Estos atributos no definen a cualquier tipo de Estado sino a un Estado nacional.

La formacin del Estado nacional es el resultado de un proceso convergente,

aunque no unvoco, de constitucin de una nacin y un sistema de dominacin. La
Constitucin de la nacin supone -en un plano material- el surgimiento y
desarrollo, dentro de un mbito territorialmente delimitado, de intereses
diferenciados generadores de relaciones sociales capitalistas; y en un plano ideal,
la creacin de smbolos y valores generadores de sentimiento de pertenencia que
tienden un arco de solidaridades por encima de los variados y antagnicos
intereses de la sociedad civil enmarcada por la nacin. Este arco de solidaridades
proporciona a la vez el principal elemento integrador de las fuerzas contradictorias
surgidas del propio desarrollo material de la sociedad y el principal elemento
diferenciador frente a otras unidades nacionales. Por su parte, la constitucin del
sistema de dominacin que denominamos Estado, supone la creacin de una
instancia y de un mecanismo capaz de articular y reproducir el conjunto de
relaciones sociales establecidas dentro del mbito material y simblicamente
delimitado por la nacin.
El Estado no surge entonces por generacin espontnea ni tampoco es creado, en
el sentido de que "alguien" formalice su existencia mediante un acto ritual. La
existencia del Estado deviene de un proceso formativo a travs del cual va
adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histrico presenta
distinto nivel de desarrollo. Es en este sentido como hablamos de "estatidad" para
referirnos al grado en que un sistema de dominacin social ha adquirido el
conjunto de propiedades que definen la existencia de un Estado.
En su objetivacin institucional, el aparato del Estado se manifiesta como un actor
social, diferenciado y complejo, en el sentido de que sus mltiples unidades e
instancias de decisin y accin traducen una presencia estatal difundida -y a
veces contradictoria- en el conjunto de relaciones sociales. El referente comn de
su diversificado comportamiento, el elemento homogeneizador de su heterognea
presencia es la legtima invocacin de una autoridad suprema que, en su
formalizacin institucional, pretende encarnar el inters general de la sociedad. El
mbito de competencia y accin del Estado puede observarse entonces como una
arena de negociacin y conflicto, donde se dirimen cuestiones que integran la
agenda de problemas socialmente vigentes. De esta forma el origen, expansin,
diferenciacin y especializacin de las instituciones estatales resultaran de
intentos por resolver la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el
contradictorio desarrollo de la sociedad.
A lo largo de este simultneo proceso constitutivo, las instituciones estatales
tienden a apropiarse de mbitos y materias de actuacin creados por el propio
proceso de diferenciacin social que tiene lugar paralelamente. La ampliacin del
aparato estatal implica la apropiacin y conversin de intereses "civiles",
"comunes", en objeto de su actividad, pero revestidos entonces de la legitimidad
que le otorga su contraposicin a la sociedad como inters general. Adems, este
proceso conlleva como contraparte material- la apropiacin de los recursos que
consolidarn las bases de dominacin del Estado y exteriorizarn, en instituciones
y decisiones concretas, su presencia material. La expansin del aparato estatal
deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en reas

problemticas (o "cuestiones") de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones

respaldadas por recursos de dominacin.
El grado de consenso o coercin implcito en estos actos de apropiacin depende
de la particular combinacin de fuerzas sociales que los enmarcan. Pero en todo
caso, siempre se hallan respaldados por alguna forma de legitimidad, derivada del
papel que el Estado cumple como articulador de relaciones sociales, como garante
de un orden social que su actividad tiende a reproducir. La clsica frmula de la
democracia liberal norteamericana, supedita justamente la capacidad extractiva
del Estado al reconocimiento de reglas del juego poltico que aseguren la
representacin y eventual conversin en "inters general" - de los intereses
"comunes" de la sociedad civil. Como principal articulador de esta estructura de
dominacin y como arena fundamental para dirimir el contenido y las formas de
resolucin de las cuestiones que integran la agenda, el aparato institucional del
Estado tiende a expresar las contradicciones subyacentes en el orden social que
se pretende instituir.
EMANCIPACIN, ORGANIZACIN Y ESTADOS NACIONALES EN AMRICA
LATINA
El proceso de emancipacin constituye un punto comn de arranque en la
experiencia nacional de Amrica Latina, pero el acto de ruptura con el poder
imperial no signific la automtica suplantacin del Estado colonial por un Estado
nacional. En parte, ello se debi a que en su origen, la mayora de los
movimientos emancipadores tuvieron un carcter municipal, limitados
generalmente a la localidad de residencia de las autoridades coloniales.
Gradualmente, en la medida en que consiguieron suscitar apoyos, se fueron
extendiendo hasta adquirir un carcter nacional. Los dbiles aparatos estatales del
perodo independentista estaban constituidos por un reducido conjunto de
instituciones -administrativas y judiciales- locales. A este primitivo aparato se
fueron superponiendo rganos polticos (v.g. juntas, triunviratos, directorios), con
los que se intent sustituir el sistema de dominacin colonial y establecer un polo
de poder alrededor del cual constituir un Estado nacional. Estos intentos no
siempre fueron exitosos, y en muchos casos desembocaron en largos perodos de
enfrentamientos regionales y lucha entre fracciones polticas, en los que la
existencia del Estado nacional se fundaba, de hecho, en slo uno de sus atributos:
el reconocimiento externo de su soberana poltica.
No pocas veces, el fracaso se debi a la escasa integracin territorial, derivada de
la precariedad de los mercados y agravada por la interrupcin de los vnculos con
la vieja metrpoli. La integracin poltica de las colonias con la metrpoli -que el
proceso emancipador interrumpi- haba sido una condicin necesaria de su
explotacin econmica. Con la independencia, las tendencias hacia la
autonomizacin regional se vieron reforzadas por el debilitamiento de los antiguos
ejes dinmicos de la economa colonial (v.g.. los centros proveedores de metales
preciosos) y el creciente aislamiento, que dificult el desarrollo e integracin de
nuevos circuitos econmicos. El perodo independentista se caracteriz as por
tendencias secesionistas que desmembraron los virreinatos y modificaron
drsticamente el mapa poltico de Amrica Latina. En tales circunstancias -como
seala Furtado- la estructuracin de los nuevos estados se vio condicionada por

