Tribunal de Contas da Unio

Gabinete do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti

ACRDO N 327/2005 - TCU - PLENRIO

1. Processo: TC-012.653/2000-0 (com 7 volumes)
2. Grupo: I - Classe de Assunto: V - Relatrio de Monitoramento de Auditoria de Natureza Operacional
(Avaliao de Impacto) Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos para o Semirido Brasileiro Progua/Semi-rido.
3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio.
4. Unidades: Agncia Nacional de guas (ANA), vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente; e
Secretaria de Infra-estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidades Tcnicas: 4 Secex e Seprog.
8. Advogado constitudo nos autos: no atuou.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Monitoramento de Auditoria de Natureza
Operacional em que se analisa a avaliao de impacto das determinaes e recomendaes exaradas pela
Deciso 829/2001-TCU-Plenrio e pelo Acrdo 669/2003-TCU-Plenrio, relativas ao Programa de
Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos para o Semi-rido Brasileiro (Progua/Semi-rido),
no mbito do Projeto de Cooperao Tcnica firmado entre o TCU e o Reino Unido.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso Plenria, ante as
razes expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar Agncia Nacional de guas (ANA), com fulcro no item 3, Anexo II, da Deciso
Normativa TCU 62/2004, que passe a informar, no Relatrio de Gesto que acompanha a prestao de
contas anual, a evoluo de indicadores de desempenho que reflitam a execuo do Progua/Semi-rido, a
exemplo do conjunto de indicadores de desempenho propostos no subitem 8.1.1 da Deciso 829/2001TCU-Plenrio;
9.2. recomendar Secretaria de Infra-estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional
SIH/MI que estude a oportunidade de se alterar o texto da (minuta de) Instruo Normativa Ministerial
que dispe sobre a celebrao de convnios para execuo de obras de infra-estrutura hdrica com o
Ministrio da Integrao Nacional com vistas a contemplar, na apresentao dos projetos pelos estados,
Distrito Federal e municpios, o seguinte:
9.2.1. exigncia de apresentao de planos de implementao das aes mitigadoras dos impactos
ambientais previstos; e
9.2.2. exigncia de apresentao de viabilidade institucional quanto capacidade operacional e
financeira da empresa responsvel pela operao dos sistemas existentes;
9.3. recomendar Agncia Nacional de guas (ANA) que faa a adequao dos termos dos
convnios do Progua/Semi-rido celebrados com os Estados da Bahia e do Maranho, se ainda no o fez,
de forma a contemplar a participao dos usurios de gua nas decises relativas gesto dos recursos
hdricos na sua rea de atuao;
9.4. enviar cpia deste acrdo, acompanhado do relatrio e voto que o fundamentam, Agncia
Nacional de guas, ao Ministro de Estado da Integrao Nacional e Secretaria de Infra-estrutura
Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional, Ministra de Estado do Meio Ambiente, Presidncia do
Senado Federal, Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle do Senado Federal, Presidncia da
Cmara dos Deputados, Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados;
Comisso Mista de Oramento do Congresso Nacional; e Controladoria-Geral da Unio, por intermdio
da Secretaria Federal de Controle Interno;
9.5. arquivar o presente processo na 4 Secex.
10. Ata n 10/2005 Plenrio
11. Data da Sesso: 30/3/2005 Ordinria
LUJ1 (e)
H:\Comissao\INFO\E-MAILS RECEBIDOS\2005\AVISOS SGS-TCU\012-653-2000-0-ASC.doc

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12. Especificao do qurum:

12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Marcos Vinicios Vilaa, Walton Alencar
Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln
Magalhes da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer Costa.

ADYLSON MOTTA
Presidente

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Ministro-Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

