BIENES PBLICOS

El art. 338 CC dice que los bienes son de dominio pblico o de propiedad privada. Por tanto, ya
veremos que no tienen el mismo rgimen jurdico.
El art. 339 CC enumera los bienes pblicos: Son bienes de dominio pblico: 1. Los destinados
al uso pblico, como los caminos, canales, ros, torrentes, puertos y puentes construidos por el
Estado, las riberas, playas, radas y otros anlogos. 2. Los que pertenecen privativamente al
Estado, sin ser de uso comn, y estn destinados a algn servicio pblico o al fomento de la
riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y dems obras de defensa del territorio, y las
minas, mientras que no se otorgue su concesin.
La CE tambin regula los bienes de las Administraciones pblicas en su art. 132 mediante los
principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Mediante estos tres
principios llegamos a la conclusin de que los bienes pblicos estn fuera del comercio de los
hombres, no hay posibilidad, en principio, de ejercer ningn negocio jurdico sobre la
titularidad de estos. Adems, en el art. 132 CE se determinan cuales son los bienes de dominio
pblico:

Los que determine la ley.

La zona martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la
zona econmica y la plataforma continental al margen de la decisin del legislador, es
decir, el legislador no puede alterar la condicin que la CE les da a estos bienes de por
s.

Bienes de uso pblico sern, por tanto, los determinados por la CE, los determinados por el
legislador y los destinados a servicios pblicos (actividades administrativas).
En el art. 132 CE aparecen dos conceptos ms: Patrimonio Nacional y Patrimonio del Estado (el
Patrimonio del Estado no tiene las tres caractersticas sealadas para bienes pblicos. Se les
denomina bienes patrimoniales, son bienes que corresponde privativamente al Estado, no
forman parte de los bienes pblicos. Estos son bienes privados porque se regulan en el CC y no
tiene las tres caractersticas anteriores). El Patrimonio Nacional son bienes del Estado
destinados al uso nico por parte de la Corona, no son ni bienes patrimoniales ni bienes
pblicos de la Administracin.
Los bienes comunales nombrados en el art. 132.1 CE son bienes a nivel local, por eso no
hablamos de ellos como bienes pblicos.
Desde el 2003 contamos con la LPAP, en la cual se regula el rgimen jurdico de los bienes de
uso pblico. Ha tratado de establecer un rgimen mnimamente unificado. Esta ley regula
tanto los bienes patrimoniales como los bienes de uso pblico (art. 3 LPAP, patrimonio:
concepto que engloba los bienes y derechos de carcter econmico).
Titularidad

Rgimen jurdico

Bienes pblicos y bienes de dominio pbico

Patrimoniales

Administracin del
Estado. Comunidad
Autnoma.
Municipios.
Provincias. Islas.
Entidades Locales.

Pblico (se aplica

el Derecho
Administrativo,
incluida la
jurisdiccin
contenciosoadministrativa.

Estado. Comunidades
Autnomas.
Privado (CC)
Provincias. Islas.
Municipios.

Cuando los bienes son municipales se clasificarn en bienes patrimoniales o bienes pblicos y
de dominio pblico. A su vez, los bienes pblicos y de dominio pblico se dividirn en: uso
pblico, servicios pblicos, comunales (bienes de propiedad privada pero que pertenecen en
comn, en una especie de mancomunidad. El legislador los ha dotado de las caractersticas del
art. 132.1 CE y provoca que no se puedan vencer, que necesiten unanimidad para ello, los ha
declarado bienes de dominio pblico sin que estos originariamente lo sean).
El concepto de dominio pblico es un concepto bastante amplio, el cual ha ido
engrandecindose a lo largo de la historia, llegando as a abarcar bienes tan heterogneos
como las minas, los hidrocarburos, los caminos, los ministerios, etc. Ante esto, cabe
preguntarnos, qu tienen en comn y por qu son bienes de dominio pblico? Todos ellos
tienen en comn que son bienes inalienables, inembargables e imprescriptibles, por ello son
de dominio pblico.
En el art. 339 CC se definen los bienes de dominio pblico. Se van a dar dos tipos:

Destinados al uso pblico (ros, puentes, mar).

Destinados al dominio pblico (aquellos afectos a un servicio pblico, tcnica de
afectacin).

Los bienes de dominio pblico pueden dejar de serlo y ser patrimoniales en funcin de la
afectacin o desafectacin. En el art. 339 CC hay un tercer criterio, el fomento de la riqueza
nacional. Este criterio jurdicamente no tiene ningn sentido, porque los bienes de dominio
pblico, en sutotalidad, tienen la finalidad de enriquecer a la nacin. Es un concepto apoltico
que buscaba el enriquecimiento del PIB, en su origen. Hoy en da se encuentra deshechado por
el legislador, debido a su inutilidad.
Hay un cuarto criterio, la voluntad delegislador (arts. 132 y 128 CE). Este responde a criterios
de oportunidad poltica y jurdica para designar y diferenciar los bienes que son pblicos de los
que son patrimoniales.
Cuando decimos que un bien es de dominio pblico, lo que queremos decir es que su
titularidad es de la Administracin, pero que su explotacin puede ser llevada a cabo por
un particular a travs de previas autorizaciones, licencias, concesiones.

