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Diagnstico Servicio Civil de Per

Informe Final
Enero 2011

Mercedes Iacoviello
Equipo de Trabajo

Luciano Strazza
Yanina Azzolina

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NDICE
RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................. 3
INTRODUCCIN .......................................................................................................................... 5
I) MARCO METODOLGICO ....................................................................................................... 6
II) INFORMACIN DE CONTEXTO ............................................................................................... 9
1) El contexto institucional y la modernizacin del Estado en el Per ...................................... 9
2) Antecedentes del servicio civil ............................................................................................. 13
3) La evolucin del tamao y costo del servicio civil peruano ................................................. 20
4) Los actores centrales del sistema de servicio civil del Per ................................................ 22
III) ANLISIS DE LOS SUBSISTEMAS .......................................................................................... 23
1) Planificacin de Recursos Humanos .................................................................................... 24
2) Organizacin del Trabajo ..................................................................................................... 28
3) Gestin del Empleo .............................................................................................................. 30
4) Gestin del Rendimiento ..................................................................................................... 34
5) Gestin de la Compensacin ................................................................................................ 36
6) Gestin del Desarrollo.......................................................................................................... 40
7) Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales .................................................................... 43
8) Organizacin de la Funcin de Recursos Humanos ............................................................. 45
IV) INDICADORES DEL SERVICIO CIVIL ...................................................................................... 47
1) Indicadores cuantitativos ..................................................................................................... 47
2) ndices para la evaluacin de los Sistemas de Servicio Civil ................................................ 50
3) Anlisis comparativo en relacin a otros pases de la regin .............................................. 56
CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 60
RECOMENDACIONES ................................................................................................................ 63
TABLA DE SNTESIS ................................................................................................................... 65
FICHA TCNICA DEL INFORME.................................................................................................. 68
ANEXO N 1 - Puntos Crticos ..78
ANEXO N 2...80

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RESUMEN EJECUTIVO
En este documento se presenta el Informe Final del Diagnstico Institucional del Sistema de Servicio Civil de
Per, en el marco de la colaboracin del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) en la reforma del Servicio
Civil que el gobierno peruano ha iniciado en el ao 2008. El Diagnstico consiste en un anlisis exhaustivo de la
situacin del servicio civil peruano a diciembre de 2010, y su grado de acercamiento a las buenas prcticas
consagradas en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.

La propuesta metodolgica para el presente trabajo parte de la profundizacin de una lnea


de trabajo del diagnstico de sistemas de servicio civil desarrollada por el mismo equipo bajo
la direccin del profesor Francisco Longo a partir del ao 2002 y que implica una versin
calibrada de la metodologa utilizada en los diagnsticos realizados anteriormente en la
regin. La utilizacin de una metodologa compatible con los estudios previamente
realizados permite establecer la evolucin del servicio civil peruano entre 2004 y 2010, y
tambin contar con una perspectiva comparada con la situacin de otros pases de la regin
para las cuales tambin se cuenta con mediciones posteriores.
Al momento de la evaluacin anterior, en diciembre de 2004, convivan en el sector pblico
peruano un rgimen laboral pblico y un rgimen laboral privado, rigiendo condiciones de
trabajo muy dismiles bajo cada uno de ellos. Poco antes se haba publicado la Nueva Ley del
Empleo Pblico, la cual comenzara a regir a partir de 2005. En aquel momento, por el
contexto poltico y la ausencia de una institucionalidad clara y permanente a cargo de la
gestin de las personas en el estado peruano, no se visualizaban cambios significativos en el
corto plazo.
El resultado de la evaluacin fue muy bajo: el Per ocupaba en el ranking de desarrollo de
los servicios civiles latinoamericanos el puesto 17 sobre 21 pases. La dispersin normativa y
diversidad de regmenes simultneos generaban gran heterogeneidad de escalas salariales y
de mecanismos de incorporacin al empleo pblico. Por otro lado, no exista un rgano
rector de la gestin de recursos humanos, lo cual afectaba la capacidad de planificacin y
por consiguiente la consistencia estructural del sistema. A este cuadro de gran debilidad se
sumaba el dficit de capacidades tcnicas en las reas de recursos humanos de las
instituciones.
En la actualidad el cuadro de situacin presenta evidentes progresos considerando el
carcter muy reciente que tiene el reinicio de la reforma. En efecto, desde 2008 a esta parte
se han realizado avances en varios de los aspectos antes sealados, a partir de una opcin de
poltica centrada en el fortalecimiento de la institucionalidad del servicio civil con la creacin
de SERVIR como rea rectora, y la profesionalizacin del segmento directivo del empleo
pblico con el Cuerpo de Gerentes Pblicos. La va para su concrecin fue el dictado de un
paquete de decretos legislativos alineados con los mandatos de la Ley Marco del Empleo
Pblico ya existente.
Esta estrategia logr mejorar notablemente la performance de todos los subsistemas de
gestin de recursos humanos, aunque con distinto nfasis. El principal foco de las mejoras se
dio en la organizacin de la funcin de recursos humanos por la creacin y puesta en
funcionamiento del rea rectora, y la organizacin del trabajo y la gestin del empleo que se
han visto fortalecidos por la mejor calidad de los procesos de reclutamiento y concurso. En
todos los casos el Cuerpo de Gerentes Pblicos ha sido clave, pero los avances no se agotan

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en l sino que se extienden al rgimen privado y al personal bajo el rgimen de contratacin


temporaria, especialmente en lo concerniente a la seleccin por mrito.
Tambin mejoraron, aunque con menor intensidad, el resto de los subsistemas de gestin de
recursos humanos. La gestin del rendimiento y del desarrollo comienzan a estructurarse a
partir de la reimplantacin progresiva de la cultura de la evaluacin y su vinculacin con la
deteccin de necesidades de formacin. La gestin de las compensaciones, an con sus
fuertes debilidades estructurales, ha mejorado debido a la mayor proteccin de los
funcionarios bajo contrato, que pas del rgimen de servicios no personales (SNP) al de CAS
(Contratos Administrativos de Servicios). Al equiparar la proteccin social de estos
empleados con los de planta, disminuye la inequidad relativa. Este mismo hecho, junto con
la accin de los gerentes pblicos y la creacin del Tribunal de Servicio Civil marcan una
evolucin en lo que refiere al clima laboral y la calidad de las relaciones humanas y sociales.
La planificacin de las plantas de personal sigue siendo un desafo pendiente, pero con
mejores perspectivas desde la creacin de SERVIR.
Estos cambios se reflejan en los resultados obtenidos para los cinco ndices de calidad del
servicio civil que propone la metodologa de evaluacin. Los avances se centran en los de
Mrito, que llega al 40%, Consistencia Estructural y Capacidad Funcional en alrededor del
30%. Como ya se ha sealado, es la creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos y de SERVIR
como rea rectora la que impacta ms fuertemente en estos tres ndices, ya que implica un
movimiento desde el predominio clientelar en las decisiones de empleo pblico hacia
criterios de mrito, flexibilidad y orientacin estratgica. En una posicin algo menos
desarrollada se ven los ndices de Eficiencia (25%) y Capacidad Integradora (20%), por los
desafos an pendientes en la planificacin de las plantas de personal en funcin de los
objetivos organizacionales, y la persistente debilidad del dilogo con la representacin
colectiva de los funcionarios.
En suma, se han realizado importantes avances en un corto tiempo. Ya no se est en la
situacin de desarticulacin registrada en 2004 sino que se han logrado progresos que
constituyen los cimientos necesarios para una posterior expansin y profundizacin de las
innovaciones.
El servicio civil peruano se encuentra hoy en un punto de inflexin, ya que enfrenta en pocos
meses el primer cambio de gobierno nacional desde que se lanzara como poltica de estado
la profesionalizacin del servicio civil a travs de la creacin de la agencia SERVIR, y de la
innovadora iniciativa para fortalecer los niveles directivos: a travs del Cuerpo de Gerentes
Pblicos.
Las reformas estructurales del servicio civil son tpicamente procesos de largo plazo, por lo
que su sostenibilidad es siempre un punto crtico. Con todos los avances ya sealados, los
desafos son enormes para lograr generalizar las buenas prcticas logradas sobre una
poblacin ms amplia del empleo pblico peruano. Se requiere para este fin el
sostenimiento y profundizacin de las innovaciones desarrolladas, el fortalecimiento de las
capacidades de gestin en el rea rectora, las unidades de recursos humanos de las
instituciones y los niveles directivos, y la articulacin con actores de diversos mbitos del
espectro poltico para promover la continuidad del camino emprendido.

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INTRODUCCIN
En este documento se presenta el Informe Final del Diagnstico Institucional del Sistema de
Servicio Civil de Per, en el marco de la colaboracin del BID en la reforma del Servicio Civil
que el gobierno peruano ha iniciado en el ao 2008, consistente con los objetivos del sub
componente de gestin de los recursos humanos del Programa de Modernizacin y
Descentralizacin del Estado (PE-0217)1. El BID considera que la reforma ha tenido impactos
importantes en la calidad institucional del servicio civil peruano pero que se carece de
informacin que permita apreciar la magnitud de los mismos, contrastndolos con la
situacin anterior a la reforma, y por ese motivo ha encomendado una nueva evaluacin
bajo similares estndares.
La propuesta metodolgica para la presente evaluacin parte de la profundizacin de una
lnea de trabajo del diagnstico de sistemas de servicio civil desarrollada por el mismo
equipo bajo la direccin del profesor Francisco Longo a partir del ao 2002 y que implica una
versin calibrada de la metodologa utilizada en los diagnsticos realizados anteriormente en
la regin.
El antecedente directo del trabajo en curso es el proyecto de Diagnstico Institucional de los
Sistemas de Servicio Civil de Amrica Latina y el Caribe, liderado y coordinado desde el
Dilogo Regional de Poltica del BID a partir del trabajo de la Red de Gestin y Transparencia
de la Poltica Pblica, permiti desarrollar y acumular conocimiento estratgico sobre la
gestin de recursos humanos y sobre el grado de implantacin de la Carta Iberoamericana
de la Funcin Pblica (CIFP)- en Latinoamrica y el Caribe, que result de alto inters tanto
para los organismos internacionales como para los gobiernos de la regin.
La informacin producida por los proyectos anteriores en base al Marco Analtico para el
diagnstico institucional de Sistemas de Servicio Civil (Longo, 2002)2, es una interesante lnea
de base contra la cual comparar los avances y desafos pendientes de los servicios pblicos
de la regin. En este sentido, se propone trabajar desde el mismo marco conceptual que
como ya se ha mencionado coincide con el que sustenta la CIFP- y la misma lnea
metodolgica ya establecida.
As, en este trabajo abordaremos un anlisis exhaustivo de la situacin del servicio civil
peruano y su acercamiento a las buenas prcticas consagradas en la CIFP. La utilizacin de
una metodologa compatible con los estudios previamente realizados nos permitir
comparar la evolucin del servicio civil peruano entre 2004 y 2010, y tambin contar con una
perspectiva comparada con la situacin de otros pases de la regin para las cuales tambin
se cuenta con mediciones posteriores.
El presente documento se organiza de la siguiente manera: un primer apartado con la
explicacin del marco metodolgico utilizado, siguiendo por la informacin del contexto del
servicio civil peruano, para terminar con la presentacin de los resultados del diagnstico en
los puntos referidos al anlisis de los subsistemas y los indicadores del servicio civil.

BID-TDR. Programa de modernizacin y descentralizacin del estado (PE-0217). Trminos de referencia consultora internacional. Per.
2010.
2
V. BID-DRP (2006) pp. 3-77.

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I) MARCO METODOLGICO
El marco conceptual: perspectiva estratgica y sistmica para la GRH
Tal como se sealara en la Introduccin, la propuesta metodolgica para la presente
evaluacin es una versin calibrada del Marco Analtico para el Diagnstico de Sistemas de
Servicio Civil (Longo, 2002), a partir del cual se ha realizado un seguimiento de los servicios
civiles latinoamericanos en los ltimos aos a travs de diferentes proyectos.
El modelo conceptual de base sigue siendo el mismo que en el Marco Analtico. As, partimos
de la premisa de que la gestin de los recursos humanos (GRH) es un modelo integrado cuya
finalidad bsica es la adecuacin de las personas a la estrategia de una organizacin o
sistema multiorganizativo para la produccin acorde con las finalidades perseguidas. Esa
bsqueda no se produce en el vaco sino que est constantemente condicionada por el
contexto interno de la organizacin (estructura, cultura entre otros) y el entorno (marco
legal, mercado laboral, entre otros) (BID-DRP, 2006: 6-7).

Modelo Integrado de Gestin Estratgica de Recursos Humanos

ESTRATEGIA

CONTEXTO
INTERNO
estructura
Cultura
otros

ENTORNO

Gestin de
Recursos Humanos

marco legal
mercado
laboral
otros

PERSONAS

RESULTADOS

Longo, 2002

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Tal como muestra en grfico a continuacin, la GRH est integrada por un conjunto de
subsistemas.

Longo, 2002
En el nivel superior se encuentra la Planificacin de RH, que constituye la puerta de entrada
en todo sistema integrado de GRH y permite anticipar la definicin de polticas coherentes
en todos los restantes subsistemas con los que aparece conectada. En el nivel intermedio se
ubican cinco subsistemas, ordenados en una secuencia lgica. En primer lugar est la
Organizacin del Trabajo, que prefigura y concreta los contenidos de las tareas y las
caractersticas de las personas llamadas a desempearlas. Luego viene la Gestin del Empleo,
que comprende los flujos de entrada, movimiento y salida de las personas. En tercer lugar,
est la Gestin del Rendimiento, que planifica, estimula y evala la contribucin de las
personas. En el cuarto, por una parte, la Gestin de la Compensacin, que retribuye la
contribucin, y por otra la Gestin del Desarrollo, que se centra en el crecimiento individual
y colectivo. Por ltimo, en el nivel inferior, la Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales,
que se relaciona a su vez con todos los subsistemas mencionados anteriormente. A estos
subsistemas se suma la Funcin de Organizacin de los Recursos Humanos, que hace foco en
las caractersticas de la institucionalidad y autoridad del sistema.
Para que un conjunto de polticas y prcticas de recursos humanos funcione se deben
cumplir tres requisitos:
1. Los subsistemas deben estar operativos: que exista un conjunto mnimo de prcticas de
personal coherentes que permitan inferir racionalmente su existencia y operatividad.
2. Deben producirse las interconexiones necesarias: que exista coordinacin entre los
subsistemas en el sentido que se indica en el grfico de arriba, y no funcionar de forma
aislada.

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3. Debe existir coherencia estratgica: la totalidad de los subsistemas deben aparecer


como aplicaciones de una estrategia de recursos humanos derivada de la estrategia
organizativa, y cohesionados por aqulla, ya que una poltica o prctica de personal no
puede ser juzgada al margen de esta coherencia bsica.
El marco analtico propone una serie de puntos crticos que se distribuyen en los subsistemas
referidos anteriormente. Cada punto crtico describe una situacin especfica que hace
referencia a algn aspecto clave de la GRH, ya sea perteneciente a un subsistema en
particular o a la interconexin de varios. En ese sentido, el punto crtico es un parmetro
concreto y sustantivo que permite la comparacin con la situacin empricamente
encontrada en el caso de estudio. Esa comparacin se operacionaliza en una escala de 0 a 5,
donde el mximo puntaje refleja la mayor correspondencia entre la situacin expresada en
el punto crtico y el caso de estudio.
Del conjunto de puntos crticos se derivan cinco ndices que permiten mensurar diferentes aspectos que hacen
al desempeo general del sistema de servicio civil; Mrito, Eficiencia, Capacidad Funcional, Capacidad
Integradora y Consistencia Estructural.

Nueva metodologa de evaluacin: el Marco Analtico calibrado


Para la construccin de los cinco ndices de calidad del servicio civil, el Marco Analtico
original (Longo, 2002) propone 93 puntos crticos. Dos de los ndices se despliegan en tres
subndices, con lo cual se proporcionan once criterios que marcaran el desempeo del
sistema. A partir de la experiencia de haber aplicado sistemticamente esta metodologa a
veintids pases de la regin, hemos identificado los aspectos de cada subsistema de la GRH
que resultan vitales para su funcionamiento adecuado, y cules son aquellos ndices que
resultan crticos para el seguimiento de los servicios civiles.
A fin de hacer ms eficiente el proceso de diagnstico, ms recientemente hemos propuesto
una seleccin de puntos crticos y de ndices, reorganizados en funcin de la estructura de la
CIFP (Longo y Iacoviello, 2010). Precisamente, la propuesta de la Nueva Metodologa de
Evaluacin es utilizar una seleccin de los puntos crticos, identificando aquellos que
resultan ms significativos para reflejar el nivel de desarrollo de cada subsistema y de cada
ndice. Esta seleccin incluye los puntos crticos que en el Marco Analtico tenan asignada la
mxima ponderacin, a los cuales se agregaron algunos de los puntos crticos con
ponderacin media, para lograr cubrir adecuadamente los aspectos centrales que propone
la CIFP para cada uno de los subsistemas de GRH. El listado completo de los puntos crticos
se puede ver en el Anexo I.
A partir de los 33 puntos crticos seleccionados se construyen cinco medidas de calidad, que
corresponden a los cinco ndices del Marco Analtico, y cuyas definiciones se presentan a
continuacin:
Cuadro N 1: ndices de calidad del sistema de funcin pblica o servicio civil
EFICIENCIA: Evala el grado de optimizacin de la inversin en capital humano que presenta
el sistema de Funcin Pblica, as como su congruencia con las magnitudes de la poltica fiscal
y con la situacin de los mercados de referencia.
MRITO: Evala el grado en que el sistema de Servicio Civil incorpora, en sus diferentes

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polticas y prcticas, garantas de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a aquellas


de la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de rentas.
CONSISTENCIA ESTRUCTURAL: Evala la solidez e integracin sistmica del Servicio Civil,
prestando atencin al grado de a) coherencia estratgica, o vinculacin de las polticas y
prcticas de GRH a las prioridades gubernamentales, b) consistencia directiva, o grado de
desarrollo de la funcin directiva y su relacin con la tecnoestructura central, c) consistencia
de los procesos, o grado de interrelacin y articulacin entre los subsistemas que constituyen
la gestin de recursos humanos.
CAPACIDAD FUNCIONAL: Evala la capacidad del sistema de Servicio Civil para influir
eficazmente en el comportamiento de los empleados pblicos, induciendo al desarrollo de
conductas laborales adecuadas a las prioridades organizativas y orientadas a la mejora de los
servicios pblicos. Abarca tres aspectos: a) competencia, o capacidad del sistema de servicio
civil para asegurar el aprovisionamiento, desarrollo y estmulo de las competencias clave que
el sistema pblico necesita, b) eficacia incentivadora, o grado en el que las prcticas de GRH
promueven el desempeo efectivo, el aprendizaje y la calidad del servicio, y c) flexibilidad, o
grado en el que dichas prcticas incorporan pautas que facilitan la adaptacin a los cambios
en el contexto.
CAPACIDAD INTEGRADORA: Evala la eficacia con que el sistema de SC logra armonizar las
expectativas e intereses de los diferentes actores (direccin, empleados y otros grupos de
inters), incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad.
Fuente: Basado en Longo (2002)

Adems, se propone en esta nueva versin metodolgica el clculo de estos cinco ndices de
calidad del servicio civil como promedios lineales de las valoraciones de los respectivos
puntos crticos, en lugar de trabajar con promedios ponderados, de modo de permitir una
interpretacin ms intuitiva de los resultados. A pesar de esta modificacin en el proceso de
clculo, se preserva la comparabilidad de los resultados ya que es posible recalcular los
ndices para los datos de evaluaciones anteriores con el nuevo mtodo propuesto.
A continuacin se presentan los resultados del diagnstico realizado en el Sistema del
Servicio Civil del Per en diciembre de 2010, comenzando por contextualizar su historia
poltica e institucionalmente y la descripcin de sus caractersticas ms salientes.

II) INFORMACIN DE CONTEXTO


1) El contexto institucional y la modernizacin del Estado en el Per

Una de las caractersticas de la modernizacin del estado en Per es el convulsionado


contexto poltico-institucional en el que se desarroll. Esto es especialmente visible a partir
de los aos 90, durante la presidencia de Fujimori, pero tambin se hace extensible, con sus
formas particulares y matices, a lo ocurrido durante la dcada del 2000.
En lo que respecta a los aos 90, las manifestaciones de la crisis institucional fueron
profundas y cubrieron varias dimensiones de la vida social. El comienzo de esta dcada, con
la reciente asuncin de Fujimori, se caracteriz por una grave crisis econmica que, entre
otras cosas, hizo necesario impulsar una redefinicin del rol del estado (SERVIR, 2010). Esto
implic, centralmente, una poltica de liberalizacin de la economa y del mercado de
trabajo, as como tambin gruesas reformas de ndole organizativas en el aparato pblico.

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Ambos procesos confluyeron normativamente en la reforma constitucional del 1993, que


adems de estas iniciativas inclua la posibilidad de reeleccin inmediata del presidente. La
nueva constitucin, sin embargo, no haba sido el fruto de un proceso sencillo, ya que estuvo
precedida, en 1992, de la suspensin del poder legislativo y de la intervencin del poder
judicial, como resultado de la negativa del primero a entregarle poderes plenos al presidente
para legislar en las materias que consideraba clave.
En 1995 Fujimori consigui tres hechos clave: la reeleccin3, la derrota estratgica del
terrorismo y la estabilizacin de la economa (SERVIR, 2010: 11). Sin embargo, el contexto
institucional continu siendo convulsionado, fundamentalmente por efecto de algunos
resabios de violencia poltica4, del conflicto armado con Ecuador y de las sospechas de
corrupcin en torno a su gobierno. La inestabilidad institucional se manifest en toda su
magnitud en el ao 2000, cuando tras triunfar en la segunda reeleccin, eleccin en la cual
Alejandro Toledo retir su candidatura bajo denuncia de fraude, se produjo una rpida
espiralizacin de la crisis de imagen de Fujimori a consecuencia de un probado caso de
corrupcin, desembocando en su renuncia5.
La reforma administrativa peruana se produjo en cuatro ciclos, dos de los cuales se dieron
durante la dcada del 90. El cuadro a continuacin resume esas iniciativas (muchas de las
cuales se analizan en detalle a lo largo del documento) y las relaciona con las principales
caractersticas del contexto institucional vigente.
Cuadro N 2: Los ciclos de la reforma administrativa y su contexto
Ciclo
1er ciclo
(1990 -1992)

Contexto
- Crisis
econmica y
necesidad de
reforma del
Estado.
- Suspensin
del congreso y
poder judicial
- Concentracin
del poder en el
PE.

Objetivos
- Redefinir el
papel del Estado,
el aparato
administrativo,
flexibilizar el
empleo pblico y
modernizar reas
clave para las
polticas
econmicas del
pas.

Acciones
- Reduccin de personal
mediante evaluaciones
semestrales y retiros
voluntarios (105 mil
servidores).
- Cierre de ingreso a la
carrera administrativa.
- Coexistencia del rgimen
laboral privado con el
objetivo de flexibilizar y
atraer personal calificado.
- Servicios no personales
(SNP), para los que no
adoptaron el rgimen
laboral privado.
- Contrato PNUD y FAG,
para financiar servicios
tcnicos y profesionales.
- Conceptos no
remunerativos para suplir
la prohibicin de
aumentos salariales

Resultados
- Dispersin de
normas sobre
acceso y
permanencia en el
sector pblico.
- Ausencia
(desarticulacin) de
polticas de
incentivos al
desempeo.
- Fuga de talentos.

Fujimori consigui la reeleccin al imponerse a Javier Prez de Cuellar, ex Secretario General de la ONU.
El 17 de diciembre de 1996 el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA) asalt la residencia del embajador japons en Lima y
retuvo a 72 personas durante 126 das. La toma finaliz en abril de 1997 con la muerte de un rehn y catorce terroristas.
5
En 2000 se descubri a Vladimiro Montesinos entregando dinero a un legislador de la oposicin. Este hecho anticip en algunos meses la
renuncia de Fujimori.
4

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2do ciclo
(1995-1997)

- Pacificacin
nacional
(subsisten
algunos hechos
de terrorismo
poltico).
- Conflicto con
Ecuador.
- Estabilidad
econmica.

- Reorganizar el
Estado y mejorar
la operacin de
las entidades y la
cobertura de los
servicios pblicos

(CAFAE).
- Desactivacin del INAP y
descentralizacin de los
RH en cada entidad y
supervisin de la
Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM).
- Creacin del Programa
para la Modernizacin de
la Administracin Pblica
(PMAP).
- Mejora de los sistemas
administrativos y creacin
de entidades rectoras.
- Reorganizacin de la
carrera (sinceramiento de
los SNP y nueva Ley de
Carrera).
- Mejora de la cobertura
de los servicios pblicos
mediante Ley de
Descentralizacin.

- Ausencia de ente
rector a cargo de la
poltica de
recursos humanos
del Estado.
- Implementacin
nula de proyectos
de modernizacin
del servicio civil
debido al poco
apoyo poltico.

Fuente: SERVIR (2010)

Tras las renuncia de Fujimori y de los dos vicepresidentes, la primera magistratura fue
asumida, a finales del 2000, por el presidente del Congreso Valentn Paniagua Corazao,
quien termin su mandato en Julio de 2001. Las elecciones que se produjeron ese ao
fueron ganadas por Alejandro Toledo del partido Per Posible, quien se impuso sobre el ex
presidente Alan Garca. La situacin poltico-institucional del presidente Toledo fue precaria
durante la mayor parte de su mandato, siendo testigo de paros, movilizaciones y protestas
de diferentes sectores (enfermeras, docentes, cocaleros, etc.) desembocando en mayo de
2004 en la declaracin del estado de emergencia. A esto se le sumaron sospechas de
corrupcin que involucraban al entorno familiar del presidente. Esta efervescencia poltica,
sin embargo, tena un cierto desacople con la economa, la cual mostraba, en especial al
principio, signos de recuperacin en sus principales indicadores macro impulsado por el
reimpulso del sector externo (en 2005 Per firm con Tailandia su primer TLC).
Con la asuncin presidencial de Alan Garca6, Per continu su senda de reordenamiento y
crecimiento econmico llevada a cabo por su antecesor, profundizando la poltica de
tratados de libre comercio (en 2006 se firm un TLC con Chile y a fines de 2007 con USA) y la
dinmica exportadora. Sus polticas econmicas y el contexto internacional favorable
permitieron a Per ser una de las economas de mejor desempeo en la regin, obteniendo
un crecimiento promedio del PBI superiores al 5% en el ltimo lustro y con perspectivas de
superar el 7% en los prximos aos (BID, s/f). Esto fue posible gracias a un significativo
incremento en sus ingresos (boom de exportaciones mineras) y un gasto pblico en niveles
prudentes. Como complemento, la deuda pblica se mantuvo dentro de parmetros
razonables tras la fuerte reduccin de principios de dcada, posibilitndole al pas alcanzar

El 4 de Junio de 2006, Alan Garca accedi por segunda vez en su vida al cargo de presidente de la repblica, esta vez imponindose en
segunda vuelta al candidato de la Unin por Per, Ollanta Humala.

