O Numervel, o

Mensurvel
e o Auditvel:
estatstica como
tecnologia para governar

34(2):135-152
mai/ago 2009

Clarice Salete Traversini

Samuel Edmundo Lpez Bello
RESUMO - O numervel, o mensurvel e o auditvel: estatstica como tecnologia
para governar. O presente artigo tem por objetivo analisar a relao entre o saber estatstico e a governamentalidade. Na primeira seo, destacamos aspectos histricos das
prticas sociais na constituio da estatstica como saber do Estado. Na segunda seo,
mostramos como, na governamentalidade neoliberal contempornea, a estatstica torna-se
uma tecnologia de governo para gerenciar reas de risco social. Para isso, analisamos um
programa de reduo do analfabetismo no Brasil, mostrando, por um lado, os usos que o
programa faz do saber estatstico para a gesto do risco social; por outro, como os
nmeros operam para tornar o programa auditvel, ou seja, para manter sua credibilidade
na aferio do investimento financeiro na diminuio do analfabetismo.
Palavras-chave: Estatstica. Governamentalidade. Analfabetismo. Programas educacionais
ABSTRACT - The numerable, measurable, and auditable: statistics as a
governing technology. This article aims at analyzing the relationship between statistical
knowledge and governmentality. In the first section, we have highlighted historical
aspects of social practices in the constitution of statistics as a State knowledge. In the
second section, we have shown how statistics has become a governing technology in
the contemporary neo-liberal governmentality to manage areas of social risk. We have
analyzed a program intended to reduce illiteracy in Brazil, showing, on the one hand,
the uses of statistics knowledge in the program for managing the social risk, and, on the
other hand, how numbers have operated to make the program auditable, that is, to keep
its credibility when assessing the financial investment by means of the reduction in
illiteracy.
Keywords: Statistics. Governmentality. Illiteracy. Educational programs.

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Aspectos introdutrios
Em meados de setembro de 2008 a quebra do banco de investimentos Lehman
Brothers, a venda do Merrill Lynch ao Bank of America e os problemas da
seguradora AIG nos Estados Unidos, marcaram oficialmente o incio da maior
crise financeira, em escala global, derrubando os mercados acionrios em todo
o mundo. Desde a Grande Depresso de 1929 o mundo no via situao parecida com efeitos devastadores para os diversos setores da economia. Embora a
crise financeira com incio na maior economia do mundo Os Estados Unidos
da Amrica do Norte - pudesse a princpio ser contornada com a injeo de U$
700 bilhes de dlares, por parte do Federal Reserve FED, e de outros tantos
bilhes por parte da ao conjunta de Bancos Centrais Europeus. O pessimismo e a cautela dos investidores arrastariam a crise do setor financeiro aos
setores produtivos. Em 6 de outubro de 2008, o risco de uma recesso em
grande escala fez a maioria dos investidores procurarem papis do Tesouro
Americano, derrubando as bolsas de valores de todo o mundo, 9% em mdia.
Assim, o que seria uma crise financeira de liquidez e de crdito internacionais
comea a se tornar uma crise econmica, atingindo de uma forma ou outra o
cidado mais comum. Interessante notar como os movimentos e os comportamentos dos chamados investidores e dos mercados acionrios pendiam entre
extremos positivos e negativos, quase que instantaneamente diante de nmeros, de ndices e de taxas, divulgados a todo instante, e que diziam a respeito de
nveis de desemprego, do produto interno bruto dos pases mais ricos do mundo (G-8) e dos emergentes, dos preos de matrias-primas, dos lucros e dos
prejuzos bancrios, entre outros.
O Brasil foi afetado por essas notcias. Apesar dos denominados fundamentos econmicos e financeiros estarem slidos na nossa economia, os ndices de crescimento econmico negativos ou quase nulos nos pases mais industrializados, derrubaram o preo das matrias-primas como o petrleo e os
metais em grande parte do mundo, desvalorizando, consequentemente, o valor
das aes de indstrias relacionadas como a Petrobras e a Vale do Rio Doce.
Essas empresas so responsveis por quase 1/3 das aes negociadas na Bolsa de Valores de So Paulo fazendo, no acumulado do ano, registrar perdas na
bolsa em torno de 40% de seus ganhos e seu ndice (IBOVESPA) oscilar entre
ganhos e perdas com extrema volatilidade.
Esse panorama nos fez pensar, como na atualidade, os nmeros, os ndices
e as taxas, ocupam uma posio de centralidade, talvez, devido ao fato de os
nmeros terem adquirido um indiscutvel poder na cultura poltica moderna
(Rose, 1991, p. 673). Se medir o sucesso do governo medir quantitativamente
as mudanas do que se procurou governar (Rose, 1991, p. 686), esses ndices,
taxas e mensuraes, sugerem que no tm sido muito satisfatrias as aes
governamentais levadas adiante, em termos econmicos, dentro de uma
racionalidade poltica neoliberal de mercado e da auto-regulao. Assim, arriscamos a pensar que, diante dos recentes acontecimentos econmicos, mudan-

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as sobre o que dever ser governado orientar-se-o para aes em que a

presena reguladora por parte dos Estados seja mais marcante, ficando os
mercados com menor poder de deciso.
Neste artigo, pretendemos discutir como nmeros, medidas, ndices e taxas
adquirem tanta importncia nessas aes governamentais, no mbito poltico,
econmico, educacional da populao, a ponto de gerarem-se normas, estratgias e aes (programas e campanhas) para dirigir, administrar e otimizar suas
condutas individuais e coletivas. Conduzir, regular e normalizar uma populao
no requer unicamente a extrao de saberes sobre ela como o vem fazendo a
antropologia, a psicologia social, a demografia, entre outros. Alm disso, h
necessidade de se produzirem registros sobre essa populao, para propor,
para acompanhar e para avaliar intervenes, quantificando os seus aspectos
mais caractersticos e de interesse, formulando saberes para depois disponibilizlos aos governos e sociedade. Os saberes construdos por diferentes instituies e experts, com base em dados coletados, em registros, em comparaes,
subsidiam decises administrativas para manter e otimizar as caractersticas
desejveis da populao.
As estatsticas, ou como diria Hacking (1991, p.189), a avalanche de
nmeros impressos, constituem informaes sobre os diferentes aspectos
da vida da populao, delimitando, principalmente, os espaos considerados
problemticos. Desse modo, e como exposto no panorama financeiro e econmico anterior, as taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) das
naes, os nveis de desemprego e os percentuais de retrao das economias
mundiais sero referncias, possivelmente, para que, no mbito poltico, projetam-se maneiras de intervir nas parcelas da populao e nos setores produtivos. A governamentalidade, nesse sentido, pode ser compreendida como
uma forma de pensar, uma racionalidade, para produzir, conduzir e administrar
os problemas que atingem a populao e os indivduos, traduzidos como
obstculos aos projetos de desenvolvimento e de administrao de uma nao. Alm do entendimento da centralidade dos nmeros, procuraremos abordar a produtividade dessa centralidade numrica na organizao, na
implementao e no desenvolvimento de um programa educacional de reduo do analfabetismo no Brasil.