En el art. 4 del Reglamento de los bienes pblicos de las Entidades Locales, viene definido qu
bienes pueden ser considerados pblicos. Segn esto, sern aquellos que esten destinados
directamente a fines pblicos de las corporaciones locales.
El criterio de bien pblico establecido en la LPAP es inaprensible, ya que extiende demasiado el
concepto considerando a todo lo necesario para prestar un servicio pblico como bien pblico.
CARACTERSTICAS DEL DOMINIO PBLICO.
Artculo 4 Clasificacin: Por razn del rgimen jurdico al que estn sujetos, los bienes y
derechos que integran el patrimonio de las Administraciones pblicas pueden ser de dominio
pblico o demaniales y de dominio privado o patrimoniales. Los bienes demaniales o de
dominio pblico se caracterizan por estar fuera del comercio de los hombres.
Artculo 5 Bienes y derechos de dominio pblico o demaniales: 1. Son bienes y derechos de
dominio pblico los que, siendo de titularidad pblica, se encuentren afectados al uso general o
al servicio pblico, as como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carcter de
demaniales. 2. Son bienes de dominio pblico estatal, en todo caso, los mencionados en
el artculo 132.2 de la Constitucin. 3. Los inmuebles de titularidad de la Administracin
General del Estado o de los organismos pblicos vinculados a ella o dependientes de la misma
en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus rganos o de los rganos
constitucionales del Estado se considerarn, en todo caso, bienes de dominio pblico. 4. Los
bienes y derechos de dominio pblico se regirn por las leyes y disposiciones especiales que les
sean de aplicacin y, a falta de normas especiales, por esta ley y las disposiciones que la
desarrollen o complementen. Las normas generales del derecho administrativo y, en su defecto,
las normas del derecho privado, se aplicarn como derecho supletorio.
Artculo 7 Bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales: 1. Son bienes y derechos de
dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones
pblicas, no tengan el carcter de demaniales. 2. En todo caso, tendrn la consideracin de
patrimoniales de la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos los derechos
de arrendamiento, los valores y ttulos representativos de acciones y participaciones en el
capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por stas, as como contratos de
futuros y opciones cuyo activo subyacente est constituido por acciones o participaciones en
entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier
naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales. 3. El rgimen
de adquisicin, administracin, defensa y enajenacin de los bienes y derechos patrimoniales
ser el previsto en esta ley y en las disposiciones que la desarrollen o complementen.
Supletoriamente, se aplicarn las normas del derecho administrativo, en todas las cuestiones
relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha
de seguirse para ello, y las normas del Derecho privado en lo que afecte a los restantes
aspectos de su rgimen jurdico. Se establece una clasificacin residual hecha por el legislador.
La diferencia entre bienes patrimoniales y bienes pblicos fundamentalmente son las notas
caractersiticas del art. 132 CE (inembargables, imprescriptibles, inalienables), que slo se dan

cuando son bienes de dominio pblico. Cuando se desafecta un bien, estas tres notas
desaparecen.
Siguiendo con la afectacin y desafectacin, diferenciamos entre los bienes de dominio pblico
artificial y los de dominio pblico natural; stos ltimos (costas, aguas) difcilmente pueden
desafectarse, mientras se den las circunstancias jurdicas, polticas y econmicas adecuadas no
podrn dejar de considerarse bienes de dominio pblico.

Inalienabilidad: los bienes de dominio pblico no se pueden enajenar. Aunque en

funcin de la afectacin o desafectacin, podrn ser sujetos o no del comercio de los
hombres. El art. 135.2 nos habla sobre la competencia para enajenar bienes (1. El
rgano competente para enajenar los bienes inmuebles de la Administracin General
del Estado ser el Ministro de Hacienda. La incoacin y tramitacin del expediente
corresponder a la Direccin General del Patrimonio del Estado. 2. En relacin con los
inmuebles y derechos reales pertenecientes a los organismos pblicos sern
competentes para acordar su enajenacin sus presidentes o directores o, si as est
previsto en sus normas de creacin o en sus estatutos, los rganos colegiados de
direccin. 3. En los supuestos previstos en los dos apartados anteriores, cuando el valor
del bien o derecho, segn tasacin, exceda de 20 millones de euros, la enajenacin
deber ser autorizada por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de
Hacienda.)
Imprescriptibilidad: no se pueden adquirir por usucapin o mediante las reglas del CC
(art. 1936 CC), relativas a la adquisicin de la propiedad. Debido a esta imposibilidad,
los bienes pblicos no prescriben. Esto tiene ciertas matizaciones contextuales.
Inembargabilidad: no se podrn dictar providencias de embargo o de traba sobre los
bienes pblicos. No hay gravmenes hipotecarios sobre ellos, no se pueden utilizar
para saldar deudas extintas de la Administracin. Segn la Ley 33/2003, se extiende la
inembargabilidad a los bienes de dominio pblico y a los patrimoniales afectos a un
servicio o funcin pblica.

PRERROGATIVAS DE LOS BIENES PBLICOS.