dos factores: la inexistencia de interdependencia real entre seores de la tierra,

que se ligaran unos a otros o se someteran a uno de ellos en funcin de la lucha
por el poder; y la accin de la burguesa urbana, que mantendra contactos con el
exterior y explorara toda posibilidad de expansin del intercambio externo al cual
se iran vinculando segmentos del sector rural. As, en la medida en que surgan
posibilidades para una u otra lnea de exportaciones, el grupo urbano tendera a
consolidarse al mismo tiempo que se integraba con algn subgrupo rural,
crendose de ese modo condiciones para la estructuracin de un efectivo sistema
de poder.
Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado -o sea, la concreta
posibilidad de constitucin de un Estado- dependi fundamentalmente del grado
de articulacin logrado entre los intereses rurales y urbanos, lo cual a su vez
estuvo relacionado con las condiciones existentes para la integracin econmica
del espacio territorial. La relativa homogeneidad regional de los valles centrales de
los actuales Chile y Costa Rica -a cuyo mbito se reducan prcticamente las
manifestaciones de vida social organizada podra explicar as la temprana
consolidacin de un Estado nacional en esos pases. El desarrollo en los mismos
de una pujante y diversificada economa y la acomodacin de los grupos locales
ms tradicionales a las nuevas posibilidades productivas, contribuyeron a un
rpido afianzamiento del poder centralizado del Estado, evitando la anarqua y el
caudillismo que conocieron la mayora de los pases de la regin.
En el caso de Brasil, fue el aparato burocrtico y militar de la Corona, heredado
por el imperio, el agente social que contribuy a la constitucin del orden nacional,
dando contenido a un Estado dbilmente asentado en los sectores productivos. La
alianza de este estamento burocrtico militar con la surgente burguesa paulista
del caf, soporte de la Repblica Velha, permiti crear un sistema de dominacin
relativamente estable, aun cuando la subsistencia de poderes regionales fuertes
exigi mecanismos equilibradores y polticas de compromiso que otorgaron
caractersticas peculiares al rgimen oligrquico instituido. En otros pases donde
la extensin territorial tambin cre dificultades para la articulacin interregional
(v.g. Per, Mxico, Bolivia), el control de la actividad minera, predominante desde
la poca colonial, suministr en general una base de poder suficiente como para
ejercer el control del Estado nacional y desbaratar eficazmente otras fuerzas
contestatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a una efectiva integracin
nacional ni a la conformacin de un Estado que tuviera tal carcter. En Mxico,
estas condiciones recin comenzaron a plasmarse con el Porfiriato, despus de
medio siglo de intentos ms o menos frustrados, mientras que en el Per an se
discute la existencia misma de una nacin y un Estado nacional.En Brasil, muchos
an sostienen que slo a partir de los aos 30 puede hablarse de un Estado
verdaderamente nacional.
Estas breves referencias histricas, por su misma insuficiencia, sealan que
cualquier intento de interpretacin ms afinado debe incorporar necesariamente
variables tales como el grado de diversificacin del sistema productivo, en
trminos de la persistencia de monocultivos, sucesivas sustituciones de
exportables, etc.; la existencia de enclaves o el control nacional del principal sector
productivo; la continuidad del aparato burocrtico de la colonia o la creacin de un
aparato institucinal ex-novo; o el peso de los poderes locales, y sus respectivos

