os grilhes da gesto pblica: o

processo decisrio e as formas

contemporneas
de
dominao
patrimonialista
di A.
Benini
Elcio G.
Benini
Henrique T. Novaes

introduo
Partindo do reconhecimento de que o atraso
poltico, e o uso reiterado de prticas contrrias ao
interesse pblico, no ape- nas persistem no cotidiano
da gesto pblica brasileira, como tambm se
cristalizam na prpria estrutura do Estado e num determinando conjunto de formas e canais de
codeterminao na relao Estado e sociedade, que
procuramos discutir, no espa- o deste texto, um
elemento que talvez

QUAL O OBJETIVO PRINCIPAL DO

TEXTO?
seja o pilar principal de sustentao dos
grilhes privados e patrimonialista da gesto
pblica: a problemtica dos dirigentes pblicos,
especialmente no que diz respeito aos processos
decisrios de escolha, nomeao e, por consequncia,
de direo e avaliao do servio pblico.
1

Tendo em vista que, segundo uma considervel

anlise de importantes pesquisadores (Demo, 2006;
Motta, 1986), a Admi- nistrao Pblica no Brasil ainda
estruturada por uma lgica patrimonialista,
advogamos que o principal determinante des- te tipo
de gesto pblica reside principalmente na dinmica
dos cargos de confiana de governo tambm
conhecidos como cargos de livre provimento que
abrangem quase a totalidade
dos cargos de direo nas mltiplas organizaes
estatais e de- terminam decisivamente a natureza das
aes do aparelho estatal (Cmara, 2009).
Nesse horizonte, procuramos elaborar uma
perspectiva ex- plicativa e reflexiva, que possibilite
clarear as razes e mecanis- mos do atraso persistente
na gesto pblica brasileira, e com isso enfatizar a
importncia e a pertinncia da problemtica da organizao do aparelho estatal, principalmente em
relao luta histrica por sua democratizao
efetiva.
Dito de outra forma, evidenciar quais so os
determinantes que impedem a superao do Estado
capitalista brasileiro.
COMO O TEXTO DESENVOLVIDO (MTODO)?
A abordagem do objeto em questo foi composta
por uma linha argumentativa que, em um primeiro
momento realizou por meio de anlise histrica da
realidade imediata a recupera- o das principais
questes tericas e estudos crticos do contex- to
brasileiro, tendo a perspectiva histrica como fonte de
anlise principal, em conjunto com uma apreenso
preliminar, por meio de fatos reiterados e notrios, das
2

dinmicas estruturantes da administrao pblica

brasileira, sob um olhar crtico e inves- tigativo, para
que, em um segundo momento, o concreto fosse
reconstrudo, j no como um concreto imediato,
mas como uma sntese de mltiplas e
complexas determinaes (Marx, 2003, p. 248).
Apesar
de
aparente
deficincia
emprica,
advogamos que, ao apreender a realidade da
administrao pblica brasileira, de tal forma que seja
possvel construir um objeto de estudo e uma reflexo
terica significativos e abrangentes, ainda que
primei- ra vista seja limitada no que diz respeito
correta apurao de dados e variveis (que muitas
vezes
no
so
disponibilizados),
pode-se
perfeitamente buscar uma orientao investigativa,
uma vez que alguns fatos so de conhecimento
pblico e notrio.
O problema reside exatamente em discernir o
que tais fatos ocul- tam o mundo das aparncias e
o que esses mesmos fatos podem revelar a busca
da essncia dos fenmenos , permitindo dessa
forma recuperar o movimento e algumas dinmicaschaves
de
anlise, desde
que
corretamente
compreendidas
e
confrontadas
com
todo
o
conhecimento terico j acumulado.
Recorrendo a esse caminho dialtico, que
vamos iniciar a discusso, da temtica aqui proposta,
ESTRUTURA DO TEXTO
primeiro lanando mo de um
1)
esforo de agregar e compreender
alguns fatos e notcias recorrentes
sobre
o
funcionamento
da
Administrao
Pblica
Brasileira,
passando em seguida para uma
3

2)

anlise
mediada
por
categorias
conceituais que articulem chaves
essenciais de apreenso do objeto de
estudo, abrindo a possibilidade de uma
posterior sntese e/ou criao de novas
matrizes explicativas.

a prxis da administrao pblica brasileira da

aparncia essncia
QUAIS SO AS QUESTES LATENTES (CONJUNTURAS) CAUSAS
Questes latentes e perplexidades

Podemos observar, tanto nos grandes meios de

comunicao
como
tambm
em
algumas
perspectivas tericas de inspira- o neoclssica ou
liberal, a
1)

2)

insistente
desqualificao
da
esfera
pblica, taxada como sendo supostamente
um lcus permeado por ineficincias, pela
pequena poltica, pelo comodismo por
parte
dos
servidores
concursados,
estrutura autorreferenciada de controle e,
enfim, com sendo o principal obstculo
para o livre desenvolvimento das foras
produtivas e bem-estar geral.
o Estado brasileiro visto como o grande
culpado da crise econmica dos anos 1980
e 1990 (as chamadas dcadas perdida e
vendida), explicao esta que pode ser
observada claramente no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho
do Estado, que
elege como vilo o Estado e suas formas de
in- terveno na reproduo material da
sociedade (Brasil, 1995), silenciando sobre

3)

outras questes advindas da prpria

estrutura econmica de uma nao
subordinada, dependente e com vrios
projetos de sociedade (ou pura e
simplesmente projetos de domi- nao) em
conflito ou disputa.
Um dos principais argumentos para
justificar essa viso do Estado como vilo
a crtica, tambm persistente, de uma
excessiva carga tributria, criando a
imagem de que pagar impostos, ou
contribuir com o fundo pblico, um mal
em si, sem
nenhuma referncia ou
ponderao
mais
aprofundada
dos
significados e problemticas da formao e
distribuio da riqueza social.

De fato, h que se reconhecer que um grande

desafio com- preender, alm das aparncias ou vises
imediatistas, por que
o Estado Brasileiro alcanou,
no ano de 2009, uma carga tri- butria prxima aos
34,28% do PIB (Produto Interno Bruto)1, patamar este
comparvel ao dos pases considerados desenvolvidos, mas ao mesmo tempo suas polticas pblicas,
como um todo, vm apresentando resultados e um
retorno pouco satisfa- trio para a populao.
Ressaltamos que esse baixo retorno est expresso em
diversos indicadores, como baixo IDH (ndice de
Desenvolvimento Humano), alta concentrao de
renda (confi- gurando numa das sociedades mais
desiguais do mundo) e altos nveis de pobreza,
marginalidade e violncia, conjuntamente com uma
srie de problemas estruturais em vrios setores,
como
no
sistema
de
sade,
educao,
desenvolvimento rural e infraestru- tura, e um
persistente ou mesmo crescente fluxo de riquezas
5

para o exterior, por meio ou do pagamento das

obrigaes da dvida pblica (que em 2010, segundo o
movimento auditoria cidad
da dvida pblica,
ultrapassou a marca dos 40% do oramento pblico
federal), ou na forma de remessas de lucros2. ???
Ipea. Nota tcnica. Estimativa da carga tributria de 2002 a 2009.
Braslia,
2010.
Disponvel
em:
http://agencia.ipea.gov.br/images/stories/
PDFs/100312_nt16dimac_cargatributria.pdf. Acesso em 21 de
mai. 2011.
2
Uma anlise abrangente de tais contradies est em Sics
(2007) e Antu- nes (2006).
1

REVISO DE GRAA
Temos aqui tanto questes que dizem respeito
eficincia (melhor uso dos recursos) e eficcias
(cumprimento dos objetivos e metas) das aes da
gesto pblica, como tambm questo da
efetividade (entendimento correto das causas de um
problema) das polticas pblicas analisadas em
conjunto.

