INTRODUCCIN

Con la finalidad de buscar el conocimiento terico y prctico de la materia de

Derecho Administrativo, nos situamos en la conveniencia de estudiar y establecer
en primer trmino los conceptos bsicos que rige la materia en cuestin, a fin de
sentar las bases de los que se proceder a efectuar en el ejercicio de la profesin.
Aunado a esto surge la necesidad de aplicar dichos conocimientos primordiales a
un caso concreto en especfico, segn lo establecido en la Ley Del Procedimiento
Administrativo General Ley 27444, sus recursos, cundo intentarlo, cmo
intentarlo, entre otros aspectos.
Es por ello que presentamos el siguiente trabajo sobre el acto administrativo, con
el cual deseamos exponer de manera clara y precisa el conocimiento, en extensin
y profundidad, de la materia que se trata; la accesibilidad de esta informacin; y
finalmente, el uso de un lenguaje sencillo pero preciso que permita comprender de
inmediato lo que se quiere dar a conocer.
Se trata pues, de una cuidadosa y selectiva recopilacin de datos, doctrinas y
comentarios impartidos por los estudiosos en las Ciencias del Derecho.
Esperamos que el presente trabajo sea del agrado del lector, deseando llegar a
conocer sus crticas u opiniones sobre el mismo, para de ese modo estimular ms
an nuestra formacin profesional y sobre todo humana.

CAPITULO I
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTOS GENERALES

1. EVOLUCION HISTRICA DEL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo es uno de los medios jurdicos por los cuales la
Administracin Pblica expresa su voluntad. Aunque la Administracin Pblica
haya existido siempre en el Estado, cualquiera fuese la etapa o el rgimen
jurdico de este, no ocurre lo mismo con la nocin de acto administrativo. Esta
nocin es contempornea al constitucionalismo, a la aparicin del principio de
separacin de los poderes y a la sumisin de la Administracin Pblica al
Derecho.
La Asamblea Constituyente francesa de 1789, con el objeto de que la
Administracin conservara su libertad, prohibi que la autoridad judicial
conociera acerca de los actos administrativos, cuyo juzgamiento deba entonces
quedar a cargo de la Administracin misma. Esta tomaba conocimiento de las
cuestiones planteadas, mediante el recurso contencioso-administrativo que ah
se instituy legalmente en 1790. La jurisprudencia fue llenando los vacos que
fueron advirtindose.1
A pesar de que durante el ancien rgime en Francia se configura ya un recurso
jerrquico que, consiguientemente, implica un examen jurdico de determinados
1 Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editora
Abeledo-Perrot, 1993.
6

actos de las autoridades administrativas, es la consagracin del principio de la

legalidad de la Administracin pblica posterior a la Revolucin francesa la que
concede a ciertos actos de la Administracin la significacin peculiar de actos
administrativos.
Ahora bien, si es cierto que el acto administrativo es una consecuencia de la
sumisin de la Administracin al Derecho, no obstante en sus orgenes surge
paradjicamente para calificar aquellas actuaciones de la Administracin pblica
excluidas de la fiscalizacin de los tribunales. Esto se explica si se tiene en
cuenta la interpretacin inicial que en el Continente europeo se hizo del principio
de separacin de poderes una de cuyas preocupaciones (aparte, por supuesto,
la fundamental de garantizar la libertad del ciudadano) fue la de evitar la
injerencia de los Tribunales en las cuestiones atribuidas al Poder Ejecutivo. Por
su parte, en la doctrina argentina, Cassagne afirma que la Teora del Acto
Administrativo tuvo su origen y desarrollo en Francia, merced a la jurisprudencia,
principalmente, del Consejo de Estado y, de un modo complementario, del
Tribunal de Conflictos, rgano este ltimo encargado de fijar con fuerza de
verdad legal el deslinde de la competencia entre los tribunales administrativos y
los judiciales. La razn de ser de la teora, conectada en los comienzos a la
necesidad prctica de establecer la divisin entre la jurisdiccin contenciosoadministrativa y la judicial, como consecuencia de la interpretacin del principio
de la separacin de los poderes elaborado por Montesquieu obedece, en
realidad, a una causa mucho ms esencial.
El acto administrativo surge en Francia como resultado del principio de
separacin entre Administracin y Justicia. Se tratara de un acto jurdico exento
del poder jurisdiccional del juez en cuanto producto de la autoridad
administrativa y, por ello, sometido al solo control de esta (en la que se incluyen,
como se recordar, los rganos de lo contencioso administrativo en su primera
configuracin). Ante los enfrentamiento que suscitaron el Francia antes de la
revolucin, en los ltimos aos pertenecientes al siglo XVIII, entre los
parlamentos ocupados por los nombres y la administracin del rey, que
terminaron por inmovilizar la monarqua y provocar la crisis que se vivi. Con la
revolucin surge la nueva administracin, que temerosa de que los jueces
obstaculizaran las reformas proyectadas, prohibi en forma absoluta la

injerencia del Poder Judicial en la actividad administrativa bajo el dogma de que

juzgar a la administracin es tambin administrar.
El resultado de las disposiciones de la nueva administracin fue la imposibilidad
para los rganos de Poder Judicial de entrar a revisar de conformidad a derecho
de los actos dictados por la Administracin. Lo invente es este punto es que se
est ante un principio nuevo, como la separacin de poderes. En tal razn, para
juzgar al ejecutivo, se elimina la posibilidad de atribuir esa funcin al Poder
Judicial, con el fin de evitar intromisiones de ese ltimo en las funciones
administrativas. La expresin acto administrativo surge histricamente como una
nocin de cierto modo opuesta al derecho, por cuanto comprende una categora
de actos que en ese momento escapa totalmente a la intervencin judicial, sin
embargo veremos que en la propia Francia, en breve se advirti la necesidad de
someter esos actos a algn control de derecho, ejercido inicialmente por la
misma intervencin activa y despus por tribunales creados en el seno de la
administracin. Este planteamiento se ha prolongado en Francia virtualmente
hasta hoy. Por una parte, en virtud del papel central que en su sistema tiene la
particin

de

competencias

jurisdiccionales

(ordinaria

contencioso-

administrativa). En segundo trmino, por el esfuerzo terico que iniciado por

Duguit y su escuela y prolongado hasta hoy (aunque ya en declive) pretende
tipificar un concepto abstracto de acto jurdico como expresin de cada una de
las funciones del Estado (acto normativo, acto jurisdiccional, acto subjetivo, acto
condicin; estos dos ltimos, en cuanto realizados por el Estado, seran las
formas tpicas del acto administrativo). Otra segunda direccin pretende
caracterizar el acto administrativo por las notas de autotutela que en s contiene.
Dos tendencias se encuentran; por una parte, la que arranca de Otto Mayer en
Alemania y hoy an dominante en parte de algunos pases latinoamericanos
como Argentina y Uruguay, que formula la teora del acto administrativo sobre el
modelo de la sentencia judicial, como acto que decide autoritariamente la
situacin jurdica del sbdito en un caso individual; por otro, la teorizacin de
una decisin ejecutoria como el acto administrativo prototpico, que parte de
Hauriou y que se mantiene an en la doctrina francesa.
Con esto podemos ver que a travs de la historia, el Derecho ha formado parte
esencial en la vida de los seres humanos y sin duda ha sido cambiante

conforme a las necesidades de la sociedad, de ah la necesidad de dividir la

forma de administrar justicia que surgi en Francia despus de la revolucin, en
donde lograron percibir que no era posible que el poder judicial tomara
decisiones en cuanto a los actos realizados por la Administracin, porqu como
ellos crean podra acarrear una obstaculizacin a las reformas planteadas por la
administracin. Claro es que ya el Derecho viene cambiando junto con la
necesidad humana, dndose una divisin de poderes que si ser implcitamente
impuesta viene dando sus primeros pasos hacia lo que sera la teora de pesos
y contrapesos dada por Montesquieu.

2. DEFINICIN DOCTRINARIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Segn la Teora del Acto Administrativo y a nivel doctrinario existen dos
corrientes para definir los actos administrativos:
A) La primera tiene una interpretacin extensiva del concepto de acto
administrativo,

incluyendo

toda

manifestacin

de

voluntad

de

la

administracin con efectos jurdicos, sea en forma unilateral o bilateral

(contratos). Esta es la corriente francesa. Tambin denominado concepto
clsico.
B) La otra corriente ms moderna restringe los actos administrativos a las
declaraciones de voluntad unilaterales, corriente que ha seguido nuestra
legislacin. Esta parte por la exteriorizacin unilateral de competencia por
parte de un rgano administrativo en el ejercicio de sus potestades jurdicas
administrativas para alcanzar sus fines pblicos especficamente cometidos al
rgano.
2.1.

