BENSPBLICOS

Primeira posio (critrio subjetivo ou da titularidade): so aqueles que integram o

patrimniodaspessoasdedireitopblico(art.98doCC)CarvalhoFilho.
Segunda posio (concepo material ou funcionalista): alm dos bens integrantes das
pessoas de direito pblico, tambm seriam aqueles integrantes das pessoas jurdicas de direito
privadoafetadosprestaodeserviospblico(CelsoAntnioBandeiradeMello).
Conforme observado, o legislador adotou o critrio da titularidade. Contudo, os bens das
pessoas jurdicas de direito privado, em geral, que estiverem vinculadas prestao do servio
pblico sofrero a incidncia de algumas limitaes inerentes aos bens pblicos, tendo emvista o
princpio da continuidade do servio pblico, o que permite qualificlos como bens materialmente
pblicosouquasepblicos.
O ordenamento jurdico estabeleceregras diferenciadas para as diversascategoriasde bens
pblicos,variandodeintensidadeaaplicaodoregimededireitopblico.
DOMNIOEMINENTEEDOMNIOPATRIMONIAL
Domnio eminente a prerrogativa decorrente dasoberania queautorizaoEstado a intervir,
em todos os bens que esto localizados em seu territrio, com o objetivo de implementar a funo
socialdapropriedadeeosdireitosfundamentais.
J o domnio pblico patrimonial referese ao direito de propriedade do Estado, englobando
todososbensdaspessoasestatais,submetidosaoregimejurdicodeDireitoAdministrativo.
CLASSIFICAES
Quantotitularidade,osbenspblicospodemserdivididosdaseguinteforma:
a) bens pblicos federais (art. 20 da CRFB e Decretolei 9.760/1946): os bens que
atualmente lhe pertencem e osquelhe vierem aseratribudosasterrasdevolutasindispensveis
defesa dasfronteiras,dasfortificaeseconstruesmilitares,dasviasfederaisdecomunicaoe
preservao ambiental,definidasemleioslagos,riosequaisquercorrentesdeguaemterrenosde
seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se
estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem comoosterrenos marginaiseas praias
fluviais as ilhas fluviais e lacustres naszonas limtrofes comoutros pasesaspraias martimasas
ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenhama sede de Municpios,exceto
aquelas reas afetadas ao servio pblicoeaunidadeambientalfederal,easreferidasnoart.26,II
os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmicaexclusiva omar territorial os
terrenos de marinha e seus acrescidos os potenciais de energia hidrulica os recursos minerais,
inclusive os do subsolo as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e
prhistricosasterrastradicionalmenteocupadaspelosndios,entreoutros
b) bens pblicos estaduais (art. 26 da CRFB): as guas superficiais ou subterrneas,
fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, nesse caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras daUnio as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras,que estiveremnoseudomnio,excludas

aquelas sobdomniodaUnio,Municpiosouterceirosasilhasfluviaiselacustres nopertencentes

Unio as terras devolutas no compreendidasentre asdaUnio.Tratase derolexemplificativoe
noimpedeatitularidadedeoutrosbens.
c) bens pblicos municipais: so aqueles integrantes do seu patrimnio (ruas, praas,
parques,repartiespblicasmunicipais,crditostributriosenotributriosmunicipaisetc.)
d) bens pblicos distritais: o roldebens pblicos estaduaise municipais deveseraplicado
aoDistritoFederal,queconcentraasatribuiesconferidasaosEstadoseMunicpiose
e) bens pblicos interfederativos: so os bens integrantes das associaes pblicas
(consrciospblicosdedireitopblico).
Quantoafetaopblica
a) bens pblicos de uso comum do povo (art. 99, I, do CC): bens destinadosaouso da
coletividade em geral (ex.: rios, mares, estradas). No obstante, a legislao poder restringir e
condicionarsuautilizaoparamelhorsatisfaodointeressepblico(art.103doCC)
b) bens pblicos deuso especial (art.99, II, doCC):so os bens especialmente afetados
aosserviosadministrativoseaosserviospblicos(ex.:repartiespblicas,escolaspblicas)e
c) bens pblicos dominicais ou dominiais (art. 99, III, do CC): so os bens pblicos
desafetados ou que no so utilizados pela coletividade ou para prestao de servios
administrativos e pblicos. Assim, podem ser alienados na forma da lei. Por essa razo, os bens
dominicais tambm so denominados de bens pblicos disponveis ou do domnio privado do
Estado.
AFETAO(OUCONSAGRAO)EDESAFETAO(OUDESCONSAGRAO)
Relacionamsecomavinculaoounodobempblicoadeterminadafinalidadepblica(so
os bens de uso comumdo povo e os bensde uso especial).A instituio da afetaopode ocorrer
de trs formas: por lei, por ato administrativo e por fato administrativo (ex.: construo de escola
pblicaemterrenoprivado,semprocedimentoformalprvio,configurandodesapropriaoindireta).
Desafetao, ao contrrio,aretirada, ftica oujurdica,dadestinao pblicaanteriormente
atribuda ao bem pblico (bens pblicos dominicais). Da mesma forma, a desafetao pode ser
implementada por lei, ato administrativo ou fato administrativo (ex: incndio destri biblioteca
pblica).
possvelafirmar,portanto,queaafetaoeadesafetaopodemserexpressasoutcitas.
Aafetao e adesafetao formais devem respeitaroprincpiodasimetriaeahierarquiados
atosjurdicos(e.g.sealeiafetou,aleidevedesafetar)
Registrese, por derradeiro,que a afetaoeadesafetaonopodemdecorrerdautilizao
ounodedeterminadobempblicopelosadministrados.

