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mbito Subnacional:
A Experincia de Estados e
Municpios no Brasil
Jacques Marcovitch
Pedro B. A. Dallari
(organizadores)
Ficha catalogrfica
Dados internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
M321
Marcovitch, Jacques, org.
Relaes Internacionais de mbito Subnacional: A Experincia de Estados e
Municpios no Brasil. Organizado por Jacques Marcovitch e Pedro B. A. Dallari.
So Paulo: Instituto de Relaes Internacionais-Universidade de So Paulo,
2014.128p.
Textos de palestras apresentadas no mbito das disciplinas BRI-0001 e PRI-500,
Temas e Prtica em Relaes Internacionais. Ver vdeos
1. Relaes Internacionais Subnacionais. 2. Paradiplomacia. 3. Brasil Estados e
Municpios. I. Marcovitch, Jacques , org. II. Dallari, Pedro B. A., org. III. Ttulo.
Jacques Marcovitch
Pedro B. A. Dallari
(organizadores)
Universidade de So Paulo
2014
Sumrio
Entes Subnacionais e os Desafios da Globalizao - Jacques Marcovitch e Pedro Dallari............. 5
A diplomacia dos Estados da Federao - Rubens Barbosa......................................................... 10
As Relaes Internacionais do Estado de So Paulo - Rodrigo Tavares....................................... 12
Relaes Inter(sub)nacionais: O caso do Estado do Rio de Janeiro - Pedro Spadale................. 28
O processo de internacionalizao de Minas Gerais: possibilidades e
desafios - Chyara Sales Pereira..................................................................................................... 40
A Experincia da Assessoria de Cooperao e Relaes Internacionais do
Governo do Estado do Rio Grande do Sul - Tarson Nez........................................................... 48
A Secretaria Municipal de Relaes Internacionais e Federativas da
Prefeitura Municipal de So Paulo - Leonardo Barchini Rosa......................................................... 57
Paradiplomacia na Cidade do Rio de Janeiro - Laudemar Gonalves de Aguiar Neto..................... 73
Estudo de caso Municpio de Belo Horizonte - Rodrigo de Oliveira Perptuo.............................. 80
ANEXO - Disciplina: Temas e Prtica em Relaes Internacionais.......................................... 123
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Em relao ao estado do Rio Grande do Sul (RS), foi mostrado por Tarson Nez, Assessor
de Cooperao e RI, que As aes de RI do governo estadual tomam como base o programa de
governo apresentado no processo eleitoral de 2010. A candidatura de Tarso Genro tinha como
slogan Rio Grande do Sul, do Brasil e do Mundo, sinalizando de forma muito objetiva com o
compromisso de potencializar a insero do RS no cenrio mundial como instrumento para o
desenvolvimento do estado. A formulao programtica proposta destacava justamente a importncia da esfera internacional para o RS.
Passando para as capitais dos estados brasileiros da regio Sudeste, Leonardo Osvaldo
Barchini Rosa, da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais e Federativas de So Paulo
(SMRI), relatou que:
O envolvimento do governo paulistano com as RI bem anterior criao da SMRI,
e que os primeiros esforos em organizar a ao internacional da cidade foram
feitos pela ento prefeita Luiza Erundina (Partido dos Trabalhadores), no fim dos
anos 1980, dentro da Secretaria de Negcios Extraordinrios. No entanto, com o fim
do mandato, o rgo foi extinto pela administrao posterior, tendo sido retomado
somente em 2001. O Municpio de So Paulo um dos poucos no Brasil que conta
com uma secretaria municipal para lidar com os assuntos internacionais. Criada no
governo da ento prefeita Marta Suplicy (Partido dos Trabalhadores), em 2001, a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais (SMRI) foi responsvel pela estruturao e sistematizao da agenda internacional da cidade, conferindo importncia
e peso poltico s Relaes Internacionais no mbito municipal e dentro da prpria
prefeitura.
Na cidade do Rio de Janeiro, conforme Laudemar Gonalves de Aguiar Neto, da Coordenadoria de RI da Prefeitura do Rio de Janeiro, houve
a criao, pelo Decreto n 6917 de 02 de setembro de 1987, da Coordenadoria de
Relaes Internacionais e do Cerimonial CRI, ligada diretamente ao Gabinete do
Prefeito. O Rio de Janeiro tornou-se, ento, o primeiro municpio do Brasil a ter uma
estrutura exclusivamente dedicada ao tema. A recm-criada Coordenadoria passou
a contar, alm do Coordenador, Embaixador Cludio Garcia de Souza, com dois
assessores e quatro assistentes. As competncias envolvem a assessoria, a formulao e a execuo da poltica de Relaes Internacionais da Prefeitura, envolvendo
as relaes com organismos e agncias internacionais, nacionais, rgos diplomticos e demais entidades de representao estrangeira e a preparao de acordos
de cooperao e de irmanao e a participao em eventos e atividades no exterior.
Esta nova situao, por assim dizer, foi discutida em seus aspectos empricos na apresentao de Rodrigo de Oliveira Perptuo, da Secretaria de RI de Belo Horizonte, assim como de07
monstrada a atuao detalhada dessa Secretaria. Para Perptuo, [...] as relaes internacionais
praticadas por governos no centrais podem transcender a dimenso da cooperao, podendo
permear tambm outras vertentes, tais como o marketing do territrio, a atrao de investimentos
privados, a representao institucional e a captao de recursos [...].
Apesar dos muitos avanos, cabe averiguar se essas iniciativas de mbito subnacional tm
sido suficientes para o Brasil responder aos desafios da globalizao. Na dimenso ambiental,
por exemplo, enquanto as grandes potncias parecem convencidas da necessidade de migrar
para uma maior eficincia energtica e tecnologias mais limpas, os recursos necessrios a uma
ambiciosa transio para uma economia de baixo carbono esto ainda limitados. Muitos dos recursos que poderiam ter sido alocados causa ambiental foram canalizados para gastos militares
e, mais tarde, para salvar o sistema financeiro do seu colapso.
Embora o panorama da economia global continue turbulento, alguns pases tm assentado
as bases de novas formas de desenvolvimento. Esses pases tm buscado os fundamentos de
um ciclo de desenvolvimento baseado em slida arquitetura financeira, enraizado em tecnologias
mais limpas e numa matriz energtica eficiente apesar de um horizonte repleto de desafios.
Estamos em um tempo que exige o reposicionamento dos governos, das organizaes pblicas
e privadas, alm do delineamento de novos modelos de governana, com dirigentes mais sensveis
s mudanas externas para sobrelevar os interesses nacionais. Para tanto, estudos especficos so
desenvolvidos, com base em rankings globais que medem, dentre outros: a renda per capita associada esperana de vida ao nascer, o ndice de qualidade de vida, a qualidade da vida comunitria, a
qualidade da educao, os fatores de liberdade poltica, governana pblica, igualdade entre gneros
e segurana fsica individual, os nveis de emprego, a capacidade de inovao e a competitividade.
Entre os pases com patamar elevado nessas mtricas, encontram-se aqueles com consolidada ao internacional subnacional, entre os quais Blgica, Canad e Sua. Pases que, apesar
das permanentes tenses polticas internas, decorrentes de acentuada diversidade sociocultural,
esto classificados em alta escala nas variveis enunciadas, alm de deter um nmero expressivo
de universidades entre as melhores do mundo.
O que possvel aprender com esses pases que se destacam pela ao internacional
descentralizada e que chegaram a um nvel satisfatrio de educao e qualidade de vida? Nesses pases cabe destaque governana com elevada sensibilidade estratgica, fator que induz
o reposicionamento das organizaes e empresas, por meio da inovao. Os elementos diferenciadores que seguem decorrem em grande parte de uma elevada conscincia dos riscos e da
necessidade de mitig-los sem adiamentos:
1. Postura estratgica capaz de apreender tendncias globais, mudanas no entorno
e oferecer uma resposta mais rpida s expectativas da sociedade.
2. Contnuo reposicionamento das organizaes pblicas e privadas. Diante de um
entorno em rpida transformao cabe ao governo e s cadeias setoriais um rpido reposicionamento.
3. Capacidade de inovao decorrente do ambiente institucional, do sistema educacional e de pesquisa, da infraestrutura tecnolgica, da resposta eficiente demanda do mercado e da criatividade inserida no conhecimento gerado e nos resultados.
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Numa Federao, como o Brasil, o equilbrio entre o poder central e os Estados est regulado
pela Constituio, mas sempre surgem questes especficas que desafiam esse equilbrio e apresentam problemas e conflitos de interesses muitas vezes de difcil soluo. Alguns casos recentes, como a guerra tributria dos portos e a distribuio dos royalties do pr-sal, alm da questo
da criao de um imposto de valor agregado em substituio a um imposto estadual, o ICMS, so
exemplos expressivos dessa dificuldade.
A formulao e a execuo da poltica externa , segundo a Constituio, de competncia
exclusiva do governo federal, por intermdio do Itamaraty. Algumas iniciativas isoladas de Estados
que assinaram diretamente acordos internacionais claramente se chocaram com a competncia
exclusiva do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). A maior projeo externa do Pas e o
crescimento da economia brasileira fizeram com que aumentassem o nmero de altos dignitrios
no Brasil e os contatos com o exterior em todos os nveis, federal, estadual e mesmo municipal.
Com a globalizao, as facilidades de comunicao e de transportes, outra rea passou
a ser afetada pelos crescentes contatos externos dos Estados federativos: a poltica externa.
Levando em conta as transformaes por que passam as relaes internacionais, em funo da
interdependncia financeira e, sobretudo, comercial, as relaes entre o governo de Braslia e
os Estados e municpios passaram a requer um permanente dilogo, de troca de informaes e
de consultas, para maior coordenao e maior harmonia nos diversos nveis de relacionamento
externo do Brasil.
A descentralizao poltica, depois de 1985, o processo de integrao regional, principalmente com a criao do Mercosul, em 1991, e a abertura e a estabilidade econmicas, iniciadas
nos anos 1990, foram alguns dos principais fatores que contriburam para a emergncia da diplomacia federativa no Brasil.
Desde 1997, o Itamaraty decidiu abrir escritrios regionais para trabalhar com os Estados
mais de perto e de forma mais coordenada. Hoje h representao do MRE em oito Estados:
Amazonas, Minas Gerais, Paran, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Santa Catarina e So Paulo. Nos ltimos 30 anos, a comear pela iniciativa do governador Leonel Brizola
no Rio em 1985, comearam a ser criadas Secretarias de Relaes Internacionais no chamado
nvel subnacional, isto , dos Estados. Hoje todos os Estados da Federao, com exceo do
Maranho, mantm um setor do governo voltado para os contatos externos. Alguns Estados estabeleceram escritrios no exterior, como a Bahia e o Par. Alm destes, o Distrito Federal e o Rio
Grande do Sul tm planos para abrir delegaes no exterior neste ano.
1 Vdeo da palestra disponvel em: <http://iptv.usp.br/portal/video.action?idItem=10965>. Acesso em 19 ago. 2014
2 Rubens Barbosa foi representante do Brasil junto a ALADI em Montevidu (1991-1994), Embaixador do Brasil em Londres (19941999) e em Washington (1999-2004). Atualmente Presidente do Conselho de Comrcio Exterior da Fiesp, Membro do Gacint da
USP, editor responsvel da revista Interesse Nacional e consultor de negcios.
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Visitantes estrangeiros buscam contatos com os Estados depois de manterem entendimentos com Braslia. Compromissos internacionais, especialmente em questes relacionadas com
comrcio exterior e meio ambiente, muitas vezes encontram problemas de execuo em vista
de normas estaduais. Os impostos estaduais, como o ICMS, tm sido obstculos abertura de
mercados para produtos estrangeiros, muitas vezes influindo em sentido contrrio aos esforos
do governo federal.
A inexistncia de um marco jurdico de cooperao internacional descentralizada, contudo,
tende a dificultar a coordenao das aes internacionais dos Estados com o governo central.
Nesse contexto, o Estado de So Paulo inovou ao estabelecer, em abril de 2012, um plano de
atuao internacional, denominado So Paulo no Mundo: Plano de Relaes Internacionais 20112014.
Esse plano estabelece trs objetivos gerais, que delineiam os eixos orientadores das relaes internacionais do governo estadual, 16 prioridades setoriais e 54 metas especficas quantificveis, definidas por todas as secretarias estaduais. Os trs objetivos gerais so: elevar o nvel de
participao do Estado de So Paulo no contexto da intensificao do papel regional e global do
Brasil; contribuir para a governana democrtica e o desenvolvimento de parcerias entre os povos; e promover o desenvolvimento sustentvel do Estado de So Paulo, harmonizando os seus
pilares econmico, social e ambiental e garantindo o bem-estar das futuras geraes.
Discutido desde o incio com o Itamaraty, o plano paulista o primeiro dessa natureza no
Brasil - e um dos primeiros em nvel global - e se justifica pela importncia do mais importante
Estado da Federao no cenrio internacional. Com um produto interno bruto (PIB) de US$ 798
bilhes, o Estado a 18. maior economia do mundo e a segunda maior da Amrica do Sul, depois do Brasil. Se comparado com outras regies, So Paulo a 7 mais rica, atrs de Estados
nos EUA (Califrnia, Texas, New York), na China (Guangdong e Jiangsu) e no Japo (Tquio).
Das 20 maiores empresas do mundo, 14 tm escritrios de representao em So Paulo. Muitos
Estados norte-americanos e regies europeias tambm esto representados na capital paulista.
Com a presena do ministro Antonio Patriota, que registrou a cooperao e a coordenao
do Estado de So Paulo com o governo federal na rea internacional, o governador Geraldo
Alckmin ps em vigncia o plano. Dando seguimento a medidas concretas para implementar da
melhor maneira possvel o Plano de Relaes Internacionais, o governo de So Paulo e a Fiesp
assinaram recentemente convnio para melhor coordenarem as aes de promoo comercial,
de misses comerciais ao exterior e de recepo de autoridades que visitem nosso Estado.
A diplomacia federativa responde aos desafios da globalizao e da convenincia de descentralizao do poder pblico. So Paulo e o governo federal deram os primeiros passos concretos nessa direo.
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Introduo
O Estado de So Paulo, como 19 maior economia do mundo e principal polo financeiro e industrial da Amrica Latina, mantm uma prspera atividade internacional desde o sculo XIX. O artigo dividido em 4 partes. Em primeiro lugar, traa-se o enquadramento cientfico da diplomacia
federativa, desde o seu incio nos anos 1980 at os dias de hoje. Em segundo lugar, descreve-se
o ordenamento jurdico e poltico da diplomacia federativa em outros pases. Na terceira parte,
foca-se o contexto brasileiro, estabelecendo uma dicotomia entre as amplas atividades internacionais dos Estados brasileiros e o tmido amparo constitucional dessas aes. Finalmente, o artigo
centra-se no caso especfico do Estado de So Paulo, dando um especial destaque gesto
Geraldo Alckmin (2011-2014).
1. O que a diplomacia federativa?
O conceito de diplomacia federativa (ou paradiplomacia4, cooperao internacional descentralizada, poltica externa federativa, microdiplomacia, diplomacia constitutiva, ou ps-diplomacia5),
engloba um conjunto de aes internacionais conduzidas por governos subnacionais, regionais,
municipais ou, simplesmente, no centrais. Esta nova dimenso das relaes internacionais o resultado natural de duas foras motrizes: a globalizao veloz e a tendncia de descentralizao do
poder pblico. O mundo atual caracterizado pelo entrelaamento entre economias e sociedades
nacionais, o que estimula a eroso das barreiras geogrficas atividade socioeconmica. A tradi1 Vdeo da palestra disponvel em: < http://iptv.usp.br/portal/video.action?idItem=10964> . Acesso em 19 ago. 2014.
2 Rodrigo Tavares Assessor Especial para Assuntos Internacionais do Governo do estado de So Paulo (2011). formado pelas
universidades de Harvard, Berkeley/Califrnia, Gotemburgo (Ph.D.) e Columbia (ps-doutorado). Em 2008, 2009 e 2010 foi convidado
pelo Secretariado da ONU para escrever os relatrios anuais do Secretrio Geral Ban Ki-moon sobre o desenvolvimento da frica.
3 CARDOSO, Fernando Henrique (1998), O Presidente Segundo o Socilogo: Entrevista de Fernando Henrique Cardoso a Roberto Pompeu de Toledo. So Paulo: Companhia das Letras, p. 263.
4 Em grego, o prefixo para significa complemento de, assistente de, em paralelo com, alm de, ou subsidirio de.
5 Termo proposto em AGUIRRE, Iaki (1999), Making Sense of Paradiplomacy? An Intertextual Enquiry about a Concept in Search of
a Definition in Francisco Aldecoa e Michael Keating (Eds.), Paradiplomacy in Action: The Foreign Relations of Subnational Governments.
London e Portland: Frank Cass, 1999, p. 205. Segundo o autor, o ponto de referncia das relaes internacionais de governos regionais
no deveria ser o Estado central. O fenmeno no seria, assim, um complemento da diplomacia clssica, mas estaria alm dela.
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cional distino entre assuntos domsticos e assuntos externos , consequentemente, cada vez
mais difcil de demarcar6, abrindo espaos para novos atores internacionais como empresas multinacionais, sindicatos, fundaes, ONGs, movimentos sociais e, naturalmente, governos regionais.
Ainda que os mundos acadmico e poltico tenham despertado para a diplomacia federativa
na dcada de 19807, s nas dcadas seguintes houve uma erupo de publicaes cientficas
sobre este tema, o que sinaliza o interesse da academia em decifrar uma prtica cada vez mais
comum nas relaes internacionais8. Se analisados no microscpio, estes trabalhos cientficos
convergem, em larga medida, na definio de paradiplomacia, descrevendo-a como o envolvimento de governos subnacionais nas relaes internacionais, por meio do estabelecimento de
contatos, formais e informais, permanentes ou provisrios (ad hoc), com entidades estrangeiras
pblicas ou privadas, objetivando promover resultados socioeconmicos ou polticos9.
O primeiro ciclo de publicaes focava-se nas regies da Europa10 (Flandres11, Pas Basco12),
EUA13 e Canad14. Mais recentemente, porm, a literatura tem contemplado tambm o resto do
6 ROSENAU, James (1997), Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge e Nova
York: Cambridge University Press; ALDECOA, Francisco e KEATING, Michael , Introduction, in Francisco Aldecoa e Michael Keating
(Eds.) op. cit., p. VII.
7 Os primeiros trabalhos foram DUCHACEK, Ivo D. (1986a), International Competence of Subnational Governments: Borderlines and
Beyond in Oscar J. Martinez (Ed.), Across Boundaries: Transborder Interaction in Comparative Perspective. El Paso: Texas Western
Press; DUCHACEK, Ivo D. (1986b), The Territorial Dimensions of Politics: Within, Among, and Across Nations. Boulder and London:
Westview Press; DUCHACEK, Ivo; LATOUCHE, D; STEVENSON, G.. (1988), Perforated Sovereignties and International Relations:
Trans-Sovereign Contacts of Subnational Governments, New York and London: Greenwood.
8 MICHELMANN, Hans J.; SOLDATOSSoldatos, Federalism and international Relations: the Role of Subnational Units. Oxford e New
York: Oxford University Press, 1990; HOCKING, B., Localizing Foreign Policy: Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy.
London and New York: Macmillan and St. Martins Press, 1993; HOCKING, B. (Ed.), Foreign Relations and Federal States. London:
Leicester University Press, 1993; HOCKING, B. (1997), Regions and International Relations in M. Keating e J. Loughlin (Eds.), The
Political Economy of Regionalism. London: Belhaven; ALDECOA, Francisco; KEATING, Micheal (Eds.), op. cit.; GRUBISA, Damir,,
Paradiplomacy in Action: The Foreign Relations of Subnational Governments. London: Mediterranean Politics, 1999; LECOURS, Andr
(2002), Paradiplomacy: Reflections on the Foreign Policy and International Relations of Regions in International Negotiation, v, 7,1,
p. 91-114; LACHAPELLE, Guy e PAQUIN, Stphane (2005), Why do Sub-states and Regions Practice International Relations? in Guy
Lachapelle e Stphane Paquin (Eds.), Mastering Globalization: New Sub-States Governance and Strategies. Abingdon e New York:
Routledge.
9 CORNAGO, No (1999), Diplomacy and Paradiplomacy in the Redifinition of International Security: Dimensions of Conflict and Cooperation in Francisco Aldecoa e Michael Keating (Eds.), op. cit., p. 40; DUCHACEK, Ivo D. (1986b), op. cit, p. 246-7.
10 PALARD, Jacques (1999), Les Relations Internationales des Rgions en Europe. Qubec: Institut Qubcois des Hautes Etudes
Internationales, Universit Laval; BLATTER, Joachim, et. al (2008), The Foreign Relations of European Regions: Competences and
Strategies in West European Politics, v. 31 (3).
11 CRIEKEMANS, David (2006), How Subnational Entities Try to Develop Their Own Paradiplomacy: The case of Flanders (19932005). Apresentado na conferncia Challenges for Foreign Ministries: Managing Diplomatic Networks and Optimising Value. Genebra,
31 de maio.
12 UGALDE, Alexander (1999), The International Relations of Basque Nationalism and the First Basque Autonomous Government
(1890-1939) in Francisco Aldecoa e Michael Keating (Eds.), op. cit.
13 FRY, Earl H. (1998), The Expanding role of State and Local Governments in U.S. Foreign Affairs. New York: Council on Foreign Relations Press; KINCAID, John (1999), The International Competence of US States and their Local Governments in Francisco Aldecoa e
Michael Keating (Eds.), op. cit., p. 111-133.
14 BERNIER, Ivan; THRIEN Jean-Philippe (1994), Le comportement international du Qubec, de lOntario et de lAlberta dans le
domaine conomique in tudes internationals, v. 25 (3), p.453-486; BALTHAZAR, Louis (1999), The Qubec Experience: Success or
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mundo15, incluindo o Brasil16. Praticamente concludos os estudos empricos das prticas internacionais das regies, a mais recente vaga de publicaes concentra-se nas aes externas conduzidas
por estas entidades em reas especficas, como meio ambiente17; foca a contribuio de atores
especficos, como governadores estaduais18; ou aventura-se na construo das primeiras teorias
explanatrias19.
Apesar da maioria das publicaes salientar o carter irreversvel da paradiplomacia,
importante registrar tambm a existncia de vozes dissonantes que alertam para a possvel desestabilizao causada por esta prtica20. Sublinha-se frequentemente o fato de que acordos internacionais entre governos subnacionais e entre estes e Estados estrangeiros no serem regidos
pela Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969 (entrou em vigor em 1980)21. Os
primeiros trabalhos acadmicos sobre diplomacia federativa iluminavam tambm a possibilidade
de a poltica externa regional refletir a ambio autonomista ou independentista de algumas regies, como o Pas Basco, Qubec ou Flandres. Com o passar do tempo, o estudo da paradiplomacia se emancipou deste debate, cunhando-se o termo protodiplomacia para descrever estas
Failure? in Francisco Aldecoa e Michael Keating (Eds.), op. cit., p. 153-169.
