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rea de Preservao Permanente localizadas na orla de municpios

costeiros: Subsdios para uma Gesto Costeira Integrada.

Cludia Regina dos Santos, Dra. Ministrio do Meio Ambiente, email biolsantos@hotmail.com
Mrcia Regina Oliveira, Msc. Ministrio do Meio Ambiente, email biomarcia10@gmail.com
Reinaldo Magalhes Redorat, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, email
reinaldo.redorat@planejamento.gov.br

Resumo
A preocupao com a integridade e o equilbrio ambiental da zona costeira decorre
do fato de serem as mais ameaadas do planeta, justamente por representarem
para as sociedades humanas um elo de intensa troca de mercadorias. Apesar da
restrio da ocupao das reas de preservao permanente estabelecidas pela Lei
4.771/65 e Resolues CONAMA correlatas, a maioria dos municpios brasileiros
localizados na Zona Costeira permite a implantao de empreendimentos e
estruturas pblicas sobre rea de preservao permanente (vegetao de restinga
fixadora de dunas e manguezais), onde a cada ano que passa, vm sendo
suprimidos e descaracterizados. Para garantir a sustentao e a vitalidade das
funes econmica, ecolgica e scio-cultural no espao litorneo, de forma
simultnea, torna-se necessrio que os municpios desenvolvam aes de
planejamento e gesto para a integrao das mesmas, de modo a reduzir conflitos e
eliminar antagonismos. Nesse contexto este estudo objetiva fornecer subsdios aos
municpios visando a gesto Integrada das reas de Preservao Permanente
(restinga fixadora de dunas e manguezais) localizadas na Zona Costeira brasileira.
Palavras-chave Plano de Gesto Integrada, rea de Preservao Permanente,
Planejamento Urbano, Plano Diretor
Abstract
The concern for health and environmental balance of the coastal zone is due to the
fact they are the most endangered of the world, precisely because they represent to
human societies an intense bond of commodity exchange. Despite the restriction of
ocupation of all permanent preservation areas established by Law 4.771/65 and
correlated CONAMAs Resolution, most municipalities located in the Coastal Zone
allows implementation of projects and public facilities at Permanent Preservation
Areas (restinga vegetation and and mangroves) where every year, have been
suppressed and defaced. To ensure the sustainability and vitality of economic,
ecological and socio-cultural functions in coastal space, simultaneously, it is
necessary for municipalities to develop planning and management actions to
integrate them, in order to reduce conflicts and eliminate antagonisms. In this context
this study aims to provide support to municipalities aiming the integrated
management of the Permanent Preservation Area (restinga vegetation and
mangroves) located in the Coastal Zone of Brazil.
Abstract as key-words Integrated Management Plan, Permanent Preservation
Area, Urban Planning, Master Plan