Nmeros e medidas nas prticas sociais: estatstica como

tecnologia de governo
Em A verdade e as formas jurdicas, Foucault (2003) destaca como sendo
uma inteno central das suas investigaes, mostrar como as prticas sociais podem chegar a engendrar domnios de saber que no somente fazem
aparecer novos objetos, novos conceitos, novas tcnicas, mas tambm fazem
nascer formas totalmente novas de sujeitos e de sujeitos de conhecimento
(2003, p. 8).

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Em Segurana, territrio e populao (Foucault, 2008a) essa questo

parece ser um dos eixos com os quais o filsofo organiza e produz essa obra.
Para ele, as mudanas em relao s prticas de governo exigiram, de algum
modo, novas formas de organizao e de produo de determinados tipos de
saber. V-se, por exemplo, como na Frana no final da Idade Mdia, sculos
XVI e XVII, os regulamentos em torno da peste, vo priorizar o
quadriculamento das regies onde ela existia, indicando s pessoas quando
poderiam sair; de que maneira; a que horas; o que deveriam fazer em casa;
que tipo de alimentao consumir; que tipos de contato proibir. Essas prticas so do tipo disciplinar e os saberes giram em torno de regras. A partir do
sculo XVIII o problema se coloca de modo diferente: continua-se a impor a
disciplina, entretanto torna-se mais importante saber quantas pessoas foram
afetadas pela peste, com que idade, qual a mortalidade, quais os riscos que
podem ocorrer diante da pestilizao, quais os efeitos sobre a populao de
modo geral. Assim, o problema reformula-se em termos de epidemias e de
campanhas nas quais se tentam controlar fenmenos tanto epidmicos quanto endmicos (Foucault, 2008a, p. 14).
A teoria da arte de governar, no sculo XVI, no era assunto unicamente de
tericos polticos, esteve ligada ao desenvolvimento dos aparelhos administrativos das monarquias territoriais e da produo de anlises e saberes para
esse fim. Ora, a arte de governar no era apenas uma idia de assessores, de
conselheiros ou de filsofos dos monarcas, essa arte s passou a ser formulada na medida em que se estava instalando um grande aparelho administrativo
em conjunto com formas de saber correlatas. Do sculo XVI, at a amplitude
alcanada no sculo XVIII, esse conhecimento do Estado em seus diferentes
dados, em suas diferentes dimenses, nos diferentes fatores do seu poder, [...]
foi isso que se chamou precisamente estatstica como cincia do Estado
(Foucault, 2008a, p. 134).
Para Westergaard (1932) etimologicamente podemos encontrar no termo
italiano stato a raiz da palavra estatstica. Um estatista seria, por assim dizer, o
homem que se envolve com as ocupaes do Estado.
[...] a estatstica, o conhecimento do Estado, o conhecimento das foras e
dos recursos que caracterizam um Estado num momento dado. Por exemplo:
conhecimento da populao, medida da sua quantidade, medida da sua
mortalidade, da sua natalidade, estimativa das diferentes categorias de indivduos num Estado e da sua riqueza, estimativa das riquezas virtuais de que
um estado dispe: minas, florestas, etc., estimativa das riquezas produzidas, estimativa das riquezas que circulam, estimativa da balana comercial,
medida dos efeitos das taxas e dos impostos so todos esses dados e
muitos outros que vo constituir agora o contedo essencial do saber do
soberano. No mais, portanto, corpus de leis ou habilidade em aplic-las
quando necessrio, mas conjunto de conhecimentos tcnicos que caracterizam a realidade do prprio Estado (Foucault, 2008a, p. 365. Grifo do autor).