intereses econmicos, frente a las posibilidades de concentracin y centralizacin

del poder.
Como gruesa generalizacin, podramos aceptar al menos que la efectiva
posibilidad de creacin de una economa ms integrada y -compleja, sumada en
algunos casos- a la preservacin de ciertas instituciones coloniales como
instrumentos de control poltico, suministraron el cemento que amalgamara a la
sociedad territorialmente asentada y al incipiente sistema de dominacin, en un
Estado nacional. Esto explicara por qu, en casos como los de la Argentina o
Colombia, la precariedad de las economas regionales, la extensin territorial, las
dificultades de comunicacin y transporte, el desmantelamiento del aparato
burocrtico colonial y las prolongadas luchas civiles que reflejaban la falta de
predominio de una regin o de un sector de la sociedad sobre los otros,
demoraron por muchos aos el momento en que tal amalgama se producira.
En la experiencia latinoamericana, los largos perodos de guerras civiles, que se
extendieron entre la independencia y la definitiva organizacin nacional, pueden
visualizarse as como aquella etapa en la que se fueron superando las
contradicciones subyacentes en la articulacin de los tres componentes.
-economa, nacin y sistema de dominacin- que conformaran el Estado nacional.
Economa regional versus economa abierta; mbito local versus mbito nacional
de relaciones sociales; y sistemas de dominacin localista versus centralizacin
del poder en un sistema de dominacin a nivel nacional, constituyeron los trminos
de los antagonismos que los profundos cambios producidos en la economa
internacional de mediados de siglo contribuiran a resolver.
CUESTIONES CENTRALES EN LA ETAPA FORMATIVA DEL ESTADO
Hacia mediados del siglo pasado tenan lugar en Europa profundas
transformaciones sociales. El continente viva la era de las nacionalidades. La
integracin de mercados en espacios territoriales ms amplios haba sido en
buena parte resultado de la posibilidad de condensar alrededor de un centro el
poder necesario para forzar nuevas identidades nacionales. Simultneamente, se
producan la extensin de la revolucin industrial, la revolucin en los transportes y
el alza continuada de la demanda de bienes primarios, tanto para alimentar el
proceso productivo de una economa crecientemente capitalista como para
satisfacer las necesidades de consumo de una poblacin crecientemente urbana.
La extraordinaria expansin del comercio mundial y la disponibilidad e
internacionalizacin del flujo de capitales financieros, abrieron en Amrica Latina
nuevas oportunidades de inversin y diversificacin de la actividad productiva e
intermediadora. No es tampoco desconocida la estrecha correlacin entre el
crecimiento de la demanda externa, las grandes corrientes migratorias que
proporcionaron a algunas de las nuevas naciones abundante fuerza de trabajo, las
inversiones en infraestructura y el auge de las exportaciones.
Es indudable que la propia existencia de dichos estados as como el nuevo
sentido que la misma adquirira- estuvo ligada a la aparicin de condiciones en el
mbito internacional que modificaron profundamente la extensin y calidad, del
abanico de oportunidades de actividad econmica potencialmente desarrollables
en la regin. Aun cuando las nuevas oportunidades de desarrollo capitalista
movilizaron a los agentes econmicos y produjeron ajustes y desplazamientos en

las actividades productivas tradicionales, tal movilizacin encontraba prontamente

lmites objetivos. Con mercados muy localizados, poblacin generalmente escasa,
rutas intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mercado financiero y
vastos territorios bajo control indgena o de caudillos locales, las iniciativas vean
comprometidas sus posibilidades de realizacin. Para los sectores econmicos
dominantes que encontraban en la apertura hacia el exterior creciente terreno de
convergencia para la homogeneizacin de sus intereses, la superacin de tales
restricciones pasaba por la institucin de un orden estable y la promocin de un
conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulacin. "Orden
y progreso", la clsica frmula del credo positivista, condensaba as las
preocupaciones centrales de una poca: aquella en la que comenzaban a
difundirse en Amrica Latina relaciones de produccin capitalista. La garanta de
expansin y reproduccin de estas relaciones no poda quedar librada a las
propias fuerzas sociales que las engendraban. La dominacin celular ejercida en
el mbito de la produccin, resultaba insuficiente frente a la creciente
"nacionalizacin" e internacionalizacin de la vida econmica. Ante los sectores
dominantes de la poca, el Estado nacional apareca como la nica instancia
capaz de movilizar los recursos y crear las condiciones que permitieran superar el
desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones exiga, necesariamente,
consolidar el "pacto de dominacin" de la incipiente burguesa y reforzar el
precario aparato institucional del Estado nacional. Uno de los aspectos ms
notables de la etapa histrica que estamos considerando es la diversidad y
simultaneidad de manifestaciones de "desorden" que el
Estado nacional deba afrontar. Por una parte, las mltiples instancias de
enfrentamiento armado, que en las distintas experiencias nacionales se
expresaron en levantamientos de caudillos locales, rebeliones campesinas,
incursiones indgenas, intentos secesionistas y otras formas de contestacin a la
pretensin de concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determinado
esquema de dominacin. Por otra parte, la tradicin conspiraba contra la
centralizacin en el Estado de ciertos instrumentos de control social: registro
de las personas, aparato educacional, prcticas comerciales uniformes, etc. A la
vez, las unidades subnacionales (estados, provincias, departamentos)
continuaban manteniendo fuerzas regulares propias, emitiendo su propia moneda,
estableciendo aduanas internas o administrando justicia sobre la base de normas
constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba regularizar el
funcionamiento de la sociedad, hacer previsibles las transacciones, regular los
comportamientos.
El "orden" apareca entonces, paradjicamente, como una drstica modificacin
del marco habitual de relaciones sociales. No implicaba el retorno a un patrn
normal de convivencia sino la imposicin de uno diferente, congruente con el
desarrollo de una nueva trama de relaciones de produccin y de dominacin
social.
En consecuencia, durante la primera etapa del perodo independentista los
esfuerzos de los incipientes estados estuvieron dirigidos a eliminar todo resabio de
poder contestatario, extendiendo su autoridad a la totalidad de los territorios sobre
los que reivindicaban soberana. La reiterada y manifiesta capacidad de ejercer
control e imponer mando efectivo y legtimo sobre territorio y personas, en nombre