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niveles histricos de ahorro fiscal7. Todo esto hizo que ya en 2008 Per recibiera la categora
de Investment Grade por parte de las calificadoras internacionales8. A nivel social, la
repercusin positiva sobre el empleo se tradujo en una baja significativa de la tasa de
pobreza (Banco Mundial, s/f).
Sin embargo, a pesar del crecimiento macroeconmico sostenido, Per continu
experimentando episodios de conflictividad poltica encarnados en rebrotes terroristas y
protestas sociales9, lo cual es expresin de las deudas sociales vigentes reflejadas en el
empleo y pobreza (BID, s/f)10.
En este contexto general fue que, durante la dcada del 2000, se llevaron a cabo el tercer y
cuarto ciclo de reformas. Especialmente en el caso del presidente Garca, la modernizacin
del estado y la descentralizacin son, junto a la consolidacin macroeconmica, la
modernizacin de la estructura productiva y el apoyo a los sectores de menores ingresos,
ejes cruciales de su agenda de gobierno (BID, s/f). A raz de la firma del TLC con USA, el
poder ejecutivo peruano recibi la facultad de legislar, entre otras cosas, sobre temas
vinculados al marco regulatorio, el fortalecimiento institucional, la simplificacin
administrativa y la modernizacin del Estado11. Esto abri una ventana de oportunidad a
travs de la cual se expidieron 99 decretos legislativos, 67 de ellos relativos a estos temas
(SERVIR, 2010: 16). El cuadro a continuacin resume las iniciativas tomadas durante el tercer
y cuarto ciclo de las reformas.
Cuadro N 3: Los ciclos de la reforma administrativa y su contexto (cont.)
Aos
3er ciclo
2000-2006

4to ciclo
2008 en
7

Contexto
- Crisis poltica
tras la renuncia
de Fujomori y
asuncin de
Toledo
- Freno al
crecimiento
econmico y
firma de TLC con
Tailandia.
- Movilizaciones
de sectores
sociales y
declaracin del
estado de
emergencia.
- Sospechas de
corrupcin.
- Fuerte
crecimiento

Objetivos
- Establecer una
visin de Estado de
largo plazo,
consensuada y en
base a un gobierno
moderno y
descentralizado.

Acciones
- Firma del Acuerdo
Nacional.
- Descentralizacin
(Ley de bases de la
descentralizacin,
Ley orgnica de
gobiernos regionales)
- Reforma del empleo
pblico (LMEP y Ley
del Cdigo de tica).

Resultados
- La implementacin
de las polticas
vinculadas a la
reforma del servicio
civil no fue aprobada
(normas
complementarias a la
LMEP) por falta de
acuerdo poltico.
- La reforma qued
circunscrita a
aspectos generales
del servicio civil.

- Mejorar la gestin
del aparato

- Creacin e
implementacin de

- Creacin de la
entidad rectora del

La deuda pblica ha declinado rpidamente de 46% del PBI en el 2001 a aproximadamente 24% en el 2008. En ese mismo ao, las
reservas internacionales equivalan a ms de 20 meses de importaciones (Banco Mundial, s/f)
8
En Amrica Latina comparte esta categora con Chile, Mxico y Brasil.
9
El rebrote del terrorismo es adjudicado a grupos del ex Sendero Luminoso. Como ejemplos de protestas sociales pueden mencionarse el
Baguazo (protesta de indgenas localizados en zonas amaznicas en respuesta a una serie de Decretos Legislativos, vinculados al TLC con
Estados Unidos, que afectaban sus intereses) y el Paro de Moquegua (reclamo vinculado a la distribucin del canon minero).
10
El BID (s/f) ha hecho notar que el crecimiento sostenido que Per experiment en los ltimos aos se debe a las condiciones externas
favorables antes que a una reforma estructural tendiente a diversificar la matriz productiva y social.
11
Estas facultades legislativas especiales del PE se otorgaron mediante la Ley 29.157 por un plazo de 180 das calendario.

Pgina 13 de 80

adelante

econmico por
impulso del
sector externo
(TLC con Chile y
USA).
- El PE recibe
facultades
especiales para
legislar.
- Reduccin de la
pobreza pero se
mantienen los
problemas de
estructura social.
- Se mantiene
cierta
conflictividad
social de sectores
postergados.

administrativo del
Estado para el
fortalecimiento de
la competitividad
del pas.

Organismo Rector
(SERVIR) y Tribunal
del Servicio Civil
(DLeg. 1023).
- Creacin del
Cuerpos de Gerentes
Pblicos (DLeg.
1024).
- Implantacin de la
evaluacin de
desempeo (DLeg.
1025)
- Normas sobre
capacitacin y Fondo
de Fortalecimiento
del Capital Humano
(DLeg. 1025).
- Creacin del
rgimen de
Contratacin
Administrativa de
Servicios (CAS) en
reemplazo de los SNP
(DLeg. 1057).

sistema de servicio
civil.
- Elaboracin de un
nuevo modelo de
servicio civil bajo los
principios de mrito
e igualdad de
oportunidades.
- Diseo de un
Registro Nacional de
Servidores del
Servicio Civil.

Fuente: SERVIR (2010)

Como se observa, el contexto peruano desde principios de los 90 ha sido convulsionado, en


especial en trminos polticos pero tambin con vaivenes en el plano econmico y social. No
obstante, eso no impidi que se fueran impulsando, con resultados variables, diferentes
ciclos de reforma del Estado en general y del servicio civil en particular.
Actualmente, la eleccin presidencial a realizarse en 2011 abre un desafo adicional para la
actual reforma. Tal como ocurriera en el turno de 2006, el recambio de autoridades genera
cierto nivel de incertidumbre sobre la sustentabilidad de la misma. Esto es resultado del
usual desacople entre el horizonte temporal del ciclo poltico (de plazo fijo) y el de los
procesos de reforma estructural (tpicamente ms prolongado).
Para comprender mejor el campo institucional en el que se desarrollaron esas oleadas, y los
desafos que se abren para el actual proceso, a continuacin se repasan las caractersticas
salientes del servicio civil peruano.
2) Antecedentes del servicio civil
Las entidades rectoras del sistema de servicio civil
En el Per existen desde 1937 entidades encargadas a nivel central de la gestin de los
recursos humanos (RH) del sector pblico. En ese ao se cre la Intendencia General de
Hacienda, la cual luego fue reemplazada por la Direccin General de Escalafn y Listas
Pasivas (Ley 8.801). Estas instituciones sobrevivieron hasta 1950, cuando se instaur la
Direccin General del Servicio Civil con la misin de tutelar el cumplimiento de los aspectos
relacionados con los derechos y obligaciones de los empleados pblicos. Posteriormente fue
creada la Oficina Nacional de Personal (ONAP) dependiente de la oficina del Primer Ministro.

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Hacia diciembre de 1973 se cre el Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP)


como organismo pblico descentralizado de la Oficina del Primer Ministro (DL 20.316). El
INAP tena como misin regular y administrar los sistemas de personal, racionalizacin,
capacitacin y abastecimiento, y posteriormente fue adscrito como rgano autnomo al
despacho de la Presidencia de la Repblica, otorgndose a su jefe la categora de Ministro
con voz en las sesiones del Consejo de Ministros. En el marco de la reforma del Estado, en
1995 el INAP fue disuelto (Ley 26.507) y sus funciones pasaron a ser responsabilidad
exclusiva de cada entidad del sector pblico bajo los lineamientos trazados por la PCM y el
MEF (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Hasta la creacin de SERVIR, en 2008, fueron la PCM y el
MEF quienes concentraron las responsabilidades de administracin del personal y a la de la
administracin de los salarios en particular.
Los regmenes laborales
El servicio civil peruano se caracteriza por la coexistencia de tres regmenes laborales
generales -DLeg. 276, DLeg. 728 y CAS-, y seis carreras especiales -magistrados, diplomticos,
salud, educacin, FFAA y polica y el Cuerpo de Gerentes Pblicos (CGP)12.
El primero de los regmenes generales, el pblico, est contenido en la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico (DLeg. 276), promulgado en
1984 y reglamentado en 1985 y 199013. Se trata de un sistema cerrado en el que se
establecen los mecanismos de ingreso y promocin fundados en los principios de igualdad y
de mrito, el ingreso a la carrera por el nivel ms bajo del grupo ocupacional y mediante
concurso pblico obligatorio, y la homogeneidad remuneratoria a travs de un rgimen
nico de remuneraciones (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Con el objetivo de constituirse en el
conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los
deberes que corresponden a los servidores pblicos que, con carcter estable, prestan
servicios de naturaleza permanente en la administracin pblica, toma como sustento los
principios de igualdad de oportunidades, estabilidad, garanta del nivel adquirido y
retribucin justa y equitativa (SERVIR, 2010: 25). La ley prev tres agrupamientos de
personal: (1) funcionarios pblicos y/o directivos superiores (distribuidos en ocho niveles);
(2) profesionales (ocho niveles); (3) auxiliares (siete niveles). Solamente los profesionales y
los auxiliares forman parte de la carrera administrativa y gozan del derecho a la estabilidad.
En cambio, los funcionarios pblicos, directivos superiores y personal de confianza estn
fuera de ella ya que son de libre designacin y remocin, o bien se trata de cargos electivos.
En paralelo al rgimen de carrera a comienzo de la dcada del 90 una serie de entidades e
instituciones pblicas comenzaron a migrar hacia el rgimen laboral privado. Este se
formaliz en el DLeg. 728 y tuvo como objetivo brindar herramientas de flexibilizacin
laboral en un contexto de crisis econmica y reforma del Estado (GRADE, 2010). Para ello se
introdujeron figuras tales como el contrato de naturaleza temporal, accidental y contratos
para obra o servicios, al tiempo que se ampliaron las causales de cese contractual. Se puede
calificar como un sistema abierto de servicio civil con acceso a un puesto y nivel
determinado de una entidad pblica regida por este decreto (Robles, 2010). Dado que este
rgimen flexibilizado tena como objetivo derivado generar islas de excelencia dentro de la
administracin pblica (para lo cual se permiti habilitar una escala salarial diferente a la del
12
13

El anlisis en el presente documento se concentra en los regmenes generales y el rgimen especial del CGP.
La ley fue reglamentada a travs del DS 018-85-CM y el DS 005-90-PCM.

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DLeg. 276 de manera tal de atraer personal altamente calificado), se aplic a un conjunto de
entidades vinculadas a las polticas econmicas y de regulacin de los mercados -inversin,
competencia y propiedad intelectual- (SERVIR, 2010: 46). Muchas de esas organizaciones
eran totalmente nuevas (INDECOPI, OSINERG, CONASEV) y otras recientemente
reconstituidas (Contralora General de la Repblica, SUNAT y Aduanas). Incluso este rgimen
fue implantado en algunas instituciones paradigmticamente pblicas y estatales como el
poder legislativo y el poder judicial (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Al tratarse de una norma
regulatoria de la actividad privada, su aplicacin en el sector pblico requiri la
incorporacin de normas supletorias en las leyes anuales de presupuesto (SERVIR, 2010).
En tercer trmino, junto a estos regmenes, que continan vigentes en la actualidad, exista
una modalidad contractual denominada originariamente Servicios No Personales (SNP), y
que el diagnstico anterior encontr muy difundida en el mbito de la administracin
pblica (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Esta era una modalidad contractual creada en los aos
90 en respuesta a las restricciones presupuestarias impuestas a la contratacin de nuevo
personal. A travs de esta nueva figura se busc ahorrar costos laborales y crear un mercado
laboral ms flexible (SERVIR, 2010). Las contrataciones se amparaban de manera genrica en
el Cdigo Civil y en la Ley de Contrataciones del Estado, generando fuertes inequidades con
el personal bajo el rgimen pblico, ya que no generaban beneficios laborales y podan
renovarse o no por voluntad de las partes. Como se detect en el diagnstico anterior, los
SNP eran fuente de malestar en el funcionariado pblico (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
Consecuencia de ello, y como parte del cuarto ciclo de reformas, en 2008 los SNP fueron
reemplazados por el rgimen denominado de Contratacin Administrativa de Servicios (CAS,
DLeg. 1057), modalidad contractual exclusiva del Estado en la que una persona presta
servicios de manera no autnoma, estableciendo un vnculo administrativo pero no laboral
(Robles, 2010)14. Se cre con la finalidad de superar los problemas de arbitrariedad
generados por la falta de mecanismos de supervisin de las contrataciones que se hacan
bajo los SNP, por lo cual una de sus diferencias con su precedente es que consagra los
principios de mrito e igualdad de oportunidades para el acceso a la administracin pblica.
Una segunda diferencia, surgida del malestar creciente con los SNP, es que los CAS
garantizan determinados derechos laborales (vacaciones, cobertura sanitaria, seguridad
social, etc.) no previstos bajo la modalidad anterior.
Finalmente, en 2008 se cre mediante el DLeg. 1024 el Cuerpo de Gerentes Pblicos con el
objetivo de atraer RH altamente calificados que pudieran ocupar los puestos de alta
direccin de las organizaciones de nivel nacional, regional y local, y liderar una reforma
hacia adentro (SERVIR, 2010b: 1)15. Se decidi que este fuera un rgimen laboral diferente
a los otros existentes, y que contuviera los incentivos necesarios para alcanzar sus objetivos.
De acuerdo a este rgimen laboral, los gerentes pblicos cuentan con una remuneracin
cofinanciada por la entidad en la que se desempea y SERVIR, descanso vacacional, jornada
laboral flexible, cobertura sanitaria y previsional, gastos de representacin, compensacin
por tiempo de servicios y defensa legal (Corrales Angulo, 2010: 4-5).
14

No estn incluidos bajo el rgimen CAS los siguientes casos: i) prestacin de consultora o de asesora, siempre que se desarrollen de
manera autnoma, fuera de los locales o centros de trabajo de la entidad; ii) contratos financiados por alguna entidad de cooperacin
internacional con cargo a sus propios recursos; iii) contratos que se realizan a travs de organismos internacionales que, mediante
convenio, administran recursos del Estado peruano para fines de contratacin de personal altamente calificado; iv) contratos del Fondo de
Apoyo Gerencial; v) contratos de modalidades formativas (SERVIR, 2010: 53).
15
Los gerentes pblicos tienen por misin gerenciar de manera eficiente los recursos, proyectos y programas gubernamentales, de
acuerdo a los lineamientos institucionales y con la finalidad de servir a la ciudadana (SERVIR, 2010b: 1).

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Todas estas modalidades contractuales, en especial las primeras tres, vienen coexistiendo en
la administracin pblica peruana desde hace un largo tiempo y configuran un escenario de
gran dispersin normativa y salarial que complejiza la gestin sistmica del servicio civil.
Ante esto, se ha buscado racionalizar el esquema normativo bajo una nica figura legal
marco que, en combinacin con normativas complementarias, permita comenzar a organizar
en forma sistmica a los RH del Estado.
La Ley Marco de Empleo Pblico y los Decretos Legislativos
La gran dispersin normativa a nivel de regmenes laborales, y la debilidad general del
sistema de servicio civil, aspectos recogidos tanto en el diagnstico elaborado por Cortzar
(2002) como por otros (por ejemplo Oszlak, 2003) contribuyeron a que se volviera a plantear
la necesidad de reiniciar la reforma del Estado. Eso se plasm en un amplio debate que dio
origen, en Febrero de 2004, a la Ley Marco del Empleo Pblico (LMEP)16. El dictado de esta
ley, que an no se encuentra reglamentada, se produjo en el marco de la agenda del
Acuerdo Nacional suscrito el 22 de Julio de 2002 y ratificado en la Hoja de Ruta 2004-2006 y
en el Compromiso Poltico, Econmico y Social de Corto Plazo del 19 de abril de 2004.
En vista de la gran dispersin normativa comentada anteriormente, la ley tuvo como
objetivo establecer los aspectos generales relativos al empleo pblico para conformar un
nuevo y nico rgimen para todos los empleados (Robles, 2010: 2). Se trata de una norma de
carcter transversal que alcanza a toda entidad de la administracin pblica que ejerza
funcin administrativa, as como a todo funcionario y servidor pblico, aunque sin incluir a
quienes reportan en el rgimen CAS y/o mediante contratos civiles (SERVIR, 2010: 14).
En la LMEP se incorporaron una serie de aportes y modificaciones en diversos aspectos
estructurales del servicio civil. El cuadro a continuacin contiene los principales de esos
aportes y modificaciones:
Cuadro N 4: Principales aportes de la LMEP (28.175)
Materia
Clasificacin del personal

Acceso al empleo pblico


Derechos y obligaciones
de los trabajadores

16

Regulacin
1. Funcionarios pblicos
- de eleccin popular directa y universal o confianza poltica originaria.
- de nombramiento y remocin regulados de libre nombramiento y remocin.
2. Empleados de confianza
3. Servidores pblicos
- Directivos superiores
- Ejecutivos
- Especialistas
- Apoyo
- Concurso pblico como forma exclusiva de ingreso a la administracin pblica

Sistema de
Administracin del
Empleo Pblico

Derechos: Igualdad de oportunidades, proteccin adecuada contra el cese


arbitrario, capacitacin, otros.
- Obligaciones: cumplir normas ticas y de conducta, no practicar actividades
polticas en entidades pblicas, otras
- Creacin del Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), cuyas funciones eran
vigilar, normar y supervisar el cumplimiento de las normas y procesos tcnicos del
empleo pblico.

Resolucin de
controversias

- Tribunal del Empleo Pblico, rgano independiente de resolucin de los recursos


de apelacin relativos al empleo pblico

Ley 28.175.

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Fuente: SERVIR (2010)

Como se observa, la LMEP legisla sobre, al menos, cinco aspectos estructurales del sistema
de servicio civil. En primer trmino, define una nueva clasificacin del personal respecto a la
establecida en el DLeg 276. A partir de la LMEP la organizacin de los agrupamientos es la
siguiente: (1) funcionarios pblicos; (2) empleados de confianza y; (3) servidores pblicos, los
cuales a su vez de dividen en cuatro sub agrupamientos: (i) directivos superiores, (ii)
ejecutivos, (iii) especialistas, (iv) personal de apoyo. Los directivos superiores son quienes
ejercen funciones directivas y encomiendan funciones al personal de carrera, observando los
criterios de mrito y capacidad. Segn lo consignado por la ley los directivos superiores no
pueden superar el 10% de los puestos totales de la entidad.

Fuente: SERVIR (2010)

Adems, la ley establece que el concurso pblico es el nico mecanismo de acceso de los
servidores a la administracin pblica. Por ejemplo, se seala que las funciones directivas
deben recaer en el personal de carrera que gane un concurso interno de mrito.
En paralelo, la ley crea dos nuevas instituciones: por un lado, el Consejo Superior del Empleo
Pblico (COSEP) como un organismo pblico descentralizado adscripto a la PCM como ente
rector especializado del rgimen del empleo pblico, con la funcin de normar y supervisar
el cumplimiento de las normas y procesos del empleo pblico. Adems se da creacin al
Tribunal del Empleo Pblico, como rgano del COSEP con la funcin de actuar como ltima
instancia administrativa respecto de reclamos y controversias sobre el empleo estatal.
Finalmente, la LMEP requera de cinco normas complementarias para su desarrollo17:

17

Ley de Carrera del Servidor Pblico.


Segunda Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 28.175.

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Ley de los Funcionarios Pblicos y Empleados de Confianza.


Ley de Gestin del Empleo Pblico.
Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades.
Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico.

Esos proyectos de ley fueron presentados al Congreso (el relativo a remuneraciones fue el
ltimo en enviarse en abril de 2005) aunque ninguno de ellos fue aprobado dado el contexto
poltico y la falta de consenso entre los actores clave (Robles, 2010: 2). Uno de los principales
obstculos fue el temor a que la variacin en la poltica remunerativa pudiera afectar las
remuneraciones en forma negativa o incrementar el gasto de planilla pblica18. De esta
forma, la falta de sancin del paquete legislativo hizo que la LMEP no lograra el cometido de
unificar en un todo coherente al sistema de servicio civil peruano (Entrevistas, 2010).
Precisamente este era el cuadro de situacin de la reforma del servicio civil peruano
capturado por el diagnstico anterior, realizado en 2004 (Iacoviello y Zuvanic, 2005). A
grandes rasgos, se caracterizaba por un sistema de servicio civil que contaba con una
normativa marco ambiciosa y recientemente dictada pero, en la prctica, sin demasiadas
posibilidades de ser implementada.
Esta situacin de parlisis continu entre los aos 2005 y 2007. Sin embargo, como se
mencion, a fines de 2007 la firma del TLC con USA gener una ventana para retomar el
impulso reformador a partir de las atribuciones legislativas delegadas en el poder ejecutivo.
El cuarto ciclo de las reformas, iniciada a principios de 2008, hizo hincapi en legislar sobre
una serie de problemas que se consideraban prioritarios abordar.
Cuadro N 5: Problemas y propuestas que dan origen a los DLegs vinculados al servicio civil
Problema
Ausencia de organismo rector que gestione
los RH y de un tribunal de resolucin de
controversias
No existe el reclutamiento de profesionales
altamente capacitados
Ausencia de sistemas de evaluacin

No hay polticas ni programas de


capacitacin
La inflexibilidad de rgimen de carrera
limita esfuerzos para racionalizar personal,
especialmente regiones y municipalidades

Propuesta
Creacin de SERVIR y del Tribunal del Servicio
Civil

Norma
DLeg. 1023

Creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos

DLeg. 1024

Implantacin de evaluacin permanente para:


1) Capacitar al de rendimiento insuficiente.
2) Reconocer y premiar al eficiente: ascensos,
retribucin y reconocimiento moral.
3) Contar con personal idneo.
Elaboracin de normas sobre capacitacin y
Fondo de Fortalecimiento del Capital Humano
Generacin del programa facultativo de
optimizacin

DLeg. 1025

DLeg. 1025
DLeg. 1026

Fuente: SERVIR (2010)

Como muestra el cuadro N 5, bsicamente se detectaron debilidades en cinco ejes


troncales del sistema de servicio civil. Estas falencias fueron abordadas a travs de un
paquete de Decretos Legislativos especficos.
18

La precaucin tom en consideracin que el gasto en planilla se haba duplicado entre 1999 y 2005 por aumentos a docentes, mdicos,
policas y trabajadores estatales, llegando a representar el 26% del gasto total de la planilla estatal. Adems, de acuerdo a estimaciones de
la PCM, el impacto fiscal sera de 266 millones de soles, pero de acuerdo a sus cifras, el MEF estimaba un costo de 2.000 millones de soles y
que adems debera considerarse el efecto que la homogenizacin de las remuneraciones tendra en las expectativas y demandas de otros
grupos de empleados pblicos. (SERVIR, 2010: 15).

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En primer trmino, desde la disolucin del INAP en 1995 no exista un organismo rector del
servicio civil. Si bien la PCM y el MEF actuaban como autoridad en la materia, y cada entidad
era responsable de su poltica de RH, se consider que era necesario contar con una
institucin que rigiera el servicio civil desde una perspectiva sistmica y coherente. Esto
motiv, mediante el DLeg. 1023, la creacin de SERVIR, cuya finalidad es actuar como
entidad rectora de la poltica de los recursos humanos del Estado19.
En paralelo, se consider que el Estado no contaba con RH altamente capacitados, ni con
una poltica activa para atraerlos, en condiciones de conducir a las entidades en la
implementacin de las polticas pblicas. A raz de ello se decidi crear, a la manera de Chile,
Nueva Zelanda y Australia, el Cuerpo de Gerentes Pblicos (CGP) mediante el DLeg. 1024.
Como se ver ms adelante, mediante el diseo de un esquema de reclutamiento abierto y
seleccin por competencias, as como tambin contemplando una escala remunerativa
competitiva respecto a los salarios del sector privado, se busc que el CGP estuviera
integrado por profesionales que fueran capaces de: (1) gestionar de una manera ptima los
recursos asignados orientados a resultados; (2) articular el nivel poltico con el nivel tcnico
en el quehacer de la institucin; (3) motivar y conducir a los equipos hacia desafos que
involucren logros concretos, en concordancia con la misin institucional (SERVIR, 2010b: 12). Este cuerpo, que aspira a estar compuesto por 350 gerentes, tiene carcter de
laboratorio. La idea es que sirva para poner en marcha el proceso de profesionalizacin de la
gerencia pblica y a la vez para validar el conjunto de herramientas diseadas, de modo tal
que luego puedan ser extendidas hacia el conjunto de los directivos pblicos (Corrales
Angulo, 2010: 2). Una caracterstica importante de la experiencia es su finalidad de
aprendizaje. En ese sentido, no est pensado como un cuerpo destinado a permanecer
indefinidamente sino como un rgimen transitorio que en el horizonte de diez aos
previstos para la reforma del servicio civil se integrar a lo que ser la regulacin general de
los directivos pblicos (Corrales Angulo, 2010: 3).
Complementariamente, y tras muchos aos de prcticas aisladas, se recuper el inters por
la evaluacin del rendimiento de los servidores pblicos, dndole un carcter de obligatorio,
continuo y fidedigno del conjunto de actividades, aptitudes y rendimiento del personal en el
cumplimiento de sus metas. Esto se acompa de un reimpulso a la formacin, para lo cual
se deleg en SERVIR la administracin de la capacitacin y se cre, con carcter de
intangible, el Fondo de Fortalecimiento del Capital Humano. Ambas iniciativas estn
contenidas en el DLeg. 1025.
Por su parte, a travs del programa facultativo de optimizacin formalizado en el DLeg. 1026
se busc que, especialmente las regiones y municipalidades, contaran con herramientas
para superar las rigideces de personal y poder llevar a cabo procesos de racionalizacin.
Finalmente, mediante el DLeg. 1057, se aprob el rgimen de CAS (Contratacin
Administrativa de Servicios) en reemplazo del esquema de SNP, teniendo como principal
innovacin la consagracin del mrito y la igualdad de oportunidades y la extensin de
beneficios sociales no contemplados bajo la modalidad contractual precedente.
19

En forma paralela a la delegacin de facultades en el poder ejecutivo, el congreso aprob la Ley 29.158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
(LOPE) a travs de la cual se permite la aprobacin de las normas de organizacin y funciones de los ministerios y el reordenamiento de las
polticas y funciones sectoriales en los tres niveles de gobierno. Dicha ley reconoce como uno de los sistemas administrativos de aplicacin
nacional al Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos (SERVIR, 2010: 17).

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3) La evolucin del tamao y costo del servicio civil peruano


A continuacin se ofrece un panorama de la evolucin del tamao y costo del servicio civil
peruano en los ltimos aos. A los fines de obtener un anlisis ms detallado, se ha
considerado conveniente desagregar ambas variables en gobierno nacional (o central) y
gobiernos regionales20.
Como se observa en las figuras que aparecen abajo, entre 2004 y 2006 el nmero de
empleados del gobierno central ha decrecido de 616 mil a 479 mil. Esto significa una
disminucin del orden del 22%. Este cambio en las cifras en parte de explica por el actual
proceso de descentralizacin que se est llevando a cabo en el Per, por el cual el personal
sectorial de salud y educacin, la polica y el sector defensa estn siendo progresivamente
transferidos a los gobiernos regionales (Entrevistas, 2010). Eso indicara que en un futuro la
cantidad de empleados que reportan en los gobiernos regionales, en la actualidad
aproximadamente 403 mil, debera ir en aumento. En total, al da de hoy, el consolidado de
personal est cerca de los 900 mil empleados.
Cuadro N 6: Cantidad total de empleados gobierno central y gobiernos regionales (2004-2010)

Nacional

Regional

Consolidado

2004

616.000

S/D

616.000

2010

478.817

403.522

882.339

700.000
600.000
500.000
400.000
300.000

616.000
478.817

200.000

403.522

100.000
-

2004

2010
Nacional Regional

Fuente: Mdulo de GRH, MEF

Por su parte el gasto en trminos nominales ha ido en aumento en los ltimos cinco aos,
tanto en el gobierno nacional como en los gobiernos regionales21:
Grfico N 1: Evolucin del gasto total y el gasto en personal (2005-2010). Millones de Soles

20

En el caso de la variable cantidad total de empleados, el dato incluye, segn la nomenclatura del MEF, a los empleados administrativos
(DLeg. 276 y DLeg. 728), a las carreras especiales (magistrados, diplomticos, gerentes pblicos, docentes universitarios, profesorado,
carrera pblica magisterial, mdicos, profesional de la salud no mdico, FFAA y PNP), a los CAS y a la categora Otros (que engloba al
personal de Tropa, Serum, mdicos residentes, internos de salud, Secigras, profesores contratados por hora y practicantes, entre otros).
Comprende a los tres poderes del Estado. No incluye a los pensionistas, los cuales si bien son cubiertos a travs de una partida
presupuestaria especfica, suelen ser contabilizados como parte de la PEA en el Mdulo de Gestin de RH del MEF.
21
Para el anlisis de esta variable se tom el 2005 como ao de referencia debido a la mayor disponibilidad de informacin desagregada
respecto a 2004. Tambin por una cuestin de disponibilidad de informacin no se incluy a los gobiernos locales en el anlisis.