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GRUPO I CLASSE V Plenrio

TC-012.653/2000-0 (com 7 volumes)
Natureza: Relatrio de Monitoramento de Auditoria de Natureza Operacional
(Avaliao de Impacto) Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Recursos
Hdricos para o Semi-rido Brasileiro Progua/Semi-rido
Unidades:
- Agncia Nacional de guas (ANA); e
- Secretaria de Infra-estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional
Interessado: Tribunal de Contas da Unio
Advogado constitudo nos autos: no atuou
Sumrio: Relatrio de monitoramento de auditoria
de natureza operacional. Projeto de Cooperao
Tcnica TCU/Reino Unido. Avaliao de impacto
das determinaes e recomendaes expedidas
mediante a Deciso 829/2001-TCU-Plenrio,
proferida em exame de auditoria realizada no
Programa de Desenvolvimento Sustentvel de
Recursos Hdricos para o Semi-rido Brasileiro, bem
como das recomendaes e determinaes oriundas
do Segundo Monitoramento (AC 669/2003-TCUPlenrio). Registro de avanos na implementao
das medidas. Constatao de ganho financeiro como
resultado da implementao de recomendao do
Tribunal. Determinao de incluso de indicadores
de desempenho do programa nas contas da ANA.
Recomendao para aprimoramento de normativo
em desenvolvimento na SIH/MI. Remessa de cpia
da deliberao a autoridades e rgos interessados.
Arquivamento.
RELATRIO
Cuida-se do ltimo relatrio de monitoramento da implementao das determinaes e
recomendaes exaradas pelo Tribunal relativamente Auditoria de Natureza Operacional (ANOp)
realizada no Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos para o Semi-rido
Brasileiro (Progua/Semi-rido), denominado Avaliao de Impacto.
2.
As determinaes expedidas por este Tribunal foram efetuadas mediante a Deciso 829/2001TCU-Plenrio, quando da apreciao da ANOp e, posteriormente, mediante o Acrdo 669/2003-TCUPlenrio, j por ocasio do segundo monitoramento realizado.
3.
Adoto como parte deste relatrio o trabalho realizado pela equipe de auditoria formada por
analistas da 4 Secex e da Seprog (fls. 16/57, vol. 9), permitindo-me apenas suprimir as notas de rodap,
os elementos grficos e demais ajustes necessrios a adequ-lo aos padres de formatao de acrdos
deste Tribunal:
1. INTRODUO
Antecedentes
1.1 Em 1998, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) iniciou a realizao de auditorias de natureza
operacional (ANOp) com o objetivo de examinar o desempenho de programas do governo federal, seguindo
metodologia desenvolvida no mbito do Projeto de Cooperao Tcnica TCU/Reino Unido. Esse Projeto visa
contribuir para a melhoria do desempenho de instituies governamentais brasileiras, assim como para a melhor
utilizao dos recursos pblicos, por meio da implementao de recomendaes decorrentes de ANOp
conduzidas pelo TCU.
1.2 O Plano Especial de Auditoria de Desempenho, que contemplou a realizao de seis ANOp no
mbito do Projeto de Cooperao para o exerccio de 2000, foi aprovado por intermdio da Deciso 584/2000Plenrio, de 26 de julho de 2000. Dentre os seis programas auditados, encontrava-se o Programa de

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Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos para o Semi-rido Brasileiro Progua/Semi-rido (TC