138

Estatstica ou coleo de fatos que podem ser de interesse das pessoas

que cuidam do Estado, nem sempre, historicamente, estiveram vinculados a
observaes e registros numricos. Na introduo acerca da histria da estatstica, Westergaard (1932) afirma que possvel encontrar livros e ttulos muito antigos sob a denominao de estatsticas com contedos que pouco se
aproximam ao sentido moderno da palavra. Na cultura greco-romana, por exemplo, o termo estatstica era dado para aquilo que se referia descrio comparativa de Estados, idia esta explorada desde Aristteles e por alguns autores
italianos, e que os alemes vo denominar e estudar, nas suas universidades,
nos sculos XVII e XVIII, com o nome de Staatenkunde.
Alguns elementos para se pensar a constituio do Staatenkunde podem
ser encontrados em Aristteles, o qual, na tarefa de elaborar a sua teoria do
Estado, apresenta no seu Politeiai registros de nada menos que 158 estados,
inclusive de Atenas, referindo-se a temas vinculados administrao pblica,
justia, cincia, vida religiosa, aos modos e aos costumes e s relaes
entre estados vizinhos. Essa mesma ideia logo continuada por autores italianos como Francesco Sansovino e Giovanni Botero. O primeiro, no seu livro:
Del governo e amministrazione di diversi regni e republiche (1562), descreve
exaustivamente 22 Estados entre eles: a antiga Esparta, Atenas e Roma. Botero,
em 1593, sob o ttulo Le relazioni universali, tambm centra ateno nos aspectos geogrficos dos Estados e seus territrios, da magnitude das suas
riquezas e das suas condies religiosas. Porm, na Alemanha, de fato, que
professores universitrios dedicam-se ao desenvolvimento do estudo comparativo dos Estados.
Os trabalhos iniciais, como o famoso Teutssher Frstenstaat, publicado
por Seckendorff em 1636, embora seguissem o tom dado pelos trabalhos anteriores, apresenta um esboo da conformao e da administrao pblica de
como deveria ser um Estado alemo, o intuito era de qualificar jovens nobres
para o servio pblico. A longa srie de membros da academia alem que vo se
dedicar ao Staatenkunde ser iniciada por Hermann Conring. Sem observaes numricas importantes, Conring limitava-se a descrever, por exemplo, o
nmero de habitantes de um pas, qualificando-o de populoso ou no, sem
perder, porm, a riqueza de detalhes das suas descries sobre Estados tais
como a Espanha, Frana, Portugal. Sem ter publicado nada, obtemos relatos
das suas aulas atravs do trabalho de compilao de notas de aula dos seus
discpulos e de uma publicao pstuma feita em 1730. Como filsofo escolstico
que era, organizava as suas exposies acerca dos Estados em torno de alguns
princpios, tais como: causa materialis dos Estados (descrevendo territrio e
populao); finalis (enunciando metas ou objetivos do Estado); formalis (relatando formas de constituio e de administrao); efficiens (expondo as finanas, e as formas de organizao dos exrcitos). Outros professores da academia
alem logo, durante a primeira metade do sculo XVIII, seguiram o rasto. Gottfried
Achenwall, quem cunhou a palavra statistik em 1749, define estatstica como a
descrio, em um sentido amplo, da constituio de fatos notveis a respeito

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do Estado (Staatsmerkwrdigkeiten). No entanto, devido ao interesse em formar os estudantes para o servio pblico, a prpria definio dada por Achenwall
revista por ele mesmo, priorizando em seus estudos aspectos tais como a
organizao do Estado, seu poder e suas fraquezas, isto porque, entendia-se
que as estatsticas deviam dar conta do tempo presente e no do passado,
sendo que a histria das mudanas do Estado (Staatsvernderungen) deve ser
dada apenas como introduo. Os sucessores de Achenwall, apesar de inmeras tentativas ou apelos, pareceram incapazes de provocar mudanas no sistema e nas abordagens.1
Porm, s a partir da segunda metade do sculo XVIII com o trabalho de
Crome em que, atravs de uma srie de tabelas no muito bem dispostas, descreve o tamanho de pases europeus, seu nmero total de habitantes e sua
densidade populacional que vai se dar o trnsito, nas universidades alems,
entre o Staatenkunde, ou comparao entre Estados, e a poltica aritmtica
(quantificaes e medidas)2.
Essa poltica aritmtica, qual nos referimos, tem em John Graunt e na sua
obra Natural and political observations upon the bills of mortality (1662), na
Inglaterra, o seu ponto de irrupo. Considerado o fundador da demografia
moderna, o negociante apresenta, nesse tratado, tabelas cronolgicas a partir
dos boletins de mortalidade publicados por ocasio da terrvel peste negra que
dizimou Londres no sculo XVII e que se estende at o sculo XVIII, em perodos mais ou menos curtos, de 5 em 5 anos. O mais antigo boletim data de 1532,
porm a certeza das regularidades dos boletins semanais s encontrada a
partir de 1603.
No entanto, os trabalhos mais significativos e que historicamente constituem o referencial para se falar em aritmtica poltica conformam os trabalhos de
Sir William Petty, o qual - de 1652 a 1659, contratado como mdico do governo
da Irlanda - teria sido encarregado, depois de estabelecer o cadastro da Ilha, de
dividir as terras confiscadas aos catlicos entre as tropas inglesas e seus
financiadores. Dessa experincia nasce a obra The political anatomy of Ireland.
No prefcio do livro Aritmtica Poltica, publicado originalmente em 1690, ao se
referir ao modo bastante particular em que trata dos interesses e negcios da
Inglaterra explica:
O mtodo que adotei para faz-lo ainda no muito costumeiro; ao invs de
usar apenas palavras comparativas e superlativas e argumentos intelectuais,
tratei de (como exemplo da aritmtica poltica que h tempos meu feito)
exprimir-me em termos de nmero, peso e medida; de usar apenas argumentos
baseados nos sentidos e de considerar somente as causas que tm fundamento
visvel na natureza, deixando considerao de outros as que dependem das
mentes, das opinies, dos apetites e das paixes mutveis de determinados
homens (Petty, 1996, p. 111).