EXPLICAES
As explicaes das causas dessa realidade
problemtica
so
vrias
e
muitas
vezes
desencontradas.
H desde argumentos excessivamente simplistas,
at posturas ideolgicas de certa forma preocupantes,
como aquelas nas quais se declara que a prpria ideia
de bem pblico e democracia so custosos demais e
barreiras para o desenvolvimento3.
6

No limite, dentro de tal lgica, o atendimento s

necessidades ou mesmo aos anseios de cada ser
humano e de cada cidado passa a ser visto como
problema e no como objetivo primordial de uma
nao que quer ser minimamente civilizada.
Sem desconsiderar uma anlise metodolgica de
longo al- cance, que evidenciam o carter
predominantemente burocrti- co e capitalista dos
Estados Nacionais uma vez que boa parte do fundo
pblico est direcionado para interesses privados de
or- ganizar ou mesmo fomentar a acumulao de
capital , mas ten- do tais referncias como contexto
do presente argumento, nossa anlise elege as
dinmicas de mdio alcance, do Estado, como eixo
de investigao e reflexo.
Dessa forma, considerando toda a reflexo crtica
j acu- mulada, especialmente no campo da cincia
poltica e da socio- logia, sobre a particularidade do
Estado Brasileiro, entre outros assuntos correlatos,
nosso foco foi o de aprofundar esse debate no que diz
respeito dinmica da administrao pblica nos seus
determinantes decisrios.
3

De acordo com o pensamento liberal de Rousseau: Se houvesse

um povo
de deuses, ele se governaria democraticamente.
Um governo to perfeito no convm aos homens (Rosseau,
s/d, p. 80).

QUAL O ENTENDIMENTO SOBRE O ESPAO

INTERMEDIRIO DE DECISO QUE AFETA O
ESTADO BRASILEIRO.
Isso porque entendemos que no intervalo entre as
grandes opes polticas e a ponta de execuo das
polticas pblicas existe um espao intermedirio de
7

deciso que afeta diretamen- te o grau de eficcia e

eficincia das aes do Estado Brasileiro, ou mesmo a
prpria qualidade e postura dos trabalhadores do
aparelho estatal (servidores pblicos).
Este intervalo pouco percebido socialmente.
Tal espao justamente o campo da administrao pblica no seu aspecto mais delicado, a
saber:
o processo decisrio e
da distribuio do poder,
estruturados na dinmica de escolha dos
dirigentes pblicos.
Nessa perspectiva, importante esclarecer
que uma coisa
estruturar a direo
macro poltica, econmica e ideolgica de
uma sociedade, opes estas que seriam,
em princpio e no ex- clusivamente,
processadas e condensadas dentro da
dinmica po- ltico-eleitoral e determinadas
pelas
relaes
sociais
e
estrutura
econmica.
Outro ponto diz respeito como, e de que
forma,
sero
encaminhadas
tais
macrodiretrizes, o que implica tambm
numa forte dimenso de disputa poltica
no sentido de formao do interesse
pblico dentro de um processo permeado
por inmeras decises, estas no menos
importantes.
Essa dimenso ou momento pautada pela
arena administrativa e no, como nas
grandes decises de Estado, pela arena
8

eleitoral, ou seja, nem a arena eleitoral

reduz ou esgota o processo poltico, e nem
a arena administrativa prescinde ou est
ausente dele, ambos so momentos
diferenciados
e
constitutivos
na
concretizao do chamado interesse
pblico ainda que tal interesse no seja,
de fato e a rigor, a expresso de uma
vontade geral.
a hegemonia da administrao pblica Gerencial

Administrao Gerencial Contexto de Surgimento

A Administrao Pblica Gerencial surge no
contexto de crise fiscal do Estado, que expressa, por
um lado, tanto uma cri-se econmica, logo,
dificuldades de arrecadao e aumento do custeio, e
por outro, crise de pagamento da dvida pblica (com o
aumento expressivo dos juros).
Aqui comea a ganhar mais fora o Estado mnimo
para os trabalhadores e o Estado mximo para o
capital, principalmente para o capital financeiro, que
como vimos, abrange parcelas crescentes do
oramento pblico federal.
Nesse cenrio, o baixo crescimento e a crise da
dvida dimi- nuem a capacidade de investimentos
pblicos, ao mesmo tempo que potencializam as
prticas patrimonialistas, que historicamen- te veem
no fundo pblico uma fonte para manter status e renda
em patamares elevados nos momentos de crise
econmica gene- ralizada.
9

Trata-se ento de mltiplos passivos que

determinam a agenda pblica.

CONSEQUNCIAS:
Como
consequncia,
desencadeia-se
um
conjuntos de processos de desmonte de aes e
prioridades pblicas e precarizao das rotinas
administrativas
logo;
evidenciaram-se,
num
segundo momento, de forma explcita e quase
insustentvel, as falhas operacionais e um
processo administrativo por demais oneroso e
formalista.
justamente neste contexto no qual se
inscreve a ideia-proposta de se constituir, no
Estado brasileiro, uma administrao pblica
gerencial.

VISO LINEAR/ETAPISTA
Tal proposta, inspirada no gerencialismo
anglo-saxo, inclui com ela uma tambm
suposta noo de avano e progres- so na
gesto pblica, partindo do pressuposto que a
adminis- trao pblica patrimonialista foi
completamente superada pela administrao
pblica burocrtica e que esta, por sua vez,
seria
superada
pela
chamada
nova
administrao pblica ou administrao pblica
gerencial.
Em
outras
palavras,
as
propostas
administrativas da nossa elite sempre ganham um ar
de novidade, mas nunca tm como fundamento a
superao do Estado capita- lista brasileiro
10

estruturado para manter o processo geral de

acu- mulao privado.
Nessa
concepo
gerencialista,
o
centro
irradiador da ine- ficincia
estatal

a
burocracia, mas esta entendida tanto como
normas e formalidades, exigidas para todas as
aes do setor estatal, como tambm como
corpo tcnico autorreferenciado, representado
pelo
conjunto
dos
servidores
pblicos
concursados.
Logo, para essa viso, burocracia sinnimo de
papelada, formalismo, controles como um fim em si,
de forma exaustiva e quase irracional, sem priorizar os
resultados, como tambm sinnimo de um corpo
tcnico dotado de estabilidade e, por isso, acomodado,
improdutivo e livre de quaisquer tipos de avaliao ou
responsabilizao perante a populao.
Tal concepo sobre o Estado e a Administrao
Pblica motivou um conjunto de reformas, que
alcanaram desde uma dimenso estruturalpatrimonial, como foram as privatizaes a preos
praticamente simblicos (em relao ao seu real
patrimnio, rentabilidade e posio estratgica) que
aniquilaram todo um setor estatal produtivo, passando
pela contrarreforma educacional (novas teorias e
vises sobre gesto pblica difundidas nos cursos de
graduao, livros, cursos de especializao etc.) at a
questo de gerenciamento propriamente dito, como a
introduo nos vencimentos dos servidores de
gratificaes por desempenho ou que variam o seu
valor conforme algumas regras de controle
hierrquico
ou
avaliativo,
alm
das
terceirizaes com salrios baixssimos e sem
direitos trabalhistas4.
11

Em linhas gerais, a construo do Estado

mnimo para os trabalhadores e mximo para o
capital financeiro se d em trs planos:
a)
no plano ideolgico, a retomada de ideias
que ficaram adormecidas at os anos 1960
a teoria neoclssica em oposio aos
ventos keynesianos que sopraram no psguerra.
b)
No plano material, em polticas de baixo
crescimento,
abertura
comercial,
polticas de favorecimento ao capital
financeiro, privatizaes etc.; no plano
jurdico,
a
inconstitucionalidade,
o
atropelamento das leis republicanas.
c)
No que se refere criao de obstculos
aos movimentos de resistncia, a priso de
lideranas de movimentos sindicais ou
sociais, fragmentao dos movimentos
sociais e chantagem ideolgica ou punio
exemplar da contestao.
d)
Nesse sentido, em alguma medida a
ideologia do burocrata maraj encostado
no seu trabalho sem fazer nada e vivendo
s custas do povo ajudou a preparar o
terreno para o saqueio dos bens p- blicos
(Biondi, 1998).
e)
neste ponto que vamos avanar um ponto nossa
anlise, especialmente tendo em vista algumas
referncias fundamentais de anlise.
dirigentes pblicos e processo decisrio *** Destacar principais
pontos