012.653/2000-0).
1.3 O relatrio final da supracitada auditoria (documento original - volume I) foi apreciado por esta
Corte, mediante a Deciso 829/2001-Plenrio (fls. 227 a 230, vol. Principal), tendo sido exaradas determinaes
e recomendaes com o objetivo de melhorar o desempenho do Programa.
1.4 A sistemtica de acompanhamento dessas determinaes e recomendaes, conforme termos do
Manual Tcnico de Monitoramento de Auditoria de Natureza Operacional, elaborado pela Seprog e aprovado
pela Portaria Segecex 12, de 15/3/2002, prev a realizao de monitoramento no programa auditado e a
elaborao de relatrio contendo as medidas adotadas pelos gestores responsveis.
1.5 Em junho de 2002 foi concludo o Relatrio do primeiro Monitoramento no Progua/Semi-rido
(fls. 540 a 557, vol. IV). Em Sesso Ordinria do Plenrio de 21/8/2002, o relatrio foi apreciado e, conforme
Deciso 1.060/2002, foi autorizada a realizao do segundo monitoramento do referido programa.
1.6 Em 12 de maio de 2003 foi concludo o segundo monitoramento no programa (fls. 657 a 681, vol.
IV). Em Sesso Ordinria do Plenrio de 11/6/2003, os autos foram apreciados e, conforme Acrdo 669/2003,
foi autorizada a realizao da prxima atividade de monitoramento do programa, com a finalidade da avaliao
do impacto da implementao das recomendaes da Deciso 829/2001-Plenrio. Em cumprimento ao referido
acrdo, o terceiro, e ltimo monitoramento, destinado a avaliao de impacto, foi realizado em novembro de
2003.
1.7 Este Tribunal, por meio do Acrdo 669/2003, de 11/6/2003, entre outras proposies, determinou
ao Ministrio da Integrao Nacional, Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente e
Agncia Nacional de guas que adotassem as providncias necessrias para agilizar o cumprimento das
recomendaes contidas nos subitens 8.2.1, letras a e b, 8.2.2, letras a, b e d, 8.2.3, 8.2.4 e 8.2.5 da Deciso
829/2001, consideradas como em implementao no relatrio resultante do segundo monitoramento.
1.8 Encaminhou, ento, o sr. Diretor-Presidente da Agncia Nacional de guas por meio do Ofcio
224/2004/DP ANA, de 15 de junho de 2004 (Volume 8), providncias adotadas concernentes aos itens 8.2.2,
a, b e d, 8.2.3, 8.2.4 e 8.2.5 da Deciso 829/2001 (Relatrio de auditoria realizada no Progua/Semi-rido),
e 9.4 da Deciso 669/2003 (2 monitoramento). Quanto ao item 8.2.1 a, b, foi dirigido ao Ministrio da
Integrao Nacional.
1.9 Cabe esclarecer que, quando os documentos em anlise foram encaminhados a este Tribunal, o
relatrio de avaliao de impacto da auditoria encontrava-se no Gabinete do Exmo. Ministro-Relator para
apreciao (fls. 1069 a 1098 do Volume 7). Os novos elementos apresentados foram ento incorporados, nesta
oportunidade, ao relatrio de avaliao de impacto.
Importncia do tema
1.10 As preocupaes a respeito do aproveitamento das guas, de acordo com os princpios do
desenvolvimento sustentvel, visam a compatibilizar o uso mltiplo dos recursos hdricos com o enorme
contingente de pessoas, fsicas e jurdicas, que os utilizam . necessrio, portanto, planejar e induzir o uso
racional desse recurso natural, adotando mecanismos capazes de controlar sua captao e manuseio,
preservando seu aproveitamento mltiplo e evitando que sua insuficincia venha a ser um fator de restrio ao
desenvolvimento de uma regio.
1.11 No caso do semi-rido nordestino, por exemplo, sabido que muitos dos problemas scioeconmicos decorrem da escassez temporria de gua, em decorrncia da instabilidade que caracteriza o clima
da regio, que alterna longos perodos de seca com perodos de chuvas normais. A par das adversidades
climticas, a carncia de uma poltica eficiente e continuada de gesto dos recursos hdricos nessa regio vinha
sendo, tambm, um fator de agravo dessa situao de vulnerabilidade econmica e social.
1.12 Nesse aspecto, o processo institucional brasileiro apresentou uma evoluo muito importante nos
ltimos anos, destacando-se: i) edio da Lei 9.443/97, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos;
ii) criao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; iii) a classificao da gua como bem
de domnio pblico e um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; iv) a descentralizao do
gerenciamento dos corpos dgua, adotando a bacia como unidade de planejamento; e v) outorga e cobrana
pelo uso da gua, instituindo-se, efetivamente, a figura do usurio-pagador.
Caractersticas gerais do Progua/Semi-rido
1.13 A premissa que norteia o Progua/Semi-rido faz analogia ao binmio planejamento e gesto
integrada de recursos hdricos, sustentando-se em dois objetivos principais: i) promover o fortalecimento
institucional para a gesto participativa dos recursos hdricos; e ii) financiar projetos de melhoria do
fornecimento de gua bruta para populaes carentes do semi-rido brasileiro .
1.14 O Programa atua, portanto, no sentido de fortalecer institucionalmente todos os atores relevantes
envolvidos com a gesto de recursos hdricos, tanto nas bacias das guas de domnio da Unio, quanto nas
bacias das guas de domnio dos Estados, alm de garantir a ampliao da oferta de gua de boa qualidade para
o Semi-rido brasileiro. No que se refere ao princpio dos usos mltiplos, afigura-se um compromisso prioritrio
do Progua com o abastecimento humano.