CARACTERSTICASDOSBENSPBLICOS
Alienaocondicionadaouinalienabilidaderelativa
A alienao dos bens pblicos depende do cumprimento dos requisitos previstos no
ordenamentojurdico(arts.100e101doCCeart.17daLei8.666/1993),asaber:
a)desafetaodosbenspblicos:apenasosbensdominicaispodemseralienados
b)justificativaoumotivao
c)avaliaoprviaparadefiniodovalordobem
d) licitao: concorrnciaparaosbensimveis,salvoexcees(art.19,III,daLei8.666/1993)
eleilo para os bensmveis(ashiptesesdelicitaodispensadaparaalienaodebensimveise
mveisencontramsetaxativamenteprevistasnoart.17,IeII,daLei8.666/1993)e
e)autorizaolegislativa(porleiespecfica)paraalienaodosbensimveis
Cumpridos os requisitos legais, a alienao dos bens pblicos pode se dar por meio de
contrato de compra e venda, doao, permuta, dao em pagamento, investidura (existem duas
hipteses de investidura: 1) alienao aos proprietriosde imveislindeiros de rea remanescente
ou resultante de obrapblicae 2) alienao, aoslegtimospossuidores diretos ou, na falta destes,
aoPoder Pblico,deimveisparafinsresidenciaisconstrudosemncleosurbanosanexosausinas
hidreltricas, desde que considerados dispensveis na fase de operao dessas unidades)
incorporao de bens ao patrimnio de entidade da Administrao Indireta instituda pelo Estado
retrocesso (alienao do bem desapropriado ao patrimnio do expropriado, que tem direito de
prefernciadaaquisio).
Ressaltese que o ordenamento consagra hipteses de indisponibilidade absoluta de
determinadosbenspblicos,asaber:
a) as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados,poraesdiscriminatrias,necessrias
proteodosecossistemasnaturaise
b)asterrastradicionalmenteocupadaspelosndios(art.231,4.,daCRFB).
Impenhorabilidade
A impossibilidade de constrio judicial dos bens pblicos justificase pela necessidade de
cumprimento dos requisitoslegaisparaalienao,peloprincpio da continuidadedoservio pblico
e, no caso especfico das pessoas de direito pblico, pelo procedimento constitucional especial
exigido para pagamento dos dbitos oriundos de deciso judicial transitada em julgado (art. 100,
capute3.,daCRFB:precatrioeRPV).
Assim, na execuo por quantia certa em face da Fazenda Pblica, a pessoa jurdica de
direitopblico citadaparaoporembargosnoprazodetrintadias,sendoinadmissvelapenhorade
bens.

