaa para atraer al electorado peronista a la vez que conden el
espritu revanchista de quienes, poco tiempo atrs, haban sido sus aliados en
la lucha contra Pern. La estrategia de Frondizi precipit la ruptura ms
importante del frente antiperonista, confrontando con los sectores balbinistas,
unionistas y sabatinistas de su propio partido y con el gobierno de la
Revolucin Libertadora" (Rapoport; 2000: 502).
A pesar de la situacin poltica en la que se desarrollaba el
gobierno de Frondizi, dio un fuerte impulso a la poltica econmica, bajo
los principios del desarrollismo que propugnaba la concepcin del
crecimiento de la produccin manufacturera hasta transformarse en una
economa industrializada. Argentina haba recorrido ese camino desde
principios de siglo, y en la poca peronista haba alcanzado un proceso
de industrializacin significativo. Sin embargo, era necesario pasar de la
industria liviana a la produccin de bienes de capital y a las ramas ms
extendidas; ello permitira romper con la "trampa de la pobreza" definida
por Myrdal como una "constelacin circular de fuerzas que tienden a actuar y
a reaccionar las unas sobre las otras de manera tal que mantienen a un pas
V.
IV.
ESTADO DE BIENESTAR, CUENTIN SOCIAL E INTERVENCIN
122
123
LA lNTERVENCION PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL
pobre en estado de pobreza" (citado por Gerchunoff, Llach; 1998: 251).

La importancia de una poltica de inversiones para llevar adelante el
programa econmico de Frondizi fue definido en los siguientes
trminos: " la estabilizacin econmica-financiera sin enrgico impulso
de desarrollo hubiera conducido a una economa de miseria y desempleo.
Por eso fue necesario poner en marcha el programa de expansin nacional.
Basado en la intensificacin de nuestra produccin de petrleo, carbn,
siderurgia.... Adems deban existir condiciones mnimas de
estabilidad poltico-social. Hemos eliminado toda la legislacin represiva e
iniciado el proceso de reorganizacin nacional, sobre bases de absoluta
igualdad (citado por Gerchunoff, Llach; 1998: 259).
Si bien es cierto que la economa haba tomado un impulso
importante, tambin es cierto que la situacin de los trabajadores no
mejor sustancialmente, y la pobreza haba crecido algo. Por ello, los
sindicatos empezaron a presionar al gobierno para mejorar su situacin
salarial, que estaba lejos de las ventajas obtenidas durante la poca del
primer gobierno peronista. La cuestin social emerga en este sentido,
evidenciando las fracturas que an existan a nivel social a pesar de las
polticas sociales implementadas desde 1945.
Por otro lado, Frondizi impuls una institucionalidad social basada
en la conviccin de la modernizacin de la economa y el Estado, para
ello desarrollar el concepto de promocin planificada que consista en
una renovacin tcnica y cientfica de todas las acciones del Estado, a
fin de hacerlas ms eficientes. Para ello cre el Instituto Nacional de
Tecnologa Agropecuaria (INTA) para el desarrollo del campo, del
mismo modo, se extendi el trabajo comunitario vinculado a las tareas
del dicho instituto.
Asimismo, se promovi la investigacin bsica y tecnolgica desde
el Consejo Nacional de Investigaciones creado en 1957 y el Consejo
Nacional de Energa Atmica, ligados a las universidades; tambin se
cre el Consejo Nacional de Inversiones cuya finalidad era proponer y
ejecutar programas que superaran las desigualdades regionales en el
desarrollo; asimismo, se cre el Consejo Nacional de Desarrollo en
1963, encargado de elaborar planes de desarrollo nacional y regional.
En definitiva, el objetivo era poner en movimiento -estas instituciones
con las vinculadas a la ciencia y la tcnica en las tareas de planificacin
que pusiera en marcha la accin pblico del Estado.