Em que pese todo o discurso da melhoria de

desempenho e aumento da eficincia do Estado,
pode-se dizer que as reformas promovidas no
12

bojo da Administrao Pblica Gerencial ampliaram o carter burocrtico do Estado, uma vez
que parte expressiva das decises a respeito de
alocao de recursos, normativas e prioridades de
investimentos continuam concentradas, ou at mesmo
foi ampliada essa concentrao, na cpula da
Administrao Pblica Federal, em especial nos
cargos de livre provimento.
Nesses cargos so decididos no somente o
montante de re- cursos a ser utilizado, mas, sobretudo,
a sua forma de utilizao, metodologia de trabalho e
prioridades/cronograma na alocao das rubricas
oramentrias disponibilizadas.
Obviamente que o oramento federal resultado
de um extenso e minucioso embate poltico,
envolvendo
tanto
o
executivo
como
o
parlamento, mas com hegemonia do executivo, e
como resultado configura-se uma forma de
repartio do fundo pblico, tanto para a
acumulao do capital (na forma de pagamento dos
servios da dvida ou aes que ampliem a
mercantilizao de necessidades sociais, como a
habitao, a educao, para
citar apenas alguns
exemplos), como na estratgia de governo
(distribuio entre os ministrios e demais rgos
pblicos das receitas).
Entretanto, o volume disponvel para um
determinado rgo, programa ou projeto no o
determinante exclusivo do resultado dessa poltica
pblica.
H que se considerar que existe um espao
considervel de decises que dizem respeito ao tempo,
forma, metodologia, recursos humanos, entre outros
aspectos prticos, que podem potencializar ou, no
sentido contrrio, instrumentalizar
e anular por
13

completo o propsito de uma dada poltica pblica,

conforme a combinao desses diferentes fatores
decisrios5.
justamente nessa arena decisria que est, no
nosso argumento, as determinantes do processo de
elaborao e implementao das polticas pblicas,
com uma considervel concentrao decisria
nos cargos de dirigentes pblicos.
Nunca demais lembrar que esta caracterstica
do Estado Brasileiro se arrasta desde o Estado
Colonial:
para
Konder
(2006),
as
decises
estratgicas no Brasil sempre estiveram nas
mos de poucas pessoas.
Mas um ponto importante a se destacar diz
respeito a que quase a totalidade dos cargos de
dirigentes pblicos so tambm cargos de livre
provimento, ou seja, nomeados pelo critrio de
livre nomeao e exonerao
do chefe
imediato, que no limite o chefe do executivo,
tendo como nica exceo relevante
a escolha, por
meio de votao, dos dirigentes das Instituies
Federais de Ensino Superior (Ifes), ainda assim tal
exceo no livre de outros embaraos e restries
burocrticas ou polticas.
Basta lembrar, por exemplo, o caso recente
da USP, em que o governador Jos Serra escolheu o
segundo candidato mais votado, numa eleio para
reitor, o que em si uma deciso legal, mas
antidemocrtica.
importante evidenciar que, assim como
acontece na dis- tribuio do fundo pblico, tais
escolhas so determinadas tam- bm por uma sutil
disputa poltica, dentro de uma arena dotada de pouca
14

transparncia e, provavelmente, baseada em vrias e

reiteradas barganhas imediatistas e/ou eleitoreiras.

Nesta arena, tais cargos acabam por se converter

em elementos de governabilidade no parlamento, o
que refora o seu valor decisrio e peso poltico,
negociados com determinados agrupamentos polticos
em troca de apoio parlamentar ao governo, dado o
rigor legal-formal imposto ao executivo, obviamente
este s pode governar com maioria parlamentar,
dentro de uma lgica de

presidencialismo de

coalizo.
Dessa forma, os cargos de dirigentes pblicos,
tanto do primeiro escalo, como na gerncia mdia, ao
contrrio de se qualificarem como a ponte entre as
grandes prioridades de uma nao, com a sua
execuo na ponta das polticas pblicas, tais cargos
se convertem, de forma hegemnica, em instrumento
de governabilidade no executivo e no parlamento,
para o governo, e instrumento eleitoral ou de poder,
para o grupo de interesse beneficiado.

Quadro 1: Quadro de referncia do poder executivo federal

Descrio

Indicadores

Cargos de Direo de Assessoramento Superior

DAS
Percentual de DAS sem vnculo com o Estado

21.281

Total de Cargos Comissionados

23.874

27,5%

Total de Cargos e Funes de Confiana e

81.820
Gratificao
Total de Servidores Pblicos do Executivo Federal
869.752
na ativa
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Boletim
Estatstico de Pessoal. Maro de 2010.

Cargos em comisso
No precisa de concurso pblico para entrar
15

Existe vinculo de confiana entre o nomeado e a

autoridade que nomeou
Apenas para cargos de chefias, assessoramento e
direo
Sem estabilidade (exonerado a d nutum)
No precisa ser titular de cargo efetivo,
entretanto h previso constitucional de um nmero
mnimo de efetivos para ser titular de cargo em
comisso. Neste caso no acumula os cargos, ou seja
para quem ocupante de cargo efetivo e nomeado
para cargo em comisso ficara afastado das
atribuies do cargo efetivo.
Aposenta-se pelo INSS
Funo de confiana ou funo gratificada:
um acrscimo de atribuies (exerce as
atribuies do cargo efetivo e as da funo gratificada)
ocupada exclusivamente por quem tem cargo
efetivo
exclusivo para cargos de direo, chefia e
assessoramento.
Dados atualizados agosto 2015
Somente no Executivo, existem 22.823 postos
de Direo de Assessoramento Superior (DAS).
Desse total, 16.952, ou 74,2%, so ocupados por
servidores, conforme o Boletim Estatstico de Pessoal e
Informaes
Organizacionais
do
Ministrio
do
Planejamento. Eles recebem 60% da gratificao e
tm um salrio mdio de R$ 11.462,59.
Quem no tem vnculo com a administrao
pblica recebe, em mdia, R$ 4.502,61 com o
16

DAS. O documento, entretanto, no aponta quanto o

governo gasta com os DAS e ltima publicao
disponvel de fevereiro. Os ocupantes desses postos
no so avaliados para que seja possvel medir a
eficincia do trabalho realizado ou a produtividade de
uma equipe. A nica diretriz explcita um decreto
presidencial que dispe sobre o provimento desses
cargos.

Pelo dispositivo legal, dos DAS de nvel 1 a 3, 75%

devem ser ocupados por servidores. Nos de nvel 4,
metade deve ser destinado a concursados. Existem
ainda no Executivo, outras 76.694 funes
comissionadas. Um levantamento da Unio dos
Advogados Pblicos Federais (Unafe) aponta que, na
Cmara dos Deputados, 1.650 funes comissionadas
so ocupadas por servidores. No Senado Federal,
1.603 esto preenchidos por quem passou em um
concurso pblico.
decreto n 5.497, de 21 de julho de 2005,
No Supremo Tribunal Federal, dos 2.880
servidores, 1.603 ocupam funes comissionadas. Para
Alessandra Minadakis, diretora da Unafe, o nmero
elevado de funes comissionadas na administrao
pblica federal um problema. Ela explica que na
carreira dos advogados pblicos existem quase 2 mil
postos, entre funes de confiana e DAS. E a maioria
desses cargos no significa chefia, apenas um
acrscimo salarial dado a quem o chefe escolhe. Mais
de 1,3 mil dessas funes foram colocadas
disposio do governo pelos ocupantes.