CONCEPTOS GENERALES
Se puede definir el acto administrativo como la resolucin de un poder
pblico en el ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante
el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de
otros sujetos pblicos o privados, bajo el control de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa.2

2 01. El acto administrativo. Clases y elementos. (s.f). Juspedia. Recuperado de:

http://derecho.isipedia.com/segundo/derecho-administrativo-ii/01-el-actoadministrativo-concepto-clases-y-elementos
9

Se define doctrinariamente como Acto Administrativo a la decisin que, en

ejercicio de la funcin administrativa, toma en forma unilateral la autoridad
administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares
o de entidades pblicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento
Administrativo

General.

Son

actos

administrativos,

entonces,

las

declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho

pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
concreta.3
El acto administrativo se define como cualquier declaracin de voluntad,
deseo, conocimiento o juicio, realizada por una Administracin Pblica en
virtud de una potestad administrativa, distinta de la potestad reglamentaria y
controlable por Juzgados y Tribunales. Por tanto, podemos decir que un acto
administrativo es cualquier acto dictado por la Administracin con arreglo a
las normas de derecho administrativo.
Dentro de la divisin tripartita de los poderes pblicos, el acto administrativo
es el que procede en ejercicio de la funcin administrativa, a diferencia del
acto legislativo (conformada por resolucin legislativa o ley) y del acto
judicial (resolucin judicial, sea decreto, auto o sentencia). No obstante ello,
el acto administrativo no necesariamente proviene del Poder Ejecutivo 4,
dado que puede ser generado por cualquier otro ente en ejercicio de su
funcin administrativa.
El acto administrativo puede ser definido como toda manifestacin de
voluntad, general o especial, de una entidad estatal, de un funcionario o
autoridad competente, en el ejercicio de sus funciones, que producen
efectos de derecho respecto al Estado o a sus particulares, en el mbito de
su autoridad y responsabilidad, susceptibles de impugnacin administrativa
o judicial segn el caso.5

3 Artculo 1, inciso 1.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

4 Dromi, Jos Roberto Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires,
Astrea.1987. Tomo I.
5 Patrn Faura, P. Derecho Administrativo y Administracin Pblica en el Per. 8va.
Edicin. Editora Jurdica Grijley EIRL.
10

Por otro lado, la autoridad o el agente han de obrar como representante de

la Administracin publica en tanto que entidad sometida al Derecho Pblico 6;
ya que, de proceder como si estuviera regida por el derecho privado
situacin a su vez autorizada por el derecho pblico, las relaciones
encuadran dentro de las civiles o comunes sin los privilegios que en todo
caso se atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas de su ius
imperium.

Prcticamente

integran

actos

administrativos

todas

las

resoluciones y disposiciones, verbales o escritas (singularmente stas,

debido a su constancia); sean acuerdos, rdenes, decretos, instrucciones,
que dicten desde el Jefe de Estado hasta los alcaldes. En tal sentido, la
definicin de entidad pblica que maneja la Ley es bastante amplia, en la
cual se considera, inclusive las personas jurdicas que se encuentran bajo el
rgimen privado y que prestan servicios pblicos o ejercen funcin
administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado,
conforme a la normativa de la materia.
Las declaraciones que sirven de base al acto administrativo son:
Declaraciones decisorias: Si constituyen la expresin de una voluntad
de la administracin que constituye su finalidad, como la emisin de una

resolucin administrativa o el otorgamiento de una licencia.

Declaraciones de conocimiento: Cuando la autoridad certifica el
conocimiento de un hecho de relevancia jurdica (por ejemplo una
notificacin) o la aceptacin de declaraciones particulares de inters
administrativo (por ejemplo la declaracin en un acta de nacimiento).

Declaraciones de opinin: Cuando valora y emite un juicio valorativo o

negativo sobre un hecho comprobado administrativamente (por ejemplo la
certificacin administrativa de antecedentes penales, de salud, etc.

2.2.

EL ACTO ADMINISTRATIVO: DECLARACIN DE VOLUNTAD?

Resulta que en las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo
precisan, pura y sistemticamente, como una declaracin de voluntad
realizada por la Administracin, con el propsito de producir un efecto
jurdico, el problema se reduce a determinar, en primer lugar, que se

6 Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms Ramn Curso de Derecho

Administrativo. Madrid. Civitas. 2000.
11

entiende por voluntad7. Y es que no resulta adecuado asignarle voluntad al

Estado, toda vez que el mismo acta o debe actuar de conformidad con
las normas legales preexistentes. Es aqu donde encontramos la principal
diferencia entre el acto jurdico civilmente entendido y el acto administrativo.
El primero es siempre una declaracin de voluntad de una persona cuya
determinacin es enteramente libre. El acto administrativo, en cambio, se
sujeta a un procedimiento y a una razn de ser. No puede afirmarse que
existe voluntad de la Administracin pues el accionar de la misma no es
libre. La nica voluntad admisible es la del constituyente o la del legislador,
ninguno de los cuales desempea funcin administrativa. El acto jurdico
civil de carcter privado es un acto que tiene un componente volitivo
ineludible y que admite, en ocasiones, un componente cognitivo. El acto
administrativo solo admite componentes cognitivos, puesto que resulta ser el
resultado de un procedimiento previo, regulado por la Ley.
Sin embargo, un importante sector de la doctrina y de la legislacin
comparada sigue considerando al acto administrativo como una modalidad
de acto jurdico, y al acto administrativo como una declaracin de voluntad,
como resultado del incorrecto traslado de concepto de acto jurdico propio
del Derecho Civil al mbito del procedimiento administrativo.

3. LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La doctrina reconoce ciertos principios aplicables a los actos administrativos, los
cuales le otorgan una definicin propia en el ordenamiento jurdico y que
permiten distinguirlo de otras figuras provenientes del derecho privado, y en
particular, del acto jurdico civil.
3.1.

EJECUTIVIDAD
Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos firmes, as como los
que agotaron la va administrativa, producen los efectos perseguidos por su
emisin. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener
el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad propiamente dicha
est constituida por la condicin especial de estos actos cuya eficacia

7 Gonzales Prez, Jess Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid.

Civitas. 2000.
12

implica actuaciones y operaciones materiales a ser cumplidos por el propio

rgano que lo dict o por cualquier otro rgano actuante dentro de la esfera
administrativa. La ejecutividad resulta ser entonces resultado directo del
principio de legitimidad de los actos administrativos.
3.2.

EJECUTORIEDAD
Este principio implica una cualidad ms especfica de los actos
administrativos, puesto que es igualmente una condicin relativa de eficacia
del acto, pero solo de los actos capaces de incidir en la esfera jurdica de los
particulares imponindole cargos tanto reales como personales, de hacer,
de dar o abstenerse. Lo relevante de la ejecutoriedad es que la
administracin puede obtener el cumplimiento del ordenado an en contra
de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los rganos
jurisdiccionales,

tal

como

lo

establece

la

Ley

de

Procedimiento

Administrativo General, la misma que sin embargo no define que debe

entenderse por carcter ejecutorio, dejando la definicin a la doctrina y la
jurisprudencia. Por otro lado, es necesario sealar que el acto administrativo
puede perder su carcter ejecutorio, dada la ocurrencia de determinadas
consideraciones. A ello la doctrina denomina decaimiento del acto
administrativo8. La razn ms importante de decaimiento del acto tiene que
ver con el paso del tiempo. En nuestra legislacin se habla de un trmino de
cinco aos, transcurrido el cual el acto administrativo pierde ejecutoriedad,
facultndose al administrado la oposicin del decaimiento a fin de evitar la
ejecucin forzosa del acto. Sin embargo, el acto administrativo puede perder
ejecutoriedad tambin por suspensin provisional en los casos establecidos
por la Ley, o cuando se cumpla la condicin resolutiva a que estaba sujeto el
mismo. Finalmente, existen algunos actos administrativos que requiere que
la Administracin recurra al Poder Judicial a fin de hacer efectiva su
ejecucin. Un ejemplo claro de lo que acabamos de comentar el supuesto
contenido y la reciente Ley Orgnica de Municipalidades, en la cual se
seala que la autoridad municipal debe obtener autorizacin judicial para
demoler obras inmobiliarias que contravengan determinadas normas
jurdicas.
8 Artculo 193 de la Ley.
13

3.3.

IMPUGNABILIDAD
Los actos administrativos, en principio, son susceptibles de ser impugnados,
sea administrativamente a travs de los recursos administrativos
existentes si es que existe dicha va; y/o judicialmente, a travs del proceso
contencioso administrativo, denominado anteriormente impugnacin de acto
o resolucin administrativa como figuraba en nuestro Cdigo Procesal Civil,
opcin que evidentemente limitaba las opciones del particular a fin de
obtener la revocacin de dichos actos. Sin embargo, la Constitucin
reconoce dos tipos de resoluciones emitidas por entidades pblicas que no
admiten impugnacin judicial alguna: las emitidas por el Consejo Nacional
de la Magistratura, en cuanto a la destitucin de magistrados, y las emitidas
en materia electoral por el Jurado Nacional de Elecciones 9. Sin embargo, y
en el caso particular de las resoluciones del primero de los organismos
nombrados,

el

Tribunal

Constitucional

ha

resuelto

en

reiteradas

oportunidades que el citado ente puede revisar las resoluciones del Consejo
Nacional de la Magistratura cuando se haya generado una afectacin a
derechos fundamentales de la persona, no obstante que en recientes
sentencias se ha pronunciado declarando infundadas las demandas de
amparo en cuestin.
3.4.