Sin embargo, todas estas acciones, incluidas las medidas para atraer al
capital extranjero que invirtiera en la produccin de petrleo, acero y
celulosa, no lograron superar la brecha que s gener a dos niveles: en lo
econmico se gener una diferencia entre el sector moderno, dinmico y
eficiente ligado a la inversin y consumo de sectores de mayor
capacidad econmica; por otro lado, un sector tradicional vinculado al
consumo masivo que estaba estancado. En lo social, como consecuencia
de este modelo econmico d desarrollo, aparecen desigualdades
regionales significativas. Del mismo modo se increment el crecimiento
de la marginalidad por la inmigracin interna y de los pases limtrofes
(Paraguay, Bolivia, Chile), que cambiaron significativamente la
estructura social y la aparicin de un conjunto de demandas, cada vez
ms diferenciadas.
En este contexto, Fondizi cae ante el ocaso de la poltica econmica
que impuls, siendo las fuerzas armadas nuevamente las que ocupan el
lugar de "guardianes" de lo que ellos consideraban "la normal
constitucin de la repblica"; reemplazndolo por Jos Mara Guido,
Presidente Provisional del Senado, considerado un hombre de
convicciones antiperonistas y anticomunistas. Su gobierno fue definido
por algunos analistas como el gobierno ms corto y confuso de la
historia de ese perodo (dur de abril de 1962 a octubre de 1963).
El Dr. Illia fue elegido en 1963 por una va parcialmente democrtica, porque el peronismo a pesar de ser una fuerza poltica
significativa nuevamente fue proscripto en la competencia electoral por
el poder. Sin embargo, el peronismo bajo la direccin de su lder
exiliado, cuyo mito creca da a da, orden el voto en blanco, sacando
la segunda minora, que no era poca cosa, para ocho aos de exilio de
su lder principal. El gobierno del Dr. Illia, de la Unin Cvica Radical
(denominado radicalismo), se caracteriz por su espritu conciliador y
moderado, parecido al que sostena Yrigoyen durante su gobierno -ya
analizado en el desarrollo de este captulo-; en cambio, Frondizi haba
asumido un estilo modernizante tanto de la economa como de las
funciones del Estado. Es probable que ninguno de los estilos sirvieran
para articular intereses divergentes y garantizar consensos en el manejo
del poder.
Por un lado, estaba el peronismo -fuerza poltica proscripta-, que a
124
travs del poder de los sindicatos expresaba sus intereses que no

estaban dispuestos a ceder respecto a las reinvindicaciones alcanzadas
durante el primer gobierno de Pern y mantener lo que segua vigente;
los militares, por otro lado, con su irreductible nimo antiperonista,
tampoco estaban dispuestos a permitir ningn acercamiento de parte
del gobierno con el peronismo y, ms aun, su participacin en cualquier
evento electoral. Asimismo, los sectores dominantes, sobre todo la
burguesa industrial, esperaban del gobierno mayor impulso a la
economa, que se encontraba en una etapa de retraccin econmica, tal
como cada cuatro aos. (Este ciclo poco virtuoso determin la
economa entre 1952 y 1976.)
La actitud del sindicalismo frente al gobierno de Illia se puso de
manifiesto a los cinco das de haber asumido la presidencia; al respecto
se seala que en un acto conmemorativo del 17 de octubre, un dirigente
asegur que: "cuando el peronismo vaya a las urnas a votar y elegir recin
diremos que 'aqu comienza la concordia'. Los planes de lucha organizados
por la CGT a lo largo del ao y medio siguiente fueron la manifestacin
ms palpable del conflicto entre el gobierno y los sindicatos" (Gerchunoff,
Llach; 1998: 290).
Efectivamente, la CGT elabor un plan de lucha que consista en la
toma de fbricas, acompaadas por una serie de huelgas utilizadas
como instrumentos de presin haca el gobierno que, en ocasiones,
cedi a ciertas reinvindicaciones econmicas. Ante esta situacin, el
gobierno del Dr. Illia poco poda hacer, debido a que dichos planes de
lucha eran tambin una forma de impugnacin a quien haba sido
elegido sin la participacin del peronismo. Por otro lado, los militares
estaban descontentos con la actuacin del Presidente por diversas
razones, entre otras porque el Dr. Illia se neg a participar en la
intervencin de Santo Domingo, realizada por Estados Unidos, y otras
veces el gobierno coincida con las Fuerzas Armadas, por ejemplo,
cuando se abort el proyecto de "Operacin Retorno".27
27
Se refiere al intento de repatriar a Pern, planeado por el sindicalista Augusto Vandor. Esto
no sucedi porque la presin de los militares no permiti que el lder peronista aterrizara en suelo
argentino, debiendo desviarse el avin que lo traa, a Ro de Janeiro. Ampliar en Gerchunof, P.,
Llach, L., "El ciclo de la ilusin y el desencanto: un siglo de polticas econmicas argentinas",
Ed. Ariel, Buenos Aires, 1998.
125
La confluencia de presiones por intereses contrapuestos en un marco