Introduo
A preocupao com a integridade e o equilbrio ambiental da zona costeira decorre
do fato de serem as mais ameaadas do planeta, justamente por representarem
para as sociedades humanas um elo de intensa troca de mercadorias. Tornam-se,
assim, alvo privilegiado da explorao desordenada e predatria, servindo como
principal local de lazer, de turismo ou de moradia de grandes massas de populaes
urbanas.
A zona costeira, como regio de interface entre os ecossistemas terrestres e
marinhos, responsvel por ampla gama de funes ecolgicas tais como a
preveno de inundaes, da intruso salina e da eroso costeira, a proteo contra
tempestades, a reciclagem de nutrientes e de substncias poluidoras e a proviso
direta ou indireta de habitats e de recursos para uma variedade de espcies
exploradas.
A biodiversidade exerce papel fundamental no que se refere maior parte desses
mecanismos reguladores, contribuindo assim para a caracterizao do conjunto da
Zona Costeira como um recurso finito, resultante de um sistema complexo e sensvel
que envolve uma extraordinria inter-relao de processos e de presses.
A gesto dos recursos naturais o grande desafio da atualidade. Iniciativas de
gesto costeira vm sendo desenvolvidas por diversos pases dentre eles: GuinBissau, Panam, Portugal, Estados Unidos, Costa Rica, Austrlia e Espanha
(SANTOS, 2007).
O Governo Brasileiro tambm tem dado especial ateno ao uso sustentvel dos
recursos costeiros. Tal ateno se expressa no compromisso governamental com o
planejamento integrado da utilizao desses recursos, visando o ordenamento da
ocupao dos espaos litorneos. Para atingir esse objetivo, concebeu e implantou
o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), implementando um processo
marcado pela experimentao e pelo aprimoramento constante.
At o momento constata-se que dos 17 Estados costeiros apenas 10 possuem o
Planos Estaduais de Gerenciamento Costeiro (AP, CE, RN, PE, PB, ES, SP, PR, SC,
RS) e 5 Estados possuem o Zoneamento Ecolgico Econmico Costeiro finalizado
(CE, PB, ES, PR e SC). No que diz respeito elaborao do Plano de Gesto
Integrada do Projeto Orla (PGI) at o momento cerca de 80 municpios costeiros
realizaram seus planos. Os Estados do Rio Grande do Norte e Pernambuco
apresentam os maiores nmeros de municpios atendidos (MMA, 2012).
Apesar da restrio da ocupao das reas de preservao permanente
estabelecidas pela Lei 4.771/65 e Resolues CONAMA correlatas, a maioria dos
municpios brasileiros localizados na Zona Costeira permite a implantao de
empreendimentos e estruturas sobre rea de preservao permanente (vegetao
de restinga fixadora de dunas e manguezais) onde a cada ano que passa, vm
sendo suprimidos e descaracterizados (SANTOS, 2007).
Para garantir a sustentao e a vitalidade das funes econmica, ecolgica e
scio-cultural no espao litorneo, de forma simultnea, torna-se necessrio que os
municpios desenvolvam aes de planejamento e gesto para a integrao das
mesmas, de modo a reduzir conflitos e eliminar antagonismos.
Nesse contexto este estudo objetiva fornecer subsdios aos municpios visando a
gesto Integrada das reas de Preservao Permanente (caracterizadas como
restinga fixadora de dunas e manguezais) localizadas na Zona Costeira brasileira.

Resultados e Discusso
Qualidade ambiental da zona costeira e os seus vetores de presso
A percepo da evoluo da qualidade ambiental da zona costeira nos ltimos anos
tem como referencia os documentos Macrodianstico da Zona Costeira (MDZC)
(MMA, 2008) e o Plano de Ao Federal para Zona Costeira (PAF). O primeiro diz
respeito a informaes, em escala nacional, sobre as caractersticas fsico-naturais e
socioeconmicas da zona costeira, com a finalidade de orientar aes de
preservao, conservao, regulamentao e fiscalizao. As respostas polticas
so orientadas no PAF (2005), que estabelece o referencial acerca da zona costeira
e da atuao da Unio, com uma sntese das concepes e responsabilidades
federais para o seu planejamento e a sua gesto.
Segundo o MMA (2008) a concepo de risco ambiental na zona costeira envolve
desde a ocorrncia de catstrofes naturais e os impactos sobre a infraestrutura
(portos, aeroportos, terminais, refinarias, fbricas, gasodutos, aquicultura, parques
elicos, estaleiros, etc.) no territrio, at as resultantes das condies sociais de
gerao de pobreza com reflexo na sade ambiental. A anlise de risco ambiental
deve ser vista como um indicador dinmico das relaes entre os sistemas naturais,
a estrutura produtiva e as condies sociais, podendo ser considerado como
resultante de trs categorias bsicas: natural, social e tecnolgico.
Risco Natural
O Risco Natural est associado ao comportamento dinmico dos sistemas naturais,
considerando o seu grau de estabilidade/instabilidade manifestado na sua
vulnerabilidade tanto a eventos crticos de curta, como de longa durao, tais como
inundaes, desabamentos e acelerao de processos erosivos.
Cerca de 60% dos eventos com causas naturais que atingiram o Brasil, entre 1948 a
2006, estiveram relacionados com inundaes fluviais e/ou avanos do mar. Os
riscos de inundao nessas regies vinculam-se fortemente aos avanos do mar,
seja em face dos fenmenos naturais e / ou induzidos, s modificaes do regime de
ondas incidentes e ao dficit de sedimentos que, em face da dinmica costeira,
preservam ou alteram a estabilidade da linha de costa (MMA, 2008).
O potencial de risco inundao produto da combinao de aspectos altimtricos
com dados populacionais, acrescidos da avaliao dos graus de vulnerabilidade s
inundaes por eventos meteorolgicos extremos, chuvas intensas e perspectivas
de elevao do nvel marinho. Quando se associa um cenrio de intensa ocupao
humana, com as caractersticas ambientais da costa, as questes relacionadas s
inundaes so de grande relevncia.
O Macrodiagnstico mostrou que na grande maioria do territrio costeiro brasileiro
predominam relevos pouco elevados, conjugados a extensas reas com baixas
taxas de ocupao humana, o que lhe confere, genericamente, mdio a baixo
potencial de risco inundao, um quadro que poder ser alterado, ao persistirem
os padres desordenados de ocupao do territrio (MMA, 2008).
Os setores costeiros com maior potencial de risco inundao esto em geral
combinados com reas de maior concentrao urbana, principalmente nas capitais e
suas regies metropolitanas.

