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PARECER
CONSULENTE:
OBJETO:
SUMRIO:
I.
II.
A CONSULTA
III.
IV.
V.
AS INCONFORMIDADES FINANCEIRAS E
VI.
AS CONCLUSES
I. A CONSULTA
1.
2.
3.
Por outro lado, tambm ficam fora da anlise atos que teriam
1 4 O Presidente da Repblica, na vigncia de seu mandato, no pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio de
suas funes.
4.
5.
deciso do Deputado Eduardo Cunha, o objeto deste parecer, bem como a sua
influncia sobre a admissibilidade e o julgamento do processo de impeachment por ela
admitido.
6.
sistemtico atraso nos repasses de recursos do Tesouro Nacional para que o Banco do
Brasil, a Caixa Econmica Federal e o BNDES paguem benefcios sociais como o
Bolsa-Famlia, Minha Casa Minha Vida, seguro desemprego, crdito agrcola etc.
Como as instituies financeiras pagam em dia os benefcios, o atraso no repasse dos
recursos pblicos gera contratualmente o pagamento de juros pelo Governo aos bancos
pblicos. De fato, a conduta, que visa a dar certa aura de equilbrio s contas pblicas
em momentos de aperto de caixa, no boa prtica de Finanas Pblicas. Mas est
bem longe de constituir crime de responsabilidade, como a seguir ser demonstrado.
7.
Na verdade, o pedido de
impeachment que foi acolhido pelo Presidente da Cmara dos Deputados parte da
premissa, esposada pelo Parecer do TCU que recomendou a rejeio das contas da
Presidente da Repblica em 2014, de que, em face do adiantamento dos recursos para
pagamento dos benefcios sociais pelos bancos e do atraso no repasse desses pelo
Governo, essas instituies financeiras passariam a deter um ativo contra a Unio. E
que isso equivaleria a uma operao de crdito, vedada pelo artigo 36 da LRF, que
probe a operao de crdito pelo ente estatal junto instituio financeira por ele
controlada.
8.
veio ao mundo jurdico em um contexto histrico dos anos de 1980 e 1990 em que os
governos estaduais sangravam os bancos por eles controlados por meio de operaes
de crdito nunca saldadas e acima de suas capacidades de financiamento, o que acabou
por levar a liquidao de quase todos eles. Deste modo, para evitar que o patrimnio
dos bancos estaduais se esvasse levando a sua destruio, com prejuzo de toda a
sociedade, a LRF proibiu que os bancos pblicos realizassem operaes de crdito
com os governos que os controlam. Porm, preciso definir o que juridicamente
uma operao de crdito, no mbito do contexto normativo em questo, a fim de evitar
que outras relaes jurdicas, que sejam de interesse da sociedade e das instituies
financeiras oficiais, tenham que deixar de ser efetivadas.
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expresso genrica outras operaes assemelhadas. Porm, tal subsuno no seria vlida,
pois o texto legal, embora adotando uma clusula geral, no admite a insero daquilo que no
guarda a natureza de operao de crdito, como destaca Rgis Fernandes de Oliveira2, ao
comentar o artigo 36 da LRF:
Ressalte-se que o que a lei vedou foi operao de crdito. Nada mais.
Logo, no h qualquer impedimento que se renegocie dvida junto ao INSS
ou a dvida do FGTS. A operao de crdito vem definida no inciso III do
2 OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 460.
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tributria, aplica-se ao caso em questo, uma vez que, a partir de uma interpretao da
expresso operao de crdito que preserva os limites hermenuticos do instituto, exclui das
vedaes do artigo 36 da LRF as situaes que no decorram de um negcio jurdico bilateral
celebrado com a finalidade de instituio financeira entregar, ou por disposio da fazenda
pblica que a controla, recursos financeiros a serem restitudos mediante o pagamento de uma
taxa de juros, mas de dbitos originados da lei, como, no caso em questo, aqueles surgidos
do inadimplemento contratual em uma relao de prestao de servios.
