Voces: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ CUENCA HIDRICA

~ RIO ~ MEDIO AMBIENTE ~ INDEMNIZACION ~ DAOS Y PERJUICIOS ~

CONTAMINACION AMBIENTAL ~ COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ DAO AMBIENTAL ~ INTERESES
DIFUSOS ~ RESIDUOS PELIGROSOS ~ RESIDUOS INDUSTRIALES ~
RESIDUOS CLOACALES ~ PODER DE POLICIA ~ COMPETENCIA ORIGINARIA
~ CONSTITUCION NACIONAL
Ttulo: La Corte Suprema de Justicia de la Nacin y la sustentabilidad de
la Cuenca Matanza-Riachuelo
Autor: Sabsay, Daniel Alberto
Publicado en: LA LEY2006-D, 280
Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS) ~ 200606-20 ~ Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros
Sumario: SUMARIO: I. Antecedentes y cuadro de situacin. II.
Alcance del reclamo. III. Competencia originaria de la Corte
Suprema (CS). IV. Diferentes tipos de dao en relacin al
ambiente y sus consecuencias. V. La tutela del ambiente como
bien colectivo. Conclusiones.
I. Antecedentes y cuadro de situacin
A travs de esta sentencia la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
(CS) ha decidido involucrarse de manera directa en la problemtica de la
cuenca Matanza-Riachuelo. Asimismo, el pronunciamiento ahonda en
cuestiones vinculadas directamente con la problemtica ambiental desde
diferentes puntos de mira y haciendo aplicacin de manera amplia de
diferentes instrumentos jurdicos que han ido sancionndose como
consecuencia de la incorporacin de la denominada clusula ambiental
contenida en el art. 41 de la Constitucin nacional (CN), producto de la
reforma de 1994.
El fallo tiene lugar luego de los informes presentados por diversos
organismos de control como la Auditora General de la Nacin y la
Defensora del Pueblo de la Nacin que ponen de manifiesto la situacin
calamitosa en que se encuentra la mencionada cuenca, la que es
descripta como "una verdadera cloaca a cielo abierto". Asimismo,
queremos destacar que la construccin de la pasteras en Fray Bentos y el
reclamo que sobre este tema ha presentado la Argentina ante la Corte
Internacional de Justicia de La Haya, constituyen importantes hechos en la
toma de conciencia por parte de la sociedad argentina de la urgencia y
trascendencia de la problemtica ambiental en nuestro pas. De esta
manera el mximo tribunal de la Repblica asume una actitud similar a la
que han tomado tribunales federales inferiores y provinciales, quienes a
travs de un nmero elevado de sentencias han ido dando respuesta a
diferentes aspectos vinculados con el ambiente. En tal sentido, la justicia
se ha anticipado a los poderes polticos, en particular al ejecutivo, que
sigue sin desarrollar las polticas necesarias para abordar la cuestin. Ello,
tiene una incidencia directa en el casi nulo ejercicio del poder de polica
en la materia que redunda en una falta de control de las actividades y de
prevencin del dao ambiental. Tambin cabe destacar la falta de
reglamentacin de las leyes de presupuestos mnimos que ha sancionado
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el Congreso, a pesar de los plazos perentorios, ya cumplidos en algunos

casos desde hace aos, que ellas prevn para esos fines. Todos estos
aspectos, junto a otros, estn en la base de la demanda judicial que da
lugar a la sentencia que se comenta.
Cabe destacar que la cuestin del Riachuelo aparece como
preocupacin de las autoridades desde los inicios de nuestra historia, ya
en 1811 la Primera Junta debi dictar una resolucin en la que se
manifiesta en contra de ciertas actividades lesivas para la salubridad
pblica y "en 1822, con la firma de Martn Rodrguez y de Bernardino
Rivadavia se expulsan de la ciudad los depsitos de cueros y las
fundiciones de velas por los olores que emitan. Tambin se manda al otro
lado del Riachuelo a los saladeros fbricas de velas y curtiembres"(1). A
partir de all, el tema atraviesa todas las etapas previas a la organizacin
nacional y desde ese hito diversas autoridades a lo largo del tiempo se
han pronunciado sobre el particular. Entre ellas, la propia Corte en 1887
dicta sentencia en la clebre causa de los "Saladeristas", en la que se
ventilaba la constitucionalidad de una ley de la provincia de Buenos Aires
de 1871 que determinaba las condiciones bajo las cuales podan
establecerse saladeros en esa provincia y retira la autorizacin a los
establecimientos que no cumplieran con las nuevas condiciones, por
exigirlo la salud pblica. En razn de ello, el alto tribunal considera que la
norma no deviene contraria a la Constitucin nacional, ni ataca el derecho
de propiedad, pues seala que nadie tiene derecho a usar de sta en dao
de otro. En esta histrica decisin ya se fijaban los fundamentos
constitucionales del poder de polica de salubridad. "Tal como lo emplea la
Corte, se refiere a los poderes que conservan las provincias sobre todo lo
que se desarrolla en los territorios sujetos a su jurisdiccin (industria,
comercio, profesiones, artes y oficios, transporte y trnsito internos, etc.),
concepto que tambin parece remitir a la idea de poder para gobernar y
poder de controlar las materias aludidas. Este es el ncleo originario del
concepto, en torno del cual se producir una muy importante
transformacin con el correr del tiempo"(2).