15 RAVENHILL, John (1999), Federal-State Relations in Australian External Affairs in Francisco Aldecoa e Michael Keating (Eds.), op.
cit., p. 134-152; MAKARYCHEV, Andrey S. (1999), Russian Regions as International Actors in Demokratizatsiya, v. 7 (4), p. 501-526;
JAIN, Purnendra (2005), Japans Subnational Governments in International Affairs. London e New York: Routledge; MICHELMANN,
Hans (2009) (Ed.), Foreign Relations in Federal Countries. Montreal: McGill University Press.
16 BARRETO, Maria Ins (2001), Gesto Estratgica do Poder Executivo do Estado de So Paulo Frente ao Processo de Integrao
Regional do Mercosul. Tese de Doutorado em Administrao, Fundao Getlio Vargas, Escola de Administrao de Empresas de
So Paulo; VIGEVANI, Tullo (Ed.) (2004), A Dimenso Subnacional e as Relaes Internacionais. So Paulo: UNESP; BRIGAGO,
Clvis (2005), Relaes Internacionais Federativas do Brasil: Estados e Municpios. Rio de Janeiro: Gramma; NUNES, Carmen Juara
da Silva (2005), A Paradiplomacia no Brasil: O Caso do Rio Grande do Sul. Dissertao de Mestrado em Relaes Internacionais,
Universidade Federal do Rio Grande do Sul; VIGEVANI, Tullo (2006), Problemas para a Atividade Internacional das Unidades Subnacionais: Estados e Municpios Brasileiros in Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 21 (62); CASTELO BRANCO, lvaro Chagas
(2008), Paradiplomacia e Entes No-Centrais no Cenrio Internacional. Curitiba: Juru Editora; BARROS, Marinana Andrade (2010), A
Atuao Internacional dos Governos Subnacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey; SALOMON, Monica (2011), Paradiplomacy in the
Developing World: The Case of Brazil in Mark Amen, et. al. (Eds.), Cities and Global Governance: New Sites for International Relations.
Surrey e Burlington: Ashgate.
17 EATMON, Thomas D. (2009), Paradiplomacy and Climate Change: American States as Actors in Global Climate Governance in
Journal of Natural Resources Policy Research, v. 1, n. 2, p. 153165; OSOFSKY, Hari M. (2010), Multiscalar Governance and Climate
Change: Reflections on the Role of States and Cities at Copenhagen in Maryland Journal of International Law, v. 25, p. 64-85.
18 MCMILLAN, Samuel Lucas (2008), Subnational Foreign Policy Actors: How and Why Governors Participate in U.S. Foreign Policy
in Foreign Policy Analysis, v. 4, p. 227253.
19 LACHAPELLE, Guy e PAQUIN, Stphane (2005), Why do Sub-states and Regions Practice International Relations? in Guy
Lachapelle e Stphane Paquin (Eds.), op. cit.; DEFORCHE, Peter e DEFORCHE, Jana (2010), Going Beyond Paradiplomacy? Adding Historical Institutionalism to Account for Regional Foreign Policy Competences in The Hague Journal of Diplomacy, v. 5, p. 151-171.
20 REZEK, Francisco (2005), Direito Internacional Pblico. Curso Elementar. So Paulo: Saraiva, 10a ed. p. 234.
21 De acordo com a Conveno, tratado significa um acordo internacional concludo por escrito entre Estados e regido pelo Direito
Internacional, quer conste de um instrumento nico, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja a sua denominao especfica (Art. 2, inc. I, alnea a, itlico adicionado). Esta viso tradicional do Direito Internacional tem sido frequentemente
questionada. Por exemplo, a possibilidade de Estados desprovidos de personalidade jurdica internacional celebrarem tratados foi
reconhecida pela Conveno das ONU sobre o Direito do Mar (1982) (Art. 305, inc.1, alnea d). Co-operation in Francisco Aldecoa e
Michael Keating (Eds.), op. cit., p. 40; DUCHACEK, Ivo D. (1986b), op. cit, p. 246-7.
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resultados da conferncia Rio-92) no seu Art. 28, ou a Declarao de Istambul sobre Assentamentos Humanos (Habitat II, 1996) no Art. 12 valorizam e reconhecem tambm a legitimidade do
poder local na discusso e na deciso sobre temas globais. O Mercosul caminha na mesma direo. Em 2004, na Cpula de Ouro Preto, constituiu-se o Foro Consultivo de Municpios, Estados
Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul de forma a criar um espao de participao
direta dos governos subnacionais na estrutura institucional do Mercosul.
3. Diplomacia Federativa no Brasil
A redemocratizao ocorrida nos anos 1980 e a consequente descentralizao poltica, a integrao regional na Amrica Latina e a abertura e estabilidade econmica iniciadas nos anos
1990 foram os principais motivadores da diplomacia federativa no Brasil. Todavia, no h ainda
um modelo institucionalizado de atuao internacional dos entes no centrais no ordenamento
jurdico brasileiro.29 A Constituio Federal de 1988 no prev a possibilidade de que Estados federados, Distrito Federal e municpios desenvolvam relaes internacionais. O art. 21-I determina
que compete Unio manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes
internacionais. J o art. 84 dispe que compete privativamente ao Presidente da Repblica: VII
- manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional.
Mesmo sem amparo constitucional, a diplomacia federativa tem sido praticada diariamente,
sem necessariamente afrontar o estado de direito. Isto realizado de duas formas. Em primeiro lugar, a Constituio concede aos estados e municpios amplas competncias nas reas de
sade; patrimnio histrico, cultural e paisagstico; cultura, educao e cincia; meio ambiente;
habitao; e combate pobreza (Art. 23). Muitos entes federados tm usado destas prerrogativas
atravs de programas e acordos internacionais. As atividades internacionais representam, desta
forma, a externalizao das suas competncias domsticas. Em segundo lugar, possvel inferir
do art. 52 da Constituio que os Estados e municpios tm capacidade de iniciar operaes externas de natureza financeira, que devero ser, contudo, autorizadas pelo Senado Federal.30 Desde os anos 90 que vrios entes federados mantm negociaes diretas com entidades externas
de crdito como o BIRD, BID ou JICA.
Criou-se desta forma um consenso em torno da premissa que a lei fundamental brasileira
no probe a atuao dos entes federados no exterior. As restries jurdicas que existem confinam-se apenas prtica de alguns atos especficos, como a celebrao de tratados. Aceita-se,
deste modo, que os entes federados atuem externamente, desde que tratem de assuntos que
digam respeito especificamente s suas competncias constitucionais.
De fato, ainda antes da adoo da Carta Magna de 1988, as unidades federativas brasileiras entraram no jogo das relaes internacionais. Em 1982, ano em que os governadores comearam a ser eleitos diretamente, Leonel Brizola, Governador do Estado do Rio de Janeiro, institui
29 CASTELO BRANCO, lvaro Chagas (2008), op. cit, p.18; BARROS, Marinana Andrade e (2010), A Atuao Internacional dos
Governos Subnacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey, p.58
30 O art. 52, tratando de competncias privativas do Senado Federal, estatui, no inciso V, competir cmara alta autorizar o
eraes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios.
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atores subnacionais estrangeiros, ou ao celebrar memorandos com pases sobre relaes internacionais subnacionais, o Governo brasileiro torna inequvoco o seu reconhecimento da legitimidade dos entes federados para as relaes internacionais.36
Interessante tambm o fato de os Presidentes Fernando Henrique Cardoso e Lula da Silva
terem, de certa forma, estimulado a diplomacia federativa ao incluir representantes estaduais e
municipais em misses e visitas oficiais. A incluso, por parte do Presidente Lula, dos governadores Geraldo Alckmin (SP), Acio Neves (MG), Blairo Maggi (MT) e Zeca do PT (MS) em uma
importante misso comercial China, pouco tempo aps ter tomado posse, paradigmtica. A
Presidente Dilma est seguindo o mesmo caminho. Em sua viagem a Cuba, no incio de 2012, o
governador Jaques Wagner (BA) integrou a comitiva.
As tentativas para cristalizar legalmente a diplomacia federativa, porm, no se materializaram. A primeira tentativa foi em 2005, por interveno do ento deputado federal Andr Costa
(PDT-RJ), diplomata de carreira, que apresentou uma Proposta de Emenda Constitucional - PEC
(475/2005).37 A PEC recebeu parecer contrrio do relator da Comisso de Constituio e Justia
e de Cidadania (deputado Ney Lopes, PFL-RN) que a considerou inconstitucional e foi arquivada no incio da legislatura seguinte do Congresso, em janeiro de 2007. A segunda tentativa foi o
Projeto de Lei do Senado n.98 de 2006, apresentado pelo Senador Antero Paes de Barros (PSDB-MT). A Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional manifestou-se pela aprovao do
projeto, na forma de um substitutivo que fazia meno expressa possibilidade de os governos
subnacionais brasileiros formarem acordos internacionais, mas acabou rejeitado em 2010.
Apesar desta anfibologia constitucional, a diplomacia federativa cada vez mais preponderante no Brasil. Vinte e seis dos 27 governos estaduais mantm atividades internacionais que
so ancoradas em Secretarias Estaduais (Bahia, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Roraima, Santa Catarina); Secretarias Adjuntas ou Sub-Secretarias (Amazonas, Rio de Janeiro); assessorias,
coordenadorias, assessorias especiais, departamentos, diretorias, comits ou superintendncias
(Acre, Alagoas, Cear, DF, Esprito Santo, Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Piau, Rondnia, Rio Grande do Norte, So Paulo, Sergipe, Tocantins); ou agncias de desenvolvimento (Amap). De acordo com a SAF, cerca de 100 prefeituras
brasileiras tm, tambm, atividades internacionais.
Outros estados estabeleceram escritrios no exterior, como a Bahia, que mantm um escritrio instalado no Centro de Negcios da APEX em Pequim, e o Par que tem escritrios em
Pequim (com cerca de 10 pessoas), Xangai e Shenzhen, em parceria com a Cmara de Comrcio
chinesa.
4. Diplomacia Federativa no Estado de So Paulo
O Estado de So Paulo mantm relaes internacionais possivelmente desde sua fundao. Sim36 RODRIGUES, Gilberto Marcos Antonio (2008), Relaes Internacionais Federativas no Brasil. Dados [online], v.51, n. 4, pp.
1015-1034.
37 A PEC da Paradiplomacia props acrescentar o 2 ao art. 23 da CF, com o seguinte teor: Os Estados, Distrito Federal e
municpios, no mbito de suas competncias, podero promover atos e celebrar acordos ou convnios com entes subnacionais
estrangeiros, mediante prvia autorizao da Unio, observado o art. 49, I, e na forma da lei.
20
bolicamente, So Paulo de Piratininga, fundada em 1554, nasceu pela interveno direta de dois
jesutas nascidos fora do Brasil (espanhol e portugus). A internacionalizao do Estado iniciou-se, contudo, de forma substantiva no sculo XIX. No seguindo diretrizes centralistas ou institucionais, a internacionalizao aconteceu espontaneamente, como consequncia da imigrao e
da abertura do setor privado ao exterior. Paulatinamente, o estado tornou-se um dos locais mais
cosmopolitas em nvel mundial, abrigando, por exemplo, as maiores comunidades italiana, japonesa, portuguesa e libanesa fora dos respectivos pases de origem. Estima-se que, em 1920, 18
por cento da populao do Estado era estrangeira. Cerca de 150 nacionalidades esto atualmente
representadas no Estado.
4.1 Dimenso Econmica
So Paulo tambm se abriu a investimentos privados externos. Paradigma disso o papel fundamental que teve a So Paulo Tramway, Light and Power Company, empresa de capital
canadense, em atividades de gerao, distribuio de energia eltrica e transporte pblico por
bondes em So Paulo (1901-1981). Outro gigante francs, a Rhodia, instalou sua primeira fbrica de produtos qumicos e farmacuticos no Brasil (em Santo Andr, So Paulo) em 1921. Foi,
possivelmente, o primeiro investimento direto estrangeiro (IDE) no Estado. No mesmo perodo, o
italiano Francesco Matarazzo criou, a partir de So Paulo, o maior complexo industrial da Amrica
Latina do incio do sculo XX (Indstrias Reunidas Fbricas Matarazzo). Ainda hoje a atuao
internacional do Estado de So Paulo alimentada fortemente pelo setor privado. A Federao
das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), principal entidade de representao das indstrias do Estado, tem uma vigorosa atuao internacional, desenvolvida pelo seu Departamento
de Relaes Internacionais e Comrcio Exterior (DEREX), onde trabalham cerca de 50 pessoas.
Em 2011, a FIESP realizou 224 reunies institucionais com visitantes estrangeiros e emitiu 235
mil certificados de origem.
A abertura de So Paulo ao exterior explica, em larga medida, sua atual pujana econmica.
Com um PIB de R$ 1.466.977,00 (2012), o Estado a 19 maior economia do mundo e a 2 maior
na Amrica do Sul (depois do Brasil). Se comparado com outras regies, So Paulo a 7 regio
mais rica, s ficando atrs de estados nos EUA (Califrnia, Texas, Nova York), China (Guangdong,
Jiangsu) e Japo (Tquio). A regio metropolitana abriga a maior concentrao de empresas multinacionais no hemisfrio Sul, sendo, por exemplo, a rea com maior concentrao de empresas
suecas e alems no planeta. Das 20 maiores empresas do mundo na lista da Forbes, 14 tm escritrios de representao em So Paulo. Levantamento recente publicado na revista Veja, usando
indicador elaborado pela Economist Intelligence Unit, revela que o Estado de So Paulo o mais
bem preparado para receber o fluxo recorde de investimento estrangeiro que chegar ao pas nos
prximos anos (o Estado lidera ou co-lidera nos quesitos ambiente poltico, ambiente econmico,
polticas para investimentos estrangeiros, recursos humanos, infraestrutura, e sustentabilidade).38
21
24
por parte do Ministrio. A resposta do Itamaraty, expressa em 18 de julho do mesmo ano por intermdio da Consultoria Jurdica:
a) Reconhece a inegvel fora da paradiplomacia no cenrio internacional;
b) Sublinha que a falta de institucionalizao jurdica da paradiplomacia no Brasil no
inibe a atuao internacional dos entes subnacionais;
c) D respaldo s atividades paradiplomticas dos entes federados quando focadas nas
reas de competncia estadual/municipal, estabelecidas pela Constituio federal (e.g.
saneamento, transportes, segurana pblica, meio ambiente, administrao penitenciria, desenvolvimento econmico, sade etc.);
d) Atesta que a consulta Unio, relativa celebrao de acordos com entes estrangeiros,
s ter que ser realizada quando houver transferncia de recursos financeiros, sem prejuzo de outras consultas que se julguem pertinentes;
e) Esclarece que acordos internacionais firmados pelos entes subnacionais brasileiros fazem parte do ordenamento jurdico administrativo interno.
Este posicionamento reveste-se de particular importncia porque contribui, de forma tangvel, para a institucionalizao jurdica da diplomacia federativa no Brasil. O parecer da Consultoria
Jurdica do Ministrio subsidiar um decreto de cooperao internacional que dever ser firmado
em outubro de 2013 pelo governador Geraldo Alckmin.
5. Concluses
A diplomacia federativa um dos principais paradigmas das relaes internacionais. Discreta em
forma e contedo, constitui-se como uma mudana importante na prtica da diplomacia.40 Cada
vez mais a ao diplomtica deve ser vista de forma multifacetada e plural (multi-layered),41 onde
atuam vrios atores em diferentes campos. O Brasil, porm, no est ainda totalmente preparado
para esta nova realidade. Como afirmou Jos Flvio Sombra Saraiva, o Brasil um exemplo extraordinrio de descompasso entre os aspectos formais e reais, no que tange dimenso da ao
externa dos entes federativos. H quase um abismo entre palavras e gestos.42
necessrio, por isso, que haja uma melhor definio de parmetros e demarcao de
fronteiras. Em vrias outras reas de competncia comum entre a Unio e os entes federados
como sade, educao e questes fiscais o Brasil tem experincias acumuladas. Nessas reas
existe um alto grau de relacionamento tcnico entre as partes envolvidas e existe uma demarcao de funes relativamente clara. Um bom exemplo disso o Conselho Nacional de Poltica
Fazendria (CONFAZ).
A rea internacional mantm-se, contudo, pouco coordenada. No existem reunies inter40 PAQUIN, Stphane (2005), Les Actions Extrieures des Entits Subtatiques: Quelle Signification pour la Politique Compare
et les Relations Internationales in Revenue Internationale de Politique Compare, v. 12 (2), p. 129-142; CAMARGO, No (2010),
On the Normalization of Sub-State Diplomacy in David Criekemans (Ed.), Regional Sub-State Diplomacy Today. Leiden e Boston:
Martinus Nijhoff, p.14.
41 HOCKING, B. (Ed.) (1993), Foreign Relations and Federal States. London: Leicester University Press.
42 SARAIVA, Jos Flvio Sombra (2004), A Busca de um Novo Paradigma: Poltica Exterior, Comrcio Externo e Federalismo no
Brasil, in Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 47 (2), p. 131-162. Today. Leiden e Boston: Martinus Nijhoff, p.201.
25
governamentais permanentes, um conselho coordenador ou qualquer outra prtica institucionalizada. Onde termina a atuao dos estados e comea a poltica externa da Unio? O bom
senso diz-nos que a Unio dirime assuntos de alta poltica (high politics)43, enquanto os entes
federados tratam de baixa poltica (low politics), mas falta coordenao entre estas atividades.
No citado discurso de Luiz Felipe Lampreia, que inaugurou a expresso diplomacia federativa,
o ento Chanceler j sublinhava que essa nova e dinmica dimenso da nossa diplomacia
requer um esforo permanente de dilogo, de troca de informaes e de consultas entre o
Executivo federal e as Regies, Estados e Municpios, de forma que haja a maior coordenao
e a maior harmonia possvel nos diversos nveis do relacionamento internacional do Brasil.44
Em nvel estadual, o Plano de Relaes Internacionais do Governo de So Paulo define os
primeiros pontos cardinais de um territrio cujas fronteiras ainda no se conhecem totalmente.
uma primeira contribuio.
Alm da falta de coordenao, existe ainda alguma volatilidade jurdica. Como discutido
no colquio organizado pela SAF em outubro de 2011, acima mencionado, a inexistncia de
um marco jurdico da cooperao internacional descentralizada dificulta, confunde e inibe as
aes internacionais de unidades subnacionais, cujas competncias constitucionais exclusivas e comuns legitimam a sua atuao. A diplomacia federativa de facto e de jure no caminham em sintonia.
Finalmente, existe ainda falta de conhecimento das oportunidades existentes e falta de experincia especfica45 em poltica internacional dos governantes e tcnicos locais.
Apesar da formao em Relaes Internacionais ser cada vez mais popular nas universidades, o pas ainda carece de quadros e de expertise nesta rea, o que nos obriga a estar
alertas relativamente sustentabilidade da paradiplomacia no Brasil. Como tambm alertou
Salomon, a maioria das atividades internacionais de municpios e estados brasileiros so,
na verdade, propostas pelos parceiros estrangeiros, no tendo os entes federados tradio
de iniciativa.46
Apesar destes obstculos, a prtica da paradiplomacia to irreversvel quanto a sua
contribuio para o desenvolvimento do Brasil. Devem-se somar, no subtrair, esforos para
projetar o pas no exterior. O interesse do Governo federal em aumentar a pauta exportadora
brasileira, por exemplo, abre certamente oportunidades para a ao no exterior dos entes
federados. Como afirmou Palombra, no momento em que os governos nacionais decidem
partilhar a sua soberania com as suas regies internas, o seu escopo de poder pode, na
verdade, aumentar e no diminuir. De fato, o aspecto mais notvel do poder dos pases neste
sculo que ele continua a aumentar, apesar da tendncia de descentralizao regional.47 O
43 relativamente fcil inserir no campo exclusivo da Unio assuntos como defesa e segurana nacional, imigrao e questes
fronteirias, o reconhecimento internacional de Estados e de governos, e relaes diplomticas e consulares.
44 Citao em CASTELO BRANCO, lvaro Chagas (2008), op. cit., p.92.
45 CASTELO BRANCO, lvaro Chagas (2008), op. cit, p. 89
46 SALOMON, Monica (2011), Paradiplomacy in the Developing World: The Case of Brazil in Mark Amen et. al. (Eds.), Cities
and Global Governance: New Sites for International Relations. Surrey e Burlington: Ashgate, p.54.
47 LA PALOMBRA, J. (1994), International Firms and National Governments: Some Dilemmas, in The Washington Quarterly, v.
26
17, n. 2, p.89-99
27
Relaes Inter(sub)nacionais:
O caso do Estado do Rio de Janeiro1
Pedro Spadale*
1. Introduo
O campo de estudos das Relaes Internacionais (RI) tem seu nascimento logo aps o fim da 1
Guerra Mundial, fruto da unio de esforos de profissionais de distintas origens acadmicas que
buscavam compreender as causas que levavam guerra e evitar que novos conflitos de larga escala voltassem a ocorrer. Entretanto, as relaes entre as naes antecedem em muito, evidentemente, o estabelecimento de uma abordagem cientfica interdisciplinar com vistas compreenso
deste fenmeno.
Por sua vez, a interao poltica, econmica, comercial, social e cultural entre regies e
cidades de diversas partes do mundo tambm algo milenar e que remete s civilizaes mais
antigas do nosso planeta. Muito antes dos Estados nacionais nascerem, as vilas, os povoados,
os feudos, as regies, os pequenos reinos, enfim, os diversos tipos de aglomeraes humanas
organizadas em um delimitado territrio interagiam fortemente entre si, seja disputando por terras
e suas riquezas, seja cooperando por meio do comrcio e do intercmbio de cultura e do conhecimento.
Da mesma forma, portanto, que a disciplina das RI criada com alguns sculos de atraso
em relao ao nascimento de seu objeto de estudo a interao entre os Estados-Nao , o
estudo cientfico do relacionamento entre entes subnacionais de diferentes pases iniciado de
forma muito mais tmida e, vale dizer, ainda mais atrasada do que o caso das RI.
A compreenso das dinmicas que caracterizam o fenmeno dos intercmbios regionais e
locais de espaos por vezes geograficamente muito distantes, classificado por alguns analistas
como paradiplomacia, algo recente no mundo e ainda mais incipiente no Brasil. Nesse contexto, vale destacar a importncia da iniciativa da Universidade de So Paulo em fomentar este
debate em torno de um dos temas menos estudados no vasto universo das RI, a interao global
de governos subnacionais, com suas mais variadas dinmicas e motivaes.
A experincia do Estado do Rio de Janeiro em matria de insero internacional possivelmente a mais antiga entre os estados brasileiros2. Vale chamar a ateno, em primeiro lugar,
para o fato de que, anteriormente a 1960, o Rio de Janeiro foi a capital brasileira por dois sculos, desde 1763, como sede da colnia, capital do imprio portugus no incio do sculo XIX, do
1 Artigo elaborado como base para a palestra ministrada pelo autor para a disciplina Temas e Prtica em Relaes Internacionais,
em outubro de 2013, no Instituto de Relaes Internacionais da USP. Este artigo tambm contou com a colaborao de toda a equipe
da Subsecretaria de Relaes Internacionais. Vdeo da palestra disponvel em:
<http://iptv.usp.br/portal/video.action?idItem=17805>. Acesso em 19 ago. 2014.