14.
15.
3 GOMES, Orlando. Contratos. 17 ed. Atualizao e notas de Humberto Theodoro Jnior. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 97.
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Constituio Federal. que, como adverte Lus Roberto Barroso 4, os casos de crime
de responsabilidade so expressamente tipificados pela Constituio, no podendo
sofrer ampliao, seja pelo legislador ordinrio, seja pelos aplicadores da norma:
A Constituio, como se constata singelamente, atribuiu ao legislador
infraconstitucional a disciplina substantiva e processual da matria, salvo
naquilo que reservou para si prpria. Assim, por exemplo, no poder a
lei ordinria, ao cuidar do processo, dispor acerca das competncias da
Cmara e do Senado de modo diverso do j feito pelo constituinte. Da
mesma forma, ao tratar das definies dos crimes, no poder incluir
categoria diversa das que se encontram no elenco do art. 85. intuitivo
que seja assim, como captou a pena sempre arguta de Jos Afonso da
Silva, in verbis:
"Todos esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento (art. 85,
pargrafo nico, j existindo a propsito a Lei n 1.079/50),
respeitados naturalmente as figuras tpicas e os objetos materiais
circunscritos nos incisos do art. 85." 14 (grifos acrescentados).
possvel afirmar, por via de conseqncia, que os crimes de
responsabilidade se submetem, no direito brasileiro, a um regime de
tipologia constitucional estrita, cabendo ao legislador ordinrio tosomente explicitar e minudenciar prticas que se subsumam aos tipos
constitucionais.
(Grifamos)
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redao que lhe foi dada pela Lei n 10.028/00 que lhe adaptou LRF prevendo os
crimes de responsabilidade oramentria, estabeleceu a violao da LC n 101/00
como causa ensejadora de impeachment em seu art. 4, VI, cujas condutas financeiras
sancionadas so esmiuadas exaustivamente no artigo 10. que os fluxos de caixa
entre a Unio e os bancos pblicos, ainda que se traduzissem em operaes de crdito,
o que, vimos, no o caso, no violam propriamente a Lei Oramentria Anual (LOA),
4 BARROSO, Lus Roberto. Impeachment Crime de Responsabilidade Exonerao do Cargo. Revista de Direito
Administrativo, vol. 212, p. 174, 1998.
que constitui o bem jurdico tutelado em todos os tipos legais do referido dispositivo
sancionador dos crimes de responsabilidade, mas, supostamente, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que com ela no se confunde. Violar a LRF no a
mesma coisa que violar a LOA. Esta ltima a norma que prev todas as receitas e
despesas da Unio. aqui que as condutas comissivas e dolosas do Presidente da
Repblica podero ensejar, em tese, o crime de responsabilidade. J a LRF norma
geral de Direito Financeiro que orienta a elaborao, controle e fiscalizao da LOA,
mas que no faz qualquer previso de receitas e despesas e com a lei de normas gerais
no guarda relao de identidade. Sua violao no est constitucional ou legalmente
tipificada como crime de responsabilidade.
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22.
6) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento
na lei oramentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular os
efeitos de operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei;
(Includo
8) deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de crdito por antecipao de receita oramentria,
inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro; (Includo pela Lei n 10.028, de
2000);
9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da
Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao, refinanciamento ou postergao
de dvida contrada anteriormente;
na lei oramentria. Vimos que tais operaes, por significarem mero atraso no
repasse desses recursos, no mbito do fluxo de caixa entre entes pblicos, acarretando
inadimplemento contratual, devem ser pagas independentemente de estarem previstas
no oramento ou serem limitadas pelas resolues do Senado Federal. So despesas
cujo desembolso previsto nas leis instituidoras dos programas sociais, alm de serem
previstas na LAO.
contratual decorre dos contratos aprovados pelo TCU e do ordenamento jurdico civil.