O tempo de grande expanso comercial, entre os sculos XVII e XVIII, nos

finais do feudalismo e na constituio dos Estados nacionais tambm o tem-

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po da emergncia da cincia moderna: quantifica-se para conhecer, quantificase para governar. Par a par, aponta Senra (2005, p. 57), com o conhecer da
natureza h de se conhecer as populaes, trazidas do distante atravs das
estatsticas, as quais se tornam pensveis e conhecidas de sorte que possvel
govern-las. Governa-se, e governar controlar, administrar, influenciar,
monitorar, fiscalizar, dirigir, regular; vigia-se, ordena-se, disciplina-se, enfim,
norteiam-se as condutas dos homens; assim sendo, todos governam (seja o
pai, o patro, o mestre, o amante, seja o estado) (Senra, 2005, p. 58).
Se Portugal por volta do sculo XII e XIII constitui-se no primeiro Estado
nacional, a Frana do sculo XVII o exemplo bem mais acabado desse tipo de
Estado. De incio, ao tempo do mercantilismo, seja nas suas verses inglesa e
francesa, ou na verso alem denominado de cameralismo, as aes e as atuaes dos governos pautavam-se em rotinas e prticas econmicas desenvolvidas por administradores e comerciantes com objetivos no apenas econmicos
e financeiros, mas especificamente polticos e estratgicos. Nesse contexto,
com vistas tomada de decises fortemente centralizadas, demandaram-se
muitas e variadas informaes, dentre as quais as de tipo quantitativas eram
imprescindveis.
Da mesma forma, o desenvolvimento e a organizao das cidades passaram
a exigir que se pense o que fazer por antecipao o que no se conhece com
exatido. Procura-se assim, e para alm do meramente disciplinar, maximizar os
elementos positivos fazendo-os circular da melhor maneira possvel e minimizar
o que risco e inconveniente o roubo e as doenas sabendo-se que as
mesmas nunca sero suprimidas. Para Foucault (2008a, p.26) podemos falar
aqui de uma tcnica que se vincula especificamente questo da segurana e
se relaciona ao problema da srie. Srie indefinida de elementos que se deslocam: a circulao, o nmero x de carroas, nmero x de passantes, nmero x de
ladres. Srie indefinida de elementos que se produzem: tantos barcos vo
atacar, tantas carroas vo chegar; srie indefinida de unidades que se acumulam: quantos habitantes, quantos imveis, etc. a gesto dessas sries abertas
que s podem ser controladas por estimativas e por probabilidades e que para
o filsofo caracteriza o mecanismo de segurana da populao.
Foucault (2008a, p. 424) atribui ao estado de polcia a maneira pela qual foi
possvel estabelecer a estatstica. Isto porque, a polcia como arte de desenvolver as foras, supe que cada Estado identifique exatamente quais so suas
potencialidades, as suas virtualidades. A estatstica se torna necessria por
causa da polcia, mas tambm se torna possvel por causa da polcia.
Assim, as estatsticas produzidas eram consideradas e cuidadas a ttulo de
segredos do Estado.
De fato, o saber que o estado tem de constituir de si mesmo e a partir de si
mesmo, esse saber correria o risco de perder certo nmero de seus efeitos e no
ter as consequncias esperadas se, no fundo, todo o mundo soubesse o que
acontece. [...] O que na poca era chamado e fazia explicitamente parte da

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razo de Estado - da arcana imperii, segredos do poder, e as estatsticas, em

particular, foram por muito tempo consideradas segredos que no se devia
divulgar (Foucault, 2008a, p. 367).

Finalmente, as questes de soberania desempenharam um papel importante na constituio das estatsticas como domnio de saber. Se a estatstica no
marco do mercantilismo tinha funcionado em benefcio de uma administrao
monrquica, a perspectiva da populao e a realidade dos seus fenmenos
colocam o problema do governo a ser pensado, refletido e calculado sob perspectivas de ordem jurdica. Segundo Foucault (2008a, p. 138) as estatsticas
mostram que as populaes tm as suas regularidades: seu nmero de mortos,
seu nmero de doentes, seu nmero de acidentes. Da mesma forma, que a
populao comporta efeitos prprios de sua agregao e que esses fenmenos
so irredutveis aos da famlia: grandes epidemias, espiral do trabalho e da
riqueza. A estatstica mostra tambm que as populaes tm efeitos econmicos especficos em funo da sua forma de agir pelas suas atividades, pelos
seus deslocamentos.
Em suma, a estatstica como um conhecimento cientfico torna-se indispensvel a um bom governo. Temos assim, pois, com a estatstica um tte tte
com a arte de governar. Cincia que exterior ao prprio governo e que, mesmo
quem no governante, pode fundar, estabelecer, provar os seus resultados
dos quais no se pode prescindir.
At o momento, na primeira seo do artigo, procuramos destacar aspectos histricos da centralidade das prticas sociais e da constituio da estatstica como saber do Estado. Nesta segunda seo, pretendemos mostrar uma
das formas de pensar do Estado melhor dizendo uma racionalidade poltica
contempornea em relao reduo do analfabetismo, usando a estatstica
como tecnologia de governo para gerir o coletivo da vida. Isto , traduzir a vida
em nmeros e situar que parcela do coletivo precisa de interveno.

A prtica social da gesto do risco e o uso do saber estatstico

como tecnologia para governar
A ferramenta metodolgica e conceitual da governamentalidade ser utilizada, neste texto, para compreender a estatstica como uma tecnologia para
governar. Aprendemos com Foucault (2008b) que tratar a governamentalidade
como ferramenta no fixar um conceito e a ele submeter os estudos, confirmando ou rejeitando resultados. Diferente disso, governamentalidade uma
ferramenta conceitual e metodolgica que ser colocada a prova, experimentada, testada.3 Foucault, por razes de mtodo, desejava testar a noo de
governamentalidade como grade de anlise para as relaes de poder, ou seja,
para analisar a maneira como se conduz a conduta dos homens. Tambm era
seu objetivo ver como essa grade da governamentalidade pode valer tanto para

142

analisar a maneira como se conduz a conduta dos loucos, dos doentes, dos
delinquentes, das crianas quanto para abordar fenmenos de outra escala,
como por exemplo, a poltica econmica, a gesto de todo um corpo social, etc.
O autor conclui que a anlise dos micropoderes no uma questo de escala,
quer dizer no uma opo entre conduzir condutas dos indivduos ou abordar
as formas de gesto do corpo social, no uma questo de setor, uma
questo de ponto de vista (Foucault, 2008b, p. 258).
Se entendermos tecnologia como aqueles meios a que, em determinada
poca, autoridades de tipo diverso deitam mo para moldar, instrumentalizar e
normalizar a conduta de algum (Ramos do , 2005, p.20) e conduzir tambm
parcelas da populao, ento a estatstica pode ser considerada uma tecnologia
para governar. A estatstica pode ser entendida como um meio, composto por
saberes e por procedimentos tcnicos especficos que utilizada por governos
das diferentes esferas pblicas, para situar comunidades com altos ndices de
analfabetismo, por exemplo, como sendo de risco social. Analisar como se
conduz a conduta desse conjunto de indivduos para sair da condio de analfabetismo tomar a prtica da gesto do risco como uma forma de governar que
necessita do saber estatstico para tomar decises. A prtica da gesto do
risco, que se utiliza de programas executados em parcerias com empresas, que
incita o individuo a autogerir sua vida e a manter sua comunidade auto-sustentvel, emerge a partir da racionalidade poltica contempornea, caracterizada
como neoliberal. Tal racionalidade objetiva conduzir as condutas individuais e
as coletivas, administrando-as de modo a responsabilizar cada um pelo seu
destino e otimizar os ndices de sade, de educao e de desenvolvimento do
pas com vistas a diminuir a dependncia do Estado e tambm figurar no topo
dos rankings internacionais.
Para analisar como a estatstica torna-se uma tecnologia utilizada nas prticas de gesto do risco social, recorremos ao estudo de um programa de reduo dos ndices de analfabetismo no Brasil O Programa Alfabetizao Solidria (PAS)4. Criado em 1997, o Programa foi idealizado pela Comunidade Solidria, projeto que centralizava a coordenao das polticas sociais na gesto
do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1994/2002). O Programa era parte
do conjunto de aes do Governo Federal que tinham como objetivo desencadear um movimento nacional pelo combate ao analfabetismo no Brasil,
prioritariamente na faixa etria de 12 a 18 anos, permitindo assim uma significativa diminuio da excluso social da populao brasileira jovem (Braslia,
2000a, p. 1). A Comunidade Solidria propunha-se ainda a oferecer oportunidades de trabalho a jovens de famlias pobres nas regies metropolitanas,
apoiar comunidades pobres do interior do Pas a superar suas dificuldades
(Boletim Alfabetizao Solidria, 1997a, p.7). O prprio Programa tinha como
meta alfabetizar a parcela da populao analfabeta e dar continuidade aos estudos em aes de Educao de Jovens e Adultos nos municpios5.
Nesse exerccio de gesto do risco social, no se visava totalidade da
populao do pas, mas sim aquela parcela de indivduos pobres, de desempre-