de un inters superior material e ideolgicamente fundado en el nuevo patrn de

relaciones sociales, es lo que defina justamente el carcter nacional de esos
estados. Esa capacidad se vea jaqueada por el enfrentamiento con intereses
regionales, con tradiciones de administracin localista, con formas caudillistas de
ejercicio del poder local y con variables proyectos federativos y tendencias
disolventes que amenazaban la integridad de los territorios pretendidamente
acotados por la nacin. De aqu que en esta primera etapa los nuevos estados
exteriorizaran su presencia fundamentalmente como aparatos de represin y
control social, lo cual se reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas
instituciones destinadas a la consolidacin y legitimacin del poder central (v.g.
constitucin y mantenimiento de milicias, apertura y mejoramiento de vas de
comunicacin, desarrollo de instituciones y mecanismos jurdicos de regulacin
social).
Queda claro pues que la cuestin del "orden", suscitada y privilegiada por sectores
dominantes de la sociedad que al mismo tiempo estaban definiendo el carcter de
su insercin en la nueva estructura de relaciones sociales, acapar la atencin y
recursos del Estado nacional desde el momento de su constitucin.
"Resolverla" representaba para el Estado una condicin bsica de su
supervivencia y consolidacin. Pero adems, constitua una premisa elemental
para el establecimiento de formas estables de relacin social, compatibles con las
oportunidades y expectativas que surgan con la lenta pero creciente integracin
de las economas latinoamericanas al mercado mundial. Por eso, la cuestin del
"progreso" surgi como contracara del "orden", como su natural corolario. La
frmula que las reuna sealaba un orden de prelacin que adquira el carcter de
condicin necesaria para la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y
progreso, pero primero orden, luego progreso.
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las
sociedades latinoamericanas de la segunda mitad del siglo pasado planteaba no
pocas contradicciones desde el punto de vista de las instituciones estatales. Un
Estado capaz de imponer el orden y promover el progreso era, casi por definicin,
un Estado que haba adquirido como atributos la capacidad de institucionalizar su
autoridad, diferenciar su control e internalizar una identidad colectiva. Ello supona
un grado de "presencia" en estos diversos planos que la precariedad de los
nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar. Asignar sus escasos
recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso", con lo cual su
legitimacin tenda a fundarse en la coaccin, resintindose su viabilidad
institucional. Pero por otra parte, imponer "orden" efectivizarlo, creaba condiciones
materiales para impulsar el progreso, libraba recursos para su promocin,
aumentaba la capacidad extractiva y viabilidad del Estado y tenda a fundar su
legitimacin en su condicin de agente fundamental del desarrollo de relaciones
sociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el que los trminos de esta
ecuacin fueron modificando alternativamente sus valores, el Estado se convirti
en eje para la consolidacin de nuevas modalidades de dominacin poltica y
econmica. De aqu que tomar activa parte en el proceso de resolucin de estas
cuestiones represent para el Estado el medio de adquirir "estatidad". Este es el
sentido de la simbitica constitucin de Estado y sociedad como esferas
distinguibles de un nico y nuevo orden social capitalista.