17

Como podemos observar no quadro 1, h um

quantitativo expressivo de cargos de livre provimento
em relao ao nmero de servidores efetivos, como
tambm h um peso excessivo de funes
gratificadas, o que refora ainda mais a diviso hierrquica do trabalho dentro do aparelho estatal,
fortalecendo uma lgica de governo/controle e no de
Estado/espao pblico.
Alguns estudiosos apontam que na mdia, em
pases como Frana, Alemanha e Inglaterra,
considerados pases de- senvolvidos e com uma
considervel rede de proteo social, os cargos de
livre provimento do executivo federal no passam de
500, enquanto que no Brasil estamos na ordem de 23
mil. Porm argumentamos que no apenas a
quantidade, ainda que esta seja de grande relevncia,
pois pode se tornar facilmente instrumento de
cooptao de lideranas e eventuais oposito- res,
mas sobretudo a qualidade, a viso de mundo dos
diri- gentes e o peso decisrio desse cargos, que
revelam a qua- lidade da administrao pblica em
vigor atualmente.
Aqui, caberia uma ampla pesquisa que
verificasse em que medida a destruio parcial ou
completa
do
Estado do
bem-estar social e o
concomitante
avano
do
capital
financeiro
interferiram na diminuio da participao dos
trabalhadores na gesto pbli- ca europeia, por
exemplo.
Para John Pilger, o enfraquecimento da Carta dos
Direitos nos Estados Unidos, o desmantelamento do
julgamento por jri na Gr-Bretanha e de uma pletora
de liberdades civis associa- das so parte da reduo
da democracia a um rito eleitoral: ou seja, a
competio entre partidos indistinguveis para ganhar
a administrao de um Estado de ideologia nica. O
18

poder de deciso da Suprema Corte em matria

constitucional, o mono- plio financeiro sobre a
imprensa, a rdio, a Lei Patriota etc., os enormes
gastos eleitorais, que impedem eficazmente a
formao e o funcionamento de verdadeiros partidos
democrticos junto aos
tradicionais
monoplios
capitalistas, o emprego de meios terroristas pelo
Estado, principalmente nos EUA, so sintomas da
falncia da democracia capitalista (Mszros, 2002;
Pinassi, 2009)6.
No difcil deduzir, ou mesmo de explicar ,

especialmente luz de vrios fatos

notrios como denncias de abuso de
poder de superintendentes ou secretrios,
que quando um cargo pblico vem a ser
instrumentalizado como meio de poder de
um ator social, ou mesmo de um grupo
poltico, este cargo ser torna praticamente
uma propriedade privada, ou seja, lgica e
prticas eminentemente patrimonialistas.
O poder dos grupos polticos pode se manifestar
tanto em favorecimentos e outros mecanis- mos de
privatizao do setor pblico, como tambm em
estrat- gias eleitorais7.
Logo, os ocupantes de um cargo de livre
provimento ten- dem a instituir verdadeiros feudos
para defender seu posto, construindo um conjunto de
estratgias no intuito de evitar mu- danas e manter o
status quo. Com isso, a preocupao com a melhoria do
servio pblico fica relegada para o segundo plano,
sendo instrumentalizada para aquela prioridade.
Podemos elencar tais estratgias de manuteno
do poder em vrias perspectivas, como a centralizao
19

de informaes e decises impondo o mximo de

dependncia possvel de to- dos os seus subordinados
e tambm na forma de se avaliar os servidores
pblicos, por parte dos cargos de livre provimento,
que tendem a seguir a mesma lgica de confiana e
lealdade ao chefe, e no o critrio de
comprometimento e profissionalismo para com o
servio pblico.
Obviamente que tal meritocracia invertida fonte de
desmotivao, perplexidade e principalmente de
alienao do trabalho, dessa forma, h pouco ou
mesmo nenhum incentivo a ideias inovadoras,
impedindo o crescimento profissional de quem
poder ser, sob a lgica de cargos de con- fiana,
uma futura ameaa ao seu status.
Dessa forma, o conjunto dos servidores pblicos
concursados tendem ou a uma estratgia defensiva, ou a se
resignar lgi- ca dominante, ou simplesmente cede
ao pragmatismo de seguir as formalidades e receber
o salrio, fatos confundidos com os esteretipos de
preguia, comodismo ou incompetncia, como se
tais qualidades fossem inerentes ao servio pblico, e
no frutos da nossa histria, frutos de um tipo de
trabalho alie- nado e instrumentalizado, tendo como
consequncias a forma- o reiterada de um tipo de
servidor vinculado manuteno do status quo.

principais referncias tericas para uma abordagem

crtica sobre a administrao pblica

20

Para reforar os argumentos j esboados

anteriormente, imprescindvel recuperar, no seu
contexto e integridade, parme- tros de anlise a
respeito da Administrao Pblica.
CONCEITOS
Dessa forma, destacamos os conceitos de
Administrao
Pblica
Patrimonialista,
Administrao
Pblica
Burocrtica,
Administrao Pblica Neopatrimonialista e
Administrao Pblica Ps-burocrtica.
Como nos ensinam Motta (1980, 1986) e
Tragtenberg (1974), os estudos sociolgicos de Max
Weber sobre a buro- cracia no significaram que este
pensador
inventou
a
lgica ou os princpios
burocrticos, e menos ainda que a defendesse
como modelo de sociedade ou de organizao.
Em geral, h uma confuso a respeito do mtodo
de tipo ideal de investigao cientfica elaborado por
Weber, com uma suposta viso de burocracia
weberiana, como se o fenmeno burocrtico tivesse
sido idealizado ou inventado por ele.
Na realidade, para se compreender tal fenmeno
social,
Weber
buscou
isolar
as
diversas
caractersticas, observadas nas organizaes, e
condens-las ao que ele chamou de tipo ideal, ou
seja, a lgica burocrtica na sua configurao
mxima, composto por todos os instrumentos e
mecanismos de dominao racional-legal inventados
em dife- rentes momentos e situaes histricas8.

21

Dessa forma, longe de significar apenas uma

a
burocracia caracterizada por ser um
sistema social de dominao, baseada
na separao ele- mentar entre
concepo e execuo do trabalho,
numa
relao
hierrquica
de
subordinao, seja no Estado ou nas
corporaes.
forma de or- ganizao ou de administrao,

Nesse horizonte, Motta (1986) argumenta que a

lgica burocr- tica , em ultima anlise, alienante e
irracional, pois a sua supos- ta racionalidade est
referenciada apenas no escopo limitado do
controle hierrquico e na finalidade de acumular
capital, e no em quaisquer parmetros de avaliao
mais amplos de retorno social ou efetividade. Nas
palavras de Motta:
Todo sistema social administrado segundo critrios
racionais e hierrquicos um organizao burocrtica.
Haver organizaes burocrticas mais flexveis ou
mais rgidas, mais formalizadas ou menos, mais ou
menos autoritrias. Mas todas sero organiza- es
burocrticas desde que o sentido bsico do processo
decis- rio seja de cima para baixo (Motta, 1980,
p.13).

Seguindo os passos desse autor, em ltima

anlise teramos trs variaes ou formas de
organizao burocrtica:

22

Temos pelo menos a organizao burocrtica

patrimonial, pr- capitalista; a organizao burocrtica
clssica, racional-legal, disciplinadora; a organizao
burocrtica tecnocrtica, orienta- da para a produo
(...) Todas, entretanto, so antes de tudo or- ganizaes
burocrticas porque administradas segundo critrios

de eficincia e forma hierrquica, estruturando-se o

poder sem- pre de cima para baixo (Motta, 1980, p.
13).

Motta completa seu raciocnio com a seguinte

reflexo:
Isso no significa, entretanto, que no exista nenhuma
alternati- va para a organizao burocrtica. Ela existe
exclusivamente na forma de organizao democrtica
ou
autogestionria
em
que
a
racionalidade
administrativa se expressa no sentido inverso, de baixo
para cima (Motta, 1980, p.
13).

Podemos observar claramente que uma forma

de adminis- trao pblica ps-burocrtica
somente seria possvel na forma de uma
organizao
efetivamente
democrtica
ou
autogestion- ria, que combine lutas de curto,
mdio e longo prazo rumo a uma sociedade para
alm do capital (Mszros, 2002).
Ainda segundo Mszros (2002), o processo de
construo de uma sociedade para alm do capital
deve abarcar todos os aspectos da interrelao entre
capital, trabalho alienado e Estado.
Podemos observar que a revoluo burguesa
supertardia promovida por Getlio Vargas, no foi
linear, incorporando-se vrios aspectos do velho no
novo, sem excluir totalmente do jogo poltico as
foras do Brasil agrrio-exportador9.
Logo, a introduo de imperativos produtivistas,
especialmente para se viabilizar um processo de
industrializao e modernizao capitalista no Brasil,
levou

incorporao
de
vrios
elementos
tecnocrticos, ou seja, de uma burocracia centrada
na
produo,
cuja
racionalidade
reside
em
23

potencializar os meios mais adequados para este fim,

sem superar mecanismos de dominao patrimonialistas, que acabam por ser sofisticados ou
disfarados em outros artifcios menos bvios.
Basta ver a introduo de elemen- tos tayloristas
no Estado brasileiro dos anos 1930-194010.
Nesse
sentido,
muda-se
a
forma
de
organizao, e os seus objetivos, sem se mudar a
lgica de dominao de cunho essen- cialmente
burocrtico, ou seja, processo decisrio de cima
para baixo.