A associao entre eroso e urbanizao envolve dois aspectos: a eroso


provocada por interferncias de obras costeiras no balano sedimentar e os
fenmenos ou tendncias erosivas relacionados presena de uma orla fixada
pela urbanizao. A construo de edificaes dentro da faixa de resposta dinmica
da praia s tempestades, que tende a ser retomada pelo mar, traz srios prejuzos
socioeconmicos e ambientais (MMA, 2006).
A falta de suprimento sedimentar outra causa de processos erosivos, que pode ter
origem no esgotamento da fonte natural (plataforma continental interna), na reteno
de sedimentos nos rios, na perda de sedimentos por formao de dunas ou na
reteno de sedimentos por obras de engenharia.
Risco Social
O Risco Social resultante das carncias sociais ao pleno desenvolvimento
humano, as quais contribuem para a degradao das condies de vida. Sua
manifestao mais aparente est nas condies de habitabilidade, expressa no
acesso aos servios bsicos, tais como gua tratada, esgotamento de resduos e
coleta de lixo. No entanto, em uma viso em longo prazo pode atingir s condies
de emprego, renda e capacitao tcnica da populao local, como elementos
fundamentais ao pleno desenvolvimento humano sustentvel.
A acelerada urbanizao da zona costeira nas ltimas dcadas no foi
acompanhada por uma equivalente oferta de servios bsicos, o que faz com que a
maioria dos municpios, desde as grandes concentraes metropolitanas at os
centros urbanos de menor porte, no disponham de sistemas eficientes de
esgotamento sanitrio e coleta de resduos.
Esse crescimento urbano se expressa, notadamente, no adensamento das periferias
e do entorno dos grandes centros urbanos, reas crticas para gesto corretiva da
zona costeira, em funo de baixssimos nveis de qualidade de vida da maior parte
da populao nessas aglomeraes. So as maiores fontes de contaminao do
meio marinho no territrio brasileiro.
Segundo o MCZC, cerca de 30 milhes de brasileiros que vivem na zona costeira
esto expostos ao risco social, ou seja, aquela parcela da populao dos
municpios costeiros com renda menor que 3 (trs) salrios mnimos, carente em
matria de servios de saneamento e coleta de lixo. Que vivem em condies
inadequadas de moradia, sem acesso aos servios bsicos, podendo estar expostos
tambm a outros contaminantes ambientais, como a poluio por produtos qumicos
e a poluio atmosfrica. Com relao ao contingente populacional exposto ao risco
social, as regies mais problemticas so as regies Sudeste e Nordeste, com 14
milhes e 12 milhes de habitantes, respectivamente.
Outra viso no menos preocupante e que tambm se associa fortemente aos
servios urbanos, o crescimento do setor de turismo e a consequente expanso da
rede hoteleira, como o caso da regio Nordeste e em segundo plano da regio
Sudeste. O turismo considerado como expressiva atividade econmica e, por
consequncia, importante fonte de receitas para regies to carentes de recursos.
Em Natal, por exemplo, segundo a administrao local, o fluxo de turistas aumentou
30,8% de 2003 para 2004, o que significa um aumento real de 1,7 milho de turistas
com impacto direto e indireto na gerao de resduos e sobre as demandas por
esgotamento sanitrio.
reas de baixo adensamento demogrfico, habitadas por comunidades tradicionais

