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Cludia Regina dos Santos, Dra. Ministrio do Meio Ambiente, email biolsantos@hotmail.com
Mrcia Regina Oliveira, Msc. Ministrio do Meio Ambiente, email biomarcia10@gmail.com
Reinaldo Magalhes Redorat, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, email
reinaldo.redorat@planejamento.gov.br
Resumo
A preocupao com a integridade e o equilbrio ambiental da zona costeira decorre
do fato de serem as mais ameaadas do planeta, justamente por representarem
para as sociedades humanas um elo de intensa troca de mercadorias. Apesar da
restrio da ocupao das reas de preservao permanente estabelecidas pela Lei
4.771/65 e Resolues CONAMA correlatas, a maioria dos municpios brasileiros
localizados na Zona Costeira permite a implantao de empreendimentos e
estruturas pblicas sobre rea de preservao permanente (vegetao de restinga
fixadora de dunas e manguezais), onde a cada ano que passa, vm sendo
suprimidos e descaracterizados. Para garantir a sustentao e a vitalidade das
funes econmica, ecolgica e scio-cultural no espao litorneo, de forma
simultnea, torna-se necessrio que os municpios desenvolvam aes de
planejamento e gesto para a integrao das mesmas, de modo a reduzir conflitos e
eliminar antagonismos. Nesse contexto este estudo objetiva fornecer subsdios aos
municpios visando a gesto Integrada das reas de Preservao Permanente
(restinga fixadora de dunas e manguezais) localizadas na Zona Costeira brasileira.
Palavras-chave Plano de Gesto Integrada, rea de Preservao Permanente,
Planejamento Urbano, Plano Diretor
Abstract
The concern for health and environmental balance of the coastal zone is due to the
fact they are the most endangered of the world, precisely because they represent to
human societies an intense bond of commodity exchange. Despite the restriction of
ocupation of all permanent preservation areas established by Law 4.771/65 and
correlated CONAMAs Resolution, most municipalities located in the Coastal Zone
allows implementation of projects and public facilities at Permanent Preservation
Areas (restinga vegetation and and mangroves) where every year, have been
suppressed and defaced. To ensure the sustainability and vitality of economic,
ecological and socio-cultural functions in coastal space, simultaneously, it is
necessary for municipalities to develop planning and management actions to
integrate them, in order to reduce conflicts and eliminate antagonisms. In this context
this study aims to provide support to municipalities aiming the integrated
management of the Permanent Preservation Area (restinga vegetation and
mangroves) located in the Coastal Zone of Brazil.
Abstract as key-words Integrated Management Plan, Permanent Preservation
Area, Urban Planning, Master Plan
Introduo
A preocupao com a integridade e o equilbrio ambiental da zona costeira decorre
do fato de serem as mais ameaadas do planeta, justamente por representarem
para as sociedades humanas um elo de intensa troca de mercadorias. Tornam-se,
assim, alvo privilegiado da explorao desordenada e predatria, servindo como
principal local de lazer, de turismo ou de moradia de grandes massas de populaes
urbanas.
A zona costeira, como regio de interface entre os ecossistemas terrestres e
marinhos, responsvel por ampla gama de funes ecolgicas tais como a
preveno de inundaes, da intruso salina e da eroso costeira, a proteo contra
tempestades, a reciclagem de nutrientes e de substncias poluidoras e a proviso
direta ou indireta de habitats e de recursos para uma variedade de espcies
exploradas.
A biodiversidade exerce papel fundamental no que se refere maior parte desses
mecanismos reguladores, contribuindo assim para a caracterizao do conjunto da
Zona Costeira como um recurso finito, resultante de um sistema complexo e sensvel
que envolve uma extraordinria inter-relao de processos e de presses.
A gesto dos recursos naturais o grande desafio da atualidade. Iniciativas de
gesto costeira vm sendo desenvolvidas por diversos pases dentre eles: GuinBissau, Panam, Portugal, Estados Unidos, Costa Rica, Austrlia e Espanha
(SANTOS, 2007).