* Pedro Spadale, Subsecretrio de Estado de Relaes Internacionais da Casa Civil do Governo do Estado do Rio de Janeiro.
2 Do ponto de vista da cronologia histrica, importante salientar que o atual Estado do Rio de Janeiro fruto da fuso, em 1974, do
Estado da Guanabara, criado aps a transferncia da capital para Braslia em 1960 e que representava o territrio do antigo distrito
federal, com o ento Estado do Rio de Janeiro, cuja capital ficava em Niteri e representava o restante do territrio, que, acrescido da
cidade do Rio, conformaria posteriormente seu estado homnimo.
28
Imprio do Brasil e da Repblica, o que sempre possibilitou que o Rio fosse o principal centro de
intercmbio internacional do pas durante o perodo.
A criao do que pode ser considerada talvez a primeira unidade administrativa designada
para se ocupar especificamente da formulao de estratgias de insero internacional de um estado da federao brasileira se deu em 1983, com a criao da Assessoria de Relaes Internacionais,
chefiada poca pelo professor Clvis Brigago, no incio do governo de Leonel Brizola. Em virtude
de sua forte ligao com a Internacional Socialista, o ento governador Brizola sentiu a necessidade
de contar com uma estrutura que pudesse desenvolver seu relacionamento com o exterior.
Ao longo das dcadas seguintes, nos diferentes governos que sucederam, a rea internacional contou com variadas denominaes, estruturas, vinculaes hierrquicas com determinadas secretarias de estado, inclusive com fuso em certo perodo de meados da dcada de
noventa com o cerimonial do governador, com diferentes focos de atuao e responsabilidades.
Ao trazer para o tempo mais recente, possvel perceber uma mudana substantiva na
atuao internacional do Estado do Rio de Janeiro a partir de janeiro de 2007, com o incio da
gesto do governador Srgio Cabral. O objetivo principal da atual gesto era reposicionar o Rio
no mundo, perante potenciais parceiros, investidores, turistas e formadores de opinio. No h
dvida de que tal objetivo foi cumprido. A percepo estrangeira a respeito do Rio de Janeiro foi
elevada a um novo patamar nos ltimos anos.
No contexto da atual estratgia fluminense de insero internacional, pode-se destacar,
entre diversas outras iniciativas, a realizao de dois tipos de aes. Por um lado, foi executada
uma programao de road shows no exterior liderados pelo Governador do Estado, com vistas
a conhecer as experincias de polticas pblicas bem-sucedidas em outros pases, o encontro
com potenciais investidores e compradores das exportaes fluminenses e a captao de novos
financiamentos externos. Por outro lado, de forma complementar aos objetivos anteriormente descritos, o Rio de Janeiro disputou, com sucesso, a sede dos maiores eventos esportivos da humanidade os Jogos Olmpicos de 2016 e a Copa do Mundo de 2014 e sediou outros megaeventos
internacionais, como a Jornada Mundial da Juventude em 2013, a Conferncia Rio+20 em 2012,
os Jogos Mundiais Militares em 2011, alm de uma srie de importantes encontros de negcios.
Um destaque precisa ser dado para a atuao internacional do Estado do Rio de Janeiro
durante a Rio+20, em 2012. O governo do Rio encarou a realizao daquela que viria a ser qualificada como a maior conferncia internacional de todos os tempos, em termos de nmero de
participantes, no apenas como uma obrigao de receber bem os visitantes brasileiros e estrangeiros e apoiar a organizao de um megaevento em sua capital, com todas suas implicaes
de segurana, mobilidade, sade e defesa civil, entre outras. O Estado do Rio, em parceria com
outros governos subnacionais, teve tambm importante participao nas discusses substantivas
referentes ao desenvolvimento sustentvel, tema esse que, como nenhum outro da agenda internacional, pressupe o engajamento de mltiplos nveis de governana em todo o planeta para
que se possa avanar mais rapidamente.
Apenas para citar algumas responsabilidades legais de governos subnacionais na Constituio brasileira, estados e muncipios tm responsabilidade sobre o licenciamento ambiental,
saneamento bsico, tratamento de lixo, planejamento urbano, transportes pblicos, polticas de
incluso social, incentivos tributrios para novos empreendimentos, entre tantos outros.
29
Dessa forma, como stakeholders indispensveis no contexto do desenvolvimento sustentvel, governos subnacionais de todas as regies do mundo se reuniram no Rio de Janeiro em
junho de 2012, com a realizao de um sem-nmero de encontros de governos regionais e locais
que produziram importantes documentos com vrias metas traadas para os prximos anos. Apenas no pavilho construdo pelo Estado do Rio de Janeiro para a Rio+20, foram organizados 30
eventos ao longo de 11 dias, reunindo 17 governadores e dezenas de representantes de provncias, regies e estados, brasileiros e estrangeiros, alm de milhares de representantes da sociedade civil, do setor privado, das redes e organizaes internacionais, inclusive com a participao
do Secretrio-geral da ONU, Sr. Ban Ki Moon.
Fato significativo foi, ainda, o reconhecimento da importncia, em diferentes partes do texto
final da Conferncia, intitulado O Futuro que Queremos3, da participao dos governos subnacionais no enfrentamento dos desafios relacionados sustentabilidade. Tratava-se de reivindicao desses atores, porm em relao qual havia certo ceticismo de que fosse atendida.
Todas as aes internacionais da administrao fluminense so desenvolvidas ou ao menos apoiadas, em maior ou menor grau, por um departamento especificamente voltado para as
relaes internacionais, situado na estrutura da Casa Civil, que a secretaria de estado responsvel pela coordenao de todas as aes de governo. As atividades desse setor internacional
sero descritas a seguir.
2. A Subsecretaria de Relaes Internacionais
Logo no incio do primeiro mandato do governador Srgio Cabral, em 2007, foi criada a Subsecretaria de Relaes Internacionais (SSRI), subordinada Secretaria de Estado da Casa Civil, que
foi chefiada no perodo 2007-2010 por diplomatas de carreira, os ministros Ernesto Otto Rubarth e
Jos Carlos de Arajo Leito. A nova e atual estrutura da SSRI, refletindo seus eixos de atuao,
definida neste perodo, dando maior foco s linhas de trabalho do rgo.
O marco jurdico est contido nos seguintes atos:
- Decreto n 40.514, de 09 de janeiro de 2007, que estabelece a criao do cargo de Subsecretrio de Estado da Subsecretaria de Relaes Internacionais (SSRI) e dois cargos de Assessor
Especial, tambm vinculados SSRI, na estrutura da Secretaria de Estado da Casa Civil. Este
decreto, embora tenha previsto a existncia da SSRI, no estipula sua estrutura nem reas de
competncia. Os demais cargos em comisso e os respectivos ocupantes so alocados na SSRI
atravs do Decreto n 40.563, de 23 de janeiro de 2007.
- Decreto n 41.324, de 28 de maio de 2008, que dispe sobre a estrutura bsica da Secretaria de Estado da Casa Civil. No Anexo I apresentada, no item II, a estrutura organizacional bsica da Casa Civil, onde prev no subitem 2.4 que a SSRI conta com a Assessoria de Cooperao
Internacional, Assessoria de Financiamentos Externos, Assessoria de Comrcio e Investimentos
e Assessoria de Relaes Institucionais. No item VI, so explicitadas as competncias de cada
rea da Casa Civil, sendo o subitem 12 que atribui Subsecretaria de Relaes Internacionais
as responsabilidades de planejar, coordenar, integrar, articular e executar as aes do Governo
3 Disponvel em: https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a-conf.216l-1_english.pdf.pdf
30
pblica, de procedncia nacional e estrangeira, impressionante. Segundo consta da ltima edio do estudo Deciso Rio4, realizado periodicamente pela FIRJAN, referente ao perodo de 3
anos entre 2012 e 2014, o Estado ser receptor de um total de R$ 211 bilhes (US$ 120 bilhes).
De acordo com o estudo, trata-se da maior concentrao de investimento por metro quadrado em
todo o planeta. No setor industrial, por exemplo, dos US$ 23 bilhes investidos, US$ 10 bilhes
tm origem estrangeira, sobretudo dos pases europeus (79% do total), o que demonstra os resultados efetivos do trabalho de promoo do Rio de janeiro no exterior.
O desafio dessa rea conseguir no apenas atender a forte demanda que chega principalmente do exterior, mas tambm conseguir realizar um trabalho estruturado e sistemtico de
inteligncia comercial, voltado tanto para a identificao de potenciais investidores, como para a
prospeco de novos mercados para as exportaes fluminenses. Em funo da limitada capacidade de recursos humanos prprios, a soluo encontrada para desenvolver esse trabalho de
Business Intelligence foi criar parcerias com empresas juniores de universidades que contam com
cursos de RI.
2.1.2 Desenvolvimento de cooperao tcnica internacional
A rea de cooperao internacional lato sensu se subdivide em dois eixos, o da cooperao
tcnica e o da cooperao financeira. Esse ltimo, por obedecer a uma srie de procedimentos
prprios, desenvolve seus trabalhos a partir de um setor dedicado exclusivamente aos financiamentos externos.
No que se refere cooperao tcnica, a ateno dessa rea tradicionalmente esteve voltada para a cooperao recebida, seja por meio do recebimento de algum tipo de capacitao ou
assistncia tcnica, seja pela transferncia de uma Boa Prtica experimentada em alguma outra
cidade, estado ou pas.
O foco do trabalho de cooperao ao longo do tempo demonstrou uma grande vinculao
com a assistncia prestada por governos locais, regionais ou nacionais de pases desenvolvidos,
notadamente os pases da Europa mais ocidental e escandinava, dos Estados Unidos, Canad
e Japo. Basicamente, os treinamentos, workshops, seminrios, cursos, viagens, assim como o
intercmbio das polticas pblicas bem sucedidas, foram sempre ofertados pelas agncias e instituies de cooperao dos pases que prestam assistncia ao desenvolvimento internacional; em
sua maioria, portanto, dos pases desenvolvidos.
Deve-se mencionar que, durante o Governo Anthony Garotinho, de 1999 a 2002, tendo
frente da Assessoria Especial de Relaes Internacionais o Professor Theotnio Dos Santos,
buscou-se desenvolver a cooperao Sul-Sul, com uma aproximao maior com a China, atravs
de suas Provncias, que possuem uma agressiva atuao internacional, e tambm com Cuba. Na
sequncia, no Governo Rosinha Garotinho, de 2003 a 2006, com a chefia da Coordenadoria de
Assuntos Internacionais durante todo o perodo exercida pelo Professor Antnio Carlos Peixoto, o
principal foco passou a ser uma aproximao com os pases sul-americanos e suas provncias,
departamentos, regies e estados.
4 Disponvel em: http://www.firjan.org.br/decisaoport2012-2014/
33
Importante salientar que aproximaes institucionais levadas a cabo nica e exclusivamente por motivaes polticas nem sempre geram parcerias frutferas, o que deve ser evitado. Assinaturas de memorandos de entendimentos, protocolos de intenes, acordos de cooperao,
convnios, entre outros, podem simplesmente representar uma boa photo opportunity, mas no
gerar resultados concretos.
Para que sejam frutferos, os instrumentos assinados devem ser tratados como projetos que
precisam ser integralmente executados para atingir efetivamente seus propsitos. fundamental
que as parcerias internacionais contem com o devido apoio poltico e, como premissa, que essas
parcerias reflitam o interesse das secretarias estaduais ou municipais que forem diretamente relacionadas ao tema em questo. Em outras palavras, qualquer iniciativa de estabelecimento de
parceria internacional deve estar calcada em um interesse muito direto e objetivo da administrao pblica, o que vai dar garantia da sua efetividade, e no ser um fim em si prpria.
Por outro lado, uma boa cooperao bilateral no precisa estar necessariamente respaldada por algum tipo de ato jurdico, sobretudo quando no h responsabilidades financeiras envolvidas. Um bom exemplo de cooperao frutfera foi desenvolvida desde 2007 com os colombianos,
especialmente com o Departamento de Antioquia e a Prefeitura de Medelln, iniciada com a visita
do governador Srgio Cabral a Bogot e Medelln, em maro de 2007. Nesta ocasio, foi possvel
conhecer a experincia dessas localidades em combater o crime organizado e esse aprendizado
inspirou, posteriormente, com suas devidas adaptaes, a poltica da implantao das Unidades
de Polcia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro. Tal iniciativa de cooperao efetiva, que incluiu
a realizao de misses tcnicas Colmbia das secretarias estaduais de segurana, obras,
transportes, cultura, educao, assistncia social e direitos humanos, no perodo 2007-2009, foi
desenvolvida independentemente de sua formalizao por meio de um ato jurdico, sendo que um
acordo de cooperao com Medelln foi assinado apenas em 2010.
Um exemplo de iniciativa com baixa efetividade no mbito do fenmeno da paradiplomacia
em todos os cantos do mundo a prtica da irmandade, ou irmanamento, como se denominam
aqueles acordos de Estados-Irmos ou Cidades-Irms, que so basicamente declaraes polticas de intenes de estreitamento dos laos polticos, institucionais, econmicos, comerciais,
sociais e culturais entre suas partes.
Conquanto seja instrumento utilizado h dcadas por inmeros governos subnacionais ao
redor do mundo, pode-se afirmar seguramente que, na maioria dos casos, o estabelecimento de
uma parceria do tipo Estados-Irmos no gera praticamente nenhum resultado concreto. Esse
tipo de instrumento no tem sido mais utilizado h alguns anos pelo Estado do Rio de Janeiro.
Remetendo experincia fluminense, h, no entanto, um caso interessante de um Estado-Irmo do Rio de Janeiro, que o Estado de Maryland, nos EUA, vizinho capital norte-americana
(Washington D.C.), cujo relacionamento remonta ao ano de 1964 e que gerou timos resultados.
Essa irmandade, estabelecida h cinco dcadas, rendeu um vasto programa de intercmbio de
estudantes de ensino mdio e universitrio que envolveu centenas de participantes de cada lado,
alm da construo de uma escola primria na regio metropolitana do Rio de Janeiro, no municpio de Nilpolis, a Escola Municipal Companheiros de Maryland.
Mais recentemente, a cooperao bilateral se intensificou em torno de alguns temas bem
definidos, sobretudo o meio ambiente, com foco nas trocas de experincias na gesto e proteo
34
35
Development; TCG - The Climate Group, R20 - Regions for Climate Action). O desafio a participao nas redes internacionais de governos subnacionais de maneira efetiva, contribuindo para
orientar as discusses e os rumos de tais instituies de modo que ampliem cada vez mais a
quantidade de membros e a efetividade de suas aes.
Em matria de cooperao recebida, o setor de cooperao tcnica internacional possui o
desafio de conseguir mapear com exatido quais so as prioridades em cada rea da administrao pblica (p.e. sade, educao, segurana, etc.) e ter a capacidade de identificar, a partir de um
trabalho pr-ativo e sistemtico, as polticas pblicas bem sucedidas no exterior referentes a essas
reas, montando um Banco de Melhores Prticas de temas de interesse do Estado. Pretende-se desenvolver esse trabalho em parceria com universidades do Rio de Janeiro que possuem curso de RI.
Quanto cooperao prestada, pretende-se iniciar a realizao de um trabalho consistente
de oferecimento de cooperao tcnica em torno de determinados temas, tais como segurana
e sade, por exemplo, para outros pases ou regies, oferecendo um conjunto consistente de
informaes (toolkits) sobre as boas prticas executadas no Rio de Janeiro. Para contribuir
realizao deste trabalho de expandir a cooperao prestada, busca-se intensificar a parceria
com agncias de desenvolvimento internacional dos pases desenvolvidos, sobretudo a partir de
iniciativas de cooperao triangular.
Nos ltimos anos, um grande nmero de delegaes governamentais estrangeiras tem visitado os projetos, programas e polticas que esto sendo implementados em diversos territrios
do Estado, sobretudo nos segmentos de segurana pblica, sade, educao, urbanizao, entre
outros. Como exemplo de exportao de melhores prticas fluminenses, pode ser citado o caso
da provncia de Buenos Aires, cujo governador, ao visitar o Rio, teve a oportunidade de conhecer
os modelos das Unidades de Pronto Atendimento (UPAs 24horas), e decidiu por reproduzi-las
localmente, com a implantao at o momento de sete Unidades de Pronta Atencin em toda a
regio metropolitana da capital argentina.
2.1.3 Captao de financiamentos externos
Conforme dito anteriormente, o segmento de Cooperao Financeira internacional est estabelecido em uma rea especificamente voltada para a captao de recursos estrangeiros destinados a financiar projetos do Governo do Estado em suas diversas reas.
Inicialmente, importante que haja uma explicao preliminar de que o processo de contratao de financiamentos externos, entre todas as aes internacionais de um governo estadual
ou municipal brasileiro, o nico que possui a necessidade prvia de aprovao por parte de
instncias federais. Em virtude do fato de que a Unio solidria em caso de default, os poderes executivo e legislativo federais precisam aprovar qualquer emprstimo a ser contrado pelos
estados e municpios. Trata-se de um processo relativamente longo e demorado, que leva vrios
meses at a assinatura do contrato.
At recentemente, o Estado do RJ possua grande limitao em matria de espao fiscal,
que o limite de endividamento estipulado pelo Governo Federal em funo da situao fiscal
daquele estado ou municpio. At o fim de 2006, apenas sete contratos haviam sido assinados
pelo governo fluminense, todos entre 1994 e 1999, totalizando US$ 1,34 bilho.
36
A partir de 2007, com a melhoria da situao fiscal do Estado, foi possvel aumentar a contratao de emprstimos externos.
No perodo compreendido entre 2007 e 2013, foram assinados 23 contratos de financiamento, totalizando US$ 4,5 bilhes, com quatro instituies: Banco Mundial (BIRD), Corporao Andina de Financiamento (CAF), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Agncia
Francesa de Desenvolvimento (AFD).
Os 23 projetos esto distribudos da seguinte forma entre as quatro fontes de financiamento:
BIRD: 61% do total dos recursos, totalizando US$ 2,78 bilhes, em dez projetos contratados; CAF:
16% do total, totalizando US$ 740 milhes, em quatro projetos contratados; BID: 14% do total,
somando US$ 646 milhes, em oito projetos contratados; AFD: 9% do total, no valor de US$ 394
milhes, em um projeto contratado. A distribuio dos financiamentos por temas ficaria da seguinte forma: Mobilidade urbana 27%; Gesto pblica 29%; Infraestrutura 16%; Desenvolvimento
urbano 11%; Meio ambiente 10%; Desenvolvimento rural 3%; Turismo e Lazer 3%; Incluso
Social 2%.
O papel da Subsecretaria de Relaes Internacionais no que se refere aos financiamentos
externos basicamente o de apoiar as Secretarias de Estado a preparar projetos a serem submetidos s instituies estrangeiras, assim como durante todo o processo de sua execuo, mesmo
aps a assinatura do contrato. A SSRI presta ainda grande apoio na organizao de misses de
instituies estrangeiras ao Rio e tambm na preparao de misses tcnicas das secretarias de
estado ao exterior, no mbito dos programas em andamento.
Importante ressaltar que a liderana de todo o processo negociador referente aos financiamentos da Secretaria estadual de Fazenda, em parceria com a secretaria ou rgo estadual tomador do financiamento e a SSRI. Por sua vez, a aprovao dos projetos estaduais que pretendem
buscar emprstimos externos acontece no mbito de uma comisso liderada pelo Vice-Governador e pelos Secretrios da Casa Civil, Fazenda e Planejamento e Gesto, denominada Comisso
de Coordenao e Controle das Operaes de Crdito e Concesso de Garantias (COPEC).
O segmento de financiamentos externos, da mesma forma que o de cooperao tcnica,
precisa conhecer bem quais so as prioridades, programas e projetos da administrao pblica,
de modo que possa articular as necessidades estaduais com possveis novas fontes de financiamento. O desafio desta rea , portanto, na mesma linha das outras reas da SSRI, conseguir
atender a enorme demanda de trabalho geradas pelas secretarias estaduais, tendo em vista a
grande quantidade de projetos em andamento atualmente e, alm disso, agir pr-ativamente no
sentido de incentivar novas parcerias de financiamento, casando as necessidades de recursos
com as potenciais fontes externas.
Outro desafio importante que passou a ser a prioridade do setor a captao de financiamentos no reembolsveis (tambm conhecidos como recursos a fundo perdido), que so doaes, concedidos a partir de instituies multilaterais como o BIRD e o BID, assim como agncias
nacionais de cooperao, sobretudo dos pases desenvolvidos, e de fundaes privadas.
Mais uma vez, o objetivo realizar um match making entre demanda e oferta, entre projetos
que costumam ter um vis mais social ou de treinamento e capacitao, em valores financeiros
relativamente modestos, mas que podem fazer toda a diferena para um pequeno projeto que no
carece de um volume muito expressivo de recursos.
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A forma encontrada para se atingir esse objetivo, diante de um reduzido quadro de tcnicos
na Subsecretaria, foi, mais uma vez, estabelecer parceria com universidades para a criao de
um Banco de Fontes de Financiamento, de modo que pesquisadores externos possam realizar
esse trabalho sistemtico e criterioso de prospeco de potenciais fontes de financiamento, reembolsvel ou no reembolsvel, para os projetos estaduais.
3 Relaes institucionais de um estado cosmopolita
O Rio de Janeiro vive, nos ltimos e nos prximos anos, uma agenda internacional muito intensa.
De forma indita, os maiores eventos da humanidade, tanto esportivos (Olimpadas e Copa do
Mundo), quanto religiosos (Jornada Mundial da Juventude 2013 3 milhes de pessoas) e at
mesmo oficiais, como a Rio+20, maior conferncia da histria da ONU e de todos os tempos, tm
ocorrido em uma mesma cidade.
A quantidade de visitas oficiais ao Rio de autoridades estrangeiras, nacionais e subnacionais, alm de representantes de organizaes internacionais, tem sido enorme nos ltimos anos.
Visitas que vo de Barack Obama ao Prncipe Harry, do Secretrio-geral da ONU ao Papa Francisco. Alm de chefes de Estado e de Governo, tambm h visitas de ministros, governadores,
prefeitos, parlamentares, membros das Casas Reais, enfim, autoridades de todos os tipos e de
praticamente todos os pases, em misses com os mais variados interesses e agendas.
Cabe rea internacional apoiar os parceiros estrangeiros na organizao das visitas oficiais ao Estado, em parceria com outros rgos estaduais e, muito frequentemente, tambm com
a Prefeitura do Rio. Da mesma forma, esta rea organiza a vertente logstica das misses ao exterior do governador ou de comitivas do Estado do RJ.
Alm dos aspectos operacionais decorrentes da realizao das misses estrangeiras no
Rio ou das misses fluminenses ao exterior, o setor tambm responsvel pela interlocuo com
os consulados e embaixadas em questes de natureza protocolar. Ademais, essa Assessoria
prepara briefings informativos para todas as reunies internacionais mantidas pelo governador ou
vice-governador, com contribuies dos outros setores da Subsecretaria.
O desafio nesse segmento de trabalho institucional o de realizar um trabalho mais forte
de comunicao, com a disponibilizao de uma pgina da SSRI na Internet, a utilizao das
mdias sociais e o desenvolvimento de um relacionamento mais estreito com correspondentes de
imprensa estrangeira que esto baseados no Rio.