Los factores que contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones

estatales estuvieron estrechamente asociados al tipo de produccin econmica
predominante, a la forma de insercin en los nuevos mercados internacionales y a
la trama de relaciones sociales resultante. En general, los estados que emergieron
del proceso de internacionalizacin de la economa mostraron una dbil capacidad
extractiva y una fuerte dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a
su papel en la formacin de un mercado interno, la consolidacin y ordenamiento
jurdico de la propiedad de la tierra, el aliento a la produccin de materias primas y
manufacturas con escasos requerimientos tecnolgicos y la canalizacin de
recursos hacia sectores primario-exportadores, mercantiles y financieros,
reforzaron las caractersticas de un sistema productivo y, un orden social
subordinado frente a los centros del capitalismo mundial.
Dependiendo principalmente de la naturaleza de los bienes primarios exportables
que constituyeron la base de insercin en el mercado internacional, se fueron
conformando relaciones de produccin e intercambio que condicionaron las
modalidades de intervencin del Estado. Su actividad y recursos se dirigieron
hacia la creacin de condiciones que favorecieran la expansin de la economa
exportadora y mercantil. A su vez, estas actividades y recursos reforzaron,
modificndola, una dinmica de explotacin econmica que otorgaba especificidad
a la estructura social y a la modalidad de desarrollo capitalista que se iban
configurando. Durante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importantes
obras de infraestructura fsica -caminos, puentes, ferrocarriles, puertos, sistemas
de comunicacin postales y telegrficos-, especialmente en aquellos pases cuya
produccin (agropecuaria o minera), para ser competitiva, requera un
fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la expansin econmica se
produjo un acentuado incremento en el valor y la compraventa de tierras, el
volumen de las importaciones y las operaciones financieras. Ello dio origen a
nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias, de transporte,
etc.), lo cual exigi a su vez el perfeccionamiento de la legislacin y la regulacin
de las transacciones. La accin del Estado result crucial para la materializacin
de estos cambios. A travs de la inversin directa, el crdito oficial, la legislacin y
la creacin de unidades administrativas a cargo de la produccin de bienes,
regulaciones y servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bienes y
transacciones, facilit las condiciones para el establecimiento de un mercado
interno, extendi los beneficios de la educacin y la preservacin de la salud y
contribuy a poblar el territorio y a suministrar medios de coaccin extraeconmica
para asegurar el empleo de una fuerza de trabajo a menudo escasa.
Las observaciones efectuadas sugieren que los estados latinoamericanos, en su
etapa formativa, fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represin,
de regulacin y de acumulacin de capital social bsico. Sus cristalizaciones
institucionales -en forma de legislacin, organismos pblicos, mecanismos
administrativos y pautas de asignacin de recursos- reflejaron las diversas
combinaciones a travs de las cuales el Estado procur resolver los problemas del
"orden" y el "progreso". Pero todo esto exiga recursos.
Es decir, el Estado deba desarrollar paralelamente una capacidad extractiva y un
aparato de recaudacin y administracin financiera que aseguraran su propia

reproduccin, de modo' de consolidar su poder, legitimarse y continuar

sosteniendo las condiciones de expansin econmica.
Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva y la estructura de su
aparato burocrtico se ajustaron, en cada caso nacional, a la importancia relativa
de las diversas fuentes de recursos existentes y al tipo de mecanismos requerido
para su apropiacin. Sin embargo, es posible observar ciertos rasgos comunes
en la estrategia de viabilizacin generalmente empleada, resultantes de la
subordinada incorporacin de los pases latinoamericanos al nuevo orden
capitalista mundial. Las condiciones de funcionamiento de una economa abierta,
cuyas actividades productivas e intermediadoras deban alentarse sin gravar
excesivamente el excedente econmico, imponan parmetros bastante rgidos.
Los recursos "genuinos", derivados de rentas ordinarias, resultaban a menudo
insuficientes para superar los apremios creados por la fuerte vulnerabilidad
de una economa dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente regular de
recursos.
La fuerte expansin de los mercados financieros en Europa -especialmente en
Inglaterra- que tuvo lugar despus de mediados de siglo, aument
extraordinariamente la disponibilidad de capitales vidos por encontrar
colocaciones ms rentables que las que podan hallarse localmente.21 Esta
circunstancia proporcion el eslabn necesario para completar la frmula de
viabilizacin estatal. La inversin directa en obras de infraestructura y actividades
productivas fuertemente garantizadas por el Estado, as como los emprstitos
contrados por el mismo, suministraron los recursos adicionales necesarios para
asegurar el funcionamiento de su aparato institucional. Al constituirse en activo
agente de la acumulacin, el Estado pudo dinamizar los circuitos, econmicos y
contribuy a aumentar el excedente social. De este modo, consigui apropiarse de
una moderada (aunque creciente) proporcin de este excedente a medida que se
expanda la actividad econmica, lo cual le permiti atender el servicio de la deuda
pblica. Ello reafirm su capacidad de crear y garantizar las condiciones de tal
expansin, afianzando sus posibilidades de un nuevo endeudamiento externo.
Ambas condiciones aseguraron la reproduccin y crecimiento del aparato estatal.
CUESTIONES DOMINANTES EN LA ETAPA DE CONSOLIDACIN DEL
ESTADO
En el nivel de generalidad en el que nos hemos colocado hasta ahora, no es
casual que "orden" y "progreso" hayan aparecido como las cuestiones centrales
del perodo formativo del Estado. En cierto modo, ni los problemas del "orden" ni
los del "progreso" acabaron por resolverse nunca. Lo fueron slo en el
estricto sentido de que -con la intervencin protagnica del Estado durante una
crucial etapa histrica- se
eliminaron las diversas fuentes, de contestacin a la implantacin de un sistema
capitalista, se regularizaron
y garantizaron las condiciones para que las relaciones implicadas en este sistema
se desarrollaran y se
asignaron recursos a la creacin del contexto material que facilitara l proceso de
acumulacin. No lo fueron