IRREVOCABILIDAD
En principio, los actos administrativos son irrevocables una vez emitidos por
la autoridad competente y en el supuesto de que favorezcan al
administrado. En consecuencia, los actos administrativos declarativos o
constitutivos de derechos o intereses legtimos no pueden ser revocados,
modificados o sustituidos, de oficio, sea por razones de oportunidad, mrito
o conveniencia por parte de la entidad que los emiti. Sin embargo, y
excepcionalmente, cabe la revocacin de actos administrativos, con efectos
siempre a futuro, en ciertos casos establecidos taxativamente por la Ley de
Procedimiento Administrativo General10. En primer lugar, cabe revocar actos
administrativos cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente
establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los

9 Artculo 142 de la Constitucin Poltica del Per.

10 Artculo 203 inciso 203.2 de la Ley.
14

requisitos previstos en dicha norma. Si bien la Ley establece que ste es un

elemento alternativo, en puridad debe considerarse como un elemento
concurrente, toda vez que la potestad revocatoria deber estar siempre
determinada por la ley, dado su carcter excepcional. A su vez, la norma
materia de estudio no distingue en este supuesto entre actos favorables y
actos desfavorables, mientras que en derecho comparado queda claro que
solo puede ser materia de revocacin los ltimos de los mencionados. Por
otro lado, cabe la revocacin cuando sobrevenga la desaparicin de las
condiciones exigidas legalmente para la emisin del acto administrativo cuya
permanencia sea indispensable para la existencia de la relacin jurdica
creada. En este caso, el acto administrativo que se revoca es evidentemente
favorable al administrado y, por ello, el empleo de este mecanismo debe ser
excepcional. Finalmente, procede la citada revocacin cuando apreciando
elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los
destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros. El
citado supuesto no ofrece mayores complicaciones, puesto que siempre
podr beneficiarse al administrado a travs de la revocacin del acto
administrativo que no lo favorezca, en especial si es un acto de gravamen. A
fin de cautelar los derechos de los administrados que puedan verse
afectados, la revocacin solamente podr ser declarada por la ms alta
autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles
afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor. La
revocacin, en consecuencia, siempre ser resultado de un procedimiento
de oficio. Asimismo, la resolucin revocatoria deber establecer el monto de
la respectiva indemnizacin, cuando la misma genere perjuicio econmico al
particular, en aplicacin del principio general de responsabilidad patrimonial
de la Administracin Pblica. Finalmente, el acto que declara la revocacin
de

otros

actos

administrativos

genera

el

agotamiento

de

la

va

administrativa, lo cual deja el camino expedito para la iniciacin del proceso

contencioso administrativo.
3.5.

DISCRECIONALIDAD LIMITADA
La Ley consagra la existencia de discrecionalidad administrativa de manera
restrictiva, permitiendo que, por disposicin legal o reglamentaria, pueda

15

dejarse algunas medidas o providencias a juicio de la autoridad competente.

La posibilidad de disponer un margen de libre apreciacin que permita al
rgano administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia en la
emanacin del acto, no emerge solo del legislador sino tambin del uso de
la potestad reglamentaria ya que si por dicha va puede acordarse la
discrecionalidad,

sta

deber

efectuarse

manteniendo

la

debida

proporcionalidad y adecuacin con la situacin especfica que se haba

planteado. Es claro, sin embargo, que la tendencia en el derecho
administrativo moderno est enfocada en limitar dicha discrecionalidad
dentro de mrgenes lo suficientemente estrechos como para impedir la
emisin de decisiones arbitrarias. De hecho, la doctrina y la jurisprudencia
comparada han establecido la posibilidad de establecer control jurdico
incluso de las decisiones administrativas en las cuales se ha dejado cierto
margen de accin al rgano administrativo, lo cual se hace efectivo a travs
de la interdiccin de la arbitrariedad que tambin se encuentra presente en
la legislacin peruana y la aplicacin de los principios generales del
derecho.

4. DIFERENCIA ENTRE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y ALGUNAS OTRAS

FORMAS JURDICAS ADMINISTRATIVAS
De acuerdo a la definicin brindada por el legislador a travs de la Ley N 27444
y para una mejor comprensin, se nombrara los conceptos ms importantes de
cada uno:
4.1.

ACTOS DE LA ADMINISTRACIN
Son los actos administrativos internos que se producen en el interior de la
administracin, llamados actos de administracin. Los actos de la
administracin son aquellas decisiones internas de las entidades que estn
destinadas a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios,
y que estn orientadas a lograr la eficacia y calidad del rgano
administrativo. Podemos decir entonces que los actos de administracin
regular su propia administracin, su organizacin o funcionamiento, y se
retiene sus efectos exclusivamente dentro del mbito de la Administracin

16

Pblica. Ejemplos: Informe de la oficina de Asesora jurdica; dictamen de un

perito; memorndum que solicita informacin; inspeccin ocular, etc.
La diferencia seria que mientras el primero afecta o modifica la situacin
jurdica de un particular (administrado), los segundos -dada su finalidad- se
desvanecen dentro de las relaciones del propio ente que lo emite, estas
ltimas adems, siempre orientadas a un mejor funcionamiento institucional
4.2.

REGLAMENTOS
Son las declaraciones unilaterales emitidas por un rgano de la
Administracin

Publica,

creador

de

normas

jurdicas

generales

obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e impersonales. Los

reglamentos constituyen fuentes del derecho para la Administracin Pblica,
aun cuando proceden de ella misma. Ejemplos: Decreto Supremo que
regula el transporte interprovincial; ordenanza municipal que regula
transporte urbano e interurbano; resolucin administrativa del Poder judicial
que aprueba el cuadro de trminos de la distancia; los TUPAs (Texto nico
de

Procedimiento Administrativo);

edicto

que

aprueba

organizacin

municipal.
En primer trmino, el acto administrativo tiene siempre efectos particulares,
mientras que el reglamento administrativo tiene efectos generales.
Asimismo, el marco legal a aplicar es distinto: el reglamento se basa en la
Ley del Poder Ejecutivo y las normas legales respectivas, en particular las
que refieren a la estructura estatal; mientras que el acto administrativo se
basa en la Ley de Procedimiento Administrativo General y en ciertas normas
especiales. A su vez, los actos administrativos deben emitirse respetando
incluso los reglamentos que regulan la actividad administrativa en cuestin.
Como resultado, los reglamentos requieren ser publicados, para asegurar su
conocimiento por parte de quienes se vern afectados por el mismo,
mientras que el acto administrativo requiere ser notificado, siendo su
publicacin una situacin ms bien especial. Por otro lado, contra el acto
administrativo cabe no solo el recurso administrativo, sino tambin la
iniciacin del proceso contencioso administrativo, el mismo que procede
contra gran parte de las actuaciones administrativas; mientras que contra el
reglamento cabe nicamente la accin popular, de conformidad con lo

17

establecido por la Constitucin. El actual proceso contencioso administrativo

es un mecanismo de plena jurisdiccin, que permite una defensa ms
eficiente de los intereses de los particulares, pero que no incorpora la
impugnacin de reglamentos, diferencia de lo que ocurre en la regulacin de
dicho proceso en otros pases. A diferencia de ello, la accin popular
constituye un proceso constitucional, que puede ser iniciado por cualquier
persona. Adems, cualquier funcionario puede emitir actos administrativos
en el marco de sus competencias, pero no todo funcionario posee potestad
reglamentaria, la misma que se encuentra sealada en la ley, como ya lo
hemos visto en su momento. La posibilidad de emitir actos administrativos
se deriva de la facultad de tramitar procedimientos administrativos, funcin
bsica de las entidades administrativas. A su vez, los reglamentos pueden
derogarse y modificarse con entera libertad, mientras que la revocacin de
actos administrativos es una circunstancia excepcional, sometida a mltiples
parmetros, como veremos ms adelante. Finalmente, los reglamentos,
como toda norma jurdica, no pueden tener efectos retroactivos, dada su
aplicacin general. Los actos administrativos, como veremos ms adelante,
pueden tener efectos retroactivos en determinadas circunstancias, como
pueden ser los actos en enmienda, los actos rectificatorios o los actos que
declaran la nulidad de otros actos administrativos anteriores.
4.3.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
En los actos administrativos bilaterales o multilaterales participan dos partes:
el Estado por intermedio de sus funcionarios competentes y debidamente
autorizados, y la otra parte una o ms particulares, con ciertos requisitos y
formalidades

especficas,

establecindose

mutuamente

deberes

obligaciones, como en todo contrato en armona con las normas

contempladas en el Cdigo Civil y otras disposiciones administrativas. Es
aquel en que la Administracin ejerce prerrogativas en cuanto a su
interpretacin, ejecucin y extincin, cuidando de no alterar la ecuacin
financiera del mismo. Es el contrato que celebra la administracin pblica
con los particulares con el objeto directo de satisfacer un inters general,
cuya gestacin y ejecucin se rigen por procedimientos de Derecho Pblico.
Ejemplo: El contrato de la Municipalidad Distrital de Cerro Colorado con la

18

empresa Leche Gloria, con la finalidad que le provean su producto para el

vaso de leche que administra la referida Municipalidad.
La diferencia seria que el objeto de este contrato se rige, en consecuencia,
por el derecho pblico. Si bien en todo contrato administrativo tiene que
participar por lo menos un rgano pblico en ejercicio de funcin
administrativa, la naturaleza bilateral del mismo impide considerarlo un acto
administrativo. Ello no impide que existan ciertos actos administrativos en el
proceso de seleccin iniciado a propsito de la celebracin de dicho contrato
administrativo.
4.4.