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9 0 .0 0 0
8 0 .0 0 0
7 0 .0 0 0
6 0 .0 0 0

63.604

5 0 .0 0 0

Nacional
Regional

4 0 .0 0 0
3 0 .0 0 0

40.141

2 0 .0 0 0

20.102

10 .0 0 0

9.701
-

2005

11.851

6.940
5.641

2010

7.137

2005

Gasto total

2010
Gasto personal

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Transparencia Econmica, Consulta de Ejecucin del Gasto,
MEF (consulta: 17/1/2011).

2005
2010

% evolucin
% particip.

Gasto total (1)


Gasto en personal (2)
Gasto total (3)
Gasto en personal (4)
(4)/(2)
(3)/(1)
(2)/(1)
(4)/(3)

Nacional

Regional

Consolidado

40.141
6.940
63.604
11.851

9.701
5.641
20.102
7.137

49.842
12.581
83.707
18.989

70,8
58,5
17,3
18,6

26,5
107,2
58,1
35,5

50,9
67,9
25,2
22,7

Como se observa en los cuadros de arriba, el gasto en personal del gobierno nacional ha
crecido aproximadamente un 71%, mientras que el de los gobiernos regionales lo hicieron
en el orden del 26,5%. A nivel consolidado, el incremento del gasto en personal fue de casi el
51%.
El sentido de los porcentajes se invierte si lo que se mira es el gasto total. En el caso del
gobierno nacional el incremento del ltimo lustro estuvo en el orden 58,5%, mientras que el
gasto total de los gobiernos regionales se duplic y ms (107,2%). A nivel consolidado, el
gasto total creci cerca del 70%.
Pero ms all del crecimiento porcentual del gasto, es interesante observar el porcentaje de
participacin del gasto en personal en el conjunto del gasto total. En este sentido, en el
gobierno nacional la participacin de ha mantenido estable en los ltimos aos, pues
solamente se ha incrementado en aproximadamente 1,5 puntos. (del 17,3% al 18,6%). Estos
porcentajes estn por debajo del promedio regional (24,3%) incluido en DataGov (Iacoviello
e Iturburu, 2010) y del 33,8% del trabajo de Carlson y Payne (2003). La participacin
aumenta considerablemente en los gobiernos regionales. En 2005, sta era del 58%,
decreciendo hasta el 35,5% en 2010.

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Por ltimo, a nivel consolidado, el gasto en personal representaba el 25,2% en 2005 y el


22,7% en 2010. Esto marca una reduccin de 2,5 puntos ubicndose ya claramente por
debajo de los promedios regionales mencionados anteriormente y del 25% considerado por
el Banco Mundial (2001) como una frontera por sobre la cual el gasto no salarial puede sufrir
las consecuencias, afectando la eficiencia.
4) Los actores centrales del sistema de servicio civil del Per
Los sucesivos ciclos de reformas fueron definiendo una determinada institucionalidad del
sistema de servicio civil de acuerdo a las necesidades que se consider prioritario atender.
Sin embargo es necesario tener presente que dicha institucionalidad no se agota en las
entidades creadas por la normativa especfica generada a lo largo de las oleadas de reforma
sino que incluye a otros actores colectivos con incidencia en el sistema, pertenecientes tanto
al poder ejecutivo (en diversos niveles jerrquicos) como al legislativo y judicial. El cuadro N
7 presenta el conjunto de actores centrales del servicio civil peruano, con una breve
descripcin de sus funciones22:
Cuadro N 7: Actores relevantes en el servicio civil peruano

Nombre de la
entidad

Funciones que realizan

Autoridad
Nacional del
Servicio Civil

Contribuir a la mejora de la administracin del Estado mediante el fortalecimiento del servicio


civil. Para ello la entidad disea y formula polticas de ordenamiento y coordinacin del
empleo pblico, supervisa y vigila el cumplimiento de las mismas a nivel nacional.

Secretara de
Gestin Pblica

Coordinar y dirigir el proceso de modernizacin del Estado por medio de la mejora del
funcionamiento y organizacin del Estado, la promocin de la tica y transparencia en el
sector pblico

Direccin
Nacional de
Presupuesto
Pblico

Tiene competencias sobre temas relacionados a remuneraciones, bonificaciones, y dems


beneficios del sector pblico. Tambin aprueba las escalas remunerativas y beneficios de toda
ndole, reajustes de las remuneraciones y bonificaciones, as como el Presupuesto Analtico del
Personal

Oficinas de
Recursos
Humanos
Congreso de la
Repblica

Gestionar los recursos humanos de las entidades del Estado y apoyar como "socios
estratgicos" la implementacin de las polticas y lineamientos emitidos por SERVIR

Poder Judicial

22

Funcin legislativa, que comprende el debate y la aprobacin de reformas de leyes, as como


su interpretacin, modificacin y derogacin, de acuerdo con los procedimientos establecidos
por la Constitucin Poltica y el Reglamento del Congreso.
Resolucin de controversias en materia de recursos humanos, como ltima instancia.

Contralora
General de la
Repblica

Supervisar la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de


deuda pblica y de los actos de las instituciones. Tiene potestad sancionadora en materia de
responsabilidad administrativa funcional de los funcionarios que cometan irregularidades en
perjuicio del dinero o bienes del Estado, derivada de los informes de control emitidos por los
rganos del sistema de control.

Centro Nacional
de Planeamiento
Estratgico

Orientar el desarrollo de la planificacin estratgica como instrumento tcnico y de gestin del


gobierno, que dinamice en mayor grado un Estado eficiente y promotor del desarrollo
econmico sostenible.

Representantes
de los
Trabajadores

Constituirse en plataforma de comunicacin y negociacin de los servidores del Estado

Se profundiza sobre las caractersticas organizacionales y funciones de algunos de estos actores en el anlisis de la Organizacin de la
Funcin de Recursos Humanos, que se desarrolla en la siguiente seccin.

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Sociedad Civil y
organismos de la
Cooperacin

Principalmente los think-thanks fomentan que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo
coherente y eficaz para combatir la corrupcin y lograr una buena gestin pblica.
Fuente: SERVIR (2010)

Como se observa, el sistema de servicio civil peruano se inserta en un amplio entramado de


instituciones con funciones y atribuciones particulares que se desarrollan en un marco de
interaccin. Sin dudas SERVIR, la Secretara de la Gestin Pblica (dependiente de la PCM) y
la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (perteneciente al MEF) son los actores
centrales. Por sus funciones y/o capacidad de negociacin, tienen una incidencia constante
sobre aspectos medulares del sistema de servicio civil. Sin embargo, se trata de instituciones
de muy diversa trayectoria y nivel de capacidades.
Por su parte, en un nivel organizacional inferior, las Oficinas de Recursos Humanos de las
entidades pblicas son un actor relevante en su rol de socio estratgico de SERVIR. En
paralelo, el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), dependiente de la PCM,
tiene un rol importante en el fortalecimiento de la planificacin estratgica como
herramienta de gestin para las organizaciones pblicas.
Adems de las entidades pertenecientes al poder ejecutivo, los otros poderes del Estado, el
legislativo y el judicial, ejercen una importante funcin en el sistema de servicio civil, el
primero a travs de la generacin de los cuerpos normativos y el segundo como entidad de
control y como instancia ltima de resolucin de las controversias relativas al empleo
pblico. Esta funcin de control, aunque en trminos estrictamente presupuestarios,
tambin es ejercida por la Contralora General.
Por ltimo, existen dos clases de actores externos al Estado que cumplen roles destacados
en el sistema de servicio civil. Uno de ellos son las organizaciones representantes de los
trabajadores del Estado, quienes actan como contraparte de los funcionarios pblicos en
las mesas de negociacin de las condiciones laborales, y que cuentan con un considerable
peso en determinados sectores (por ejemplo, en salud y educacin). La segunda clase de
actor engloba a los organismos internacionales y los denominados think tanks, quienes
realizan aportes de ndole tcnica (y en ocasiones tambin financiera) para incrementar la
consistencia de las acciones del reforma en particular y del servicio civil en general.

III) ANLISIS DE LOS SUBSISTEMAS


En esta seccin se presenta el anlisis exhaustivo de los 33 puntos crticos que propone la
versin calibrada del Marco Analtico para el Diagnstico de los Sistemas de Servicio Civil
(Longo y Iacoviello, 2010), los cuales se listan con su correspondiente valoracin en el Anexo
I. Para cada subsistema se incluye una breve definicin de las normas y prcticas de recursos

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humanos que abarca, y se indican entre parntesis en cada apartado los puntos crticos
asociados.
1) Planificacin de Recursos Humanos
Consideramos la Planificacin como un subsistema que incluye: el anlisis de necesidades brutas de recursos
humanos (RH) consistente en la previsin de las necesidades cuantitativas y cualitativas, el anlisis de las
disponibilidades, actuales y futuras, el anlisis de las necesidades netas de RH, resultantes del contraste entre
los dos apartados anteriores, y la programacin de medidas de cobertura. Este subsistema constituye la puerta
de entrada en todo sistema integrado de Gestin de Recursos Humanos (GRH), y permite anticipar la definicin
de polticas coherentes en todos los restantes subsistemas (Longo, 2002: 18).

No.
1.1

1.2

1.3

1.4

PUNTO CRTICO
Las previsiones de la planificacin de personal se desprenden ordinariamente
de prioridades y orientaciones estratgicas de la organizacin. El grado de
adecuacin entre unas y otras es ordinariamente alto.
Los sistemas de informacin sobre el personal permiten un conocimiento
razonable de las disponibilidades cuantitativas y cualitativas de RRHH
existentes y previsibles en el futuro, en los diferentes mbitos organizativos y
unidades.
No existen, en general, excedentes o dficits de personal significativos.

El coste global de las plantillas pblicas se sita dentro de parmetros


razonables y compatibles con la economa del pas.

PUNTUACIN
2004

2010

La tecnificacin de las dotaciones es la adecuada a un entorno de sociedad


del conocimiento. Hay un peso significativo del trabajo cualificado en la
2
2
composicin de las plantillas.
Las polticas, decisiones y prcticas de personal, en cada una de las reas de
1.6 la GRH, obedecen a intenciones conscientemente prefiguradas en un proceso
1
1
de planificacin.
Nota: Los puntos crticos son valorados en una escala de 1 a 5, donde 5 representa el mximo grado de
coincidencia entre la proposicin expresada en el punto crtico y la situacin encontrada en el caso de
estudio. En el Anexo I pueden consultarse las especificaciones cualitativas de dicha escala.
1.5

La planificacin de recursos humanos se realiza, fundamentalmente, a travs del proceso de gestin


presupuestaria. Aun cuando existe una voluntad en ese sentido, este proceso todava no se orienta a
resultados. Adems, desde principios de los 90, las leyes de presupuesto han considerado en forma reiterada
normas de austeridad, imponiendo restricciones de variada ndole. En especial stas se han plasmado en la
prohibicin de efectuar nombramientos; crear, modificar o recategorizar plazas; incrementar remuneraciones y
efectuar gastos por concepto de horas extraordinarias, entre otras medidas (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Esta
situacin, en general, se ha mantenido constante a lo largo del tiempo, aun cuando paulatinamente se han
introducido herramientas especficas que facilitaron el sorteo de ciertas rigideces del sistema. Sin embargo, eso
no necesariamente ha repercutido de forma virtuosa en la planificacin de la GRH. Aun as, en paralelo a estas
inercias organizacionales que perduran, se han experimentado ciertas mejoras puntuales (en trminos de
generacin y ordenamiento de la informacin, eficiencia y perspectivas de profesionalizacin) que pueden
constituirse como la base de una mejor planificacin.
Coherencia Estratgica (1.1)

Este punto crtico desde el diagnstico de 2004 presenta una baja valoracin debido a una
serie de motivos. En primer trmino , las decisiones relativas a la evolucin de la planta de

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personal responden de manera reactiva a la necesidad de enfrentar tareas especficas de las


entidades, y son el resultado del pedido de las altas autoridades polticas o de nuevos
mandatos legales aunque no necesariamente de las orientaciones estratgicas de la
organizacin (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
Esta situacin se ha visto potenciada por el hecho de que las normas de austeridad
impuestas desde principios de los 90, y mantenidas hasta la actualidad, incentivaron la falta
de sinceramiento en los Cuadros Analticos de Personal (CAP), que son la herramienta bsica
para establecer el nmero de plazas asignadas y presupuestadas para cada entidad pblica.
En la actualidad existe consenso de que los CAP no reflejan la estricta realidad de los RH de
las entidades, puesto que algunos tipos de contrataciones, en especial los CAS, que es un
canal habitual de incorporacin de personal frente a las restricciones impuestas por las leyes
de presupuesto, no estn contemplados en dicha herramienta (Entrevistas, 2010).
Por ltimo, y al igual que lo encontrado en 2004, la constante restriccin presupuestaria, la
inercia y la necesidad de que las modificaciones deban contar con una Ley del Congreso o un
Decreto de Urgencia, continua generando escasa capacidad de adaptacin a los cambios
estratgicos del entorno.
Histricamente, las rigideces del sistema se eludan a travs de los contratos SNP. Como se
mencion en la seccin anterior, este tipo de contrato fue reemplazado en 2008 por los
denominados CAS, el cual supone una vinculacin temporal por un perodo restringido a un
ao fiscal, con posibilidad de renovacin. Una de las principales diferencias con la modalidad
antecedente es que el servidor incorporado bajo la figura CAS tiene acceso a ciertos
beneficios sociales tales como vacaciones, afiliacin a ESSALUD e inclusin en el rgimen
pensionario. Si bien la figura de los CAS ha permitido sortear parcialmente la rigideces que
operan sobre la incorporacin de personal, tambin es cierto que el hecho de que el
principal mecanismo de acceso siga siendo la recomendacin poltica, y no necesariamente
el concurso por mrito (SERVIR, 2010; Entrevistas, 2010) no es funcional al fortalecimiento
de la coherencia estratgica, puesto que las decisiones de ampliacin de la dotacin de
personal surgen y se resuelven en el mbito de la demanda particular de las autoridades,
con posibles mrgenes de discrecionalidad y politizacin.
Informacin de base (1.2)
Con la finalidad de disponer de informacin precisa sobre tamao y caractersticas
fundamentales de las plantas de personal, hasta 2005 se realizaron esfuerzos importantes
para resolver una situacin de gran debilidad en materia de sistemas de informacin
(Iacoviello y Zuvanic, 2005). Bsicamente esto consisti en la realizacin de un censo de
personal a partir del cual se construy una Base de Datos Preliminar (BDP) que fue
transferida, para su gestin, al equipo del SIAF (MEF, 2008: 8). Sin embargo, un informe
elaborado a comienzos de 2004 seal que, a partir de algunas inconsistencias en la
recopilacin de la informacin realizada en el censo, la BDP deba ser reemplazada por el
Banco de Datos de Servidores Pblicos (BDSP), alojado en el servidor del MEF. En 2004 y
2006 se realizaron dos versiones de este aplicativo informtico, denominado MCPP-SNP,
pero en la fase de implementacin se advirti que el diseo de las mismas no contempl

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aspectos importantes de funcionalidad23. Una de las principales debilidades estaba en que


este sistema no provea informacin completa de la planta de personal y las remuneraciones
-p.e. informaba el dato de cuntos empleados conformaban el sistema y el monto salarial a
pagar pero no as las bajas de personal y la remuneracin bruta- (Entrevistas, 2010).
Estos problemas de funcionalidad, junto a la obsolescencia de la tecnologa y la falta de
disponibilidad del equipo del SIAF (el cual estaba abocado a la modernizacin de ese
sistema), llevaron a que en 2007 el MEF decidiera disear un nuevo aplicativo denominado
Mdulo para la Gestin de los Recursos Humanos (MGRH). Para ello, durante 2008 y parte
de 2009, se recolect nuevamente la informacin de todas las entidades pblicas en lnea
con la funcionalidad de la nueva herramienta (Entrevistas, 2010).
El diseo del nuevo aplicativo, desarrollado en plataforma web, est conformado por un
men principal donde se consigna nombre y apellido del empleado, cargo, nivel,
establecimiento, dependencia, nmero de documento y rgimen laboral. A su vez, el sistema
brinda la posibilidad de reunir informacin en los siguientes mdulos: datos personales,
datos laborales, remuneraciones, asistencia, judiciales, experiencia laboral, familia, estudios
y acciones24. El desarrollo del nuevo sistema coincidi con la creacin, en 2008, de SERVIR.
Hasta ese momento, restaban por activar los mdulos judiciales, experiencia laboral, familia,
estudios y acciones (Entrevistas, 2010).
Por su parte, SERVIR se encuentra desarrollando su propio sistema de informacin de RH,
denominado Registro Nacional de Personas del Servicio Civil (RNPSC) que, al igual que en el
caso del MGRH, se apoya en tecnologa web. Su alcance comprende a los tres poderes del
Estado, los gobiernos regionales y locales, y los organismos constitucionales autnomos. No
est previsto que comprenda a los miembros de la FFAA, la Polica Nacional, los integrantes
del poder judicial y de la carrera diplomtica, pero en todos los casos s incluye al personal
civil o administrativo. La informacin ingresar al RNPSC por una plataforma de Internet para
las entidades del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales que
estn en posibilidad de hacerlo (caso contrario debern remitir un archivo semestralmente).
Las entidades estarn obligadas al ingreso de informacin para la realizacin de resoluciones
y contratos del personal. El sistema emitir un certificado que la persona no se encuentra
inhabilitada para contratar con el Estado y que no se encuentra empleada en otra institucin
pblica. Est previsto que los registros que poseen SUNAT y MEF sirvan como validadores
mediante procesos mensuales donde se emitirn reportes de inconsistencias (Entrevistas,
2010).
En lo que refiere a la arquitectura, el sistema estar compuesto por un mdulo de
Informacin de Legajos y un mdulo de Registro de Ingresos Totales. El primero contiene la
informacin relativa a la persona a travs de los siguientes registros: datos personales y
familiares; experiencia laboral; formacin y capacitacin; evaluacin y desempeo;
permisos, licencias y vacaciones; produccin intelectual, cultural y docencia; mritos y
demritos (Entrevistas, 2010). Por su parte, el segundo mdulo contendr la informacin de
remuneraciones, incentivos, bonificaciones y otros ingresos, a travs del registro de los
23

Especficamente, el MCPP-SNP del SIAF-SP no fue un aplicativo desarrollado para ser una planilla de haberes y tampoco se consider la
variable plaza, elemento fundamental para ligar el citado registro al presupuesto; el mismo, fue diseado para ser un registro de
personas con algunos caracteres (MEF, 2010: 8).
24
Cada uno de los mdulos se desagrega en una amplia cantidad de tems. Ver MEF (s/f).

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mltiples tipos de planillas: funcionarios, servidores, obreros, etc. -rgimen laboral DLeg.
276, DLeg. 728, CAS y otros- (Entrevistas, 2010).
De esta forma se observa que la situacin de los sistemas de informacin se encuentra en
una mejor posicin relativa respecto a 2004, fundamentalmente a partir del intento de
construir dispositivos que contengan informacin amplia de los empleados. Un punto a favor
es que estos esfuerzos se estn llevando a cabo sin perder de vista los obstculos y/o
debilidades de experiencias previas. Sin embargo, surgen al menos dos desafos centrales.
Uno de ellos tiene que ver con que la diversidad de regmenes laborales dificulta la
posibilidad de generar un sistema nico de planillas, ya que aun cuando se vare la
normatividad generando una nueva carrera del servicio civil, sta no tendra carcter
retroactivo, por lo cual debera convivir con la actual estructura laboral por al menos una
generacin (MEF, 2008: 9). El segundo desafo es de coordinacin, en vista de que tanto el
MEF como SERVIR se encuentran desarrollando sistemas de informacin que en varios
aspectos se superponen.
Eficacia (1.3/1.4/1.5)
Aun cuando se han realizado ciertos avances en los sistemas de informacin, las debilidades
en esta materia y en la planificacin en general hacen que sea difcil establecer con precisin
escenarios de falta o excedentes de personal. Esa situacin se agrava si se considera que, en
trminos de eficiencia, no solamente es necesario conocer la magnitud del personal faltante
o sobrante (anlisis cuantitativo) sino especialmente, qu tipo de personal es el que hace
falta incorporar o desvincular (anlisis cualitativo). Adems, las rigideces para la movilidad
tpicas del sistema an operan como un obstculo para el reequilibrio de las dotaciones de
personal de las entidades.
En cuanto al costo global de la planta de personal, se observa una mejora respecto a la
situacin 2004. Es cierto que el rubro de gasto en personal contina siendo el de mayor
magnitud del presupuesto. Sin embargo hay tres elementos que representan una mejora
respecto al diagnstico anterior. Por un lado, el rubro de gasto en personal consolidado
(gobierno nacional ms gobiernos regionales) ha registrado una baja, pasando del 25,2% al
22,7% en 2010, ubicndose por debajo del 25% que se considera recomendable no superar
sin riesgo de afectar a los gastos no salariales (Banco Mundial, 2001). En segundo lugar, se
han registrado mejoras en el nivel de ejecucin del gasto, antes con tendencia a la sub
ejecucin (Entrevistas, 2010). En tercer lugar, todo esto se da en un contexto
macroeconmico de solidez y estabilidad que se consolid, especialmente, en los ltimos
cinco aos creciendo a un promedio del 5% anual y con perspectivas de mantener o superar
ese nivel (BID, s/f).
Por ltimo la tecnificacin de la dotacin de personal se mantiene en niveles similares a los
de 2004 pero con perspectivas muy concretas de mejora en el corto/mediano plazo. Esto,
principalmente, se debe a dos motivos. En primer trmino, la modalidad de contratos CAS,
en la actualidad la va ms dinmica de incorporacin de RH, est predominantemente
centrada en la atraccin de profesionales y tcnicos (SERVIR, 2010: 53) favoreciendo la
calificacin de las dotaciones de personal. En segundo lugar, esto se ve potenciado por la
creacin del CGP, que si bien se trata de un selecto grupo de cargos, tiene un efecto

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profesionalizador en condiciones de permear hacia otros niveles y mejorar la tecnificacin


general del conjunto (Entrevistas 2010).
Administracin (1.6)
Si bien en cierta forma se mantiene inercialmente la dinmica de que las reas de personal agreguen las
demandas que provienen de las distintas unidades de la organizacin, sin que exista una instancia formalizada
y rutinizada de evaluacin de necesidades, el proceso de ordenamiento de la informacin impulsado como
parte del proceso de reforma del servicio civil significa un paso adelante en este sentido. A partir de esto, es
esperable que el conjunto de mejoras administrativas, en especial aquellas relacionadas con la generacin y
sistematizacin de la informacin de RH, acten como la base de procesos de planificacin ms consolidados.

2) Organizacin del Trabajo


En un subsistema de organizacin del trabajo son dos los procesos diferenciados que deben contemplarse: el
diseo de los puestos de trabajo, que supone realizar opciones importantes acerca del grado de especializacin
horizontal y vertical del puesto y de la estandarizacin de la conducta del ocupante, y la definicin de los
perfiles de los ocupantes de los puestos, consistentes en la identificacin de las competencias bsicas que
aquellos deben reunir (Longo, 2002: 18).

No.

PUNTO CRTICO

PUNTUACIN
2004

2010

2.1.

El diseo de los puestos obedece a criterios de gestin, ms que a


consideraciones legales o acuerdos colectivos. El marco legal y los convenios
laborales se limitan a establecer un marco amplio, dentro del cual el trabajo
se organiza con arreglo a las necesidades organizativas.

2.2.

La clasificacin y jerarquizacin de los puestos responde a criterios racionales


y adaptados a cada entorno organizativo

2.3.

Los perfiles incluyen la seleccin de las competencias que en cada caso se


consideran clave para el xito en el desempeo del titular del puesto.

De forma similar a lo capturado por el diagnstico de 2004, los puntos crticos correspondientes a la
organizacin del trabajo estn escasamente desarrollados. Fundamentalmente esto ocurre porque si bien
existen herramientas para la definicin de puesto y perfiles, como por ejemplo el Manual de Organizacin y
Funciones (MOF), el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) y el Manual de Descripcin de Cargos, en la
25
prctica tienen muy escasa utilizacin (Iacoviello y Zuvanic, 2005) . Adems, existen herramientas
contempladas por la normativa vinculada a la LMEP (especficamente la Ley de Gestin del Empleo Pblico) que
no han sido diseadas an por no haberse podido sancionar dicha normativa.
Sin embargo, esas debilidades conviven con ciertas mejoras que significan avances respecto a la lnea de base
2004. Especficamente, estas mejoras tienen que ver con el actual intento de actualizar y recuperar el uso de
herramientas como el MOF y con la prctica rutinizada de definir puestos y perfiles de los CGP, lo cual abre una
ventana de oportunidad para extenderla hacia los restantes regmenes laborales.

25

El ROF tiene por finalidad establecer la organizacin necesaria para lograr la misin, visin y objetivos estratgicos de la entidad.
Asimismo, define las funciones especficas de los rganos y unidades orgnicas, estableciendo sus relaciones y responsabilidades. El MOF,
por su parte, establece las responsabilidades, atribuciones, funciones y requisitos especficos de los cargos establecidos en el CAP. De esta
manera, se asegura que se cumplan las funciones establecidas en el ROF (GRADE, 2010: 17).

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Calidad tcnica de los puestos y perfiles (2.1/2.2)


Los procesos de diseo de puestos y definicin de perfiles, al igual que en 2004, continan exhibiendo una gran
debilidad aunque con alguna leve mejora. Ya en 2004 se encontraba que si bien existan documentos formales
en los cuales se realizaban la definicin de puestos y perfiles (MOF, ROF, Manual de Descripcin de Cargos),
dichas herramientas eran ms bien formalidad legal sin prcticamente ninguna utilizacin en la prctica, lo cual
hizo que cayeran en la desactualizacin (GRADE, 2010: 40-41). Esto motiv que, recientemente, se pusiera en
marcha un proceso de actualizacin del MOF de cada entidad para que pudiera ser utilizado en reemplazo de
soluciones sui generis de definicin de perfiles y funciones -por ejemplo, planillas alternativas con las
competencias requeridas para el puesto construidas sobre la base de entrevistas, focus groups, definicin de
perfiles tomando en cuenta el Plan Operativo Institucional y el Plan Operativo Estratgico, etc. (GRADE, 2010:
40-41)-. Con la actualizacin de herramientas como el MOF se busca alinear de forma coherente la definicin
de puestos y perfiles con las necesidades organizativas particulares.
Adems de este esfuerzo por actualizar y utilizar herramientas como el MOF, la creacin e implementacin del
CGP ha brindado la posibilidad de reimpulsar la prctica de definicin de puestos y perfiles (tal como se analiza
a continuacin). Si bien esto por ahora se circunscribe a este segmente del servicio civil, su ejemplo puede ser
tomado como una buena prctica por las entidades en general.
Flexibilidad del diseo de puestos y perfiles (2.3)
Al igual que lo anterior, este punto crtico contina con una baja puntuacin pero mostrando una leve mejora.
Aqu el principal problema es la actual debilidad instrumental para definicin de las competencias. Por un lado,
si bien el proyecto de Ley de Gestin del Empleo Pblico, encomendado por la LMEP, establece la elaboracin
del Manual de Perfiles de Competencias (MPC), todava no se ha concretado la sancin de la ley.
En segundo lugar, como se seal antes, el instrumento disponible para la definicin de las competencias
requeridas, el MOF, se encuentra desactualizado en la mayor parte de las entidades. Por lo general estas
debilidades conducen a que o bien se seleccione personal sin considerar cuidadosamente las competencias
requeridas para el puesto, o bien se formulen considerando el perfil del postulante que es recomendado
polticamente (SERVIR, 2010). Ambas alternativas hacen que el sistema resigne racionalidad, en un caso porque
pueden seleccionarse personas con un nivel de competencias por debajo o por encima de lo demandado por el
puesto, y en el otro porque la recomendacin poltica hace que se invierta la carga del procedimiento (se
adaptan las competencias requeridas al postulante recomendado).
Una vez ms, el punto de mejora clave respecto a la lnea de base 2004 surge de la buena prctica del CGP,
donde el paso inicial del proceso de seleccin es una clara definicin del conjunto de competencias clave para
que el directivo pueda desempearse exitosamente en el puesto. Para esto, previamente, se realiza la
descripcin y valoracin del puesto, entendiendo que, an en la franja de los cargos de alta direccin, existen
diferentes grados de complejidad y naturaleza del puesto. La definicin y valoracin del puesto de alta gerencia
permite no solamente ser utilizado como un parmetro para la seleccin del candidato (a partir de la
26
congruencia puesto-persona) sino tambin como base para determinar su remuneracin . Esta valoracin se
hace puntuando cuatro factores ponderados: nivel jerrquico, responsabilidad del puesto, experiencia, y nivel
27
acadmico requerido . Esta puntuacin sirve para determinar si el puesto gerencial corresponde al nivel A, B,
28
C, D o E . El uso de esta metodologa hace posible llevar a cabo procesos de reclutamiento y seleccin basados
en parmetros ms claros acerca del puesto que se necesita cubrir, alejndose de los procedimientos menos
26

Para ms informacin sobre la relacin entre la valoracin del puesto de los gerentes pblicos y su nivel remunerativo ver apartado 5)
Gestin de la Compensacin.
27
Cada uno de los cuatro factores cuenta con una ponderacin que determina su peso. As, el nivel jerrquico tiene una ponderacin
de 10 puntos, la responsabilidad de 68, la experiencia de 10 y el nivel acadmico de 12. Cada uno de los factores se divide en
subfactores que, a su vez, tienen en su interior escalas. Por ejemplo, el factor responsabilidad est compuesto por los subfactores alta
especializacin, recursos econmicos de la entidad, recursos humanos subordinados y nmero de sistemas administrativos. El
subfactor recursos humanos subordinados tiene tres niveles: 1 entidad subordinada (nivel 1), 2 unidades subordinadas (nivel 2), 3 o ms
unidades subordinadas (nivel 3). Cada uno de esos niveles dispone de un puntaje que, sumados, conforman el puntaje total del subfactor.
La suma de los subfactores da el puntaje total del factor, y la suma de los factores equivale al total general de puntos (100 puntos) (SERVIR,
2010b: 3-9).
28
Los puesto de nivel A son aquellos que suman entre 86 y 100 puntos; nivel B: 61 a 85; nivel C: 52 a 60; nivel D: 44 a 51; nivel E: 35 a 43. Si
el puesto suma menos de 35 puntos se considera que no corresponde al CGP (SERVIR, 2010b: 8).