4 Consideraes finais
Diante da apresentao das linhas gerais da atuao internacional do Estado do Rio de Janeiro,
possvel perceber que a nfase ser result-oriented, ou seja, realizar aes que vo ao encontro
das necessidades objetivas da administrao pblica estadual e dos interesses da populao. A
maior armadilha para a atuao internacional de um governo subnacional a falta de efetividade
de suas aes voltadas para o exterior, contexto esse em que no possvel haver uma percepo clara do retorno concreto gerado a partir do relacionamento internacional.
Alm do foco nos resultados, o desafio enfrentado particularmente no Rio, e que deve ser
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39
1. Introduo
Se a cultura internacional uma estratgia que est sendo utilizada para nortear a projeo
internacional das unidades subnacionais, o nome dado ao externa propriamente, no mbito
das discusses das relaes internacionais, paradiplomacia. Ou seja, refere-se s atividades
paralelas, complementares ou conflitivas em relao diplomacia central. Vale dizer que, assim
como a natureza da ao paradiplomtica, a denominao dessa ao ainda est em processo
de assimilao pelo campo de discusso das relaes internacionais, pois, com efeito, as relaes internacionais so o domnio clssico dos Estados nacionais ou dos governos centrais das
federaes.
Assim, no caso especfico dos atores subnacionais a projeo externa dependente do
modelo de organizao do Estado nacional. Nesse sentido, modelos federativos largamente descentralizados, a exemplo do norte-americano, outorgam s unidades federadas grande autonomia
para a conduo de suas operaes no ambiente internacional. No caso brasileiro, a Unio tem
competncia exclusiva na manuteno de relaes com pases estrangeiros. Nesse sentido, o
modelo federativo brasileiro opera a transferncia da soberania externa de suas unidades ao poder central que representa a federao no ambiente internacional.
Nesses termos, podemos levantar uma primeira discusso de que na prtica a realidade
contempornea est alterando amplamente os referenciais tericos e os ordenamentos constitucionais. O fato que a realidade contempornea vem moldando novas relaes entre Estado
federal e suas unidades constituintes. O Estado-Nao tradicional v, desta forma, sua soberania
esmaecida por agentes externos e tambm internos. Existem evidncias de Estados-Nao que,
diante desse novo fenmeno, esto desenvolvendo alternativas. Por exemplo, com sua reforma
constitucional de 1994, a Argentina permitiu uma indita amplitude de ao externa de suas provncias. Para alguns autores, a Argentina teria adquirido uma dinmica de desfederalizao, por
causa dessa transformao constitucional.
No caso brasileiro, podemos notar uma centralizao maior decorrente do prprio perfil de
seu federalismo. No entanto, a insero independente de suas unidades subnacionais motivou o
Estado federal a criar uma agncia para conhecer e monitorar as aes autnomas externas de
seus entes federados, a Subchefia de Assuntos Federativos (SAF), rgo que se destina a fazer a
interface entre um dado ministrio, os governos estaduais e municpios. Tal instncia possui como
Objetivo maior melhor captar os interesses e as aes das unidades federadas na formulao da
poltica externa.
Dentro da realidade brasileira de crescente interesse das unidades subnacionais em esta1 Vdeo da palestra disponvel em: <http://iptv.usp.br/portal/video.action?idItem=17811>. Acesso em: 19 ago. 2014.
* Assessoria de Relaes Internacionais do governo do Estado de Minas Gerais
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belecer vnculos econmicos internacionais, necessrio que se busque alternativas conciliadoras para viabilizar os interesses das unidades federadas brasileiras sem que sejam usurpados
os limites constitucionais existentes. Isso se justifica, pois as unidades subnacionais esto cada
mais vez deixando de ser apenas unidades administrativas voltadas resoluo interna de seus
interesses, assumindo uma nova condio poltica no sentido de definir estratgias de desenvolvimento e promoo econmica.
A Assessoria de Relaes Internacionais do Governo de Minas, ciente das mudanas nesses marcos conceituais e estruturais que esto redimensionando o papel das unidades subnacionais busca, cada vez mais, internaliz-las em seu plano de ao. Acredita-se que, dessa
maneira, Minas Gerais saia na frente em uma nova modalidade de poltica pblica que promova o
desenvolvimento econmico e garanta condies para tornar Minas Gerais o melhor estado para
se viver e investir.
A Assessoria de Relaes Internacionais est imersa na nova estrutura organizacional que
marcou a reforma administrativa do Governo Acio Neves, em 2003. Agindo de forma orientada
naquilo que sua competncia: coordenao do relacionamento institucional e das misses de
negociao do Estado junto s agncias multilaterais e bilaterais de crdito vinculados ao financiamento do desenvolvimento e da promoo de investimentos, a assessoria s demais reas
do governo em assuntos internacionais e a promoo do relacionamento com o Ministrio das
Relaes Exteriores e instituies correlatas.
A destinao de um rgo especfico situado na Secretaria-Geral da Governadoria para a
organizao e planejamento da insero do Estado no cenrio internacional permitiu o crescimento sistemtico e consistente de misses e de atividades ligadas a autoridades e instituies
internacionais.
Alm disso, cumpre destacar que o processo de internacionalizao passa a ser tratado
como uma poltica pblica, percorrendo os diversos rgos de Estado, numa gesto inovadora
e desafiante que integra os atores intragovernamentais e externos em torno de uma REDE de
articulao. Sua importncia est justamente no fato de cada ator manter a sua autonomia e independncia, mas, por outro lado, compartilhar os compromissos e Objetivos que sustentam a rede.
1. Breve histrico da rea Internacional Antes de 2003 e de 2003 aos dias de hoje
At 2003, os assuntos internacionais do Estado de Minas Gerais eram tratados pela Assessoria
Especial para Assuntos Internacionais e de Cerimonial, localizada na estrutura da Secretaria
de Estado de Governo. Criada em junho de 1999, tal assessoria tinha como finalidades auxiliar
o governador na formulao e implementao da poltica estadual de relaes internacionais e
coordenar processos de captao de recursos internacionais.
Na busca de cumprir tais atribuies, que levariam a uma atuao externa mais eficaz, o
ambiente institucional foi organizado a partir da elaborao do decreto n40.180, que instituiu o
Sistema Estadual de Promoo Comercial e de Cooperao Internacional. Esse sistema consistia
no estabelecimento de quatro ncleos, que atuavam no mbito setorial, junto s secretarias afins2.
2 Para melhor definio, entende-se por governos regionais os estados, provncias, regies, departamentos, enfim, todas aquelas
denominaes atribudas aos governos subnacionais de nvel intermedirio, situados entre a esfera nacional ou federal e a esfera
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Tal finalidade, por sua vez, desdobrou-se em competncias especficas a seguir sumarizadas:
42
Desde 2003, ainda como SEAIN/SEDE, a rea internacional do Governo de Minas buscou
suplementar os instrumentos de cooperao com provncias/regies estrangeiras com agendas
de trabalho especficas dotadas de objetivos e metas especficos, de grupo coordenador, formado
pelos atores envolvidos no processo de cooperao, designado para sua gesto.
Adota-se aqui uma definio abrangente da cooperao tcnica internacional que a compreende como um conjunto de atividades que, relacionando o Estado de Minas Gerais a organismos
e agncias internacionais, bem como a pases e provncias estrangeiras, resultam no incremento
de seu capital humano e institucional. Nesse sentido, os programas e projetos de cooperao
tcnica internacional se estruturaram em torno de duas dimenses complementares que devem
alinhar-se s estratgias mais amplas de desenvolvimento do Estado:
a) Cooperao Tcnica (ou assistncia tcnica): atividades cujo objetivo elevar a produtividade dos fatores de produo locais atravs da assimilao pelo Estado de bens intangveis
como o conhecimento:
i. Transferncia de conhecimentos e habilidades que fortaleam o capital humano do
estado, potencializando o uso de seus fatores de produo;
ii. Fortalecimento das instituies pblicas e das empresas de Minas Gerais quanto ao
seu alinhamento em relao aos princpios do desenvolvimento sustentvel e da responsabilidade social;
b) Assistncia Financeira: atividades cujo objetivo a proviso dos recursos necessrios
construo da infra-estrutura do desenvolvimento, impactando diretamente sobre crescimento econmico e sobre o desenvolvimento social.
Mas alm do mencionado acima, importante dizer que o Estado est desenvolvendo diretrizes que consolidem melhor a poltica de atrao de investimentos, assim como a estratgia de
insero internacional e captao de oportunidades de investimentos. Com as ltimas transformaes do sistema internacional e, como consequncia, dos fluxos de bens tangveis e intangveis,
houve um redimensionamento da posio do Brasil na geometria comercial, refletindo diretamente no nvel de seus entes federados. Inicialmente, ramos territrio de recebimento passivo, se
que podemos assim dizer, de fluxos dos investimentos e agora estamos assumindo uma posio
indita de pautar a qualidade desses fluxos. Para tanto, o Governo vem sentido a necessidade
cada vez maior do territrio se preparar, via polticas pblicas, para se tornar mais atrativo para
os investimentos externos.
O indito que, no caso de Minas Gerais, os investimentos externos esto nascendo das
agendas de trabalho dos acordos de cooperao que mantemos com outros entes federados.
Ento, temos um dilogo da esfera privada nascendo de um dilogo entre governos. O desafio
atual aprimorar o fluxo de entrada e encaminhamento interno na dimenso pblica desses investimentos. Ou seja, preparar aqueles setores diretamente envolvidos no processo para recepcionar, tramitar, reter e finalizar o dilogo de forma que isso no seja uma ao apenas da rea
internacional.
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1. A criao da ACRI
A Assessoria de Cooperao e Relaes Internacionais (ACRI) foi criada no incio de 2011 como
uma estrutura de assessoramento dentro do Gabinete do Governador do RS. Sua criao marca
uma profunda alterao no contedo e na metodologia da ao internacional do governo estadual, decorrente de uma compreenso do novo governo acerca da importncia estratgica das
relaes internacionais para o desenvolvimento do Rio Grande do Sul.
At o ano de 2010, as aes internacionais do governo estadual se concentravam em torno
da Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais (SEDAI), que tinha um foco estritamente econmico, implementando aes de promoo das exportaes e atrao de investimentos. As aes internacionais das demais secretarias, quando existiam, no eram tratadas de
maneira integrada a uma estratgia de ao internacional do governo. A partir deste desenho
institucional, as aes do governo do RS na esfera internacional se ressentiam de uma grande
fragmentao, na medida em que no havia um esforo de integrar as iniciativas setoriais em
uma estratgia comum. Cada secretaria implementava iniciativas de maneira isolada a partir de
seus interesses especficos, sem uma relao mais estruturada com um projeto de governo. De
outro lado, a dimenso econmica polarizava as aes governamentais em torno de uma agenda
restrita a aes no mbito das relaes de mercado.
O novo desenho institucional, estabelecido a partir de 2011, tem como base uma compreenso da centralidade das relaes internacionais nos marcos de uma estratgia de desenvolvimento do Rio Grande do Sul. Com uma economia onde as exportaes cumprem um papel
fundamental tanto na produo primria como na indstria manufatureira, a esfera internacional
decisiva para o crescimento econmico do estado. Por outro lado, a condio de estado de fronteira, situado exatamente na divisa com os principais parceiros brasileiros no mbito do Mercosul,
faz com que a dimenso das relaes internacionais seja efetivamente estratgica para o futuro
do estado.
Tendo como base esta compreenso, a criao de uma estrutura de coordenao para as
aes internacionais, diretamente ligada ao Gabinete do Governador, tem justamente o papel de
permitir uma coordenao e articulao do conjunto de iniciativas do governo na esfera internacional. Esta nova compreenso permitiu, de um lado, superar a nfase estritamente econmica
das aes dos governos anteriores, ampliando o escopo das RI no mbito do governo. De outro
lado, traz o tema das relaes internacionais para o centro do governo, fortalecendo seu papel
nos marcos de uma estratgia de desenvolvimento para o estado.
Se do ponto de vista das relaes internas do governo a criao da ACRI teve este papel
1 Vdeo da palestra disponvel em: http://iptv.usp.br/portal/video.action?idItem=10969. Acesso em: 19 ago. 2014.
* Assessoria de Cooperao e Relaes Internacionais do Rio Grande do Sul
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recebendo embaixadores e o corpo consular acreditado no RS, misses empresariais, delegaes internacionais, tm na assessoria de cooperao e relaes internacionais o interlocutor
local que organiza as agendas e o trabalho com as equipes locais de governo.
Ainda que seja apenas uma estrutura de assessoria, a ACRI tem uma equipe tcnica multidisciplinar de 14 pessoas. Esta equipe se divide em um corpo tcnico formado por um coordenador e 7 tcnicos de distintas reas (cincias sociais, direito, jornalismo), a maioria deles com experincia prvia em RI, tanto no mbito federal como municipal. Alm deles, h uma equipe para
a gesto administrativa de duas pessoas, alm de 4 estagirios, todos com formao na rea de
RI. Do ponto de vista funcional, a estrutura se compe de 7 cargos de confiana e 3 funcionrios
do quadro do governo estadual, alm dos quatro estagirios.
Uma das preocupaes centrais da atuao da ACRI diz respeito formao de quadros
de estado para as relaes internacionais. Nosso objetivo consolidar uma cultura de RI dentro
do governo, formando quadros tcnicos permanentes no estado para atuar nas relaes internacionais. Neste sentido, o esforo por consolidar uma equipe tcnica permanente, formada por
quadros concursados, tanto no mbito da ACRI como em cada uma das secretarias.
O coordenador da assessoria tem formao acadmica na rea da Cincia Poltica, tendo
concludo o mestrado no programa de ps-graduao da UFRGS, onde est concluindo o doutorado no mesmo programa. Mas alm desta formao acadmica, o coordenador tem experincia
em gesto pblica, tendo sido coordenador do Gabinete de Planejamento da prefeitura municipal
de Porto Alegre entre 1993 e 1996, e diretor do Departamento de Desenvolvimento Regional e
Urbano da Secretaria de Planejamento do governo do Estado entre 1999 e 2002. Sua experincia
em RI se relaciona com uma trajetria profissional na assessoria do movimento sindical, como
assessor da CUT nos anos 90 durante o processo de discusso da participao das organizaes
sociais no mbito do Mercosul, alm de fazer parte do coletivo da Secretaria de Relaes Internacionais do PT neste mesmo perodo.
1.2 O Processo de Formulao e Implementao das Polticas de RI do RS
As aes de RI do governo estadual tomam como base o programa de governo apresentado no processo eleitoral de 2010. A candidatura de Tarso Genro tinha como slogan Rio Grande do
Sul, do Brasil e do Mundo, sinalizando de forma muito objetiva com o compromisso de potencializar a insero do RS no cenrio mundial como instrumento para o desenvolvimento do estado.
A formulao programtica proposta destacava justamente a importncia da esfera internacional
para o RS.
A partir desta definio programtica, foi elaborado, em fevereiro de 2011, um documento
que sintetiza as formulaes programticas do governo, apontando as prioridades alinhadas com
o governo federal. Integrao continental com nfase no Mercosul, multilateralismo e fortalecimento das relaes no mbito dos BRICS e do G20, ampliao da participao da sociedade
civil na implementao das polticas internacionais do RS so os elementos centrais desta estratgia. Por fim, o Gabinete do Governador formula e difunde periodicamente notas diretrizes que
orientam a ao do conjunto do governo em torno dos diversos temas, muitas vezes abordando
diretamente as relaes internacionais.
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que se caracterizam por uma ao sistemtica baseada em grupos de trabalho bilaterais, estabelecem as metodologias de trabalho, os objetivos e os prazos das aes de cooperao, envolvendo via de regra distintos grupos de secretarias de estado segundo os contedos das relaes
com os distintos pases que se relacionam com o RS. Temos cooperaes institucionalizadas
com governos nacionais como Cuba, Uruguai, Frana, Canad, Estados Unidos, ou subnacionais
como a provncia de Shiga (Japo), Vneto (Itlia), e Santa F (Argentina). Em cada um destes
programas temos determinados temas, metas e cronogramas de trabalho.
Alm dos programas de cooperao estabelecidos de acordo com as parcerias de natureza
nacional e subnacional, a ACRI trabalha tambm com aes de natureza temtica, nas quais,
independente de pases, trabalha com determinados contedos. Aes na rea da promoo dos
direitos humanos, que podem envolver tanto uma relao com o Alto Comissariado das Naes
Unidas para os Direitos Humanos, como uma relao com os governos de Argentina e Uruguai no
debate sobre a herana das ditaduras no Cone Sul. Aes de articulao com a sociedade civil no
mbito internacional, como a participao e o apoio ao Frum Social Mundial, tanto quando ele se
realiza em Porto Alegre como em suas edies realizadas em outros pases.
Por fim, para alm dos programas mais estruturados de cooperao com os distintos pases
com os quais o Rio Grande se relaciona, a ACRI apoia tambm as aes de cooperao tcnica
especficas das secretarias. Aes de cooperao na rea da agricultura familiar (com Uruguai,
Palestina), aes de cooperao e intercmbio cultural (com Uruguai, Israel e Coreia do Sul),
aes de cooperao nas reas de mobilidade urbana e na formao de servidores pblicos
(com a Frana) ou na rea de transparncia governamental (com os Estados Unidos) so alguns
exemplos.
1.4 A Gesto das Interfaces nos mbitos Interno e Externo
Como j foi mencionado acima, a ao da ACRI se baseia em uma articulao direta com
as distintas secretarias de governo. As iniciativas se desencadeiam a partir da induo por parte
do centro do governo, por proposies e convites de parceiros externos ou por iniciativa das prprias secretarias, a partir da identificao de oportunidades relacionadas com as suas atividades
fim. Com base nestas oportunidades, se implementam as aes de cooperao coordenadas
pela ACRI.
Com o objetivo de dar uma maior consistncia e institucionalizar o processo de implementao das aes internacionais, o governo buscou estabelecer alguns regramentos que possibilitem
unificar procedimentos, racionalizar as aes e monitorar os resultados das aes internacionais.
Dois mecanismos fundamentais foram estabelecidos para normatizar as aes: uma portaria estabelecendo uma tipologia que oriente a organizao das misses e uma ordem de servio que
permita centralizar na ACRI o conjunto de iniciativas internacionais do governo.
A portaria regulamenta as aes internacionais, estabelecendo quatro tipos de misses
internacionais: misses prospectivas, misses precursoras, misses governamentais e misses
tcnicas. As misses prospectivas so misses com o objetivo de identificar oportunidades e
possibilidades de aes conjuntas. So misses de natureza exploratria e que tm como funo
avaliar as possibilidades de cooperao com os pases em questo. Misses precursoras so
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organizadas a partir da identificao de um potencial de cooperao que possa envolver a participao direta do governador e a organizao de uma misso governamental.
Misses governamentais so as misses realizadas com a participao do governador, a
partir dos resultados obtidos pelas misses prospectivas e/ou por convites recebidos que sejam
avaliados como possibilidades promissoras pelo centro do governo. Nas misses governamentais, via de regra, buscamos envolver uma ampla participao no apenas de rgos de governo,
mas tambm de representaes polticas (deputados e prefeitos) e da sociedade civil (entidades
empresariais e sindicais, universidades etc). O conceito dessas misses de que elas sejam
misses de Estado, no apenas iniciativas governamentais, uma vez que o governo considera
fundamental o envolvimento da sociedade civil nas suas aes internacionais.
Outra iniciativa que tem como objetivo possibilitar um monitoramento mais objetivo dos
resultados obtidos nas aes governamentais na esfera internacional, a Ordem de Servio (OS
10/2012) elaborada pelo governador, que estabelece que cada secretaria, antes de realizar uma
misso, deve comunicar ACRI a composio, os objetivos, o perodo de realizao e os custos
da misso. A normatizao da autorizao das misses atravs da OS 10 tem como objetivo
permitir o controle das iniciativas das secretarias, assim como contribuir para o monitoramento e
avaliao dos resultados das misses.
Por fim, o ltimo instrumento de construo de uma poltica unificada de RI no mbito do
governo foi a institucionalizao do Frum de Relaes Internacionais. Este frum, uma instncia
de coordenao da ao do conjunto das secretarias de Estado, rene-se uma vez por ms com a
coordenao da ACRI e conta com a participao de um representante de cada secretaria de Estado. Neste frum, so socializadas as iniciativas internacionais do centro do governo e de cada
secretaria, so debatidas as diretrizes estratgicas do governo na rea e so realizadas trocas de
experincias entre as iniciativas setoriais.
O frum tem ainda um papel formativo, uma vez que tem tambm o objetivo de criar uma
cultura de RI em todas as secretarias de Estado. Este objetivo se materializa tanto no trabalho
de debate conjunto sobre as iniciativas de cada rgo, com a ACRI proporcionando orientao e
apoio tcnico s aes das secretarias, como com a realizao de atividades formativas, com o
convite a especialistas acadmicos ou de rgos como o Itamaraty, que so convidados a proferir
palestras sobre os distintos aspectos das relaes internacionais.
1.5 Mensurao dos Objetivos Atravs de Metas e Resultados
O desafio de estabelecer um processo mais objetivo de avaliao dos resultados das misses internacionais vem sendo enfrentado atravs da implementao do Sistema de Monitoramento de Misses Internacionais (SMMI), atravs do qual a ACRI busca criar indicadores objetivos que permitam uma mensurao dos resultados das aes internacionais. Tendo como base
os dados obtidos atravs da OS 10, a assessoria est sistematizando e quantificando as iniciativas internacionais assim como os seus resultados.
Este trabalho, iniciado em junho de 2013, permitir estabelecer um sistema permanente
de monitoramento que possibilite uma avaliao dos resultados obtidos nas aes internacionais
at agora. Para onde fomos, quem foi mais ativo na esfera internacional, quantas misses foram
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organizadas, quais os resultados obtidos, so dados que, uma vez sistematizados, permitiro ter
instrumentos objetivos de avaliao dos resultados.
Esta avaliao, no entanto, depende fundamentalmente da construo de indicadores que
permitam estabelecer de forma mais objetiva critrios para avaliao dos resultados de nossas
aes internacionais. Estes indicadores esto ainda em fase de construo. Esta discusso foi
iniciada no mbito do Frum de RI, em julho, e dever ser concluda at o final do ano.
Em alguns casos, como, por exemplo, na rea econmica, esta mensurao pode ser relativamente mais simples: o aumento de exportaes ou o nmero de novas empresas internacionais instaladas no RS a partir das misses do governo so indicadores facilmente quantificveis.
Mas na rea da cooperao tcnica, a formulao de indicadores tende a ser mais complexa.
evidente que se pode, por exemplo, quantificar os protocolos de cooperao ou memorandos
de entendimento assinados com outros governos nacionais e subnacionais. Mas o acmulo de
experincia e o aprendizado obtido em misses de cooperao tcnica so dimenses mais complexas e difceis de quantificar de maneira objetiva.