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gados e de analfabetos que geravam altos custos sociais para o Estado. O PAS,
assim, constituiu-se em uma ao de gesto do risco social. Para isso foi necessrio construir determinados locais (comunidades, municpios, estados) como
sendo de risco. Um local passa a ser considerado de risco quando so associadas vrias condies ou fatores tais como: analfabetismo, baixa escolarizao,
falta de empregos, condies potenciais para proliferao de doenas, entre
outras caractersticas dessa ordem.
interessante notar que os atos individuais so menos importantes que a
combinao de fatores de risco que define uma populao como um todo
(Popkewitz; Lindblad, 2001, p. 138-139. Grifo nosso). Em uma comunidade pode
haver indivduos ou um grupo deles que no se enquadram nas caractersticas
consideradas de risco. Entretanto, a ateno recai ao que diz o saber estatstico, que mede, compara e informa as caractersticas predominantes da populao desse determinado local. O foco de ao sobre as coletividades e no as
individualidades. De modo diferente do conhecimento produzido pela etnografia
que busca apresentar a alteridade como nica, singular, o conhecimento produzido pela estatstica transforma a alteridade em diferenas comparveis e
mensurveis (Kalpagam, 2000, p. 43. Grifo do autor).
para produzir um local como sendo de risco que se coloca em funcionamento saber estatstico como tecnologia, pois os nmeros permitem um planejamento administrativo medida que fenmenos aparentemente disparatados e
incomensurveis so transformados em coisas mensurveis que so
comensurveis e comparveis [...] essa administrao acarreta a conteno do
acaso por meio das teorias de probabilidade (Popkewitz; Lindblad, 2001, p.
118). So pessoas, objetos e situaes distantes, que expressas em nmeros
chegam aos decisores no formato de tabelas, grficos, mapas. Tomam-se e
agregam-se aspectos observveis e registrveis das individualidades, e, ao
agreg-los passa-se a pensar e a dizer do todo (do conjunto, do coletivo) e no
mais das suas partes (Senra, 2005, p. 95).
O PAS comeou a ser implantado prioritariamente nas regies Norte e Nordeste, nos municpios que continham altas taxas de analfabetismo. Posteriormente, foram contemplados outros centros urbanos como Rio de Janeiro, So
Paulo, Distrito Federal e Goinia, dentre outras capitais e grandes cidades, pois
em alguns dos seus bairros localizava-se a maior concentrao de analfabetos
da regio urbana do pas. Em 2008, a atuao nos centros urbanos continua,
mas a prioridade so os municpios com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e com altas taxas de analfabetismo. Tal mapeamento das regies,
dos estados e dos municpios foi subsidiado com dados do IBGE. Com base
nesses, o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) elaborou um
ranking classificando os 50 municpios brasileiros com as maiores taxas de
alfabetizao, bem como os 50 municpios com os maiores ndices de analfabetismo, o qual foi utilizado, no final da dcada de 90 para implementar o PAS.
Nesses locais, a alfabetizao considerada uma prtica importante para
gerir o risco social. Nas publicaes do Programa, destaca-se que ele conscien-

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temente extrapolou uma abordagem restrita ao desenvolvimento da leitura, da

escrita e do raciocnio lgico-matemtico e props para a comunidade atendida
a continuidade da escolarizao e os projetos voltados ao aumento da gerao
de emprego e renda. Envolvendo a populao das comunidades atendidas, o
desenvolvimento dessas aes permite abordar no apenas o aspecto educacional do Programa, mas o conjunto de problemas sociais vigentes nas diversas
regies atendidas. O prprio Programa considera que essas aes levariam ao
fortalecimento da cidadania dos habitantes e da prpria comunidade (Programa Alfabetizao Solidria, 2000, p. 9). Nesse sentido, o PAS parece funcionar
como se apenas com essa ao de alfabetizar a parcela da populao analfabeta
o efeito fosse tir-la da condio de excluso e assim criar uma sociedade
equitativa para usar a expresso de Popkewitz; Lidblad (2001). Aps 12 anos
de funcionamento, o PAS, atualmente chamado de ALFASOL, reafirma essa
crena visibilizada em um dos slogans expressos no site: A incluso pelas
letras se mostra com nmeros (ALFASOL, 2008, p.1).
A escolha dos locais em que o PAS deveria ser priorizado deveu-se ao
saber produzido pelas combinaes e comparaes das estatsticas coletadas
e disponibilizadas pelo IBGE e UNESCO. O efeito do saber-poder das estatsticas possibilitou mapear zonas vulnerveis ao risco o que permitiu intervir no
local para modific-lo transformar analfabetos em sujeitos alfabetizados
incidindo sobre as aes individuais e coletivas da populao. O discurso
pblico dos nmeros (Rose, 1991, p.691) produz um sedutor efeito como se
contra eles no se tivesse argumentos. Os prprios governantes ou administradores dos programas, como este em estudo, tomam as decises de modo a
parecer uma escolha inquestionvel, pois tudo leva a crer que no foram eles
que tomaram as decises, mas sim as estatsticas utilizadas, e mais, que ningum decidiria diferente de posse das mesmas (Senra, 2005, p. 67). Enfim, os
nmeros justificam uma necessidade.
As estatsticas como tecnologias para governar operam duplamente: por
um lado, conduzem tomada de deciso para intervir; por outro, pelo discurso
numrico, expressam os efeitos das intervenes propostas. Vejamos: em 18/
12/2008, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), atribuiu educao a principal razo da melhora do ndice de Desenvolvimento
Humano no pas. Destaca que o Brasil manteve a 70 posio no ranking de
179 naes, conquistada em 2005. A agncia da ONU, ainda indica que o fator
mais relevante para a melhoria do pas foi o crescimento no ndice relativo taxa
de alfabetizao (PNUD, 2008, p. 1). A notcia est em destaque na pgina do
ALFASOL intitulada: IDH do Brasil cresce puxado por taxa de alfabetizao. O Programa tem tomado para si o efeito positivo de reduo do analfabetismo gerado pelas estatsticas.
O que chama ateno aqui no so os nmeros em si, mas a forma como so
enredados evidenciando a interdependncia dos Programas de interveno
(como o ALFASOL) e das agncias de produo e anlise de informaes (como
o IBGE e o PNUD) sobre eventos da populao, reduzindo-a a cifras para ex-