Imprescritibilidade
Os bens pblicos no podem ser usucapidos (arts. 183, 3., e 191, pargrafo nico, da
CRFB art. 102 do CC art. 200 doDecretolei 9.760/1946). ASmula340do STFdispe: desdea
vignciadoCdigoCiviltambmosbensdominicaisnopodemseradquiridosporusucapio.
Apesar do entendimento amplamente dominante, entendemos que a usucapio poderia
abrangerosbenspblicosdominicaisouformalmentepblicos,porque:
a) esses bensno atendemfunosocialda propriedadepblica,qual seja,oatendimento
das necessidades coletivas (interesses pblicos primrios), satisfazendo apenas o denominado
interessepblicosecundrio(patrimonial)doEstado
b) emrazodarelativizaodoprincpiodasupremaciadointeressepblicosobreointeresse
privado por meio da proporcionalidade, a soluodoconflito resultaria napreponderncia concreta
dos direitos fundamentais do particular (dignidade humana e direito moradia) em detrimento do
interessepblicosecundriodoEstado.
Noonerabilidade
Por fim, os bens no podem ser onerados com garantia real, tendo em vista a prpria
caracterstica da inalienabilidade ou alienao condicionada e a regra constitucional doprecatrio.
Conforme art. 1.420, in fine, do CC, s os bens que se podem alienar podero ser dados em
penhor, anticrese ou hipoteca, o queafasta a possibilidadedeutilizao dos benspblicosparaas
garantiasreais,dadoqueaalienaodessesbensdependedocumprimentodasexignciaslegais.
Entendemos, no entanto, que a impossibilidadedeonerao de bem pblico noalcanaos
bensdominicaisque,apsocumprimentodosrequisitoslegais,podemseralienados.
FORMASDEUSODOBEMPBLICO:COMUM,ESPECIALEPRIVATIVO
Uso comum de bens pblicos aquele facultado a todos os indivduos, sem qualquer
distinoepodeserdivididaemduasespcies:
a) ordinria ou normal: o uso compatvel com a destinao do bem (ex.: passagem de
veculospelaviapblica)ou
b) extraordinria ou anormal: a utilizao do bem depende do preenchimento de
determinadas condies impostas pelo Poder Pblico (ex.: pedgio) ou a utilizao distinta da
destinaousualdobem(ex.:utilizaodaviapblicapararealizaodeeventoesportivo).
A utilizao especial, por sua vez, franqueadaAdministraoPblica ou a determinados
indivduosquepreenchamosrequisitosprevistosnalegislao.
O uso privativo ocorre nas hipteses em que o Poder Pblico consente coma utilizao do
bem pblico por determinado indivduo com exclusividade, em detrimento do restante da
coletividade.

USOPRIVATIVODOBEMPBLICO
O Poder Pblico, em situaesdeterminadasepormeiodevnculosjurdicosespeciais,pode
consentir com o uso privativo dos bens pblicos por determinada pessoa ou grupo de pessoas.
Nesses casos, o consentimento estatal pode ser discricionrio ou vinculado, oneroso ou gratuito,
precrioouestvel,dependendodarespectivaprevisolegal.
A gratuidade prevalece na utilizao dos bens pblicos pelos indivduos em geral, mas a
onerosidade deve ser regra para uso privativo, salvoo uso do bem pblicoqueacarrete benefcios
para coletividade. Em qualquer hiptese, o consentimento deve ser individualizado, conferindo ao
destinatrioaprerrogativadeutilizarobempblico,nascondiesfixadas.
Emsntese,ousoprivativodosbenspblicosdevepreencherasseguintescaractersticas:
a)compatibilidadecomointeressepblico
b)consentimentodaAdministrao
c)cumprimentodascondiesfixadaspeloordenamentoepelaAdministrao
d)remunerao,ressalvadososcasosexcepcionaisdeusogratuitoe
e)precariedade,quepodevariardeintensidade
Autorizao
Tratase de ato discricionrio que depende da avaliao de conveninciae oportunidadedo
PoderPblico para consentirquedeterminadapessoautilizeprivativamentebempblico.Damesma
forma, o ato precrio e pode ser revogado a qualquer momento, independentemente de
indenizao. Porfim, a autorizao de usopode seronerosa ou gratuita, independede autorizao
legislativa e pode recair sobre bens mveis ou imveis. A autorizao simples independe de
licitao, nada obstante deva ser assegurada igualdade de oportunidades, dado o princpio da
impessoalidade
Autorizaocondicionadaouqualificada
Hfixaodedireitoseobrigaespara
oPoderPblico(autolimitao)eodestinatrio
.
No tocante autorizao condicionada ou qualificada, em virtude da contratualizao do
contedodaautorizaodeuso,asuaediodarealizaodelicitao.
Ainda, o eventualdescumprimento dascondiesfixadaspeloprprioPoderPblicoacarreta
odeverdeindenizaroparticular,tendoemvistaosprincpiosdaboafedaconfianalegtima.
Autorizaodeusourbanstica
Aautorizao de uso urbanstica encontraseprevistanaMP2.220/2001eserconferida,de
forma gratuita, quele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos,

ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinquenta metros quadrados de imvel pblico

situadoemreaurbana,utilizandooparafinscomerciais.
Nessa hiptese, a autorizao de uso depende do cumprimento dos requisitos legais,
admitindose que a autorizao recaia sobre outro bem, nas seguintes hipteses: se o imvel
ocupado oferecer risco vida ou sade dos ocupantes destinarse a uso comum do povo, a
projeto de urbanizao, ao interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo
dos ecossistemas naturais, construo de represas e obras do tipo situarse em via de
comunicao.
Permisso
ato administrativo discricionrio e precrio, por meio do qual a Administrao Pblica
consente com a utilizao privativa de determinado bem pblico. De acordo com a doutrina
tradicional, enquanto naautorizaopredomina o interesse privadodo autorizatrio,napermissoo
interessedopermissionrioeointeressepblicososatisfeitoscomigualintensidade.
Alguns defendem que a autorizao e a permisso deusode bem pblico so instrumentos
jurdicosequivalentes que possuem, na essncia,asmesmascaractersticas.Irrelevanteadistino
doutrinria que leva em considerao a predominncia do interesse satisfeito, porque o interesse
pblicosempreseronortedequalqueraoadministrativa.
Em alguns casos, a discricionariedade pode ser relativizada pela prpria prtica
administrativa. Em algumas hipteses, a discricionariedade pode ser reduzida a zero quando as
circunstncias normativas e concretas eliminarem a possibilidade de escolha por parte do agente
pblico.
Oportunoressaltar queapermissodeusodebempbliconoseconfundecomapermisso
deservio pblico.Enquanto a permissodeuso atoadministrativo,discricionrio e precrio,que
temporobjetivo admitir ousoprivativodobempblicoporterceiro,apermissodeserviopblico
contratoadministrativodedelegaodoserviopblicoparaopermissionrio.
Permissocondicionadaouqualificada
Em razo da fungibilidade entre a autorizao e a permisso de uso, os delineamentos
apresentadosanteriormenteparaaautorizaopodemseraplicadospermisso
Concesso
o contrato administrativo que tem por objetivo consentir o uso do bem pblico, de forma
privativa,porterceiro,comfundamentonointeressepblico.
Ao contrrio da autorizao e da permisso de uso, a concesso de uso contrato
administrativo, razo pela qualdeveserprecedidadelicitaoeformalizadaporprazodeterminado.
Quanto ao prazo, no se aplica a regra geral do prazo anual, tendo em vista a no utilizao de
recursos oramentriosnaconcessodeuso.Ademais,odescumprimentodasclusulascontratuais
peloPoderPblicoimpeodeverdeindenizaroconcessionrio.

1.Concessodedireitorealdeuso
ocontrato administrativo por meiodoqual aAdministrao Pblicaconcedeousoprivativo
debens pblicos,de forma remuneradaou gratuita, por tempocerto ou indeterminado,comodireito
real resolvel, com finalidade de implementar a regularizao fundiria de interesse social,
urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel das vrzeas,
preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia, uso do espaoareoou
outrasmodalidadesdeinteressesocialemreasurbanas.
Ao contrrio da concesso de uso tradicional, que possui natureza pessoal e incide sobre
qualquer espcie de bem pblico, a concesso de direito real de uso configura direito reale recai
sobre bensdominicais.Ademais,podersercontratadaporinstrumentopblicoouparticular,inscrito
noRGI,quepoderserrescindidonahiptesedeoconcessionriodescumprirostermospactuados,
bem como ser transferida por ato inter vivos, por sucesso legtima ou testamentria, salvo
disposiocontratualemcontrrio.
Acelebraodocontratodeconcessodedireitorealdeusodependedaprviarealizaode
licitao,namodalidadeconcorrncia,ressalvadasasexceeslegais.
2.Concessodeusoespecialparafinsdemoradia
A concesso de uso especial para fins de moradia o instrumento que tem por objetivo
conceder ao particular que, at30.06.2011, possuiu comoseu,por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposio,at 250mdeimvelpblicourbano,utilizandooparasuamoradiaoudesuafamlia,
desdequenosejaproprietrioouconcessionrio,aqualquerttulo,deoutroimvelurbanoourural.
Em razo da vedao constitucional do usucapio de imvel pblico, o legislador instituiu
figurajurdicasimilarparaprotegeroindivduoesuafamliaqueocupetalimvelcomomoradia.
Cumpridos os requisitoslegais, aconcesso de uso especialparafinsdemoradiadeverser
reconhecida ao interessado, razo pela qual o instituto possui natureza de ato vinculado. A
concessodeusoespecialparafinsdemoradiadeveserregistradanoRGI.
O direito deconcesso de usoespecialparafinsde moradia transfervel por atointervivos
oucausa mortis e oherdeirolegtimocontinua, de pleno direito, na possedeseuantecessor,desde
quejresidanoimvelporocasiodaaberturadasucesso.
A concesso de uso especial para fins de moradia poder ser instituda na prpria via
administrativa ou, em caso de recusa ou omisso da Administrao, na via judicial, com posterior
registronoRGI.
A concesso de uso especial para fins de moradia aplicase s reas de propriedade da
Unio,inclusiveaosterrenosdemarinhaeacrescidos,masnoseaplicaaosimveisfuncionais.
Nos casos em que aocupaoacarretarriscovida ousadedosrespectivosocupantes,o
Poder Pblico dever garantir ao possuidor o direito concesso de uso em outro local ou,
facultativamente, assegurar o direito concesso real de uso em imvel diverso quando o bem
pblico ocupado pelo particular fordeuso comumdopovo,destinado a projeto deurbanizao, de

interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemasnaturais,

reservadoconstruoderepresaseobrascongneresousituadoemviadecomunicao.
A extino do direito concesso de uso especial para fins de moradia, que dever ser
averbada no cartrioderegistro deimveis, ocorrenoscasos emque o concessionrio descumpre
asfinalidadesdoinstituto,previstasnalei.
Por fim, o ordenamento consagra, ainda, a concesso coletiva de uso especial parafinsde
moradia que incide sobre os imveis pblicos urbanos, com mais de 250 m, que, at 30.06.2001,
estavam ocupados por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por
possuidor, desde que os possuidores no sejamproprietriosou concessionrios,a qualquerttulo,
deoutroimvelurbanoourural.
A concesso coletiva de uso especial para fins de moradia possui semelhanas com o
usucapio coletivo da Lei 10.257/2001.Ao contrriodo usucapio,aconcesso coletivadeusono
transfereapropriedadepblicaaosindivduos.
O possuidor pode acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contnuas,paracumpriroprazomnimodecincoanosnecessrioconcessocoletivadeuso.
Na concesso coletiva de uso especial, ser atribuda igual frao ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de
acordoescrito entre os ocupantes.Emqualquer caso, a fraoideal atribudaacadapossuidorno
podersersuperiora250m.
3.Concessoflorestal
Tratase de concesso para gesto de bem pblico imvel(floresta)quedeve serdevolvido
ao Poder Pblico ao final do contrato. As licitaes e os contratos de concesso florestal
apresentam,emsntese,asseguintescaractersticas:
a)aconcessosersempreonerosaeprecedidadelicitaonamodalidadeconcorrncia
b)necessidadedelicenciamentoambiental
c) na fase de habilitao, o interessado deve comprovar a ausncia de dbitos inscritos na
dvida ativa relativos infrao ambiental nos rgos competentes integrantes do Sisnama e a
inexistnciade decisescondenatrias, comtrnsito em julgado, emaes penaisrelativas acrime
contra o meio ambiente ou a ordem tributria ou previdncia, observada areabilitaodo art 93
CP
d) apenas as pessoas jurdicas constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sede e
administraonoPaspoderoparticipardalicitao
e)submissodaminutadoeditalaudinciapblica

f)tipodelicitao:combinaodoscritriostcnicaeomaiorpreoofertadocomopagamento
aopoderconcedentepelaoutorgadaconcessoflorestal
g) o prazo dos contratos de concesso florestal relacionase com o ciclo de colheita ou
explorao,considerandooproduto com ciclo mais longoincludonoobjetodaconcesso,podendo
ser fixado prazo de, no mnimo, um ciclo e, no mximo, 40 anos em relao aos contratos de
concessoexclusivosparaserviosflorestaisoprazoserde,nomnimo,5e,nomximo,20anos
Cessodeuso
a transferncia de uso de bens pblicos, de forma gratuita ou com condies especiais,
entre entidadesdaAdministraoPblica DiretaeIndiretaouentreaAdministraoeaspessoasde
direitoprivadosemfinalidadelucrativa.possvelapontartrsacepesdistintas:
a) sentido amplo: cesso engloba todos os instrumentos jurdicos que viabilizam o
transpassedebenspblicos
b) sentido intermedirio: cesso a transferncia do uso do bem pblico para rgos ou
entidadesadministrativasoupessoasjurdicasdedireitoprivadosemfinalidadelucrativa
c) sentido restrito:cesso de benspblicosrefereseexclusivamentetransfernciadouso
debenspblicosentrergospblicosdomesmoentedaFederao.
Por essa razo, imprescindvel a anlise da legislao do respectivo ente federado para
definio doobjeto da cesso deusode bempblico.Emmbitofederal,previstacesso,gratuita
ou em condies especiais, dos bens pblicos federais aos Estados, Municpios e entidades,sem
fins lucrativos, de carter educacional, cultural ou de assistncia social, bem como s pessoas
fsicas ou jurdicas, tratandose de interesse pblico ou social ou deaproveitamento econmico de
interesse nacional, que merea tal favor. A cesso deve ser autorizada pelo Presidente da
Repblica,quepoderdelegartalatribuio,eserformalizadamediantetermooucontrato.
Usoprivativodebempblicoporinstrumentosdedireitoprivado
Alm dos instrumentos de direito pblico, anteriormente citados, o ordenamento jurdico
admite que o uso privativo dos bens pblicos seja viabilizado por instrumentos jurdicos de direito
privado.
Acompetncia para legislarsobreosreferidosinstitutosdoDireitoCivildaUnio,mastodos
osentesdafederaopodemutilizlosparatransferirousoprivativodeseusbensaterceiros.
1.Locao
A Lei de Locaes no aplicvel aos contratos de locao de imveis de propriedade da
Unio, dos Estados e dos Municpios, de suas autarquias e fundaes pblicas, que continuam
reguladaspeloCdigoCivilepelasleisespeciais.
Apesarda previso legaldocontrato de locao de benspblicos, adoutrinadivergesobrea
suaviabilidadejurdica,existindoduasinterpretaessobreotema:

Primeira posio:osbens pblicos podem locados aterceirosnaformadoCdigoCivileda

legislaoespecial(CarvalhoFilho)
Segundaposio: o uso privativode bens pblicosdeve serinstrumentalizado por institutos
dedireitopblico,sendoinadmissvelalocaodosreferidosbens(HelyLopesMeirelles).
Entendemos que a locao incompatvel com a transferncia do uso privativo dos bens
pblicos. Alis, o prprio legislador federal, apesar de mencionar a locao de bens pblicos
federais, afasta a aplicao da Lei de Locaes e prev a prerrogativa de a Unio rescindir,
unilateralmente e a qualquertempo,ocontrato.Ora,estascaractersticasdemonstramquearelao
contratual de Direito Pblico, e no Privado, razo pela qual possvelconcluirque o legislador
federalutilizouseequivocadamenteotermolocao,quandooinstitutoaconcessodeuso.
2.Comodato
Reiteramos os mesmos comentrios apresentados ao contrato de locao. A utilizao de
contratos privados para gesto do uso privativo de bens pblicos no juridicamente adequada,
devendo a Administrao Pblica se valer dos institutos de Direito Pblico que admitem a forma
gratuita,masconservamasprerrogativasdaAdministraoPblica.
3.Enfiteuseouaforamento
oinstitutopormeio do qualo Ente federado(senhorio direto que mantmodomniodireto)
transfere a outrem(enfiteutaou foreiro)ousodo bempblico(domniotil),mediantepagamentodo
foro anual. Em relao aos bens privados, o CC/2002 vedou a instituio de novas enfiteuses e
subenfiteuses,ressalvadasasjexistentes,quecontinuamreguladaspeloCdigoCivilanterior.
Em relao aos bens pblicos, a enfiteuse continua regulada por lei especial (art. 49 do
ADCT,art.2.038,2.,doCC/2002earts.99a124doDecretolei9.760/1946).
Em mbito federal, o foro anual equivale a 0,6% sobre o valor do domnio pleno e o
inadimplemento por trs anos consecutivos, ou quatro intercalados, levar caducidade da
enfiteuse.
O Poder Pblicotem direitodeprefernciana aquisioonerosadodomniotile,casonoo
exerao,deverreceberolaudmionovalorcorrespondentea5%dovalordoimvel.
AQUISIODEBENSPBLICOS
O patrimnio pblico composto por bens, que por sua prprianatureza, so considerados
benspblicoseporbensquesoadquiridospelaAdministraoPblicapordiversasformas.
Aquisioporinstrumentosdedireitopblicoededireitoprivado
A aquisio pode ser instrumentalizada por instrumentos de direito pblico (ex.:
desapropriao)ouinstrumentosdedireitoprivado(ex.:contratosdecompraevenda,doao,etc.)