de retraccin econmica marcaron las coordenadas de la cuestin social
de entonces, la misma se describa de esta manera:
"El repliegue productivo de 1962-1963 no fue el primero que los argentinos
vivieron en la posguerra, tampoco fue el ms intenso. Si bien el ingreso
nacional cay durante dos aos seguidos (algo que no se daba despus de la
gran Depresin), de las cifras ms confiables resulta una disminucin
acumulada cercana al 1%. Pero la recesin estuvo delineada por
circunstancias que la hicieron particular. El deterioro de la economa
coincidi con un tiempo poltico aciago, marcado por los frecuentes cambios
de color en el poder... Los males econmicos y polticos (agrego, y sociales),
aparecieron de nuevo juntos. Como en 1930 (cuando el rigor de la crisis
mundial coincidi con el primer Golpe de Estado argentino). Adems la
recesin de 1962-63 golpe a los sectores populares con ms intensidad que
en episodios anteriores. El problema no solamente era la cada de los
salarios reales, que la hubo; tambin se extendi el desempleo, hasta
alcanzar un ndice del 8,8% de la Poblacin Econmicamente Activa. Entre
los castigados estaban los empleados pblicos, que recibieron parte de sus
salarios en bonos que llegaron a cotizarse a un valor de 40% por debajo de
su valor normal" (Gerchunoff, Llach; 1998: 292).
La conflictividad desatada a nivel poltico opac el proceso de
reactivacin econmica y los logros obtenidos por el gobierno radical en
materia econmica y las medidas tomadas para el manejo monetario y
fiscal. Los analistas econmicos consideran que fue una de las etapas ms
importantes en trminos de reactivacin econmica, vinculados a la
inversin extranjera y a las ventajas que se dieron al capital financiero.
Sin embargo, persistieron las condiciones de vida desfavorables, sobre
todo, para los obreros ligados a la construccin; asimismo crecieron los
niveles de marginalidad; producto de las inmigraciones internas y
limtrofes y la aparicin del desempleo que lleg a un 8,8%.
En materia de polticas sociales, ya al final de su administracin se crea la
Secretara de Vivienda, que sent las bases para una poltica habitacional;
la misma se profundiz en aos posteriores con la creacin del Fondo
Nacional de Vivienda (FONAVI), vinculadas con la poltica de crditos
subsidiados, desarrollados por el Banco Hipotecario Nacional. El objetivo
del FONAVI fue financiar la construccin de viviendas multifamiliares,
126
obras de infraestructura y equipamiento comunitario de los sectores de

bajos ingresos.
La tendencia modernizadora en el marco del modelo de sustitucin de
importaciones pasar de una etapa modernizante y liberal con los dos
gobiernos radicales a autoritaria con el golpe de estado de 1966 liderado
por el General Ongana (hasta junio de 1970), auto denominado como
"Revolucin Argentina". Se consider que era necesario avanzar mucho
ms en el desarrollo econmico y recin entonces volver a una
normalidad institucional. Nuevamente los guardianes de esa
"normalidad institucional" interrumpen el proceso democrtico, debido
fundamentalmente a una actitud complaciente del gobierno radical,
segn los militares, con el peronismo, y por la sensacin de vaco de
poder frente a los grandes problemas existentes que demandaban
cambios sustanciales.
Quiz en este contexto se pueda entender el apoyo que diversos
sectores le dieron al General Ongana (1966), para hacer efectiva la
"revolucin" que propona el gobierno; se ide un plan de acciones que
iban desde la re activacin econmica hasta el desarrollo social con
participacin comunitaria bajo control y represin. Dichas acciones se
daran por etapas: una primera que sera de ordenamiento y
transformacin; y, una segunda de desarrollo y seguridad. El General
Ongana consideraba que dicho proceso, alcanzar la materializacin
de un ordenamiento dentro de la actual situacin, basado en el ejercicio
integral de principios de orden, autoridad, responsabilidad y disciplina; la
obtencin de amplia comprensin y comunidad espiritual en la poblacin;
el logro de una racionalizacin integral, la solucin de los problemas de
primera urgencia, la adopcin de las medidas necesarias para un
desarrollo efectivo en otras etapas (Bra, G.; 1985: 19).
En esta misma direccin, otro autor seala la comprensin del
proyecto de gobierno a poner en marcha por la "Revolucin Argentina" al referirse que, el plan general abarca como fases sucesivas un
tiempo econmico (en el que se hara de la Argentina un Pas rico), un
tiempo social (en el que todos pasaran a participar del bienestar dado
por esa riqueza) y slo al cabo de ello un tiempo poltico', sealado por la
instauracin de un sistema poltico permanente y estable. La revolucin, se
insista, no tena plazos sino objetivos" (Gerchunoff, Llach; 1998: 202).
127
Este plan ambicioso, segn la comprensin de los que lo idearon y,