en el ms amplio sentido de que la reproduccin del capitalismo como sistema

implic, recurrentemente,
nuevas "intervenciones"22 estatales para resolver otros tantos aspectos
problemticos de las mismas
cuestiones, planteados por el contradictorio desarrollo de ese sistema.
Sucesivamente rebautizadas, estas cuestiones reemergieron en la accin e
ideologa de otros portadores sociales, pero en su sustrato ms
profundo seguan expresando la vigencia de aquellas dos condiciones, de
reproduccin -admitidamente
metamorfoseada- de un mismo orden social.
Cuando a comienzos de este siglo empez a agitarse la llamada "cuestin social",
cuando dcadas
ms tarde el redistribucionismo populista debilit las bases de acumulacin de los
sectores econmicos
dominantes, o cuando ms recientemente los movimientos subversivos
amenazaron la propia continuidad del
capitalismo como sistema, la cuestin del "orden" fue una y otra vez reactualizada:
necesidad de estabilizar
el funcionamiento de la sociedad, reprimir los focos de contestacin armada, hacer
previsible el clculo
econmico, interponer lmites negativos a las consecuencias socialmente
destructivas del propio patrn de
reproduccin de las relaciones sociales capitalistas.23 A su vez, cuando la Gran
Depresin oblig a acelerar el
ritmo de la industrializacin sustitutiva en Amrica Latina; cuando luego del boom
de la posguerra, los
signos de una nueva crisis alentaron frmulas desarrollistas que postulaban una
profundizacin de la
industrializacin sustitutiva; o cuando en la actualidad se debaten las
consecuencias de la
transnacionalizacin del capital sobre las economas locales, lo que est en juego
nuevamente es la cuestin
del "progreso"; lo que en ltima instancia se plantea es la viabilizacin "tcnica"
del capitalismo, la bsqueda
de frmulas que superen las profundas contradicciones generadas tanto -en su
desarrollo a escala mundial
como en el mbito ms acotado de las economas nacionales. Seguridaddesarrollo., estabilidad-crecimiento,
nuevos rtulos -entre otros tantos- que condensan un mismo y viejo problema:
garantizar y sostener las
condiciones de funcionamiento y reproduccin del capitalismo a travs de su
despliegue histrico.
En este sentido, los sucesivos sinnimos del "orden y progreso" no seran ms
que eufemsticas
versiones del tipo de condiciones que aparecen como necesarias para la vigencia
de un orden social que ve

amenazada su continuidad por las mismas y antagonismos que genera. Pero su

utilizacin en el discurso
poltico est expresando, adems de su necesidad, el carcter mismas tensiones
recurrentemente
problemtico que .tiene el mantenimiento de estas condiciones. Por eso, no
parece desatinado, erigirlas en
cuestiones sociales dominantes, tambin durante la etapa de consolidacin de los
estados nacionales en
Amrica Latina.
Ms all de sealar una continuidad que expresa las principales tensiones
permanentes del sistema
capitalista, estas cuestiones resultan excesivamente abstractas como para que en
el anlisis de situaciones
histricas concretas puedan utilizarse como ejes de procesos sociales. Es decir,
los sucedneos de "orden" o
"progreso" son categoras demasiado agregadas, y por lo tanto inadecuadas para
iluminar el tipo de proceso
histrico del que suponemos puede emerger una explicacin que vincule la
formacin del Estado a la
constitucin de otros sujetos o el desarrollo de otros fenmenos sociales. Su
propsito es darle,
analticamente, un sentido unificador que trasciende la motivacin puntual, a
subconjuntos de acciones
caracterizables como parte de un proceso social ms profundo. Pero para no caer
en un crudo reduccionismo
y recuperar la especificidad histrica de las diferentes experiencias nacionales, la
investigacin emprica
exigira concentrar esfuerzos en la desagregacin de esas cuestiones. Desde este
punto de vista, los procesos
histricos concretos seran la modalidad particular que en cada caso nacional
adopt el desarrollo capitalista;
y la desagregacin -analtica e histrica- de dichas cuestiones, vistas ahora s
como ejes de procesos que
convocan la accin y recursos de distintos sujetos sociales (incluido el Estado),
permitira explicar en qu
medida y a travs de qu mecanismos se consigui, en cada caso, articular y
reproducir ese orden social.
Esta ltima afirmacin cierra mi argumento. Si el Estado es el principal garante y
articulador de las
relaciones capitalistas, la adquisicin o consolidacin de sus atributos estaran
ntimamente ligadas a las
vicisitudes de los procesos desarrollados en torno a las cuestiones ms
desagregadas, ya que stas
expresaran las modalidades concretas que asumen las tensiones estructurales
del capitalismo. Las iniciativas
y respuestas del Estado -sus polticas en el amplio sentido de tomas de posicin
frente a las cuestiones