Porm, pode-se observar que a conciliao entre

uma bu- rocracia de controle, com uma burocracia de
produo (o pensa- mento e a prtica tecnocrtica nas
empresas e corporaes), nem sempre se caracteriza
como um processo livre de embaraos ou
antagonismos.
Enquanto que nas formas pr-capitalistas de
burocracia o quesito central era a eficcia do
controle, j na sua maturao em burocracias de
produo sua racionalidade est vincu- lada
eficcia no aumento da acumulao, que
potencializada
pela
ideia
de
eficincia
administrativa ou gerencial, que busca o melhor
resultado com o menor custo ou esforo
possvel.
Vale ressaltar que tal racionalidade da lgica
burocrtica, como esclarece Motta em algumas das
suas obras (1980 e 1981), diz respeito a um fim
determinado, ou seja, produo capitalis- ta.
Logo, neste contexto, ganha relevo a ideia
de eficincia dentro da organizao burocrtica,
24

que busca potencializ-la, e no di- ficultar a

mesma por meios de exigncias formais e
mecanismos de controle.
Tais restries ou embaraos so antes uma
disfuno dos processos administrativos, ou mesmo
um atrito com a formao anterior de burocracia
patrimonialista, do que sinni- mos da prpria ideia de
burocracia, confuso muito comum entre as pessoas
em geral.
IMPORTANTE EFICINCIA E EFICCIA

Tambm importante evidenciar que eficincia da

produo capitalista tem a ver com a eficcia da
acumulao de capital, e no se confunde com
eficincia produtiva e eficcia econmica.
Na eficincia da produo capitalista ou
eficcia
acumulativa
(que
determina
a
racionalidade burocrtica), busca-se o menor
custo possvel com a mercadoria fora de
trabalho, e uma maior apropriao possvel de
riqueza nas mos de poucas pessoas.
Logo, o objetivo no produzir coisas teis ou
necessrias s pessoas, mas to somente valores de

com isso, quanto menor o tempo de

vida de uma mercadoria, e mais acelerada
for a rotao de uma necessidade ou ciclo
produtivo,
mais
produo
e,
consequentemente,
desperdcios
so
criados, e com isso, maior acumulao
atingida Mszros, 2002)11.
troca;

Ao contrrio, uma lgica de eficincia produtiva

e eficcia econmica implica, a rigor, a reduo
do desperdcio e o aumento do tempo de vida
25

til dos valores de uso fazendo definhar o carter

de mercadoria dos bens produzidos. Adicionalmente,
buscam-se maiores resultados em termos de bemestar
e
satisfao
dos
seres
humanos,
caractersticas necessrias para a construo de
uma sociedade para alm do capital.
Porm, ao se pensar em um conjunto societal,
necessrio tambm compreender as interconexes
dos diferentes aspectos da reproduo social, dentro
de uma viso de totalidade.
CONCEITO EFETIVIDADE SOCIETAL
Com isso, ganha relevo tambm o conceito de
efetividade societal, que significa a escolha
acertada das prioridades e das aes cujo
impacto, no longo prazo e no conjunto de uma
socie- dade, seja o melhor possvel em termos
de satisfao e avano social ou qualidade de
vida para todos os membros dessa mesma
sociedade.

Portanto, com base em tais referncias e

estudos, podemos afirmar que a administrao
pblica burocrtica no supera aadministrao
pblica patrimonialista, mas sim se sobrepe
com
elementos
de
fuso,
constituindo
o
neopatrimonialismo, mas tambm com elementos
divergentes ou conflituosos, entre as necessidades de
eficincia e as de controle. Em todos os casos e
variantes, a lgica burocrtica permanece a mesma,
sem alterao na sua essncia.

26

Tendo em vista esse rigor conceitual,

que
questiona- mos, assim como outros pesquisadores
(Paula, 2005; Behring e Boschetti, 2006 e Nogueira,
2005), os fundamentos ou mesmo
a validade da
proposta de administrao pblica gerencial. Tal
proposta supostamente deseja, ou mesmo
afirma,
ser
capaz
de
superar
a
lgica
burocrtica, como se esta ltima j tivesse
superado a lgica patrimonialista.
Como vimos, o foco da administrao pblica
gerencial passa a ser a eficincia nos processos
administrativos, por meio de um conjunto de
estratgias, com destaque busca por maior
autonomia na aplicao de recursos por parte do
gestor, gratificaes de desempenho, reduo ou
extino
do
estatuto
da
estabilidade,
terceirizaes,
desconcentrao
ou
descentralizao
do
aparelho
estatal,
simplificao de processos e exigncias formais,
entre outros.

IMP.:
Desconcentrao
descentralizao

diferente

da

esse o ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di

Pietro sobre o tema: Descentralizao a
distribuio de competncias de uma para outra
pessoa, fsica ou jurdica. Difere da desconcentrao
pelo fato de ser esta uma distribuio interna de
competncias, ou seja, uma distribuio de
competncias dentro da mesma pessoa jurdica;
27

sabe-se que a Administrao Pblica organizada

hierarquicamente, como se fosse uma pirmide em
cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo.
As atribuies administrativas so outorgadas aos
vrios rgos que compem a hierarquia, criandose uma relao de coordenao e subordinao
entre uns e outros. Isso feito para
descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um
volume grande de atribuies, para permitir seu
mais adequado e racional desempenho. A
desconcentrao liga-se hierarquia.
A descentralizao supe a existncia de, pelo
menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as
competncias. Nos dizeres do professor Celso
Antonio Bandeira de Mello "descentralizao e
desconcentrao so conceitos claramente
distintos. A descentralizao pressupe pessoas
jurdicas diversas: aquela que originariamente
tem ou teria titulao sobre certa atividade e
aqueloutra ou aqueloutras s quais foi atribudo
o desempenho das atividades em causa.
A desconcentrao est sempre referida a uma s
pessoa, pois cogita-se da distribuio de
competncias na intimidade dela, mantendo-se,
pois, o liame unificador da hierarquia. Pela
descentralizao rompe-se uma unidade
personalizada e no h vnculo hierrquico
entre a Administrao Central e a pessoa estatal
descentralizada. Assim a segunda no
28

subordinada primeira. O que passa a existir,

na relao entre ambas, um poder chamado
controle.
No limite, temos por parte destes uma crtica que
no to crtica, vinda de um dos intelectuais da elite
paulista interessados na reproduo do modo de
produo capitalista, como explica Paula:
A crise do nacional-desenvolvimentismo e as crticas ao
patri- monialismo e autoritarismo do Estado brasileiro
estimularam a emergncia de um consenso poltico de
carter liberal que se ba- seia na articulao entre a
estratgia de desenvolvimento depen- dente e
associado, as estratgias neoliberais de estabilizao
eco- nmica e as estratgias administrativas
dominantes no cenrio das reformas orientadas para o
mercado (Paula, 2005, p. 117).