sobre todo, del presidente, se realizara con la participacin de la
ciudadana que se iniciara en la comunidad, como organizacin bsica
de la sociedad; uno de los puntos bsicos de la accin de gobierno es
promover la mxima participacin de la ciudadana en la orientacin de la
vida poltica del pas, a partir de las organizaciones bsicas de la
comunidad, para la formacin y educacin del ciudadano como hombre
poltico" (Bra, G.; 1985: 22).
A poco tiempo de haber iniciado su gobierno, el autoritarismo que
ha caracterizado a las Fuerzas Armadas se pondra de manifiesto ante
las primeras protestas de descontento social y luego se generara una
ola de represin de la clase trabajadora, de los estudiantes y profesores
y de los partidos de izquierda que haban empezado a organizarse en la
poca del gobierno de Frondizi. Uno de los acontecimientos ms
importantes es la intervencin militar en la universidad que se
recordar como "la noche de los bastones largos". El Poder Ejecutivo
Nacional por la Ley 16.912 establece que las atribuciones reservadas a
los Consejos Superiores o Directivos universitarios sern ejercidas por
el Ministerio de Educacin, quedando a cargo de los rectores o decanos
funciones administrativas de carcter provisional.28
Al da siguiente de haber sido emitida esta Ley, empez una etapa
de luchas y de resistencia; renunciaron profesores de las diversas
universidades del pas y en muchas de ellas se produjeron enfrentamientos con la polica, quedando como saldo heridos y presos. Este
hecho produjo el rechazo de la opinin pblica. Cabe destacar que la
medida intervencionista del gobierno a la universidad se realiz en
funcin de controlar el avance de las ideas comunistas y peronistas de
izquierda, que ponan en peligro, segn los militares, "el desarrollo
econmico y los principios occidentales y cristianos". Esta situacin se
torn intolerable para aquellos que se haban adjudicado ser
"defensores" y "guardianes" de esos principios y de los intereses de las
clases dominantes que cada vez se enriquecan ms en su vinculacin
con el capital trasnacional y financiero.
El espritu anticomunista y antiperonista creca en la medida que se
28
Ampliar en Bra, G., "El gobierno de Ongana", Centro Editor, Buenos Aires, 1985.
128
desarrollaban los marxismos en su versin stalinista, leninista y

troskista, quienes elaboraron diversas interpretaciones sobre la
sociedad y la estrategia revolucionaria; as se multiplicaron los
partidos polticos de izquierda; por otro lado, haca su aparicin el
peronismo de izquierda, los grupos nacionalistas catlicos y luego las
acciones guerrilleras, insertas en un clima intelectual, poltico y
artstico que cambiaron el escenario social de ese momento, en el
marco de la simpata hacia la revolucin cubana, y de creciente actitud
anti-imperialista. Este proceso seguir desarrollndose hasta el Golpe
de Estado de 1976, etapa triste y oscura que marc la vida de los
argentinos para siempre y la posibilidad de cambiar el curso de la
historia.
En este ambiente convulsionado, la libertad de prensa estaba
restringida y los partidos polticos se vean imposibilitados de
canalizar la oposicin porque haban sido intervenidos, a pesar de que
alguno de ellos haba estado de acuerdo con el golpe. En esta
coyuntura, los sindicatos fueron reaccionando de a poco, generando un
conjunto de acciones de protesta que paralizaron muchas veces el pas;
al mismo tiempo, una parte de la Iglesia apoyaba al gobierno, y otra
parte, comenzaba constituirse en oposicin.
La situacin poltica se complejiz an ms con la citada aparicin
de la guerrilla despus del episodio denominado el "Cordobazo", que
empez con una protesta de obreros y estudiantes hasta lograr el centro
de la ciudad de Crdoba (1969). Dicha accin fue reprimida por el
ejrcito y a pesar de haberse restablecido el "orden", este
acontecimiento provocara la decadencia del gobierno de Ongana;
tambin marcara el debate poltico argentino respecto a quin es el
protagonista de la revolucin; dicho debate tendra sus consecuencias
prcticas para direccionar los sucesos polticos posteriores. El ocaso
final del ensayo autoritario lleg con otro hecho violento, el asesinato
de Aramburu, quien en 1955, era un jefe de la llamada "Revolucin
Libertadora", que haba organizado el Golpe de Estado a Pern, y en
1956 ordena el fusilamiento de militares y civiles peronistas. Dicho
asesinato, llevado a cabo por Montoneros (izquierda peronista) a
mediados de 1970, fue percibido como una adecuada respuesta a la
represin despiadada contra el peronismo por una mitad de argentinos
nostlgicos de la etapa de gobierno del General Pern.
El experimento autoritaritario de Ongana pretenda reorganizar
129
el Estado, hacerlo fuerte, con autoridad y recursos y controlable desde su