esto sendo, gradativamente, incorporadas economia de mercado. A especulao


imobiliria contribui para o deslocamento de populaes locais (pescadores,
agricultores e extrativistas), que passam a ocupar reas ambientalmente frgeis
beira dos crregos, encostas deslizantes, vrzeas inundveis, reas de proteo dos
mananciais contribuindo para a degradao ou mesmo para a destruio destas
reas e colocando em risco a vida de suas famlias.
Risco Tecnolgico
A densidade da estrutura produtiva em reas determinadas da Zona Costeira
contribui sobremaneira para agravar o risco ambiental. Na escala regional, o
principal fator de risco est associado concentrao espacial do equipamento
produtivo e energtico em zonas e centros industriais. A associao de centrais
energticas com terminais especializados e complexos industriais aumenta o risco
de acidentes, bem como favorece a exposio em longo prazo da populao a
substncias txicas na gua e no ar.
A dimenso regional da componente tecnolgica do risco ambiental exige medidas
de preveno de acidentes por parte das empresas que operam na zona costeira,
bem como um monitoramento efetivo da presena de metais pesados, matria
orgnica e nutrientes nas baas e esturios.
De acordo com EGLER (1996), em nvel regional, necessria a definio de um
sistema de preveno de acidentes e de monitoramento efetivo das condies
ambientais em reas da zona costeira.
Uso e proteo das reas de preservao permanente
As reas de preservao permanentes apresentam a funo ambiental de preservar
os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo
gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas. No caso da vegetao de restinga fixadora de dunas e manguezais, a
cobertura vegetal atua como proteo de mars de ressaca. Alm disso, a eroso
causada pela falta de preservao das APPs elimina as camadas mais superficiais
do solo, conhecidamente as que contm maior concentrao de nutrientes,
essenciais para a sobrevivncia da flora daquelas reas. Apesar de reconhecidas
por suas qualidades e funes ambientais, e mesmo protegidas pela legislao
federal, as APPs continuam a ser degradadas por aes antrpicas prprias dos
espaos urbanos.
Alm de ser uma paisagem de grande beleza cnica conferem s dunas
importantes funes ambientais, tais como na proteo das reas adjacentes
(campos, banhados, marismas, cursos d'gua e zonas urbanas) contra os efeitos
das mars altas, ventos e invaso de areia inconsolidada; como depsito de areia
para substituir areia erodida por ondas ou levadas por tempestades; para garantir a
estabilidade a longo prazo da frente da praia; como barreira contra a penetrao de
gua salgada no nvel fretico, mediante a presso de gua doce que armazenam
(CLARK,1977).
Devido s descaracterizaes constatadas em diferentes setores do litoral brasileiro
os municpios litorneos j vm sofrendo com os reflexos desta ocupao sem levar
em considerao a fragilidade e os processos naturais costeiros. Em geral as obras

de infra-estruturas (calado, estradas, redes de drenagem, salva-vidas) e as


edificaes implantadas nesta zona comprometem a estabilidade natural da praia,
instalando um processo erosivo provocado pelo rompimento da troca de sedimentos
entre a duna e a praia, acentuando assim a ao de mars de ressaca sobre as
propriedades costeiras, alm das alteraes provocadas no equilbrio morfodinmico
da linha de costa, na fragmentao do sistema com a supresso de habitats, na
perda da biodiversidade, na reduo da cobertura nativa e na descaracterizao e
perda da identidade do ambiente costeiro.
Desde a dcada de 80 Tommasi & Griesinger (1983), alertavam que o
desenvolvimento de residncias isoladas, grupos de residncias, hotis, vilas,
cidades, loteamentos, provocam efeitos adversos diretos e indiretos de vrios tipos
sobre os ecossistemas costeiros. Entre esses efeitos esto a eroso do solo e de
vertentes costeiras, assoreamentos de enseadas e esturios, aumento da turbidez
das guas, poluio fecal, poluio por detergentes, leo, metais pesados,
pesticidas, destruio de marismas e de manguezais, reduo do fluxo de gua em
canais naturais, enseadas e esturios, aterros e outros, agravando problemas de
poluio e de assoreamento. Muito grave tambm a drenagem e aterro de
marismas e manguezais para a expanso urbana. Ainda, a extrao de areia de
praias e baixios pode destru-las, atravs da eroso causada pelo mar, podendo
levar a modificao de padres da circulao das guas.
Uma das atribuies importantes das APPs a de assegurar o bem-estar das
populaes humanas, algo que s possvel se estas reas estiverem com a
vegetao nativa devidamente preservada e protegida.
Os efeitos nefastos decorrentes das mudanas climticas j se fazem sentir nas
mais diferentes regies do pas. Santa Catarina, Rio de Janeiro, So Paulo, Minas
Gerais, Maranho, so o exemplo mais contundente e recente desses problemas
que implicam em prejuzos econmicos e perdas de vidas humanas, decorrentes da
ocupao ilegal de tais reas. O nmero cada vez maior de vtimas e os prejuzos
econmicos provocados pelas enchentes e deslizamentos, poderiam ter sido
significativamente amenizados ou evitados, se as reas com declividade superior a
45o, topos de morro e margens de nascentes, riachos, rios e dunas estivessem
preservadas e livres da ocupao ilegal.
As tragdias ocorridas nos ltimos anos apontam que a proteo conferida pelas
APPs de extrema importncia e relevncia. Contudo, em diversas situaes, onde
condies peculiares locais demonstram grau de fragilidade ambiental maior, fica
comprovado o acerto do legislador em remeter ao Poder Pblico Federal ou
Estadual a competncia para, alm das normas gerais de carter nacional,
prescrever outras normas que atendam as peculiaridades locais. A no observncia
desse preceito tem gerado inmeras perdas, por exemplo, em reas de encostas
que, mesmo com inclinao inferior aos limites da norma geral de carter nacional,
por peculiaridades geolgicas configuram reas de grande fragilidade e
instabilidade, onde normas mais restritivas de uso e ocupao deveriam ter sido
estabelecidas.
No que diz respeito ao amparo legal, a rea de preservao permanente est
protegida pela seguinte legislao: Constituio Federal de 1988, que em seu art.
225 estabelece que Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo
para as presentes e futuras geraes; Lei n. 4.771/65, define a vegetao de
restinga fixadora de dunas e manguezais como de preservao permanente; Lei n.