HECHOS ADMINISTRATIVOS
Es toda actividad material, traducida en operaciones tcnicas o actuaciones
fsicas, ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa, productora de
efectos jurdicos directos o indirectos. Son las actividades materiales de la
administracin. Ejemplos: Resolucin que ordena la destruccin de una
pared, demolicin de un edificio; gra que se lleva un vehculo mal
estacionado; notificacin de una resolucin, desalojo de ambulantes;
descerraje de una puerta en un embargo, etc.
La diferencia radicara en que el Acto es meramente formal; mientras que el
Hecho Administrativo es la exteriorizacin de la decisin, la cual conlleva la
ejecucin, que viene a ser el deseo del acto; el Hecho Administrativo es un
acto material, pero el Acto Administrativo no es un acto material; en el
mismo orden de ideas el Acto Administrativo es menos determinable que el
Hecho Administrativo, ya que es ms palpable un hecho que un acto en s;
mientras que el acto administrativo su voluntad va expresada y dirigida al
intelecto de los particulares, ya sea escrita o verbal y signos ideogrficos
(seales en general como las de trnsito, entre otros), los hechos
administrativos carecen de sentido mental, porque es dado por medio de
rdenes y constituye una actuacin fsica o material.

19

CAPITULO II
ELEMENTOS Y LA CLASIFICACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Para que el acto administrativo exista jurdicamente y se le tenga por vlido,
debe concurrir una serie de elementos esenciales, que en su conjunto
constituyen sus piezas impulsoras. Cualquier falla o mal funcionamiento de esta
estructura, provoca la materializacin de vicios descalificadores del acto, en la
medida que pueden afectar su validez. Por esto, podemos afirmar que en el
mbito de los elementos esenciales, se configuran las entidades del acto, de ah
que su conocimiento posibilite un pronto diagnstico del padecimiento de la
manifestacin administrativa.11 Los actos administrativos poseen elementos que
lo configuran y definen su estructura, diferencindose aquellos que resultar ser
esenciales para su validez sine qua non, de aquellos que no son esenciales
para reputar el acto como vlido, pero que sin embargo pueden estar presentes
en su configuracin.
1.1.

ELEMENTOS ESENCIALES
Son aquellos que si faltan o estn viciados provocan la invalidez del acto,
retrotrayndose todo a la situacin anterior, como si no se hubiera emitido
acto administrativo alguno. Evidentemente, el acto administrativo es vlido si
cumple con los requisitos establecidos por la Ley, es decir, si es emitido
conforme a la normativa existente.

11 Cavalcanti, Themstocles Brandao dice: "... entendemos que los elementos de

los actos administrativos son los mismos de los actos jurdicos en general, apenas
con las peculiaridades propias a la naturaleza de la actividad administrativa. As
ocurre con la forma de manifestacin de la voluntad, la declaracin de los motivos,
la determinacin de las causas, la definicin de competencias, y las exigencias
formales para la validez del acto.
20

A) SUJETO
En toda relacin de actuacin administrativa y de ejecutoriedad de un
acto administrativo, intervienen en mayor o menor grado, segn las
circunstancias y modalidades, dos sujetos de derecho: la administracin o
quien cumpla funciones administrativas, y la persona u rgano a quien
van dirigidas las estipulaciones jurdicas contenidas en la manifestacin
de la autoridad administrativa. Es la administracin pblica o particular a
quien se ha confiado parte de la funcin administrativa del estado. La
persona natural que acte como funcionario o servidor pblico y que con
su actuacin comprometa a la Administracin debe ser agente capaz y
tener competencia.
B) COMPETENCIA
Aptitud legal expresa que tiene un rgano para actuar, en razn del lugar
(o territorio), la materia, el grado, la cuanta y/o el tiempo. Se entiende por
competencia, entonces, el conjunto de atribuciones de los rganos y
entes que componen el Estado, las mismas que son precisadas por el
ordenamiento jurdico. Dicha competencia se ejerce a travs de la
autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de
los rganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesin, qurum y
deliberacin indispensables para su emisin.12 La competencia por razn
de territorio hace referencia al mbito espacial respecto del cual se
establece las facultades del ente administrativo, al lugar donde la entidad
ejerce su influencia. Las municipalidades, por ejemplo, tienen mbitos
territoriales

especficos.

Lo

mismo

ocurre

con

las

oficinas

desconcentradas de los ministerios u otras entidades pblicas. La

competencia por razn de materia implica aquello respecto de lo cual
puede resolver la entidad, de acuerdo a lo previsto por la Ley, en especial
cuando las entidades pertenecen a sectores distintos de la Administracin
Pblica. Se refiere a las actividades o tareas que legtimamente puede
desempear el rgano, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho
ante las que puede dictarlos. La competencia por razn de grado se
establece en cuanto la ubicacin jerrquica del rgano destinado a
12 Artculo 3, inciso 1 de la Ley N. 27444.
21

resolver, al nivel que ocupa en el organigrama del ente en cuestin. Y es

que la competencia puede variar dependiendo de la jerarqua del
funcionario dentro de un organismo pblico o entidad administrativa.
Asimismo, la competencia por razn de tiempo hace referencia, en primer
lugar, a los turnos de los entes administrativos que ejercen la misma
funcin en momentos distintos, como podran ser las competencias
asignadas a las salas de los tribunales administrativos, por ejemplo, cosa
que aun as resulta poco comn. Por otro lado, la competencia temporal
se adquiere una vez que el funcionario o autoridad se encuentra investido
en el cargo, a fin de poder cumplir sus funciones. En algunos casos, se
establecen competencias por el monto o el valor de los bienes o servicios
respecto de los cuales se resuelve, como ocurre por ejemplo en la
contratacin administrativa.
C) MOTIVACIN
Es la expresin de las razones que han llevado al rgano administrativo a
dictar el acto, as como la expresin de los antecedentes de hecho y de
derecho (causas) que lo preceden y justifican. 13 La motivacin contiene
los fundamentos de hecho y derecho que sustentan una decisin
administrativa. La motivacin del acto administrativo resulta ser un
componente esencial del principio del debido procedimiento, el mismo
que como lo hemos sealado regula el funcionamiento del procedimiento
administrativo general en todas sus etapas. La motivacin permite, en
primer

lugar, que

el

administrado

conozca

los

fundamentos

presupuestos que dan lugar a la resolucin, para efectos de la ejecucin

del acto o la interposicin de los recursos que correspondan. En segundo
trmino, permite a la Administracin una ejecucin adecuada de las
resoluciones que la misma emite, as como posibilita la revisin de oficio
de los actos administrativos por parte de la Administracin, incluyendo el
llamado proceso de lesividad.
D) EL OBJETO O CONTENIDO
En la resolucin adoptada por la Administracin Pblica en el caso
concreto, el objeto resulta ser el efecto prctico que se pretende obtener
13 Artculo 3, inciso 2 de la Ley N 27444.
22

con el acto.14 Es decir, la materia o contenido sobre el cual se declara. El

objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara
o certifica la autoridad. El objeto resulta indispensable a fin de que pueda
determinarse con claridad los efectos jurdicos del acto. Ahora bien, la
doctrina no siempre identifica el objeto del acto con el contenido del
mismo, como s ocurre en nuestra legislacin, identificando este ltimo
ms bien con la causa, a la que nos referiremos ms adelante. Lo que
ocurre es que en nuestra legislacin no se asume que el acto
administrativo sea una modalidad de acto jurdico civil, lo cual se justifica
en el hecho de que la decisin de la Administracin no sea una
declaracin de voluntad.
E) PROCEDIMIENTO REGULAR
Son los pasos que deben darse previamente a la emisin del acto, que
conforman lo que se conoce como procedimiento administrativo. Antes de
su emisin, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento

administrativo

previsto

para

su

generacin.