145

pressar o desenvolvimento humano de um pas. O que interessa, quanto aos

efeitos, no apenas o alcance das metas previstas, mas a comparao com
estatsticas de outros pases. As estatsticas comparativas tornam-se modos
de mensurar uma diversidade de arranjos sociais e modos de vida, um aspecto
importante das entidades internacionais contemporneas que produzem relatrios sobre o progresso educacional entre as naes (Popkewitz; Lidblad,
2001, p. 118). Ento, ao produzir um relatrio nacional ou internacional sobre o
desempenho das polticas educacionais, sociais, econmicas, os nmeros ali
contidos no apenas descrevem, mas constituem realidades. Como mostrou
Nvoa (2004, p. 10), no estamos perante um mero relato ou relatrio, mas
antes face construo de categorias de pensamento e de ao que criam
maneiras novas de administrar as naes e os seus cidados. Ainda nesse
sentido, Hacking (1991, p. 194) mostra que a burocracia da estatstica no se
impe apenas por meio da criao de regras administrativas, mas sobretudo
atravs da elaborao de classificaes que determinam como as pessoas se
pensam a si mesmas e s aes que elas podem fazer.
Nas ltimas dcadas, programas com caractersticas como o PAS/ALFASOL
investimento na alfabetizao inicial de jovens e de adultos, recursos financeiros advindos das parcerias com empresas, com pessoas fsicas e com o
prprio MEC e adaptveis a diferentes contextos tm sido produzidos por
uma racionalidade poltica que pensa a prosperidade do Estado-nao por meio
de prticas pautadas pelo cuidado dos outros e de si, evitando o risco social e
caracterizadas pela flexibilidade. Alm disso, os programas sociais, nessa
racionalidade, constituem-se em prtica passiveis de avaliar sua credibilidade
face aos resultados obtidos. Como o Programa manteve sua credibilidade, via
aferio do investimento financeiro, para diminuir o analfabetismo? Uma das
hipteses que o Programa foi produzido em um formato auditvel, passvel de
verificabilidade por meio da avaliao do alcance de suas metas.
Desde o incio do Programa, a resposta positiva dos parceiros quanto
continuidade e ampliao do PAS atribuda a dois processos: ao ininterrupto
processo de avaliao ao qual o programa submetido e transparncia
(Programa Alfabetizao Solidria, 2000b, p. 5). De acordo com uma reportagem
chamada Transparncia como regra, divulga-se que, para sustentar e fazer
crescer o conjunto de parcerias, no basta realizar com eficincia as tarefas
expostas no que tange execuo do processo de alfabetizao. Na publicao, ressalta-se que necessrio tambm oferecer transparncia aos colaboradores, operacionalizada por meio da prestao regular de contas aos parceiros. Para isso, no PAS, passou-se a fazer uso de um instrumento com o objetivo
de garantir confiana nas relaes com os colaboradores: a ocorrncia de
auditorias externas (Programa Alfabetizao Solidria, 2000b, p. 30).
A auditoria no uma novidade, quando se trata de programas para gerenciar
a populao. Nas ltimas dcadas, com a proliferao das democracias liberais
avanadas (ou neoliberais), que esto reconfigurando os territrios de
governamento, as auditorias constituram-se em versteis modos de tornar