Adems de las establecidas en los arts. 41 y ss. LPAP (Investigar la situacin de los bienes y
derechos que presumiblemente pertenezcan a su patrimonio. Deslindar en va administrativa
los inmuebles de su titularidad.Recuperar de oficio la posesin indebidamente perdida sobre
sus bienes y derechos. Desahuciar en va administrativa a los poseedores de los inmuebles
demaniales, una vez extinguido el ttulo que amparaba la tenencia), tenemos:
Publicidad posesoria: los bienes de uso pblico anteriormente no necesitaban una inscripcin
en el Registro de la Propiedad. La posesin se infera por el propio uso o porque las
Administraciones han de tener un registro a parte del Registro de la Propiedad, en dnde se
van a inscribir los bienes. Este registro o inventario municipal no era ejercitable frente a
terceros, pero supone la inversin de la carga de la prueba (presuncin de posesin a favor de
la Administracin).
No se podan inscribir los bienes pblicos naturales pero s los patrimoniales afectados,
destinados ala uso pblico.
El hecho de que no se pudiesen inscribir el Registro de la Propiedad cambi posteriormente,

garantizando as el trfico jurdico, prevaleciendo la inscripcin registral frente a la declaracin

del dominio pblico. Esto fue establecido mediante la jurisprudencia del TS, la cual hizo que la
Administracin cambiase la regulacin presente hasta ahora.
Respecto del art. 132.2 CE de la zona martimo-terrestre, en las situaciones de conflicto que se
puedan dar sobre un bien en las que se confrontan la inscrpcin en el Registro de la Propiedad
a nivel privado con la declaracin de uso pblico, la doctrina decide que prevalecer la
declaracin de uso pblico, aunque no ocurre siempre as, hay que atender a las circunstancias
de cada caso.
Volviendo al teme del registro, citamos el art. 36 LPAP, que obliga la inscripcin de los bienes
pblicos, pero esta inscripcin para la Administracin es potestativa, es decir, no es
obligatoria; si no hay inscrpcin de estos bienes en el Registro de la Propiedad, los bienes
pblicos no tendrn la prteccin de dicho Registro de la Propiedad.
El inventario de bienes a nivel estatal viene regulado en el art. 33 LPAP, y suele tener mucha
importancia en las acciones civiles: 1. El Inventario General de Bienes y Derechos del Estado
est a cargo del Ministerio de Hacienda, su llevanza corresponder a la Direccin General del
Patrimonio del Estado y a las unidades con competencia en materia de gestin patrimonial de
los departamentos ministeriales y organismos pblicos vinculados a la Administracin General
del Estado o dependientes de ella, que actuarn como rganos auxiliares. 2. La Direccin
General del Patrimonio del Estado llevar directamente el inventario correspondiente a los
siguientes bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ya sean demaniales o patrimoniales:
a) Los bienes inmuebles y derechos reales sobre los mismos. b) Los derechos de arrendamiento
y cualesquiera otros de carcter personal en virtud de los cuales se atribuya a la Administracin
General del Estado el uso o disfrute de inmuebles ajenos. c) Los bienes muebles y las
propiedades incorporales cuyo inventario no corresponda llevar a los departamentos
ministeriales o a los organismos pblicos dependientes de la Administracin General del Estado
o vinculados a ella. d) Los valores mobiliarios y los ttulos representativos de acciones y
participaciones en el capital de sociedades mercantiles, o de obligaciones emitidas por stas.
3. Por las unidades competentes en materia patrimonial de los departamentos ministeriales y
organismos pblicos vinculados a la Administracin General del Estado o dependientes de ella,
y sin perjuicio de los registros, catlogos o inventarios de bienes y derechos que estn obligados
a llevar en virtud de normas especiales, se llevar el inventario de los siguientes bienes y
derechos del Patrimonio del Estado: a) Los bienes de dominio pblico sometidos a una
legislacin especial cuya administracin y gestin tengan encomendadas. b) Las
infraestructuras de titularidad estatal sobre las que ostenten competencias de administracin y
gestin. c) Los bienes muebles adquiridos o utilizados por ellos. d) Los derechos de propiedad
incorporal adquiridos o generados por la actividad del departamento u organismo o cuya
gestin tenga encomendada.
Igualmente, los
departamentos ministeriales y organismos pblicos mantendrn un catlogo
permanentemente actualizado de los bienes inmuebles y derechos reales que tengan afectados
o adscritos, y de los arrendamientos concertados para alojar a sus rganos. 4. El Inventario
General de Bienes y Derechos del Estado no tiene la consideracin de registro pblico y los
datos reflejados en el mismo, as como los resultados de su agregacin o explotacin
estadstica, constituyen informacin de apoyo para la gestin interna y la definicin de polticas

de la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos.

Estos datos no surtirn efectos frente a terceros ni podrn ser utilizados para hacer valer
derechos frente a la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos.
La consulta por terceros de los datos del Inventario General slo ser procedente cuando
formen parte de un expediente y de conformidad con las reglas generales de acceso a stos.
5. Reglamentariamente se regularn las condiciones en que las Administraciones pblicas
podrn tener acceso al Inventario General de Bienes y Derechos del Estado respecto de los
datos correspondientes a los bienes sitos en el territorio a que se extiendan sus competencias.
6. De igual forma, se regularn reglamentariamente los trminos en que el Ministerio de
Hacienda facilitar, a efectos informativos, el acceso de los ciudadanos a los datos ms
relevantes del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado.
Facultad de deslinde: la ley permite a la Administracin unilateralmente, definir los lmites de
la superficie que debe ser declarada bien de dominio pblico o patrimonial (definir los confines
de sus bienes). Es un acto inmediatamente ejecutivo y en caso de incumplimiento por parte
del particular, la Administracin podr ejecutar sus propios actos mediante los mecanismos de
ejecucin forzosa (arts. 50 y ss. LPAP). El particular afectado puede impugnar la decisin de la
Administracin.
En el mbito martimo-terrestre, el deslinde debe ser aprobado por el Director General de
costas (delegado del Ministro). Agota la va administrativa. No cabe recurso de alzada, slo de
reposicin o contencioso-administrativo.
El deslinde no presume la propiedad, sino la posesin de la Administracin. Si un particular no
est de acuerdo deber impugnarlo en va administrativa. Poesteriormente en va civil, porque
la va contencioso administrativa no abarca cuestiones sobre la propiedad. En la va civil se
acreditarn las pruebas pertienentes. Todo esto cambia totalmente en materia de agua y de
costas, en las cuales el acto administrativo de deslinde presume la propiedad del Estado y es
ttulo suficiente para la inmatriculacin de estos bienes en el Registro de la Propiedad a favor
del Estado.
Para impugnarlo habr que demostrar que el bien que ha sido objeto de deslinde, no es
dominio pblico. Esto hemos de demostrarlo en va civil y en la contencioso-administrativa.
Desahucio administrativo: se trata de un procedimiento por el cual por medio de una
resolucin se recupera un bien por parte de la Administracin. La diferencia frente a la
recuperacin posesoria, es que aqu el particular que usaba la cosa ostentaba un ttulo, que ya
ha vencido. Si no se cumple el procedimiento voluntariamente, se proceder a la ejecucin
forzosa, si llega el caso puede recurrir a los cuerpos y fuerzas de seguridad para llevarlo a cabo.