Desgraciadamente tan loable esfuerzo destinado a sustentar la
autoridad de los gobernantes en el ejercicio de sus facultades y de tal
modo subrayando el carcter relativo de los derechos individuales, en
tanto los mismos afecten el inters general, de poco sirvi para hacer
frente a los problemas de la cuenca. Lo mismo sucedi con las numerosos
decisiones que siguieron, entre las que se destaca por su difusin y nulo
cumplimiento, la promesa que efectuara en 1993 la entonces responsable
nacional del rea ambiental Mara Julia Alsogaray, de sanear el Riachuelo
en el plazo de 1000 das. El estado de cosas no slo no se ha revertido,
sino que se han acentuado cada vez de manera ms alarmante las
condiciones del entorno en que transcurre la vida de los millones de
habitantes que viven dentro de la cuenca. Es preciso tener en cuenta que
a los problemas que ya asolaban a la cuenca como producto de la falta de
lmites a las actividades de saladeros, curtiembres y mataderos, se
agregaran otros que llegaran con el proceso de industrializacin durante
el siglo XX. As, se generaron formas especficas de contaminacin. El
informe de la Defensora es claro cuando considera que "durante la etapa
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anterior, el problema era que el exceso de materia orgnica haba

superado la capacidad de carga del Riachuelo y anulado, en
consecuencia, sus mecanismos de autodepuracin. En la fase de
desarrollo analizada, la creciente presencia de sustancias qumicas
inorgnicas en general y metales pesados en particular supone crear
efluentes que los mecanismos naturales no pueden depurar. Lo que antes
haba sido un problema cuantitativo (expresable en toneladas de materia
orgnica en funcin del caudal del Riachuelo) pasa a ser una cuestin
cualitativa: no hay bacteria capaz de degradar los compuestos de cromo o
de plomo de un modo que pasen a ser inocuos". El informe ahonda en los
motivos de la degradacin de la cuenca que se producen como resultado
del, crecimiento simultneo de la pequea y la gran industria. Ms
adelante expresa que, "esto sirvi como pretexto a la negligencia de las
autoridades, quienes argumentaban que no tenan forma de controlar a
varios miles de fbricas. En realidad, no se trataba de controlarlas a todas,
sino de establecer niveles de prioridad en los controles, en funcin de
inspeccionar a los mayores contaminantes, tarea que nunca se llev a
cabo. Es ms: existen suficientes documentos con el reconocimiento
explcito de la decisin poltica de no realizar ningn control de la
contaminacin, con el falso argumento de que eso frenara el desarrollo
industrial. Es sugestivo que en los ltimos aos de esta fase de desarrollo
aparezca la preocupacin por el medio ambiente. Sin embargo, todava
era frecuente pasaran ante el Riachuelo sin verlo y argumentaban que los
problemas ambientales eran algo que ocurra slo en los pases ms
desarrollados"(3). Estas consideraciones si bien refieren a lo ocurrido en la
primera mitad del Siglo XX, nos parecen reveladoras de una actitud que
se mantiene inclume hasta el presente y que con el correr del tiempo ha
ido acentuado la afectacin de los derechos a la salud, al medio ambiente
sano y hasta la vida misma de los habitantes de la cuenca.
Este estado de cosas conforma la desastrosa realidad que urge
modificar hacia un futuro en el que el desarrollo sustentable modelo
escogido por el constituyente de reforma en los arts. 41 y 75 incs. 17 y 19
bajo la voz desarrollo humano impere en la Argentina. He aqu el desafo
que la Corte decide encarar en la sentencia que se comenta.
Comenzaremos con la consideracin del alcance de lo solicitado en la
demanda, para luego observar la cuestin de la competencia. Ms
adelante continuaremos con el dao ambiental y el anlisis de las
medidas que ordena la Corte como primer paso hacia una decisin
posterior, para terminar con nuestras conclusiones.
II. Alcance del reclamo
La Corte es llamada a pronunciarse frente a una demanda que es
interpuesta por un grupo de vecinos domiciliados en diferentes lugares de
la cuenta Matanza-Riachuelo que persigue la obtencin de "una
indemnizacin por los daos y perjuicios sufridos a raz de la
contaminacin de la cuenca". El reclamo va dirigido a los gobiernos
nacional, de la provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires y
contra cuarenta y cuatro empresas situadas a proximidad de la cuenca. La
responsabilidad del primero surge de las disposiciones constitucionales
que le confan la navegacin y el comercio interprovincial (art. 75, incs. 10
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y 13 CN), o sea que es la consecuencia de la interjurisdiccionalidad que

caracteriza a la atribucin de facultades a ese nivel de gobierno dentro de
la cuenca. Asimismo, es el motivo que lleva al ejercicio concurrente de
facultades entre diferentes niveles de gobierno, situacin que dicho sea
de paso constituye uno de los sntomas ms graves del deficiente control
que sobre ese territorio ellos ejercen. Vale destacar que la mayor cantidad
de autoridades competentes dentro de un mismo espacio geogrfico no
lleva per se a su mejor proteccin; por el contrario, si sus respectivas
esferas de accin no estn adecuadamente definidas y las normas en
base a las cuales las desempean se superponen o contradicen, las
consecuencias sern por dems negativas. Esto es precisamente el
fenmeno que predomina en nuestra cuenca.