O Governo Brasileiro tambm tem dado especial ateno ao uso sustentvel dos
recursos costeiros. Tal ateno se expressa no compromisso governamental com o
planejamento integrado da utilizao desses recursos, visando o ordenamento da
ocupao dos espaos litorneos. Para atingir esse objetivo, concebeu e implantou
o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), implementando um processo
marcado pela experimentao e pelo aprimoramento constante.
At o momento constata-se que dos 17 Estados costeiros apenas 10 possuem o
Planos Estaduais de Gerenciamento Costeiro (AP, CE, RN, PE, PB, ES, SP, PR, SC,
RS) e 5 Estados possuem o Zoneamento Ecolgico Econmico Costeiro finalizado
(CE, PB, ES, PR e SC). No que diz respeito elaborao do Plano de Gesto
Integrada do Projeto Orla (PGI) at o momento cerca de 80 municpios costeiros
realizaram seus planos. Os Estados do Rio Grande do Norte e Pernambuco
apresentam os maiores nmeros de municpios atendidos (MMA, 2012).
Apesar da restrio da ocupao das reas de preservao permanente
estabelecidas pela Lei 4.771/65 e Resolues CONAMA correlatas, a maioria dos
municpios brasileiros localizados na Zona Costeira permite a implantao de
empreendimentos e estruturas sobre rea de preservao permanente (vegetao
de restinga fixadora de dunas e manguezais) onde a cada ano que passa, vm
sendo suprimidos e descaracterizados (SANTOS, 2007).
Para garantir a sustentao e a vitalidade das funes econmica, ecolgica e
scio-cultural no espao litorneo, de forma simultnea, torna-se necessrio que os
municpios desenvolvam aes de planejamento e gesto para a integrao das
mesmas, de modo a reduzir conflitos e eliminar antagonismos.
Nesse contexto este estudo objetiva fornecer subsdios aos municpios visando a
gesto Integrada das reas de Preservao Permanente (caracterizadas como
restinga fixadora de dunas e manguezais) localizadas na Zona Costeira brasileira.
Resultados e Discusso
Qualidade ambiental da zona costeira e os seus vetores de presso
A percepo da evoluo da qualidade ambiental da zona costeira nos ltimos anos
tem como referencia os documentos Macrodianstico da Zona Costeira (MDZC)
(MMA, 2008) e o Plano de Ao Federal para Zona Costeira (PAF). O primeiro diz
respeito a informaes, em escala nacional, sobre as caractersticas fsico-naturais e
socioeconmicas da zona costeira, com a finalidade de orientar aes de
preservao, conservao, regulamentao e fiscalizao. As respostas polticas
so orientadas no PAF (2005), que estabelece o referencial acerca da zona costeira
e da atuao da Unio, com uma sntese das concepes e responsabilidades
federais para o seu planejamento e a sua gesto.
Segundo o MMA (2008) a concepo de risco ambiental na zona costeira envolve
desde a ocorrncia de catstrofes naturais e os impactos sobre a infraestrutura
(portos, aeroportos, terminais, refinarias, fbricas, gasodutos, aquicultura, parques
elicos, estaleiros, etc.) no territrio, at as resultantes das condies sociais de
gerao de pobreza com reflexo na sade ambiental. A anlise de risco ambiental
deve ser vista como um indicador dinmico das relaes entre os sistemas naturais,
a estrutura produtiva e as condies sociais, podendo ser considerado como
resultante de trs categorias bsicas: natural, social e tecnolgico.
Risco Natural
O Risco Natural est associado ao comportamento dinmico dos sistemas naturais,
considerando o seu grau de estabilidade/instabilidade manifestado na sua
vulnerabilidade tanto a eventos crticos de curta, como de longa durao, tais como
inundaes, desabamentos e acelerao de processos erosivos.
Cerca de 60% dos eventos com causas naturais que atingiram o Brasil, entre 1948 a
2006, estiveram relacionados com inundaes fluviais e/ou avanos do mar. Os
riscos de inundao nessas regies vinculam-se fortemente aos avanos do mar,
seja em face dos fenmenos naturais e / ou induzidos, s modificaes do regime de
ondas incidentes e ao dficit de sedimentos que, em face da dinmica costeira,
preservam ou alteram a estabilidade da linha de costa (MMA, 2008).