En

consecuencia, la emisin de un acto administrativo sin un procedimiento

previo, o si este se ha tramitado de manera indebida, el acto deviene en
invlido. Dichos pasos previos deben estar sometidos a los principios de
legalidad, y en especial, al del debido proceso en sede administrativa. El
primero de dichos principios implica que el acto administrativo debe
emitirse de conformidad con el ordenamiento jurdico, en particular, de
acuerdo con lo sealado en la Constitucin y la Ley. El segundo de ellos,
el de debido proceso, resulta aplicable en sede administrativa por imperio
de la propia Ley de Procedimiento Administrativo General y la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como lo hemos sealado de
manera reiterada.
F) FINALIDAD PBLICA
El fin del acto administrativo consiste en la satisfaccin del inters
general. Es el objetivo tenido en cuenta por el legislador al redactar la
norma; no se pueden perseguir fines encubiertos, es decir que la finalidad
no debe ser contraria a la ley. De acuerdo con la doctrina, no se trata de
14 Artculo 5, inciso 5.1 de la Ley N. 27444.
23

la satisfaccin genrica del inters pblico, sino ms bien de una

concretizacin del mismo, a travs de mecanismos especficos, los cuales
no pueden alterarse.15 El acto administrativo debe adecuarse a las
finalidades de inters pblico asumidas por las normas que otorgan las
facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele a perseguir
mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de
la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pblica distinta a
la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una
facultad no genera discrecionalidad.
1.2. ELEMENTOS NO ESENCIALES
En cuanto al acto administrativo debemos considerar tambin a los
elementos o requisitos no esenciales, que son aquellos elementos que, si
bien es cierto se encuentran presentes en el acto administrativo, su
ausencia no genera per se la invalidez del mismo, siendo posible la
conservacin del mismo, como veremos ms adelante.
A) LA CAUSA
Para cierto sector de la doctrina, son los antecedentes y circunstancias de
hecho y de derecho existentes al momento de emitirse el acto,
considerados por la Administracin para el dictado del mismo. Ahora bien,
la causa, si bien es reconocida por parte de la doctrina como un elemento
determinante en la formacin de los actos administrativos, no es
considerada por nuestra ley como elemento esencial para la validez del
acto. Sin embargo, para efectos prcticos, la causa resulta ser un
elemento constituyente de la motivacin del acto, elemento que s resulta
esencial para la conformacin del acto administrativo.
B) LA FORMA
Se refiere al modo en que, posteriormente al dictado del acto, la
resolucin llega a conocimiento del administrado. Las formas, en derecho
administrativo, cumplen fundamentalmente una funcin de garanta, tanto
de los derechos de los administrados como de la legalidad que debe
existir en la actividad administrativa. En general, el acto administrativo
15 Morrell Ocaa, Luis. Curso de Derecho Administrativo II. Pamplona.
Aranzadi.1998.
24

debe ser escrito, fechado y firmado por la autoridad emisora. 16

Excepcionalmente pueden admitirse otras formas, como la verbal, que es
la forma generalmente usada cuando se trata de la actividad de polica, y
en casos excepcionales, la grfica. Ahora bien, cuando el acto
administrativo es producido por medio de sistemas automatizados, debe
garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad
que lo expide, dado que los mismos no poseen la firma o el sello del
funcionario en cuestin. Dichos sistemas automatizados pueden incluir la
emisin de actos administrativos a travs de sistemas computarizados o
en red.
C) MODALIDAD
Desde el punto de vista doctrinario, y al amparo de la Ley N 27444, los
actos administrativos admiten modalidad de manera similar a lo que
ocurre con el acto jurdico civil, y en este caso, la existencia de
condicin, modo y trmino. Estas modalidades afectan ms bien la
eficacia del acto y no su validez como tal; vale decir, modifican la
produccin de los efectos del acto, que resulta ser enteramente vlido. En
mrito de ello, y cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante
decisin expresa, puede someter el acto administrativo a condicin,
trmino o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto,
sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de
asegurar con ellos el cumplimiento del fin pblico que persigue el acto.
La Ley del Procedimiento Administrativo General especifica que una
modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el
acto administrativo. Ello implica que la modalidad no puede perjudicar los
efectos del acto, en mrito a la proteccin de los administrados y el
inters general. Esta se subdivide a la vez en:
Plazo: Es el termino para que el acto administrativo tenga efecto,
implica ms bien la sujecin de dichos efectos jurdicos a un hecho

futuro, pero cierto.

Condicin: Suceso incierto y futuro al que se supeditan los efectos del
acto, implica que los efectos jurdicos del acto se sujetan a la
ocurrencia de un evento determinado, futuro e incierto.

16 Artculo 4, inciso 4.1 de la Ley N. 27444.

25

Modo: Es conocido tambin como cargo y se establece contra el

administrado que se beneficia con el acto administrativo, implica la
sujecin del administrado a la realizacin de un hecho concreto a fin de
que se haga efectivo el acto respecto a su persona.

2. CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Es necesario establecer diversas clasificaciones de los actos administrativos, a
fin de poder determinar a qu tipo pertenece cada uno de los que encontremos y
poder determinar caractersticas comunes entre ellos. Ello a su vez genera la
posibilidad de regulaciones distintas respecto de los diversos tipos de actos
administrativos

existentes.

Las

clasificaciones

finalmente

permiten

dar

coherencia a las diversas categoras existentes, 17 facilitando su identificacin y

regulacin.
2.1. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN SUS EFECTOS
Es posible establecer una clasificacin de los actos administrativos por sus
efectos, en dos trminos, uno ms antiguo, que se encuentra en de uso y
que se enfoca en el carcter normativo del acto; y uno ms moderno, que
resulta consistente con la actual doctrina, nacional y comparada y que
permite distinguir actos administrativos segn los sujetos a los cuales va
dirigido los mismos.
A) La antigua distincin entre actos administrativos de efectos
generales y los actos administrativos de efectos particulares: En
primer lugar, segn el carcter normativo o no normativo de actos
administrativos, algn sector de la doctrina los clasifica en actos o
disposiciones de efectos generales y actos de efectos particulares. Dicho
sector acoge entonces una forma de clasificacin de los actos
administrativos segn sus efectos, en actos administrativos normativos
(de efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de
efectos particulares). Los primeros son aquellos de contenido normativo,
es decir, que crean normas que integran el Ordenamiento Jurdico; en
17 Morn Urbina, Juan Carlos El nuevo rgimen de los actos administrativos en
la ley N 27444. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo
general. Ley Nro. 27444. Lima Per. ARA. 2003.
26

cambio, los segundos, los actos administrativos de efectos particulares,

son aquellos que contienen una decisin no normativa, sea que se
aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho. Sin embargo, los
actos normativos de la Administracin en especial los reglamentos
autnomos, aun cuando se aprueben a travs de una resolucin emitida
por el rgano estatal no son actos administrativos, pues estos ltimos se
aplican a administrados particularmente considerados; mientras que las
normas, incluso las de naturaleza administrativa, se aplican a una
cantidad indeterminada de personas. Como lo hemos sealado lneas
arriba, existen muy claras diferencias entre los actos administrativos y los
reglamentos, cualquiera sea su origen y etiologa. La Ley puede decirse
que identifica los actos de efectos generales, con los que ella califica en
el artculo 23.1.1 como disposiciones de alcance general y los actos
administrativos de efectos particulares a los que la misma norma califica
como actos administrativos de carcter particular. En esta norma, al
prescribir que un acto administrativo de carcter particular no puede
vulnerar lo establecido en una disposicin administrativa de carcter
general, lo que est sealando es que un acto de efectos particulares (de
contenido no normativo) no puede vulnerar un acto normativo o de
efectos generales. Ello no implica que la Ley de Procedimiento
Administrativo General est considerando la existencia de actos
administrativos de efectos generales.
B) Actos

Administrativos

generales

individuales:

Existe

una

clasificacin ms adecuada de los actos administrativos, segn sus

efectos y sus destinatarios, al distinguirse los actos administrativos
generales

de

los

actos

administrativos

individuales.