De acordo com tal arcabouo jurdico, no se pode cogitar em operao realizada sem
lastro legal ou senatorial. Ao contrrio, a sua realizao decorre de pagamentos a que
a Unio est legalmente obrigada, o que afasta a possibilidade de aplicao do aludido
dispositivo do artigo 10 da Lei n 1.079/50.
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crdito por antecipao de receita, nos termos que so definidos no artigo 38 da LRF,
mas a utilizao de contas de suprimento de caixa, como vimos acima.
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28.
identificao de que fatos praticados no presente ano dariam origem a tal concluso,
no tem o condo para dar suporte a qualquer imputao por crime de
responsabilidade, sobretudo porque a deciso do TCU, que fundamentou as concluses
do Presidente da Mesa, no fazem referncias, como no poderia deixar de ser, a
situaes ocorridas em 2015.
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de impeachment, e que foi acolhido pelo Presidente da Cmara, diz respeito a quatro
decretos, no numerados, que foram baixados em 27/07/2015 e a dois outros, em
20/08/2015, para abertura de crditos suplementares, supostamente sem a devida
autorizao legal.6
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6 Decreto de 27.7.2015: abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor de diversos rgos do Poder Executivo, crdito
suplementar no valor de R$ 29.922.832,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Decreto de
27.7.2015: abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor de diversos rgos do Poder Executivo, de Encargos Financeiros da
Unio e de Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, crdito suplementar no valor de R$ 36.759.382.520,00, para
reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Decreto de 27.7.2015: abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social da Unio, em favor dos Ministrios da Educao, da Previdncia Social, do Trabalho e Emprego e da Cultura, crdito
suplementar no valor de R$ 1.701.389.028,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Decreto de
27.7.2015: abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor de diversos rgos dos Poderes Legislativo,
Judicirio e Executivo, da Defensoria Pblica da Unio, do Ministrio Pblico da Unio e de Transferncias a Estados, Distrito
Federal e Municpios, crdito suplementar no valor de R$ 1.629.519.495,00, para reforo de dotaes constantes da Lei
Oramentria vigente. Decreto de 20.8.2015: abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, da Fazenda e das Cidades e de Encargos Financeiros da Unio, crdito suplementar no valor de R$
55.237.582.569,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Decreto de 20.8.2015: abre ao Oramento
Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios dos Transportes, da Integrao Nacional e das Cidades e das Secretarias de Aviao
Civil e de Portos, crdito suplementar no valor de R$ 1.201.641.285,00, para reforo de dotaes constantes da Lei
Oramentria vigente (apud em SERRANO, Pedro Estevam Alves Pinto. Parecer Jurdico Complementar, disponvel em
http://blogdotarso.com/2015/12/06/jurista-pedro-serrano-emite-parecer-contra-o-impeachment-de-dilma/,
Acesso
em
07/12/15.
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35.
que as metas de resultado primrio tiveram que ser revistas ao longo do ano, em
razo da frustrao de arrecadao tributria causada pela crise econmica, o que foi
levado a efeito por leis em sentido formal.
36.
caracterstica da lei de diretrizes oramentrias, que deve ser aprovada no ano anterior
ao da execuo oramentria, o que, muitas vezes, reflete um cenrio econmico
diferente daquele presente na execuo do oramento e, quase sempre, imprevisvel
pelo legislador no momento em que ela foi formulada. Essa imprevisibilidade dos
cenrios econmicos futuros, mesmo considerando o lapso temporal de pouco mais de
13
um ano, fruto da sociedade de risco, onde o passado nem sempre suficiente para a
explicao do presente e a previso do futuro7, o que condiciona toda a previso
oramentria possiblidade de ajuste com a realidade, como destaca Ricardo Lobo
Torres8 em relao s dificuldades de previso de metas de supervit primrio diante
da imprevisibilidade que marca os dias atuais:
Um dos grandes desafios desta virada de sculo alcanar a estabilidade
financeira e o equilbrio oramentrio atravs de polticas de longo prazo.