6.938/81, que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente; Lei n. 7.661/88,


instituidora do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, que contempla a
preservao dos recursos naturais e dos principais atributos do litoral brasileiro e a
Lei n. 9.605/1998, que trata de crimes ambientais. O CONAMA tambm inseriu
instrumentos para proteo legal das restingas atravs das Resolues CONAMA n.
417/2009 (dispe sobre parmetros bsicos para definio de vegetao primria e
dos estgios sucessionais secundrios da vegetao de Restinga na Mata Atlntica);
a 303/2002 (dispe sobre parmetros, definies e limites de reas de Preservao
Permanente), e a 369/2006 (dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade
pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno
ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente).
Os sistemas naturais desempenham funes vitais e fornecem bens e servios ao
ser humano possibilitando a continuidade e manuteno de outras espcies
(CONSTANZA et al. 1997). Cerca de 60% (15 entre 24) dos servios dos
ecossistemas examinados durante a Avaliao Ecossistmica do Milnio tm sido
degradados ou utilizados de forma no sustentvel, incluindo gua pura, pesca de
captura, purificao do ar e da gua, regulao climtica local e regional, ameaas
naturais e epidemias. Muitos servios dos ecossistemas se deterioraram em
consequncia de aes voltadas para intensificar o fornecimento de outros servios,
como alimentos. Em geral, essas mediaes ou transferem os custos da degradao
de um grupo de pessoas para outro ou repassam os custos para geraes futuras
(MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005).
Instrumentos de planejamento
De acordo com EGLER (1996), o risco ambiental implica em avaliaes que esto
determinadas em diversas escalas, definindo nveis de gesto que vo desde global
ao local. A anlise do risco ambiental deve subsidiar a tomada de decises sobre
alternativas e alocao de gastos pblicos em condies democrticas de gesto de
territrio.
Instrumentos de Gesto Urbana
Silva, Salvador & Ueda (2009) defendem que, para a dissoluo dos problemas
scio-ambientais relacionados APP urbana, h necessidade de implementao de
uma gesto baseada na articulao de quatro esferas fundamentais: a esfera do
conhecimento ambiental, a da gesto urbana-social-ambiental pblica, a da
educao e informao e a da participao popular. Segundo os autores, a adoo
deste modelo de gesto promoveria o gerenciamento das cidades por meio de uma
viso sistmica, acompanhada de uma conscincia social e ambiental advinda das
esferas do conhecimento e educao, com participao de toda a sociedade.
No caso do Brasil, as cidades caracterizam-se pela irregularidade fundiria,
urbanstica e ambiental. uma enorme parcela da populao que mora em favelas e
loteamentos irregulares sem acesso infra-estrutura urbana e que se estendem por
reas de risco e de reas de proteo ambiental. O resultado a intensa
degradao das condies ambientais urbanas, gerando um impacto sobre os
recursos naturais que provavelmente supera as mdias mundiais.
Quando se analisa o quadro da poltica urbana no Brasil ao longo do tempo, verificase que as respostas do poder pblico para o enfrentamento da questo no foram