cima. Para unos era la condicin de un reordenamiento econmico que
usara las tradicionales herramientas keynesianas para romper los bloqueos
de crecimiento. Para otros era la condicin de un reordenamiento de la
sociedad, de sus maneras de organizacin y representacin, que liquidara
las formas polticas del liberalismo, juzgadas nefastas, y creara las bases
para otras, naturales orgnicas y jerrquicas" (Romero, L.; 1994: 232).
Ello fracas y el pas asisti a otro Golpe de Estado encabezado por
el General Alejandro A. Lanusse quien design a otro General, llamado
Roberto Marcelo Levingston. ste tuvo un gobierno breve, en medio de
una creciente conflictividad social y poltica, e intent quedarse en el
gobierno, dndole un tinte populista a lo que quedaba de la "revolucin"
encabezada por Ongana. Pero para las fuerzas polticas civiles, que ya
tenan una presencia significativo en el escenario poltico y social, haba
llegado "la hora del pueblo". As se denomin el documento que las
principales fuerzas polticas firmaron para llamar a elecciones
democrticas y sin proscripciones. Lanusse fue el que llev adelante esta
propuesta y despus de diversos dilogos y negociaciones con el propio
Pern, se llam a elecciones, siendo elegido como Presidente, en 1973,
el Dr. Hctor Cmpora. (Pern an estuvo proscripto y no pudo
presentarse el 11 de marzo de 1973.)
IV. Anlisis sobre el Estado de Bienestar social,
la cuestin social y la Intervencin Profesional
4.1. La Cuestin Social y el Estado de Bienestar
La descripcin que hicimos de las instituciones tpicas del Estado de
Bienestar, articuladas a la lucha de la clase trabajadora, constituyen lo
que hemos denominado caractersticas del Estado de Bienestar Argentino.
Dichas instituciones son el elemento esencial de la necesidad poltica y la
expansin del crecimiento econmico que funda su carcter
intervencionista; pero, al mismo tiempo, estas instituciones estaban
orientadas a la integracin social de la Argentina, explicitadas como
cuestin social. Ambos aspectos tuvieron consecuencias en la
estructuracin de las clases sociales, que empezaron a perfilarse con el
130
impulso del desarrollo capitalista. Este proceso de desarrollo del Estado de

Bienestar Social, tal como venimos explicando, fue acompaado de una
gran inestabilidad poltica, que tuvo implicancias directas sobre la
constitucin de la democracia,
Este rasgo particular la hace diferente a la relacin de la democracia y
los Estados de Bienestar en los pases desarrollados, Pero tambin son
particulares las condiciones polticas que impulsaron la integracin social,
empezando por el Golpe de Estado de 1943, que posteriormente llevar al
gobierno al General Pern, pasando por una etapa de modernizacin y
liberalismo durante la primera etapa del desarrollismo, impulsado por los
dos gobiernos radicales (Frondizi e Illia) hasta la etapa autoritaria presidida
por Ongana. A la par de la preocupacin por la integracin social, se
planteaba como cuestin la marginalidad social; a nuestro juicio stas son
los dos aspectos que hacen la cuestin social de estos aos en la Argentina.
Repetto caracteriza la segunda cuestin social, denominacin que le da a
la etapa que estamos analizando y considera que dicha cuestin est
relacionada con la presin de las elites (polticas, burocrticas,
empresariales, sindicales) para utilizar al Estado y sus mecanismos de
gestin, a fin de que ste, al mismo tiempo que asegurase el proceso de
acumulacin, generase los mecanismos de integracin de los trabajadores y
los marginados para dotar de legitimidad al sistema en su conjunto, ms
all de las caractersticas que asumiese el rgimen poltico (Repetto;
1995: 82).
Integracin/marginalidad es la manifestacin y la forma cmo se expresa
la cuestin social en el marco de las nuevas relaciones sociales; en
definitiva es el resultado de tres aspectos fundamentales: a) el impulso que
se le da a la etapa de industrializacin como parte del proceso de
acumulacin capitalista en el marco de la nueva divisin del trabajo; b) la
constitucin de una estructura de clases que disputan su lugar en la
redistribucin de la riqueza; c) el avance en la modernizacin de las
instituciones del Estado vinculado a la necesidad de articular ciencia,
tcnica y eficacia.
Por otro lado, la relacin integracin/marginalidad gener una dinmica
conflictiva, producto de las condiciones en la que se enfrent a la nueva
modalidad de desarrollo, en la cual, por un lado, los trabajadores se
incorporaban al proceso productivo, que en ese momento aparece como
ESTADO DE BIENESTAR, CUEST1N SOCIAL E INTERVENCIN
131
inclusivo, beneficiarios a su vez, por la llamada seguridad social; y, por otro