Apesar de existir, de fato, uma srie de

estratgias para a reforma do Estado, e melhoria da
administrao pblica, dentro
do contexto da proposta da administrao
pblica gerencial, a nossa anlise de que h
um peso expressivo sobre a figura do servidor
pblico, em meio a pontuais melhorias de processos,
reforando uma viso superficial de que ele o grande
responsvel e causador de grande parte do atraso e
dos problemas na gesto pblica brasileira.
Esta estratgia ideolgica que atribui ao servidor
pblico a culpa pela ineficincia do Estado
brasileiro, desconsiderando ou subestimando o
papel dos dirigentes polticos na determinao
29

das polticas de dominao pblicas, tem sido

extremamente eficiente nos ltimos 40 anos.
Nesse horizonte, no nosso entendimento, tal
postura s veio a contribuir para se consolidar um
conjunto
de
informaes
distorcidas
e
desencontradas, que confluram na construo do
sen- so comum no qual o servidor pblico , a
priori, incompetente, indolente, possuidor de
vrias regalias e privilgios, e, por consequncia
disso
tudo,
causador
direto
da
ineficincia e ineficcia do servio pblico
brasileiro. Nessa mesma viso, subestima-se ou se
ignora o processo de escolha, ou mesmo de
responsabilizao e controle dos dirigentes pblicos.
Logo, no objeto de reflexo e problematizao.
Por outro lado, como tpico da diviso
hierrquica do tra- balho e essncia das organizaes
burocrticas, nas reformas da administrao pblica
gerencial , houve uma concentrao ainda maior
de poder decisrio na cpula do poder
executivo,
ampliando
a
diviso
entre
a
concepo e execuo do trabalho, como descreve
Paula ao analisar as reformas gerenciais no con- texto
do governo Fernando Henrique Cardoso:
Essas
caractersticas
so
confirmadas
quando
analisamos a es- trutura do aparelho do Estado psreforma, pois seguindo as diretrizes da nova
administrao
pblica,
efetivou-se
uma
clara
concentrao do poder no ncleo estratgico.
Apostando-se na eficincia do controle social se delega
a formulao de polticas pblicas para os burocratas.
O monoplio das decises foi con-cedido s
secretarias formuladoras de polticas pblicas e a execuo atribuda s secretarias executivas, aos terceiros
ou s or- ganizaes sociais, de acordo com o carter
da atividade (Paula, 2005, p. 142).

30

 a partir desse artifcio, de centralizao do

poder decis- rio, que a viso gerencial vem a
eleger a estabilidade do servidor pblico como a
causa determinante ou central de um conjunto
de sequelas e posturas que vo desde o
comodismo at o simples descaso para com a
populao usuria dos servios pblicos12.
Novas modalidades de remuneraoo
Nesse horizonte, temos uma lgica hegemnica e
simplista na qual se o problema est identificado,
basta passar a sua soluo, ou seja, eliminar a
estabilidade
e
implantar
mecanismos
de
avaliao e controle por meio de gratificaes de
desempenho.
Nesse sentido, a relao poltica, inserida no
conjunto de interesses antagnicos dos quais o Estado
arena dos conflitos, acaba-se tornando lcus de causa
e efeito, numa perspectiva claramente fetichizada,
determinista e positivista.
Advogamos aqui que estamos vivenciando um
quadro geral de desmotivao ou mesmo de
perplexidade dos servidores pblicos.
Porm, queremos revelar que tal fato, mais que
causa da ineficincia da mquina pblica,
provavelmente deva ser ex- plicado ou compreendido,
junto com todos os problemas que a administrao
pblica brasileira enfrenta, como consequncia da
organizao burocrtica ou, num plano mais amplo, da
confor- mao histrica brasileira, e no fruto
de uma pseudodeterminante estabilidade e
formalismo no servio pblico simplesmente
declarada pelos idelogos do capital.

31

Como a lgica burocrtica no se reduz a

formalismos, pa- pelada, entre outros, mas, sobretudo,
diz respeito a um sistema social de dominao,
de base hierrquica estruturada de cima para
baixo, que advogamos que, pelo menos, um
ponto rele- vante a ser considerado reside no
processo decisrio e na lgica da distribuio do
poder organizacional, centrados nos cargos
de
livre
provimento,
inclusive
como
fonte
de
estranhamento de servidor pblico para com os
usurios do servio pblico, e para com o seu
prprio trabalho, gerando vrias situaes de alienao ou resignao, conforme explica Motta:
No esforo cotidiano de manuteno e expanso do
poder, o bu- rocrata defende-se dos aspirantes s
posies de dirigentes. Em princpio um aspirante
um ameaa. Especialmente ameaa- dor o aspirante
competente. Por essa razo, comum a opo pelos
medocres, salvo em casos de demonstraes
seguidas de submisso oligarquia por parte dos
aspirantes competentes. Os rituais de passagem
nas
organizaes
burocrticas
implicam
demonstraes
de
submisso
que
devem
representar a garantia de que o aspirante ao
grupo no o ameaar, mas ao contrrio,
contribuir para a sua perpetuao. Com
frequncia, a admis- so de novos membros passa
tambm pelo nepotismo, que ga- rante que laos
externos organizao, presos ao ordenamen- to
social da
famlia ou
do
grupo de
amizade,
contribuam para a reproduo ampliada da oligarquia
organizacional (Motta, 1989, p. 60).

Negando o dualismo simplista de dirigentes

competentes e servidores indolentes, ou ao
contrrio,
dirigentes
espoliadores
e
servidores inocentes, o que os estudos
organizacionais sobre a lgica burocrtica ou
burocracia patrimonialista demons- tram a
32

complexidade de artifcios e situao para a

manuteno do poder e privilgios de uma
classe, fraes de classe ou
grupo social, que
instrumentalizam o prprio aparelho do Estado
para garantir seus interesses privados13.
Inclusive neste antagonismo de interesses ou,
como ensina o materialismo histrico, de luta de
classes, temos tambm ou necessariamente a
formao de uma classe de burocratas, que

constituda com a funo de garantir a

harmonia entre as classes em conflito ou
mesmo evitar que tal conflito se desemboque na
barbrie,
porm
que
tambm
ganha
uma
complexidade e dinmicas prprias em funo
das particularidades histricas de cada pas,
mas, vale reforar, sempre derivadas dos
antagonismos que estruturam um sistema de
dominao de uma classe ou fra- o de classe
sobre o conjunto da sociedade.
Contudo, podemos considerar a proposta de
adminis- trao pblica gerencial como insuficiente
ou ideologicamente comprometida com a manuteno
da sociedade de classes, pois parte de uma questo
equivocada: que a burocracia a causa da
ineficincia das aes pblicas, quando essa
mesma lgica pau- tada pela eficincia e
racionalidade. Porm, como vimos, estes elementos
so
referentes
e
vinculados
ao
objetivo
estruturante da acumulao capitalista.
Claro
que
so
necessrios
mecanismos
administrativos de deciso e articulao, para o
melhor uso possvel do tempo, re- cursos e do
trabalho, buscando a melhor equao custo-bene33

fcio, ou seja, buscando o mximo

tipo de eficincia, conforme
discutido, estrutura- do pelo
hegemnico, logo, pelo resultado

de eficincia, mas o
j argumentado e
modo de produo
das

relaes sociais existentes, sendo a qualidade do

processo decis- rio um componente crucial deste
resultado.
Logo, o problema posto pela proposta da
administrao pblica gerencial est no mnimo
mal formulado. Sendo assim, levando em conta que,
em ltima anlise,
a problemtica da gesto pblica sntese de
mltiplas determinaes e contradies insolveis
dadas as mediaes de organizao social;
a) diviso social e hierrquica do trabalho,
b) produo baseada no valor de troca,
c) propriedade privada dos meios de
produo e
d) controle das decises estratgicas da
sociedade por uma tecnocracia empresarial ou
estatal impostas pelo sistema sociometablico
do capital, que justificamos a proeminncia de
se compreender os mecanismos de composio
da diviso hierrquica do trabalho dentro do
aparelho estatal brasileiro.

Se para os tericos do gerencialismo quem

deveria supor- tar com os passivos (literalmente
pagar o pato) deveria ser a burocracia estvel e os
sindicatos dos trabalhadores, os autores marxistas
procuram mostrar quais os blocos de poder que conduziram a sociedade civil e o Estado, quais as
motivaes para se condenar algo que outrora lhes
34

serviu, sem desconectar o Estado como produto e

produtor da nossa sociedade.