La responsabilidad de la Ciudad de Buenos Aires es la resultante de
compartir el espacio territorial de la cuenca con la provincia de Buenos
Aires, que es la que alberga la mayor parte de la misma. La provincia es
quien posee el dominio originario de sus recursos naturales (arts. 121 y
124 CN) y la ciudad como estado corribereo "est obligado a utilizar
equitativa y razonablemente sus aguas y el resto de los recursos
naturales del ro, su lecho y subsuelo", como prev la constitucin
portea. La demanda luego de expresar los conceptos que se acaban de
sealar, funda principalmente la pretensin en la falta de cumplimiento de
los tres niveles de gobierno citados, de sus obligaciones en relacin con la
proteccin de sus recursos naturales "al no haber cumplido con las
disposiciones ambientales vigentes, dado que desviaron fondos
especficos (...), hacia objetivos ajenos a la solucin de la problemtica
ambiental denunciada y por no ejercer sus facultades de control e
implementar polticas preventivas idneas al respecto".
Al mismo tiempo se demanda a las empresas por realizar vuelcos
directos al ro de residuos peligrosos sin que se hayan llevado a cabo
previamente las medidas necesarias para impedir o minimizar las
consecuencias de ese proceder. Los actores solicitan la creacin de un
"Fondo de Asistencia y Remediacin Ambiental" como medida innovativa
y/o autosatisfactiva, solicitud que fundan en el art. 34 de la ley 25.675
(Adla, LXIII-A, 4) General del Ambiente. Ello, junto a otras medidas
encaminadas a lograr la satisfaccin en tiempo oportuno de lo reclamado.
Dirigen igualmente su mirada hacia el Comit Ejecutor del Plan de Gestin
Ambiental y Manejo de la Cuenca Hdrica Matanza-Riachuelo, al requerir
que se le ordene la reanudacin y finalizacin de todos los trabajos
previstos en su plan de gestin.
En ese marco los vecinos hacen un planteo que contiene dos esferas de
daos. Por una parte, el resarcimiento por la produccin de daos de tipo
individual que se habran ocasionado de resultas de la situacin ambiental
existente, por otra parte, se pretende la proteccin de un bien de
incidencia colectiva que es el ambiente. Ms adelante nos ocuparemos de
esta cuestin, que en este momento slo nos interesa a los efectos de
analizar el modo como la Corte resuelve su competencia sobre el
particular.
III. Competencia originaria de la Corte Suprema (CS)
El tribunal comienza el tratamiento de esta cuestin afirmando que "la
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acumulacin de pretensiones intentada resulta inadmisible en esta

jurisdiccin originaria de la CS, pues la adecuada ponderacin de la
naturaleza y objeto respectivos demuestra que no todas ellas
corresponden a la competencia originaria prevista en el art. 117 CN" As
las cosas se har una clara divisin entre las cuestiones de ndole
individual de aquellas que tienen incidencia colectiva a fin de establecer
que la intervencin de la CS como instancia originaria slo procede
respecto de las mencionadas en segundo trmino. Sobre el particular se
pone de manifiesto el anclaje constitucional de la cuestin; en efecto, la
Corte afirma que con la incorporacin de la clusula ambiental en el art.
41 CN, el constituyente le dio "status constitucional al derecho al goce de
un ambiente sano, as como la expresa y tpica previsin atinente a la
obligacin de recomponer el dao ambiental no configuran una expresin
de buenos y deseables propsitos para las generaciones del porvenir,
supeditados en su eficacia a una potestad discrecional de los poderes
pblicos, federales o provinciales, sino la precisa y positiva decisin del
constituyente de 1994 de enumerar y jerarquizar con rango supremo a un
derecho preexistente, que frente a la supremaca establecida en el art. 31
CN y las competencias regladas en el art. 116 de esta Ley Fundamental
para la jurisdiccin federal, sostienen la intervencin de este fuero de
naturaleza excepcional para los asuntos en que la afectacin se extienda
ms all de uno de los estados federados y se persiga la tutela que prev
la Carta Magna". Para sostener que en este caso estn dados los
estndares de atribucin de su competencia originaria, la Corte se basa
en el precedente "CGT, Regional Santiago del Estero c. Tucumn y otro" en
el que fundada en lo que determina el art. 7 de la ley 25.675 decidi que
era competente para entender en cuestiones derivadas de la degradacin
de recursos ambientales interjurisdiccionales.
Cabe recordar que la CS ya haba expresado este mismo criterio en
relacin con el rgimen de los binefilos policlorados (PCBs) en el territorio
de la provincia de Buenos Aires, al hacer lugar al dictado de una medida
cautelar contra la aplicacin de legislacin local en la materia, dado que la
misma se encontrara en contradiccin con la normativa nacional
ambiental de presupuestos mnimos sobre estas sustancias contenidos en
la ley nacional 25.670 (Adla, LXII-E, 5115) (4). Ocurre que el ambiente
suscita en nuestro sistema federal un nuevo sistema de reparto, diferente
del deslinde Nacin-provincias tradicional derivado del juego de los arts.