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estructurados o informales. La satisfaccin general que hay con el proceso de seleccin del CGP representa un
avance en s mismo y, a la vez, una oportunidad para extender la prctica de establecer competencias al resto
de los regmenes laborales.

3) Gestin del Empleo


Este subsistema de la GRH incorpora el conjunto de polticas y prcticas de personal destinadas a gestionar los
flujos mediante los cuales las personas entran, se mueven y salen de la organizacin. Es un subsistema
complejo, dentro del cual deben ser analizadas algunas de las reas ms relevantes de la GRH (Longo, 2002:
18).
No.

3.1

3.2

PUNTO CRTICO
El reclutamiento para la provisin de los puestos de trabajo es abierto, de
derecho y de hecho, a todos los candidatos que renan los requisitos
exigidos. stos se establecen por razones de idoneidad, tcnicamente
apreciadas, y no arbitrariamente.
Existen los procedimientos y mecanismos de garanta necesarios para evitar
la arbitrariedad, la politizacin y las prcticas de patronazgo o clientelismo, a
lo largo de todo el proceso de incorporacin.

PUNTUACIN
2004

2010

3.3

La seleccin se basa en la existencia de perfiles de competencias de los


ocupantes de los puestos que deben ser cubiertos.

3.4

Los mecanismos de movilidad, funcional y geogrfica, permiten responder


con flexibilidad a las necesidades de redistribucin de efectivos.

3.5

3.6

No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectando a puestos de


trabajo de carcter profesional, se deban a meras razones de cambio del
color poltico de los gobiernos.
Existe la posibilidad de rescindir la relacin de empleo por razones tcnicas,
econmicas u organizativas objetivamente acreditadas, que obliguen a la
amortizacin de puestos de trabajo.

Comparativamente con otros, el subsistema de gestin del empleo es uno de los que en mejor situacin se
encontraba en 2004, bsicamente a partir de las buenas prcticas de aquellas entidades que aplicaban el
rgimen laboral privado. Esta mejor situacin relativa no impidi que se lograran avances en el conjunto de sus
puntos crticos. La evolucin responde, por un lado, a los efectos positivos derivados de la creacin del CGP, el
cual ha significado para el sistema un mayor apego al mrito y la transparencia. Respecto a la lnea de base
2004, la mejora no slo se advierte en el diseo de los sistemas de acceso sino tambin en su calidad de
aplicacin, ya sea en el CGP como incluso en el rgimen laboral privado y la modalidad CAS. Por otra parte, con
su creacin se ha mejorado relativamente la movilidad del sistema, dado el carcter flexible y transversal del
cuerpo. Finalmente, en los ltimos aos ha habido avances en materia de estabilidad en el empleo pblico,
superando coyunturas crticas como lo son los cambios de gobierno.
Reclutamiento abierto (3.1)

Si bien por regla general todos los regmenes laborales plantean la necesidad de incorporar
personal a travs de concursos abiertos29, la mejora de este aspecto respecto a la situacin
de 2004 tiene que ver con lo ocurrido en tres de esos regmenes. Por un lado, en este ltimo
tiempo se han consolidado los concursos abiertos del rgimen privado (DLeg. 728), en
aquellas entidades que gozaron de exoneraciones para incorporar personal -impedidas por
las ltimas leyes de presupuesto (GRADE, 2010: 35). Tambin en algunos casos las
29

Cada una de las normativas que regulan los diferentes regmenes laborales hace nfasis en que el reclutamiento de los postulantes debe
hacerse de forma abierta, difundida a travs de diferentes canales tales como medios de prensa, boletines, sitios web, etc. (SERVIR, 2010).

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convocatorias CAS han sido travs de concursos pblicos abiertos y meritocrticos (GRADE,
2010: 27). Sin embargo, respecto a la situacin 2004, el avance ms importante en este
aspecto se registra con la creacin del CGP. Dado su objetivo de captar RH de alta
calificacin para ejercer tareas de conduccin en las entidades pblicas, el reclutamiento de
los directivos ha priorizado el carcter amplio del proceso, organizando concursos de alcance
nacional y abiertos al sector privado (Corrales Angulo, 2010: 3)30. Con la finalidad de
garantizar la responsabilizacin de los gerentes pblicos, el proceso deliberadamente
contempla un margen razonable de discrecionalidad en su seleccin (ya que las entidades
pueden optar por aceptar o no al postulante seleccionado), pero cuidando que eso no derive
en arbitrariedad.
Igualdad y mrito en el acceso (3.2)

En lo formal, un punto central en los diferentes marcos normativos es la preocupacin por


contar con sistemas de acceso basados en la evaluacin del mrito como una forma de
evitar la discrecionalidad en la incorporacin del personal. En el caso particular de la carrera
administrativa, el DLeg. 276 establece que la seleccin del personal requiere la elaboracin
del perfil a travs del MOF y el ROF, el desarrollo de pruebas de aptitudes y conocimientos, y
la realizacin de una entrevista personal. La informacin es recibida por el comit de
seleccin que, luego, se encarga de la publicacin del cuadro de mrito (SERVIR, 2010: 2829). Por su parte, en el rgimen privado la convocatoria tambin debe precisar la descripcin
de las competencias y los mritos (definidos por la entidad en el MOF), as como los criterios
de puntuacin y la remuneracin, para luego seleccionar el mejor postulante (SERVIR, 2010:
47). En lo que refiere a los CAS, la entidad que requiere la incorporacin debe hacer una
descripcin de las competencias mnimas que debe reunir el postulante tras lo cual aquella
se encarga de la evaluacin curricular.
Sin embargo, todos estos mecanismos formales no impiden, en la prctica, la arbitrariedad.
De hecho hasta el diagnstico anterior prevaleca la idea de que el acceso a travs de los
regmenes DLeg. 728 y CAS se realizaban con un margen considerable de discrecionalidad31.
Si bien esto no ha sido del todo corregido y se presentan situaciones de incorporaciones
conversadas y de recomendacin poltica (Entrevistas, 2010; SERVIR, 2010: 55) existe la
percepcin de que, poco a poco, los mecanismos de resguardo del mrito y la transparencia
en los concursos comienzan a ser utilizados en lnea con lo establecido normativamente y a
ofrecer resultados ms positivos (GRADE, 2010; SERVIR, 2010).
Un avance no menor en este sentido es el que se produjo con la creacin del CGP, donde
existe una fuerte preocupacin por proteger el mrito y suprimir la arbitrariedad. Para ello
se dise un mecanismo de seleccin dividido en dos etapas (tal como se analiza ms
adelante) mediante el cual se busc neutralizar algunas percepciones bastante extendidas
en el servicio civil peruano, entre ellas: la falta de transparencia en la seleccin de los
puestos gerenciales; la falta de garantas en la idoneidad de los gerentes que luego tomarn
decisiones importantes; el riesgo de corrupcin en funcionarios designados por confianza; y
las interrupciones y cambios de condiciones en la provisin de servicios pblicos por la alta
rotacin en puestos de confianza (Corrales Angulo, 2010: 3). El ejemplo emanado desde el
30

Hasta 2010, el 28% de los gerentes pblicos se desempeaban en el sector privado al momento de la seleccin (Entrevistas, 2010).
Recurdese que las sucesivas leyes de presupuesto, desde 1993, impiden la incorporacin de personal a travs de la carrera
administrativa.
31

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CGP, en tanto buena prctica, potencia la posibilidad de continuar fortaleciendo los otros
regmenes laborales que integran el sistema.
Calidad del reclutamiento y de la seleccin (3.3)
El fortalecimiento meritocrtico del sistema depende tanto de que se le d preeminencia conceptual al mrito
y a las capacidades como de la calidad de implementacin del reclutamiento y la seleccin. Como se mencion
en el punto anterior, en los ltimos tiempos muchos concursos del rgimen privado y CAS se han alcanzado
aceptables niveles de apego al mrito y la transparencia (GRADE, 2010; SERVIR, 2010), lo cual no significa que
no exista margen de mejora puesto que aun se dan casos de incorporaciones conversadas, perfiles adaptados
32
al postulante, etc. (Entrevistas, 2010) . Otro aspecto que condicion la dinmica de las incorporaciones fue la
prioridad que recibieron aquellas personas que haban sido despedidas en los procesos de downsizing de los
aos 90.

En el caso del CGP, para minimizar estos riesgos se desarroll un proceso de seleccin
dividido en dos etapas. En la primera, que puede ser llevada a cabo total o parcialmente por
una empresa tercerizada (headhunters) se realiza el reclutamiento abierto a nivel nacional y
una preseleccin de candidatos. Posteriormente, la segunda etapa, denominada Curso de
Introduccin, tiene como objetivo que los postulantes adquieran la visin comn del rol de
los gerentes pblicos y sirve para que, a travs de diversas actividades y modalidades,
puedan demostrar competencias y conocimientos33. Todos los postulantes que aprueban el
curso pasan a formar parte del CGP. El que obtiene el puntaje mayor es asignado al puesto a
cubrir y los restantes candidatos quedan en situacin de disponibilidad para futuros
requerimientos (Corrales Angulo, 2010: 8-9)34.
La percepcin general es que el proceso de seleccin del CGP es muy riguroso. Hay consenso
en que, sin descuidar la evaluacin de la educacin formal, la seleccin pone el nfasis en las
competencias requeridas para el puesto y est libre de interferencias polticas35. Sin
embargo, an cuando la calidad general de proceso sea aceptable, tambin se advierte que
puede generarse una cierta disparidad entre los diferentes procesos de reclutamiento en
funcin de, por ejemplo, la solvencia de la empresa tercerizada y del grado de apertura y
difusin del reclutamiento (Entrevistas, 2010).
En conjunto, se puede afirmar que en los ltimos aos se han producido avances en materia
de seleccin por competencias, pasando de una situacin altamente discrecional, salvo
excepciones muy puntuales, a la incipiente utilizacin de herramientas y procedimientos
funcionales al mrito y la transparencia en los diferentes regmenes laborales. No obstante,
esta direccionalidad an debe ser profundizada.
32

Si bien el ingreso a la carrera administrativa est impedido por las leyes de presupuesto desde 1993, a menos que sea para cubrir una
plaza presupuestada que estuviese vacante, cabe sealar que los requisitos definidos en el MOF son bastante genricos, y usualmente solo
refieren al ttulo o diploma requerido y a la experiencia laboral medida en cantidad de aos (GRADE, 2010: 17).
33
El perfil genrico de competencias del gerente pblico diseado por SERVIR combina habilidades y actitudes. Las primeras son: liderazgo
catalizador, capacidad de gestin, prospectiva, sentido de la urgencia, dilogo efectivo y articulador, sentido comn. Las segundas incluyen:
confianza en s mismo, relacin con su entorno, tolerancia y flexibilidad, orientacin a resultados, honestidad y vocacin de servicio,
compromiso institucional. Adems de este perfil genrico, SERVIR ha desarrollado 18 perfiles especficos (Corrales Angulo, 2010: 12).
34
El Curso de Introduccin tiene como objetivos: desarrollar entre los participantes una visin comn del rol de los gerentes pblicos en la
administracin pblica peruana; alinear conocimientos claves sobre los temas relevantes para el ejercicio de las funciones de un gerente
pblico; facilitar la identificacin y consolidacin de las competencias gerenciales de los candidatos; evaluar las competencias (habilidades,
actitudes) de los candidatos de acuerdo con los perfiles definidos. Para ello se realizan presentaciones tericas, talleres de casos prcticos,
talleres de competencias, etc. (Corrales Angulo, 2010: 8-9). El curso tiene una duracin de aproximadamente 10 das (Entrevistas, 2010).
Hasta el momento se realizaron dos cursos de introduccin y dos procesos de seleccin para cubrir 80 vacantes (Corrales Angulo, 2010: 13;
Entrevistas, 2010). El objetivo es alcanzar los 350 gerentes en 2013 (Entrevistas, 2010).
35
Incluso los procesos de seleccin contaron con la participacin de veedores por la transparencia (Entrevistas, 2010).

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Movilidad (3.4)
36

Al igual que en 2004, a nivel de la carrera administrativa , se observa una ausencia de polticas al respecto. Si
bien las normas legales establecen un conjunto de figuras y procedimientos para ello, tales como designacin,
destaque, reasignacin, permuta, rotacin, encargo, comisin y transferencia, los movimientos internos no
obedecen a un plan que organice la movilidad de acuerdo a las prioridades y necesidades institucionales sino
que responden a las necesidades coyunturales que se originan en las distintas reas y unidades de las
organizaciones, o bien a las necesidades y exigencias de los empleados. La movilidad interna se produce as
como resultado de una negociacin entre cada empleado y sus superiores ms que como una respuesta a una
mirada integral sobre las necesidades organizativas (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
En ese contexto, la naturaleza transversal del CGP significa un avance en materia de movilidad, puesto que se
trata de un cuerpo altamente flexible que busca responder con rapidez a las necesidades de las diferentes
entidades de la administracin pblica. Para ello, los gerentes pblicos son asignados a una entidad pero al
trmino de su perodo de asignacin pueden ser enviados a otro destino (Corrales Angulo, 2010: 3).
Desvinculacin (3.5/3.6)
Por un lado, en el caso de las entidades sujetas al rgimen pblico, la desvinculacin es sumamente difcil dado
el elevado grado de estabilidad laboral. Dicha estabilidad puede afectarse por las causales taxativamente
establecidas en la ley, tales como la falta disciplinaria, incapacidad fsica o mental, ineficiencia, pero los
procedimientos para ello son extremadamente burocrticos y prolongados, lo que hace que en la prctica casi
no se apliquen. Particularmente, rendimiento deficiente como causal de despido nunca pudo ser aplicada por
falta de voluntad poltica, oposicin sindical y falta de reglamentacin de la causal (Robles, 2010: 8). En la
prctica, la causas ms comunes de desvinculacin de la carrera administrativa son el fallecimiento, el lmite de
edad y la renuncia (GRADE, 2010: 53).
La dificultad para desvincular al personal bajo el rgimen pblico fue precisamente el incentivo para la
introduccin de la posibilidad de contrataciones bajo el rgimen privado en el Estado, as como tambin la
proliferacin de contrataciones SNP, recientemente transformadas en CAS. En el rgimen privado las causales
de desvinculacin son algunas de las que tambin estn contempladas en DLeg. 276, tales como el rendimiento
deficiente y las faltas graves (entre las cuales se considera la disminucin deliberada y reiterada del
rendimiento). Por su parte, en los casos de contrataciones CAS, la desvinculacin se produce simplemente a
37
travs de la no renovacin del contrato .
De todo modos, cabe destacar que tras los despidos masivos producidos en la etapa de Fujimori (durante la
primera oleada de reformas), la situacin se fue paulatinamente normalizando hasta reestablecerse una cierta
estabilidad, incluso a pesar del cambio de gobierno y signo poltico ocurrido en 2006.

36

Por su naturaleza de sistema de puestos y no de carrera, ni en el rgimen CAS ni el rgimen privado existe la promocin (SERVIR, 2010:
49-55). No obstante, algunas pocas entidades pblicas han implementado concursos internos en los que un trabajador puede acceder a
alguna plaza vacante de mayor jerarqua (SERVIR, 2010: 49).
37
Las entidades sujetas al rgimen laboral privado contaban con mayor flexibilidad para la desvinculacin del personal, pues aunque el
DLeg. 728 establece causales semejantes a las del rgimen pblico, no contempla la estabilidad laboral. As, hasta el ao 2001 era posible
(gracias a un dispositivo legal aprobado a inicios de los aos 90) que estas entidades separaran al personal que no aprobara dos
evaluaciones de rendimiento sucesivas. En dicho ao el Gobierno de Transicin derog dicha norma, de manera que actualmente
entidades como la SUNAT y el SAT no pueden separar personal nombrado con la relativa facilidad con que lo hacan anteriormente. Ello
conduce a que las desvinculaciones sean resultado de una larga negociacin entre la entidad y el empleado, a lo largo de la cual se busca
convencer a ste ltimo de presentar su renuncia voluntaria (Iacoviello y Zuvanic, 2005).

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4) Gestin del Rendimiento


Se considera la gestin del rendimiento como un proceso que incluye la planificacin del rendimiento, que se
traduce en la definicin de pautas o estndares de rendimiento, el seguimiento activo del rendimiento a lo largo
del ciclo de gestin, observando el desempeo de las personas y apoyndolo, la evaluacin del rendimiento,
contrastando las pautas y objetivos de rendimiento con los resultados y la retroalimentacin o "feedback" al
empleado.

No.

4.1

4.2
4.3

PUNTO CRTICO
La direccin define ordinariamente pautas o estndares de rendimiento
esperado de las personas, acordes con las prioridades y estrategia de la
organizacin. En consecuencia, los empleados conocen los aspectos de su
contribucin por los que sern especficamente valorados.
A lo largo del ciclo de gestin, la direccin sigue, observa y apoya activamente
las mejoras del rendimiento de las personas, suministrando recursos o
removiendo obstculos cuando es necesario.
El rendimiento de las personas es evaluado por la organizacin,
contrastndolo con los estndares de rendimiento esperado.

PUNTUACIN
2004

2010

La gestin del rendimiento del sistema de servicio civil peruano refleja una leve mejora en
relacin a la lnea de base 2004. Frente a la precaria situacin generada por la no
reglamentacin de la LMEP, la baja calidad de las evaluaciones realizadas en el marco del
DLeg. 276 y la no aplicacin de las mismas en el rgimen laboral privado, la sancin del DLeg.
1025 brind la posibilidad a SERVIR de comenzar a disear una estrategia de evaluacin para
el conjunto de la administracin pblica. Eso se plasm en dos experiencia piloto (Sistema
Nacional de Inversin Pblica y rganos Encargados de las Contrataciones del Estado) que, a
partir de su xito, abren una ventana de oportunidad para continuar extendiendo y
consolidando la cultura de la evaluacin en el mbito pblico, aun cuando se hayan tratado
de pruebas exclusivamente enfocadas en la deteccin de brechas de conocimiento y que
fueron objeto de cierta resistencia por parte de los evaluados a consecuencia de
experiencias pasadas. Esta mejora es apoyada por los avances realizados a nivel del CGP,
donde objetivos de gestin, metas e indicadores contenidos en el Convenio de Asignacin
del Gerente Pblico, funcionan como herramientas clave de la evaluacin de desempeo.
Planificacin del rendimiento (4.1)
La prctica institucionalizada de la evaluacin de desempeo en la administracin pblica es
aun muy incipiente. En forma reciente, SERVIR ha definido algunos criterios metodolgicos y
puso en marcha una experiencia piloto de evaluacin pero aun se est lejos de contar con
una prctica institucionalizada y extendida al conjunto de la administracin pblica. Esto
hace que todava se carezca de una instancia de planificacin organizacional de los objetivos
que los empleados debieran alcanzar a travs de su desempeo, y en este sentido la
situacin no presenta avances sustantivos respecto a la valoracin de 2004.
A pesar de ello, la experiencia del CGP es un primer paso de mejora en este campo. Como
seala el DLeg. 1024, que da creacin al CGP, en el convenio establecido entre la entidad
solicitante del alto directivo pblico y SERVIR se definen, entre otras cosas, las funciones y
responsabilidades del cargo, las metas que se espera del desempeo del gerente pblico y

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los indicadores cuantificables para su evaluacin. El objetivo de esto es imprimirle al CGP


una fuerte orientacin a resultados en reemplazo de la tradicional orientacin que pone el
nfasis en el cumplimiento de los procedimientos (Corrales Angulo, 2010: 5). En el marco del
proceso de implantacin de la evaluacin que est llevando a cabo SERVIR, esto abre la
posibilidad de, en un futuro, comenzar a extender la prctica de establecer objetivos de
desempeo individual hacia otros segmentos del sistema.
Seguimiento del rendimiento (4.2/4.3)
En lo que refiere al seguimiento del rendimiento, la situacin respecto a lo encontrado en el
diagnstico anterior presenta signos de avance.
Hasta 2004, si bien el DLeg. 276 prevea la evaluacin de desempeo laboral de los
servidores pblicos como una actividad con periodicidad anual que deba tomarse en cuenta
para la promocin, la ausencia de criterios uniformes de evaluacin haba impedido que se
lograra reflejar el rendimiento real de los servidores pblicos (Iacoviello y Zuvanic, 2005)38.
Frente a la no reglamentacin de la LMEP, el tema de la evaluacin fue abordado a travs
del DLeg. 1025. Esta norma, aplicable de forma transversal a todo el personal al servicio del
Estado (slo deja afuera a los funcionarios electos y personal de confianza), seala que la
evaluacin del desempeo es un proceso obligatorio, continuo y demostrable del conjunto
de actividades, aptitudes y rendimiento del personal en el cumplimiento de sus metas. Esas
metas deben de estar orientadas a satisfacer los requerimientos de los ciudadanos y el logro
de los objetivos institucionales de la entidad a la que el servidor pertenece. El decreto
establece dos tipos de evaluacin: una de competencias (cuyo objetivo es la identificacin
de brechas de capacitacin) y otra de cumplimiento de metas (cuya finalidad es identificar la
contribucin del personal a la obtencin de las metas institucionales y conocer las reas
donde se requieren ajustes para mejorar el desempeo). Prev la entrega de beneficios
monetarios y no monetarios por buen desempeo, as como la desvinculacin tras dos
evaluaciones desfavorables consecutivas, excepto en el caso de la modalidad CAS, ya que al
no contar con el derecho a la estabilidad no es necesaria la evaluacin de desempeo como
mecanismo de desvinculacin (Robles, 2010: 5-11)39.
A partir del dictado del DLeg. 1025, SERVIR llev a cabo a partir de Julio de 2009 una
experiencia piloto de evaluacin de conocimientos de los operadores del SNIP. El objetivo
del ejercicio fue la identificacin de brechas de capacitacin. Especficamente, el nfasis
estuvo puesto en el conocimiento de las tcnicas relativas a la normativa y metodologa de
los proyectos de inversin (Arruntegui, 2010: 4). El proceso diseado const de tres etapas:
preparacin, ejecucin y retroalimentacin. Los resultados positivos de la experiencia han
generado, por parte de SERVIR, altas expectativas en que esto pueda ser en el corto plazo
replicado en otros sistemas administrativos vinculados al ciclo del gasto (Arruntegui, 2010:
10). Una segunda prueba se llev a cabo en los rganos Encargados de Contrataciones del
Estado (OEC) con el objetivo de medir las brechas de conocimientos de las personas [] y
orientar las estrategias de capacitacin a las necesidades que se identifiquen (SERVIR,
2010e: 2). Si bien estas experiencias lograron cumplir con el objetivo que se proponan de
38

El DLeg 728, siendo una norma tpica del sector privado, no contiene ninguna especificidad respecto al seguimiento del rendimiento. Sin
embargo, algunas entidades bajo este rgimen han llevado a cabo evaluaciones de desempeo usadas para identificar necesidades de
capacitacin (SERVIR, 2010: 49).
39
El porcentaje de personal de ineficiencia comprobada no puede exceder del 2% del total del personal al servicio de cada entidad.

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detectar brechas de conocimientos, se desarrollaron en un marco de cierta resistencia por


parte de los servidores pblicos producto de una cultura de la evaluacin poco instalada y de
un antecedente directo de los aos 90, cuando se utiliz una evaluacin de desempeo para
decidir despidos. En ese marco, la evaluacin tuvo como objetivo adicional ayudar a reducir
esa resistencia y temor como paso inicial del proceso de reimplantacin de la cultura de la
evaluacin (Entrevistas, 2010).
Por su parte, el CGP tiene un fuerte componente de evaluacin de desempeo. Esta
comprende en concordancia con el DLeg. 1025, la evaluacin de competencias y la
evaluacin de cumplimiento de metas. Ambas evaluaciones tienen una periodicidad anual, y
toman como referencia los objetivos, metas e indicadores contenidos en el Convenio de
Asignacin del Gerente Pblico. Como instancias intermedias de evaluacin, el gerente
pblico debe entregar un informe de diagnstico (al mes del inicio de sus funciones) y un
informe de avance de logros (a los seis meses). Segn lo establecido por el rgimen laboral
de los gerentes pblicos, es causal de desvinculacin el no haber cumplido con, al menos, el
50% de sus metas en dos evaluaciones anuales. Debido a la reciente creacin del CGP, por el
momento se ha iniciado el proceso de evaluacin de cumplimiento de metas, dejando para
un futuro la evaluacin de competencias (Corrales Angulo, 2010: 15).
Tanto la experiencia piloto desarrollada en el SNIP y en OEC, como la puesta en marcha de
las primeras evaluaciones del CGP son pasos muy positivos que agregan valor al sistema y
abren una ventana de oportunidad concreta para extender y consolidar la cultura de la
evaluacin en el mbito pblico.
5) Gestin de la Compensacin
Este subsistema de la GRH incluye la gestin del conjunto de compensaciones retributivas (salariales y
extrasalariales) y no retributivas que la organizacin satisface a sus empleados, en concepto de
contraprestacin a la contribucin de stos a los fines de la organizacin, que se expresa mediante su trabajo
(Longo, 2002: 18).
PUNTUACIN

No.

PUNTO CRTICO

2004

2010

5.1

La estructura de retribuciones es adecuada para atraer, motivar y retener a


las personas dotadas con las competencias necesarias, en los diferentes tipos
de puestos que la organizacin precisa.

5.2

Los costes salariales no son excesivos, en relacin con los de mercado, en


ningn sector o nivel de puestos.