lado, estaban los marginados y los llamados grupos de alto riesgo esperando ser
partcipes de ese proceso de inclusin, atendidos por la poltica de asistencia
social, que normativizaba e institua la existencia de este sector, que despus
constituir a los pobres estructurales. La dinmica conflictiva de
integracin/marginalidad, que puede ser leda como inclusin y exclusin es la
fractura ms importante que se gener en esta etapa, que no se ha podido
revertir en los aos posteriores. Esta fractura, a nuestro juicio, es la
particularidad que adquiere la cuestin social de ese momento histrico en la
Argentina.
Entendemos el concepto de marginalidad o mejor dicho de marginalizacin
en el sentido que Castel plantea, como una produccin social que tiene su
origen en las estructuras de base de la sociedad, la organizacin del trabajo y
el sistema de valores dominantesm a partir de las cuales se reparten los lugares
y se fundan las jerarquas, dndole a cada uno su dignidad o su indignidad
social. A menudo los marginales han pagado muy caro su desfase en relacin
con el foco de estos valores dominantes. (Castel; 1998: 131)
Consideramos que la marginalizacin, por otro lado, es un conjunto de
situaciones inciertas que estn asociadas a la vulnerabilidad y a la exclusin
como aspectos estructurales de la actual cuestin social, al menos, para el caso
de Amrica Latina. Por otro lado, la integracin es entendida, en los aos 60,
por la posibilidad de ser asalariado en el sentido de que la dinmica social
estaba organizada alrededor del trabajo remunerado; sin querer decir con ello
que todo el mundo era asalariado, ello constituy para la sociedad de esos aos,
lo que se ha denominado sociedad salarial. En esta direccin se seala que
No hay duda que incorporarse a las filas de los asalariados implic en el
pasado una forma de movilidad ascendente y el principal mecanismo de
inclusin social. En Amrica Latina, si bien el empleo asalariado es pequeas
empresas y microempresas del sector informal nunca implic seguridad ni
cobertura social, el proceso de expansin del sector industrial y el empleo
pblico en los aos 60, jug este papel integrador (Minujin; 1998: 163).
Cabe adems, sealar que, si bien es cierto que los asalariados tenan
beneficios de cobertura y seguridad social, tal como venimos explicando, cabe
anotar que dichos beneficios, sumados a las condiciones de trabajo, nunca
VI.
132
estuvieron en el nivel de los pases desarrollados; este aspecto ser

claramente evidenciado en los aos duros de las polticas de ajuste que
vivi la Argentina.
En este contexto consideramos que la caracterstica particular, que
asume la cuestin social integracin/marginacin, durante el perodo
que estamos observando, coincide con la instauracin del Estado de
Bienestar en trminos generales. De este modo podemos decir, que el
desarrollo del EB se da en el marco de un proceso social marcado por
la lucha de clases y particularmente con el fortalecimiento de la clase
trabajadora como resultado de la organizacin y accin de masas
respecto a la defensa de sus intereses. En este sentido se puede afirmar
que las instituciones del EB se fueron configurando bsicamente por
determinantes polticos ms que econmicos; sin embargo cabe anotar
que esta forma de intervencin del Estado, de algn modo, expresa las
necesidades de acumulacin capitalista, en tanto el proceso de
industrializacin trae inseguridad por las alteraciones en el patrn
tradicional de las relaciones sociales.
En esta perspectiva Isuani definir el EB, como el conjunto de
instituciones pblicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida
de la fuerza de trabajo en su conjunto y a reducir las diferencias sociales
ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operan en el terreno
de la distribucin secundaria del ingreso mediante transferencias
monetarias directas (pensiones, prestaciones por desempleo o asignaciones
familiares) o indirectas (subsidios a productos de consumo bsico),
provisin de bienes (programas de complementacin alimentara) y
prestacin de servicios (educacin, salud). El establecimiento de regulacin
protectora de las condiciones de trabajo (higiene en fbricas), del medio
ambiente o de la calidad de bienes y servicios, es finalmente otro
instrumento del EB" (Isuani; 1991: 10-11).
Las instituciones analizadas en este captulo responden a estas
caractersticas, parcialmente por ejemplo respecto a transferencias
monetarias directas, en el caso de prestaciones por desempleo hubo una
serie de distorsiones; una de ellas tiene que ver, con el supuesto de que
la economa funcionaba en condiciones normales y de pleno empleo,
la contingencia del empleo se consider slo de tipo friccional, por lo que
su eventual cobertura se previ a travs de un sistema de indemnizaciones
que el empleador abona al empleado en el momento en que interrumpe
133
unilateralmente el contrato de trabajo si bien es cierto que la tasa de