suficientes nem para conter o dficit habitacional, nem para atenuar a degradao
ambiental. Entre as dcadas de 60 e 80, com o intenso fluxo migratrio no sentido
campo cidade, as ocupaes sobre as reas protegidas, em especial as APPs,
foram intensificadas e as polticas urbanas do perodo se restringiram a aes de
proviso habitacional, com consequente reassentamento das populaes para
periferias urbanas, muitas vezes desprovidas de equipamentos, servios urbanos e
infraestrutura (ALVES, 2007).
Naquele perodo, os processos especulativos incidentes sobre a terra urbana no
foram considerados pela poltica urbana at ento vigente. Esses processos
ajudaram a construir um quadro socioespacial excludente, onde a terra urbana
passa a ser uma mercadoria inacessvel populao de menor renda (VILLAA,
2001). A essa terra agregado um valor econmico proveniente das estruturas
implantadas e do fator localizao.
Entretanto, a partir do final da dcada de 80, com a paulatina insero da
participao popular no planejamento urbano, o direito moradia e a funo social
da propriedade foram princpios incorporados ao texto constitucional brasileiro de
1988, nos artigos 182 e 183, que posteriormente, em 2001, seriam regulamentados
pelo Estatuto da Cidade, por meio da Lei 10.257, de 2001. O Estatuto da Cidade,
dessa forma, veio estabelecer as diretrizes gerais da atual poltica urbana brasileira.
Encarregada pela Constituio de definir o que significa cumprir a funo social da
cidade e da propriedade urbana, esta Lei atribuiu esta tarefa para os municpios,
oferecendo para as cidades um conjunto inovador de instrumentos de interveno
sobre seus territrios, alm de uma nova concepo de planejamento e gesto
urbanos (SAULE JR & ROLNIK, 2001). De acordo com os autores, as inovaes
contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto de novos instrumentos
de natureza urbanstica voltados para induzir mais do que normatizar as formas
de uso ocupao do solo; uma nova estratgia de gesto que incorpora a ideia de
participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade; e,
a ampliao das possibilidades de regularizao das posses urbanas, at hoje
situadas na ambgua fronteira entre o legal e o ilegal.
No campo da induo de formas socialmente justas de uso e ocupao da cidade, o
Plano Diretor considerado pelo Estatuto como o principal instrumento de
planejamento e ordenamento territorial urbano, cabendo a ele estabelecer, em cada
caso especfico e em cada regio da cidade, como se exerce a funo social da
propriedade e quais os instrumentos especficos que devem ser utilizados para
induzir ou garantir que essa funo social seja exercida plenamente.
Cabe ao Plano Diretor estabelecer, por exemplo: a) quais as regies de interesse
ambiental ou cultural que devem ser protegidas e quais instrumentos sero
utilizados; b) quais as reas que devero ser destinadas prioritariamente para a
construo de habitaes populares, quais os parmetros urbansticos especiais que
sero adotados nessas reas, que investimentos pblicos devero ser realizados,
como ser evitada a expulso da populao de baixa renda por segmentos de maior
poder econmico o que se consegue com a utilizao adequada do instrumento
das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e c) como estabelecer parcerias
com o setor privado para reabilitao de bairros ou preservao de reas
ambientalmente frgeis ou do patrimnio cultural.
No campo da gesto democrtica, dimenso fundamental desta Lei, parte-se da
premissa de que os instrumentos somente sero bem utilizados se for garantida a
participao e a possibilidade de deciso da maioria da populao. Dessa forma, o
Estatuto da Cidade estabelece que a proposta de Plano Diretor a ser encaminhada