2. Lies da Experincia Vivida e Desafios Enfrentados
A principal lio aprendida na experincia de dois anos e meio de existncia da ACRI se
relaciona com a identificao do enorme potencial que tem a cooperao internacional no sentido
da qualificao das polticas pblicas implementadas pelo governo do Rio Grande do Sul. A cooperao tcnica tem possibilitado aprendizados recprocos, por meio dos quais nosso governo
tem conseguido avanar em polticas pblicas com base nas experincias existentes em outros
pases. As polticas de fomento indstria criativa implementadas pelo governo do Uruguai, suas
experincias em termos de incluso digital, ou as experincias dos governos africanos na incorporao da medicina tradicional como complemento s polticas pblicas de sade so exemplos
concretos.
Este processo uma via de duas mos, uma vez que o RS tem sido solicitado a compartilhar suas experincias exemplares em termos de prticas participativas ou sua tecnologia de
cultivo do arroz. Este intercmbio em termos de cooperao tcnica em polticas pblicas um
processo que fortalece os laos entre pases, governos e seus povos, contribuindo para gerar um
crculo virtuoso de qualificao de polticas pblicas.
Uma segunda lio aprendida diz respeito s possibilidades de envolvimento da sociedade
civil nas aes internacionais do governo. Identificamos de maneira muito clara uma grande sensibilidade por parte dos diversos atores sociais envolvidos em nossa ao, o que permite gerar
uma sinergia com as distintas organizaes sociais no sentido de um maior envolvimento das
mesmas nas aes do estado na esfera internacional.
No mbito dos desafios enfrentados, o principal o da precariedade da experincia e capacitao para RI no mbito de um governo subnacional. Esta precariedade diz respeito tanto a
uma falta de compreenso e conhecimento poltico acerca de RI nas secretarias quanto do ponto
de vista de uma falta de capacitao tcnica stricto sensu. Poltica e institucionalmente no h,
na maioria das secretarias, uma compreenso clara da complexidade e da importncia da ao
internacional. Esta uma rea nova para estruturas que via de regra so montadas para atuar
55
56
1. Antecedentes
A. Panorama internacional
A discusso sobre o envolvimento de governos subnacionais nas relaes internacionais ganhou
projeo a partir da dcada de 1980, como parte dos debates sobre a globalizao e a governana global, frente necessidade de compreender as transformaes ocorridas no sistema internacional no final do ltimo sculo. Uma mudana importante se refere proliferao de novos atores
na arena internacional, seja de atores no-estatais (empresas multinacionais, ONGs, movimentos
sociais, entre outros), como de atores subnacionais estatais, tais como prefeituras, governos estaduais e provinciais. Essa ampliao de novos sujeitos nas relaes internacionais alimentou os
debates voltados compreenso de como esses atores se organizam para contestar, demandar
ou produzir alternativas aos processos e s polticas globais centrados na soberania do Estado.
Um marco importante na consolidao dos governos locais, enquanto atores internacionais,
est ligado realizao da Segunda Conferncia Mundial sobre os Assentamentos Humanos HABITAT II, em 1996, em Istambul, Turquia. Alm de consolidar a temtica urbana nas agendas
de discusso globais, a HABITAT II marcou o reconhecimento no mbito das Naes Unidas da
condio especial dos centros urbanos enquanto indutores de desenvolvimento local, chamando
a ateno para a necessidade de envolvimento cada vez maior das autoridades locais para lidar
com questes de carter global.
J no contexto sul-americano, um marco importante para o fortalecimento dos governos subnacionais na arena internacional est ligado articulao da rede Mercocidades, em 1995. Criada
para propiciar a participao ativa dos governantes locais no processo de integrao regional,
a rede Mercocidades teve um papel notvel como indutora da atividade internacional de alguns
municpios e estados brasileiro e contribuiu significativamente para a consolidao do Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL, em 2004.
B. A cidade de So Paulo
O Municpio de So Paulo um dos poucos no Brasil que conta com uma secretaria municipal
para lidar com os assuntos internacionais. Criada no governo da ento prefeita Marta Suplicy
1 Vdeo da palestra disponvel em: < http://iptv.usp.br/portal/video.action?idItem=19115>. Acesso em 19 ago. 2014.
* Secretrio Municipal de Relaes Internacionais e Federativas de So Paulo. Graduado em Direito (UNICEUB) e Mestre em Cincias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas da Universidade de Braslia. Foi funcionrio do Ministrio
da Educao (MEC), de 1994 a 2002, lotado na CAPES desde 1996. Ocupou os cargos de Coordenador-Geral de Cooperao Internacional da CAPES (2006-2008), Chefe da Assessoria Internacional no MEC (2008-2011), Chefe de Gabinete do Ministro da Educao
(2011) e Diretor de Programas da Secretaria Executiva do MEC (2012).
57
Haddad, a Secretaria passou por um processo de reestruturao, ganhando uma nova atribuio,
as Relaes Federativas. Embora relaes com os demais entes da federao j pautasse algumas aes da Secretaria, no era tratada do modo especfico como o hoje. Dessa maneira, a
SMRI passou a ser denominada Secretaria Municipal de Relaes Internacionais e Federativas
(SMRIF).
2. Marco Jurdico
A criao da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais foi estabelecida pela Lei Municipal
N 13.165, de julho de 2001 (ver seo Anexos), pela ento prefeita Marta Suplicy. Em 2013, a
redefinio de atribuies da SMRI foi consolidada na Lei N 15.764, de maio de 2013. A lei dispe
a respeito das competncias dos dirigentes da Secretaria, da sua estrutura organizacional e das
principais atribuies de cada coordenadoria.
A despeito da extensa agenda da Secretaria, a grande inovao do Decreto de 2013 refere-se incluso da competncia federativa nas atribuies da SMRIF, o que indica o interesse da cidade de So Paulo a exercer com mais assertividade a cooperao internacional descentralizada.
3. Estruturas
Secretrio Municipal: Agente poltico titular da pasta, responsvel pela orientao estratgi
4. Coordenadorias
60
slia. Na cidade de So Paulo, toda a infraestrutura construda para a Copa de Futebol de 2014,
na regio de Itaquera, ser reutilizada para sediar estes jogos de futebol em 2016. Neste sentido,
a cidade dever se preparar para receber o fluxo turstico gerado em razo dos Jogos Olmpicos
e da a importncia do monitoramento e coordenao das atividades relacionadas ao evento.
A Secretaria Municipal de Relaes Internacionais e Federativas, tendo ainda como uma de
suas atribuies a projeo da imagem da cidade de So Paulo no cenrio internacional iniciou,
em 2007, tratativas para receber a Exposio Universal de 2020.
As Expos acontecem a cada cinco anos e hoje so poderosas ferramentas de desenvolvimento local para as cidades que as recebem. Tem sido um fato constante um pas sediar uma
Expo aps ter recebido Jogos Olmpicos e Copa do Mundo, como foi o caso do Japo, Espanha,
Alemanha e Coria. Dentre os vrios exemplos de impacto positivo para a cidade-sede, Hannover
2000 e Xangai 2010 podem ser citados como casos recentes de sucesso.
5. Equipe
dades Servio Social e de Filosofia, Cincias e Letras da PUC-SP, no Institut de Service Social
et Recherches Sociales de Montrouge, Frana e foi Diretor de Estudos do Institut International de
Recherche et de Formation en Vue Du Dveloppement Harmonis IRFED, Paris.
9. Referncias Bibliogrficas
ARAJO, I. V. DE. A Influncia Partidria no Nvel Municipal: Paradiplomacia na Cidade de So
Paulo. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais). Instituto de Relaes Internacionais, Universidade de So Paulo, 2012.
COSTA, C. M. S. M. Governos Subnacionais e Poltica Externa: o caso da agenda de mudanas
climticas. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais). Instituto de Relaes Internacionais, Universidade de So Paulo, 2013.
ONUKI, Janina; OLIVEIRA, Amncio Jorge. Paradiplomacia e Relaes Internacionais: a experincia da cidade de So Paulo. 21 p. So Paulo: Centro de Estudos das Negociaes
Internacionais, USP, maio 2013.
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ANEXO I
LEI N 13.165, 05 DE JULHO DE 2001
(Projeto de Lei n 283/01, do Executivo)
Cria a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais - SMRI e d outras providncias.
MARTA SUPLICY, Prefeita do Municpio de So Paulo, no uso das atribuies que lhe so conferidas por lei, faz saber que a Cmara Municipal, em sesso de 29 de junho de 2001, decretou e
eu promulgo a seguinte lei:
Art. 1 - Fica criada a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais - SMRI, com o objetivo de
coordenar convnios e projetos de cooperao internacional que envolvam a Cidade de So Paulo, inserindo-a de forma ativa no cenrio mundial, em razo de sua dimenso econmica, social
e cultural.
Art. 2 - A Secretaria Municipal de Relaes Internacionais tem como principais atribuies:
I - assessorar a Prefeita em contatos internacionais com Governos e entidades pblicas ou privadas;
II - estabelecer e manter relaes e parcerias com organismos internacionais multilaterais, cidades-irms do Municpio de So Paulo, entidades voltadas organizao de cidades, organizaes no governamentais internacionais, representantes diplomticos de Governos, representantes de trabalhadores e de empresrios internacionais, empresas internacionais estabelecidas ou
no neste Municpio, e outras entidades afins;
III - fornecer suporte tcnico aos rgos da Administrao Direta e Indireta do municpio de So
Paulo em contatos internacionais, bem como no desenvolvimento e elaborao de convnios e
projetos de cooperao internacional.
Art. 3 - A Secretaria Municipal de Relaes Internacionais constitui-se do Gabinete do Secretrio, composto por Coordenadores Gerais, para gerenciar os projetos e convnios internacionais,
Assessores Tcnicos e Assistncia Administrativa.
Art. 4 - Ficam criados no Quadro dos Profissionais da Administrao do Municpio de So Paulo,
com as denominaes, referncias de vencimento e formas de provimento indicadas, os cargos
constantes do Anexo nico desta lei, que passam a integrar o Anexo I, Tabela A - Cargos de Provimento em Comisso - Grupo 5, da Lei n 11.511, de 19 de abril de 1994.
Art. 5 - Mantidas a referncia e a forma de provimento, o cargo de Secretrio Municipal de Relaes Internacionais, constante do Decreto n. 40.230, de 1 de janeiro de 2001, passa a denominar-se Secretrio Municipal e fica transferido para a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais.
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Art. 6 - Para atender s despesas decorrentes desta lei no presente exerccio, fica o Executivo
autorizado, nos termos do artigo 42 da Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964, a abrir crditos adicionais especiais, at o valor de R$ 472.000,00 (quatrocentos e setenta e dois mil reais),
criando a atividade Administrao do Gabinete do Secretrio Municipal de Relaes Internacionais.
1 - O decreto que abrir os crditos adicionais de que trata o caput deste artigo indicar, nos
termos do artigo 43 da Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964, os recursos disponveis
para acorrer s despesas.
2 - Nos exerccios subseqentes as despesas com a execuo desta lei correro por conta de
dotaes oramentrias prprias, suplementadas se necessrio.
Art. 7 - Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio.
PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO, aos 05 de julho de 2001, 448 da fundao de
So Paulo.
MARTA SUPLICY, PREFEITA
ANNA EMILIA CORDELLI ALVES, Secretria dos Negcios Jurdicos
JOO SAYAD, Secretrio de Finanas e Desenvolvimento Econmico
HELENA KERR DO AMARAL, Secretria Municipal da Administrao
Publicada na Secretaria do Governo Municipal, em 05 de julho de 2001.
RUI GOETHE DA COSTA FALCO, Secretrio do Governo Municipal
Anexo nico a que se refere o art. 4 da Lei n. 13.165, de 05 de julho de 2001
CARGOS EM COMISSO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE RELAES
INTERNACIONAIS
CARGO REF. QTDE PARTE TAB. FORMA DE PROVIMENTO
Chefe de Gabinete DAS-15 1 PP-I Livre provimento em comisso pelo Prefeito.
Coordenador Geral DAS-14 3 PP-I Livre provimento em comisso pelo Prefeito, dentre portadores
de diploma de nvel superior.
Assessor Tcnico III DAS-13 2 PP-I Livre provimento em comisso pelo Prefeito, dentre portadores
de diploma de nvel superior.
Assessor Tcnico DAS-12 2 PP-I Livre provimento em comisso pelo Prefeito.
Assistente Tcnico II DAS-11 3 PP-I Livre provimento em comisso pelo Prefeito.
Assistente Tcnico I DAS-9 3 PP-I Livre provimento em comisso pelo Prefeito.
Secretaria Municipal de Relaes Internacionais
68
ANEXO II
LEI N 15.764, DE 27 DE MAIO DE 2013
(Projeto de Lei n 237/13, do Executivo, aprovado na forma de Substitutivo do Legislativo)
Dispe sobre a criao e alterao da estrutura organizacional das Secretarias Municipais que
especifica, cria a Subprefeitura de Sapopemba e institui a Gratificao pela Prestao de Servios de Controladoria.
FERNANDO HADDAD, Prefeito do Municpio de So Paulo, no uso das atribuies que lhe so
conferidas por lei, faz saber que a Cmara Municipal, em sesso de 16 de maio de 2013, decretou
e eu promulgo a seguinte lei:
SECRETARIA MUNICIPAL DE RELAES INTERNACIONAIS E FEDERATIVAS SMRIF
TTULO XI
SECRETARIA MUNICIPAL DE RELAES INTERNACIONAIS E FEDERATIVAS SMRIF
CAPTULO I
DA FINALIDADE E COMPETNCIAS
Art. 222. A Secretaria Municipal de Relaes Internacionais e Federativas SMRIF, criada pela
Lei n 13.165, de 5 de julho de 2001, fica reorganizada nos termos deste Ttulo.
Art. 223. A Secretaria Municipal de Relaes Internacionais e Federativas tem por finalidade promover e coordenar aes conjuntas e de cooperao com a Unio, os Estados, os Municpios, em
especial, os da Regio Metropolitana da Grande So Paulo e entes e organizaes internacionais
e estrangeiros.
Art. 224. Compete Secretaria Municipal de Relaes Internacionais e Federativas assessorar o
Prefeito e os rgos da Administrao Direta e Indireta do Municpio:
I nas relaes e no desenvolvimento de aes conjuntas e de cooperao com os demais entes
da Federao;
II nos assuntos relacionados Regio Metropolitana da Grande So Paulo e seus rgos de
gesto;
III nas relaes de cooperao com instituies e centros de estudos sobre federalismo;
IV nas relaes com associaes e entidades de representao de Municpios;
V nas relaes e no desenvolvimento de aes conjuntas e de cooperao com governos estrangeiros e seus representantes diplomticos e consulares;
VI nas relaes e no desenvolvimento de aes conjuntas e de cooperao com entidades pblicas e privadas de carter internacional;
VII nas relaes e parcerias com organismos e fruns internacionais multilaterais, em especial,
69
71
CAPTULO IV
DAS COMPETNCIAS DOS DIRIGENTES
Art. 233. Ao Secretrio Municipal de Relaes Internacionais e Federativas compete planejar,
dirigir, coordenar, orientar a execuo, acompanhar e avaliar as atividades das unidades que integram a Secretaria e exercer outras atribuies que lhe forem cometidas pelo Prefeito.
Art. 234. Aos demais dirigentes da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais e Federativas
compete planejar, dirigir, coordenar e orientar a execuo, acompanhar e avaliar as atividades de
suas respectivas unidades e exercer outras atribuies que lhe forem cometidas, em suas respectivas reas de competncia.
CAPTULO V
DAS DISPOSIES GERAIS
Art. 235. Fica extinta na Secretaria do Governo Municipal a Assessoria de Assuntos Metropolitanos prevista na Lei n 13.169, de 11 de julho de 2001.
Pargrafo nico. Em decorrncia do disposto no caput deste artigo, ficam transferidos para a
Coordenao para Assuntos Metropolitanos e Estaduais, da Secretaria Municipal de Relaes
Internacionais e Federativas, os bens patrimoniais, acervo e pessoal da Assessoria de Assuntos
Metropolitanos.
Art. 236. A Assessoria Tcnica e a Assessoria Jurdica, da Secretaria do Governo Municipal, prestaro o suporte necessrio Secretaria Municipal de Relaes Internacionais e Federativas, no
mbito de suas respectivas reas de atuao.
72
Laudemar Gonalves de Aguiar Neto foi aprovado no Concurso de Admisso Carreira Diplomtica em 1981. Aps formar-se no
Instituto Rio Branco, serviu em diversas Embaixadas, como Moscou e Paris. Trabalhou em diferentes reas no Ministrio de Relaes
Exteriores e na organizao do Grupo de Trabalho Logstico da I Cpula Amrica-Latina e Caribe Unio Europeia (1999); foi Secretrio Nacional de Organizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20), a maior conferncia
j realizada pelo Sistema ONU. Desde janeiro de 2013 Coordenador de Relaes Internacionais da Prefeitura do Rio de Janeiro.
73
Internacionais da Prefeitura, envolvendo as relaes com organismos e agncias internacionais, nacionais, rgos diplomticos e demais entidades de representao estrangeira e a preparao de
acordos de cooperao e de irmanao e a participao em eventos e atividades no exterior. Dentre
as competncias h ainda as atividades de cerimonial, em colaborao com outros rgos ou entes
federativos, quando necessrio.
Tradicionalmente, a CRI tem sido chefiada por diplomata de carreira. Em janeiro de 2013, o
ministro Laudemar Aguiar foi oficialmente nomeado como coordenador, iniciando seus trabalhos num
momento-chave para a cidade do Rio de Janeiro, de grande visibilidade internacional, com a realizao da Copa das Confederaes e da Jornada Mundial da Juventude em 2013, da Copa do Mundo
em 2014 e dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de Vero em 2016, alm da celebrao do aniversrio de 450 anos da Cidade em 2015.
Como parte da estratgia de adensamento da estrutura da Coordenadoria, o prefeito Eduardo
Paes, em seu segundo mandato, reforou o quadro de funcionrios da CRI, de forma que ela pudesse
se adequar aos novos desafios, como a maior visibilidade global do Rio de Janeiro.
3. Institucionalizao e estrutura
A CRI age como facilitadora de projetos internacionais das secretarias e rgos vinculados Prefeitura, identificando oportunidades e acompanhando iniciativas internacionais de cooperao nas mais
diversas reas, como desenvolvimento urbano sustentvel, conhecimento e inovao, incluso social
e acessibilidade. a principal interlocutora da Prefeitura com reparties consulares, misses diplomticas, entidades regionais e multilaterais, bem como com as redes internacionais de cidades. A CRI
ainda responsvel por organizar e apoiar a vinda de misses de autoridades internacionais em visita
ao Rio de Janeiro.
A Coordenadoria subdivide-se em cinco gerncias que operam em constante interface: Cooperao Multilateral; Cooperao Bilateral; Relaes Institucionais; Interlocuo e Mobilizao Internacional; e Organizao de Misses e Eventos.
a) Relaes Institucionais
A Gerncia de Relaes Institucionais coordena as iniciativas e as prioridades da Coordenadoria de Relaes Internacionais com rgos e instituies governamentais. Esta coordenao ocorre
em trs nveis fundamentais. Internamente, a gerncia coordena esforos com as secretarias, rgos, institutos e agncias municipais. No nvel horizontal, as relaes institucionais so realizadas
diretamente com prefeituras de capitais e outras cidades brasileiras e tambm atravs do FONARI
(Frum Nacional de Secretrios e Gestores Municipais de Relaes Internacionais). Verticalmente,
essa gerncia interage com os rgos do governo do Estado, como a Subsecretaria de Relaes
Internacionais do Governo do Estado do Rio de Janeiro, e Governo Federal, como a Secretaria de Assuntos Federativos (SAF) da Presidncia da Repblica; a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) e
a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA) do Ministrio das Relaes
Exteriores, entre outras.
A Gerncia de Relaes Institucionais identifica pontos focais nos rgos e instituies governamentais a fim de criar ligaes estreitas e mapear prioridades comuns. Por um lado, a Gerncia
74
Diplomacia
Direito
Relaes
Internacionais
Cincia
Poltica
Polticas
Pblicas
Cincia da
Computao
Comunicao
Estratgica
Produo e
Gesto de
Projetos
Marketing
Turismo e
Business
Administrao
Internacional
Biologia
Produo e
Gesto de
Eventos
Marketing
e Relaes
Pblicas
Comunicao
MBA
-
Em abril de 2013, A Prefeitura do Rio publicou o Quadro de Metas e Indicadores de Desempenho para o Acordo de Resultados de 2013, entre o municpio e rgos da administrao pblica.No
total, 42 entidades da administrao municipal integram o novo acordo, que apresenta 209 metas
estratgicas e tem abrangncia de aproximadamente 83% dos servidores da prefeitura.
Este o primeiro ano de acompanhamento de todos os compromissos estabelecidos no Plano
Estratgico 2013-2016, alm de ser a quinta edio do Acordo de Resultados, um processo inovador
no Rio de Janeiro.
No balano do Acordo de Resultados de 2012, a Prefeitura do Rio ficou com mdia geral de desempenho em 8,4. No total, 33 secretarias e rgos atingiram suas metas totais ou parciais, somando
notas iguais ou superiores a oito. Os rgos que atingiram nota 10 foram a Empresa Olmpica Municipal (EOM), o Instituto Pereira Passos (IPP), a Procuradoria Geral do Municpio (PGM) e o Instituto de
Previdncia e Assistncia (PreviRio).
De acordo com o Plano Estratgico da Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro para 2013-2016,
a Prefeitura tem metas ambiciosas e planos concretos para atingi-las. Entretanto, o Plano de Metas
ainda no conta com metas especficas para a Coordenadoria de Relaes Internacionais, tendo em
vista, sobretudo, que o trabalho da CRI mais focado em atividades meio e de mdio e longo prazos
e, portanto, muito difceis de serem mensuradas.
Entretanto, algumas realizaes, apesar do carter subjetivo, podem servir como base para
ponderao das atividades da CRI, como a captao de eventos, a obteno de premiaes internacionais e a captao de projetos de cooperao. A visita do Papa Francisco ao Palcio da cidade
durante a Jornada Mundial da Juventude e a crescente coordenao com os rgos municipais so
exemplos de xitos obtidos desde o incio da gesto do ministro Laudemar Aguiar.
79
Prembulo
Este artigo tem por objetivo apresentar de forma geral o processo de institucionalizao da Secretaria
de Relaes Internacionais de Belo Horizonte, que tem como principal primcia a internacionalizao
da cidade. Para tanto, em seu escopo poder-se- encontrar, em formato cronolgico e sistemtico, os
marcos legais de sua criao; os principais projetos, programas e aes realizadas ao longo de sua
histria institucional; algumas propostas de atuao previstas para ser implantadas a partir de 2014.
No contexto de mudanas mundiais ocorridas em decorrncia de dois fenmenos em especial:
a globalizao e o redesenho territorial, pode-se identificar a insero de novos atores na cena internacional, dentre os quais esto: organizaes no governamentais, empresas e corporaes multinacionais, igrejas, grupos culturais e governos regionais ou locais.
A atuao internacional de governos locais, especialmente das cidades, um fenmeno complexo e que comeou a avanar no Brasil de forma coordenada e mais qualificada a partir de 2002,
quando, alm do envolvimento de associaes nacionais de cidades, como a Frente Nacional de Prefeitos (FNP), a Confederao Nacional dos Municpios (CNM) e a Associao Brasileira de Municpios
(ABM), o Governo Federal ampliou o seu apoio a este processo atravs de outros canais institucionais
que no somente o Itamaraty.2
Faz-se importante destacar, ento, que as relaes internacionais praticadas por governos no
centrais esto, de certa maneira, associadas ao seu processo de desenvolvimento e contribuem para
a consolidao e o fortalecimento de uma tendncia do sistema internacional: a conexo entre os
fenmenos globais e os locais.