Dois sistemas principais apontam nesse sentido: o americano e o
neozelands.(...)
A recepo do modelo da Nova Zelndia pelo Brasil, atravs da Lei de
Responsabilidade Fiscal, encontrou respaldo na poltica financeira do
governo Fernando Henrique Cardoso, que buscou a eliminao do dficit
primrio, o que no prejudicava o pagamento dos juros para sustentar
artificialmente o real.(...)
Seja como for, o objetivo de alcanar a estabilizao monetria e o
supervit primrio foi alcanado com a LRF. (...)
O que caracteriza o Estado da Sociedade de Riscos a ambivalncia nsita
em suas normas e em suas polticas, que trazem simultaneamente
vantagens e desvantagens papara os cidados. Da perspectiva do direito
j anotou Luhmann que os riscos futuros so imprevisveis e contra eles
as categorias jurdicas de validade ou eficcia comeam a esmaecer. A
LRF no refoge ambivalncia. Exibe, na procura da eliminao dos
riscos fiscais, aspectos de extraordinria relevncia no controle da gesto
oramentria e de rigor no equilbrio das contas pblicas, ao mesmo
tempo em que apresenta fundamentao econmica e poltica de duvidosa
eficcia e de difcil adaptao nossa estrutura constitucional.
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deteriorao da situao econmica nacional, seja por causas internas, como a crise
poltica, ou internacionais, como a reduo do valor de nossas commodities no
mercado externo, o que levou frustrao de arrecadao e justificou a alterao da
meta do supervit primrio determinada pelas LDOs de 2014 e de 2015.
39.
Caso
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Com a alterao
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emitidos de acordo com o art. 165, 3 da Constituio Federal e com o art. 52 da LRF,
no possuem esses poderosos efeitos, uma vez que seu objetivo , em nome do
princpio da transparncia, oferecer uma posio parcial quanto realidade verificada
ao longo de cada bimestre do exerccio financeiro. A sua divulgao, embora j possa
revelar uma potencial situao de dificuldade a ser confirmada no final do exerccio,
estimulando que o Poder Executivo tome as medidas exigidas para resolver o
descompasso entre a previso abstrata de receita e despesa e o que foi efetivamente
realizado, ainda no permite, antes do final do exerccio financeiro, uma concluso
definitiva pela inexistncia de cumprimento da meta.
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Logicamente, tal
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n 13.199/15 construiu-se uma soluo pelo prprio Parlamento que, ainda dentro do
exerccio, modificou a previso que fora por ele aprovada e, com isso, alterou o limite
da autorizao para a abertura de crditos suplementares por ele tambm concedida.
Com isso, restam convalidadas as aberturas dos crditos suplementares efetivados por
Decreto, a partir da alterao da condio resolutria antes do seu implemento. Como
Instituio competente para autorizar a fixao da meta de supervit, o Congresso
Nacional pode convalidar os atos praticados anteriormente modificao desta, a fim
de adequar nova realidade econmica a condio resolutria, por ele mesmo imposta,
para a abertura de crdito suplementar.
45.
46.
meta de supervit prevista em outro cenrio, sem que o Poder Legislativo possa
apreciar o tema luz da nova realidade, significa subordinar o Estado brasileiro ao
pagamento de juros ao setor financeiro, o que, parece bvio, no uma deciso que
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No h, portanto,
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denunciantes, que a edio de tais decretos possa se subsumir nos itens 2 e 3 do artigo
10 da Lei n 1.079/5010, que sancionam a conduta de exceder ou transportar, sem
autorizao legal, as verbas do oramento, ou a realizao de estorno de verbas nos
casos em que a atuao do Poder Executivo amparada por lei.
52.
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(Grifamos).
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as contas sem qualquer ressalva ou recomendao a esse ponto, como se verifica fl.