para a Cmara dos Vereadores deve ser elaborada a partir de audincias pblicas
com ampla divulgao voltada para garantir a participao efetiva da populao e
que a implementao do Plano Diretor deve ser acompanhada e fiscalizada por meio
de um comit gestor com participao da sociedade civil.
O Estatuto da Cidade , portanto, uma lei capaz de estruturar a gesto urbana
voltada para a concretizao da funo social da propriedade urbana e da evoluo
para cidades socialmente justas e ambientalmente equilibradas, sendo um
instrumento capaz de articular, no mbito municipal, o direito moradia e o direito
ambiental.
Instrumentos de Gesto Costeira
O estabelecimento de programas e planos de gerenciamento costeiro integrado e
critrios de gesto de ordenamento uma ao que vem sendo defendida por
diversos autores: Governo do Estado de So Paulo (1998), Polette (1998), MMA &
SDS (2002), Moraes (2004), Projeto Orla (2002), Polette, et al. (2004), Comunidade
Europeia (2001), Barragn (2004) e Decreto 5.300/2004. No Brasil, o Estado de So
Paulo, em 1998, foi pioneiro quanto elaborao dos critrios de ordenamento do
litoral paulista, uma vez que estabeleceu o zoneamento, os critrios de ocupao, os
usos permitidos e as metas a serem alcanadas. O Projeto Orla, em 2002, e o
Decreto 5.300/2004 desenvolveram e regulamentaram, respectivamente, as regras
de uso e ocupao da zona costeira e os critrios de gesto da orla martima
brasileira.
A articulao entre os instrumentos de ordenamento o - Plano Diretor e o Plano de
Gesto Integrada do Projeto Orla - uma ao estratgica a ser perseguida pelos
gestores, pois esses instrumentos possuem objetivos convergentes voltados para a
regulao das formas de uso e ocupao do territrio local. O processo de
gerenciamento costeiro integrado , por sua natureza, compatvel nesse caso,
especialmente tendo como referenciais os planos de ao nos quais a sociedade
ponto central da mudana.
O Projeto Orla, que completou seus dez anos de criao em 2011, introduz uma
ao sistemtica de planejamento da ao local visando a gesto compartilhada
desse espao, incorporando normas ambientais e urbanas na poltica de
regulamentao dos usos dos terrenos de marinha acrescidos e do espelho dagua
contiguo a esses, como um processo mais inclusivo de alocao de recursos e
tomada de decises. Trata-se, portanto, de uma poltica estratgica que contribui
para qualificar a tomada de deciso com vista a cumprir a funo socioambiental da
orla martima. Suas linhas de ao esto embasadas em mtodos que exploram
fundamentos de avaliao paisagstica, a dinmica geomorfolgica e de uso e
ocupao do litoral, para pensar cenrios com rebatimentos na aplicao dos
instrumentos de ordenamento do uso do solo para gesto da orla (OLIVEIRA &
NICOLODI, prelo).
Um aspecto importante a ser considerado no processo de implementao do Projeto
Orla est relacionado redefinio ocorrida a partir de 2004, da misso institucional
da Secretaria do Patrimnio da Unio, rgo do Ministrio do Planejamento
incumbido da gesto das reas pblicas federais, que passou a adotar um novo
paradigma no qual todo imvel da Unio dever cumprir a sua funo
socioambiental, em harmonia com a funo arrecadadora, por meio da articulao
com outras instituies e programas estratgicos do governo federal.
Portanto, o Plano de Gesto Integrada (PGI), como orientador das aes do Projeto