Los

actos

administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de

sujetos de derecho, sea formado por un nmero indeterminado de
personas; mientras que, en cambio, los actos administrativos particulares,
que son aquellos que interesan a uno o varios sujetos de derecho
debidamente identificados. Esta distincin estimamos que se acoge
tambin en el artculo 23.1.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo
General al exigirse que sean publicados aquellos actos administrativos

27

que interesen a un nmero indeterminado de personas, que no sean

necesariamente actos normativos o de carcter general. Es decir, esta
norma establece indirectamente la diferencia entre el acto de efectos
generales o de contenido normativo que no es un acto administrativo,
como ya hemos visto y el acto general, el cual aun cuando pueda no
tener contenido normativo, interese a un nmero indeterminado de
personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a un
nmero indeterminado de personas, y no porque tenga un contenido
normativo. Por supuesto, tambin el acto administrativo de carcter
particular, puede tener por destinatarios a un nmero determinado de
personas, debidamente identificado. El acto administrativo particular, al
contrario, es el acto destinado a un conjunto determinado de sujetos de
derechos, el cual es, adems, un acto de efectos particulares, de acuerdo
a la clasificacin anterior. El acto administrativo particular solo requiere
ser notificado a los interesados, salvo que existan terceros administrados
que se hayan incorporado al procedimiento una vez iniciado ste. A su
vez, el acto administrativo particular, como hemos visto, puede estar
dirigido a un sujeto acto individual o a varios de ello, lo cual constituye
lo que la doctrina denomina acto plrimo.
2.2. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN SU CONTENIDO
Existen a su vez diversas clasificaciones de los actos administrativos segn
su objeto o contenido, es decir, segn lo que resuelven, declaran o
certifican. En este sentido podemos hablar de actos definitivos y actos de
trmite, as como de actos que establecen derechos o que generan
obligaciones.
A) Actos definitivos y actos de trmite: En primer lugar, puede distinguirse
el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sera un acto
definitivo, del acto de trmite, que no pone fin al procedimiento ni al
asunto, sino que, en general, tiene carcter preparatorio o instrumental
respecto al procedimiento administrativo. Esta clasificacin de los actos
administrativos, segn el contenido, se deduce claramente de diversos
artculos de la Ley. En efecto, el numeral 6.4.1 del artculo 6 de la Ley
establece una excepcin al principio general de que todos los actos

28

administrativos de carcter particular, es decir, de efectos particulares,

deben ser motivados, al indicar que no precisan motivacin las decisiones
de mero trmite que impulsan el procedimiento. Distingue aqu, por tanto,
la Ley, el acto administrativo de trmite, el cual se opone, por supuesto, al
acto administrativo definitivo. Asimismo, el artculo 206.2 de la Ley del
Procedimiento Administrativo General hace referencia directa a la
distincin que venimos describiendo, al sealar que solo son impugnables
los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trmite que
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan
indefensin. En definitiva, la distincin, segn el contenido de la decisin,
se refiere a que el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un
asunto y en cambio, el acto administrativo de trmite, es el de carcter
preparatorio para el acto definitivo y que forma parte del ter que compone
el procedimiento administrativo.
B) Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones: Otra
distincin que la doctrina prev respecto de los actos administrativos y
que tambin se refiere a su contenido, es la que se refiere al acto
favorable al administrado, es decir, el acto creador de derechos subjetivos
o de intereses personales y legtimos a favor de los particulares; y al acto
administrativo desfavorable, es decir, aquel que no crea derechos o
intereses personales, legtimos y directos a favor de particulares.
Inclusive, es necesario distinguir claramente aquellos actos de los que
ms bien generan una obligacin, carga o un gravamen al particular,
pudiendo incluso afectar su patrimonio o ciertos derechos en general. De
hecho, el tratamiento que hace la Ley de cada uno de estos actos resulta,
en algunos casos, distinto. Por ejemplo, los actos que favorecen al
administrado generan efectos (son eficaces) desde su emisin. Incluso,
pueden gozar de eficacia anticipada, si es que al momento del inicio de
dicha eficacia se gozaba de los presupuestos para la emisin del acto y
no se afecte derechos de terceros. Sin embargo, debe tenerse cuidado
con aquellos actos que tienen una conformacin ms bien mixta,
pudiendo resultar favorables para ciertos administrados y a la vez
desfavorables para otros, como es el caso de ciertas resoluciones

29

sancionadoras, y en particular, de los actos administrativos resultantes de

procedimiento trilateral. El rgimen a aplicar en este caso puede resultar
difcil de determinar en ciertos supuestos.
2.3. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN LA DECLARACIN: ACTOS
ADMINISTRATIVOS EXPRESOS, TCITOS Y PRESUNTOS
La declaracin que produce el acto administrativo, es en principio formal,
conteniendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por
escrito. Por tanto, el acto administrativo que regula la Ley de Procedimiento
Administrativo General, en principio, es un acto administrativo expreso
formalizado.18 Sin embargo, la Ley admite como lo hemos sealado
anteriormente la posibilidad del acto administrativo tcito y del acto
administrativo presunto. Un acto administrativo tcito o implcito es aquel
que, si bien es cierto no ha sido emitido expresamente, se muestra con
claridad en un comportamiento especfico de la entidad, quedando claro cul
es la decisin que la misma ha tomado. Estos actos solo pueden estar
permitidos si es que favorecen al administrado, por ejemplo en los
supuestos de peticin graciable, as como los que son resultado de
procedimientos de aprobacin automtica. Caso distinto es el de los actos
administrativos fictos o presuntos, los mismos que son resultado del silencio
administrativo positivo. As se establece expresamente en el artculo 188 de
la Ley, cuando se prev que en los casos en los cuales un rgano de la
Administracin Pblica no resolviera un asunto o un recurso dentro de los
lapsos que prev la misma Ley, se considera que ha resuelto
negativamente, pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato
siguiente o positivamente, actuando como si la Administracin hubiese
accedido a la peticin. En este orden de ideas, el silencio administrativo
positivo, una vez que el administrado ha optado por el mismo, conforma
claramente un acto administrativo ficto, puesto que el ordenamiento jurdico
asume que la autoridad administrativa ha resulto concediendo lo solicitado al
administrado. Ello a diferencia del silencio administrativo negativo, que es
tan solo una ficcin procesal que permite acceder a la siguiente instancia
18 Morn Urbina, Juan Carlos El nuevo rgimen de los actos administrativos en
la ley N 27444.
30

administrativa o eventualmente al contencioso administrativo. El silencio

administrativo, en consecuencia, resulta ser siempre una garanta a favor
del administrado. En cambio, es necesario diferenciar la figura del silencio
administrativo negativo con la de la llamada resolucin denegatoria ficta. En
determinados supuestos, la Ley seala que al transcurrir el plazo de ley sin
que

exista

pronunciamiento

de

la

Administracin,

se

entiende

necesariamente que sta ha resuelto negativamente. Aqu no existe facultad

del administrado para poder asumir la denegatoria, puesto que la misma se
genera de manera automtica Ahora bien, la diferencia ms saltante entre
esta figura y la del silencio administrativo estriba en que la generacin de la
resolucin ficta denegatoria inicia el cmputo del plazo para la interposicin
de los recursos correspondientes. Un ejemplo de este fenmeno
excepcional se encuentra en el Decreto Legislativo N. 1017, ley de
contrataciones del Estado, en la cual se establece la existencia de
denegatoria ficta cuando la entidad administrativa o el Tribunal de
Contrataciones del Estado no ha resuelto en el plazo establecido por el
Reglamento. Sobre esto vamos a tratar con amplitud en el captulo dedicado
al silencio administrativo.
2.4.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN SU IMPUGNABILIDAD: LOS

ACTOS

ADMINISTRATIVOS

ADMINISTRATIVOS

QUE

IMPUGNABLES,

CAUSAN

ESTADO

LOS
Y

LOS

ACTOS
ACTOS

ADMINISTRATIVOS FIRMES
Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, se refiere a la impugnabilidad o no de
los actos administrativos, y as se distingue el acto administrativo firme de
aquel que no lo es, porque an puede ser impugnado. El acto que no es
firme es el que puede ser impugnado, sea por va administrativa a travs de
los recursos administrativos regulados en el Artculo 206 y siguientes de la
Ley, sea por va judicial a travs del proceso contencioso administrativo. En
cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser impugnado por las vas
ordinarias de recurso. Son actos que no fueron impugnados en su
oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnacin, son actos
administrativos inimpugnables en el mbito administrativo. Un tema que
31

resulta discutible en la doctrina es la posibilidad de iniciar un proceso

contencioso administrativo respecto a actos firmes. Ahora bien, se dice que
una resolucin causa estado cuando no cabe contra ella recurso
administrativo alguno, es decir, cuando se ha agotado la va administrativa
respecto al mismo por que fija la decisin de la Administracin. Una vez que
la resolucin causa estado, la misma es susceptible nicamente de
impugnacin judicial. En este punto es necesario precisar que un acto puede
ser firme sin que necesariamente cause estado, dado que el acto que no ha
sido impugnado en el plazo de ley queda firme, pero no genera el
agotamiento de la va administrativa.
2.5. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN SU EJECUCIN
Por ltimo, tambin en materia de clasificacin de los actos administrativos,
debe sealarse una clasificacin segn la ejecucin y as puede distinguirse
el acto administrativo ejecutivo, del acto administrativo meramente formal. El
acto administrativo ejecutivo es aquel que para generar efectos jurdicos
debe ejecutarse, a travs de los denominados actos de ejecucin, que
permiten llevar a cabo, de manera material la decisin ejecutiva de la
autoridad. El acto administrativo formal es aquel que no requiere actos de
ejecucin, como la emisin de certificaciones, el otorgamiento de
autorizaciones y licencias, entre otros. Los artculos 194 y siguientes de la
Ley, hablan de la existencia de los llamados actos de ejecucin, algunos de
los cuales se configuran como actos administrativos en especial, el inicio
de la ejecucin y otras decisiones emitidas por los ejecutores coactivos,
pero en su mayora configuran actos materiales de la Administracin.