O potencial de risco inundao produto da combinao de aspectos altimtricos
com dados populacionais, acrescidos da avaliao dos graus de vulnerabilidade s
inundaes por eventos meteorolgicos extremos, chuvas intensas e perspectivas
de elevao do nvel marinho. Quando se associa um cenrio de intensa ocupao
humana, com as caractersticas ambientais da costa, as questes relacionadas s
inundaes so de grande relevncia.
O Macrodiagnstico mostrou que na grande maioria do territrio costeiro brasileiro
predominam relevos pouco elevados, conjugados a extensas reas com baixas
taxas de ocupao humana, o que lhe confere, genericamente, mdio a baixo
potencial de risco inundao, um quadro que poder ser alterado, ao persistirem
os padres desordenados de ocupao do territrio (MMA, 2008).
Os setores costeiros com maior potencial de risco inundao esto em geral
combinados com reas de maior concentrao urbana, principalmente nas capitais e
suas regies metropolitanas.
suficientes nem para conter o dficit habitacional, nem para atenuar a degradao
ambiental. Entre as dcadas de 60 e 80, com o intenso fluxo migratrio no sentido
campo cidade, as ocupaes sobre as reas protegidas, em especial as APPs,
foram intensificadas e as polticas urbanas do perodo se restringiram a aes de
proviso habitacional, com consequente reassentamento das populaes para
periferias urbanas, muitas vezes desprovidas de equipamentos, servios urbanos e
infraestrutura (ALVES, 2007).
Naquele perodo, os processos especulativos incidentes sobre a terra urbana no
foram considerados pela poltica urbana at ento vigente. Esses processos
ajudaram a construir um quadro socioespacial excludente, onde a terra urbana
passa a ser uma mercadoria inacessvel populao de menor renda (VILLAA,
2001). A essa terra agregado um valor econmico proveniente das estruturas
implantadas e do fator localizao.
Entretanto, a partir do final da dcada de 80, com a paulatina insero da
participao popular no planejamento urbano, o direito moradia e a funo social
da propriedade foram princpios incorporados ao texto constitucional brasileiro de
1988, nos artigos 182 e 183, que posteriormente, em 2001, seriam regulamentados
pelo Estatuto da Cidade, por meio da Lei 10.257, de 2001. O Estatuto da Cidade,
dessa forma, veio estabelecer as diretrizes gerais da atual poltica urbana brasileira.
Encarregada pela Constituio de definir o que significa cumprir a funo social da
cidade e da propriedade urbana, esta Lei atribuiu esta tarefa para os municpios,
oferecendo para as cidades um conjunto inovador de instrumentos de interveno
sobre seus territrios, alm de uma nova concepo de planejamento e gesto
urbanos (SAULE JR & ROLNIK, 2001). De acordo com os autores, as inovaes
contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto de novos instrumentos
de natureza urbanstica voltados para induzir mais do que normatizar as formas
de uso ocupao do solo; uma nova estratgia de gesto que incorpora a ideia de
participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade; e,
a ampliao das possibilidades de regularizao das posses urbanas, at hoje
situadas na ambgua fronteira entre o legal e o ilegal.
No campo da induo de formas socialmente justas de uso e ocupao da cidade, o
Plano Diretor considerado pelo Estatuto como o principal instrumento de
planejamento e ordenamento territorial urbano, cabendo a ele estabelecer, em cada
caso especfico e em cada regio da cidade, como se exerce a funo social da
propriedade e quais os instrumentos especficos que devem ser utilizados para
induzir ou garantir que essa funo social seja exercida plenamente.
Cabe ao Plano Diretor estabelecer, por exemplo: a) quais as regies de interesse
ambiental ou cultural que devem ser protegidas e quais instrumentos sero
utilizados; b) quais as reas que devero ser destinadas prioritariamente para a
construo de habitaes populares, quais os parmetros urbansticos especiais que
sero adotados nessas reas, que investimentos pblicos devero ser realizados,
como ser evitada a expulso da populao de baixa renda por segmentos de maior
poder econmico o que se consegue com a utilizao adequada do instrumento
das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e c) como estabelecer parcerias
com o setor privado para reabilitao de bairros ou preservao de reas
ambientalmente frgeis ou do patrimnio cultural.