Nesta perspectiva de anlise e argumentao,

indo alm da superfcie dos vrios dados e
informaes dispersas, que evi- denciamos a
questo do processo decisrio como determinante de uma administrao pblica burocrtica
patrimonialista.
Em particular, pela forma como hoje esto
organizados e so nomeados os cargos de
confiana ou como so escolhidos, ava- liados e
controlados os dirigentes pblicos (espao
decisrio cha- ve da arena administrativa), e no
dentro de uma viso reducio- nista, simplista e
estereotipada, pelo estatuto da estabilidade do
servidor pblico (em conjunto com um apego
excessivo a forma- lidades) que supostamente
seria, a priori, causa de comodismo, atraso e
desmotivao.

consideraes finais: por um controle democrtico dos

dirigentes pblicos
Procuramos argumentar, ao longo do texto, que a
questo da burocracia est mal colocada,
gerando uma srie de equvocos que podem,
inclusive, dificultar o processo histrico de luta
pelo autogoverno pelos produtores associados e
pela democratizao efetiva da riqueza social.
35

Dessa forma, vimos que nem a administrao

pblica ge- rencial supera a lgica burocrtica, e
nem esta superou a admi- nistrao pblica
patrimonialista.
Ao contrrio desse processo linear, o que se pode
observar a constituio de um patrimnio
pblico, a chamada repblica, ou a separao
jurdica entre o pblico e o privado, que implica
na sofisticao da administra- o pblica
patrimonialista
na
forma
de
organizao
burocr- tica (formalismo, impessoalidade, entre
outros).
Entretanto, no que tange ao processo decisrio,
os interesses hegemnicos so claramente os de
alguns grupos privados, ou seja, h ainda a
proeminncia do patrimonialismo como lgica
estruturante da administrao pblica, ainda
que esta assuma uma forma buro- crtica ou
gerencial.
Superar uma base jurdica, da riqueza social,
aprisionada na forma burocrtica, bem como um tipo
de processo decisrio essencialmente patrimonialista,
por definio, somente seriam possveis por meio da
autogesto social.
Longe de banalizar o conceito de autogesto e
reduzi-lo a formas de participao das mais variveis,
e muitas vezes me- ramente formais, necessrio ter
como referncia a democracia substantiva ou
democracia direta como, simultaneamente, fundamento da, e estruturada por, autogesto efetiva.
Dessa forma, consideramos que um ponto crtico,
para se avanar nas lutas emancipatrias e no prprio
processo de demo- cratizao da administrao
pblica e superao do Estado capi36

talista, diz respeito forma de escolha e avaliao dos

dirigentes pblicos. Nesse horizonte, seria importante
buscar uma proposta que supere, ontologicamente, as
dinmicas patrimonialistas de manuteno da
dominao burocrtica.
Neste caso, falta espao para que a
sociedade
civil
participe,
de
forma
consistente e progressiva, da gesto do setor
pbli- co e dos assuntos vitais da sociedade 14. E
essa participao no deve ser apenas de cunho
legitimador, eventual e pautada previa- mente pelos
poderes do Estado, mas ela prpria precisa aglutinar
outro tipo de poder.
Logo, necessrio avanar para um tipo de
participao
direta,
com
capacidade
deliberativa e procedimentos democrticos
prprios, inclusive para um aprendizado coletivo
sobre o que vem a ser um viver democrtico;
enfim, trata-se de desenhar um novo espao pblico.
Nos casos onde impossvel a democracia
participativa, teremos que reforar mecanismos de
democracia
representativa
com
rodzio
e
revogabilidade dos cargos, nos quais a sociedade
civil possa tambm exercer, diretamente, o seu papel
de titular da coisa pblica. Bandeiras como a
revogabilidade dos cargos, justia no separada do
povo, a ausncia de diferen- ciaes abismais entre
funcionrios pblicos e trabalhadores fo- ram
levantadas na Comuna de Paris e podem ser
atualizadas no sculo XXI.
Tal espao poderia ser perfeitamente criado
a partir da re- qualificao dos conselhos
gestores setoriais ou temticos j exis- tentes,
criao de conselhos operrios adaptados para
este sculo XXI (Martorano, 2011), alm das
37

vrias
formas
de
oramento participativo
experimentadas, que de fato foram importantes
tentativas de se buscar uma outra esfera pblica.
Mais que um espao consultivo e legitimador de
algumas polticas pblicas, necessrio constituir um
verdadeiro espao pblico deliberativo, no qual seriam
discutidas, de forma ampla, aberta, transparente e
democrtica, a formulao e os resultados de
determinadas polticas pblicas, como tambm estaria
em pauta o processo de escolha dos dirigentes
pblicos, sua avaliao, e a possibilidade de
revogao dessas indicaes, um tipo de Conselho
Gestor de Controle Democrtico.
Cabe ponderar, no entanto, se nossas elites
aceitaro ou iro tolerar esses instrumentos na
medida em que o grosso do oramento estiver
nas suas mos, e o povo estiver brigando
coletivamente pelas migalhas.
Para que tais conselhos no se tornem apenas
mais uma ins- tncia pautada pelos chefes do
executivo, reproduzindo a mesma lgica patrimonial
de escolha dos dirigentes pblicos e, com isso, sem
legitimidade, seu desenho institucional precisa estar
pautado por uma lgica tico-poltica de emancipao
humana e alicer- ado por procedimentos democrticoparticipativos concretos e no meramente formais ou
ritualsticos.
Com isso, tal desenho precisaria se estruturar,
necessaria- mente, a partir dos princpios
autogestionrios, tais como a prer- rogativa
proeminente de seleo, nomeao, rodzio,
avaliao e, quando necessrio, revogao dos
cargos dos dirigentes pblicos, alm da prpria
composio desses conselhos, que no podem,
38

em hiptese alguma, se tornar espaos fechados

e corporativos.
Uma estratgia importante para isso seria, alm
de ter na sua composio servidores pblicos
buscando a superao da divi- so hierrquica
do trabalho , tambm valorizar a criao de associaes de bairro ou comunitrias, como uma
porta de entrada para se qualificar como
conselheiro, alm de outros espaos para as
pessoas em geral e/ou outros profissionais
independentes, sen- do possvel combinar uma srie
de mecanismos, como delegao,
representao direta, concurso, voto e sorteio, para a
definio dos conselheiros. Seria importante ainda
criar mecanismos para garantir o seu pleno
funcionamento, como local apropriado
e uma
estrutura administrativa mnima, contando sempre
com um corpo de servidores concursados com o
objetivo de assessoria, apoio e organizao das aes
do conselho, de forma indepen- dente e no
subordinada.
bem provvel que isso demandar um nico
espao fsico que possa abrigar diferentes conselhos,
buscando uma esttica ou arquitetura que fortalea a
viso de um novo tipo de espao pblico democrtico,
para alm da gesto patrimonialista e bu- rocrtica da
riqueza social.

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anexo i
trs Gnios de secretaria
de Lima Barreto
O meu amigo Augusto Machado, de quem acabo
de publi- car uma pequena brochura aliteratada
Vida e Morte de M. J. Gonzaga de S mandou-me
algumas notas herdadas por ele desse seu amigo, que,
como se sabe, foi oficial da Secretaria dos Cultos.
Coordenadas por mim, sem nada pr de meu, eu as
dou aqui, para a meditao dos leitores:
Estas minhas memrias que h dias tento
comear, so deveras difceis de executar, pois se
imaginarem que a minha se- cretaria de pequeno
pessoal e pouco nela se passa de notvel, bem
avaliaro em que apuros me encontro para dar volume
s minhas recordaes de velho funcionrio.
Entretanto, sem recor- rer a dificuldade, mas ladeandoa, irei sem preocupar-me com datas nem tampouco
me incomodando com a ordem das cousas e fatos,
narrando o que me acudir de importante, proporo
de escrev-las. Ponho-me obra.
Logo no primeiro dia em que funcionei na
secretaria, senti bem que todos ns nascemos para
empregado pblico. Foi a re- flexo que fiz, ao me
julgar to em mim, quando, aps a posse e
o
compromisso ou juramento, sentei-me perfeitamente
vontade na mesa que me determinaram. Nada houve
que fosse surpresa, nem tive o mnimo acanhamento.
Eu tinha vinte e um para vinte e dois anos; e nela me
abanquei como se de h muito j o fizesse. To
depressa foi a minha adaptao que me julguei
nascido para ofcio de auxiliar o Estado, com a minha
reduzida gramtica e
o meu pssimo cursivo, na

sua misso de regular a marcha e a atividade da

nao.
Com familiaridade e convico, manuseava os
livros grandes montes de papel espesso e capas de
couro, que estavam

destinados a durar tanto quanto as pirmides do Egito.