desempleo no alcanzaba niveles significativos, esto se deba en parte al papel
activo ejercido por la administracin pblica como fuente de absorcin de
empleo redundante. De esta forma puede afirmarse que exista a travs del
empleo estatal, una suerte de seguro de desempleo (Lo Vuolo, Barbeito;
1993: 44).
Con el correr del tiempo, y el crecimiento del desempleo, esta poltica de
prestaciones fue mostrando su insuficiencia; al mismo tiempo, se impusieron
las limitaciones al empleo pblico. Al respecto dice Lo Vuolo, que las
evidencias de estas distorsiones se vieron en el mercado de trabajo, as en
1985 se estableci una prestacin por desempleo que tuvo muy limitada
aplicacin. En 1991 la Ley nacional de Empleo, crea un Fondo Nacional de
Desempleo cuyos recursos se obtienen afectando un punto y medio de las
contribuciones destinadas a las Cajas de Asignaciones Familiares, que de esta
forma ven reducido sus aportes de 9% a 7,5% de la nmina salarial (Lo
Vuolo, Barbeito; 1993: 44).
Las instituciones del EB, obedecieron a las necesidades de legitimacin
del orden social a travs de un conjunto de reglas de juego necesarias para
el funcionamiento de una estructura de clases, producto de las condiciones de
desarrollo econmico impuestas por las necesidades de acumulacin
capitalista. En esta direccin, el surgimiento de la cuestin social se
manifiesta en tanto se fortalece en el escenario socio-poltico la clase obrera
como actor social y poltico, evidenciando el carcter contradictorio que la
sociedad capitalista impone a las condiciones de reproduccin de la fuerza de
trabajo, siendo sta una razn central para el origen de las polticas estatales.
En consecuencia, al menos para los pases subdesarrollados, las polticas
sociales estaban centradas ms en el resguardo del orden social y la
legitimidad de los patrones de acumulacin capitalista que en los principios de
igualdad; asimismo los sistemas de proteccin estaban fundados en disminuir
las disfunciones producidas por los procesos de industrializacin y
urbanizacin. Solamente en los pases desarrollados la idea de igualdad fue
promovida por las prcticas de solidaridad nacional, regulacin pblica del
consumo, control de mercados y una distribucin equitativa, que se hizo
efectiva en la prestacin de servicios ms igualitarios y el sentido universal
134
universal de los mismos, todo ello en el contexto de lo que signific el

sacrificio impuesto por las dos guerras mundiales. Esta diferencia se podr
constatar, cuando los pases latinoamericanos son sometidos a las polticas
neoliberales y cuando las bases del EB se ven socavadas con pocos
obstculos, mostrando la precariedad de sus instituciones.
Al respecto, un autor definir la poltica de seguridad social en el
sentido siguiente: "seguridad en un perodo de crecimiento implic ganancias
diferenciales, no igualdad; libertad implic satisfaccin cuantitativa y
cualitativamente un conjunto de deseos en expansin, no precisamente
necesidades bsicas" (Heclo, 1982, citado por Isuani; 1991: 14).
Mucho se ha analizado sobre el Estado de Bienestar; algunos han
planteado un modelo ideal al estilo Weberiano, en el sentido de que dicho
estado es redistributivo y al mismo tiempo producto y compatibilizador del
capitalismo con el sistema democrtico de masas; por otro lado,
constructor de ciudadana y derechos, en el marco de un modelo
ascendente y lineal de perfeccionamiento, que culminara con su
superacin por el modelo socialdemcrata (Fleury; 1997: 133). Sin
embargo, dicho modelo mostr sus contradicciones cuando empezaron a
resquebrajarse los principios sobre los que se haba desarrollado; en este
sentido, a nuestro juicio, el EB es una forma ms de reorganizacin del
desarrollo capitalista y fue un instrumento poltico importante para el
desarrollo del gran "pacto social" entre capital y trabajo. Algunos de estos
rasgos los encontramos cuando analizamos las respuestas que el Estado fue
generando a travs de las instituciones que dieron origen a dicha forma
socio-poltica.
Finalmente, es necesario aclarar que, desde nuestra perspectiva,
consideramos que reconociendo la existencia de polticas sociales de
carcter inclusivo en este tipo de Estado, necesarias para la manutencin
de la fuerza de trabajo activa y de aquellos sectores excedentes, ello es
pertinente en trminos de garantizar el consumo, y por tanto, la ganancia
del capital; Asimismo, es un mecanismo de legitimacin necesaria al
funcionamiento del capital, el sentido de democratizacin y de cierta
"equidad" en la distribucin de los bienes y servicios de la sociedad
responde a este proceso de legitimacin. Al respecto Paulo Netto
argumenta que "el capitalismo monoplico por su dinmica y
contradicciones, crea condiciones tales que el Estado por l capturado, al
buscar legitimacin poltica a travs del juego democrtico, es permeable
135
permeable a las demandas de las clases subalternas que pueden hacer