5.3

5.4

Los mecanismos de retribucin utilizados estimulan en las personas el


esfuerzo, el rendimiento individual o de grupo, y el aprendizaje y desarrollo
de competencias.
Las decisiones relativas a la administracin de salarios se adoptan con arreglo
a criterios preestablecidos y de forma coherente con los parmetros de
diseo estructural de la organizacin.

Al igual que en 2004, el subsistema de gestin de la compensacin se caracteriza por su elevada inequidad
interna, la cual es producto de la dispersin normativa, la ausencia de escalas retributivas nicas y la amplia
heterogeneidad de pagos complementarios a la remuneracin bsica. A su vez, se siguen advirtiendo
problemas de competitividad externa respecto al sector privado, fundamentalmente como resultado de las
polticas de congelamiento salarial dispuestas en las sucesivas leyes de presupuesto.

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En paralelo con esas debilidades, se han registrado mejoras puntuales que sirven de base para posteriores
avances. Bsicamente aqu deben anotarse el ordenamiento financiero y presupuestario logrado por Per en
los ltimos aos y la reduccin de la inequidad relativa a travs de la extensin de los beneficios sociales como
resultado de la creacin del rgimen CAS. Otro avance importante vino dado a partir del diseo de la poltica
remunerativa del CGP, el cual se hizo buscando garantizar la equidad interna y la competitividad externa. No
obstante, a pesar de estas mejoras puntuales, la coherencia estratgica del sistema de remuneraciones
contina siendo baja.

Equidad interna y competitividad externa de las remuneraciones (5.1)


Tanto la equidad interna como la competitividad externa de las renumeraciones continan
en una situacin muy similar a la de 2004, lo cual dificulta la atraccin, motivacin y
retencin de las personas. Esto se observa en cada uno de las modalidades contractuales
que rigen en el Estado.
Por un lado, en lo que refiere a la carrera administrativa regulada por el DLeg. 276,40 la
constitucin del Fondo de Asistencia y Estmulo (CAFAE)41 condujo a que las personas que
realizan las mismas funciones perciban distintos ingresos dependiendo de la institucin en la
cual presten servicios, quebrndose de esta forma el principio de igual trabajo igual
remuneracin. Contrariamente a la idea original, el CAFAE es percibido por cada persona de
forma automtica y sin mediar ninguna comprobacin del cumplimiento de los requisitos.
Representa, en promedio, el 58% de los ingresos de los empleados amparados por el
DLeg.276, pudiendo en algunos casos llegar al 80% de los ingresos (Robles, 2010: 6)42. Es
recibido de forma diferenciada entidad por entidad, y no de forma homognea como
sucedera en caso de aumento de alguno de los conceptos remunerativos (haber bsico,
beneficios o bonificaciones) referidos en el Sistema nico de Remuneraciones del DLeg. 276.
Al no ser un concepto remunerativo y carecer de homogeneidad, el CAFAE impacta de forma
diferenciada no solamente en los ingresos actuales de los empleados sino tambin futuros,
puesto que no forma parte de la base de clculo para el establecimiento de pensiones de
jubilacin. Un hecho que agrava la situacin es que las entidades han aprobado diferentes
escalas CAFAE, rompiendo aun ms el principio a igual trabajo, igual remuneracin
(SERVIR, 2010: 44). A esto se suma como otra fuente de inequidad interna la amplia gama de
otros conceptos no remunerativos que rigen en las diferentes entidades. En este sentido,
hasta Febrero de 2010 se haban encontrado ms de 25 dispositivos legales que norman
conceptos no remunerativos (SERVIR, 2010: 45). Adicionalmente, el sistema remunerativo
de la carrera administrativa sufre de una gran dispersin e incoherencia normativa, donde
las diferentes regulaciones (p.e. el DLeg. 276 y el DS 051-91-PCM) se contradicen entre s en
lo que refiere al clculo de beneficios remunerativos (p.e. beneficio por 25 30 aos se
servicio). Esto le quita coherencia y equidad al sistema salarial dado que las distintas
entidades las van aplicando de forma diferenciada, desembocando en una gran dispersin
del ingreso total promedio (SERVIR, 2010: 42). Todo esto lleva a constatar el hecho de que el

40

El DLeg. 276 establece tres componentes de la remuneracin en el rgimen pblico: (a) el haber bsico; (b) un conjunto de
bonificaciones (personal por antigedad, familiar y diferenciales por responsabilidad directiva o condiciones excepcionales de trabajo); (c)
un conjunto de beneficios (asignacin por 25 y 30 aos de servicios, aguinaldos por navidad y fiestas patrias y compensacin por tiempo
de servicios) (SERVIR, 2010: 41).
41
El CAFAE fue constituido sobre la base de multas impuestas a los empleados pblicos por incumplir las disposiciones legales sobre
asistencia y puntualidad. Tuvo por objetivo financiar compromisos asistenciales del personal, as como estimularlo a travs de premios,
becas, publicacin de trabajos de inters especial de la institucin y otros de naturaleza similar (SERVIR, 2010: 43; Robles, 2010: 6).
42
Este alto porcentaje se vincula al congelamiento dispuesto en las sucesivas leyes de presupuesto desde 1993, que prohben el aumento
de las remuneraciones bsicas pero no de los CAFAE y bonos especiales que rigen en algunas entidades (SERVIR, 2010: 44).

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Sistema nico de Remuneraciones dispuesto por el DLeg. 276 est lejos de ser una realidad
(SERVIR, 2010: 46).
Por su parte, el rgimen laboral privado, al no estar sujeto al Sistema nico de
Remuneraciones, tiene la posibilidad de establecer sus propias escalas remunerativas. Esto
genera la posibilidad de que existan tantas escalas salariales como entidades regidas por el
DLeg. 728. Dado que esta modalidad contractual es habitual en las entidades vinculadas a las
polticas econmicas y los ingresos pblicos, las disparidades salariales con otras entidades
del Estado (por ejemplo las sociales) se incrementa, a consecuencia de los mayores recursos
de los que disponen aquellas (Robles, 2010: 9; Iacoviello y Zuvanic, 2005). Adems, y a
diferencia de lo ocurrido en el rgimen de carrera administrativa, la totalidad de lo percibido
por el trabajador constituye su remuneracin, eliminando el problema futuro del clculo
pensionario. Finalmente, si bien los empleados del rgimen laboral privado cuentan con los
mismos beneficios que aquellos regidos por el DLeg. 276, tales como gratificaciones por
fiestas patrias, navidad y compensacin por tiempo de servicio, la base de clculo para el
otorgamiento de dichos beneficios es ms favorable bajo este rgimen que para la carrera
administrativa (Robles, 2010: 9).
Luego, si bien el DLeg. 1057 establece que los las personas contratadas bajo la modalidad
CAS deben percibir una retribucin no inferior a la remuneracin mnima vital, en la prctica
el monto exacto es fijado caso por caso debido a la inexistencia de una escala retributiva
nica para CAS y a la no obligacin de aprobar escalas retributivas por entidades43. Esta
situacin abre paso a un sistema remunerativo arbitrario, donde en ocasiones se otorgan
retribuciones coherentes con el nivel de complejidad de las funciones a cumplir pero en
otras las decisiones no responden a ningn tipo de criterio objetivo. Como complemento, la
retribucin de los CAS puede verse reducida en forma temporal por el incumplimiento de las
horas de servicio (un mximo de 48 horas semanales) pero no se incrementa por encima del
tiempo trabajado (SERVIR, 2010: 56).
En cuanto al CGP, la poltica remunerativa ha sido una de las principales herramientas
utilizadas para la atraccin de recursos humanos altamente calificados. A raz de ello, el DS
108-2009-EF define que el gerente pblico es receptor de una remuneracin bsica, una
bonificacin mensual por cambio de residencia habitual y un incentivo a la productividad y
buen desempeo (Corrales Angulo, 2010: 10). Para evitar situaciones de arbitrariedad que
produzcan inequidad salarial, se dise una escala remunerativa compuesta por un ancho de
banda para cada uno de los cinco niveles que conforman el cuerpo. La escala va de un
mnimo de 7.000 Nuevos Soles (salario mnimo del nivel E) hasta un mximo de 18.500
Nuevos Soles (salario mximo del nivel A) (Corrales Angulo, 2010: 21)44. Para determinar la
remuneracin bsica del gerente no solamente se tiene en cuenta la valoracin del puesto

43

Cabe destacar, sin embargo, que algunas entidades tales como CONCYTEC y Provas Nacional han aprobado escalas remunerativas para
su personal CAS.
44
La escala remunerativa del CGP es la siguiente: Nivel A: 18.500 (superior) y 14.800 (inferior); Nivel B: 15.600 y 12.400; Nivel C: 12.700 y
9.800; Nivel D: 10.800 y 8.100; Nivel E: 9.600 y 7000 (Corrales Angulo, 2010: 21). Como se observa, el ancho de banda es menor en los
niveles ms altos, los cuales requieren muy elevados niveles de especializacin. Por su parte, en los niveles ms bajos el ancho de banda es
mayor. En este sentido, el ancho de banda acta como una medida de especializacin producto del proceso de valoracin del puesto
(SERVIR, 2010b: 11).

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realizada por SERVIR (ver subsistema Organizacin del Trabajo) sino tambin la historia
salarial del gerente pblico y la valoracin preexistente del puesto por la entidad receptora45.
Una caracterstica de la escala es el traslape que existe entre cada uno de los niveles, de
manera tal que el mximo rango de cualquier nivel (excepto el primero) cae dentro del
rango del nivel inmediato superior. Esto da la posibilidad de una evolucin y ascenso al
interior de un nivel determinado sin que esto signifique necesariamente salto al siguiente, lo
cual implicara todo un proceso de valoracin y evaluacin ms costoso (SERVIR, 2010b: 11).
En lo que refiere a la competitividad externa de las remuneraciones del sector pblico, la
situacin contina siendo dbil, en gran parte, a consecuencia de la poltica de
congelamiento salarial dispuesto en las leyes de presupuesto y los topes remunerativos
(SERVIR, 2010: 4), aun cuando bajo ciertas modalidades contractuales haya mayor
flexibilidad y capacidad de acercarse a niveles del sector privado.
Sin embargo existen ciertas dificultades para realizar una comparacin precisa entre el
salario del sector pblico respecto al del sector privado. La dificultad radica en que no est
disponible el indicador que permita comparar los salarios promedio de ambos sectores (ver
seccin C del presente documento). El nico indicador a disposicin (elaborado por el Centro
de Estudios Laborales y Sociales, CEDLAS) abarca a la totalidad del sector pblico (personas
que trabajan en la administracin pblica, enseanza, salud, banca y empresas pblicas) y
arroja un promedio salarial a favor de este sector46.
A pasar de la falta de indicadores cuantitativos, existen estudios que sealan las dificultades
del Estado peruano para reclutar candidatos para cargos profesionales y gerenciales pero no
as para los segmentos operativos y administrativos. Esto se debe a que en las franjas de
mayor nivel de responsabilidad el salario suele ser mucho menos competitivo que lo que
ocurre en los niveles de base, donde las remuneraciones tienen niveles similares a las del
sector privado (Marconi, 2003).
Eficacia del sistema de remuneraciones (5.2/5.3)
Como ya se seal anteriormente, el gasto en personal actualmente representa aproximadamente el 22,7% del
gasto total. Eso significa que se encuentra dentro del lmite (25%) por sobre el cual puede afectarse al resto de
los rubros de gasto (Banco Mundial, 2001). Esto representa una mejora respecto a lo diagnosticado en 2004,
cuando el costo del personal representaba aproximadamente el 25,2% del gasto total. En esto ha sido clave el
ordenamiento financiero que Per vino consolidando en los ltimos aos, pues genera condiciones para una
mejor gestin del gasto.
Pero a pesar de este mejor ordenamiento financiero, la gran fragmentacin e inequidad salarial resultante de la
heterogeneidad en las modalidades de contratacin no generan fuertes incentivos al esfuerzo, alto
rendimiento y aprendizaje de las personas. La gran fragmentacin del sistema de remuneraciones y la
heterogeneidad de las modalidades de contratacin genera tanta inequidad salarial que no se logran distinguir
los niveles de desempeo, y menos an incentivar el rendimiento y el aprendizaje de las personas (Iacoviello y
Zuvanic, 2005).

45

La historia salarial del gerente toma en cuenta el valor de mercado del gerente pblico y una proporcin de su costo de oportunidad.
Para ello, se toma como indicador el promedio mensual del total de ingresos percibidos en los 12 meses previos al ltimo ingreso que haya
recibido. Por su parte, la valoracin preexistente registra el ingreso actualmente asignado al puesto en la entidad y es un reflejo del valor
que se le da a la posicin en el sector pblico en el contexto de la entidad (campo de trabajo, regin, etc.). (SERVIR, 2010b: 12).
46
Segn los clculo del CEDLAS, a valores de 2009, el ingreso mensual promedio del total de personas que se desempea en el sector
pblico es de 1070, 88 soles, mientras que la remuneracin promedio del sector privado es de 700, 27 soles.

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A su vez, la compresin salarial es alta si se considera el conjunto de agrupamientos de cargos del servicio civil.
La misma es de de aproximadamente 29,5 entre el sueldo de los gerentes pblicos de nivel A y el salario de los
auxiliares (que es el nivel ms bajo de la carrera). Pero al interior de la carrera administrativa (DLeg. 276) la
compresin es mucho menor (4,7), que refleja la distancia entre la remuneracin de los profesionales (el nivel
ms alto dentro de la carrera) y la de los auxiliares (Iacoviello e Iturburu, 2010).
Hay dos hechos que, en sus respectivos segmentos del servicio civil, ayudan a eliminar o atenuar la inequidad
salarial relativa. En primer lugar, el diseo de una escala remunerativa racional y competitiva para el caso de
los gerentes pblicos (CGP) impidi el surgimiento de inequidades salariales al interior del segmento que
posiblemente se hubieran producido de no contar con una poltica remunerativa clara y articulada, a la vez que
proporcion un ejemplo concreto de las ventajas de contar con esta herramienta de gestin salarial. En
segundo lugar, la creacin de los contratos CAS, si bien no cuentan con una escala retributiva nica ni obliga a
que las entidades dicten sus propias escalas particulares, implic el reconocimiento de beneficios sociales antes
no contemplados por los SNP y que eran fuente de gran malestar en los servidores pblicos.
Como complemento, con la creacin de los CAS se obtuvieron mejoras en el campo de los beneficios sociales.
Si bien los empleados de carrera reciben, en general, muy bajos sueldos, histricamente han gozado de amplios
beneficios sociales tales como vacaciones, bonificaciones, asignacin por 25 y 30 aos de servicios, aguinaldos
47
por navidad y fiestas patrias, cobertura de salud y acceso al sistema provisional . Hasta la creacin de los CAS,
algunos de estos beneficios slo eran percibidos por los empleados amparados en el DLeg. 276 y en el DLeg.
728, quedando excluidos los contratos SNP (Iacoviello y Zuvanic, 2005; SERVIR, 2010).
Coherencia estratgica del sistema de remuneraciones (5.4)
Fundamentalmente a partir de la gran dispersin e inequidad salarial se desprende que la coherencia
estratgica del sistema de remuneraciones, al igual que en 2004, contina siendo baja. Sin embargo se
percibe un pequeo avance que se deriva, principalmente, del ordenamiento financiero y presupuestario
llevado a cabo en los ltimos aos, de la equiparacin de beneficios sociales a travs del rgimen CAS y del
diseo de la escala remunerativa del CGP. Eso hace que se cuente con una base para la institucionalizacin
de un sistema de decisiones salariales que tome en cuenta el contexto presupuestario en general y el diseo
estructural de las entidades pblicas.

6) Gestin del Desarrollo


En el concepto de Gestin del Desarrollo se engloban: las polticas de promocin y carrera, que articulan los
procesos por medio de los cuales las personas progresan tanto en su aportacin como en el reconocimiento
organizativo de la misma, y las polticas de formacin, destinadas a garantizar los aprendizajes individuales y
colectivos necesarios para el logro de las finalidades organizativas, desarrollando las competencias de los
empleados y estimulando su progresin profesional (Longo, 2002: 18).

No.
6.1

6.2

6.3

47

PUNTO CRTICO
Los criterios y mecanismos de promocin vinculan sta al rendimiento, el
potencial y el desarrollo de competencias.
Existen frmulas alternativas a las carreras estrictamente jerrquicas, como
las carreras horizontales o en el puesto, basadas en el reconocimiento de la
excelencia profesional, sin necesidad de incrementar la autoridad formal de
los afectados.
La formacin apoya el desarrollo de aprendizajes colectivos, que consolidan
avances en la capacidad organizativa para enfrentar los problemas y
suministrar respuestas eficaces.

PUNTUACIN
2004

2010

El acceso al sistema previsional en Per es amplio pero, al igual que lo ocurrido en otros pases de la regin, el mismo ha tenido
problemas de sustentabilidad. Para ms informacin sobre este aspecto ver Iacoviello y Zuvanic (2005).

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6.4

6.5

La inversin en formacin se realiza mediante planes basados en el


diagnstico de necesidades y diseados para apoyar prioridades claras de la
organizacin.
La formacin es objeto de evaluacin, que se extiende a la satisfaccin
producida a los participantes, a la relacin entre resultados y costes, y al
impacto producido sobre el rendimiento de las personas en el puesto de
trabajo.

Tras la desactivacin del INAP y la ESAP en 1995, la funcin de capacitacin qued


prcticamente anulada excepto por algunas iniciativas muy especficas y poco sistemticas.
La no aprobacin de la Ley de Carrera del Servidor Pblico, norma complementaria de la
LMEP, impidi recuperar la funcin (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Esta situacin comenz a
cambiar con la entrada en vigencia del DLeg. 1025, el cual sienta las bases de la capacitacin
como mecanismo transversal de fortalecimiento del servicio civil. En ese marco, se estn
desarrollando herramientas de planificacin, implementacin y financiamiento de la
capacitacin de forma sinrgica con el subsistema de gestin del rendimiento.
Eficacia del sistema de promocin y calidad del diseo de carrera (6.1/6.2)
Si bien la carrera administrativa regulada por el DLeg. 276 indica que la capacitacin es
requisito necesario para la promocin, en la prctica la actividad fue relegada por falta de
recursos de las entidades (Robles, 2010: 7). Esto se potenci a partir del congelamiento de
los ascensos dispuestos por las ltimas leyes de presupuesto (GRADE, 2010). En el caso del
rgimen privado, la normativa48 establece que la capacitacin es un derecho del servidor
pblico y, a diferencia de la carrera administrativa, la situacin se caracteriz por una mayor
inversin de recursos para capacitacin de acuerdo a la mayor capacidad presupuestaria de
las entidades (Robles, 2010).
Ante la precariedad de la situacin se abord este tema a partir del DLeg. 1025,
reconociendo a la capacitacin como una actividad de desarrollo de competencias y valores
necesaria para la mejora continua de la gestin pblica. Se defini que la capacitacin fuera
una actividad transversal a todos los regmenes laborales, incluidos el personal CAS y el CGP
(en este caso el programa de capacitacin est directamente a cargo de SERVIR),
convirtindose en una actividad articulada con la evaluacin de desempeo. Al mismo
tiempo, se determin que la capacitacin de conocimientos y competencias tuviera un rol
central en el sistema de promociones, de acuerdo al concepto de mrito que rige el sistema
de servicio civil (SERVIR, 2010: 30).
En este marco, las entidades pblicas deben elaborar sus Planes de Desarrollo de las
Personas al Servicio del Estado (PDP) a partir de la identificacin de las demandas en
aquellos temas y reas que contribuyan a mejorar los servicios que se ofrecen a los
ciudadanos. Estos planes tienen una vigencia de 5 aos, y anualmente las entidades
presentan un programa detallado de la implementacin de las acciones previstas. Los planes
son elaborados por un comit integrado de cuatro miembros: (a) un representante de la alta
direccin; (b) un representante de la oficina de presupuesto; (c) un representante de la
oficina de recursos humanos; (d) un representante del personal de la entidad elegido por
ellos mismos. El financiamiento se hace con los recursos disponibles de la entidad. SERVIR es
48

Artculo 84 del DS 003-97-TR, Texto nico Ordenado del DLeg. 728.

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la encargada de llevar el seguimiento de la oferta de capacitacin (programas y cursos de


formacin profesional, maestras y cursos de actualizacin y los cursos de formacin laboral).
De este modo, la sancin del DLeg. 1025 significa una evolucin en lo que hace a la
vinculacin entre la promocin por un lado y las competencias, el rendimiento y el potencial
por el otro.
En lo que respecta a la calidad del diseo de la carrera, la creacin del CGP es una innovacin
que se inserta en el complejo normativo de las diferentes modalidades de contratacin.
Aunque este cuerpo no prescinde de la jerarqua (no solamente los altos directivos pblicos
estn en la cima de las entidades pblicas sino que el propio cuerpo cuenta con cinco niveles
de gerentes), su valor radica fundamentalmente en su carcter transversal a la
administracin pblica y su vinculacin intrnseca con la formacin permanente. Esto se ve
reflejado tanto en el Curso de Introduccin al que deben asistir los postulantes
preseleccionados como las distintas actividades de apoyo y formacin que reciben por parte
de SERVIR.
Calidad de la formacin y gestin de la formacin (6.3/6.4/6.5)
Junto con la desarticulacin del INAP, y la transferencia de sus funciones a la PCM, se
traspasaron a sta ltima las funciones de la Escuela Superior de Administracin Pblica
(ESAP) (SERVIR, 2010: 11). A partir de entonces se careci de una poltica de capacitacin y
formacin de los servidores del Estado y las pocas oficinas a nivel sectorial encargadas de
esa labor fueron cerradas. Las actividades de formacin (sean internas o contratadas a
agentes externos) respondan directamente a las demandas de las unidades o reas internas
de las organizaciones, pero no a una planificacin integral de la oferta de capacitacin. No
haba una evaluacin clara del impacto y calidad del sistema, y la calidad de la oferta pareca
depender directamente de la calidad de las entidades contratadas (Iacoviello y Zuvanic,
2005).
La situacin permaneci constante por casi diez aos. El problema intent ser abordado a
travs del proyecto de Ley de Carrera del Servidor Pblico (una de las cinco normativas
complementaria a la LMEP), la cual estableca la reapertura de la ESAP. Sin embargo, la
imposibilidad de sancionar esa ley hizo que la iniciativa no se concretara. Este era el cuadro
de situacin en el diagnstico anterior.
Fue recin con la aprobacin del DLeg. 1025 que la capacitacin para el conjunto de la
administracin pblica fue reimpulsada. Dicha norma delega en SERVIR las funciones de
planificar, desarrollar, gestionar y evaluar la poltica de capacitacin para el sector pblico.
Para ello cuenta con la posibilidad de desarrollar actividades por cuenta propia o a travs de
terceros. Estas actividades, bsicamente, se centran en tres aspectos: (a) gestin
institucional en planificacin, proyectos, recursos humanos y normatividad, entre otros; (b)
especializacin, mediante diplomados y maestras, principalmente en el grupo de
profesionales; (c) cursos de actualizacin en informtica, programacin, secretariado y otros
(GRADE, 2010: 45). Dependiendo el tipo de actividad que se trate, el financiamiento se
realiza, principalmente, con recursos de cada entidad o a travs del Fondo para el
Fortalecimiento del Capital Humano, el cual tiene carcter de intangible.

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A partir de la aprobacin del DLeg. 1025, se registra un avance en el hecho de que las
evaluaciones de desempeo que estn comenzando a realizarse no solamente hacen
hincapi en el aporte individual de las personas sino adems en la deteccin de necesidades
de capacitacin. Esto implica hacer un aprovechamiento sustantivo de los aprendizajes
extrados de las evaluaciones para convertir las eventuales debilidades de formacin en
oportunidades de mejora. Este enfoque es consistente con el marco conceptual de Longo
(2002), en el cual se establece una fuerte conexin entre el subsistema de gestin del
rendimiento y el subsistema de gestin del desarrollo. Por otro lado, si bien hasta el
momento la mayora de las instituciones no realizan evaluaciones de la efectividad ni del
impacto de las actividades de capacitacin, y si bien hay una percepcin general de que han
sido exitosas, la misma no se apoya en indicadores objetivos (SERVIR, 2010: 31, GRADE,
2010: 47), existe una creciente preocupacin por planificar las capacitaciones teniendo en
cuenta su impacto.
A pesar de los avances, sigue siendo comn encontrar disparidad en la cantidad y calidad de
actividades de capacitacin en funcin de la capacidad presupuestal de cada entidad,
llegando incluso al punto de que sean los propios empleados quienes costeen su
capacitacin. La escasez de recursos hace que, a su vez, se intente optimizar su uso
mediante capacitacin en temas generales antes que especficos, con el objetivo de alcanzar
a la mayor cantidad de empleados posibles (GRADE, 2010: 28-29).
7) Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales
Este subsistema abarca las relaciones que se establecen entre la organizacin y sus empleados en torno a las
polticas y prcticas de personal cuando, por razones diversas, stas adquieren una dimensin colectiva. Incluye
la gestin del clima organizativo y las prcticas de comunicacin, la gestin de las relaciones laborales y la
gestin de las polticas sociales (con especial nfasis en la salud laboral) (Longo, 2002:18).

No.
7.1

7.2

7.3

7.4

PUNTO CRTICO
La organizacin se ocupa de conocer el clima laboral, evalundolo
peridicamente mediante el uso de instrumentos fiables.
La organizacin dispone de instrumentos especficos de comunicacin
destinados a reforzar la percepcin de pertenencia y la implicacin de los
empleados en el proyecto organizativo global.
Las relaciones laborales se orientan, habitual y preferentemente, a la
transaccin y concertacin, y no a la confrontacin ni a la descalificacin del
adversario.
El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por el nmero de
conflictos ni por los efectos de los mismos o por la contundencia de los
medios utilizados.