socialmente problematizadas- manifestaran, en un sentido inmediato, intentos de

resolucin de las
cuestiones planteadas, y en otro plano, intentos renovados de superacin de las
tensiones ms profundas del
orden social vigente. Pero iniciativas y respuestas son, a su vez, una forma de
alusin genrica a las mltiples
modalidades de accin estatal, un modo de englobar las distintas manifestaciones
de su presencia
institucional, que se expresan en el desarrollo de una capacidad extractiva, en una
estructura orgnica
diferenciada en funciones especializadas, en tendencias sistemticas en la
asignacin de recursos, en ciertos
comportamientos rutinizados o en una determinada capacidad de produccin d
smbolos. Todos stos no
son otra cosa que los atributos de la "estatidad", adquirido o consolidados como
consecuencia -pero tambin
como condicin necesaria- de los procesos enhebrados alrededor de la agenda de
cuestiones socialmente vigentes. Es en este sentido como el aparato estatal es un
producto contradictorio del desarrollo de un patrn,
tambin contradictorio, de relaciones sociales.
Claro est que as como el capitalismo no se desarroll de igual manera en todas
partes, tampoco los
aparatos institucionales del Estado evolucionaron siguiendo un patrn nico. La
especificidad de estos
aparatos fue un reflejo (y uso el trmino con plena conciencia de sus riesgos) de la
especificidad de los
respectivos capitalismos. Y esta ltima fue, a su vez, producto de las fuerzas
desatadas por este sistema de
produccin, apropiacin y dominacin; de las clases y sectores surgidos de ests
relaciones; de sus
respectivas bases de recursos; y de su movilizacin, a travs de alianzas y
enfrentamientos, en torno a las
cuestiones suscitadas por el contradictorio desarrollo de ese complejo sistema.
Desde esta perspectiva adquieren nuevo sentido ciertos rasgos comunes
observables en la evolucin
histrica del aparato estatal en Amrica Latina. Uno es la correspondencia entre el
tipo de cuestin social
suscitada y el tipo de mecanismo institucional apropiado para resolverla.24 Los
organismos de seguridad
social surgieron como intentos de resolver parcialmente la llamada "cuestin
social". Los organismos de
expropiacin de tierras y desarrollo agrario fueron habitualmente creados como
unidades especializadas para
atender las necesidades creadas por la reforma agraria. Y los mecanismos de
regulacin cambiaria, tributaria,
arancelaria y crediticia creados en la dcada del 30 constituyeron formas de paliar
los efectos locales de la

crisis mundial. Otro rasgo comn, vinculado con el anterior, es el crecimiento del
aparato estatal a travs de
tandas de organismos y recursos funcionalmente especializados, lo que en parte
seala la vigencia alternada
de cuestiones de determinado signo y especie. No casualmente hay "pocas" en
que se crean masivamente
empresas pblicas de servicios, organismos de inteligencia y seguridad, institutos
de ciencia y tecnologa o
aparatos de planificacin. Estos casos ponen particularmente de manifiesto el
papel "iniciador" del Estado en
la problematizacin social de ciertas cuestiones, frente a las que su posicin se
traduce muchas veces en la
creacin o apropiacin de nuevos mbitos operativos. Un tercer rasgo comn es el
carcter conflictivo que
adquiere el propio proceso de expansin estatal, como consecuencia de la
constitucin de su aparato en arena
de negociacin y enfrentamiento. Es habitual que ciertas cuestiones sociales den
lugar a posiciones
incongruentes o contradictorias del Estado, en parte porque su accin se expresa
a travs de mltiples
unidades, y en parte porque stas tienden a asumir o representar intereses
muchas veces encontrados.25 Este
fenmeno est en el origen de las "dificultades" en los "procesos de
implementacin" de las repetidamente
sealadas "superposiciones" institucionales, y de otras manifestaciones de
organizacin o funcionamiento
burocrtico presuntamente patolgicas.
RECAPITULACIN
En su origen, la formacin de los estados nacionales latinoamericanos implic la
sustitucin de la autoridad centralizada del Estado colonial y la subordinacin de
los mltiples poderes locales que eclosionaron, luego de la independencia, como
consecuencia de las fuerzas centrfugas desatadas por el proceso emancipador.
La identificacin con la lucha emancipadora, precario componente idealista de la
nacionalidad, fue insuficiente para producir condiciones estables de integracin
nacional. La base material de la nacin recin comenz a conformarse con el
surgimiento de oportunidades para la incorporacin de las economas locales al
sistema capitalista mundial y el consecuente desarrollo de intereses diferenciados
e interdependientes generados por tales oportunidades.
Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso, nacional,
la articulacin de los mercados internos y su eslabonamiento con la economa
internacional, se vieron acompaados por la consolidacin del poder de aquella
clase o alianza de clases que controlaba los nuevos circuitos de produccin y
circulacin de bienes en que se bas la expansin de la economa exportadora.
Pero las nuevas formas de dominacin econmica, a cuya sombra se