146

contbil e passvel de julgamento a atividade dos profissionais, gerentes, homens de negcios, polticos e tantos outros (Rose, 1996, p. 351). Os programas construdos para intervir nos diferentes locais, identificados como sendo
de risco social, precisam prestar contas de seus objetivos no apenas considerando o julgamento dos especialistas, mas comprovando, contabilmente, os
resultados dos investimentos feitos. Desse modo, submetendo-se a um processo de auditoria, o PAS no estar somente fazendo a prestao de contas de
forma transparente, mas tambm se caracteriza como um Programa que possui
um formato auditvel6, ou seja, analisvel segundo as premissas da auditoria.
Como o Programa se torna auditvel? possvel perceber por meio de
prticas de verificabilidade, dentre as quais as auditorias ganham destaque.
Nos relatrios publicados de 2000 a 2007, encontram-se nas pginas finais o
Parecer dos auditores independentes, composto pelo prprio parecer e pelos
seguintes documentos: o balano patrimonial, a demonstrao do resultado
financeiro, as notas explicativas para demonstraes contbeis e a demonstrao de receitas e despesas. A auditoria, desenvolvida por especialistas externos que no tm contato com o cotidiano do PAS/ALFASOL e que utilizam as
lgicas e as exigncias tcnicas da auditoria, supe uma avaliao desinteressada, imparcial e desapaixonada do Programa. Tais aspectos seriam comprometidos se fossem realizadas avaliaes apenas com os especialistas que atuam
no Programa.
Esse formato auditvel pode ser identificado tambm nas avaliaes de
larga escala (como a Prova Brasil, o Exame Nacional do Ensino Mdio ENEM).
Devido aos resultados serem confrontados com os objetivos iniciais, expressos na poltica curricular nacional, e os exames serem elaborados por especialistas externos s instituies nas quais sero aplicados, possvel considerar
as avaliaes de larga escala como uma forma de auditoria, na qual o processo
educacional est submetido. Essa maquinaria avaliativa opera utilizando o saber estatstico que gera comparabilidade entre o investimento pblico e os
resultados apresentados. H uma grande valorizao dos ndices obtidos e
isso produz efeitos: evidncia das prticas pedaggicas de sucesso e sugesto de replic-las, geralmente independente do contexto; advertncia e, muitas
vezes, investimentos financeiros nas instituies com baixos ndices, apontadas como problemticas. Parece que a figura do professor, nesse contexto, fica
esmaecida, enquanto os ndices adquirem centralidade. Tanto no Programa,
quanto nas polticas educacionais, as auditorias configuraram-se como instrumentos eficientes para dar credibilidade a ambos. As auditorias, de vrios
tipos, passaram a substituir a confiana que o governo social conferia sabedoria profissional e s decises e aes dos especialistas (Rose, 1996, p. 351).
Ao retomar o foco aqui em estudo, a elaborao e a divulgao dos relatrios, entre outras publicaes, com os resultados financeiros e as metas atingidas pelo Programa, apenas uma das formas de agir sobre os ndices produzidos. Outra forma consiste em transportar, em armazenar e em disponibilizar as
informaes registradas nos documentos de avaliao in loco para o Departa-

147

mento de Avaliao e Acompanhamento, denominao existente em 2003. Os

formulrios de coleta de dados possibilitam que um conjunto de eventos seja
registrado e padronizado, e essas inscries sejam transportadas para longe,
desdobradas e acumuladas, fazendo do Departamento de Avaliao e Acompanhamento um centro de clculo. Utilizamos esta expresso a partir de Rose
(1991) e Senra (2005), que se valem das pesquisas de Bruno Latour sobre a
formao dos centros de clculos, ou seja, centros de armazenamento e registro de dados que emergiram nesses trs ltimos sculos com o objetivo de
disponibilizar informaes para administrar a populao.
Nesse centro de clculo, as informaes e eventos podem ser agregados,
comparados, compilados e calculados produzindo estatsticas para governar
distncia. Os nmeros impressos, no apenas conectaram centros de clculos
com outros locais, eles possibilitaram que o centro agisse como tal por meio de
sua centralidade nos fluxos de informao que re(a)presentam aquilo que se
deve calcular e tentar programar (Rose, 1991, p. 676). Tais nmeros so produzidos tendo em vista seu uso pelas prticas de auditoria e de avaliao para
verificar o alcance das metas estabelecidas. Os formulrios so pensados e
elaborados para essa finalidade, pois a prtica de tornar algo auditvel, precisa
mais do nmero do que de um parecer descritivo com as informaes das caractersticas atingidas.
A produo de estatsticas, seja no centro de clculo do prprio Programa,
seja no IBGE, conforma leis e regularidades sobre o analfabetismo e outros
aspectos sociais passveis de serem padronizados e classificados. Nesse sentido, o saber estatstico produz verdades e molda as realidades das sociedades
por meio da quantificao, que pode ser compreendida aqui como um novo
modo de impor a ordem (Rose, 1991, p. 681). A quantificao vem a ser um
modo de esquadrinhar e ordenar a vida da populao. Ao serem catalogadas
condutas de um grupo de indivduos que possam ameaar a vida ou a rotina de
uma populao, so lanados programas com o objetivo de trazer ordem esse
grupo desviante. Ao tratar a estatstica como uma tecnologia de poder e de
governo, uma maquinaria da ordem, podemos perceber o quanto o domnio
dos nmeros politicamente composto e o domnio da poltica numericamente feito (Rose, 1991, p. 675).
So as estatsticas, os ndices e as informaes produzidas por meio das
avaliaes constantes e das auditorias externas que tornam o PAS numervel,
mensurvel e auditvel. Produz-se o Programa como um modelo flexvel, de
fcil adaptao, com baixo custo e passvel de ser exportado. Desde 2002, o
PAS/ALFASOL passou a atuar no exterior e para seus coordenadores isso
s foi possvel porque a entidade brasileira criou um modelo que absolutamente replicvel, mesmo em regies com caractersticas socioculturais distintas (ALFASOL, 2008, p. 1). Em 2008, o ALFASOL tinha participao internacional no Timor-Leste, Guatemala, So Tom e Prncipe, Cabo Verde e
Moambique.

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Consideraes Finais
Neste texto, procuramos mostrar, numa perspectiva foucaultiana, como as
prticas sociais - em relao s artes, aos interesses, s prioridades e s formas
de governar - tm propiciado a constituio do saber estatstico, atravs de
objetos, tcnicas, conceitos, mtodos fabricados segundo determinadas finalidades e propsitos, e que hoje em dia funciona em relao quilo que se conhece como populao.
Como tecnologia de governo o saber estatstico tem criado, inventado,
fabricado regularidades, as quais tm sido postas nas populaes, tornandose necessrias e pertinentes sua gesto. Essas regularidades esto na ordem
do saber estatstico e no respondem, necessariamente, a grandes modelos
explicativos-comportamentais prprios das cincias empricas sobre os modos
de ser ou agir das populaes. Diferente disso, a idia que parece ser fabricada
que as regularidades so necessrias prtica social da gesto das populaes e, portanto, devero ser produzidas na ordem do saber, atreladas a condies polticas, sociais e econmicas do seu tempo. As regularidades assim
fabricadas e dispostas so centrais para a tomada de deciso em torno das
populaes.
Se nmeros, medidas, ndices e taxas adquirem importncia nas aes governamentais, seja no mbito poltico, econmico, social, educacional, para
que os mesmos sejam utilizados na inveno de normas, de estratgias e de
aes no intuito de dirigir, de administrar e de otimizar condutas individuais e
coletivas em todos esses aspectos.
A comparao, como tcnica do saber estatstico, emerge nos tempos contemporneos sob outras condies. Se no Statenkunde comparavam-se estados centrados em abordagens de cunho qualitativo e atravs de descries
amplas e pouco especficas; nos tempos contemporneos comparam-se caractersticas populacionais (condies ambientais, qualidade de vida, riquezas)
atravs de ndices, de nmeros e de medidas necessrios ao que se considera
pertinente e primordial ao desenvolvimento e enriquecimento de uma nao.
Estudar a histria de uma tcnica ou de uma estratgia significa compreender como ela vai mudando no seu uso e na sua mobilizao no interior das
diferentes prticas sociais, quais suas condies de emergncia em determinados contextos. Na constituio do saber estatstico a comparao foi indispensvel ao seu prprio desenvolvimento e, com efeito, a utilizao desse saber
nas prticas de gesto fez da comparao uma estratgia de anlise e de deciso. Nesse sentido, e pela nova configurao dos modos e de estilos de comparao, no interior das estatsticas, que se organizam novos saberes, novas
prticas, fundamentais gesto das populaes. A comparao passa a se
constituir em uma tcnica atrelada ao saber estatstico como tecnologia para
governar. Comparam-se as informaes, produz-se um determinado ordenamento
e identificam-se as prioridades de modo a tornar um local receptivo interveno.