121 y concs. No por casualidad la ley nacional 25.675 dedica un captulo
al "Sistema Federal Ambiental", basado en un criterio de concertacin que
se condice con la esencia de la materia en s misma. "Estamos ante un
nuevo reparto, que adems tiene una nueva lgica, y una nueva forma de
distribuir poder en nuestro federalismo (...) Estamos ante un sistema que
se compone de la conjuncin de varios centros territoriales de poder para
la regulacin legislativa global de una misma materia, regulacin global
que ha de nutrirse de normas de todas estas procedencias. La regulacin
final es siempre el resultado de la actividad complementaria del Estado
central y de las provincias, una regulacin bifronte que no es ni derecho
intrafederal ni derecho comn; ser lo que denominaremos sistema de
legalidad ambiental, un compuesto normativo de fuente diversa,
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integrado a partir de una relacin determinada en la CN, y que congloba

en cada provincia la normativa federal nica reguladora de los
presupuestos mnimos de proteccin para todo el territorio de la Nacin,
con aquella normativa complementaria sustantiva, de origen provincial, la
que slo ser eficaz dentro de los lmites provinciales"(5).
Estas premisas ya haban sido sostenidas en sentencias de tribunales
federales inferiores en apoyo de la competencia federal. As, por ejemplo,
en "Municipalidad de Magdalena c. Shell CAPSA y otros s/disposicin
residuos peligrosos"(6), se sostuvo que "el legislador nacional puede
detraer excepcionalmente materias propias del derecho comn o local y
establecer sobre ellas la jurisdiccin federal, con el propsito de asegurar
la eficacia de la legislacin nacional (fallos 292:534; 283:31 y sus citas;
296:343:307:1457, entre muchos otros), en este caso se ventilaba una
situacin de contaminacin como resultado del derrame de hidrocarburos.
En sus fundamentos la Cmara consider que la Ley General del
Ambiente, citada, "al fijar presupuestos mnimos establecidos en el art. 41
CN, ha introducido decisivas novedades en el campo del derecho procesal,
pero excepcionalmente para ser aplicadas en todo el territorio nacional.
Sin duda se trata de normas procesales que tambin se han considerado
presupuestos mnimos". En el mismo sentido y en relacin a una situacin
en la que peligraba la subsistencia de recursos marinos como
consecuencia de actividades derivadas de franquicias pesqueras se
sostuvo que "si el acto administrativo impugnado podra causar
degradacin
o
contaminacin
en
recursos
ambientales
interjurisdiccionales, que es el hilo conductor que determina la ley 25.675
(6 in fine) para abrir la excepcional competencia federal"(7). Tambin
se dio apoyo a una decisin de la autoridad ambiental nacional en
ejercicio de su poder de polica en aras de la proteccin de recursos
marinos vivos que transitan interjurisdiccionalmente por cinco provincias
argentinas que detentan su dominio (Cfr. art. 121 y concs. CN; 3, 3, 5, y
ccs., ley 24.922 Adla, LVIII-A, 10 y art. 7 de la ley 25.675) (8).
Asimismo, una fundamentacin similar mereci la clausura de una planta
que emita residuos peligrosos. El a quo manifest que la ley 25.695 es
bsicamente una ley federal pues establece directivas aplicables en todo
el territorio nacional, en ejercicio de una poltica nacional en el caso,
ambiental; conf. su art. 1, aunque contenga tambin normas del dictado
de los cdigos de fondo. Tambin de carcter procesal destinadas a
asegurar el mandato constitucional del art. 43 CN. En base a ello, sostiene
que "caben en lo esencial dos rdenes de consideraciones a realizar ante
los argumentos que el apelante presenta. Uno se refiere a la habilitacin
de la competencia del Juez Federal en autos, a la luz de las disposiciones
constitucionales y legales que rigen el caso. La otra se refiere a qu
hechos pueden considerarse suficientemente acreditados en la causa"(9).
De resultas de esta trascendente jurisprudencia federal se han ido
precisando importantsimas reglas que facilitan el acceso a la justicia, la
seguridad jurdica y la celeridad en la atencin de las causas. Sabido es
que mucho se discuti en torno al contenido y alcance de la expresin
"normas de presupuestos mnimos" que el constituyente de reforma de
1994 introdujo en el tercer prrafo del art. 41 de la ley fundamental. Para
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algunos slo se trata de derecho de fondo, es decir que tanto las leyes de
procedimiento como los decretos reglamentarios integran el contenido de
las normas complementarias que son las que el constituyente deja a
cargo de las provincias, de lo contrario se estaran afectando las
jurisdicciones locales. Otra corriente entendi que esto no era as y
comprendi a ambos ordenes de normas dentro de la competencia
federal, claro est que, la distribucin con las provincias al tener que ver
exclusivamente con la exhaustividad de las mismas, su constitucionalidad
reposara en el margen de legislacin que necesariamente deber quedar
a salvo para que stas puedan ejercer sus propias facultades. Por ltimo,
una tercera posicin entiende que slo quedan fuera de la rbita federal
las normas reglamentarias de las leyes de presupuestos mnimos las que
pueden versar tanto sobre aspectos sustantivos como de procedimiento.