Orla, um importante instrumento da gesto costeira integrada, promovendo um


espao de conhecimento, informao e comunicao que envolve comunidade e as
trs esferas de governo, e estabelece transparncia na gesto do patrimnio
Imobilirio da Unio, com destaque para os terrenos de marinha e acrescidos.
Pretende-se, assim, definir de maneira participativa as diretrizes que orientaro a
ocupao de uma rea cuja gesto feita pelo Governo Federal, mas que est
inserida no territrio municipal, reforando, assim, a aproximao do Projeto Orla ao
Estatuto das Cidades.
Na escala local, o PGI seria um detalhamento do Plano Diretor referente aos limites
de gesto para a orla, com a finalidade de identificar uma possvel linha de
segurana da costa, abarcando as reas de grande dinamismo geomorfolgico, que
servem de suporte para ecossistemas relevantes sob o aspecto ambiental, tais como
os manguezais, costo, praia, restinga, duna, matas de restinga e os recifes de
coral, entre outras feies. Desta forma, as diretrizes devem atender a combinao
de critrios de fragilidade e/ou vulnerabilidade naturais com as situaes e ritmos de
ocupao ocorrentes no litoral brasileiro, sintetizados na seguinte diviso: (A) orla
no-urbanizada, (B) orla em processo de urbanizao e (C) orla urbanizada .
De acordo com EGLER (1996), em nvel local, a vulnerabilidade dos sistemas
ambientais s pode ser mitigada por meio de uma participao efetiva da
comunidade e dos rgos pblicos estaduais e, principalmente, municipais na
adoo de medidas que evitem o desmatamento indiscriminado de mangues e
encostas, a obstruo de canais fluviais e lagunares, bem como a adoo de
medidas preventivas para evitar a ao erosiva do mar, principalmente em reas
urbanas situadas em muito baixa altitude (menos de 10 metros).
O governo federal entendendo a convenincia do Projeto Orla vem trabalhando na
adequao metodolgica do projeto aos ambientes fluviais e estuarinos do
Amaznia, primeiro passo para a interiorizao do Projeto at as margens dos rios
federais o que, certamente, contribuir para a consolidao das APPs.
Concluso
Como foi citado anteriormente, o Brasil, nos ltimos anos tem sido cenrio de
catstrofes ambientais que atingiram diferentes regies do pas causadas por
enchentes e deslizamentos, atingindo um nmero cada vez maior de vtimas. Estas
calamidades tm seus efeitos potencializados nas reas urbanas e poderiam ser
amenizadas se as reas de preservao permanente estivessem livres de ocupao
ou interveno. O que demonstra a fragilidade de se assumir o risco de permitir a
ocupao de reas extremamente vulnerveis.
A costa brasileira vem sofrendo com a ao de fortes ressacas, atingindo obras de
infra-estrutura municipais, principalmente estradas e calades, alm de moradias.
Os gastos resultantes da reparao dessas obras podem ser revertidos em
reabilitao ambiental das reas passveis de recuperao. O investimento dos
municpios em estabelecer uma faixa de no edificao em seu Plano Diretor
Participativo visando manuteno do cordo de dunas e manguezais uma
importante deciso para diminuir os gastos pblicos com a recuperao das obras
pblicas implantadas e proteo das comunidades costeiras nestas reas, afetadas
pela ao erosiva que j vem sofrendo os reflexos das mudanas climticas, ou
seja, necessrio o planejamento de aes relacionadas a adaptao a essas
mudanas.
A recuperao ambiental do cordo de dunas j uma prtica frequente. Diversos

trabalhos de recuperao tm sido realizados. Os autores Silva Filho (1992), Wildner


(1997), Mendona & Prudncio (1997), Emerim & Wildner (2000), Emerim (2001) e
Santos & Emerim (2002), demonstraram que possvel recuperar estas reas,
desde que retirados os tensores que impeam sua recuperao.
Gerenciar as mltiplas paisagens costeiras constitui-se um dos grandes desafios
enfrentados pelos mais diversos setores da sociedade organizada, principalmente
aqueles que utilizam os recursos naturais existentes nessas reas. A tarefa torna-se
ainda mais complexa se considerarmos que essas regies esto sujeitas
mudanas de diversas magnitudes (Polette et. al, 2004).
O Poder pblico municipal no pode se eximir de sua fundamental responsabilidade
de definir regras e interferir no tecido urbano. A legislao urbana - o Plano Diretor, o
Cdigo de Obras, a legislao ambiental e patrimonial bem como as aes de
educao e fiscalizao so decisivas nesse processo. De forma direta, os
investimentos em obras pblicas interferem na estrutura bsica do espao urbano
(CECCA, 1996).
Nesse sentido, o Projeto Orla prope a implantao de uma rede de parcerias que
visa realizar intervenes necessrias ao uso comum da orla martima com
planejamento ambiental e territorial, e diviso clara de tarefas entre todas as partes
(OLIVEIRA & NICOLODI, prelo). um importante instrumento de planejamento que
pode irradiar aes, no seu espao de atuao, bem como do entorno, sobre reas
de interesse moradia social e aquelas que podem ser preservadas sob a forma de
criao de espaos protegidos, revitalizao de espaos, e recuperao de reas
degradadas.
Em vista do exposto e para fins de planejamento, no se pode isolar a orla da zona
costeira. Temos que considerar que a gesto da orla deve ser encaminhada de
forma integrada num processo mais amplo de gerenciamento da Zona Costeira.
Dificilmente, uma ao circunscrita a tal delimitao ter xito sem uma estreita
articulao com a gesto de seus entornos, o que implica no estabelecimento de um
jogo inter-escalar na definio das metas e sua implementao (MORAES, 2004).
A gesto de conhecimentos e a participao cidad so fundamentais para a
construo democrtica e para o envolvimento co-responsvel dos diversos atores
institucionais e da sociedade civil na elaborao, execuo, gesto e monitoramento
dos instrumentos de planejamento apresentados.
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