Eu sentia muito menos aquele registro de decretos e
portarias e eles pare- ciam olhar-me respeitosamente
e pedir-me sempre a carcia das minhas mos e a doce
violncia da minha escrita.
Puseram-me tambm a copiar ofcios e a minha
letra to m e o meu desleixo to meu, muito papel
fizeram-me gastar, sem que isso redundasse em
grande perturbao no desenrolar das cousas
governamentais.
Mas, como dizia, todos ns nascemos para
funcionrio p- blico. Aquela placidez do ofcio, sem
atritos, nem desconjunta- mentos violentos; aquele
deslizar macio durante cinco horas por dia; aquela
mediania de posio e fortuna, garantindo inabalavelmente uma vida medocre tudo isso vai muito
bem
com
as
nossas
vistas
e
os
nossos
temperamentos. Os dias no emprego do Estado nada
tm de imprevisto, no pedem qualquer espcie de
esforo a mais, para viver o dia seguinte. Tudo corre
calma
e suavemente, sem colises, nem
sobressaltos, escrevendo-se os mesmos papis e
avisos, os mesmos decretos e portarias, da mes- ma
maneira, durante todo o ano, exceto os dias feriados,
santifi- cados e os de ponto facultativo, inveno das
melhores da nossa Repblica.
De resto, tudo nele sossego e quietude. O corpo
fica em cmodo jeito; o esprito aquieta-se, no tem
efervescncia nem angstias; as praxes esto fixas e
as frmulas j sabidas. Pensei at em casar, no s
para ter uns bate-bocas com a mulher mas, tambm,
para ficar mais burro, ter preocupaes de pistoles,
para ser promovido. No o fiz; e agora, j que no digo
a ente hu- mano, mas ao discreto papel, posso
confessar porque. Casar-me no meu nvel social, seria
abusar-me com a mulher, pela sua falta de instruo e

cultura intelectual; casar-me acima, seria fazer-me

lacaio dos figures, para darem-me cargos, propinas,
gratifica- es, que satisfizessem s exigncias da
esposa. No queria uma nem outra cousa. Houve uma
ocasio em que tentei solver a di-

ficuldade, casando-me. ou cousa que o valha, abaixo

da minha situao. a tal histria da criada... A
foram a minha dignidade pessoal e o meu
cavalheirismo que me impediram.
No podia, nem devia ocultar a ningum e de
nenhuma forma, a mulher com quem eu dormia e era
me dos meus filhos. Eu ia citar Santo Agostinho, mas
deixo de faz-lo para continuar a minha narrao...
Quando, de manh, novo ou velho no emprego, a
gente se senta na sua mesa oficial, no h novidade
de espcie alguma e,
j da pena, escreve
devagarinho: Tenho a honra, etc., etc.; ou,
republicanamente,
Declaro-vos.
para
os
fins
convenientes, etc. etc. Se h mudana, pequena e o
comeo j bem sabido: Te- nho em vistas... ou
Na forma do disposto...
s vezes o papel oficial fica semelhante a um
estranho mo- saico de frmulas e chapas; e so os
mais difceis, nos quais o doutor Xisto Rodrigues
brilhava como mestre inigualvel.
O doutor Xisto j conhecido dos senhores, mas
no dos outros gnios da Secretaria dos Cultos.
Xisto estilo anti- go. Entrou honestamente, fazendo
um concurso decente e sem padrinhos. Apesar da sua
pulhice bacharelesca e a sua limitao intelectual,
merece respeito pela honestidade que pe em todos
os atos de sua vida, mesmo como funcionrio. Sai
hora regu- lamentar e entra hora regulamentar. no
bajula. nem recebe gratificaes.
Os dous outros, porm, so mais modernizados.
Um cha- radista, o homem que o diretor. consulta,
que d as informaes confidenciais, para o presidente
e o ministro promoverem os ama- nuenses. Este
ningum sabe como entrou para a secretaria; mas logo
ganhou a confiana de todos, de todos se fez amigo e,
em pouco, subiu trs passos na hierarquia e arranjou

quatro gratifi- caes mensais ou extraordinrias. No

m pessoa, ningum se pode aborrecer com ele:
uma criao do ofcio que s amofina os outros, assim
mesmo sem nada estes saberem ao certo, quando

se trata de promoes. H casos muito interessantes;

mas deixo as proezas dessa inferncia burocrtica, em
que o seu amor primitivo a charadas, ao logogrifo e aos
enigmas pitorescos ps-lhe sempre na alma uma
caligem de mistrio e uma necessidade de impor aos
outros adivinhao sobre ele mesmo. Deixo-a, dizia,
para tratar do auxiliar de gabinete. este a figura
mais curiosa do funcio- nalismo moderno. sempre
doutor em qualquer cousa; pode ser mesmo engenheiro
hidrulico ou eletricista. Veio de qualquer parte do
Brasil, da Bahia ou de Santa Catarina, estudou no Rio
qualquer cousa; mas no veio estudar, veio arranjar um
emprego seguro que o levasse maciamente para o
fundo da terra. donde deveria ter sa- do em planta, em
animal e, se fosse possvel, em mineral qualquer.
intil, vadio, mau e pedante, ou antes, pernstico.
Instalado no Rio, com fumaas de estudante,
sonhou logo arranjar um casamento, no para
conseguir uma mulher, mas, para arranjar um sogro
influente, que o empregasse em qualquer cousa,
solidamente. Quem como ele faz de sua vida, tosomente caminho para o cemitrio, no quer muito:
um lugar em uma se- cretaria qualquer serve. H os
que veem mais alto e se servem do mesmo meio; mas
so a quintessncia da espcie.
Na Secretaria dos Cultos, o seu tpico e clebre
auxiliar de gabinete, arranjou o sogro dos seus
sonhos, num antigo profes- sor do seminrio, pessoa
muito relacionada com padres, frades, sacristos,
irms de caridade, doutores em cnones, definidores,
fabriqueiros, fornecedores e mais pessoal eclesistico.
O sogro ideal, o antigo professor, ensinava no
seminrio uma fsica muito prpria aos fins do
estabelecimento, mas que havia de horripilar o mais
medocre aluno de qualquer estabele- cimento leigo.

Tinha ele uma filha a casar e o auxiliar de

gabinete, logo viu no seu casamento com ela, o mais
fcil caminho para arran- jar uma barrigazinha
estufadinha e uma bengala com casto de ouro.

Houve exame na Secretaria dos Cultos, e o

sogro, sem escrpulo algum, fez-se nomear
examinador do concurso para o provimento do lugar
e meter nele o noivo.
Que se havia de fazer? O rapaz precisava.
O rapaz foi posto em primeiro lugar, nomeado e o
velho sogro (j o era de fato) arranjou-lhe o lugar de
auxiliar de ga- binete do ministro. Nunca mais saiu
dele e, certa vez, quando foi, pro formula se despedir do
novo ministro, chegou a levantar o reposteiro para
sair; mas, nisto, o ministro bateu na testa e gritou:
Quem a o doutor Mata-Borro?
O homenzinho voltou-se e respondeu, com algum
tremor na voz e esperana nos olhos:
Sou eu, excelncia.
O senhor fica. O seu sogro j me disse que o
senhor precisa muito.
ele assim, no gabinete, entre os poderosos;
mas, quando fala a seus iguais, de uma prospia de
Napoleo, de quem se no conhecesse a Josefina.
A todos em que ele v um concorrente,
traioeiramente de- sacredita: bbedo, joga,
abandona a mulher, no sabe escrever comisso,
etc. Adquiriu ttulos literrios, publicando a Relao
dos Padroeiros das Principais Cidades do Brasil; e sua
mulher quando fala nele, no se esquece de dizer:
Como Rui Barbosa,
o Chico... ou Como Machado
de Assis, meu marido s bebe gua.
Gnio domstico e burocrtico, Mata-Borro, no
chegar, apesar da sua maledicncia interesseira, a
entrar nem no inferno. A vida no unicamente um
caminho para o cemitrio; mais alguma cousa e
quem a enche assim, nem Belzebu o aceita. Seria
desmoralizar o seu imprio; mas a burocracia quer
desses amor- fos, pois ela das criaes sociais
25
0

aquela que mais atrozmente tende a anular a alma, a

inteligncia, e os influxos naturais e fsi-

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1

cos ao indivduo. um expressivo documento de

seleo inversa que caracteriza toda a nossa
sociedade burguesa, permitindo no seu campo
especial, com a anulao dos melhores da inteligncia,
de saber, de carter e criao, o triunfo inexplicvel de
um Mata- Borro por a.
Pela cpia, conforme.
Brs Cubas, Rio, 10-4-1919.