La jurisprudencia citada establece la potestad nacional en la
elaboracin de normas procesales de presupuestos mnimos y ahora la
Corte Suprema viene a confirmar esta interpretacin. En realidad, eleva la
apuesta an ms al considerar que en el caso de marras la cuestin en
discusin est comprendida dentro de sus atribuciones derivadas del art.
117 CN. A partir de ac cabe sealar que por lo tanto en todos los casos
en que se da esta interjurisdiccionalidad derivada de la situacin en que
se encuentren ubicados los recursos naturales y de la proteccin
ambiental que debe brindrseles a los ecosistemas, quedar atrada la
competencia originaria de la Corte Suprema. Ello, como consecuencia de
la claridad con que ha quedado expuesto el criterio que es erigido en
verdadero estndar hacia el futuro. Observemos que el mximo tribunal
no parece en ningn momento acotar su intervencin en este tipo de
cuestiones en razones particulares, sino que brinda argumentos amplios
sostenidos exclusivamente en los puntos que subrayamos.
Efectivamente, la Corte remata su construccin interpretativa de la
cuestin, expresando que "el carcter federal de la materia y la necesidad
de conciliar el privilegio al fuero federal que corresponde al Estado
Nacional, con la condicin de aforada a esta jurisdiccin originaria de
parte del Estado provincial, la nica solucin que satisface esas
prerrogativas jurisdiccionales es declarar la competencia originaria del
Tribunal que prev el art. 117 CN ...". El criterio cambia en relacin con los
daos de tipo individual, en estos casos no existe, segn la Corte,
competencia federal por la materia y por lo tanto su consideracin,
tampoco entra dentro de su competencia originaria. En este punto cabe
destacar que la Corte est embarcada en un esfuerzo de limitar al
mximo sus pronunciamientos. Se trata de lograr que no sea tomada
como una suerte de tercera instancia, condicin que sin lugar a dudas se
aleja por completo del papel que le cabe en la dinmica de los poderes,
caracterizado por ser el ltimo resorte en la interpretacin constitucional
de las normas y actos de gobierno. Por ello, parece lgico que deje a salvo
que en estas cuestiones de dao a la salud y patrimoniales en los que se
debern invocar hechos y pruebas, intervengan en su apreciacin los
tribunales locales con competencia en la materia. Aclara entre numerosas
razones que "la acumulacin subjetiva postulada en la demanda no
configura ninguno de los supuestos que el art. 117 CN atribuye a la
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competencia originaria y exclusiva de esta Corte, por lo que las

reclamaciones individuales de esta naturaleza debern ser reformuladas
por los demandantes ante los tribunales que resultaren competentes..."
No obstante lo cual, la trascendencia institucional de ciertas cuestiones
pueden suscitar su involucramiento ms all del tipo de materias sobre
las que el pleito pudiere versar. As, se menciona el ya conocido
precedente "Itzcovich" (LA LEY, 2005-F, 362) sobre reajustes en materia
provisional. En los dems casos se expresa que la Corte debe emplear "un
riguroso criterio hermenutico de los supuestos que dan lugar a su
competencia originaria y, de ese modo, llevar a cabo una profundizacin
de su firme y enftica decisin destinada a preservar sus limitados
recursos humanos y materiales para el fiel ejercicio de su jurisdiccin
constitucional ms eminente..."
IV. Diferentes tipos de dao en relacin al ambiente y sus
consecuencias(10)
La riqueza de la sentencia objeto de anlisis obliga a adentrarse, como
ya lo anunciramos, en la caracterizacin de los diferentes tipos de dao
ambiental de modo de contar con un enfoque que facilite la comprensin
de lo resuelto por la CS.
El dao ambiental per se, considerado "dao ambiental de incidencia
colectiva", es definido por la LGA en su art. 27, in fine que establece: "Se
define al dao ambiental como toda alteracin relevante que modifique
negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas,
o los bienes o valores colectivos". La disposicin diferencia el dao
ambiental per se del dao a los individuos a travs del ambiente. Estas
son las premisas que toma la Corte para considerar que est en juego su
competencia originaria. El mencionado artculo diferencia el dao
ambiental per se del dao a los individuos a travs del ambiente.
Se trata del dao al medio, ya sea mediante su alteracin o
destruccin, que afecta la calidad de vida de los distintos seres vivos, sus
ecosistemas y los componentes de la nocin de ambiente. Cuando existe
dao al ambiente, no debe necesariamente concretarse un dao
especfico o puntual a las personas o sus bienes particulares. Frente a esta
categora existe el dao individual ambiental que se sita en la rbita del
derecho clsico de daos, el dao es producido a las personas o sus
cosas, por un menoscabo al ambiente, el que es un medio a travs del
cual se le ocasiona una lesin o dao a una persona o a su patrimonio.
Hutchinson considera a la responsabilidad ambiental colectiva como
aquella "producida como consecuencia de la conducta (comisiva u
omisiva) de los particulares o de entes pblicos, pero en relacin con otro
particular (responsabilidad civil o administrativa, segn los casos) sino con
el Estado (como protector del ambiente) y la comunidad; es decir, nos
ubicamos en el caso de que no existan daos concretos a algn bien de
un
particular,
sino
que
estamos
ante
daos
colectivos
o
comunitarios"(11).