32

CAPITULO III
LAS CARACTERSTICAS, EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y LOS
ACTOS QUE NO SON ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. CARACTERSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
De acuerdo a la definicin del acto administrativo, esta institucin presenta
varias caractersticas que a continuacin se mencionarn brevemente:
1.1.

DECLARACIN

UNILATERAL

DE

UNA ENTIDAD

QUE

EJERCE

FUNCIN ADMINISTRATIVA
En este primer punto, conviene resaltar que una entidad, que ejerce
funcin administrativa, expresa su voluntad para afectar la situacin
jurdica

de

un administrado, dentro del marco de normas de derecho

pblico. En ese sentido, Dans Ordoez seala lo siguiente: Es parte del

acto administrativo la manifestacin de voluntad, lo que supone siempre la
exteriorizacin de un proceso intelectual de cognicin o juicio que puede
consistir en una decisin, opinin o constatacin por parte de la
administracin y que est destinada a producir efectos jurdicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
Cabe sealar que la emisin de actos administrativos corresponde a
entidades que ejercen funcin administrativa, siempre dentro del marco de
normas de derecho pblico. No es imprescindible que estas entidades
formen parte del Poder Ejecutivo; incluso, en ciertos casos, no es necesario
que sean entidades de derecho pblico, sino que pueden ser entidades
creadas bajo el rgimen de derecho privado. En ese sentido, el Artculo I del
Ttulo Preliminar de la LPAG, seala que, para efectos de este dispositivo
legal, se entender por entidades de la Administracin Pblica a las
siguientes:
1) El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos
2)
3)
4)
5)
6)

Descentralizados;
El Poder Legislativo;
El Poder Judicial;
Los Gobiernos Regionales;
Los Gobiernos Locales;
Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes
confieren autonoma.

33

7) Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,

cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y,
por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho
pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen;
8) Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios
pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin,
delegacin

o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la

materia.
Precisamente lo que juega un rol fundamental en la determinacin del
carcter de administracin pblica de una entidad es el ejercicio de la
funcin administrativa. Es por esta razn que muchas empresas privadas
que brindan un servicio pblico, a travs de una concesin o de otra
modalidad de delegacin de atribuciones estatales, pueden ejercer funcin
administrativa.
Sobre la unilateralidad de la declaracin del acto administrativo, Morn
Urbina ha sealado lo siguiente: Otro elemento que configura esta
manifestacin es la unilateralidad, elemento diferenciador entre acto
administrativo y contrato; toda vez que la decisin se origina y produce por
efecto de la conviccin nica de quien ejerce la autoridad, siendo irrelevante
la voluntad del administrado

para generarla. Aunque el administrado

participe promoviendo la decisin, por su pedido, denuncia o queja, y pese a

que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento, la participacin del
administrado por

s sola carece de fuerza vinculante para generar una

declaracin de cualquiera de las entidades, nunca ser factor determinante

para obtener una decisin, pues para ello se requiere solo un mandato legal,
de la autoridad judicial o la propia conviccin de la Administracin Pblica.
La unilateralidad de la declaracin implica que la nica voluntad relevante
para la validez del acto administrativo es la de la autoridad administrativa. Si
bien el administrado puede incoar el procedimiento, la validez o no del acto
recae exclusivamente en la forma cmo la autoridad ha formado su
voluntad. Cualquier error o vicio que afecte la voluntad del administrado no
afectar, necesariamente, al acto administrativo.
1.2.
34

DESTINADA A PRODUCIR EFECTOS JURDICOS EXTERNOS

Con relacin a los efectos jurdicos del acto administrativo, Morn Urbina
agrega que: Los

efectos de la decisin administrativa siempre se

encuentran dirigidos hacia fuera de la organizacin; debiendo tener, dichos

efectos al margen de ser actuales o futuros, las siguientes caractersticas
prcticas, siempre directos, pblicos y subjetivos. Excluye el mbito de la
actuacin pblica que recae al propio interior de las entidades, que
caracteriza a los actos de administracin o actos internos de

la

administracin, tales como, los informes, opiniones, proyectos, actos de

trmite, etc..
En este extremo resulta relevante tener en cuenta que el acto administrativo
es emitido a partir de una relacin jurdica entre la Administracin Pblica y
el administrado.
1.3.

RECAE EN DERECHOS, INTERESES Y OBLIGACIONES DE LOS

ADMINISTRADOS
Respecto de las situaciones en las que recaen los efectos jurdicos
del acto administrativo, Martn Tirado indica lo siguiente: Las declaraciones
de voluntad de la Administracin Pblica estn destinadas siempre
modificar

la

realidad

jurdica

preexistente.

Como

se

seal

anteriormente, un acto administrativo siempre se ubicar dentro de la

actividad externa de la Administracin Pblica, en la medida en que
mediante las declaraciones catalogadas como acto
Administracin tiene el poder unilateral
extinguir relaciones jurdicas

de

administrativo, la

crear, modificar, regular o

con carcter administrativo. As se crean

derechos especficos, se regulan relaciones jurdicas administrativas o se

extinguen estas segn la declaracin especfica de una determinada
entidad.
Ese efecto del acto administrativo hace necesaria la determinacin
normativa de los alcances, incidencias, garantas y cargas que se
adjudicarn a los administrados, quienes en ltima instancia siempre se
vern afectados por esta actuacin. Vale la pena sealar que, en virtud de
este elemento se excluyen de la naturaleza del acto administrativo, aquellas
actuaciones del procedimiento que producen efectos indirectos en el mbito

35

externo, tales como informes, dictmenes, entre otros actos de la

Administracin Pblica.
1.4.

EN UNA SITUACIN CONCRETA

Este elemento se constituye como distincin entre el acto administrativo y
el reglamento, pues mientras el segundo es abstracto, el primero despliega
sus efectos sobre una situacin determinada y concreta. As en este sentido
la doctrina nacional ha sealado lo siguiente: No obstante lo sealado, se
debe tener en cuenta que la exigencia de concrecin para configurar un acto
administrativo, no es sinnimo de individualidad del administrado concernido
con el acto, puesto que un acto tambin puede ser dirigido a un nmero
incierto de personas pero dentro de una situacin jurdico administrativa
perfectamente concreta.
Lo importante es que el acto administrativo recaiga en la esfera jurdica de
particulares individualizados o individualizables. A diferencia de ello, el
reglamento no establece, por s mismo, en qu personas tendr efectos.
Para ello, es necesario un proceso de individualizacin y verificacin de los
requisitos exigidos en la norma para determinar cules sern las personas
afectadas por la norma. Una vez realizado lo anterior, si fuera el caso, se
emitir un acto administrativo que ser el que producir efectos jurdicos
sobre la situacin jurdica de ciertos administrados.

1.5.

EN EL MARCO DE NORMAS DE DERECHO PBLICO

Esta caracterstica del acto administrativo est ntimamente relacionado
con el concepto de funcin pblica. Desde esta perspectiva, siempre que
una entidad ejerza su actuacin con el propsito de regular u ordenar la
actividad de los agentes privados (o de quienes acten como tales) hacia la
satisfaccin del inters pblico, dicha actuacin deber enmarcarse dentro
de las normas que regulan su actividad.
De manera contraria, cuando una entidad pblica se comporte como un
privado, o cuando su actuacin no persiga los fines antes descritos, no
desarrollar funcin administrativa alguna, y por lo tanto su actuacin no se
enmarcar en el contexto del derecho pblico. Esto sucede, por ejemplo,
cuando una entidad pblica se somete a un arbitraje para solucionar sus