consolidaban nuevas relaciones sociales, requeran polticamente la paralela

constitucin y control de un sistema de dominacin capaz de articular, expandir y
reproducir el nuevo patrn de relaciones sociales.
Este sistema de dominacin -el Estado nacional- fue a la vez determinante y
consecuencia del proceso de expansin del capitalismo iniciado con la
internacionalizacin de las economas de la regin.
Determinante, en tanto cre las condiciones, facilit los recursos, y hasta promovi
la constitucin de los agentes sociales, que favoreceran el proceso de
acumulacin. Consecuencia,- en tanto a travs de estas mltiples formas de
intervencin se fueron diferenciando su control, afirmando su autoridad y, en
ltima instancia, conformando sus atributos.
Las "leyes de movimiento" de este recproco proceso constitutivo podran
discernirse a partir del anlisis de aquellas cuestiones sociales que, al convocar a
los protagonistas -civiles y estatales- centrales de aquel proceso, condensaron
sucesivamente la problemtica que acapar sus recursos y acciones. Los
problemas relativos al "orden" y al "progreso" concentraron la atencin de estos
actores, resumiendo la agenda de cuestiones socialmente vigentes durante la
etapa formativa del Estado. Las modalidades que histricamente asumi su
resolucin, fueron definiendo la naturaleza y significacin de los sectores sociales
y de las instituciones estatales generados por el propio proceso de resolucin. La
identificacin en la experiencia argentina de las cuestiones ms desagregadas,
permitir entonces circunscribir un campo analtico e histrico en el que, recrear el
proceso de resolucin de las mismas, servir a la vez para reconstruir los hitos
fundamentales y las modalidades especficas del proceso formativo del Estado.
Sobre la base de estas ideas preliminares, el presente volumen desarrolla, en
otros tantos ensayos, tres aspectos fundamentales de este proceso: la
organizacin nacional, la institucionalizacin del Estado y la poltica de recursos
que permiti su viabilizacin. Aunque no se establecen lmites cronolgicos
precisos, los trabajos se concentran en el perodo histrico que se inicia con la
batalla de Pavn -episodio militar que allan el camino para la definitiva
organizacin nacional- y culmina con la crisis de 1890. No obstante, hubiera
resultado difcil interpretar muchos de los sucesos que tuvieron lugar durante ese
perodo sin antes aclarar qu alianzas y enfrentamientos haban producido este
desemboque en la nueva etapa institucionalizadora, qu antecedentes doctrinarios
e ideolgicos fijaban el rumbo de la sociedad y el Estado, qu nuevas fuerzas
sociales se perfilaban y, sobre todo, qu circunstancias confluan para producir la
definitiva eclosin de un Estado nacional.
En el segundo se examina la cuestin del "orden", entendido como la
institucionalizacin de patrones de organizacin social que crearon condiciones
favorables al desarrollo de relaciones de produccin y dominacin capitalistas.
Cobra aqu especial relevancia el tema de la constitucin del aparato represivo y
burocrtico, la creacin y apropiacin por el Estado de mbitos operativos, las
modalidades con que se manifiesta la penetracin estatal en la nueva trama de.
relaciones sociales que paralelamente se estaba conformando y las
consecuencias de estos procesos sobre la constitucin y desplazamiento de
actores polticos. El anlisis se ubica en la etapa posterior a Pavn que culmin

alrededor de 1880 con el afianzamiento del Estado nacional, la instauracin de

una dominacin oligrquica y la decantacin de la frmula poltica que aseguraba
la continuidad del rgimen. Esos dieciocho aos -uno de los perodos quiz
menos estudiados de la historia argentina encierran las claves para interpretar la
dimensin y el significado de la problemtica del orden en la formacin de una
sociedad y un Estado nacionales.
En el tercer captulo se incorpora al anlisis la cuestin del "progreso",
vinculndola a los mecanismos de reproduccin del propio Estado. Es decir, en
relacin con la extraordinaria movilizacin de recursos que tuvo lugar en la
Argentina durante la segunda mitad del siglo XIX, se intenta establecer cules
fueron las modalidades de participacin y apropiacin de excedentes por parte del
Estado nacional, y de qu manera -asegurada su viabilidad- ste se constituy en
acelerador del progreso. Tambin en este caso se incluyen referencias a la etapa
anterior a la organizacin nacional, con el fin de comprender los
condicionamientos polticos y fiscales que enmarcaron la accin del Estado en su
etapa formativa.
Un ltimo captulo incluye algunas reflexiones en torno a ciertos temas que no son
suficientemente desarrollados en el texto pero que plantean importantes
interrogantes sobre el proceso de construccin de la sociedad argentina: la
cuestin nacional, las resistencias enfrentadas en el proceso de organizacin
nacional y la relacin entre la formacin del Estado y la estructura de clases.