En este sentido, es fundamental la consideracin de nuevas
herramientas por parte de la LGA, que recoge algunos aportes de la
experiencia jurisprudencial, doctrinaria y comparada en la materia. Cabe
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destacar que la diferenciacin conceptual de ambos tipos de dao

encuentra su fundamento en la Constitucin Nacional, y eco en
precedentes jurisprudenciales de envergadura, a saber en el caso
"Copetro" y "Subterrneos de Buenos Aires c. Shell", como as tambin en
doctrina conteste (12).
Las premisas que ac se sealan estn en la base de los razonamientos
que han llevado a la Corte a pronunciarse como lo ha hecho en la
presente situacin, en la que ha tomado en cuenta con sutileza las
caractersticas tan particulares de una materia que como la ambiental
merece ser estudiada con cuidado y muchas veces dejando de lado para
la elaboracin de reglas, a las del derecho clsico. As ocurre, con la
legitimacin procesal, con la distribucin de competencias, con las
cuestiones de dao, como se deriva de las soluciones del presente caso.
V. La tutela del ambiente como bien colectivo. Conclusiones
La CS decide conocer exclusivamente en los aspectos colectivos de la
cuestin y por lo tanto una vez que termina de exponer los fundamentos
de su posicin relativa a su intervencin slo sobre este campo, considera
que "en tal sentido, tiene una prioridad absoluta la prevencin del dao
futuro, ya que segn se alega en el presente se trata de actos
continuados que seguirn produciendo contaminacin. En segundo lugar,
debe perseguirse la recomposicin de la polucin ambiental ya causada
conforme a los mecanismos que la ley prev, y finalmente, para el
supuesto de aos irreversibles, se tratar del resarcimiento". Luego seala
los motivos que generan un cometido reforzado de parte de los jueces
para hacer que se cumpla lo estipulado en el art. 41 CN. El razonamiento
se apoya en la nocin de derecho-deber que presenta esta prerrogativa,
que hace que quien produce un dao al medio ambiente como bien
colectivo lo est causando a s mismo. Ac se pone igualmente el acento a
la nocin de equidad intergeneracional contemplado en la mencionada
clusula constitucional que es tomada de la Declaracin de la Conferencia
de Ro (ECO 92) que queda estampada en nuestra ley fundamental
cuando al calificar al ambiente manifiesta que debe ser "apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones
futuras ..."
Respecto de la solicitud de un fondo especial, la CS entiende que no
cuenta con informacin suficiente para hacer lugar al mismo. "La LGA crea
un Fondo de Compensacin Ambiental en su artculo 34. El mismo, segn
lo expresa la norma, deber ser administrado por la autoridad de cada
jurisdiccin con la finalidad de prevenir efectos nocivos para el ambiente,
preservar al mismo y sus elementos, y atender las emergencias
ambientales. La ley tambin asigna a las autoridades la facultad de
determinar que dicho fondo podr contribuir a sustentar los costos de las
acciones de restauracin que puedan minimizar el dao generado.
Finalmente la LGA seala que una ley especial establecer la organizacin
y administracin de dicho fondo (13). De all la idea de este Fondo de
Compensacin Ambiental, cuyo objetivo guarda estrecha relacin con esta
lgica.
Por ltimo, en ejercicio de sus facultades ordenatorias e instructorias
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toma las resoluciones que en primer lugar hacen a la determinacin de su

competencia originaria y luego a una serie de requerimientos que son
dirigidos en primer trmino a las empresas y despus a los Estados. Las
primeras deben informar sobre aspectos que permitirn conocer el modo
como cumplen con las obligaciones que se derivan del marco jurdico
vigente, en particular de la ley 25.675, la que en adelante es tomada
como pauta principal para la fijacin de las obligaciones a cargo de cada
una de las categoras de demandados personas privadas y personas
pblicas, en ese orden. Aparece la necesidad de que las empresas
cuenten con plantas de tratamiento y la obligatoriedad de los seguros
ambientales. Adems stas en un plazo de treinta das deben informar
sobre los lquidos que vuelcan en el ro.
A los estados, dentro del plazo sealado, se les exige la presentacin de
un "plan integrado basado en el principio de progresividad". A ello se
agregan los diferentes instrumentos previstos en la LGA: ordenamiento
ambiental del territorio; control sobre el desarrollo de las actividades
antrpicas, estudio de impacto ambiental de las empresas involucradas;
programas de educacin y de informacin pblica ambiental. Finalmente
se convoca a las partes a una audiencia pblica para el 5 de septiembre
prximo en la sede de la Corte a los efectos de que informen oral y
pblicamente sobre todo lo solicitado. El tribunal deja la salvedad de que
difiere su decisin sobre el tratamiento de las medidas cautelares hasta
despus de celebrada la audiencia.