PUNTUACIN
2004

2010

Los progresos en este subsistema obedecen a mejores perspectivas de gestin del clima
laboral a partir de dos cosas. Por un lado, el inters de los gerentes pblicos por utilizar la
comunicacin interna y el clima laboral como instrumentos para mitigar resistencias al
proceso de cambio y generar mayor adaptacin al mismo. En segundo lugar, la creacin del
Tribunal de Servicio Civil como un rgano independiente para la canalizacin de demandas y
resolucin de conflictos sobre aspectos laborales es una innovacin que ofrece la posibilidad
de descomprimir tensiones. Sin embargo, en lo que respecta a los actores sindicales, la

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situacin no parece haber experimentado cambios significativos, aun cuando se est


intentando construir canales de dilogo o se registre una leve recuperacin en el nmero de
sindicatos.
Gestin del clima y la comunicacin (7.1 / 7.2)
Al igual que en 2004, el clima laboral en las entidades no cuenta con evaluaciones peridicas y en general, slo
se busca generar cierta integracin entre el personal de las entidades mediante actividades realizadas en
fechas especiales (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Sin embargo, la paulatina incorporacin de los gerentes pblicos
ofrece la posibilidad de comenzar a modificar esta situacin de la mano del inters que stos tienen de utilizar
la comunicacin fluida con sus subordinados como un instrumento de gestin y de adaptacin al proceso de
cambio retomado a partir de 2008 (Entrevistas, 2008).
Un instrumento complementario para la gestin del clima es el Tribunal del Servicio Civil, creado a travs del
DLeg. 1023, el cual tiene como objetivo canalizar demandas de los servidores pblicos y actuar como instancia
ltima de resolucin de conflictos en materia de acceso al servicio civil, pago de retribuciones, evaluacin y
progresin de la carrera, rgimen disciplinario y finalizacin de la relacin de trabajo. Segn lo establece la
normativa, el tribunal debe ser un rgano independiente que garantice la transparencia de su intervencin,
para lo cual se prev que est integrado por tres vocales elegidos por concurso pblico convocado y conducido
por SERVIR. La creacin de una institucin de este tipo ofrece la posibilidad de descomprimir tensiones al
interior del aparato pblico.
Equilibrio y Calidad de la Relaciones Laborales (7.3)

Si bien los servidores pblicos comprendidos en la carrera administrativa y en el rgimen


laboral privado tienen derecho a la negociacin colectiva, ste no se ejerce de modo
irrestricto, sino que est sujeto a las limitaciones de la ley (p.e. las que regulan materias
presupuestales, lo cual incluso ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional). Por ello,
en la prctica, bsicamente lo que negocian la organizaciones sindicales son las condiciones
de trabajo, es decir aquellos elementos de trabajo que facilitan la actividad del trabajador y
que pueden cubrirse con recursos presupuestales existentes (Entrevistas, 2010).
Por su parte, el Estado ha venido trabajando en dar participacin a las organizaciones
sindicales en los espacios de debate de las polticas de servicio civil. Un ejemplo de ello ha
sido la colaboracin recibida por SERVIR por parte de los representantes de la Confederacin
Intersectorial de Trabajadores Estatales del Per (CITE) en el proceso de discusin y
elaboracin del DLeg. 1025. Esto se plasm en la participacin sindical en las mesas de
trabajo organizadas al tal efecto, en las cuales se coincidi en la necesidad de lograr que
cada servidor pblico pudiera recibir la capacitacin necesaria para brindar un mejor servicio
al ciudadano (Entrevistas, 2010).
El dilogo con el actor sindical no se ha agotado en el caso particular de este decreto sino
que se extiende a otras propuestas y recomendaciones sobre otros aspectos del servicio civil
(empleo, remuneraciones, etc.) que son analizadas por las comisiones de SERVIR abocadas a
generar las iniciativas de cambio. Particularmente, este ha sido el caso con la CITE y la
Confederacin General de Trabajadores del Per (CGTP) (Entrevistas, 2010).
Gestin del conflicto laboral (7.4)
El diagnstico elaborado en 2004 encontr una situacin donde, tras la disminucin notable de la conflictividad
laboral en los aos 90 (en parte posible gracias a la desarticulacin sindical) haba comenzado a resurgir cierto
grado de protesta que incluy una importante huelga en el sector educacin y un paro general que tuvo un alto

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impacto. A esto se sumaban conflictos derivados de los despidos masivos llevados a cabo durante el gobierno
de Fujimori (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
En la actualidad, la situacin sindical actual no presenta mayores modificaciones respecto a la situacin
encontrada previamente. Aun cuando en los ltimos aos se haya ido paulatinamente recuperando la tasa de
creacin de nuevos sindicatos, stos continan siendo actores dbiles, principalmente a consecuencia de la
muy baja tasa de afiliacin -en el orden del 7% de los trabajadores asalariados-, el modelo ultra descentralizado
de organizacin y el exiguo nmero de convenios colectivos suscriptos -419 en 2008 contra aproximadamente
2.500 en 1988- (Villavicencio Ros, 2010; OIT, 2008). En estas condiciones, la conflictividad sindical que pueda
existir, que en la actualidad no parece ser excesiva, carece de los medios para ejercer efectos contundentes o
para modificar significativamente el escenario presente.
8) Organizacin de la Funcin de Recursos Humanos
Este recorrido por los subsistemas que integran la GRH debe completarse con el anlisis de los mecanismos de
administracin del sistema, y en concreto con el de la distribucin de las decisiones sobre el personal por parte
de los diferentes actores responsables (Longo, 2002: 18).

No.
8.1

8.2

PUNTO CRTICO
Los directivos se responsabilizan y ejercen adecuadamente sus
responsabilidades como gestores de las personas adscritas a su esfera de
autoridad formal.
Los servicios centrales responsables del sistema de SC son percibidos por el
resto de la organizacin como una instancia que aporta valor al logro de los
objetivos comunes.

PUNTUACIN
2004

2010

La organizacin de la funcin de recursos humanos tuvo un giro muy importante desde 2004
a la fecha. En aquel entonces la situacin se caracterizaba por la ausencia de una entidad
rectora del sistema de servicio civil tras la disolucin del INAP en 1995. En los hechos, la
funcin de autoridad era ejercida por la PCM y el MEF, quienes incidan sobre las grandes
lneas del sistema (administracin general del personal y remuneraciones), al tiempo que
cada entidad era responsable de su poltica de recursos humanos. La falta de una entidad
rectora fue funcional a muchas de las debilidades estructurales que hoy se observan en el
sistema, en especial la coexistencia de diferentes regmenes laborales de los servidores
pblicos y un sistema de compensaciones inequitativo a nivel interno y escasamente
competitivo a nivel externo (SERVIR, 2010: 4). En este contexto, la creacin de SERVIR
mediante el del DLeg. 1023, sent las bases de una nueva institucionalidad cuya misin es
dotar de coherencia a la poltica de recursos humanos del Estado, tradicionalmente
caracterizada por la dispersin, la falta de sistematicidad y dbil planificacin (SERVIR, 2010).
Responsabilizacin de los directivos (8.1)
Este es un punto que aun est pendiente de mejora, pero que reconoce en el CGP un claro
sntoma de avance. El hecho de que los gerentes pblicos sean seleccionados a travs de
mecanismos basados en las competencias personales, y que su desempeo sea evaluado
anualmente sobre la base objetivos, metas e indicadores contemplados en el Convenio de
Asignacin del Gerente Pblico, son elementos que favorecen la responsabilizacin directiva.
Sobre esta base, es necesario asegurar en el tiempo la efectiva responsabilizacin de los
gerentes y promover este valor hacia otros niveles directivos de menor nivel.
Institucionalidad del servicio civil (8.2)

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Este punto ha experimentado desde 2004 una notable mejora con la creacin de SERVIR.
Como se mencion antes, es el punto de partida necesario para comenzar a revertir las
debilidades estructurales del sistema, muchas de las cuales han cobrado envergadura por la
ausencia de una instancia rectora central que funcione como productora de coherencia
sistmica.
Como ya se ha sealado en las secciones precedentes, SERVIR est llevando a cabo
importantes avances en materia de fortalecimiento del sistema de servicio civil y
progresivamente est consiguiendo reconocimiento en el entramado institucional de la
administracin pblica, fundamentalmente a partir de la creacin del CGP y la seleccin
meritocrtica de los directivos de alto nivel (Entrevistas, 2010). Hay una percepcin de que
se est comenzando a preguntar a SERVIR lo que antes era preguntado a la PCM
(Entrevistas, 2010).
Sin embargo, dada su reciente creacin, aun requiere de maduracin para llevar a cabo una
tarea de gran magnitud en un contexto institucional complejo, caracterizado por la
existencia de una multiplicidad de actores con larga tradicin y capacidad de incidencia, y
por el razonable margen de incertidumbre que se abre de cara a las prximas elecciones
presidenciales.

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IV) INDICADORES DEL SERVICIO CIVIL


1) Indicadores cuantitativos
a. Tasa de designaciones polticas
I. Cargos que prevn designacin
poltica en la Administracin
Central

2.855

2003- Trabajadores de direccin + trabajadores de confianza. Fuente: Contralora General de la


Repblica -Informe consolidado de evaluacin de cumplimiento de las medidas de austeridad.

II. Total de cargos administrativos


de la Administracin Central

478.817

2010 Nmero de plazas, pensionistas, CAS y otros (por rgimen laboral y carreras especiales).
Fuente: Mdulo de Gestin de Recursos Humanos, MEF.

I / II

0.59%

Peso fiscal del empleo pblico


b. Nmina salarial del gobierno central / Producto Bruto Interno
I. Nomina salarial del Gobierno
Central
(millones de Soles)
II. PBI (millones de Soles )

I / II

11. 851

2010 Fuente: Consulta de Ejecucin del Gasto, MEF (Consulta 17/01/2011)

363.737

2009 Fuente: World Bank. PBI expresado originalmente en USD (130.325), convertido a Soles
al tipo de cambio del 17/01/2011 (2,791)

3,2%

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Incentivos del Servicio Civil


c. Compresin vertical de los salarios
I. Asignacin mensual de la mxima
categora (Soles)
II. Asignacin mensual del
categora mnima (Soles)
I/II

18.500
625

2011 Salario Gerentes Pblicos categora A. Fuente: Corrales Angulo (2010).


2011 Salario Auxiliares. Fuente: Estudio de Brechas Salariales y Anlisis de sensibilidad de los
ingresos de las personas que prestan servicios al Estado, SERVIR.

29.5

Incentivos del Servicio Civil


d. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / PIB per cpita
I. Sueldo promedio Administracin
Central (Soles)

3.541

2009 Fuente: Base de Datos DataGov (BID).

II. PBI per cpita mensualizado


(Soles)

1.039

2011 Elaboracin propia sobre la base de datos DataGov y Banco Mundial

I/II

3.41

Pgina 49 de 80

Incentivos del Servicio Civil


e. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / sueldo promedio del sector privado
I. Sueldo promedio Administracin
Central (Soles)
II. Sueldo promedio del sector
privado
I/II

3.541

2009 Fuente: Base de Datos DataGov (BID).

S/D

Dotacin de Servicio Civil


f. Nmero total de empleados pblicos en el gobierno central / poblacin total
I. Nmero total de empleados
pblicos gobierno central
II. Poblacin Total
I/II

478.817

29.907.003

2010 Nmero de plazas, pensionistas, CAS y otros (por rgimen laboral y carreras especiales).
Fuente: Mdulo de Gestin de Recursos Humanos, MEF.
2010 Estimacin a Julio 2010. Fuente: Central Inteligence Agency

1.6%

7. Gasto pblico total del gobierno central / Nmero total de empleados pblicos del gobierno central
I. Gasto pblico total del Gobierno
Central
(millones Soles)
II. Nmero total de empleados
pblicos gobierno central
I / II (Soles)

63.604

2010 Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Fuente: Transparencia Econmica,


consulta de Ejecucin del Gasto, MEF (consulta 17/1/2011).

478.817

2010 Nmero de plazas, pensionistas, CAS y otros (por rgimen laboral y carreras
especiales). Fuente: Mdulo de Gestin de Recursos Humanos, MEF.

132.817

Pgina 50 de 80

2) ndices para la evaluacin de los Sistemas de Servicio Civil


A continuacin se muestran los resultados de los ndices a diciembre de 2004 (Iacoviello y
Zuvanic, 2005) y los obtenidos a partir del presente relevamiento, para facilitar el anlisis
comparativo de la evolucin en los ltimos seis aos.
PUNTUACIN

NDICE

2004
10
20
15
16
10
14

EFICIENCIA
MRITO
CONSISTENCIA ESTRUCTURAL
CAPACIDAD FUNCIONAL
CAPACIDAD INTEGRADORA
INDICE DE DESARROLLO BUROCRATICO*

2010
25
40
33
29
20
29

* Promedio lineal de los cinco ndices.

PUNTUACIN

SUBNDICE
CONSISTENCIA DIRECTIVA **

2004

2010

20

50

** Si bien en la metodologa calibrada utilizada en este diagnstico se trabaja exclusivamente con las medidas
agregadas reflejadas en los ndices, hemos calculado tambin el subndice de consistencia directiva para chequear el
posible impacto de la creacin e implantacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos.

Grfico N 2 Comparativo ndices Per 2004-2010

100
90
80

70
60
50

40

40
30

33
20

20

29

25

20

16

15

10

10

10
0
(M) MERITO

(CE) CONSISTENCIA
ESTRUCTURAL

(CF) CAPACIDAD
FUNCIONAL

2010

2004

(E) EFICIENCIA

(CI) CAPACIDAD
INTEGRADORA

Pgina 51 de 80

Eficiencia (E)
Evala el grado de optimizacin de la inversin en capital humano que resulta detectable en el
sistema de SC, as como su congruencia con las magnitudes de la poltica fiscal y con la situacin de
los mercados de referencia. En la nueva versin calibrada de la metodologa, se relaciona con 3
puntos crticos.

NDICE

No.

PUNTO CRTICO

No existen, en general, excedentes o dficits de


1.3 personal significativos.

Eficiencia

PUNTUACIN
2004
2010
1

El coste global de las plantillas pblicas se sita dentro


1.4 de parmetros razonables y compatibles con la
economa del pas.

Los costes salariales no son excesivos, en relacin con


los de mercado, en ningn sector o nivel de puestos.

5.2

La formacin es objeto de evaluacin, que se extiende


a la satisfaccin producida a los participantes, a la
6.5 relacin entre resultados y costes, y al impacto
producido sobre el rendimiento de las personas en el
puesto de trabajo.

Este ndice registra una mejora respecto a 2004. Bsicamente esto se debe a la mayor
consistencia macroeconmica del Per registrada en los ltimos aos (crecimiento del 5%
promedio en el ltimo lustro y con perspectivas de mantener o incluso aumentar ese ritmo)
y al ordenamiento presupuestario que, por ejemplo, se refleja en la reduccin del gasto en
personal consolidado (del 25,2% del gasto total al 22,7%) y en la mejora del nivel de
ejecucin presupuestaria. Un progreso adicional en trminos de eficiencia es la intencin de
comenzar a planificar la evaluacin observando el impacto en los usuarios. Sin embargo
estas mejoras conviven con situaciones de debilidad que se mantienen en el tiempo, en
especial en lo referente a la capacidad de planificacin estratgica de las plantas de recursos
humanos en funcin de las necesidades de las organizaciones pblicas.
Mrito (M)
Evala el grado en que el sistema de SC incorpora, en sus diferentes polticas y prcticas, garantas
de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a aqullas de la arbitrariedad, la politizacin y la
bsqueda de rentas. En la nueva versin calibrada de la metodologa, se relaciona con 2 puntos
crticos.

NDICE

No.

PUNTO CRTICO

El reclutamiento para la provisin de los puestos de


trabajo es abierto, de derecho y de hecho, a todos los
3.1 candidatos que renan los requisitos exigidos. stos se
establecen por razones de idoneidad, tcnicamente
apreciadas, y no arbitrariamente.

PUNTUACIN
2004
2010

Pgina 52 de 80

Mrito

Existen los procedimientos y mecanismos de garanta


necesarios para evitar la arbitrariedad, la politizacin y
3.2
las prcticas de patronazgo o clientelismo, a lo largo de
todo el proceso de incorporacin.
No existen despidos o rescisiones de empleo que,
afectando a puestos de trabajo de carcter profesional,
3.5
se deban a meras razones de cambio del color poltico
de los gobiernos.

Tambin este ndice presenta una evolucin significativa en relacin a lo encontrado en 2004
y nominalmente es de los ms altos (slo est por debajo del aspecto consistencia directiva,
perteneciente al ndice Consistencia Estructural). La realizacin de concursos abiertos y
razonablemente meritocrticos en el rgimen privado y CAS signific una mayor
correspondencia con lo establecido en los marcos normativos y un progreso concreto en
comparacin con la situacin altamente informal de aos anteriores. En paralelo, la creacin
del CGP represent un fuerte impulso a esta tendencia, de la mano tanto de la elaboracin
de perfiles como de la realizacin de procesos de reclutamiento y seleccin nacionales
basados en competencias. Finalmente, otro aporte al cuadro de mejora fue que el cambio de
gobierno y signo poltico ocurrido en 2006 se dio en un marco de mayor estabilidad del
empleo pblico y no signific en s mismo una amenaza a la permanencia de los servidores
pblicos, generando as condiciones favorables para la acumulacin de capacidades.
Consistencia Estructural (CE)
Mide el grado de solidez e integracin sistmica del Servicio Civil y abarca tres dimensiones: (a)
coherencia estratgica: que es la vinculacin de los procesos y prcticas de gestin del empleo pblico
a las prioridades estratgicas gubernamentales; (b)consistencia directiva: que es el grado de
desarrollo de la funcin de direccin, la que permite imprimir consistencia transversal a las decisiones
en el Estado; y (c) consistencia de procesos: que es la consistencia entre las diferentes reas de
decisin que abarca la gestin de recursos humanos. En la nueva versin calibrada de la metodologa,
se relaciona con 8 puntos crticos.
CONSISTENCIA
ESTRUCTURAL

Coherencia
Estratgica

Consistencia
Directiva

No.

PUNTO CRTICO

Las previsiones de la planificacin de personal se


desprenden ordinariamente de prioridades y
1.1 orientaciones estratgicas de la organizacin. El
grado de adecuacin entre unas y otras es
ordinariamente alto.
Las polticas, decisiones y prcticas de personal, en
cada una de las reas de la GRH, obedecen a
1.6
intenciones conscientemente prefiguradas en un
proceso de planificacin.
La inversin en formacin se realiza mediante
planes basados en el diagnstico de necesidades y
6.4
diseados para apoyar prioridades claras de la
organizacin.
8.1

Los directivos se responsabilizan y ejercen


adecuadamente sus responsabilidades como

PUNTUACIN
2004 2010

Pgina 53 de 80

gestores de las personas adscritas a su esfera de


autoridad formal.

8.2

1.2

Consistencia de
Procesos

2.2.

5.4

Los servicios centrales responsables del sistema de


SC son percibidos por el resto de la organizacin
como una instancia que aporta valor al logro de los
objetivos comunes.
Los sistemas de informacin sobre el personal
permiten un conocimiento razonable de las
disponibilidades cuantitativas y cualitativas de
RRHH existentes y previsibles en el futuro, en los
diferentes mbitos organizativos y unidades.
La clasificacin y jerarquizacin de los puestos
responde a criterios racionales y adaptados a cada
entorno organizativo
Las decisiones relativas a la administracin de
salarios se adoptan con arreglo a criterios
preestablecidos y de forma coherente con los
parmetros de diseo estructural de la
organizacin.

Por un lado, la coherencia estratgica contina reflejando debilidades importantes


vinculadas a la falta de planificacin de la gestin de los recursos humanos en funcin de las
necesidades organizativas. Esto se ve reflejado en la escasa utilizacin y/o consistencia de las
herramientas destinadas a dicha finalidad (CAP, MOF, ROF, evaluacin de desempeo,
diagnstico organizacional, etc.) en los diferentes subsistemas.
Sin embargo, la consistencia directiva muestra una mejora muy clara, siendo el de
puntuacin nominal ms alta (50) en el conjunto de ndices y dimensiones consideradas. Esta
situacin claramente ms slida respecto a 2004 es expresin de las dos mejoras centrales
del servicio civil peruano. Una de ellas es la creacin de la entidad rectora (SERVIR),
inexistente hace seis aos, como una instancia que busca generar valor estratgico al
conjunto del sistema. La segunda es la creacin del CGP como instrumento para una gestin
pblica de mayor calidad. Ambas mejoras son centrales porque permean en el conjunto de
subsistemas de la GRH y fortalecen los tres requisitos bsicos del buen funcionamiento de
un sistema de servicio civil (subsistemas operativos, interconectados y estratgicamente
coherentes)49.
Por ltimo, la consistencia de procesos tambin muestra progresos en dos sentidos. Por un
lado, tras intentos fallidos en aos anteriores, se ha reimpulsado la construccin de sistemas
de informacin para la gestin de los recursos humanos (MEF y SERVIR). En segundo lugar, la
creacin del CGP ha trado aparejados mejoras palpables en los procesos, en especial en los
subsistemas de organizacin del trabajo, empleo y gestin de las remuneraciones, marcando
una diferencia con el resto de los regmenes laborales.
Capacidad Funcional

49

Ver Seccin A) Marco Analtico.

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Mide la capacidad del sistema de Servicio Civil para influir positivamente en el comportamiento de
los empleados pblicos. Este atributo del sistema se forma por la agregacin de tres dimensiones: (a)
competencia: la competencia de los recursos humanos, que alude a la eficacia con que se aseguran,
en el empleo pblico, niveles adecuados de cualificacin profesional; (b) eficacia incentivadora: que
refleja el grado en el que las polticas y prcticas de gestin de las personas contienen estmulos a la
productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio, (c) flexibilidad: que es el grado en que dichas
polticas y prcticas facilitan la adaptacin de las organizaciones pblicas a los cambios y la puesta
en marcha de innovaciones. Se relaciona con 14 puntos crticos.
CAPACIDAD
FUNCIONAL

No.

1.5

2.3.

Competencia

3.3

5.1

6.3

4.1

Eficiencia
Incentivadora

4.2

4.3

5.3

6.1

Flexibilidad

2.1.

PUNTO CRTICO
La tecnificacin de las dotaciones es la adecuada a un
entorno de sociedad del conocimiento. Hay un peso
significativo del trabajo cualificado en la composicin de
las plantillas.
Los perfiles incluyen la seleccin de las competencias
que en cada caso se consideran clave para el xito en el
desempeo del titular del puesto.
La seleccin se basa en la existencia de perfiles de
competencias de los ocupantes de los puestos que
deben ser cubiertos.
La estructura de retribuciones es adecuada para atraer,
motivar y retener a las personas dotadas con las
competencias necesarias, en los diferentes tipos de
puestos que la organizacin precisa.
La formacin apoya el desarrollo de aprendizajes
colectivos, que consolidan avances en la capacidad
organizativa para enfrentar los problemas y suministrar
respuestas eficaces.
La direccin define ordinariamente pautas o estndares
de rendimiento esperado de las personas, acordes con
las prioridades y estrategia de la organizacin. En
consecuencia, los empleados conocen los aspectos de
su contribucin por los que sern especficamente
valorados.
A lo largo del ciclo de gestin, la direccin sigue,
observa y apoya activamente las mejoras del
rendimiento de las personas, suministrando recursos o
removiendo obstculos cuando es necesario.
El rendimiento de las personas es evaluado por la
organizacin, contrastndolo con los estndares de
rendimiento esperado.
Los mecanismos de retribucin utilizados estimulan en
las personas el esfuerzo, el rendimiento individual o de
grupo, y el aprendizaje y desarrollo de competencias.
Los criterios y mecanismos de promocin vinculan sta
al rendimiento, el potencial y el desarrollo de
competencias.
El diseo de los puestos obedece a criterios de gestin,
ms que a consideraciones legales o acuerdos
colectivos. El marco legal y los convenios laborales se

PUNTUACIN
2004
2010
2

Pgina 55 de 80

limitan a establecer un marco amplio, dentro del cual el


trabajo se organiza con arreglo a las necesidades
organizativas.
Los mecanismos de movilidad, funcional y geogrfica,
3.4 permiten responder con flexibilidad a las necesidades
de redistribucin de efectivos.
Existe la posibilidad de rescindir la relacin de empleo
por razones tcnicas, econmicas u organizativas
3.6
objetivamente acreditadas, que obliguen a la
amortizacin de puestos de trabajo.
Existen frmulas alternativas a las carreras
estrictamente jerrquicas, como las carreras
horizontales o en el puesto, basadas en el
6.2
reconocimiento de la excelencia profesional, sin
necesidad de incrementar la autoridad formal de los
afectados.

En primer lugar, la evolucin de la competencia est dada por la centralidad que las
competencias tienen en los procesos de reclutamiento y seleccin del CGP as como por la
mejora relativa que en ese mismo sentido se est produciendo a nivel del rgimen laboral
privado y los CAS. La mayor preocupacin por captar recursos humanos competentes
significa un impulso a las capacidades generales del servicio civil, ya sea para la gestin
cotidiana de las polticas pblicas como para dar efectividad y continuidad al proceso de
reforma. Como complemento, esta dimensin se ve reforzada por la incipiente utilizacin de
las evaluaciones de desempeo como insumo para la identificacin de brechas de
capacitacin (experiencia piloto en SNIP y OEC), en lnea con el DLeg. 1025.
Luego, la eficiencia incentivadora presenta un leve progreso como resultado de la incipiente
implantacin de la evaluacin, aun cuando el proceso recin est dando sus primeros pasos.
Pero en paralelo a este avances surgen importantes debilidades, bsicamente asociadas a la
carencia tanto de estndares de rendimiento esperado como de una estructura de
incentivos monetarios y no monetarios al buen desempeo. No obstante, el CGP implica un
progreso en este sentido ya que all se definen estndares de rendimiento (Convenio de
Asignacin del Gerente Pblico) y se los asocia a una serie de incentivos monetarios y no
monetarios.
Finalmente, se advierten progresos en la flexibilidad a raz de la experiencia del CGP y su
repercusin positiva en dos sentidos. Por un lado, hay un marcado nfasis en disear los
puestos segn criterios de gestin (por ello la elaboracin de distintos perfiles de puestos en
funcin de cuatro factores ponderados: nivel jerrquico, responsabilidad del puesto,
experiencia, y nivel acadmico requerido). Por otro lado, el CGP est diseado para actuar
de forma transversal a la administracin pblica de modo tal de poder cubrir prioridades de
gestin en las diversas entidades pblicas. Sin embargo, fuera de este cuerpo, la flexibilidad
en los restantes regmenes laborales contina siendo baja y escasamente relacionada con las
necesidades organizativas, sino ms bien producto de negociaciones particularistas.
Capacidad Integradora

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Evala la eficacia con que el sistema de SC parece capaz de asegurar la armonizacin de las
expectativas e intereses de los diferentes actores (direccin, empleados y otros grupos de inters),
incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad. Se relaciona con 4 puntos
crticos.

NDICE

Capacidad
Integradora

No.

PUNTO CRTICO

La organizacin se ocupa de conocer el clima laboral,


7.1 evalundolo peridicamente mediante el uso de
instrumentos fiables.
La organizacin dispone de instrumentos especficos de
comunicacin destinados a reforzar la percepcin de
7.2
pertenencia y la implicacin de los empleados en el
proyecto organizativo global.
Las relaciones laborales se orientan, habitual y
7.3 preferentemente, a la transaccin y concertacin, y no a
la confrontacin ni a la descalificacin del adversario.
El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por
7.4 el nmero de conflictos ni por los efectos de los mismos
o por la contundencia de los medios utilizados.

PUNTUACIN
2004 2010
0

Si bien se carece de polticas generales de gestin del clima laboral, la capacidad integradora
se ha visto beneficiada por dos aspectos. Por un lado, hay un claro inters por parte de los
gerentes pblicos de fortalecer la comunicacin interna con sus subordinados con la
finalidad de generar condiciones favorables al proceso de cambio que se est llevando
adelante. En segundo lugar, la creacin del Tribunal del Servicio Civil ofrece la posibilidad de
constituirse en un canal de dilogo con diferentes actores para la resolucin de conflictos y
demandas de los servidores pblicos
3) Anlisis comparativo en relacin a otros pases de la regin
En esta seccin presentamos una panormica comparativa entre la evolucin del servicio
civil peruano con la regin centroamericana (Longo, Iacoviello y Zuvanic, 2009) y el caso
chileno (Iacoviello y Amaya, 2009), los cuales tambin cuentan con mediciones posteriores al
diagnstico general realizado para todos los pases latinoamericanos a fin de 2004 (BID-DRP,
2006). En el Anexo N 2 se incluyen los valores recalculados con la nueva metodologa de
evaluacin para los nueve pases incluidos en este anlisis.
Si comparamos los datos del conjunto de pases entre las dos mediciones disponibles para
cada uno, podemos ver en el grfico N 3 que el grupo aument sus ndices en dicho perodo
en casi diez puntos en promedio, en una escala de 0 a 100.

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GRAFICO N 3. INDICE DE DESARROLLO BUROCRTICO


EN AMRICA CENTRAL, CHILE Y PER (2004-2010)
100
90
80

70
60

68
59
47

50
40

29

30
14

20

10

50

27

32

29

11

34
24

24

25

22
11

34

32
13

0
2004 2009 2004 2010 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2010
CHILE

PERU

COSTA RIC DOMINICA SALVADOR GUATEMA HONDURASNICARAGUA PANAMA PROMEDIO

Fuentes: AECID - FLACSO - SICA (2009) Informe Barmetro. Servicio Civil y Funcin Pblica en Centroamrica y
Repblica Dominicana. Iacoviello, Mercedes (2009) Diagnstico Institucional del sistema de Servicio Civil de
Chile. Evaluacin Final Programa de Fortalecimiento de la Direccin Nacional de Servicio Civil (CH-L 1008).
Gobierno de Chile. BID. Iacoviello, Mercedes (2011) Diagnstico Institucional del sistema de Servicio Civil de
Per. Informe Final. BID.