1. Introduo
Antes de apresentar a conjuntura histrica e atual das relaes internacionais em Belo Horizonte,
ser necessrio fazer uma discusso sobre o significado da funo diplomtica a apresentar algumas
reflexes importantes sobre o termo.
A diplomacia tem suas origens no perodo em que os Estados como so conhecidos hoje nem
existiam. Ela sempre foi importante para as civilizaes desde a antiguidade at os dias atuais. Mas
foi a padronizao das relaes internacionais ocorrida aps o Congresso de Viena, em 1815, que
intensificou e incentivou tanto a prtica das relaes internacionais, cujo centro era o Estado, quanto
toda a teoria referenciada no Estado-Centrismo (MURRAY, 2008).
1
Colaboradoras: Sandra Martins Farias; Janine Avelar; Stephania Aleixo. Vdeo da palestra disponvel em: <http://iptv.usp.br/portal/
video.action?idItem=17803>. Acesso em 19 ago. 2014
Criao da Assessoria de Cooperao Internacional Federativa em 2003 (Decreto n 4607, de 26 de fevereiro de 2003) e da Subchefia de Assuntos Federativos (SAF), no mbito da Secretaria das Relaes Institucionais em 2004 (Lei n 10.869, de 13 de maio de
2004) (VIGEVANI, 2004 e 2006).
80
Ainda que na atualidade os Estados permaneam sendo os principais responsveis pela formulao e execuo da poltica externa, eles no so os nicos participantes da cena diplomtica. Se
nos primrdios da diplomacia havia apenas um nico ator, hoje existem vrios canais, redes e ambientes alternativos, todos eles permitindo o exerccio diplomtico de negociaes, representaes, comunicao, fluxo de informaes e atuao poltica por parte de um crescente grupo de novos players.
Murray sugere que pode haver distintas definies de diplomacia, desde aquela relacionada
diretamente manuteno da paz e a preveno da guerra, passando por definies tradicionalistas, como a fornecida por Barridge: diplomacia o termo dado aos canais oficiais de comunicao
empregados por membros de um sistema de Estados e cujo propsito assegurar os objetivos de
suas polticas internacionais sem recorrer fora (BARRIDGE apud MURRAY, 2008, p.23). Ou a de
Lee e Hudson, que relatam que em sua essncia, a ideia de diplomacia a de dilogo entre Estados
inseridos em uma estrutura anrquica de unidades polticas independentes (LEE; HUDSON apud
MURRAY, 2008, p.27).
Dentre os conceitos da diplomacia o definido como tradicionalista defende a continuidade na
nfase da centralidade do Estado para a diplomacia, ou seja: a diplomacia atividade exclusiva do Estado, concebida como instrumento facilitador das relaes entre Estados Soberanos, sua apreenso
a insere como diretamente relacionada agenda poltico-militar clssica. Todas estas proposies dos
tradicionalistas ainda so vlidas para os estudos da diplomacia, entretanto necessrio ter uma viso
mais crtica do argumento que vincula o Estado como nico ator significativo na cena internacional.
Justamente em funo do reconhecimento da pluralidade dos atores em cena, Murray deixa
clara sua preferncia pela definio de diplomacia apresentada por Sharp, j que ela no sugere que
o ambiente diplomtico seja dominado exclusivamente pelos Estados e seus aparatos profissionais:
a diplomacia o caminho pelo qual as relaes entre grupos que se consideram separados devem
ser conduzidas se o princpio da vida em sociedade for tido como um princpio positivo e se conflitos
desnecessrios e indesejveis podem ter alguma chance de ser evitados (SHARP apud MURRAY,
2008, p.24, traduo do autor). Nesta perspectiva de proposies mais recentes sobre a diplomacia e
o leque de atores que abrange, propagada pela escola nascente, pode-se identificar cinco distines
bsicas nas noes tradicionalistas de diplomacia: a) desafia a noo de que a diplomacia seja interpretada como algo rgido, centralizador e concentrada apenas no Estado Nacional; b) enxerga a diplomacia praticada pelos Estados Nacionais como um fator de preveno transio para um sistema
internacional mais pacfico; c) acredita que a diplomacia tradicional est em crise e que inadequada
e incapaz de pensar os desafios do sculo XXI de maneira adequada; d) considera que as instituies diplomticas tradicionais esto obsoletas; e) enfatiza os seus esforos acadmicos em atores
diplomticos alternativos ou no convencionais. A escola nascente pode ser compreendida como uma
reao demora dos Estados Nacionais em reconhecer novos protagonistas na cena internacional
e em incluir em suas pautas uma agenda crescente em importncia, como a promoo dos direitos
humanos e questes ligadas ao desenvolvimento e cooperao (DIAMOND; MACDONALD apud
MURRAY, 2008, p.30).
Uma terceira vertente de concepo sobre o termo diplomacia a corrente inovadora, podendo
ser considerada como uma perspectiva que baliza aspectos das duas primeiras. Desta corrente pode-se destacar os seguintes pontos: critica o conflito entre as duas primeiras correntes tradicionalista
e nascente, visto que aprofunda a competio e no se concentra em pesquisas e argumentos, e em
81
decorrncia considera o dilogo entre as duas outras correntes como algo ftil e improdutivo e reconhece na cena diplomtica a existncia de diversos atores.
Ainda que as concepes sobre diplomacia no reconheam a participao de cidades ou governos no centrais na diplomacia, a taxonomia proposta por ele vlida e til para o argumento de
que os governos no centrais podem ser atores relevantes no sistema internacional e podem tambm
contribuir para a formulao e implementao da poltica internacional. Podem tambm contribuir para
a formulao e implementao da poltica externa dos pases aos quais pertencem.
Diplomacia pode, portanto, ser entendida, em termos gerais, como as instituies e processos
a partir dos quais Estados e outros atores (organizaes internacionais, ONGs, corporaes multinacionais, governos no centrais, associaes, redes, para citar alguns) apresentam-se e apresentam
os seus interesses aos outros interlocutores externos (PLUIJM; MELISSEN, 2007).
Recentemente, alguns autores, como Hocking, adotaram o termo diplomacia de mltiplas camadas ou de mltiplas vias para descrever a atuao internacional dos governos locais, indicado
claramente a necessidade de articulao e complementaridade entre as aes internacionais das
distintas esferas de governo (HOCKING, 1993). Para este autor, termos como paradiplomacia ou
protodiplomacia foram criados para ressaltar o conflito de interesses entre o governo nacional e o
local. Contudo, o fenmeno de internacionalizao de cidades e regies no deve ser necessariamente entendido como conflito que ameaa o monoplio do Estado Nacional de formular e executar a
poltica externa ou como uma perspectiva que procura superdimensionar a autonomia dos governos
no centrais no cenrio internacional. Esta proposta apreende o cenrio internacional atual como de
multinvel, com mltiplos atores, inclusive governos locais, e considera a diplomacia como um sistema
no qual os atores se relacionam e interagem no seio da estrutura estatal.
Visando uma melhor compreenso do contexto atual das relaes internacionais, ser apresentado e analisado a seguir o conceito cunhado pelo professor Soldatos e que ainda hoje predominante na literatura relativa participao e insero de governos no centrais no sistema internacional.
Paradiplomacia e seus termos correlatos
O professor Soldatos foi o primeiro a utilizar o termo paradiplomacia (nos anos de 1980), sempre
relacionando-o a debates clssicos sobre os conceitos de: soberania nacional, federalismo e poltica
pblica, fazendo com que servisse para descrever as atividades internacionais dos estados federados
canadenses e norte-americanos luz da globalizao. Zabala (ZABALA, 2000) admite como a definio mais aceita de paradiplomacia aquela dada por Prieto, para quem:
A paradiplomacia pode ser definida como o envolvimento de governo subnacional
nas relaes internacionais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais,
permanentes ou provisrios, com entidades estrangeiras pblicas ou privadas, objetivando
promover resultados socioeconmicos ou polticos, bem como qualquer outra dimenso
externa de sua prpria competncia constitucional. Embora bastante contestado, o conceito de paradiplomacia no impossibilita a existncia de outras formas de participao
subnacional no processo da poltica externa, mais diretamente ligado ao departamento de
relaes exteriores de governos centrais, como a assim chamada diplomacia federativa,
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tampouco impede o papel cada vez maior dos governos subnacionais nas estruturas de
multicamadas para a governana regional ou mundial (PRIETO, 2000, p. 56).
Vale ressaltar, entretanto, que Duchacek (DUCHACEK, 1986, 1990), que fez referncia a esse
fenmeno como atividades de transoberania, utilizava o termo microdiplomacia, at aceitar o conceito
de paradiplomacia proposto por Soldatos:
Inicialmente, eu utilizava o termo coloquial microdiplomacia e, j que poderia inferir
a partir dele certo sentido pejorativo do mesmo, aceitei o termo paradiplomacia, muito
mais adequado, do professor Soldatos. No apenas no configura nenhuma conotao pejorativa, seno queparaexpressa adequadamente o que significa: paralelo a, coordenado
com, complementar a, e, s vezes, em conflito com a macrodiplomacia centro a centro
(DUCHACEK, 1990, p. 32).
Para Zabala (ZABALA, 2000), Soldatos utilizou o termo paradiplomacia em clara aluso ao
neologismo microdiplomacia, criado originalmente por Duchacek (DUCHACEK, 1986) para definir o
que ele batizara de microdiplomacia regional, que naquela poca se referia s relaes internacionais regionais transfronteirias, levadas a cabo conjuntamente entre governos regionais de pases tais
como Estados Unidos e Canad ou Estados Unidos e Mxico. Zabala, ao considerar inapropriado o
uso desses conceitos j que o prefixo para, nesse caso, designaria, alm de algo paralelo, aquilo
que estivesse associado a uma capacidade acessria ou subsidiria, em referncia atuao diplomtica dos governos no centrais (RIBEIRO, 2008) , ironiza Soldatos e Duchacek por abusarem
de termos correlatos, j que acrescentaram aos citados anteriormente protodiplomacia, que seria:
A prtica de relaes internacionais por parte de um governo no central que aspira
a estabelecer-se como Estado plenamente soberano [...].A protodiplomacia representa um
trabalho diplomtico preparatrio com vistas a uma futura separao e ao reconhecimento
diplomtico internacional de tal situao (DUCHACEK, 1986, p. 22, traduo do autor).
E macrodiplomacia, que seria simplesmente a diplomacia Nao-Nao. Para ilustrar o argumento, abrem-se parnteses para resgatar a taxonomia apresentada por Duchacek (e apropriada por
Soldatos) para os distintos tipos de paradiplomacia:
Ribeiro apresenta uma recuperao bem completa dos conceitos de paradiplomacia e suas dimenses e tipologias em seu
artigo A ao internacional das entidades subnacionais: teorias e vises sobre a paradiplomacia, publicado em 2008, pela Revista
Cena Internacional. Alm do que foi apresentado aqui, e para oferecer ao leitor mais um pouco da amplitude terminolgica, a autora
recupera os conceitos de Paquin (2004) de paradiplomacia clssica (quando atribudo um mandato a representantes oficiais para
negociar com atores internacionais por meio de um governo no central ou por um conselho municipal) e identitria (que busca o
reforo ou a construo de uma nao minoritria no contexto de um pas com mltiplas naes, sem, contudo, apresentar interesse
separatista).
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mo, sublinhando os novos desafios enfrentados pelonovo federalismoe as suas consequncias diplomticas, tais como afragmentaoousegmentaoda diplomacia central e,
eventualmente, do prprio Estado federal, contanto que o sistema poltico at ento fosse
indiscriminadamente centralizado em matrias de poltica exterior (ZABALA, 2000, p. 215).
A partir desta formulao, ou seja, da preocupao central de Soldatos e Duchacek no ser com
a insero dos governos locais na cena internacional, mas sim com a fragmentao da diplomacia,
Zabala formula as seguintes questes, que podemos resgatar neste artigo: o que poderia acontecer
se a diplomacia deixasse de ser mercado cativo monopolizado pelo governo central? Seria bom ou
ruim? Constitucional ou inconstitucional? Racional ou irracional? (ZABALA, 2000, p. 215).
Zabala, na concluso de sua anlise sobre a conceituao e terminologia utilizada para descrever o fenmeno, emprega o termo ps-diplomacia, referindo-se ao fenmeno de insero de governos no centrais na cena internacional como um processo cuja lgica conduz, em todos os casos,
para alm do Estado-Nao moderno. Nas palavras dele: mais alm da diplomacia (ZABALA, 2000,
p. 233).
Poltica externa federativa e diplomacia federativa: algumas contribuies brasileiras discusso
conceitual
Haja vista a crescente participao dos entes federados brasileiros na cena internacional, muitas vezes com o apoio do prprio governo federal, deve-se reconhecer a contribuio brasileira para a
discusso conceitual que se apresenta.
H algumas expresses correlatas que esto surgindo na academia brasileira, tais como poltica externa federativa e diplomacia federativa, sendo este ltimo o termo utilizado pelo Itamaraty
(PEREIRA, 2004).
Rodrigues (RODRIGUES, 2008) considera a possibilidade na perspectiva acadmico-cientfica de se reconhecer que alguns governos locais tm ou tiveram poltica externa, o que no mnimo
controverso. Ao identificar como relevantes alguns fatores como o nvel de organizao estratgica da
insero, o nvel de autonomia e a perspectiva de longo prazo dos seus objetivos, Rodrigues define
poltica externa federativa como sendo a estratgia prpria de um estado ou municpio, desenvolvida
no mbito de sua autonomia, visando insero internacional, de forma individual ou coletiva (RODRIGUES, 2008).O autor identifica a existncia de trs marcos de anlise da formao e desenvolvimento da poltica externa federativa no Brasil: democratizao, integrao e globalizao. Ele ressalta, ainda, que a poltica externa federativa de estados federados possui caractersticas diferentes
daquela empenhada por municpios e assinala que o Itamaraty reconheceu o fenmeno e procurou se
adaptar a ele, ainda que de forma reativa. Por fim, Rodrigues afirma que a poltica externa federativa
agrega novos ingredientes relao entre o pacto federativo e a insero internacional do pas, sendo
um deles a perspectiva de participao democrtica na poltica externa, e o outro a consolidao de
novos temas, desde as polticas sociais at a promoo dos direitos humanos, na pauta da poltica
externa brasileira.
Quanto ao termo diplomacia federativa, a diplomata Abreu apresenta a seguinte definio:
85
Faria (FARIA, 2008) tem uma viso mais crtica em relao ao termo, estabelecendo duas perspectivas em destaque. A primeira, formal, que apresenta o objetivo da diplomacia federativa como o de
promover mais cooperao entre os entes federados, gerando coordenao nas estratgias internacionais e o compartilhamento de informaes e de recursos materiais (PEREIRA apud FARIA, 2008,
p. 87). A segunda, mencionando a seguinte questo:
Se o intuito subjacente o de evitar a falta de sintonia e as contradies entre o
governo federal, os governadores e prefeitos e os representantes parlamentares, cabe perguntarmos em que medida tais esforos no pretendem tambm tutelar tais atores, ou pelo
menos manter suas iniciativas sob vigilncia (FARIA, 2008, p. 87).
Nesse sentido, Rodrigues assinala que diplomacia federativa diz respeito viso que o governo
federal possui da insero internacional dos governos locais (RODRIGUES, 2008, p. 1025).
Apesar do avano conceitual, especialmente no sentido de reconhecimento acadmico da atividade internacional dos entes federados brasileiros, o Itamaraty, com seu intuito s vezes claro e s
vezes velado de controle, e mesmo os autores Rodrigues (RODRIGUES, 2008) e Abreu (ABREU,
2004), tambm no resolvem a questo, j que no fizeram clara distino entre poltica externa e
diplomacia e utilizaram o termo federativo com diferentes significados, ora remetendo viso do
governo nacional (diplomacia federativa), ora ao dos entes federados (poltica externa federativa).
Particularmente, acredita-se que seja mais adequado que se pense na atuao internacional
dos governos locais a partir da perspectiva diplomtica, com um possvel vis para o reconhecimento
da existncia de polticas locais de relaes internacionais, naqueles casos em que os aspectos da
qualidade, profissionalismo, planejamento, continuidade e sustentabilidade estiverem contemplados.
Assim, preserva-se o termo poltica externa para questes macro, notadamente de responsabilidade
dos governos nacionais.
Avanando da cooperao descentralizada cooperao internacional descentralizada
federativa: da contribuio europeia ao aporte brasileiro
Vale tambm analisar uma das tentativas europeias de conceitualizao, a partir do termo cooperao descentralizada. Uma das hipteses atreladas a este conceito a de que os governos locais
so agentes fundamentais do desenvolvimento e se converteram em atores-chave da cooperao
internacional. Esta hiptese, de acordo com Rimez (2009), est baseada em alguns comunicados da
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Comisso Europeia, em particular o intitulado Autoridades locales: agentes del desarrollo, de outubro
de 2008, e o Programa de Accin de Accra. A Comisso Europeia, por sua vez, definiu a cooperao
descentralizada como:
Uma nova abordagem da cooperao que busca estabelecer relaes diretas entre
instituies de representao local, alm de estimular a capacidade dessas instituies
para elaborar e executar projetos de desenvolvimento com participao direta da populao, levando em considerao seus interesses e pontos de vista sobre desenvolvimento
(COMISSO EUROPEIA, 1992).
Com base neste conceito, Rimez (RIMEZ, 2009) sugere que, para que os governos locais e regionais possam avanar em seu processo de insero internacional, imprescindvel que passem de
um enfoque de projetos ao de uma poltica pblica de cooperao descentralizada que lhes permita
inserir os seus projetos em uma estratgia de longo prazo. Ele prope, ainda, duas importantes aes
para o avano a um enfoque de poltica pblica: a) promover a cultura de avaliao ex-ante para mais
pertinncia das aes e ex-post para medir os impactos das aes de cooperao (mas no diz como
e com quais indicadores, o que desponta como o maior desafio nesse caso); b) profissionalizar a gesto da cooperao nas cidades (enfatiza a formao de capital humano). Entretanto, conforme avalia
Romero (2004), o conceito de cooperao descentralizada ainda ambguo, contendo interpretaes
diversas, o que pode prejudicar sua utilizao.
Alguns autores preferem referir-se cooperao descentralizada como aquela operada e praticada apenas por governos locais, por causa da sua natureza permanente, somada ao fato de caber
a eles, de acordo com os ordenamentos jurdicos nacionais, a gesto local e regional. Assim, alguns
buscam compreender a cooperao descentralizada em sentido mais restrito, entendendo que esta
seria estabelecida apenas por esferas locais das administraes pblicas. Hafteck um dos autores
que utilizam este conceito, afirmando que:
Cooperao descentralizada consiste em uma relao substancial colaborativa
entre governos subnacionais de diferentes pases, visando a um desenvolvimento local
sustentvel que implica algumas formas de trocas e suportes conduzidas por estas instituies ou outros atores locais (HAFTECK, 2003).
Antes de apresentar essa definio, esta autora, buscando uma adequao terminolgica, usa
o termo cooperao pblica descentralizada internacional, referindo-se a ele como coerente e restrito
somente ao dos governos no centrais. Ora, se o conceito se refere ao de governos, mesmo
que sejam locais, ela , por natureza, pblica. Portanto, o carter pblico da cooperao est implcito
na definio, sendo desnecessria a utilizao da palavra pblica no termo proposto. No intuito de
avanar nesses conceitos, Kleiman (KLEIMAN, 2009) lana o termo cooperao internacional federativa:
Trata-se de uma poltica governamental voltada para a promoo e a articulao de
iniciativas externas promovidas pelos governos subnacionais, no sentido de apoi-los na
identificao de oportunidades e com o objetivo de estabelecer acordos de cooperao,
bem como fomentar sua participao nos fruns de negociao e cooperao. O conceito
de cooperao internacional federativa est centrado no fortalecimento da estrutura federativa do Estado nacional, no qual a mobilizao e a articulao entre as esferas de governo
em torno das diretrizes da poltica externa tornam-se recurso importante no somente para
a estratgia de insero do pas no cenrio internacional, mas como fator de promoo de
desenvolvimento dos governos subnacionais (KLEIMAN, 2009, p. 104).
O problema tanto para o termo cooperao descentralizada como para o termo cooperao
internacional federativa que os dois reduzem a atuao internacional de uma cidade ou governo
local dimenso da cooperao. Na verdade, as relaes internacionais praticadas por governos no
centrais podem transcender a dimenso da cooperao, podendo permear tambm outras vertentes,
tais como o marketing do territrio, a atrao de investimentos privados, a representao institucional
e a captao de recursos, apenas para citar algumas, j que essa questo ser abordada ainda ao
longo deste captulo.
Diplomacia das cidades e diplomacia multinvel
Por fim, vem do Instituto Holands de Relaes Internacionais um conceito que, se no for o
mais adequado, o que se apresenta de forma simples, porm completa, e que, ao lado do conceito
de diplomacia multinvel apresentado por Hocking (HOCKING, 1993), servir bem ao propsito de se
buscarem termos compreensveis aos leigos e teis tanto aos pesquisadores como aos tcnicos. O
conceito de diplomacia das cidades foi apresentado por Pluijm e Melissen, em seu trabalho de 2007,
como:
As instituies e processos pelos quais cidades ou governos locais em geral comprometem-se em relaes com outros atores em nvel poltico internacional, com o objetivo
de representar os seus prprios interesses perante uns aos outros. Diplomacia das cidades
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uma atividade profissional, pragmtica e em crescimento, que est transformando e continuar a transformar os processos diplomticos atuais (PLUIJM; MELISSEN, 2007, p. 11).
projeo internacional: econmicas, polticas ou culturais. Esses eixos no so mutuamente excludentes. Ao contrrio, h complementaridade entre os trs. O processo em si deve ser pensado em um
novo cenrio global, no qual os governos locais passam a se constituir como protagonistas do seu
prprio desenvolvimento (MAL, 2009).
Ou seja, a insero internacional de governos no centrais no um fenmeno monocausal.
Por isso, deve-se atentar para o fato de que as diversas variveis consideradas determinantes desse
processo se influenciam mutuamente (BARROS, 2009). Alm disso, vale ressaltar, tambm, que os
atores municipais ou regionais no esto descolados dos governos nacionais, de seus interesses e
de suas polticas. Por outro lado, no to simples afirmar que instituies internacionais atualmente
possam ser parte de uma estrutura de poltica externa feita por governos nacionais, influenciando
aes, por um lado, e sendo utilizadas para o alcance de certos objetivos, por outro lado. Nenhum dos
nveis de ao poltica deve ignorar o outro: supranacional, nacional e domstica. Assim, as estruturas
de poltica interna, a natureza da distribuio de poder no campo domstico e mesmo o carter de
culturas polticas nas comunidades locais passam a ser relevantes para a construo e manuteno
de regimes internacionais, conforme argumenta Hocking (HOCKING, 1993).