149

Tal qual o exposto no panorama econmico inicial referente aos setores

produtivos e financeiros, bem como na anlise feita neste artigo em torno do
Programa Alfabetizao Solidria, em relao ao analfabetismo, percebemos
que por intermdio de nmeros, de taxas e de medidas, sob tcnicas estatsticas comparativas, que aes governamentais ganham centralidade. Elas passam a ser lidas, traduzidas e expostas interveno e regulao necessrias.
Quais so, ento, as aes que interessam para a gesto do risco social? A
constituio de um local como sendo de risco depende do uso do saber estatstico, que minuciosamente descreve como e onde esse risco se encontra. O
modo de intervir depende da racionalidade, ou melhor, do modo de ser do
pensamento, para resolver os problemas sociais em determinada poca histrica.
Neste caso, o analfabetismo como problema, pode ser pensado de vrias
formas: falta de interesse das pessoas por no desejarem estudar; falta de
vagas escolares, professores sem formao especfica, inadequao de currculos e prticas pedaggicas para jovens e adultos trabalhadores; como um
fator que gera e potencializa o risco social, entre outras. Na contemporaneidade,
o analfabetismo considerado como fator de risco social, o que demandou
determinado tipo de interveno. O PAS/ALFASOL conformou-se em uma ao
pertinente ao modo contemporneo de pensar a diminuio do analfabetismo
por contemplar a aprendizagem da leitura e da escrita associada com a continuidade da escolarizao, a participao em diferentes projetos envolvendo a
preveno de doenas e a integrao em cursos de gerao de emprego e
renda, por exemplo. Alm disso, desenvolver uma maneira de conduzir a si e aos
outros na qual cada um seja responsvel para manter-se afastado das condies de risco social. E ainda, na racionalidade neoliberal contempornea, uma
ao de interveno precisa envolver outras instncias da sociedade e no
apenas o Estado.
Programas criados para a gesto do risco social, nessa racionalidade, consideram insuficiente a avaliao do alcance das metas pelos envolvidos na sua
execuo. Em outras palavras, colocam em xeque a confiana dos executores.
Profissionais posicionados do lado de fora, sem nenhum contato com o Programa, exercem a prtica da auditoria, considerada um modo isento para conferir se o investimento financeiro atingiu as metas estabelecias. Os programas
devem ter a condio de verificabilidade, da a necessidade de se tornarem
auditveis, consequentemente, plausveis de mensurao e comparao em
que o saber estatstico fornece as condies necessrias.
Recebido em abril de 2009, aprovado em maio de 2009

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Notas
1 Entre os sucessores de Achenwall pode se mencionar Schlzer (1735-1809) da
Universidade de Gottingen e Meusel, o qual publica, em 1804, o livro Lehrbuch der
Statistik.
2 Uma fase curiosa no desenvolvimento da Estatstica alem aquela denominada de
Tabellenstatistik, na qual, as descries eram apresentadas atravs de um arranjo
espacial que privilegiava sua visualizao. Certamente, essa nova disposio espacial
incitava ao uso de algumas expresses e de dados de carter numrico. Porm, no
eram absolutamente necessrios.
3 Como afirma o prprio autor no curso Nascimento da Biopoltica, ministrado em
1979.
4 O estudo detalhado do Programa foi realizado por Traversini (2003). Para este artigo
foram revisados alguns materiais empricos analisados na pesquisa e outros publicados recentemente com dados atuais sobre o Programa.
5 De 1997 a 2002, o Programa Alfabetizao Solidria utilizava a sigla PAS; aps essa
data, passou a ser apresentado como ALFASOL. At novembro de 1998, o PAS
esteve sob a responsabilidade do Programa Comunidade Solidria. A partir de ento
passou a ser coordenado e administrado pela Associao de Apoio ao Programa
Alfabetizao Solidria (AAPAS), para ter condies de captao de recursos e aumentar a agilidade no gerenciamento das atividades. Consultando o site, em 20/12/
2008, assim se define A Alfabetizao Solidria (ALFASOL) uma organizao da
sociedade civil sem fins lucrativos e de utilidade pblica, que adota um modelo
simples de alfabetizao inicial, inovador e de baixo custo, baseado no sistema de
parcerias com os diversos setores da sociedade (ALFASOL, 2008).
6 Essa noo foi desenvolvida e discutida por Power (1996) e por Rose (1996).

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Clarice Salete Traversini doutora em Educao (UFRGS). Professora do Departamento de Ensino e Currculo e do Programa de Ps-Graduao em Educao da UFRGS.
E-mail: clarice.traversini@ufrgs.br
Samuel Edmundo Lpez Bello doutor em Educao Matemtica (UNICAMP).
Professor do Departamento de Ensino e Currculo e do Programa de Ps-Graduao em Educao da UFRGS.
E-mail: samuel.bello@ufrgs.br

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