De acuerdo al estudio Barmetro de los Servicios Civiles en Amrica Central (AECID-FLACSO


2009), la regin centroamericana mejora, en conjunto, sus resultados en el ao 2008,
respecto de la evaluacin realizada en 2004, subiendo siete puntos el ndice promedio de la
regin. Esta mejora de las evaluaciones se concentra en cuatro pases: Panam, El Salvador,
Nicaragua y Repblica Dominicana. Puede considerarse que el resto de los pases se
mantienen en las posiciones de 2004, teniendo en cuenta que las modificaciones, ya sean al
alza (Guatemala) o a la baja (Honduras, Costa Rica) son demasiado pequeas para poder
considerarse significativas (Longo, Iacoviello y Zuvanic).
Es interesante sealar que en el estudio sobre Centroamrica (Longo, Iacoviello y Zuvanic,
2009) los mayores avances se registran en pases que presentaban un punto de partida muy
bajo en el 2004. Segn se muestra en el grfico N 3 El Salvador pasa de un ndice agregado
de 11 puntos en la medicin anterior a uno de 29 en la actual, Panam de 14 a 32. Esto
parece ilustrar el efecto del fruto bajo: es ms sencillo lograr efectos visibles de cambios
institucionales en las etapas iniciales del proceso de desarrollo. El caso peruano que
presentamos en este documento va en el mismo sentido, ya que en la medicin del ao
2004 estaba entre los servicios civiles ms dbiles de la regin, registrando un notable
avance de 16 puntos en similar perodo, pasando de 14 puntos en 2004 a casi 30 puntos en
2010.
La situacin en el extremo opuesto de la tabla refuerza esta hiptesis, ya que parece
requerir mayor tiempo y esfuerzo, modificar aspectos del Servicio Civil, una vez pasado
cierto punto de logros sustantivos. Tal es el caso de Costa Rica, que si bien continua
liderando la regin, no evidencia una modificacin sustantiva en trminos de su valoracin y
su distancia con el promedio regional es menor que en la medicin del ao 2004 (Longo,
Iacoviello y Zuvanic, 2010). Por su parte, el caso chileno es algo diferente, ya que el ndice
agregado de desarrollo burocrtico subi casi 10 puntos entre 2004 y 2009, lo cual es un

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avance fuerte sobre una posicin que ya era de liderazgo en la regin. As y todo, es
ampliamente superado por los aumentos antes descriptos para Per, El Salvador y Panam,
los cuales venan de una situacin muy dbil en la anterior medicin.
Otra observacin relevante a partir de estos resultados agregados es que se verifica tanto
para las mediciones de 2004 como para las de 2009-2010 un marcadsimo liderazgo de los
mismos dos pases: Chile y Costa Rica. En 2004 el IDB de Costa Rica duplicaba (y Chile ms
que duplicaba) el promedio regional del grupo de pases considerado. En 2009-2010 esta
distancia sigue siendo considerable, aunque algo menos amplia ya que el promedio para el
resto de los pases mejor en este perodo, as, las nuevas mediciones marcan que Chile
duplica el valor promedio del grupo, y Costa Rica lo supera en 25 puntos.
Adems de la perspectiva agregada que registra el IDB, podemos comparar tambin la
diferenciacin entre la evolucin de los cinco ndices en el perodo considerado. En el Anexo
N 2 se muestran los perfiles de cada pas en trminos del desarrollo relativo de los cinco
ndices. All se puede ver que, en promedio, los ndices de Eficiencia, Mrito y Consistencia
Estructural han tenido mayor avance que los de Capacidad Funcional y Capacidad
integradora. Esto refleja los esfuerzos de los pases por ordenar el gasto y orientarlo en
funcin de objetivos estratgicos, y tambin por establecer las bases de la profesionalizacin
del empleo pblico. Es la gestin del empleo precisamente el subsistema por el que suelen
comenzar estos procesos, impactando directamente en el ndice de mrito, sobre todo en
aquellos casos en que la situacin previa era de predominio de criterios clientelares. Por otro
lado, los desafos para el conjunto de pases siguen siendo la incorporacin de elementos de
flexibilidad en sus sistemas de servicio civil, y una ms plena participacin de los funcionarios
-especialmente los niveles directivos- en las decisiones sobre los recursos humanos a su
cargo.
Volviendo al caso de Per, que es el foco del presente estudio, podemos ver que el perfil de
desarrollo relativo de sus ndices de calidad de servicio civil se centra en los de Mrito, que
llega al 40%, Consistencia Estructural y Capacidad Funcional en alrededor del 30%. Como ya
se ha sealado, es la creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos y de SERVIR como rea
rectora la que impacta ms fuertemente en estos tres ndices, ya que implica un movimiento
desde el predominio clientelar en las decisiones de empleo pblico hacia la orientacin de
las decisiones en funcin de criterios de mrito, flexibiildad y orientacin hacia los objetivos
estratgicos. En una posicin algo menos desarrollada se ven los ndices de Eficiencia (25%) y
Capacidad Integradora (20%), por los desafos an pendientes en la planificacin de las
plantas de personal en funcin de los objetivos organizacionales, y la persistente debilidad
del dilogo con la representacin colectiva de los funcionarios.
Salvando la distancia en trminos de valores absolutos, que es enorme, hay algunos
paralelos interesantes entre el caso chileno y el peruano. Tambin en Chile el mayor avance
se ha dado en el ndice de Mrito, que resulta el mejor valorado, reflejando la sistemtica
implementacin de los concursos tanto en el sistema de Alta Direccin Pblica como en los
niveles jerrquicos inferiores en las instituciones. Siguen los ndices de Eficiencia y
Consistencia Estructural, por la continuada disciplina fiscal y alineacin de objetivos de las
instituciones a partir de la gestin por resultados y de la profesionalizacin de la funcin
directiva. Algo por debajo, aunque por encima de la mitad de la escala, se ubican los ndices
de Capacidad Funcional y Capacidad Integradora. Con relacin al primero, el sistema de

Pgina 59 de 80

seguimiento del rendimiento individual, grupal e institucional ha seguido avanzando, pero


comienza a encontrarse con las etapas ms desafiantes de su desarrollo, para pasar de las
metas formales a una verdadera gestin de los resultados logrados. Con relacin al segundo,
por un lado se ha desarrollado una poltica de mejora de la calidad de vida en el trabajo,
pero por otro lado se han hecho ms conflictivas y enfrentadas las relaciones entre el Estado
empleador y las asociaciones sindicales (Iacoviello y Amaya, 2009).
Por su parte en Amrica Central, quitando el caso de Costa Rica, los pases presentan
desarrollo todava incipiente de los cinco ndices de calidad del servicio civil, pero con un
nfasis algo mayor en trminos de eficiencia y capacidad integradora, una amplia variacin
en el nivel de instalacin de criterios de mrito en las decisiones sobre los recursos
humanos, y los mayores desafos concentrados en la posibilidad de orientar
estratgicamente las reformas, generar incentivos eficaces y desarrollar las condiciones de
flexibilidad en sus sistemas de empleo pblico.
El motor del cambio en las reformas de los pases centroamericanos pasa ms bien por
iniciativas de amplio alcance, ya sea basada en modificaciones normativas o en la
implementacin de sistemas generales de carrera. En Chile y Per, en cambio, ha habido
tambin una reforma legal, pero el fuerte de los cambios, aquellos que han hecho mover la
aguja en las mediciones que presentamos, tienen que ver con la implantacin de buenas
prcticas sobre el segmento directivo, con el consiguiente efecto derrame sobre el resto de
la administracin. En el caso de Chile se ve ya desplegado en seis aos continuados de
implementacin de la nueva norma. En el caso de Per es una instancia muy preliminar ya
que lleva apenas dos aos de existencia el rea rectora, pero es notable en este escaso
tiempo la intensidad y alcance de las prcticas de gestin implementadas.

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CONCLUSIONES
Estado de situacin
En el diagnstico anterior se encontraba al sistema de servicio civil peruano en una situacin
de gran debilidad. Tal como se vea, eso responda a la fragilidad en cada uno de los
subsistemas de la GRH. Se destacaban al menos tres problemas centrales que impactaban en
el resto del sistema. Por un lado estaba la gran dispersin normativa, que se traduca en la
coexistencia de numerosos regmenes laborales, ya sea generales como especiales. Esta
diversidad repercuta en varias de las dimensiones ms importantes del sistema. As, por
ejemplo, generaba una gran heterogeneidad de escalas salariales (produciendo inequidad) y
formas de acceso al empleo pblico (afectando el mrito). Para abordar estos problemas se
haba aprobado la LMEP pero no as la normativa complementaria necesaria para
reglamentarla. As, en los hechos, se contaba con una ley recientemente aprobada pero sin
grandes posibilidades de ser implementada.
Por otro lado, el servicio civil peruano presentaba un fuerte dficit de planificacin
estratgica, directamente asociado a la inexistencia de un organismo rector que fuera capaz
de pensar sistmicamente el sistema, ms all de los lineamientos de administracin general
emanados de la PCM y las directrices financieras establecidas por el MEF. La debilidad en la
planificacin estratgica se vea potenciada, a su vez, por las bajas capacidades de las reas
de RH de las entidades, en las cuales se encontraba descentralizada la funcin.
Por su carcter estructural, ambos problemas impactaban en el conjunto de los subsistemas
de la GRH. Al cuadro de situacin caracterizado por la dbil planificacin, la gran inequidad
salarial, la amplia discrecionalidad en los sistemas de acceso y movilidad, la ausencia de
evaluaciones y actividades de capacitacin, y la falta de dispositivos de gestin del clima
laboral, iba acompaado del tercer problema central: un gran dficit de capacidades tcnicas
e institucionales. La combinacin de todos estos factores era la base de la baja valoracin
recibida por Per en el diagnstico de 2004, ocupando el lugar 17 sobre 21 posibles.
En la actualidad el cuadro de situacin presenta evidentes progresos considerando el
carcter muy reciente que tiene el reinicio de la reforma. En efecto, desde 2008 a esta parte
se han realizado avances en varios de los aspectos que presentaban debilidades.
Por un lado, se cre SERVIR como autoridad rectora del sistema de servicio civil, desde la
cual se est liderando el proceso de cambio. Se trata de un gran avance respecto a la
situacin de 2004 aunque lgicamente aun requiere maduracin. Por otro lado, se han dado
progresos concretos en varios de los subsistemas de gestin de RH.
La gestin del empleo se ha visto fortalecida por la mejor calidad de los reclutamientos y
concursos, as como tambin por una mayor flexibilidad. En este sentido el CGP ha sido
clave, pero los avances no se agotan en l sino que se extienden al rgimen privado y a los
CAS, en especial en lo concerniente a la seleccin por mrito. En paralelo, se percibe que los
cambios de gobierno no significan en s mismos una amenaza para la estabilidad del empleo
pblico, como s ha sucedido en perodos anteriores.

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En lo referente a la gestin del rendimiento, se han dando los primeros pasos para la
reimplantacin progresiva de la cultura de la evaluacin, intentando diluir la resistencia y
temor de los servidores pblicos tras el antecedente de los despidos masivos en los aos 90.
Esta mejora se potencia por el hecho de que se busca que haya una articulacin con el
subsistema de gestin del desarrollo, al detectar brechas de conocimiento para disear las
actividades de capacitacin.
Por su parte, la gestin de las compensaciones contina teniendo debilidades estructurales
pero el pasaje de los SNP a los CAS signific una reduccin de la inequidad relativa y la
eliminacin de una fuente de malestar en los servidores pblicos amparados en aquella
figura.
Finalmente, la accin de los gerentes pblicos en las entidades y la creacin del Tribunal de
Servicio Civil marcan una evolucin en lo que refiere al clima laboral. En el primer caso
porque existe un marcado inters de los gerentes en utilizar la comunicacin interna como
instrumento de adaptacin al proceso de cambio. En el segundo caso porque aspira a
constituirse en una instancia de canalizacin de demandas y resolucin de conflictos en
materia de relaciones laborales.
Estos progresos conviven con tareas aun pendientes. A pesar del avance en los sistemas de
informacin, la planificacin de la GRH contina siendo dbil por la escasa utilizacin de las
herramientas y por la alta rigidez del sistema. Las necesidades organizativas slo
excepcionalmente son el objetivo central que orienta la planificacin. Un segundo tema
pendiente es la persistente inequidad salarial (producto en gran parte de la dispersin
normativa), la cual impacta en el corazn del sistema, sobre todo cuando se est intentando
construir un sistema centrado en el mrito, aprendizaje y vocacin de servicio. En tercer
lugar, se requiere continuar fortaleciendo las capacidades del servicio civil a travs de las
evaluaciones de conocimientos y las actividades de formacin, de forma tal que el proceso
de reforma pueda ser realimentado por recursos humanos ms calificados.
En suma, se han realizado importantes avances en un corto tiempo. Ya no se est en la
situacin de desarticulacin registrada en 2004 sino que se han logrado progresos que
constituyen los cimientos necesarios para una posterior expansin y profundizacin de las
innovaciones.
Anlisis de reas causales
Nos proponemos en esta seccin analizar aquellos factores que explican el nivel de
desarrollo actual del servicio civil peruano y su evolucin reciente, observando aquellos
aspectos que han favorecido y que han dificultado los avances de la profesionalizacin.
Sin dudas el punto de partida del proceso de reforma que actualmente tiene curso en el
Per fue la voluntad poltica de comenzar a revertir la desarticulacin del sistema, reflejada
muy claramente en los diagnsticos regionales al menos desde 2002. La idea de que el
servicio civil peruano era el quinto de la regin pero empezando desde abajo (Nuria
Esparch, comunicacin personal) se convirti en una poderosa sntesis de que era necesario
retomar la reforma tras cinco aos de parlisis. En ese punto, la firma del Tratado de Libre
Comercio con los Estados Unidos abri una ventana de oportunidad para comenzar a

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trabajar al respecto. El resultado fue el paquete del Decretos Legislativos a travs de los
cuales se regulan los diversos aspectos del sistema que se consider prioritarios abordar.
Si bien la legislacin result de gran importancia como marco orientador de la accin, el
proceso tuvo la virtud de ir ms all de lo puramente normativo, logrando plasmar, en la
prctica, lneas de reformas concretas e incrementales. Este carcter concreto y gradualista
permiti conjurar dos peligros latentes. Uno de ellos refiere a la prctica no poco habitual de
encarar reformas estructurales diseando grandes marcos normativos que luego no son
reglamentados y/o puestos en prctica (Iacoviello y Strazza, 2009). En cierto sentido esto es
lo que ocurri con la LMEP y el paquete de leyes complementarias. El segundo peligro
latente es que la reforma fracasara por imponerse una estrategia de implementacin
comprehensiva que el propio servicio civil no pareca estar en condiciones de aplicar. En este
sentido, la reforma del servicio civil siempre es ms difcil cuando se quiere desarrollar una
estrategia global pero se cuenta con bajas capacidades tcnicas. Por ello, fue realmente un
acierto acompaar los Decretos Legislativos con lneas de reforma concretas envueltas en
una estrategia de implementacin gradual.
A raz de lo anterior, el proceso se ancl en tres lneas prioritarias de reforma que, al estar
muy interrelacionadas entre s, conforman una suerte de tringulo en cuyo interior se
ubica el sistema de GRH, y hacia el cual permearon los progresos impulsados desde los
vrtices. Uno de estos vrtices es el paquete de instrumentos normativos que se aprob
para retomar la reforma y suplir la falta de reglamentacin de la LMEP. Fue a travs de estas
normas que el Poder Ejecutivo estableci las prioridades de la reforma, evitando caer en
proyectos demasiado ambiciosos imposibles de ser implementados con grados razonables
de efectividad. El segundo vrtice del proceso es la creacin de SERVIR como instancia de
autoridad encargada de regir el sistema de servicio civil y liderar la reforma desde una
perspectiva de largo plazo y estratgicamente coherente. Finalmente, el tercer vrtice est
representado por el Cuerpo de Gerentes Pblicos, cuya misin es liderar en las entidades
pblicas el proceso de cambio y hacer que las cosas establecidas por la normativa y por
SERVIR efectivamente se lleven a cabo.
La base normativa constituida por el paquete de Decretos Legislativos constituy en s
mismo un avance al confirmar la aplicabilidad de los principios rectores de la LMEP y
comenzar a ordenar la dispersin normativa antes vigente. Pero adems posibilit que el
segundo y tercer vrtice de la reforma permearan hacia el conjunto del sistema de GRH,
generando los progresos identificados en cada uno de los subsistemas. Bsicamente, como
se mostr en las secciones anteriores, la creacin de SERVIR se tradujo en el fortalecimiento
de la funcin de organizacin de recursos humanos y en aquellos subsistemas donde
impuls iniciativas concretas de mejora (planificacin, gestin del empleo, gestin del
rendimiento). Por su parte, la creacin del CGP trajo aparejados progresos en todos los
subsistemas de la GRH, elevando el nivel respecto a 2004 y erigindose como un ncleo de
buenas prcticas posibles de replicar o extender hacia otros regmenes laborales y
entidades del sector pblico. A la vez, el CGP permiti comenzar a dotar de mayores
capacidades de gestin al sistema, favoreciendo la retroalimentacin del proceso de cambio
y la generacin de mejores condiciones para ir en busca de nuevos objetivos.

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Sin embargo, a pesar de sus logros, el proceso es aun muy reciente. Y dado que las reformas
estructurales del servicio civil son tpicamente procesos de largo plazo, su sostenibilidad es
siempre un punto crtico. En tal sentido, en lo inmediato surgen dos desafos. El primero
tiene que ver con qu respaldo poltico tendr la reforma tras el recambio presidencial de
fines de 2011. Eso resultar clave para determinar su continuidad o no, y en tal caso su
direccionalidad. Si bien la reforma del servicio civil ha formado parte de la agenda de todos
los gobiernos peruanos desde la dcada del 90, se ha podido comprobar que eso no siempre
se ha plasmado en acciones concretas y sostenidas.
Ahora bien, de existir voluntad poltica para continuar con la reforma, el segundo desafo
alude a la consistencia de la estrategia de implementacin en funcin de los objetivos
propuestos. Ms all de cules estos sean, sin lugar a dudas el proceso requerir de un rol
muy activo por parte de SERVIR para generar contenido estratgico y articular la accin del
conjunto de actores relevantes del sistema. El otro papel clave en el proceso ser para los
gerentes pblicos, en tanto punta de lanza de la reforma en las entidades pblicas y fuente
de altas capacidades de gestin.
RECOMENDACIONES
En el diagnstico que presentamos se ponen evidencia los avances realizados en el servicio
civil peruano en cortsimo tiempo, ya que recin en 2008 se reactivaron los esfuerzos de
profesionalizacin del empleo pblico. Estos avances se lograron a partir de una opcin de
poltica centrada en el fortalecimiento de la institucionalidad del servicio civil con la creacin
de SERVIR, y la profesionalizacin del segmento directivo del empleo pblico con el Cuerpo
de Gerentes Pblicos. La va para su concrecin, como ya hemos sealado, fue el dictado de
un paquete de decretos legislativos alineados con los mandatos de la LMEP.
La mejora en la performance del servicio civil no surge en el caso peruano de una reforma
normativa: de hecho la ley vigente fue emitida poco antes del diagnstico anterior, y al tener
tan pocas perspectivas de implementacin inmediata fue valorada como poco significativa
en aquella evaluacin. Bajo los principios de la misma ley marco, y sin el dictado de las leyes
especficas que en el texto se prevean, a travs de decretos legislativos se lograron instalar
prcticas concretas de gestin de recursos humanos que estn plenamente alineadas con los
mandatos de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
Si bien la situacin ideal es la implementacin de buenas prcticas blindadas legalmente a
partir de normas del ms alto nivel debidamente reglamentadas, la economa poltica de la
reforma dej como ventana de oportunidad esta alternativa. Dada la situacin, nos parece
ms relevante anclar los prximos pasos en los avances ya logrados fortaleciendo las
prcticas concretas de gestin (incorporacin por mrito, seguimiento del desempeo de los
gerentes, evaluacin de brechas de competencias, planificacin de la formacin), ms que
en la produccin de normativa que las ampare.
Queda pendiente el dictado de las cinco leyes especficas que dispone la LMEP, cuyos
proyectos fueron encomendados recientemente a SERVIR. Sin quitarle importancia a la
regulacin formal de los distintos aspectos previstos en la Ley, nos parece fundamental que
la agencia siga sosteniendo los procesos de innovacin de la gestin de recursos humanos.

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La primera recomendacin es, sin desmerecer los avances normativos que pudieran lograrse
para dar mayor legitimidad al proceso, que se siga priorizando la implementacin de
prcticas de gestin tcnicamente slidas, y alineadas con los principios de mrito y
flexibilidad establecidos en la CIFP.
Otro aspecto saliente del proceso de profesionalizacin en Per es el hecho de haber
apostado muy fuertemente al trabajo sobre el segmento directivo. No se trata de una
reforma de amplio alcance en trminos del total del empleo pblico, sino focalizada en el
nivel ms alto de decisin en el Estado.
El Cuerpo de Gerentes Pblicos ha sido el laboratorio donde se han probado y ajustado las
estrategias de reclutamiento, seleccin y seguimiento del desempeo diseadas por el
equipo tcnico de SERVIR. En este sentido ha sido un paso fundamental en la instalacin de
prcticas virtuosas en la gestin de recursos humanos: se trata de una isla, pero es una isla
transversal a todo el estado peruano (Cortzar Velarde, comunicacin personal).
Sin embargo, se trata de una iniciativa todava incipiente y numricamente poco significativa
en el contexto del empleo pblico total. Por eso resulta crucial que el Cuerpo de Gerentes
Pblicos pase la prueba cida del cambio de gestin, ya que solo con la continuidad del
reclutamiento, que permita reunir una masa crtica considerable como podra ser el target
establecido de 350 gerentes- podr revelar todo su potencial como agente de cambio en el
estado peruano.
La segunda recomendacin es, entonces, trabajar fuertemente en los acuerdos
interpartidarios que permitan legitimar el Cuerpo de Gerentes Pblicos ante un posible
cambio de signo poltico del gobierno.
Hasta ahora, la estrategia focalizada en el segmento directivo y en el diseo de herramientas
y metodologas slidas ha absorbido la energa del equipo tcnico de SERVIR en sus primeros
tres aos de trabajo. Con todos los avances ya sealados, los desafos son enormes para
lograr generalizar las buenas prcticas sobre una poblacin ms amplia del empleo pblico
peruano. Estos desafos no pueden encararse desde un rea central exclusivamente, por ms
slida y preparada que sea su dotacin.
Se ha trabajado de manera incipiente en la formacin de una red de reas de recursos
humanos, y la sola existencia de SERVIR ya implica un respaldo notable con respecto a la
situacin previa. Pero queda mucho por trabajar para lograr la efectiva bajada de los
lineamientos estratgicos de manera efectiva a toda la administracin a travs de unidades
descentralizadas slidamente estructuradas y dotadas de las competencias necesarias para
la implementacin de las polticas de recursos humanos.
La tercera recomendacin es, por lo tanto, establecer una estrategia de fortalecimiento de
las reas de recursos humanos de las instituciones, que permita implementar el esquema de
centralizacin del diseo de la poltica de recursos humanos en SERVIR y su
descentralizacin operativa en las instituciones.

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TABLA DE SNTESIS

Contexto

Marco legal

Situacin diciembre 2004

Situacin diciembre 2010

- Tras la crisis poltica originada por la renuncia de Fujimori, asume la


presidencia Alejandro Toledo (2001-2006).
- Luego del crecimiento de los aos 90, se advierte en 2004 un freno
al crecimiento econmico. En ese contexto se negocia la firma de
TLC con Tailandia (2005).
- En respuesta a las movilizaciones de sectores sociales se declara el
estado de emergencia.
- Existen sospechas de corrupcin que recaen sobre el entorno
familiar del presidente.
- En cuanto a la modernizacin del Estado, la dispersin normativa y
desestructuracin general del servicio civil, reflejados en diversos
diagnsticos, promueven el reinicio del proceso.

- Se inicia el ao final de la presidencia de Alan Garca (2006-2011) en un clima


de estabilidad poltica.
- Se transita una etapa de solidez macroeconmica como resultado del
incremento del comercio exterior y la prudencia fiscal.
- A nivel social se registra una importante baja del nivel de pobreza pero sin
modificar la estructura social. Persisten ciertos niveles de conflictividad por
parte de sectores postergados.
- La reforma del servicio civil impulsada a travs de los DLegs comienza a
traducirse en avances concretos respecto a la situacin de 2004, y stos sientan
las bases para la continuidad de la estrategia incrementalista.

- Se registra una gran dispersin normativa que se traduce en


numerosos regmenes laborales.
- Ante esto se dicta la LMEP pero hay falta de consenso poltico para
aprobar las cinco leyes complementarias.

- Contina la dispersin normativa en numerosos regmenes laborales (se


agrega el rgimen especial CGP y los CAS suplantan a los SNP).
- En el marco de las atribuciones legislativas delegadas en el poder ejecutivo, se
aprueban DLegs especficos para abordar diversos aspectos del sistema de
servicio civil (entidad rectora, alta gerencia pblica, capacitacin, etc.).
- Existe mandato legislativo de aprobar las cinco leyes complementarias de la
LMEP.

- Este subsistema es dbil a consecuencia de la falta de una


institucin rectora.
Anlisis organizativo - Las funciones estn descentralizadas en las entidades, y el PCM y el
de la funcin recursos MEF establecen lineamientos centrales en materia de administracin
humanos
y gasto en personal.
- Las oficinas de personal tienen bajas capacidades generales.

Planificacin

- El subsistema es uno de lo ms dbiles.


- La planificacin est centrada en la gestin presupuestaria bajo un
marco de restriccin que genera negociaciones oportunistas y puja

- Hay una clara mejora en el subsistema producto de la creacin de SERVIR


como entidad rectora.
- Se produce un proceso de descentralizacin a nivel subnacional.
- La funcin de organizacin de recursos humanos se da en un marco de
interaccin entre SERVIR, la PCM y el MEF.

- Se mantiene, en general, la dbil planificacin y la rigidez del sistema (falta de


sinceramiento de los CAP, prohibiciones presupuestarias, etc.).
- Se busca atenuar la rigidez a travs del rgimen laboral privado y los CAS.

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Organizacin del
trabajo

Gestin del empleo

Gestin del
Rendimiento

presupuestaria entre reas.


- A su vez, las prohibiciones presupuestarias generan rigidez y
obstaculizan la planificacin de acuerdo a las necesidades
organizativas.
- Se carece de sistemas de informacin que sirvan de base para la
toma de decisiones.

- Hay intentos por parte de SERVIR y del MEF de construir sistemas de


informacin de recursos humanos, aunque con potenciales superposiciones.
- Se dan mejores perspectivas de profesionalizacin como base de una mejor
planificacin.

- El subsistema presenta importantes falencias, ya que si bien est


definido, en la prctica no es utilizado.
- Esto se refleja en el no uso de las herramientas de definicin de
perfiles de puestos y postulantes.
- La excesiva rigidez incentiva el uso muy extendido de los SNP.

- Se mantiene la debilidad del subsistema puesto que las herramientas


disponibles para la definicin de perfiles de puestos y postulantes (ROF, MOF y
Manual de Descripcin de Cargos) estn muy desactualizados.
- Existe la intencin de promover el uso de estas herramientas, previa
actualizacin.
- La clara definicin de perfiles de puestos y postulantes en el CGP acta como
una buena prctica para el resto del sistema.

- Est generalizada la prctica clientelista en el acceso a la


administracin pblica.
- Prcticamente no existen los concursos, y los que se realizan no
garantizan el mrito y la transparencia.
- Las competencias no son un criterio de seleccin.
- Falta de polticas de movilidad.
- La desvinculacin depende mucho del rgimen laboral en que se
reporte y de los ciclos polticos.
- Existe un intento de reversin mediante el nuevo marco legal y los
proyectos de ley sobre el tema.

- El subsistema presenta importantes avances respecto a la situacin previa.