Nas prximas linhas sero considerados cinco fatores determinantes para a diplomacia das
cidades ou para a criao de uma estrutura municipal ou regional voltada para as relaes internacionais: a) globalizao e integrao regional; b) insero de novos temas na agenda internacional; c)
federalismo; d) o processo de urbanizao; e) democratizao da poltica externa brasileira.
a) Globalizao, integrao regional e a participao dos governos no centrais na
cena internacional.
No mundo do sculo XXI prevalece o sentimento de que eventos mundiais tendem a
convergir rapidamente e a delinear um mundo nico, integrado, em que influncias econmicas, sociais, culturais, tecnolgicas e comerciais atravessam fronteiras tradicionais,
conhecidas como naes. um mundo no qual as relaes podem tornar-se instantneas, articuladas com um conjunto de processos tcnicos, sociais, econmicos e culturais
(GALLEGOS, 2003). Ele caracterizado pela rpida abertura das economias nacionais
aos mercados internacionais e por importantes avanos tecnolgicos nos processos de
comunicao e no provimento da informao e do conhecimento (JARQUE, 2003). Configura-se, portanto, em um mundo em transformao. As implicaes de tais mudanas
podem ser potencialmente revolucionrias e por isso podem tambm levar a mudanas
significativas em todas as esferas da vida humana, gerando novos desafios e responsabilidades para todos os tipos de organizaes (PARKER, 1998). No fim da dcada de
1980, de acordo com Duchacek, j havia a percepo do que era chamado globalizao
do localismo ou, nas palavras de Rosenau, o aumento nas habilidades e sofisticao de
subgrupos em abordar a poltica internacional desde uma perspectiva e atravs de meios
locais (DUCHACEK, 1990).
Certamente incluem-se a as cidades e os seus processos de insero internacional.
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Globalizao:
O conceito de globalizao deve ser visto e analisado como sendo complexo. Para que se
tenha uma viso dessa complexidade e da possibilidade de ambiguidades, este artigo apresenta, de forma muito breve, a abordagem conceitual de globalizao formulada por Bartelson (BARTELSON, 2000). Esse autor distingue trs conceitos de globalizao: globalizao
como transferncia; globalizao como transformao; globalizao como transcendncia.
A globalizao como transferncia significa trocas diversas (polticas, econmicas ou culturais) entre as unidades constitudas e aceitas pelo sistema (BARTELSON, 2000, p. 184).
Assim concebida, a globalizao um produto da dinmica do sistema e no o modifica nem
sua estrutura. Essa definio a que mais se aproxima da percepo de globalizao do
senso comum.
J a globalizao como transformao um processo multidimensional que ocorre tanto
dentro como fora do sistema (BARTELSON, 2000, p. 187). Por esta tica, a globalizao
pode afetar tanto as regras constitutivas do sistema como tambm a identidade das unidades
que o compem. A globalizao como transformao relativiza as noes de territorialidade
e soberania, tal qual as entendemos. Para compreender esse conceito, deve-se entender o
mundo no de forma fragmentada, mas como um sistema integrado.
Tambm a globalizao como transcendncia requer a hiptese do global. Este conceito
articula tempo e espao de forma supraterritorial e se coloca como um processo que dissolve
a diviso entre inside e outside, ou seja, dissolve a fragmentao entre os que esto dentro e
fora do sistema internacional. Nesse sentido, a globalizao como transcendncia no apenas pressupe a modificao do sistema e de suas unidades, mas, alm disso, preconiza
uma superao do mesmo.
Considerando que no existem verdades, mas admitindo que os conceitos de globalizao,
como transformao e como transcendncia, propostos por Bartelson (BARTELSON, 2000),
implicam uma redefinio do papel do Estado-Nao e do significado da soberania estatal.
H, assim, a necessidade de uma viso compreensiva e interdisciplinar da globalizao
como fenmeno de transformao de nossa realidade. Ao analisar os efeitos da globalizao
na sociedade internacional, especialmente a partir do final do sculo passado, e ao considerar os conceitos de globalizao como transcendncia e como transformao propostos por
Bartelson (BARTELSON, 2000), pode-se dizer que esse fenmeno contribui para processos
de descentralizao de poder e, logo, para mais autonomia aos governos locais (PEREIRA,
2004). Tambm se pode inferir que ela pode ser percebida como um fator que, aliado a outros, pode justificar a existncia de uma estrutura especfica de relaes internacionais em
nvel municipal, j que tambm impe novos desafios e uma nova agenda aos atores locais.
Integrao regional:
Um fator que tambm pode ser considerado um estmulo prtica de relaes internacionais por parte dos governos no centrais a integrao regional. Considerando-se processos como, por exemplo, o da Unio Europeia (UE) e o do Mercado Comum da Amrica
91
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c) Federalismo
O federalismo pode ser considerado outro fator que impulsiona as cidades para uma
atuao internacional. Ivo Duchacek (DUCHACEK, 1990) apresenta o federalismo como
sendo um sistema de governo plural e democrtico no qual esferas de governo legislam
e administram os seus territrios sem que uma esteja merc da outra, em jurisdies
distintas, ainda que entrelaadas. Ele chama a ateno para a importncia de dois fatores
crticos: a autonomia dos entes federados, presente nessa forma de organizao de um
Estado; e o respeito jurisdio, apesar de que, no caso do federalismo, a esfera de governo da Unio sempre abarcar a totalidade do Estado. No que diz respeito autonomia
dos entes federados, razovel tambm a afirmao de Kincaid (KINCAID, 1990) de que
h uma espcie de soberania dual em democracias federalistas, j que ao mesmo tempo
em que deveria haver coordenao entre as diferentes esferas de governo, esses governos supostamente coordenados tambm possuem poderes exclusivos e, em algumas
situaes, concorrentes. Isto pode levar reflexo acerca da ambiguidade do monoplio
dos governos centrais sobre as aes internacionais de um determinado pas.
No caso brasileiro, o processo de descentralizao administrativa designando novas
competncias aos municpios, por um lado, e o processo de reconhecimento dos mesmos
como entes da Federao da Repblica Brasileira, por outro, concedendo a eles elevado
grau de autonomia, abrem claramente a possibilidade de sua atuao internacional nos
limites da lei e no mbito de sua competncia. Para Cervera (CERVERA apud JIMNEZ,
2008), o municpio um ator internacional, no por pertencer a uma determinada categoria de grupos sociais, mas por dispor da capacidade de participar em relaes que sejam
internacionalmente significativas. Por isso, so tambm essas novas competncias e os
desafios de lidar com as mesmas a partir de uma agenda de polticas e servios pblicos
eficientes, com recursos escassos, que fomentam e legitimam a possibilidade de ao
internacional dos municpios brasileiros.
O federalismo, sistema em que a Unio, os estados e os municpios so esferas de
poder que se manifestam como foras concorrentes e que ao mesmo tempo configuram
partes do conjunto do Estado estabelecendo entre si relaes causais e interdependentes
(JIMNEZ, 2008), pode ser definido como um sistema poltico descentralizado, no qual
um governo geral constitudo por um grupo (dois ou mais governos) que, sob esse arranjo, reserva para si poderes substanciais (ELAZAR, 1994, p. 7).
A complexidade do federalismo est na busca do equilbrio. Equilbrio de poderes,
de competncias administrativas, de recursos e de nveis de autonomia. Em seu estudo
acerca do federalismo mexicano, Jimnez (JIMNIZ, 2008) observa que, apesar de haver
tendncia de prticas de subordinao em toda estrutura poltica, qualquer tipo de prtica
subordinativa contrria ao princpio federalista.
Foi a Carta Constitucional de 1988 que estabeleceu as regras do regime democrtico
federalista vigente atualmente no pas. Alm disso, a Constituio de 1988 apresenta importante inovao em relao a outros sistemas republicanos federativos, j que a forma
federalista tornou-se clusula ptrea, o que fez com que seja impossvel que se apre94
Saraiva j chamava a ateno para a importncia da conexo existente entre federalismo e relaes internacionais, especialmente no que se refere insero dos governos
no centrais na cena internacional. Para ele, a atuao internacional dos governos locais
um recurso estratgico, desde que se d de forma cooperativa. Por isso, apresenta trs
propostas de ao ao governo federal brasileiro: a) acompanhar e sistematizar as experincias locais que demonstraram xito; b) promover mais coordenao poltica; c) criar
estruturas adequadas tanto no Itamaraty como nas cidades e estados para qualificar a
atuao externa federativa, desenvolvendo tambm processos de formao contnua nas
trs esferas de governo. Essas propostas, segundo ele, contribuiriam para a consolidao
do que Amado Luiz Cervo chamou de Estado logstico:
O Estado logstico, ao procurar expor a vontade de fortalecer o ncleo nacional da
ao externa do Brasil, passa a operar diretamente na transferncia sociedade da responsabilidade empreendedora, ajudando-a a atuar no ambiente externo. A busca por um
melhor modo de equilibrar os benefcios da interdependncia por meio de uma insero
madura no mundo globalizado o elemento aglutinador das posies e opes.
O fato que a Constituio Federal (CF) de 1988, em suas mais de 50 emendas, no
prev a possibilidade de que estados federados, Distrito Federal e municpios desenvolvam relaes internacionais. Todavia, a Constituio no totalmente silenciosa sobre o
tema na tica federativa. Contudo, mesmo sem previso constitucional, a atuao internacional dos governos locais brasileiros vem se tornando cada vez mais comum e vem
sendo praticada sem necessariamente afrontar o Estado de direito. A insero internacional dos entes federados est ocorrendo no mbito das suas competncias, definidas no
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mero de habitantes se expandiu rapidamente. Em 2015 estima-se que sero 521 cidades
a possuir populao igual ou superior a um milho de pessoas. Importante notar que 286
delas estaro na regio da sia do Pacfico (JOHNSON, 2008).
J o sculo XX foi tido como o sculo da urbanizao (LERNER, 2003). Em 1950 havia
apenas duas cidades com populao superior a 10 milhes de habitantes: Nova Iorque
e Tquio. Em 1975, outras duas cidades entraram para esse grupo: Shangai e cidade do
Mxico. E em 2004, numa clara demonstrao da acelerao do processo de urbanizao em todo o mundo, o nmero de cidades, ou megacidades, como so conhecidas as
metrpoles com 10 milhes ou mais de pessoas, j eram 22 (JOHNSON, 2008).
Estudiosos da ONU referem-se ao novo milnio como o Milnio Urbano, j que desde
2008 a populao que vive em cidades maior do que a populao rural, fato registrado
pela primeira vez na histria da humanidade. Projees revelam que no ano de 2050 um
percentual de 75% da populao mundial viver em reas urbanas (UN-Habitat, 2007),
em sua maioria, localizadas nos pases atualmente em desenvolvimento (LE SAUX; HIDOUCI, 2009). A Amrica Latina j atingiu esse percentual, tendo mais de 400 milhes
de pessoas habitando suas cidades (JARQUE, 2003). Para Lerner (LERNER, 2003), ser
principalmente nas cidades que se definir a qualidade do ambiente global e das relaes
humanas.
Conforme estudo apresentado pela UN-Habitat (2007), h trs importantes tendncias que caracterizam o processo de urbanizao contemporneo: a) metropolizao ou
formao de cidades conurbadas; b) processo de migraes urbanas; c) pobreza e desigualdade social urbana.
No que se refere ao processo de metropolizao, h um claro desafio de governana,
j que as grandes metrpoles so conformadas por mais de uma cidade. Alm disso, vale
realar que as maiores cidades do mundo esto localizadas nos pases em desenvolvimento. Como este um processo relativamente novo e intenso e como muitas vezes no
h instncias institucionalizadas para tratar desta questo, cada vez mais haver necessidade de fortalecer as relaes intermunicipais e de aperfeioar os mecanismos da gesto
metropolitana.
Desta forma, essas tendncias certamente servem de alerta para governos no mundo
todo, em todos os nveis, local, regional e nacional, para a gravidade e amplitude da questo a ser enfrentada no que se refere gesto urbana nas prximas dcadas. As cidades
aparecem hoje, em consequncia de inmeras transformaes que ocorreram ao longo
da histria, como o lcus da economia, das relaes sociais e da cultura. O processo de
urbanizao tem se estruturado a partir de uma trade composta de fragmentao, homogeneizao e hierarquizao do espao, o que leva formao de cidades cada vez
mais segregadas e segregadoras. Essa dinmica claramente observada nas grandes
cidades, principalmente nos pases de desenvolvimento tardio e em desenvolvimento,
devido concentrao de atividades produtivas, ao grande contingente populacional e
ao crescimento acelerado e desordenado do tecido urbano, em termos de extenso e
densidade construtiva.
O fenmeno da urbanizao, alm de apresentar o desafio de provimento da infraes97
trutura fsica e o desafio tcnico de enfrentamento dessas questes, traz tambm desafios relacionados governana e gesto urbana integrada ou metropolitana, ou seja,
questes relacionadas aos direitos humanos bsicos, ao direito dignidade, ao direito
cidade.
No que diz respeito Amrica Latina, o elevado grau de urbanizao e a forma desordenada como ela ocorreu, somada ao processo de descentralizao dos Estados que a
regio experimentou a partir da dcada de 1980, permite registrar uma possvel leitura: a
de que at bem pouco tempo as cidades no dispunham de legitimidade poltica suficiente, nem de capacidades legal, tcnica ou financeira para regular e orientar o desenvolvimento urbano (BORJA, 2003). No caso brasileiro, por exemplo, possvel afirmar que, ao
mesmo tempo em que houve um processo de urbanizao acelerado, especialmente a
partir da dcada de 1950, ele no foi acompanhado de polticas urbansticas de planejamento efetivas. O resultado foi a configurao de um pas com cidades que crescem em
nveis considerveis, mas de forma desorganizada.
Considerando, ento, que a demanda por esse tipo de servio e bens no Brasil no
apenas notvel, mas de extrema relevncia, resultado desse processo de urbanizao
crescente ocorrido nas ltimas dcadas e realizada de forma desordenada (VAZ, 2009),
faz-se necessrio estimular a construo de capacidades locais para lidar com essas
questes. Capacidades em termos de recursos humanos, mas tambm em termos de
recursos financeiros. Parece oportuno estabelecer uma estreita relao entre polticas
pblicas e o reforo do papel dos governos locais como protagonistas do desenvolvimento
local.
A perspectiva de finalizao do ciclo de desigualdades social e territorial tem sido atrelada cada vez mais capacidade tcnico-gerencial do poder pblico. Tomando os devidos
cuidados para se evitar o insulamento gerencial, armadilha na qual o gestor pblico, embora capaz de identificar os problemas, incapaz de prioriz-los (VAZ, 2009), e considerando que o desafio urbano do sculo XXI no suficientemente conhecido, a cooperao internacional pode ser identificada como um importante e poderoso instrumento de
aperfeioamento constante das polticas pblicas locais. E a captao de financiamentos
ou doaes internacionais pode ser considerada uma importante alternativa para viabilizar a execuo e implantao dessas polticas. A valorizao da gesto pblica local e a
necessidade do seu aperfeioamento contnuo, impostas pelo processo de urbanizao
como ele tem ocorrido, podem, por isso, ser tidas como fatores de estmulo s relaes
internacionais por parte de cidades e governos locais.
e) Democratizao da poltica externa brasileira
Antes de uma rpida reflexo acerca do processo de democratizao da poltica externa
brasileira (PEB) como um fator impulsionador das relaes internacionais em nvel local
e regional, deve-se propor uma referncia conceitual para o que venha a ser poltica externa: poltica externa o conjunto de objetivos, estratgias e instrumentos selecionados
pelos formuladores de poltica que compem o escopo do envolvimento e das aes
98
Talvez o argumento mais forte nesse sentido seja o fato de serem os governos locais,
democraticamente eleitos, a instncia de poder mais prxima da populao. Essa proximidade pode contribuir para que o debate, assim como as aes internacionais, passe a
fazer parte do cotidiano da populao, a partir de projetos de cooperao e da interao
com a imprensa, com a academia e com entidades representativas da sociedade civil.
O governo federal, tambm atento ao crescente movimento de participao de estados
e municpios brasileiros no sistema internacional, tomou algumas iniciativas que podem
ser interpretadas como, no mnimo, um reconhecimento da existncia desse fenmeno.
importante, ento, pensar como a administrao pblica brasileira, especialmente na
esfera federal, confrontou as mudanas advindas do processo de globalizao, especialmente aps o trmino da Guerra Fria. Puntigliano, ao considerar que a globalizao diminuiu distncias e acentuou a interdependncia, observou que, no caso da poltica externa
brasileira, o perodo ps-guerra Fria implicou a eroso do Estado-Centrismo por causa
do fortalecimento de novas formas de autoridade inter e transnacionais (PUNTIGLIANO,
2008, p. 28). Esse processo destaca a relevncia da territorialidade e tambm a porosidade das fronteiras, pretendendo demonstrar que o mundo contemporneo complexo e
multicntrico e nele so criados novos processos, novas regras e novas estruturas.
Entretanto, antes de verificar algumas mudanas na estrutura organizacional do governo federal, especialmente no Itamaraty, e particularmente relacionadas com a questo
da insero internacional dos entes federados brasileiros, faz-se necessria breve caracterizao da poltica externa brasileira, que ser feita com base em Pinheiro (PINHEIRO,
2000).
Pinheiro identifica dois paradigmas diplomticos para a poltica externa brasileira, colocada em prtica no sculo passado. O primeiro, a partir da gesto do Baro do Rio Branco
(1902-1912) at o incio do governo do presidente Collor de Mello (1990), marcado pela
oscilao entre o americanismo e o globalismo. O outro paradigma, difundido a partir dos
anos de 1990, quando se teria inaugurado um novo tempo na poltica e economia nacionais, seria marcado pela abertura comercial.
Pinheiro (PINHEIRO, 2000) prope uma diviso da histria da PEB. Nessa diviso, as
fases do americanismo so: incio do sculo XX at o final da dcada de 1950 e entre
1964 e 1974. E os anos da poltica externa independente, quando surge o globalismo
(19611964), que ressurge no governo Geisel (1974), cedendo lugar para novas articulaes a partir dos anos 1990.
importante ressaltar a constatao de Pinheiro de que essa rpida anlise da poltica
externa brasileira sugeriria a constncia de uma concepo realista ao longo da histria
(SILVA apud PINHEIRO, 2000). Essa constatao leva a uma importante observao para
os nossos propsitos de analisar a insero internacional dos governos no centrais brasileiros. Ela sugere que h alto grau de continusmo na poltica externa brasileira, mesmo
com mudanas em algumas estratgias, tais como mais protagonismo em organizaes
internacionais (OIs). Pode-se dizer que a caracterstica de concepo essencialmente
realista da poltica externa brasileira contribui para tornar mais lento e difcil o processo de
incorporao de outros atores, inclusive as cidades, como passveis de participar tanto da
100
formulao quanto da execuo da poltica externa brasileira. Porm, Faria (FARIA, 2008)
identifica fatores de presso pelo desencapsulamento da produo da PEB. Para ele, o
duplo processo, em curso desde o incio da dcada de 1990, de mudana no modelo de
desenvolvimento e no padro de insero internacional do pas decisivo nesse sentido.
Alm disso, Faria (FARIA, 2008) enfatiza a autonomia adquirida pelos estados e municpios brasileiros com a Constituio de 1988, o que permitiu que os governos no
centrais brasileiros passassem a defender com mais veemncia os seus interesses particulares tambm no que se refere s relaes internacionais. Ele acrescenta ainda dois
fatores adicionais relevantes para o processo de oxigenao da PEB: a) a chamada
diplomacia presidencial; b) o chamado institucionalismo da semiperiferia (FARIA apud
FARIA 2008), capitaneado pelo Brasil no mbito sul- americano (FARIA, 2008, p. 86).
Pode-se dizer que ambos geram grande reverberao domstica.
Como um dos reflexos desse processo lento e gradual de desencapsulamento, pode-se observar que, gradativamente, a estrutura organizacional do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE) vem se transformando, talvez como reconhecimento do fato de que h
transformao da realidade, perda da condio hegemnica do paradigma realista de
base hobbesiana, embora o mesmo no possa e no deva ser invalidado completamente.
Apesar dos estudos sobre globalizao e sobre reformas de Estado, pouco foi pesquisado no que se refere relao entre os dois. A estrutura do Itamaraty passou por vrias
mudanas ao longo dos anos. Particularmente no que se refere a adaptaes organizacionais do governo federal em relao ao internacional dos municpios e estados brasileiros, pode-se observar que o MRE criou, em 1997, a Assessoria de Relaes Federativas (ARF). Alm dos entes federados brasileiros, a ARF cuidava tambm das relaes do
Itamaraty com organizaes da sociedade civil. Em julho de 2003, a ARF foi transformada
em Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA), rgo em
funcionamento at os dias atuais. Alm disso, o MRE tambm promoveu a abertura de escritrios regionais de representao do Itamaraty em oito estados da federao e mudou
a sua posio tradicional de autoisolamento (CARDOSO apud PUNTIGLIANO, 2008),
honrando um mote usado nos anos de 1970, que dizia: a melhor tradio do Itamaraty
saber renovar-se (BARROS, 1989).
A descentralizao do MRE positiva no sentido em que pode proporcionar incentivos para intensificar e consolidar a democratizao do debate sobre poltica externa e
relaes internacionais no Brasil, geralmente restrito a alguns setores da academia e ao
governo federal (PEREIRA, 2004). Para Hirst e Pinheiro (HIRST; PINHEIRO, 1995), foi
na transio entre o governo Fernando Collor de Melo e Itamar Franco que se rompeu
com a noo anteriormente consagrada de que a continuidade e o consenso constituam aspectos inviolveis da poltica internacional do pas. Esse rompimento importante,
porque permitiu um desencapsulamento da poltica externa brasileira e ampliou as suas
condies de transparncia e accountability. A agenda externa passava a no ser mais
apenas o resultado da vontade do Estado, mas incorporava tambm questes suscitadas
pela sociedade civil. Um exemplo disso foi o processo de preparao da Eco-92, quando o
relacionamento do Itamaraty com as organizaes no governamentais (ONGs) revelou101
-se positivo. Mas no foi apenas no mbito do Itamaraty que foram criadas instncias
de relao com os entes federados. A instalao da Subchefia de Assuntos Federativos
(SAF) na estrutura da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica,
em 2003, tida como um avano na forma e na qualidade do tratamento do governo
federal aos entes da federao. E a criao de uma assessoria internacional na SAF
mais um sinal de reconhecimento por parte do governo brasileiro de que h uma gradual
elevao de status quo dos governos no centrais no processo de gestao das relaes
internacionais do mundo contemporneo (SARAIVA, 2004).
A democratizao e a politizao da PEB, ainda em processo, e ao que parece irreversvel (FARIA, 2008, p. 89), sinalizam o fato, talvez bvio, de que poltica externa e opinio
pblica tm o potencial de se afetarem mutuamente. Conforme o entendimento de Warren
(WARREN apud LOPES, 2008), para a manuteno do carter democrtico da gesto de
uma poltica pblica preciso tornar disponvel para todo cidado interessado as informaes relativas ao processo decisrio. S assim, respeitada a condio de transparncia
na gesto e providos os canais para o controle democrtico (accountability), ser possvel
falar em democratizao da poltica externa.