AFECTACIN Y DESAFECTACIN.
Vinculacin de un bien al uso pblico o a un servicio pblico. La forma de afectacin viene
regulada en el art. 66 LPAP: 1. Salvo que la afectacin derive de una norma con rango legal,
sta deber hacerse en virtud de acto expreso por el rgano competente, en el que se indicar

el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aqul
integrado en el dominio pblico y el rgano al que corresponda el ejercicio de las competencias
demaniales, incluidas las relativas a su administracin, defensa y conservacin. 2. Sin perjuicio
de lo sealado en el apartado anterior y de lo dispuesto en el artculo 73 de esta ley, surtirn
los mismos efectos de la afectacin expresa los hechos y actos siguientes: a) La utilizacin
pblica, notoria y continuada por la Administracin General del Estado o sus organismos
pblicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio pblico o para un uso general.
b) La adquisicin de bienes o derechos por usucapin, cuando los actos posesorios que han
determinado la prescripcin adquisitiva hubiesen vinculado el bien o derecho al uso general o a
un servicio pblico, sin perjuicio de los derechos adquiridos sobre ellos por terceras personas al
amparo de las normas de derecho privado. c) La adquisicin de bienes y derechos por
expropiacin forzosa, supuesto en el que, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 24.2
de esta ley, los bienes o derechos adquiridos se entendern afectados al fin determinante de la
declaracin de utilidad pblica o inters social. d) La aprobacin por el Consejo de Ministros de
programas o planes de actuacin general, o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos
resulte la vinculacin de bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio pblico. e) La
adquisicin de los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios pblicos
o para la decoracin de dependencias oficiales. 3. El departamento ministerial u organismo
pblico que tuviese conocimiento de los hechos o realizase actuaciones de las previstas en los
prrafos a) a d) del apartado anterior, deber comunicarlo a la Direccin General del
Patrimonio del Estado para su adecuada regularizacin, sin perjuicio del ejercicio de las
funciones de administracin, proteccin y defensa que le correspondan. 4. Los inmuebles en
construccin se entendern afectados al departamento con cargo a cuyos crditos
presupuestarios se efecte la edificacin. Una vez finalizada la obra se dar cuenta a la
Direccin General del Patrimonio del Estado de su recepcin y de la inscripcin de la obra
nueva. Este centro directivo proceder a dictar los actos de regularizacin necesarios. 5. Podr
acordarse la afectacin a un departamento ministerial u organismo pblico de bienes y
derechos que no vayan a dedicarse de forma inmediata a un servicio pblico, cuando sea
previsible su utilizacin para estos fines tras el transcurso de un plazo o el cumplimiento de
determinadas condiciones que se harn constar en la resolucin que acuerde la afectacin.
La afectacin puede ser:

Por ley singular o general (todos los que se puedan subsumir en la definicin de
dominio pblico, son bienes de cominio pblico).
Por acto o resolucin: la afectacin ha de ser expresa, dictada por el rgano
competente. El acto expreso concluye con una resolucin del Ministro de Hacienda
(art. 68 LPAP). Sin embargo, hay ciertos casos en los que cabe la afectacin tcita (art.
66.2 LPAP). La ley permite que la Administracin gane por usucapin bienes por su
vinculacin al servicio pblico (art. 66.2b LPAP). La afectacin est implcita en la
expropiacin forzosa (art. 66.2c LPAP). Surtir los mismo efectos que la afectacin
expresa la aprobacin por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuacin
general, o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculacin de
bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio pblico (art. 66.2d LPAP).