477:
A anlise conduz concluso de que o Poder Executivo Federal observou
os princpios fundamentais de contabilidade aplicados
administrao pblica, que os balanos demonstram adequadamente as
posies financeira, oramentria e patrimonial da Unio em 31 de
dezembro de 2010, e que foram respeitados os parmetros e limites
definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, ressalvando-se os aspectos
indicados ao longo deste Relatrio.
(Grifamos)
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exerccios de 2009 e 2010, nos termos do parecer do TCU, ainda que existisse reviso legal da
meta fiscal, o que passou a legitimar a abertura de crditos suplementares por decreto.
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dos fatos e das normas devem produzir efeitos para o futuro, a fim de que seja
respeitada a segurana jurdica e a proteo confiana legtima, como - a partir das
lies de Klaus Tipke, Garcia Novoa, Robert Alexy e Hartmut Maurer - destaca
Ricardo Lodi Ribeiro11:
O Estado deve garantir a segurana jurdica do cidado no que concerne
aos efeitos dos atos por ele praticados de acordo com a orientao dada,
no s pelo Poder Executivo, mas tambm pelo Poder Judicirio,
sobretudo em relao jurisprudncia dos Tribunais Superiores. Embora
o efeito da deciso judicial seja, em regra,12 vinculante apenas s partes
no processo, a orientao pretoriana, uma vez estabelecida de forma
constante e consolidada, acaba por se constituir objeto de confiana para
os cidados,13 que passam a adotar a interpretao pretoriana a partir do
precedente.14
Por outro lado, o princpio da proteo da confiana legtima no pode
impedir que a jurisprudncia dos Tribunais evolua de acordo com os novos
fatos sociais e com o desenvolvimento da Cincia do Direito, mas correto
supor, em nome da segurana jurdica, que as grandes rupturas
jurisprudenciais s produzam efeitos para o futuro.15
11 RIBEIRO, Ricardo Lodi. A Segurana Jurdica do Contribuinte Legalidade, No Surpresa e Proteo Confiana Legtima.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 239-240.
12 Salvo os casos decididos no controle concentrado de constitucionalidade, na forma do art. 27 da Lei n 9.868/99, e aqueles a
que o posicionamento do STF se consolidou em smula vinculante, nos termos do art. 103-A, com redao dada pela EC n 45/04.
13 TIPKE, Klaus. La retroactividad en Derecho Tributario, p. 354; GARCIA NOVOA, Csar. La Devolucin de Ingresos
Tributarios Indebidos. Madrid: Marcial Pons, 1993, p. 205.
14 Para Alexy, a fora vinculante do precedente deriva de trs razes: a previsibilidade, a proteo da confiana e o tratamento
igualitrio aos casos semelhantes. (ALEXY, Robert. La Institucionalizacin de la Justicia. Trad. Jos Antonio Seoane, Eduardo
Roberto Sodero e Pablo Rodrguez. Granada: Comares, 2005, p. 85).
15 MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemo, p. 81.
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V AS INCONFORMIDADES
FINANCEIRAS E A
TIPIFICAO
DO
CRIME
DE
RESPONSABILIDADE
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Como
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72.
17 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais. 2015, p. 685.
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processo de impeachment devem ser tomados para que no se possa, por meio de uma
tecnicalidade contbil comum na gesto pblica nacional, anular a manifestao de
vontade do povo brasileiro nas urnas.
VII.
AS CONCLUSES
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g) a modificao dos critrios de interpretao das leis financeiras e dos fatos pelo
TCU e pelo Congresso Nacional devem ter efeitos prospectivos, sob pena de
violar a proteo confiana legtima, a segurana jurdica e a democracia;
h) no qualquer violao lei de oramento que pode ensejar a caracterizao
de crime de responsabilidade, devendo os princpios oramentrios serem
ponderados com outros, como o da continuidade do servio pblico e com a
previso de riscos de bancarrota estatal;
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