No campo da gesto democrtica, dimenso fundamental desta Lei, parte-se da
premissa de que os instrumentos somente sero bem utilizados se for garantida a
participao e a possibilidade de deciso da maioria da populao. Dessa forma, o
Estatuto da Cidade estabelece que a proposta de Plano Diretor a ser encaminhada
para a Cmara dos Vereadores deve ser elaborada a partir de audincias pblicas
com ampla divulgao voltada para garantir a participao efetiva da populao e
que a implementao do Plano Diretor deve ser acompanhada e fiscalizada por meio
de um comit gestor com participao da sociedade civil.
O Estatuto da Cidade , portanto, uma lei capaz de estruturar a gesto urbana
voltada para a concretizao da funo social da propriedade urbana e da evoluo
para cidades socialmente justas e ambientalmente equilibradas, sendo um
instrumento capaz de articular, no mbito municipal, o direito moradia e o direito
ambiental.
Instrumentos de Gesto Costeira
O estabelecimento de programas e planos de gerenciamento costeiro integrado e
critrios de gesto de ordenamento uma ao que vem sendo defendida por
diversos autores: Governo do Estado de So Paulo (1998), Polette (1998), MMA &
SDS (2002), Moraes (2004), Projeto Orla (2002), Polette, et al. (2004), Comunidade
Europeia (2001), Barragn (2004) e Decreto 5.300/2004. No Brasil, o Estado de So
Paulo, em 1998, foi pioneiro quanto elaborao dos critrios de ordenamento do
litoral paulista, uma vez que estabeleceu o zoneamento, os critrios de ocupao, os
usos permitidos e as metas a serem alcanadas. O Projeto Orla, em 2002, e o
Decreto 5.300/2004 desenvolveram e regulamentaram, respectivamente, as regras
de uso e ocupao da zona costeira e os critrios de gesto da orla martima
brasileira.
A articulao entre os instrumentos de ordenamento o - Plano Diretor e o Plano de
Gesto Integrada do Projeto Orla - uma ao estratgica a ser perseguida pelos
gestores, pois esses instrumentos possuem objetivos convergentes voltados para a
regulao das formas de uso e ocupao do territrio local. O processo de
gerenciamento costeiro integrado , por sua natureza, compatvel nesse caso,
especialmente tendo como referenciais os planos de ao nos quais a sociedade
ponto central da mudana.
O Projeto Orla, que completou seus dez anos de criao em 2011, introduz uma
ao sistemtica de planejamento da ao local visando a gesto compartilhada
desse espao, incorporando normas ambientais e urbanas na poltica de
regulamentao dos usos dos terrenos de marinha acrescidos e do espelho dagua
contiguo a esses, como um processo mais inclusivo de alocao de recursos e
tomada de decises. Trata-se, portanto, de uma poltica estratgica que contribui
para qualificar a tomada de deciso com vista a cumprir a funo socioambiental da
orla martima. Suas linhas de ao esto embasadas em mtodos que exploram
fundamentos de avaliao paisagstica, a dinmica geomorfolgica e de uso e
ocupao do litoral, para pensar cenrios com rebatimentos na aplicao dos
instrumentos de ordenamento do uso do solo para gesto da orla (OLIVEIRA &
NICOLODI, prelo).
Um aspecto importante a ser considerado no processo de implementao do Projeto
Orla est relacionado redefinio ocorrida a partir de 2004, da misso institucional
da Secretaria do Patrimnio da Unio, rgo do Ministrio do Planejamento
incumbido da gesto das reas pblicas federais, que passou a adotar um novo
paradigma no qual todo imvel da Unio dever cumprir a sua funo
socioambiental, em harmonia com a funo arrecadadora, por meio da articulao
com outras instituies e programas estratgicos do governo federal.
Portanto, o Plano de Gesto Integrada (PGI), como orientador das aes do Projeto