Aquisiooriginriaederivada
A aquisio de bens pblicos pode ser originria, quando a aquisio independe da
manifestao de vontade do antigo proprietrio (ex.: usucapio, desapropriao, acesses), ou
derivada,emquehtransmissodapropriedadepeloantigoproprietrioaoPoderPblico.
Enquanto na aquisio originria o bem adquirido de forma livre e desembaraada, na
aquisioderivadaobempermanececomtodososseusgravames.
Aquisioporatointervivoseporcausamortis
Da mesma forma, a aquisio pode ser instrumentalizada por ato inter vivos ou por causa
mortis(ex.:disposio testamentria quetransfere aosentes daFederao ou, no casodeherana
vacante, a transfernciadosbens vagos, aps cincoanos da aberturada sucesso, ao domnio do
MunicpiooudoDistritoFederal,incorporandoseaodomniodaUnioquandoemterritriofederal).
PRINCIPAISESPCIESDEBENSPBLICOS
Terrasdevolutas
So bens pblicosqueno possuem afetaopblica (bens pblicos dominicais), nemforam
incorporadosaodomnioprivado.
Atualmente, possvel encontrarterras devolutas nopatrimnio da Unio, dosEstadosedos
Municpios. Em regra, as terras devolutas pertencem ao patrimnio dos Estados, ressalvadas as
terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares,
dasvias federais de comunicao epreservaoambiental,quepertencemUnioeaquelasque
historicamenteforamtransferidasaopatrimniodosMunicpios.
H divergncia, contudo, sobre o nusdaprovano tocantecomprovaododomnio e na
presunorelativa (juris tantum) docarterpblico ouprivadodobemnoregistradonoRGI.Deum
lado, grande parte da doutrina, com a qual concordamos, sustenta que, na falta do registro, se
presume que o bem integra o patrimnio pblico, incorporando o conceito de terra devoluta. Por
outrolado,algunsafirmamqueosbensnoregistradossopresumidamenteprivados.
Terrenosdemarinhaeseusacrescidos
So terrenos de marinha, em umaprofundidadede33metros,medidoshorizontalmente,para
apartedaterra,daposiodalinhadopreamarmdiode1831:
a) os situadosno continente,nacostamartima enasmargensdosrioselagoas,atondese
faa sentir a influncia das mars b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa
sentirainflunciadasmars.
Os terrenos de marinhaeseusacrescidossobenspblicosfederais,cujousoprivativopode
sertransferidoaoparticular,normalmente,pormeiodeenfiteuse.
Terrenosmarginaisoureservados

Os terrenos marginais ou reservados soaquelesque,banhadospelascorrentesnavegveis,

forado alcance das mars, vo at a distncia de 15metros, medidoshorizontalmenteparaaparte
daterra,contadosdesdeopontomdiodasenchentesordinrias.
Atualmente, terrenos marginais ou reservados integram o patrimnio da Unio, conforme a
CF.
Terrasindgenas
Em razo da destinao especfica, so consideradas bens pblicos de uso especial. As
terrasindgenaspossuem,emsntese,asseguintescaractersticas:
a) destinamse posse permanente dos ndios, cabendolhes o usufruto exclusivo das
riquezasdosolo,dosriosedoslagosnelasexistentes(art.231,2.,daCRFB)
b)soinalienveis,indisponveiseimprescritveis(art.231,4.,daCRFB)
c) o aproveitamento dos recursoshdricos,includosospotenciaisenergticos,apesquisaea
lavra das riquezas minerais emterrasindgenas dependemde autorizao expressa doCongresso
Nacional,ouvidasascomunidadesafetadas,ficandolhesasseguradaparticipaonosresultadosda
lavra,naformadalei(art.231,3.,daCRFB)
d) vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, ad referendum do
Congresso Nacional, em caso decatstrofe ou epidemiaqueponha em risco suapopulao, ou no
interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido, em qualquer
hiptese,oretornoimediatologoquecesseorisco(art.231,5.,daCRFB)e
e) so nulos os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras
indgenas, bem como a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas
existentes,ressalvadorelevanteinteressepblicodaUnionecessriaLC(art231,6.,CF).
Os ndios, suas comunidades e organizaes possuem legitimidade para ingressarem juzo
em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos do
processo(art.232daCRFB).
Plataformacontinentalousubmarina
a extenso de terras submersas at a profundidade decerca de200 metros.Os recursos
naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva so considerados bens pblicos
integrantes do patrimnio da Unio. Apesar de mencionar apenas os recursosnaturais, possvel
afirmarqueaprpriaplataformacontinentalintegraopatrimniodaUnio.
Ilhas
So pores de terra que se elevam acima no nvel das guas e podem ser divididas nas
seguintescategorias:
a)ilhasmartimas(situadasnomar):