incidir en l sus intereses y sus reivindicaciones inmediatas. Y que este
proceso en su conjunto es tensionado no slo por las exigencias del orden
monoplico, sino tambin por los conflictos que ste hace emanar en toda
la escala societaria (Netto; 1992: 18).
En esta lnea de argumentacin, las polticas sociales que por un lado
preservan la fuerza de trabajo, por otro generan una imagen de efectiva
proteccin que el Estado desarrolla, marcando para el ciudadano una
idea de seguridad y de garantas de bienestar. El Estado de Bienestar, en
ese sentido, acrecent la imagen de un Estado social. Al mismo tiempo
de construir esta imagen, las polticas sociales son sectorializadas y
segmentadas con la cual, la cuestin social como problemtica
puntualizada acenta la normativizacin de los llamados "problemas
sociales" desvinculados de sus objetivos reales, respecto a la
funcionalidad del sistema capitalista. Este sentido fragmentario de la
cuestin
social
que
para
esta
etapa
aparece
como,
marginalizacin/integracin, es una expresin de las contradicciones
existentes entre capital/trabajo.

Cap II El Estado de Bienestar Cuestion Social e Intervencion

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ROZAS PAGAZA, Margarita: La intervencin profesional en la relacin con la

cuestin social. Espacio Editorial. 1ra. Edicin. Buenos Aires, 2001.

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

y algunos como Marshall12 (1965) desde el marco de las polticas sociales.

Reflexiones en torno a las cuestiones econmicas y

El debate de la cuestin social analizada hacia finales del siglo XIX y

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN

de la asistencia pblica destacan los aspectos bsicos para entender la

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

Por otro lado, la existencia de una tendencia latifundista del agro y la

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTENVENCIN

asimismo de un incipiente desarrollo industrial que empieza hacia 1890,

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

de consolidar el Estado-Nacin y establecer un orden que garantizara las

2.2. La cuestin obrera

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN

caractersticas: carecan de las mnimas condiciones (mujeres y nios

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demandas se dio una huelga de peones del mercado de frutas de la

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hablamos en la introduccin de este trabajo-. El radicalismo, a pesar de

LA IN'I'ERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

Confederacin Obrera Argentina17. La nueva Central realiza la siguiente

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN

sindicatos y la creciente afiliacin a los mismos, fue en gran parte

LA INTERVENCION PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

sociales ascendentes y origin un movimiento de carcter nacional y

2.3. Los aspectos polticos

gobierno peronista-; este tipo de Estado contina en la etapa

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTION SOCIAL E INTERVENCIN

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

progresiva, en la medida en que el modelo de sustitucin de

se colocaban en el centro del escenario. Abandonando sus cuarteles y

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCION

capitalistas y rentistas reciban 55,6%" (Gerchunof, P., Llach, ,J.; 1998:

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

sociales en la divisin social del trabajo; al respecto Grassi dice que

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN

hospitales pblicos. La educacin gratuita brindada en los establecimientos

3.1. La seguridad social

LA INTERVENCION PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

iniciativa estatal para contener otro tipo de reclamos de los sectores

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN

y el progreso. Desde esa perspectiva cumpli un papel ideolgico

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

Comercio; a los dos aos, la del personal de la Industria; en 1954 se

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN

direccin, Netto seala: "El estado -como instancia de la poltica econmica

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

del modelo agro-exportador, aspecto central en el proceso de

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

direccionadas a la solucin de dichas problemticas; c) impulsar la

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIN SOCIAL E INTERVENCIN

social; y 3) de nada sirven las conquistas de la tcnica mdica si sta no

Ampliar en Alzugaray, "Ramn Canillo, el fundador del sanitarismo nacional".

LA INTERVENCION PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

Intervencin Profesionalizada, estuvo condicionada por la regulacin del

pleno ascenso econmico debera desarrollar una poltica responda a la

LA INTERVENCIN PROFESIONAL EN RELACIN CON LA CUESTIN SOCIAL

de una nacin en construccin; por lo tanto, la pobreza no era un asunto parcial