La desafectacin (arts. 69 y ss. LPAP) se produce siempre expresamente por ley (ej: AENA) o
por resolucin de la Administracin expresa (art. 69.2 LPAP). Si admitisemos la desafectacin
tcita, el bien podra usucapirse al haberse convertido en un bien patrimonial, la
Administracin se podra quedar sin bienes.
El art. 70 LPAP regula el procedimiento para la desafectacin: 1. Los bienes y derechos
afectados a fines o servicios de los departamentos ministeriales sern desafectados por el
Ministro de Hacienda. La incoacin e instruccin del procedimiento compete a la Direccin
General del Patrimonio del Estado, a iniciativa propia o a propuesta del departamento que
tuviera afectados los bienes o derechos o al que correspondiese su gestin y administracin,
previa depuracin de su situacin fsica y jurdica. 2. La desafectacin de los bienes y derechos
integrados en el patrimonio de la Administracin General del Estado requerir, para su
efectividad, de su recepcin formal por el Ministerio de Hacienda, bien mediante acta de
entrega suscrita por un representante designado por el departamento al que hubiesen estado
afectados los bienes o derechos y otro designado por la Direccin General del Patrimonio del
Estado, o bien mediante acta de toma de posesin levantada por la Direccin General del
Patrimonio del Estado. 3. Los bienes y derechos demaniales de titularidad de los organismos
pblicos que stos tengan afectados para el cumplimiento de sus fines sern desafectados por
el Ministro titular del departamento del que dependan, a propuesta de su Presidente o
Director. 4. La desafectacin de los bienes muebles adquiridos por los departamentos
ministeriales, o que tuvieran afectados, ser competencia del titular del departamento.
La mutacin demanial es el acto en virtud del cual se efecta la desafectacin de un bien o
derecho del Patrimonio del Estado, con simultnea afectacin a otro uso general, fin o servicio
pblico de la Administracin General del Estado o de los organismos pblicos vinculados o
dependientes de ella. Las mutaciones demaniales debern efectuarse de forma expresa, salvo
lo previsto en el apartado siguiente para el caso de reestructuracin de rganos (art. 71 LPAP).
La mutacin demanial externa o demanial intersubjetiva ser un cambio de titularidad. A veces
tambin puede llevar consigo el cambio del uso de la afectacin (art. 71.4 LPAP).
ADSCRIPCIN.
Regulada en el art. 73 LPAP: 1. Los bienes y derechos patrimoniales de la Administracin
General del Estado podrn ser adscritos a los organismos pblicos dependientes de aqulla
para su vinculacin directa a un servicio de su competencia, o para el cumplimiento de sus fines
propios. En ambos casos, la adscripcin llevar implcita la afectacin del bien o derecho, que
pasar a integrarse en el dominio pblico. 2. Igualmente, los bienes y derechos propios de un
organismo pblico podrn ser adscritos al cumplimiento de fines propios de otro. 3. La
adscripcin no alterar la titularidad sobre el bien. Se realiza entre el Estado y sus organismos
pblicos, no se transfiere la titularidad, slo la gestin.

RGIMEN DE UTILIZACIN DE LOS BIENES PBLICOS.

Regulado en los arts. 84 y ss. LPAP y en el RBEL. Los bienes de dominio pblico tiene un
rgimen de utilizacin distinta. Los bienes destinados al uso pblico tienen un rgimen
radicalmente distinto al de los bienes de servicio pblico.
El art. 84 LPAP trata la necesidad de un ttulo habilitante para ocupar o utilizar un bien de
dominio pblico: Nadie puede, sin ttulo que lo autorice otorgado por la autoridad
competente, ocupar bienes de dominio pblico o utilizarlos en forma que exceda el derecho de
uso que, en su caso, corresponde a todos.
Los arts. 85 y 86 LPAP nos hablan sobre la utilizacin de los bienes vinculados a un dominio
pblico: Artculo 85 Tipos de uso de los bienes de dominio pblico: 1. Se considera uso comn
de los bienes de dominio pblico el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los
ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los dems interesados. 2. Es uso que
implica un aprovechamiento especial del dominio pblico el que, sin impedir el uso comn,
supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo,
preferencia en casos de escasez, la obtencin de una rentabilidad singular u otras semejantes,
que determinan un exceso de utilizacin sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo
de ste. 3. Es uso privativo el que determina la ocupacin de una porcin del dominio pblico,
de modo que se limita o excluye la utilizacin del mismo por otros interesados.
Artculo 86 Ttulos habilitantes: 1. El uso comn de los bienes de dominio pblico podr
realizarse libremente, sin ms limitaciones que las derivadas de su naturaleza, lo establecido en
los actos de afectacin o adscripcin, y en las disposiciones que sean de aplicacin. 2. El
aprovechamiento especial de los bienes de dominio pblico, as como su uso privativo, cuando
la ocupacin se efecte nicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles, estarn
sujetos a autorizacin o, si la duracin del aprovechamiento o uso excede de cuatro aos, a
concesin. 3. El uso privativo de los bienes de dominio pblico que determine su ocupacin con
obras o instalaciones fijas deber estar amparado por la correspondiente concesin
administrativa.
El art. 87 LPAP: la utilizacin de los bienes y derechos destinados a la prestacin de un servicio
pblico se supeditar a lo dispuesto en las normas reguladoras del mismo y, subsidiariamente,
se regir por esta ley. Trata la utilizacin de los bienes destinados a la prestacin de servicios
pblicos reglados, los cuales se supeditaban a los dispuesto en las propias normas reguladoras
del servicio y subsidiariamente, a los dispuesto en la ley. El servicio pblico es incompatible
con el uso general. Esto en los bienes de dominio pblico no sucede as, ya que se entiende
que stos estn destinados con su creacin al uso general.
Teora de utilizacin de bienes de dominio pblico destinados a un uso general: se distinguen
tres casos:
1. Comn o general: no se necesita ningn ttulo, lo podemos utilizar todo el mundo. Es
libre, gratuito. Puede estar sometido a limitaciones por razn de seguridad.
2. Especial: supone una cierta intrusidad en el uso que provoca la limitacin del uso de
los dems; no impide su uso, pero s lo obstaculiza. Normalmente lleva aparejado una
actividad econmica lucrativa para el particular que tiene un ttulo administrativo. Este
uso llevar sujeto al particular el pago de una tasa de ocupacin o canon.