a.1)ilhasmartimascosteiras(surgemnorelevodaplataformacontinental)e
a.2)ilhasmartimasocenicas(distantesdacosta)
b)ilhasfluviais(situadasnosrios)e
c)ilhaslacustres(localizadasnosrios).
Sobensdominicais,salvoseforemafetadasadeterminadautilidadepblica.
Integram patrimnio da Unio: ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros
pases as praias martimas e as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que
contenham a sede de Municpios e no sejam afetadas ao servio pblico e unidade ambiental
federal.
Pertencem aos Estados: as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu
domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros e as ilhas fluviais e
lacustresnopertencentesUnio.
So bens pblicos municipais as ilhas costeiras que contenham a sede de Municpios,
ressalvadasasreasafetadasaoserviopblicoeaunidadeambientalfederal.
Faixadefronteiras
a rea de at 150 km de largura, ao longo das fronteiras terrestres, considerada
fundamentalparadefesadoterritrionacional.
Na faixa de fronteira esto localizados bens pblicos e privados. No tocante s terras
devolutas indispensveis defesa das fronteiras, a propriedade da Unio. Em relao aosbens
privados inseridos nessa rea, considerada indispensvel defesa do territrio nacional, a sua
ocupaoeutilizaosofremrestriesestabelecidaspelalegislao.
Minasejazidas
Jazida toda massa individualizada de substnciamineral oufssil,aflorandosuperfcieou
existentenointeriordaterraquetenhavaloreconmico,eminajazidaemlavra,mesmosuspensa.
Asjazidas minerais sobens pblicos da Unioeconstituem propriedade distintadadosolo,
que pode ser pblico ou privado e o proprietrio do solo tem assegurada a participao nos
resultadosdalavra,naforma e no valorlegais.Da mesmaforma,osentesdaFederaotmdireito
participao no resultadodaexploraodepetrleo ou gs natural, recursoshdricosparafinsde
gerao de energia eltrica e outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma
continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa
explorao.
Apesquisaea lavradosrecursosmineraisdependemdeautorizaoouconcessodaUnio,
nointeressenacional,esomente sero efetuados por brasileiros ou empresaconstitudasobas leis

brasileiras, que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as
condiesespecficasquandosedesenvolverememfaixadefronteiraouterrasindgenas.
A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e
concesses no poderoser cedidas ou transferidas, total ouparcialmente,semprviaanunciado
poder concedente. Independe de autorizao ou concesso o aproveitamento do potencial de
energiarenovveldecapacidadereduzida.
Domniohdrico
AUnio possuicompetncia privativa para legislarsobreguasedireitomartimo, regimedos
portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial, bem como instituir sistema
nacionaldegerenciamentoderecursoshdricosedefinircritriosdeoutorgadedireitosdeuso.
Quanto proteo do meio ambiente, por sua vez, a competncia legislativa concorrente
(Uniolegislaedemaiscomplementam)ecompetnciaadministrativacomum(ambospodematuar).
Em mbito federal, a Agncia Nacional de guas (ANA), possui competncia para
implementaraPolticaNacionaldeRecursosHdricos.
1.IntegramodomniohdricodaUnio:
a) os lagos,riose quaisquercorrentes de guaem terrenosdeseu domnio,ouquebanhem
maisdeumEstado, sirvam de limites comoutros pases,ou se estendamaterritrioestrangeiroou
deleprovenham,bemcomoosterrenosmarginaiseaspraiasfluviais(art.20,III,daCRFB)e
b)omarterritorial(art.20,VI,daCRFB).
Pertencem aos Estados, por sua vez, as guas superficiais ou subterrneas, fluentes,
emergenteseemdepsito,ressalvadasasdecorrentesdeobrasdaUnio.
EmvirtudedaausnciademenoconstitucionalaodomniohdricoporpartedosMunicpios,
amaioriadadoutrinasustentaainexistnciadeguaspblicasmunicipais.
Da mesma forma, em razo da ausncia de previso expressa constitucional s guas de
titularidade de particulares, temprevalecidooentendimentode que as guasso consideradas,em
princpio, bens pblicos, ressalvadas as guas particulares captadas das chuvas por particulares,
bemcomoaquelasformadasemreasprivadassemrelevnciaparaacoletividadeemgeral.
Espaoareo
a rea acima do territrio, terrestre ou hdrico, nacional. A Unio possui competncia
privativa para legislar sobre a utilizao do espao areo, especialmente as condies para a
navegao area e aeroespacial, bem como para explorar, diretamente ou mediante autorizao,
concessooupermissoanavegaoarea,aeroespacialeainfraestruturaaeroporturia.
Quanto ao domnio,apropriedade dosolo abrangeado espaoareocorrespondente,razo
pelaqualoespaoareopodeserpblicoouprivado.