En funcin de lo decidido cabe sealar que la Ley General del Ambiente
(LGA) congrega en su texto una diversidad de temas relacionados con los
aspectos fundamentales de la Poltica Ambiental (14). Se trata de una ley
marco que establece los presupuestos mnimos de proteccin ambiental,
sancionados por el Congreso Nacional en virtud del mandato
constitucional del artculo 41, prrafo tercero. La tcnica legislativa por la
que ha optado el legislador engloba aspectos que se vinculan al
entramado de nuestra organizacin federal de estado, con nfasis en las
relaciones interjurisdiccionales Nacin-Provincias y su importancia
respecto a la determinacin y aplicacin de los presupuestos mnimos,
como as tambin en elementos considerados fundamentales para la
poltica ambiental, tales como los objetivos y principios que deben regirla,
y los instrumentos bsicos de gestin ambiental. En virtud del texto de la
LGA y de la Constitucin Nacional, el resto de la normativa que posea
incidencia en aspectos relativos a la proteccin ambiental, a nivel
nacional, provincial y municipal, deber adecuarse a este marco bsico.
En este sentido, hemos ya abordado ciertas cuestiones relativas a los
aspectos interjurisdiccionales de la LGA, en nuestra publicacin "El
federalismo y la nueva ley general del ambiente"(15).
La participacin ciudadana constituye un aspecto inherente a lo que
hemos dado en llamar gobernabilidad para la sustentabilidad (16). Para
ello ser necesaria la transformacin de la democracia representativa a
fin de posibilitar que sea participativa. Esto no lleva a la desaparicin de
las modalidades de representacin de tipo clsico, sino a la necesidad de
que junto a ellas se den cabida a diferentes institutos encaminados a
asegurar la intervencin de los gobernados en los procesos de toma de
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decisin. El abec de la participacin ciudadana ha sido formulado en los

postulados del principio 10 de la Declaracin de la Cumbre de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992 (17).
El logro de soluciones que persigan las exigencias del desarrollo
sustentable necesita de amplios consensos, y para ello se deben
concretar los canales de participacin ms adecuados. La materia
ambiental y la gestin de los recursos naturales han permitido, a lo largo
de las ltimas dcadas, una cada vez ms importante presencia
ciudadana en todas las decisiones que ataen a estas dos cuestiones. La
legislacin y las prcticas de las democracias ms desarrolladas as lo
demuestran. Esto ha sido posible gracias a un rol muy activo de la
sociedad civil, liderado en gran parte por organizaciones no
gubernamentales. Asimismo se ha producido a travs de ciertos
mecanismos como las audiencias pblicas y la administracin
coparticipada, entre muchos otros, que han procurado la creacin de
espacios propicios para la concrecin de distintos tipos de participacin.
El esquema relativo a la que hemos dado en denominar gobernabilidad
para la sustentabilidad, se completa en la LGA con las disposiciones
contenidas en los arts. 2 y 10 y en el captulo titulado: "Participacin
ciudadana" (arts. 19 a 21). En efecto, el art. 2 de la LGA determina entre
los objetivos de la poltica ambiental nacional; "c) Fomentar la
participacin social en los procesos de toma de decisin". Asimismo, ya en
el captulo especial, el art. 19 establece que "toda persona tiene derecho
a opinar en procedimientos administrativos que se relacionan con la
preservacin y proteccin del ambiente, que sean de incidencia general o
particular, y de alcance general" (art. 20). En otra de las disposiciones se
impone la necesidad de acudir a estos procedimientos de "consultas o
audiencias pblicas" para autorizar actividades que "puedan generar
efectos negativos y significativos sobre el ambiente". Tambin debern
asegurarse estas instancias, segn el legislador, "en los procedimientos
de evaluacin del impacto ambiental y en los planes y programas de
ordenamiento ambiental del territorio" (art. 21). En relacin con este
ltimo el art. 10 expresa que: "El proceso de ordenamiento ambiental,
teniendo en cuenta los aspectos polticos, fsicos, (...) y, promover la
participacin social en las decisiones fundamentales del desarrollo
sustentable". En suma, la ley presenta un esquema muy amplio para la
participacin ciudadana, ya que las disposiciones mencionadas integran
una suerte de sistema abarcativo de un abanico de posibles institutos
adecuados para el cumplimiento de esa finalidad. Se trata de una
oportunidad estupenda para que a nivel nacional se ponga en marcha un
modelo participativo avanzado (18).
Ahora bien, no obstante la latitud de la LGA, su lectura permite
identificar varias figuras para la canalizacin de la intervencin de los
gobernados en los procesos de adopcin de decisiones en los que se
juega la definicin del modelo de desarrollo humano previsto en los arts.
41 y 75 incs. 17 y 19 de la Constitucin Nacional, que son concordantes.
As, por una parte, el art. 19 alude a la posibilidad de que toda persona
pueda dar su opinin. En base a ello el espacio participativo podr ser
suscitado tanto por la autoridad como por las personas en general. Otra
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vez coincidimos con el enfoque dado, ya que siempre hemos mirado con
desconfianza a aquellas normativas que dejan exclusivamente en manos
del gobernante la generacin de las instancias participativas. Como lgica
derivacin de lo manifestado hasta ac, queda en manos de la autoridad
reglamentaria la determinacin de un marco lo suficientemente generoso
como para dar cabida a esta dialctica en la que se conjuga el accionar
gubernamental y el de los gobernados, evitando que se conceda el
monopolio de la instancia participativa slo a una de las partes antes
consideradas.