3. Privativo o exclusivo: prcticamente privatiza durante un tiempo a favor de un

particular que ostenta un ttulo, excluydolo de los dems. Requiere una concesin,
hay que pagar una tasa de ocupacin o canon aparejado con una tasa industrial o de
actividad.
Todo esto viene regulado en el art. 75 RBEL: En la utilizacin de los bienes de dominio pblico
se considerar: 1. Uso comn, el correspondiente por igual a todos los ciudadanos
indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los dems interesados, y se
estimar: a) General, cuando no concurran circunstancias singulares. b) Especial, si
concurrieran circunstancias de este carcter por la peligrosidad, intensidad del uso o cualquiera
otra semejante. 2. Uso privativo, el constituido por la ocupacin de una porcin del dominio
publico, de modo que limite o excluya la utilizacin por los dems interesados. 3. Uso normal,
el que fuere conforme con el destino principal del dominio publico a que afecte. 4. Uso
anormal, si no fuere conforme con dicho destino.
En el art. 75 RBEL se seala la diferencia entre uso y dominio pblico.
Ejemplo: (estructuracin tradicional de los usos comunes y privativos) bien de dominio pblico
destinado al uso pblico comn general:

Art. 50 Ley de Aguas: usos comunes de las aguas.

Art. 51 Ley de Aguas: usos comunes especiales.
Art. 53 Ley de Aguas: uso privativo.
En esta ley se da una carcterstica peculiar; por lo general para la utilizacin
de un bien de uso especial se requera una autorizacin. Por una directiva
europea que fue transcrita en el ordenamiento espaol en la ley 12/2009, en
el mbito de las aguas de uso comn especial, se sustituye la autorizacin por
una declaracin responsable.

Otro ejemplo se da en el mbito de las costas: la idea de esta ley es que se garantice el uso
comn general sobre todo lo dems, evitando la limitacin de uso de estos bienes. En el art. 31
se regulan los usos comunes, divididos en generales y especiales (Estado-reserva; CCAAadscripcin; particulares- autorizacin y concesin). En el art. 32 se regula el uso privativo.
Caractersticas: la primera de las caractersticas es el dominio pblico. Su utilizacin privativa o
especial no es un derecho de los particulares, ya que lo que fundamentalmente tratan es de
garantizar el uso comn general. Por tanto, las autorizaciones y las concesiones son
discrecionales (no es una actividad reglada); no hay derecho de utilizacin privativo o especial
previo. Las normas del Derecho comunitario, en la medida en que hablamos de un especio
fsico limitado, han obligado a que todas y cada una de las formas de obtener concesiones y
autorizaciones, estn sometidas a mecanismos concurrenciales, que permitan la libre
competencia, acabndose as el otorgamiento de ttulos para la utilizacin del bien directas.
En el caso de solicitar un ttulo para la utilizacin del bien de dominio pblico, si la
Administracin no contesta, se dara silencio administrativo negativo.
La segunda de las caractersticas sern las diferencias entre autorizacin y concesin. Las
autorizaciones son revocables, la inversin es prcticamente inexistente. Las concesiones son

irrevocables, la inversin del capital es importante. Se dan autorizaciones cuando se requiere

para la ocupacin del dominio pblico con obras fcilmente desmontables o con bienes
muebles. Se dan concesiones cuando se requiere para la ocupacin del dominio pblico con
obras fijas no desmontables. Los arts. 91 y 84.3 LPAP van a regular las autorizaciones y
concesiones.
Art. 84.3 LPAP: Las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio pblico se regirn en
primer trmino por la legislacin especial reguladora de aqullas y, a falta de normas
especiales o en caso de insuficiencia de stas, por las disposiciones de esta ley.
Art. 91 LPAP condiciones de las autorizaciones y concesiones: 1. El Ministro de Hacienda, a
propuesta de la Direccin General del Patrimonio del Estado, podr aprobar
condiciones generales para el otorgamiento de categoras determinadas de
concesiones y autorizaciones sobre bienes y derechos del Patrimonio del Estado, que
debern ser publicadas en el Boletn Oficial del Estado. 2. En defecto de condiciones
generales, las concesiones y autorizaciones se ajustarn a las que se establezcan por
el Ministro titular del departamento al que se encuentren afectados los bienes o del
que dependan los organismos pblicos que sean sus titulares o que los tengan
adscritos. Estas condiciones podrn tener un alcance general, para categoras
determinadas de autorizaciones y concesiones de competencia del departamento, o
establecerse para supuestos concretos, y su aprobacin requerir, en todo caso,
informe previo favorable del Ministro de Hacienda, que ser igualmente preceptivo y
vinculante cuando se pretenda establecer excepciones a las condiciones aprobadas con
carcter general por ste. 3. Las condiciones para el otorgamiento de autorizaciones y
concesiones podrn contemplar la imposicin al titular de obligaciones accesorias,
tales como la adquisicin de valores, la adopcin y mantenimiento de determinados
requisitos societarios, u otras de anloga naturaleza, cuando as se considere
necesario por razones de inters pblico. 4. Las autorizaciones y concesiones que
habiliten para una ocupacin de bienes de dominio pblico que sea necesaria para la
ejecucin de un contrato administrativo debern ser otorgadas por la Administracin
que sea su titular, y se considerarn accesorias de aqul. Estas autorizaciones y
concesiones estarn vinculadas a dicho contrato a efectos de otorgamiento, duracin y
vigencia y transmisibilidad, sin perjuicio de la aprobacin e informes a que se refieren
los apartados anteriores de este artculo. No ser necesario obtener estas
autorizaciones o concesiones cuando el contrato administrativo habilite para la
ocupacin de los bienes de dominio pblico.
El art. 92 LPAP sobre las autorizaciones, en su apartado dos nos dice que las autorizaciones no
son transmisibles, ya que se otorgan atendiendo a circunstancias personales. En el apartado
cuatro de este mismo artculo habla sobre la revocacin de las autorizaciones, esto se
opondra al art. 103 LRJ-PAC. La doctrina ante esto dijo que la revocacin de una autorizacin
no conllevara a indemnizacin, pero la jurisprudencia establece que la revocacin de una
autorizacin s que llevara consigo la indemnizacin, puesto que detrs se esconde una
expropiacin.