- Mejora en el grado de apertura y difusin del reclutamiento abierto, en
especial a partir del CGP.
- Los procesos de seleccin del CGP son meritocrticos y transparentes.
- Mejoras relativas en la seleccin meritocrtica de los DL728 y CAS.
- Hay percepcin general de reduccin de la discrecionalidad y el clientelismo.
- La transversalidad del CGP introdujo mayor flexibilidad al sistema.
- Se percibe una mejora de la estabilidad, incluso tras el cambio de gobierno.
- Sin embargo, la movilidad general se sigue produciendo a partir de
negociaciones particularistas que suelen no toman en cuenta las necesidades
organizativas. (Una excepcin es el CGP.)

- El subsistema es muy dbil.


- Normativamente se contempla la evaluacin de desempeo pero
en la prctica sta no se lleva a cabo en la gran mayora de los casos.
- En las oportunidades en que la evaluacin se realiza, su nica
finalidad es determinar mejoras salariales (aunque stas no influyen
en el pago por planilla).

- El subsistema presenta avances a partir de la aprobacin del DL1025, en el


cual se establece que los objetivos de la evaluacin son identificar los aportes
individuales al rendimiento colectivo y la deteccin de necesidades de
capacitacin.
- Se crea el Fondo de Fortalecimiento del Capital Humano.
- Con este ltimo objetivo, se realiza una experiencia piloto en SNIP.
- La creacin del CGP supone un fuerte impulso a la evaluacin del
rendimiento.
- Una debilidad que se mantiene es que no se formulan objetivos de

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desempeo contra los cuales evaluar. En este sentido, el Convenio de


Asignacin del Gerente es un paso adelante.

Gestin de la
Compensacin

Gestin del
Desarrollo

Gestin de las
Relaciones Humanas
y Sociales

- El subsistema tiene una muy baja coherencia estratgica.


- La coexistencia de mltiples escalas remunerativas genera alta
inequidad interna en todos los regmenes laborales generales.
- La disparidad salarial se profundiza por los conceptos no
remunerativos (CAFAE y otros), los cuales a su vez impactan
negativamente en el clculo pensionario.
- Los salarios tienen baja competitividad externa, en especial en la
carrera administrativa.
- Gran debilidad en la informacin.
- Problemas de sustentabilidad del sistema de pensiones.

- La coherencia estratgica del subsistema continua siendo muy baja.


- En todos los regmenes generales se mantiene la inequidad interna por los
motivos ya sealados.
- Escasa competitividad externa fundamentalmente debido al congelamiento
salarial. Los aumentos otorgados se canalizan a travs de los conceptos no
remunerativos, generando mayor inequidad.
- No hay incentivos monetarios para lograr esfuerzo, alto rendimiento y
aprendizaje.
- Hay contradiccin normativa (DL276 y DS 051-91-PCM).
- Las mejoras en este subsistema se vinculan al ordenamiento financiero y
presupuestario en general, la reduccin de la inequidad relativa con el pasaje
de SNP y CAS, y la estructuracin de la escala salarial del CGP.

- El subsistema evidencia debilidades que se expresan en la ausencia


de planes de desarrollo y de carreras horizontales.
- Ante esto, los ascensos en la carrera administrativa se dan a travs
de la designacin por parte de los jefes intermedios y autoridades
superiores.
- A su vez, no existe una oferta sistematizada de capacitacin y se
evidencia una desinstitucionalizacin de la funcin de formacin.

- El subsistema presenta avances a partir de la aprobacin del DL1025.


- En la prctica, se reimpulsa la elaboracin por parte de las entidades de los
Planes de Desarrollo de Personas (PDP).
- Hay preocupacin por establecer conexin entre las evaluaciones de
desempeo y las necesidades de formacin.
- La planificacin de la capacitacin busca considerar el impacto en los usuarios.
- Sin embargo aun es necesario que esta visin se traduzca en prcticas
sistematizadas que logren permear en el conjunto de la administracin pblica.

- Este subsistema presenta debilidades derivadas de la inexistencia


de polticas de clima organizacional y de comunicacin.
- A su vez, prevalecen los mecanismos informales de negociacin.
- Se registra un nivel conflicto sindical en aumento pero sin alcanzar
un grado excesivo.

- El subsistema muestra progresos en lo referente a la gestin del clima laboral


a raz, por un lado, del inters de los gerentes pblicos de utilizar la
comunicacin como herramienta de adaptacin al cambio y, por el otro, como
consecuencia de la creacin del Tribunal de SC.
- Sin embargo, no se advierten significativos cambios en lo que hace al peso y
relacin con los actores sindicales, ms all de ciertas dinmicas puntuales.

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FICHA TCNICA DEL INFORME

Fecha de finalizacin del informe

Fecha del diagnstico anterior: 2004


Fecha de la revisin: Diciembre 2010

Consultores

Coordinacin: Mercedes Iacoviello


Equipo de trabajo: Luciano Strazza - Yanina Azzolina

Fuentes de obtencin de la informacin

Documentos
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contratacin de personal en el Estado. Revista de Aniversario de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Lima. Per.
SERVIR (2010) El servicio civil peruano: antecedentes, marco normativo actual y desafos
para la reforma. Gerencia de Polticas de Gestin de Recursos Humanos. Autoridad
Nacional de Servicio Civil SERVIR. Gobierno de Per. Noviembre.
SERVIR (2010) Diagnstico de Conocimientos SNIP. Autoridad Nacional del Servicio Civil
- SERVIR. Presidencia del Consejo de Ministros - PCM. Gobierno de Per.

Pgina 71 de 80

SERVIR (2010b) Cuerpo de Gerentes Pblicos: Valoracin de Puestos de Trabajo y Escala


Remunerativa. Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR. Presidencia del Consejo de
Ministros PCM. Lima, Per.
SERVIR (2010c) Bono de desempeo del Ministerio del Interior. Autoridad Nacional del
Servicio Civil SERVIR. Presidencia del Consejo de Ministros PCM. Lima, Per.
SERVIR (2010d) 36 preguntas y respuestas sobre la creacin de SERVIR y el nuevo servicio
civil. Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR. Presidencia del Consejo de Ministros
PCM. Lima, Per.
SERVIR (2010e) Diagnstico de conocimientos de los encargados de las contrataciones
pblicas, Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR. Presidencia del Consejo de
Ministros - PCM. Gobierno de Per.
SERVIR (s/f) Anlisis y sistematizacin de postgrados en asuntos pblicos en Lima y 8
departamentos. Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR. Presidencia del Consejo de
Ministros PCM. Lima, Per.
USAID (2005) En el Camino de la Reforma del Empleo Pblico. Congreso de la Repblica y
Programa Pro-Descentralizacin USAID, Lima, Per.
Villavicencio Ros (2010) La libertad sindical en el Per: fundamentos, alcances y
regulacin, Organizacin Internacional del Trabajo y Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima: PLADES. Disponible en www.oit.org.pe

Normativa
- Constitucin de la Repblica 1979 derogada.
- Constitucin de la Repblica 1993.
- Ley N 4916: Ley del Empleo Particular derogado por el DLeg 728.
- Ley N 23536: Ley que establece las normas generales que regulan el trabajo y la carrera
de los profesionales de la salud; y su reglamento.
- Ley N 23733: Ley Universitaria.
- Ley N 24029: Ley del Profesorado.
- Ley N 26507: Declaran en disolucin al Instituto Nacional de Administracin Pblica
- Ley N 26404: Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 1995.
- Ley N 26771: Establecen prohibicin de ejercer la facultad de nombramiento y
contratacin de personal en el sector pblico, en casos de parentesco.
- Ley N 27170: Ley del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del
Estado.
- Ley N 27487: Ley que deroga el Decreto Ley N 26093 y autoriza la conformacin de
comisiones encargadas de revisar los ceses colectivos en el Sector Pblico.
- Ley N 27452: Ley que dispone la creacin de la Comisin Especial encargada de la
revisin de los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado sometidas a
procesos de promocin de la inversin privada.

Pgina 72 de 80

- Ley N 27588: Ley que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y


servidores pblicos, as como de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier
modalidad contractual.
- Ley N 27658: Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.
- Ley N 27783: Ley de Bases de la Descentralizacin.
- Ley N 27803: Ley que implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones
creadas por las Leyes N 27452 y N 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos
efectuados en las Empresas del Estado sujetas a Procesos de Promocin de la Inversin
Privada y en las entidades del Sector Pblico y Gobiernos Locales.
- Ley N 27815: Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
- Ley N 27867: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
- Ley N 28024: Ley que regula la gestin de intereses en la administracin pblica.
- Ley N 27972: Ley Orgnica de Municipalidades.
- Ley N 28175: Ley Marco del Empleo Pblico.
- Ley N 28411: Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
- Ley N 28561: Ley que regula el trabajo de los tcnicos y auxiliares asistenciales de salud.
- Ley N 29062: Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la carrera pblica
magisterial.
- Ley N 29158: Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
- Ley N 29062: Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la carrera pblica
magisterial.
- Decreto Ley N 26093: Disponen que los titulares de los Ministerios y de las Instituciones
Pblicas Descentralizadas debern cumplir con efectuar semestralmente programas de
evaluacin de personal derogado por la Ley N 27487.
- Decreto Ley N 25650: Crean el Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Pblico.
- Decreto Ley N 25986: Aprueban la Ley de Presupuesto del Gobierno Central.
- Decreto Legislativo N 11377: Estatuto y Escalafn del Servicio Civil derogado por el
DLeg 276.
- Decreto Legislativo N 276: Ley de Bases de la Carrera Administrativa; y su reglamento
- Decreto Legislativo N 728: Ley de Fomento del Empleo.
- Decreto Legislativo N 1023: Crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del
sistema administrativo de gestin de recursos humanos.
- Decreto Legislativo N 1024: Crea y regula el cuerpo de gerentes pblicos.
- Decreto Legislativo N 1025: Aprueba normas de capacitacin y rendimiento para el
sector pblico.
- Decreto Legislativo N 1026: Establece un rgimen especial facultativo para los gobiernos
regionales y locales que deseen implementar procesos de modernizacin institucional
integral.
- Decreto Legislativo N 1057: Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de
Servicios.
- Decreto Supremo N 005-90-PCM: Reglamento de la Carrera Administrativa.
- Decreto Supremo N 067-92-EF: Precisan los mecanismos para la utilizacin de los
recursos del Fondo de Asistencia y Estmulo.
- Decreto Supremo N 025-93-PCM: Amplan mbito de aplicacin del beneficio establecido
en el DS N 067-92-EF a los trabajadores del Sector Pblico en cuyos organismos se haya
culminado el proceso de reorganizacin.

Pgina 73 de 80

- Decreto Supremo N 004-2001-TR: Constituyen Comisin Multisectorial encargada de


estudiar y elaborar un informe sobre la situacin del personal de la administracin pblica
central.
- Decreto Supremo N 110-2001-EF: Precisan que incentivos y/o entregas, programas o
actividades de bienestar aprobados en el marco del DS N 005-90-PCM no tienen
naturaleza remunerativa.
- Decreto Supremo N 170-2001-EF: Precisan que incentivos, entregas, programas o
actividades de bienestar otorgados por el CAFAE estn comprendidos en el DS N 122-94EF.
- Decreto Supremo N 075-2008-PCM: Reglamento del Decreto Legislativo N 1057, que
regula el rgimen especial de contratacin administrativa de servicios.
- Decreto Supremo N 030-2009-PCM: Aprueba el Reglamento del Rgimen Laboral de los
Gerentes Pblicos creado por el Decreto Legislativo N 1024.
- Decreto Supremo N 008-2010-PCM: Aprueba el Reglamento del Tribunal del Servicio
Civil.
- Decreto Supremo N 009-2010-PCM: Aprueban el Reglamento del Decreto Legislativo N
1025 sobre Normas de Capacitacin y Rendimiento para el Sector Pblico.
Ley N 29626. De Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2011. 9-12-2010.
Entrevistas
Las entrevistas fueron administradas entre el 6 y 9 de diciembre por Mercedes Iacoviello y
Yanina Azzolina.
Nombre y Apellido
Guillermo Casafranca

Cargo
Gerente de Administracin

Institucin
Ministerio de Justica

Jos Mamn Castro

Director de Abastecimiento y Servicios

Ministerio de Justicia

Araceli Rita Basurco

Secretaria General

Ministerio de Justicia

Andrs Corrales

Gerente de Desarrollo del Cuerpo de


Gerentes Pblicos
Gerente Desarrollo Institucional del Sistema

SERVIR

Gerente de Desarrollo de Capacidades y de


Rendimiento y de Polticas de Gestin de RH
Secretaria de Gestin Pblica de la
Presidencia del Consejo de Ministros
Presidente (y miembro Consejo Directivo
SERVIR)
Abogado Acadmico

SERVIR

Sistemas de Informacin

Direccin General
Presupuesto - MEF
Direccin General de
Presupuesto MEF
Direccin de Monitoreo y

Ricardo Matallana
Jorge Arrunategui
Nilda Rojas
Juan Carlos Corts
Juan Carlos Morn
Urbina
Moiss Salvatierra
Juan Pea Vera

Director de Normatividad

Vlado Castaeda

Director

SERVIR

Secretara de la Gestin
Pblica - PCM
CiudadAnos al Da
Estudio Echecopar

Pgina 74 de 80

Gonzales

Evaluacin de Impacto
Social - MIMDES

Talleres
Los talleres se realizaron el da 7 de diciembre y fueron coordinados por Mercedes Iacoviello
Taller Actores Externos e Internos
Nombre y Apellido

Cargo

Institucin

Jorge Arruntegui

Gerente

SERVIR

Andrs Corrales

Gerente

SERVIR

Orietta Rodriguez

Oficial de Programa

Embajada de Canad

Cesar Janto

Secretario General

Sindicato Trabajadores MTC

Winston Hudman Henriquez

Secretario General

Sindicato CITE

Mayn Ugarte

Coordinadora

Pontificia Universidad Catlica

Cecilia Blondet

Directora

PROETICA

Juan Castillo

Asesor Principal

GTZ - Alemania

Ramn Perez Prieto

Director

CEPLAN

Rosa Daz Daz

Especialista Sec. Sociales

CEPLAN

Marcelo Cedamanos

Gerente General y Secretario del


Consejo Directivo

SERVIR

Taller - Jefes de las Oficinas de Recursos Humanos


Nombre y Apellido

Cargo

Institucin

Vernica Peralta Rondan

Jefa de RH

Miguel A. Vzquez Bertini

Director General RH

Nlida Robles Sifuentes

Adm. Personal

Carmen Rosa Moreno Reyes

Adm. Personal

Livia Quiroz Cornejo

Adm. Personal

Julio A. Salas Bacalla

Jefe RH

Organismo Superior de la
Inversin en Energa y Minera
(OSINERGMIN )
Ministerio de la Mujer y el
Desarrollo Social (MIMDES)
UGEL 03 Ministerio de
Educacin
UGEL 03 Ministerio de
Educacin
UGEL 03 Ministerio de
Educacin
Universidad Nacional Mayor
de San Marcos (U.N.M.S.M)

Pgina 75 de 80

German Maravi Mustto

Subgerente RH

Municipalidad de La Victoria

Andrs Quispe Quispe

Asesor Laboral

Municipalidad de Lince

Walter Avilla Alberco

Jefe de RH

Ministerio de Cultura

Jorge Rodriguez Huamani

Jefe de Unidad de RH

Ministerio de Salud

Guillermo Parra Casas

Jefe de Beneficios Sociales

Ministerio de Agricultura

Sitios web consultados


Gobierno de Per

www.peru.gob.pe

Presidencia del Consejo de http://www.pcm.gob.pe/index.htm


Ministros
Secretara de la Gestin
http://sgp.pcm.gob.pe/
Pblica
Ministerio de Trabajo
http://www.mintra.gob.pe/
Ministerio de Economa

http://www.mef.gob.pe/

Autoridad Nacional del


Servicio Civil
Boletn Oficial y Normas
Legales
Congreso de Per

http://www.servir.gob.pe/

Sistema Peruano de
informacin jurdica
Portal Ciudadanos al da

http://www.minjus.gob.pe/spij/

Prensa escrita de Per

http://www.prensaescrita.com/america/peru.php

Central Unitaria de
Trabajadores del Per
Confederacin Nacional
de Trabajadores Estatales
DataGov

http://cut-peru.blogspot.com/2010/05/congreso-de-la-republica-ycgtp-cte.html
http://www.cteperu.org/

http://www.elperuano.pe/Edicion/
http://www.congreso.gob.pe/ntley/default.asp

http://www.ciudadanosaldia.org/

http://www.iadb.org/datagob/home_esp.html

Abreviaturas
BDP
BDSP
BID
CAFAE

Banco de Datos Preliminar


Banco de Datos de Servidores Pblicos
Banco Interamericano de Desarrollo (institucin)
Comit de Administracin del Fondo de Asistencia y Estmulo (concepto remunerativo)

Pgina 76 de 80

CAP
CAS
CEDLAS
CEPLAN
CIFP
CITE
CGP
CGTP
CONASEV
COSEP
CTE
CTS
DL
DLeg
DS
ESAP
ESSALUD
FF.AA
GRH
INAP
LOPE
LMEP
MEF
MGRH
MOF
MPC
MTPE
OEC
OIT
ONAP
PAP
PBI
PCM
PDP
PNUD
RH
RM
RNPSC
ROF
SERVIR
SC
SNP
SUNAT
SUTEP
TLC

Cuadro de Asignacin de Personal (instrumento administrativo)


Contrato Administrativo de Servicios (modalidad contractual)
Centro de Estudios Laborales y Sociales
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica
Confederacin Intersectorial de Trabajadores Estatales (institucin)
Cuerpo de Gerentes Pblicos
Confederacin General de Trabajadores del Per (institucin)
Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (institucin)
Consejo Superior del Empleo Pblico (institucin)
Confederacin Nacional de Trabajadores Estatales (institucin)
Compensacin por Tiempo de Servicio (beneficio remunerativo)
Decreto Ley (norma jurdica)
Decreto Legislativo (norma jurdica)
Decreto Supremo (norma jurdica)
Escuela Superior de Administracin Pblica (institucin)
Seguro Social de Salud (institucin)
Fuerzas Armadas
Gestin Recursos Humanos
Instituto Nacional de Administracin Pblica (institucin)
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (norma jurdica)
Ley Marco del Empleo Pblico (norma jurdica)
Ministerio de Economa y Finanzas (institucin)
Mdulo para la Gestin de los Recursos Humanos
Manual de Organizacin y Funciones (instrumento administrativo)
Manual de Perfiles de Competencias
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (institucin)
rganos encargados de Contrataciones del Estado
Organizacin Internacional del Trabajo
Oficina Nacional de Personal
Presupuesto Analtico de Personal (instrumento administrativo)
Producto Bruto Interno (indicador)
Presidencia del Consejo de Ministros (institucin)
Planes de Desarrollo de las Personas al Servicio del Estado
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (institucin)
Recursos Humanos
Resolucin Ministerial (norma jurdica)
Registro Nacional de Personas del Servicio Civil
Reglamento de Organizacin y Funciones (instrumento administrativo)
Autoridad Nacional del Servicio Civil (institucin)
Servicio Civil
Servicios No Personales (modalidad contractual)
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (institucin)
Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin de Per (institucin)
Tratado de Libre Comercio (acuerdo comercial)

Pgina 77 de 80

INDICES

1.1

Consistencia
Estructural

1.2

Consistencia
Estructural

1.3

Eficiencia

Las previsiones de la planificacin de personal se desprenden


ordinariamente de prioridades y orientaciones estratgicas de la
organizacin. El grado de adecuacin entre unas y otras es
ordinariamente alto.
Los sistemas de informacin sobre el personal permiten un
conocimiento razonable de las disponibilidades cuantitativas y
cualitativas de RRHH existentes y previsibles en el futuro, en los
diferentes mbitos organizativos y unidades.
No existen, en general, excedentes o dficits de personal
significativos

1.4

Eficiencia

El coste global de las plantillas pblicas se sita dentro de parmetros


razonables y compatibles con la economa del pas

1.5

Capacidad
Funcional

La tecnificacin de las dotaciones es la adecuada a un entorno de


sociedad del conocimiento. Hay un peso significativo del trabajo
cualificado en la composicin de las plantillas

11

1.6

Consistencia
Estructural

13

2.1.

Capacidad
Funcional

17

2.2.

Consistencia
Estructural

20

2.3.

Capacidad
Funcional

24

3.1

Mrito

25

3.2

Mrito

29

3.3

Capacidad
Funcional

La seleccin se basa en la existencia de perfiles de competencias (v.


glosario) de los ocupantes de los puestos que deben ser cubiertos.

35

3.4

Capacidad
Funcional

Los mecanismos de movilidad, funcional y geogrfica, permiten


responder con flexibilidad a las necesidades de redistribucin de
efectivos.

38

3.5

Mrito

40

3.6

Capacidad
Funcional

42

4.1

Capacidad
Funcional

45

4.2

Capacidad
Funcional

Longo 2002

Longo-Iacoviello
2010

4. Gestin del
Rendimiento

3. Gestin del Empleo

2. Organizacin
del Trabajo

1.Planificacin

Subsistemas

Anexo N 1 Seleccin de Puntos Crticos

PUNTOS CRTICOS

Las polticas, decisiones y prcticas de personal, en cada una de las


reas de la GRH, obedecen a intenciones conscientemente
prefiguradas en un proceso de planificacin.
El diseo de los puestos obedece a criterios de gestin, ms que a
consideraciones legales o acuerdos colectivos. El marco legal y los
convenios laborales se limitan a establecer un marco amplio, dentro
del cual el trabajo se organiza con arreglo a las necesidades
organizativas.
La clasificacin y jerarquizacin de los puestos responde a criterios
racionales y adaptados a cada entorno organizativo
Los perfiles incluyen la seleccin de las competencias que en cada
caso se consideran clave para el xito en el desempeo del titular del
puesto.
El reclutamiento para la provisin de los puestos de trabajo es
abierto, de derecho y de hecho, a todos los candidatos que renan
los requisitos exigidos. stos se establecen por razones de idoneidad,
tcnicamente apreciadas, y no arbitrariamente.
Existen los procedimientos y mecanismos de garanta necesarios para
evitar la arbitrariedad, la politizacin y las prcticas de patronazgo o
clientelismo, a lo largo de todo el proceso de incorporacin.

No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectando a


puestos de trabajo de carcter profesional, se deban a meras razones
de cambio del color poltico de los gobiernos.
Existe la posibilidad de rescindir la relacin de empleo por razones
tcnicas, econmicas u organizativas objetivamente acreditadas, que
obliguen a la amortizacin de puestos de trabajo.
La direccin define ordinariamente pautas o estndares de
rendimiento esperado de las personas, acordes con las prioridades y
estrategia de la organizacin. En consecuencia, los empleados
conocen los aspectos de su contribucin por los que sern
especficamente valorados.
A lo largo del ciclo de gestin, la direccin sigue, observa y apoya
activamente las mejoras del rendimiento de las personas,
suministrando recursos o removiendo obstculos cuando es
necesario.

2004

2010

Longo 2002

Longo-Iacoviello
2010

8.Organizacin
Funcin RH

7. Gestin de RL y Sociales

6. Gestin del Desarrollo

5. Gestin de la Compensacin

Subsistemas

Pgina 78 de 80

INDICES

46

4.3

Capacidad
Funcional

54

5.1

Capacidad
Funcional

La estructura de retribuciones es adecuada para atraer, motivar y


retener a las personas dotadas con las competencias necesarias, en
los diferentes tipos de puestos que la organizacin precisa.

57

5.2

Eficiencia

Los costes salariales no son excesivos, en relacin con los de


mercado, en ningn sector o nivel de puestos.

58

5.3

Capacidad
Funcional

59

5.4

Consistencia
Estructural

67

6.1

Capacidad
Funcional

70

6.2

Capacidad
Funcional

72

6.3

Capacidad
Funcional

75

6.4

Consistencia
Estructural

76

6.5

Eficiencia

77

7.1

Capacidad
Integradora

81

7.2

Capacidad
Integradora

84

7.3

Capacidad
Integradora

86

7.4

Capacidad
Integradora

92

8.1

Consistencia
Estructural

Las relaciones laborales se orientan, habitual y preferentemente, a la


transaccin y concertacin, y no a la confrontacin ni a la
descalificacin del adversario.
El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por el nmero de
conflictos ni por los efectos de los mismos o por la contundencia de
los medios utilizados.
Los directivos se responsabilizan y ejercen adecuadamente sus
responsabilidades como gestores de las personas adscritas a su
esfera de autoridad formal.

8.2

Consistencia
Estructural

Los servicios centrales responsables del sistema de SC son percibidos


por el resto de la organizacin como una instancia que aporta valor al
logro de los objetivos comunes.

93

PUNTOS CRTICOS

El rendimiento de las personas es evaluado por la organizacin,


contrastndolo con los estndares de rendimiento esperado.

Los mecanismos de retribucin utilizados estimulan en las personas


el esfuerzo, el rendimiento individual o de grupo, y el aprendizaje y
desarrollo de competencias.
Las decisiones relativas a la administracin de salarios se adoptan con
arreglo a criterios preestablecidos y de forma coherente con los
parmetros de diseo estructural de la organizacin.
Los criterios y mecanismos de promocin vinculan sta al
rendimiento, el potencial y el desarrollo de competencias.
Existen frmulas alternativas a las carreras estrictamente jerrquicas,
como las carreras horizontales o en el puesto, basadas en el
reconocimiento de la excelencia profesional, sin necesidad de
incrementar la autoridad formal de los afectados.
La formacin apoya el desarrollo de aprendizajes colectivos, que
consolidan avances en la capacidad organizativa para enfrentar los
problemas y suministrar respuestas eficaces.
La inversin en formacin se realiza mediante planes basados en el
diagnstico de necesidades y diseados para apoyar prioridades
claras de la organizacin.
La formacin es objeto de evaluacin, que se extiende a la
satisfaccin producida a los participantes, a la relacin entre
resultados y costes, y al impacto producido sobre el rendimiento de
las personas en el puesto de trabajo.
La organizacin se ocupa de conocer el clima laboral, evalundolo
peridicamente mediante el uso de instrumentos fiables.
La organizacin dispone de instrumentos especficos de
comunicacin destinados a reforzar la percepcin de pertenencia y la
implicacin de los empleados en el proyecto organizativo global.

2004

2010

Fuente: Basado en Longo (2002)

Pgina 79 de 80

ANEXO N 2
INDICES DE CALIDAD DEL SERVICIO CIVIL EN AMRICA CENTRAL, CHILE Y PER (2004, 2009-2010)
CHILE

PERU

COSTA RICA

REP
DOMINICANA

EL SALVADOR

GUATEMALA

HONDURAS

NICARAGUA

PANAMA

PROMEDIO

INDICE

2004

2009

2004

2010

2004

2009

2004

2009

2004

2009

2004

2009

2004

2009

2004

2009

2004

2009

2004

2010

(E) EFICIENCIA

65

80

10

25

40

50

40

40

25

35

35

15

30

35

10

35

27

37

(M) MERITO

60

73

20

40

67

73

20

13

33

20

20

20

40

33

24

37

(CE) CONSISTENCIA
ESTRUCTURAL

63

68

15

33

45

50

23

28

13

30

23

25

20

20

23

43

15

30

26

36

(CF) CAPACIDAD
FUNCIONAL

61

66

16

29

41

37

24

29

17

24

16

17

10

14

26

16

26

24

29

(CI) CAPACIDAD
INTEGRADORA

45

55

10

20

40

40

40

45

10

30

25

25

25

25

25

35

25

31

INDICE AGREGADO

59

68

14

29

47

50

27

32

11

29

24

24

11

22

34

13

32

25

34

Pgina 80 de 80

Grfico comparativo ndices por pas 2004-2010


100
90
80
70
60
50
40

30
20
10
0
2004

2009

CHILE

2004

2010

PERU
(E) EFICIENCIA

2004

2009

COSTA RICA
(M) MERITO

2004

2009

REPUBLICA
DOMINICANA

2004

2009

EL SALVADOR

(CE) CONSISTENCIA ESTRUCTURAL

2004

2009

GUATEMALA

2004

2009

HONDURAS

(CF) CAPACIDAD FUNCIONAL

2004

2009

NICARAGUA

2004

2009

PANAMA

(CI) CAPACIDAD INTEGRADORA

2004

2010

PROMEDIO