Junto a la participacin debe perseguirse el acceso a la informacin
como elemento indispensable para que la primera sea realmente efectiva
e igualitaria. En el marco de una democracia participativa el detentar la
informacin apropiada constituye un requisito sine qua non para poder
intervenir en la marcha del gobierno desde la sociedad. La LGA le dedica
varias disposiciones a la informacin ambiental.
En suma, concluimos que la Corte ha dado un importante paso adelante
hacia la generacin de polticas pblicas en materia ambiental, al
pronunciarse sobre un tema emblemtico, por el grado de descuido y falta
de definicin de parte de la administracin. La sentencia se compadece
con la dimensin y caractersticas del modelo de desarrollo humano
sustentable contenido en nuestra Ley Fundamental y la normativa que se
ha dictado al efecto. Ojal que este esfuerzo sirva para revertir un estado
de cosas muy preocupante para la subsistencia de las futuras
generaciones.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) Defensora del Pueblo de la Nacin, "Informe Especial de
Seguimiento sobre la Cuenca Matanza - Riachuelo 2003".
(2) CIONFRINI, Ernesto, "La reglamentacin de los derechos y el 'poder
de polica' en la jurisprudencia de la Corte Suprema ", en: SABSAY, Daniel
A. " Coleccin de Anlisis Jurisprudencial - Derecho Constitucional", Ed. La
Ley, p. 256, 2002.
(3) Defensora del Pueblo de la Nacin, ob. citado.
(4) CS, "Edenor S.A. y otro c. Provincia de Buenos Aires" (07/12/2004).
(5) ESAIN, Jos A., "Competencias Ambientales y Federalismo. La
complementaridad maximizante ha llegado a la Justicia", (comentario a la
sentencia mencionada en la nota anterior), Revista de Derecho Ambiental,
LexisNexis, Abril/Junio 2006, N 6, p. 206
(6) CFed. La Plata, sala II, 20/07/2001, LA LEY, 2002-D, 370; JA, 2002-II,
fascculo N 5, con nota de E. Pigretti y N. Cafferatta, 01/05/2002.
(7) CFed. Baha Blanca, sala 1, "Werneke Adolfo G. y otros c. Ministerio
de Asuntos Agrarios y Produccin de la Provincia de Buenos Aires
s/amparo - med. cautelar".
(8) Juzg. Fed. N 2 Mar del Plata, "Ficchi, Francisco G. c. SAGP y AN
s/amparo", 11/08/2003, LA LEY, 2003-F, 991.
(9) CFed. San Martn, sala 1, "Landnort S.A.", 09/12/2004, LLBA, 2005222.
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(10) Este punto est tomado de la publicacin "Presupuestos Mnimos

de Proteccin Ambiental - Recomendaciones para su Reglamentacin",
Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Buenos Aires, 2003. En
particular del captulo que sobre el particular escribimos junto a Mara E.
Di Paola, ps. 17 y siguientes).
(11) MOSSET ITURRASPE HUTCHINSON - DONNA, "Dao Ambiental", t.
II, Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, 1999, p. 16.
(12) Ver "Almada, Hugo N. c. Copetro S.A. y otro" (C.60.094); "Irazu,
Margarita c. Copetro S.A. y otro" (C. 60.251): "Klaus, Juan J. c. Copetro S.A.
y otro" (C. 60.254)" S.C. Provincia de Buenos Aires, Mayo 19-1998, LLBA,
1998-943; RCyS, 1999-13. Ver tambin "Subterrneos de Buenos Aires
S.E. c. Propietario de la estacin de servicio Shell calle Lima entre Estados
Unidos e Independencia", JA, 29 de diciembre de 1999, N 6174, p. 65.
(13) Ver DI PAOLA, M. E. y WALSH, J. R.(ed) "El Dao Ambiental y la
Sustentabilidad", en "Ambiente, Derecho y Sustentabilidad", Ed. La Ley,
Buenos Aires, 2000, p. 347.
(14) Ley 25.675 (B.O. 28/11/2003) (Adla, LXIII-A, 4).
(15) Ver SABSAY, D. A. y DI PAOLA, M. E. (2002). Ley 25.675: "El
federalismo y la nueva ley general del ambiente", Adla, LXIII-A, 4.
(16) Ver Walsh, J. R. (ed), Di Paola, M. E., Gonzlez Acosta, G., Lpez,
H., Rovere, M., Ryan, D. y Sabsay, D. (2000), "Ambiente, Derecho y
Sustentabilidad", Buenos Aires, Ed. La Ley.
(17) Ver Principio 10 de la Declaracin de la Cumbre de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992: "El mejor modo de
tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional,
toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la
informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro
en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los
procesos de adopcin de decisiones. Los estados debern facilitar y
fomentar la sensibilizacin y la participacin de la poblacin poniendo la
informacin a disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo
a los procedimientos judiciales y administrativos, entre stos el
resarcimiento de daos y los recursos pertinentes."
(18) SABSAY, Daniel A., "Democracia participativa y medio ambiente",
en Revista Jurdica de Buenos Aires - Derecho Ambiental, LexisNexis,
2005, ps. 141 y siguientes.

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