Por el contrario, en las concesiones no habra problema, el plazo de esta concesin es de cinco
aos. Est sujeta a indemnizacin. Se considera un derecho real sobre una cosa ajena,
inscribible en el Registro de la Propiedad. Son transmisibles. Estn dentro del trfico jurdico.
Hay que tener en cuenta que debern estar sujetos al rgimen de concurrencia y al pago de las
correspondientes tasas.
Por ltimo debemos sealar que una concesin de servicio pblico (contrato de servicio
pblico), no es lo mismo que una concesin demanial acto administrativo unilateral), ya que la
concesin demanial ser a riesgo y ventura, puede renunciar perdiendo slo la fianza, su
rgimen es la ley 30/92, no es un contrato aunque la forma de seleccionar quien va a ser el
concesionario sea por concurrencia. Esto no significa que una vez dada la concesin, el
concesionado se convierta en contratista.
El art. 132.2 CE habla sobre el Patrimonio Nacional, son bienes de titularidad pblica. Pueden
ser bienes de propiedad privada los bienes susceptibles de proteccin histrica. Se quiere
proteger esos bienes sin perjuicio de quien tenga su titularidad. Se les aplica unas limitaciones
a la propiedad que conllevan unas obligaciones de proteccin, a cambio tendrn exenciones
fiscales. El Patrimonio Nacional no es lo mismo que el patrimonio histrico.
Patrimonio Nacional (ley reguladora del Patrimonio Nacional): el rey no tiene en calidad de
dueo los bienes muebles e inmuebles. El rey aparte tiene una lista con sus bienes privados.
Ley del Patrimonio de la Corona, para regular el patrimonio de la familia real, el rey tiene
caudal privado con todo el dominio.
Finalmente se aprueba la ley 30/92, la gestin se atribuye a una organizacin independiente
en rgimen de derecho administrativo. Los bienes se caracterizan de titularidad estatal. Los
bienes afectados tendrn carcter histrico, cultural, etc. Se pueden inscribir en el Registro de
la Propiedad. Su rgimen se asemeja mucho ms al de los bienes patrimoniales.
DERECHO ADMINISTRATIVO ECONMICO
Estudia las formas de actividad de la Administracin, subsumindolas en tres actividades de los
poderes pblicos:

Polica: en concepto administrativo, es decir, las facultades de intervencin de la

Administracin en lo privado.
Fomento: facultades de estmulo para fomentar la riqueza.
Servicio pblico.

Hoy en da esta clasificacin es insatisfactoria, debe ser completada con la capacidad que tiene
la Administracin de realizar actividades, objetivos, de lo que sera la actividad econmica en
conjunto con la actividad privada de la Administracin. Cuando decimos en conjunto queremos
referirnos a que ha realizado estas actividades en condiciones de igualdad, garantizando la
conservacin de la libre competencia.
Actualmente, las actividades econmicas realizadas por el sector pblico, debido a la crisis, han
disminuido.

La actividad econmica de la Administracin no forma parte del Derecho Administrativo, sino

que es puro Derecho Mercantil. Pero esta actividad tiene dos efectos:
1. La sociedad que vaya a realizar una actividad pblica, tendr que tener un ttulo que la
habilite para ello. Para esto, nos remitimos a los contratos de la Administracin.
2. La Administracin puede crear para intervenir en condiciones de igualdad en el
servicio pblico o en el servicio privado, sus propias sociedades para competir en
condiciones de igualdad y libre concurrencia. sta tiene la limitacin de que ha de
existir una vinculacin entre el objeto social de creacin de la sociedad con la actividad
de servicio pblico (principio de especialidad).
POLICA O ACTIVIDADES DE INTERVENCIN.
Se incluye cualquier tipo de manifestacin, de intervencin, no slo la polica o la guardia civil.
Est vinculado al control de la Administracin (art. 84 LBRL, actividades de intervencin).
La Administracin interviene con normas, actos, respaldada por la ley, para controlar las
actividades realizadas por la iniciativa privada. Esto constituye la actividad de la polica.
El art. 84 bis. LRBL regula la liberalizacin de actividades sujetas a licencia, a control judicial.
Las tcnicas de control policial van a ser:

Autorizaciones: actos administrativos de control preventivo necesitados de aceptacin

y colaboracin por parte de los particulares.
Mandatos u rdenes de ejecucin. Ej: orden de ejecutar la reparacin de edificios,
fachadas
Inspeccin: en materia de urbanismo fundamentalmente.
Sanciones: multas, clausura de establecimiento, etc.
Intervencin de empresas.
Expropiacin.