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controversias, o cuando decide contratar los servicios de una empresa de

limpieza para mantener en orden las instalaciones fsicas de la institucin.
En este mismo sentido opina Morn Urbina, indicando lo siguiente: En ese
sentido, se excluye la posibilidad de calificar como acto administrativo las
actuaciones de las entidades, que bajo marco legal especfico y habilitante,
se sujetan al derecho comn, despojndose la entidad de sus potestades
pblicas, como por ejemplo sucede cuando una entidad pblica concerta un
contrato de estabilidad jurdica con un particular, o se somete a arbitraje
para definir las controversias que pudiera suscitar su actuacin. En el mismo
sentido, se encuentran fuera de la calificacin de acto administrativo, las
declaraciones que realicen las entidades, bajo personera empresarial,
dentro de un proceso judicial, entre otros casos.
2. EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los efectos del acto administrativo cesan por extincin:
a) Cuando se cumple su objeto.
b) Cuando surge un hecho sobreviniente que hace imposible su cumplimiento.
c) Cuando espira el plazo de los casos en el que tuviere un plazo fijado.
d) Cuando se cumple la condicin resolutoria en los casos en el que tuviera
sujeto a dicha condicin.
e) Cuando el particular a quien concede un derecho renuncia a l o declina del
mismo (como en los casos en que se produce un nombramiento que no se
desea aceptar).
f) Cuando se declara su nulidad o existencia.
g) Cuando se produce la caducidad por incumplimiento de las cargas u
obligaciones que el acto impone, y finalmente.
h) Cuando se produce la revocacin unilateral del acto administrativo por parte
de la administracin pblica.
De todas estas formas de extincin merece especial comentario la revocacin.
La revocacin puede ser acordada por la administracin pblica dado que la
relacin con el administrado, dado que la relacin con el administrado es de
subordinacin del inters pblico que ilumina el derecho administrativo. La
administracin goza de la potestad para revocar, que puede producirse por
responsabilidad del sujeto privado o por oportunidad o mrito de la
administracin. En el primer caso, la responsabilidad deber ser exigida., en el
segundo, revocar por mrito, es decir una decisin poltica de conveniencia,

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ser la administracin la que debe indemnizar el dao que ocasione o el inters

que agravie.
En todo caso la revocacin debe ser reglada, admitindose criterios
discrecionales en la revocacin debido a decisiones polticas.
La invalidacin tambin exige el acto administrativo, pero se diferencia por que
la causa de la invalidacin es la legitimidad, mejor dicho la no legitimidad .en
cambio, la revocacin comporta el retiro de un acto valido, el acto que ingreso
al mundo jurdico con la completa actitud para producir los efectos queridos por
la gente y garantizado por la norma. Un acto valido es revocado por causo
sobrevinientes, puede tratarse de una normativa legal nueva o de un
incumplimiento

de

lo

que

corresponde

al

sujeto

relacionado

con

la

administracin, o de razones polticas, de oportunidad o de mrito que hacen

conveniente en retiro del acto.
Extinguir un acto es, pues, retirar la vigencia la que goza, reconocer que ya no
es necesaria su existencia jurdica, por que adolece de defecto o simplemente el
transcurso del tiempo loa tornado innecesario, carente de mrito entre las
formas de extincin tenemos para los actos de contenido general y los actos de
contenido particular, este en atencin al contenido del acto:
2.1.

PARA LOS ACTOS DE CONTENIDO GENERAL

a) Derogacin: Se trata de retirar parcialmente el valor jurdico a un Acto
Administrativo formal, pero materialmente legislativo por si carcter
abstracto y general. Hay que expedir decreto supremo en que se lo
elimine o mencionar expresamente en un decreto supremo de anloga
naturaleza (especialidad) dicha derogatoria.
b) Abrogacin: La vigencia jurdica se pierde totalmente; ya no hay ni rastro
del acto administrativo subsistente en algn proceso.

2.2.

PARA LOS ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR

Para este tipo de actos la administracin unilateralmente resuelve extinguirlo
en ejercicio de la potestad que tienen que realizar el bien colectivo.
Comprobada la inconveniencia e ilegalidad, procede consecuentemente a
dejarlo sin efecto (la revocacin)
Se entiende por caducidad por haberse agotado el derecho incumplirse
algn requisito legal o reglamentario o por haberse alcanzado alguna

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condicin pre fijada. Puede ser declarada de oficio es decir por impulso e
iniciativa del Estado; o puede serlo a instancia de parte de los particulares.
2.3.

ACTO INEXISTENTE
Se distingue entre lo nulo y lo inexistente, cuando es ostensible la ausencia
de elementos de hecho de otros de los cuales es lgicamente imposible
conseguir su existencia.
Adems, cuando la irregularidad es tan flagrante no se puede exigir al
administrado el respeto de un acto que de administrativo solamente tiene
nombre, por ejemplo, el de una pretendida decisin administrativa de un
agente sin poder de decisin, o de pretender la administracin juzgar en vez
del tribunal competente, o de la decisin de un ministro o alto funcionario sin
competencia por razn de la materia, y en general lo de ilegalidad manifiesta
Bielsa no acepta la teora de la inexistencia en el campo del Derecho
Administrativo, la jurisprudencia argentina la ha admitido. El profesor Diez
Picaso, considera que los actos inexistente del campo del derecho
administrativo tiene caracteres propios que lo distinguen de los actos
invlidos, por eso no tienes a su favor la presuncin de legitimidad.

3. NO SON ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos de administracin interna

de

las

entidades

destinados

organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios.Estos actos son

regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo
Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo
3.1.

establezcan.
RGIMEN DE LOS ACTOS DE ADMINISTRACIN INTERNA
a) Los actos de administracin interna se orientan a la eficacia y eficiencia
de los servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos
por el rgano competente,

su objeto debe ser fsica y jurdicamente

posible, su motivacin ser facultativa cuando los superiores jerrquicos

impartan las rdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista.
La posibilidad de prescindir de la motivacin en este ltimo caso estriba
en que las rdenes que siguen la lnea de mando se generan como
resultado de las relaciones de jerarqua al interior de la entidad, razn por
la cual no precisan de motivacin.
b) Las decisiones internas de mero trmite, pueden impartirse verbalmente
por el rgano competente, en cuyo caso el rgano inferior que las
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reciba las documentar por escrito y comunicar de inmediato, indicando

la autoridad de quien procede mediante la frmula: Por orden de....
3.2.

DISTINCIN CON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La distincin entre los actos administrativos y los actos de administracin
interna es evidente, estando la misma relacionada directamente con el
destino de los efectos del acto. Mientras el acto de administracin interna se
dirige a la propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera,
vale decir, hacia el administrado. En consecuencia, una decisin
administrativa que designa un comit especial constituye un acto de
administracin interna. Lo mismo podemos sealar respecto a una
resolucin administrativa que declara la baja de un bien perteneciente a la
entidad. Asimismo, constituyen tambin actos de administracin interna los
actos relativos al personal de la entidad. Sobre esto hay que efectuar un
conjunto de precisiones. Lo que ocurre es que, el empleado pblico no es un
administrado respecto a la entidad en la cual labora, puesto que la
naturaleza de la relacin que lo vincula a dicha entidad es por completo
distinta. El empleado pblico est sometido a un conjunto de obligaciones
evidentes frente a la referida entidad, a la vez que goza de determinados
derechos; los cuales no afectan a los administrados.

3.3.

LAS COMUNICACIONES INTERNAS DE LA ADMINISTRACIN

Las comunicaciones entre los rganos administrativos al interior de una
entidad sern efectuadas directamente, evitando la intervencin de otros
rganos19, que puedan efectuar traslados o reproducciones. No es necesario
en consecuencia recurrir a las lneas de mando al interior de la entidad,
siendo que la comunicacin es directa, modalidad que adems de ser
razonable, se encuentra prescrita legalmente.
Las comunicaciones de resoluciones a otras autoridades nacionales o el
requerimiento para el cumplimiento de diligencias en el procedimiento sern
cursadas siempre directamente bajo el rgimen de la notificacin sin
actuaciones de mero traslado en razn de jerarquas internas ni
transcripcin

por

rganos

intermedios20.

19 Artculo 28, inciso 28.1 de la L.P.A.G.

20 Artculo 28, inciso 28.2 de la L.P.A.G.
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Como

resultado,

las

comunicaciones se realizan de manera directa, en mrito del principio de

celeridad. En este orden de ideas, la Ley prescribe que cuando alguna otra
autoridad u rgano administrativo interno deba tener conocimiento de la
comunicacin se le enviar copia informativa, sin que tenga que
comunicrsele formalmente. Ello tiene por finalidad evitar dilaciones en la
puesta en conocimiento de las autoridades de la emisin de los actos al
interior de las entidades.
La constancia documental de la transmisin a distancia por medios
electrnicos

entre

entidades

autoridades,

constituye

de

por

documentacin autntica y dar plena fe a todos sus efectos dentro del

expediente para ambas partes, en cuanto a la existencia del original
transmitido y su recepcin.
CONCLUSIONES
1. Los actos de administracin interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los
servicios y a los fines permanentes de las entidades.
2. La unilateralidad de la declaracin implica que la nica voluntad relevante para
la validez del acto administrativo es la de la autoridad administrativa. Si bien el
administrado puede incoar el procedimiento, la validez o no del acto recae
exclusivamente en la forma cmo la autoridad ha formado su voluntad.
Cualquier error o vicio que afecte la voluntad del administrado no afectar,
necesariamente, al acto administrativo.
3. El acto administrativo supone el ejercicio de una actividad concreta, se refiere a
casos concretos; de ah que todo acto que tenga carcter general o abstracto no
ser un acto administrativo, pero podr ser un acto de la administracin.
4. En efecto, en la emisin de un acto administrativo rige el principio de legalidad,
que establece que la autoridad administrativa debe actuar con respeto a la
Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas
y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

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