O envolvimento dos entes federados nos processos de formulao e mesmo de execuo da PEB pode ser encarado como um fator que possivelmente potencializaria no
apenas o envolvimento da opinio pblica em questes internacionais, mas tambm a
defesa dos interesses da sociedade, j que os prefeitos e governadores eleitos democraticamente pelo voto possuem legitimidade para tanto.
2. Histrico das Relaes Internacionais na Prefeitura de BH
Na introduo deste artigo procurou-se estabelecer uma conexo entre desenvolvimento e relaes internacionais em nvel local, destacando-se a importncia das polticas pblicas em qualquer processo de transformao de um determinado territrio e das relaes sociais que ali ocorrem. Procurou-se enfatizar, em uma anlise mais ampla, alguns dos principais conceitos sobre a
atividade internacional de governos no centrais e, tambm, as principais motivaes e determinantes para que um governo local venha a ter uma rea institucional em sua estrutura de governo
dedicada s relaes internacionais.
Nesta parte do artigo ser apresentado a legislao da cidade de Belo Horizonte, especialmente no que se refere criao de estruturas dedicadas atividade internacional no
mbito do poder executivo municipal. A perspectiva expor, de modo sucinto e cronolgico,
as leis que lanaram as bases para a criao da Secretaria Municipal Adjunta de Relaes Internacionais (SMARI) da Prefeitura de Belo Horizonte (PBH). Julgamos importante incluir esta
cronologia pois permite visualizar, ainda que de forma abrangente, em que medida o trabalho
de internacionalizao do municpio intensificado a partir da criao da SMARI, e em que
medida as aes anteriores influenciaram na estruturao e mesmo na definio da agenda da
Secretaria.
A reviso ser feita atravs de um resgate das leis que lanaram as bases para a criao
da SMARI. Parece importante tambm considerar os aspectos polticos e conjunturais ao desen102
volver a anlise, j que fato que na maior parte das vezes eles se sobrepem ao aspecto eminentemente tcnico. A partir desse resgate, pode-se apresentar um olhar sobre como a pauta das
relaes internacionais entra na agenda da PBH e quais estruturas foram criadas e designadas
para tratar da mesma, desde 1993 at a criao da SMARI.
LEGISLAO
DESCRITIVO
1 de agosto de 1995
17 de janeiro de 1997
Dezembro de 2000
21 de novembro de
2001
14 de Agosto de 2002 Portaria n 4.025, que cria o do Grupo Tcnico para coordenar as aes
de internacionalizao da Prefeitura de Belo Horizonte (GT). Este grupo de
trabalho composto pelas seguintes reas: Secretaria Municipal de Governo,
Planejamento e Coordenao Geral; Secretaria Municipal de Modernizao
Administrativa e Informao; Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica
Urbana e Ambiental; Secretaria Municipal da Coordenao da Poltica Social;
Secretaria Municipal da Coordenao de Finanas; Assessoria de Comunicao Social; e Belotur.
03 de outubro de
2003
Decreto n 11.456, que estabelece que a Gerncia de Relaes InternacionaisGRIN, inicialmente vinculada Secretaria Municipal de Governo, Planejamento e Coordenao Geral, com uma reforma da Administrao Municipal passar a ser subordinada Secretaria Municipal da Coordenao de Planejamento,
Oramento e Informao.
1 de janeiro de 2005
Lei n. 9.011, que cria a Secretaria Municipal Adjunta de Relaes Internacionais SMARI (denominao atual) estabelecendo-a como um rgo subordinado Secretaria Municipal de Governo SMGO.
14 de janeiro de 2011
103
104
2.3.1 Perfil dos demais integrantes da Equipe SMARI (em julho de 2013)
Setor
Apoio ao Gabinete
Assessoria de
Comunicao
e Marketing
Internacional
Assessoria
de Atrao de
Investimentos
e Cooperao
Internacional
Gesto
Administrativa
Responsvel
Perfil
Professora - Portugus-Ingls;
Graduada em Letras (UFMG) Portugus/Ingls;
Maria ngela Bomfim
Especialista em Lngua Inglesa na rea de Ensino
Ribeiro
(UFMG); Especialista em Lngua Inglesa para professores (Oxford, Inglaterra).
Ananias Jos
Janine Avelar
Stephania Aleixo de
Paula e Silva
Assessora;
Analista de Relaes Internacionais pela PUC-MG;
Especialista em Cooperao Descentralizada AL
& EU (Universidade Aberta da Catalunha); Ps-graduada em Gesto Empresarial com nfase em
Gesto de Projetos (Fundao Dom Cabral).
Sandra Martins
Farias
Educadora Social;
Bacharel em Cincias Sociais pela UFMG; Especialista em Gesto do Patrimnio Cultural pela
PUC-Minas; Mestre em Antropologia pela UFMG;
e Doutora em Integrao na Amrica Latina pela
USP.
Assistente Administrativo;
Bacharel em Direito
105
Dentre os projetos desta primeira frente de trabalho pode-se destacar como o principal:
GOAL BELO! - Projeto de Atrao de Investimentos nos mbitos das Copas das Confederaes
FIFA 2013 e do Mundo FIFA 2014.
Uma segunda frente de trabalho da Assessoria insere-se no campo da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento, cujo foco encontra-se no fomento s aes que promovam a
cooperao entre pases, podendo ser viabilizado por meio da participao em redes de cooperao internacionais voltadas para o desenvolvimento local/regional, pela troca de experincias em
termos de melhores prticas e no estmulo a iniciativas de cooperao direcionadas ao Capacity
building. Dentre os principais objetivos destacam-se:
cidades grandes, bem como 450 pequenas e mdias cidades e municpios em 84 pases.
A PBH filiou-se ao ICLEI em 1993 e sediou em 2012 a maior edio do Congresso Mundial do
ICLEI j realizada. Este evento, alm de ter marcado a preparao de inmeros prefeitos para a
Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel a Rio+20 , contou com a
presena de 1664 participantes (911 representantes de governos locais; 176 pesquisadores; 94
representantes de empresas; 71 organizaes locais; 89 oficiais de governos eleitos incluindo
prefeitos, vice-prefeitos, governadores, comissrios e conselheiros; 259 palestrantes, facilitadores
e conferencistas). Durante a Conferncia Rio+20, o prefeito Marcio Lacerda participou das discusses do Global Town Hall (arena organizada pelo ICLEI para debates, apresentaes, dilogo
e debates sobre o futuro urbano sustentvel), junto ao Secretrio das Naes Unidas, Sr. Ban
Ki-Moon.
MERCOCIDADES e Frum de Cidades e Regies do MERCOSUL
Descrio: uma rede de cooperao horizontal que busca fortalecer o papel que exercem os municpios no MERCOSUL, de forma a garantir o processo de integrao exigido pela globalizao.
Desta rede participam 272 cidades, dos seguintes pases: Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai,
Venezuela, Chile, Bolvia, Colmbia e Peru. A Prefeitura Municipal de Belo Horizonte iniciou sua
relao com a Rede Mercocidades a partir de sua adeso em 1996 e sua participao foi ampliada quando a cidade assumiu a Secretaria Executiva nos anos 1999/2000 e 2010/2011. O incio
desta ltima se deu com a realizao em Belo Horizonte da XV Cpula da Mercocidades em
dezembro de 2010.
Cidades e Governos Locais Unidos CGLU
a maior organizao de governos locais e regionais no mundo e tem a misso de ser voz e defensora global dos governos locais democrticos, promovendo seus valores, objetivos e interesses atravs da cooperao entre governos locais no mbito da ampla comunidade internacional.
Presente em 140 pases de todos os continentes, os membros da CGLU representam mais da
metade da populao mundial, j que a rede est presente em 131 dos 192 estados membros
da ONU em 07 regies do mundo. Mais de 1.000 cidades de 95 pases so membros diretos da
CGLU. A Prefeitura de Belo Horizonte aderiu CGLU em 2005 e, atualmente, beneficia-se do
projeto Rota de Maputo para a Cooperao Sul-Sul para Governos Locais.
Associao Mundial das Grandes Metrpoles METRPOLIS
Reconhecida como uma das maiores representantes das regies e reas metropolitanas no mbito mundial, sua misso promover o desenvolvimento sustentvel destas e, assim, melhorar a
qualidade de vida de seus cidados. Para atingir esse objetivo, a METROPOLIS atua como um
foro internacional para explorar questes e inquietudes comuns a todas as grandes cidades.
A Rede METRPOLIS est presente em aproximadamente 100 das maiores cidades do mundo
(cidades e regies metropolitanas com mais de 01 milho de habitantes). A Prefeitura Municipal
de Belo Horizonte aderiu METRPOLIS em 1999 e atualmente participa ativamente das atividades das relacionadas s seguintes iniciativas: Governana Urbana Integrada e Iniciativa METRPOLIS sobre Mudanas Climticas.
109
110
ternacional do municpio;
Agregar valor ao processo de viagens internacionais realizadas pelos servidores e funcionrios da Prefeitura de BH;
Contribuir para qualificao do corpo de servidores e funcionrios;
Promover o intercmbio de boas prticas pblicas
Promover e intensificar o intercmbio de experincias culturais e acadmicas de modo a
ampliar as perspectivas de internacionalizao de BH;
Contribuir para tornar BH uma metrpole de projeo internacional por meio da divulgao
de suas boas prticas;
Posicionar Belo Horizonte como destino atrativo para negcios de alto valor agregado, como
destino atrativo para eventos internacionais, como referncia em boas prticas pblicas,
qualificando sua insero, projeo e divulgao internacional.
4. Principais Projetos:
Comisso Interdisciplinar de Trabalho em Marketing Internacional
Esta comisso foi criada em 2013 e tem como objetivo trabalhar e desenvolver contedos e programas para tornar a cidade de Belo Horizonte mais conhecida internacionalmente. Para consecuo deste objetivo integram a Comisso os seguintes rgos da Administrao Municipal:
Secretaria Municipal Adjunta de Relaes Internacionais Coordenao; Secretaria Municipal de
Desenvolvimento; Empresa Municipal de Turismo de Belo Horizonte; Assessoria de Comunicao
Social do Municpio; Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Informao; Fundao
Municipal de Cultura e Secretaria Municipal Extraordinria das Copas. Dentre os principais temas
abordados pode-se citar:
Planejamento de Marketing Internacional;
112
municpio e a sua rede de relacionamento. Amplia-se tambm a visibilidade das polticas pblicas e, logo, a credibilidade poltica, tanto da cidade como do Prefeito, no cenrio internacional.
Essa dimenso, portanto, complementa e contribui para a agenda de atrao de investimentos e
captao de recursos e tambm para a agenda de marketing e promoo da cidade. Alm disso,
ao estabelecer vnculos e aes de cooperao internacional, abre-se espao para uma relao
mais concreta com representantes diplomticos de outros pases e para a realizao de eventos
internacionais, o que colabora com a agenda de relaes polticas e representao institucional.
Ou seja, as aes de relaes internacionais no nvel local no devem ser consideradas isoladamente, mas sim como um conjunto de estratgias que acabam por se fortalecer mutuamente,
independentemente da prioridade estabelecida por um ou outro governo. No atuar em alguma
das dimenses da diplomacia das cidades, ou seja, negligenciar totalmente um dos aspectos da
ao internacional dos governos locais significa no aproveitar externalidades positivas e oportunidades geradas pela ao empenhada na dimenso escolhida.
Por fim, resta concluir que h avanos concretos e perceptveis no que tange insero de
governos no centrais na cena internacional. Esse um movimento que se qualifica, ao mesmo
tempo em que se legitima como um instrumento de enfrentamento aos problemas da sociedade
contempornea. Entretanto, inegvel que ainda h difceis desafios a serem superados. As principais crticas tm incio com o argumento, defendido tambm por alguns setores do Itamaraty, de
que o fenmeno da diplomacia das cidades representa um perigo unidade nacional (KINCAID,
1990) e que muitas aes internacionais de governos no centrais podem levar a uma fragmentao da poltica externa, o que pode levar uma nao a correr o risco de provocar percepes
conflitantes por parte de seus interlocutores na cena internacional (DUCHACEK, 1990, p. 28). Depois, passam pelo argumento jurdico de que muitas vezes as aes internacionais dos governos
no centrais so inconstitucionais e ferem o monoplio da poltica externa por parte do governo
nacional (DUCHACEK, 1990, p. 28). E chegam quase acusao de que no h por parte dos
profissionais de relaes internacionais que atuam em nvel local o preparo e o profissionalismo
dos oficiais dos governos nacionais, que so treinados para o trabalho da diplomacia e das relaes internacionais (DUCHACEK, 1990, p. 28).
As crticas apresentadas no incio dos anos de 1990 ainda so atuais. As diferenas esto:
nas caractersticas do sistema internacional, no mais polarizado por duas grandes potncias; na
dimenso e importncia que assuntos relacionados urbanizao tomaram para a soluo de
problemas globais, sejam eles associados ao meio ambiente, promoo dos direitos e garantia da dignidade humana, fortalecendo a necessidade de envolvimento do poder local na busca e
implementao das respostas a esses desafios; e, ainda, no surgimento e aperfeioamento das
instituies ligadas ao movimento de internacionalizao de cidades, sejam elas ligadas prpria
ONU, como a agncia UN- Habitat, sejam elas associaes ou redes nacionais e internacionais
de governos locais.
Mais que uma tendncia, h necessidade de profissionalizao e qualificao constante da
diplomacia das cidades. O reconhecimento da possibilidade de atuao internacional de novos
atores, como os governos locais, uma realidade. O maior desafio agora provar a sua eficcia, a sua possibilidade de incidncia ou influncia tanto no sistema internacional como em seu
prprio territrio. Isso apenas ser possvel a partir da atuao harmnica com outras esferas
114
de governo e a partir de uma institucionalidade local que permita a atuao profissional eficiente
e estratgica. Dessa forma, a academia, ao promover e estimular novos estudos sobre o tema
relaes internacionais, poder se transformar em uma parceira fundamental para a superao
dos desafios que esto impostos, contribuindo para o fortalecimento da insero internacional das
cidades e dos governos locais e, por consequncia, fortalecendo as polticas pblicas dos seus
respectivos pases. S assim a diplomacia dos governos locais ter a possibilidade de contribuir
para a construo de um mundo que poder levar a cidade para muito alm da nao.
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www.portal.pps.org.br/portal/showData/12715
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120
XII - planejar e coordenar as polticas de cincia e tecnologia destinadas a apoiar o desenvolvimento do setor no Municpio;
XIII - coordenar a execuo de suas atividades administrativas e financeiras;
XIV - coordenar outras atividades destinadas consecuo de seus objetivos.
Art. 80-E - Compem a Secretaria Municipal de Desenvolvimento:
I - a Secretaria Municipal Adjunta de Desenvolvimento Econmico;
II - a Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Emprego;
III - a Secretaria Municipal Adjunta de Planejamento Urbano;
IV - a Secretaria Municipal Adjunta de Relaes Internacionais.
Subseo IV
Da Secretaria Municipal Adjunta de Relaes Internacionais
Art. 80-L - A Secretaria Municipal Adjunta de Relaes Internacionais tem por finalidade estabelecer e manter relaes e parcerias internacionais e planejar e coordenar as polticas e
aes para negociao e captao de recursos financeiros junto a organismos multilaterais e
agncias governamentais estrangeiras.
Art. 80-M - Compete Secretaria Municipal Adjunta de Relaes Internacionais:
I - estabelecer e manter relaes e parcerias com organismos internacionais multilaterais,
cidades-irms do Municpio de Belo Horizonte, entidades voltadas organizao de cidades,
organizaes no-governamentais internacionais, representantes diplomticos de governos,
representantes de trabalhadores e empresrios internacionais, empresas internacionais estabelecidas ou no no Municpio, e outras entidades afins;
II - formular diretrizes, planejar e coordenar, em articulao com os demais rgos e entidades
da Administrao Pblica, as polticas e aes voltadas para a negociao e a captao de
recursos junto a rgos e instituies internacionais;
III - fornecer suporte tcnico aos rgos da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo
em contatos internacionais, bem como no desenvolvimento e na elaborao de convnios e
projetos de cooperao internacional;
IV - desenvolver outras atividades destinadas consecuo de seus objetivos
122
PROGRAMA 2013
I - Objetivos da disciplina
A disciplina consiste num projeto acadmico sobre temas relacionados s Relaes Internacionais oferecendo ao aluno possibilidades de aplicao dos conhecimentos adquiridos no curso.
Alm disso, a disciplina Temas e Prtica em Relaes Internacionais est estruturada para induzir o aluno a pensar no seu projeto de vida como cidado e profissional. Como cidado, acompanhando com maior profundidade e posicionando-se criticamente quanto evoluo das relaes
internacionais. A percepo de um mesmo fato sob perspectivas distintas, s vezes opostas,
desenvolve este posicionamento crtico. Como futuro profissional identificando, no convvio com
o outro, suas prprias habilidades e atitudes a serem valorizadas, assim como as competncias
a serem desenvolvidas luz de sua viso de futuro.
A disciplina oferece a cada semestre letivo um tema estruturante e relevante para as relaes
internacionais na perspectiva brasileira. Cada tema desenvolvido por meio de uma abordagem
conceitual e de encontros com profissionais de reconhecido talento e competncia que tm se destacado no campo das relaes internacionais. A origem institucional diversificada dos expositores
convidados permitir ao aluno o contato com uma diversidade de referncias de tempo e valores.
II Temtica a ser estudada em 2013: Relaes Internacionais de mbito subnacional.
A questo a ser explorada para a construo do conhecimento sobre a prtica das relaes internacionais na esfera de estados e municpios no Brasil inclui palestras e estudos de casos. Trata-se de analisar a influncia das relaes internacionais de esferas subnacionais com instncias
pblicas ou privadas de outros pases.
A prtica de Relaes Internacionais de mbito subnacional emerge no final dos anos 1990,
e vem adquirindo continuada relevncia no sculo XXI. Administraes estaduais ou municipais,
empresas, universidades, instituies dedicadas promoo da pesquisa e da inovao, partidos polticos e sindicatos, no mundo inteiro, mantm estruturas voltadas exclusivamente para o
encaminhamento de seus interesses especficos e nem sempre contemplados nas agendas de
governos centrais.
O roteiro de atividades ter como referncia um quadro conceitual sobre federalismo e as
relaes internacionais de mbito subnacional. Sero igualmente identificadas mtricas de avalia123
o nesta rea por governos estaduais e municipais. Os estudos de caso tero por foco a estratgia e a gesto de unidades responsveis pelas polticas de RI no mesmo mbito. Alm da gnese
da unidade, preciso abordar os aspectos de institucionalizao, estruturao, perfil do principal
responsvel, qualificao profissional da equipe, gesto das interfaces internas e externas, delineamento de polticas pblicas e conduo de programas ou projetos.
Um precedente que lembra a fora desta rea de estudo em nvel global a movimentao
do Estado da Califrnia (EUA) no que diz respeito s questes ambientais. Outras unidades federativas americanas igualmente assumem posies prprias e divergentes de Washington com
relao Conveno das Mudanas Climticas.
Se as iniciativas de mbito subnacional tm uma funo complementar e, portanto, aperfeioadora nas relaes internacionais, poderamos interpretar esta dissidncia como hiptese de
mudana nas tmidas posies dos Estados Unidos em negociaes climticas, por exemplo. A
estrutura liberal dos Estados Unidos permite que, dos seus 50 estados federados, pelo menos 28
venham adotando polticas at mais avanadas do que as previstas no acordo global para reduzir
gases poluentes e combater o aquecimento do planeta.
Dois estados politicamente muito fortes como Nova York e Califrnia, lideram este processo.
A Califrnia o quarto produtor industrial do mundo e a sua poltica em relao ao aquecimento
global atenua fortemente as posies assumidas pelo governo central dos Estados Unidos. Esta
governana subnacional mantm contnuo intercmbio com especialistas climticos de pases
signatrios do Protocolo de Kyoto, inclusive o Brasil.
Citamos este exemplo externo para sublinhar at que ponto estratgias subnacionais podem evoluir sem infringirem regras de lealdade interna ao Estado democrtico. No Brasil, no
alcanamos, nem desejamos qualquer nvel de contradio. O que se busca verificar, a partir de
medies adequadas, o quanto as estruturas dedicadas s relaes internacionais tm contribudo localmente para fortalecer os interesses de estados e municpios empenhados neste aspecto
de governana.
Os seminrios tero duas etapas: a primeira reunir conferencistas para discorrer sobre as
variveis histricas e conceituais da questo em anlise; e a segunda, entre setembro e novembro, para a apresentao de estudos de caso por parte de dirigentes de unidades responsveis
pelas relaes internacionais em estados e municpios selecionados.
Os autores e apresentadores de estudos de caso sero convidados a abordar os seguintes tpicos: gnese da unidade, marco jurdico das relaes internacionais da unidade, institucionalizao
e estrutura da unidade, perfil do principal responsvel, qualificao profissional da equipe, gesto das
interfaces no mbito interno, gesto das interfaces no mbito externo, delineamento de polticas pblicas, conduo de programas ou projetos e mensurao dos objetivos: metas e resultados.
III Calendrio
Agosto: 01, 08, 15, 22, 29
Setembro: 12, 19, 26
Outubro: 03, 10, 17, 24
Novembro: 07, 21, 28
124
22
29
Outubro
03
10
17
24
Novembro
07
21
28
Atuao Internacional dos Governos Estaduais Fronteirios da Amaznia. 2011. 276 f. Tese
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Avaliao
A avaliao da disciplina feita com base na frequncia e conceitos atribudos ao aluno.
Pesos das disciplinas:
BRI-0001: 02 crditos
PGI-5003: 02 crditos
Frequncia
A frequncia mnima obrigatria nos seminrios de 70% para os alunos de BRI-0001 e de
75% para os alunos de PGI-5003.
Atribuio de conceitos aos alunos de BRI- 0001
A atribuio de conceitos feita mediante anlise de dois ensaios sucintos (at uma lauda por
seminrio) contendo a sntese das conferncias realizadas e uma apreciao crtica pelo aluno
do contedo da palestra. Os ensaios so avaliados com base nos seguintes critrios: 1. Abrangncia de todas as atividades da disciplina no bimestre; 2. Expresso escrita; fluidez, clareza,
ortografia, concordncia, estilo; 3. Originalidade do contedo; 4. Conhecimento prprio sobre os
temas abordados; 5. Apreciao crtica dos temas abordados.
Atribuio de conceitos aos alunos de PGI-5003
A atribuio de conceitos feita mediante anlise de dois ensaios e um artigo a ser submetido
para publicao. Os dois ensaios (at uma lauda por seminrio) devem conter a sntese das
conferncias realizadas e uma apreciao crtica pelos ps-graduandos do contedo de cada
palestra. Alm dos dois ensaios, cada ps-graduando deve apresentar um trabalho final, em
forma de artigo que poder ser submetido para publicao em revista especializada de ampla
circulao (ex.: Revista Poltica Externa). Atividades complementares sero propostas aos ps-graduandos durante o semestre.
Cdigo de tica
Com referncia aos procedimentos de avaliao, recomenda-se aos alunos que tomem conhecimento do Cdigo da tica da USP que se encontra disponvel em: <http://www.usp.br/leginf/
resol/r4871m.htm>.
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