ACTIVIDADES DE FOMENTO.
Son actividades de estmulo, mecanismos de la Administracin para premiar la actividad
privada, con carcter honorfico o para coayudar con el servicio pblico. Actualmente, se
denomina esto como actividad de prestacin.
Son actividades heterogneas entra s. Se pueden distinguir:

Ayudas de contenido econmico: directas (becas) o indirectas (beneficios fiscales). Se

exige en ellos publicidad y concurrencia (ley general de subvenciones).
Medidas de apoyo jurdico y tcnico (condecoraciones, honores, premios nacionales).

ACTIVIDADES DE SERVICIO PBLICO.

Son actividades donde la Administracin tiene una relacin ms directa con los particulares.
Estos se obligan mediante concierto (acto administrativo) a cumplir determinadas actividades
o servicios pblicos a cambio de dinero pblico de la Administracin.

Es un concepto muy ambiguo que ha ido experimentando un incremento legislativo y

conceptual tan notable, que hoy dicho contenido es prcticamente inabarcable.
El Derecho Comunitario europeo ha incluido un conjunto de determinaciones de servicio
pblico, con el nico fin de garantizar concurrencia, de garantizar una subsistencia mnima de
los servicios pblicos por parte del Estado, para garantizar la vida de los ciudadanos.
Art. 85 LRBL: 1. Son servicios pblicos locales los que prestan las entidades locales en el
mbito de sus competencias. 2. Los servicios pblicos de competencia local habrn de
gestionarse de la forma ms sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuacin:
A) Gestin directa: a) Gestin por la propia Entidad Local. b) Organismo autnomo local.
c) Entidad pblica empresarial local. d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de
titularidad pblica.
Solo podr hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado
mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan ms sostenibles y eficientes
que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se debern tener en cuenta los
criterios de rentabilidad econmica y recuperacin de la inversin. Adems, deber constar en
el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevar al Pleno para
su aprobacin en donde se incluirn los informes sobre el coste del servicio, as como, el apoyo
tcnico recibido, que debern ser publicitados. A estos efectos, se recabar informe del
interventor local quien valorar la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de
conformidad con lo previsto en el artculo 4 de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. B) Gestin indirecta, mediante las
distintas formas previstas para el contrato de gestin de servicios pblicos en el texto refundido
de la Ley de Contratos del Sector Pblico, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre. 3. En ningn caso podrn prestarse por gestin indirecta ni mediante sociedad
mercantil de capital social exclusivamente local de los servicios pblicos que impliquen ejercicio
de autoridad. Definicin de los servicios pblicos.
Concepto ms restringido en art. 128.2 CE (reserva de ley): Se reconoce la iniciativa pblica en
la actividad econmica. Mediante ley se podr reservar al sector pblico recursos o servicios
esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervencin de
empresas cuando as lo exigiere el inters general.
Art. 86 LRBL, siguiendo los parmetros del art. 128 CE, el legislador seala determinados
servicios, recursos, prestaciones esenciales, reservadas a la Administracin local, impidiendo
as la prestacin de stos por los particulares. Este hecho no significa que no haya
concesionarios por parte de empresas privadas, sino que la titularidad de estas actividades es
de la Administracin, y que la gestin de sta puede ser ejercida por un particular, mediante
contrato con la Administracin.
Adems, la Administracin tiene la obligacin de mantener y garantizar los servicios pblicos,
las necesidades o servicios esenciales, como sea necesario, incluso mediante subvenciones.
stas se rigen en libre concurrencia (el concepto de recursos y servicios esenciales se va
alterando en funcin de las situaciones sociales y econmicas del momento).

En consecuencia, se da la existencia de un debate en el que se discute los servicios que tiene

que garantizar el Estado o que, por el contrario, deban de ser gestionados y garantizados por
un particular. Se distingue:

Servicios universales.
Servicios de inters econmico general: las reglas de Derecho comunitario europeo
han trastocado los antiguos monopolios, se han liberado algunos monopolios. El
modelo eficiente ser aquel en donde las actividades econmicas esenciales estn
garantizadas por la libre concurrencia de igual titularidad. Todos estos elementos
constituyen una excepcin a la regla de la libre competencia. Son actividades sujetas a
obligaciones especficas de servicio pblico

Modos de gestin de los servicios pblicos:

Directa: se divide en mbito estatal (Administracin, organismo autnomo,
entidades pblicas empresariales, sociedades mercantiles, agencias, fundaciones
pblicas), mbito de las CCAA (igual que el mbito estatal pero sin entidades
pblicas empresariales) y mbito locas (art. 85.2 LRBL).
Indirecta: la Administracin presta el servicio a travs de entidades privadas, de
concesionarios, que tienen la gestin del servicio pblico otorgada por medio de
un contrato. Son titularidad de la Administracin. Al mbito estatal y de las CCAA
pertenecen la concesin, el concierto, la gestin del interesado, sociedad
econmica mixta (capital mayoritariamente pblico, no ntegramente). mbito
local, art. 85.2 LRBL y 113 Reglamento de servicios de las EELL.
ACTIVIDAD PBLICA ECONMICA.
A veces la distincin de sta de los servicios econmicos de inters general es muy compleja. Si
a esto le aadimos que esta actividad se presta mediante Sociedad Annima, se complica an
ms. Es puro Derecho Mercantil. Requiere publicidad y concurrencia.
La iniciativa pblica en la economa no legitima la creacin de cualquier tipo de empresa, sino
que tiene que estar plenamente vinculada con el inters general (principio de especialidad).