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1.15 A execuo do programa descentralizada e participativa, com aes realizadas pelos Estados,
sob coordenao federal, vinculando-se a dois Ministrios: do Meio Ambiente, quanto gesto de recursos
hdricos, estudos e projetos (componente Gesto - UGPG, vinculada Agncia Nacional de guas (ANA)); e da
Integrao Nacional, responsvel pelo financiamento, superviso e gerenciamento das obras hidrulicas
(componente Obras - UGPO, vinculada Secretaria de Infra-estrutura Hdrica). Em cada Estado participante foi
criada, ainda, uma unidade de descentralizao, denominada de UEGP, para apoio na realizao das aes pelos
rgos gestores estaduais.
Escopo da auditoria
1.16 O trabalho da auditoria teve como escopo diagnosticar se as aes de gerenciamento que esto
sendo implementadas no mbito do Programa, nos nveis federal e estadual, vm contribuindo para o
atingimento dos objetivos de fortalecimento institucional e de reduo da pobreza. A escolha desse foco deveuse precedncia do componente da gesto sobre o de financiamento de projetos (obras de infra-estrutura). Dessa
forma, entendeu-se que a gesto participativa fortemente institucionalizada pr-requisito para a
sustentabilidade dos sistemas de abastecimento existentes e dos projetos financiados pelo Programa.
Principais constataes da equipe de auditoria
1.17 No trabalho de auditoria verificou-se que o gerenciamento do Progua/Semi-rido tem
contribudo para o alcance dos objetivos de fortalecimento institucional e de reduo da pobreza, embora haja
necessidade de aprimoramento dos procedimentos gerenciais na UGPG, a fim de minimizar determinados
efeitos negativos, tais como falta de agilidade na anlise de estudos e projetos, falta de orientao tcnica
sistemtica s unidades estaduais e distribuio inadequada de recursos entre os estados.
1.18 No que diz respeito aos procedimentos gerenciais na implementao do Programa, as principais
constataes foram:
a) falta de orientao tcnica sistemtica da UGPG s UEGPS. Foram observadas, em Estados com
menor desenvolvimento institucional, demonstraes de descontentamento com relao falta de orientao
tcnica por parte da UGPG;
b) falta de agilidade da UGPG no atendimento aos pleitos das UEGPs. Verificou-se que a demora no
atendimento dos pleitos das UEGPs decorre tanto da reduo do corpo tcnico, em funo da sada de
consultores contratados pelo Progua/Semi-rido para trabalhar na UGPG, quanto pela falta de orientao aos
rgos Gestores Estaduais;
c) falta de aes das UEGPs e rgos estaduais de recursos hdricos para integrar as comunidades
distantes dos leitos dos rios. Apesar das estratgias de mobilizao estarem levando participao de pequenos
agricultores, vazanteiros e pescadores em associaes de usurios e comits de bacias, observou-se que nos
Estados no existem aes para integrar as comunidades distantes dos leitos dos rios, que, usualmente, devem
ser atendidas por poos profundos.
d) distribuio inadequada de recursos entre os Estados. Constatou-se que as informaes disponveis
sobre o desempenho do Programa no nvel estadual, resultado das avaliaes independentes e do monitoramento
realizado pela Unidade de Monitoria e Avaliao (UMA), no esto sendo adequadamente contempladas
quando da alocao de recursos do Progua/Semi-rido, o que tem provocado descontentamento e desestmulo
entre as equipes dos Estados participantes;
1.19 Identificaram-se, ainda, intervenes que, por desconsiderarem a participao dos usurios na
gesto da gua, no se coadunam com os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A ttulo de
exemplo, citam-se: a celebrao de convnios com municpios do Maranho sob a chancela do Progua/Semirido, em desconformidade com os termos do Acordo de Emprstimo; a celebrao de convnios entre a
Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente (SRH/MMA) e municpios da Bahia sem
serem consultadas as entidades de usurios da gua; e a aprovao e financiamento de obras, pelo Ministrio da
Integrao Nacional, sem a exigncia de rgidos critrios de viabilidade tcnica, econmico-financeira,
ambiental e institucional.
1.20 Com relao ao desempenho das unidades estaduais, verificou-se que a notvel diferena entre os
estgios de desenvolvimento institucional de cada uma pode ser reduzida mediante a troca de experincias e a
intensificao da presena dos agentes de mobilizao social junto s comunidades e entidades de usurios.
1.21 No tocante reduo da pobreza, sob a tica do aumento do capital social, foi constatado que
ainda h muito a evoluir. Embora as associaes de usurios e comits de bacias estejam, em geral, abertos
participao de todos, inclusive dos mais carentes, verificou-se que as comunidades distantes dos leitos dos rios,
usualmente abastecidas por meio de poos, podem estar excludas do processo decisrio.
1.22 Ressalte-se que, com a implantao da Agncia Nacional de guas (ANA), a gerncia do
Progua/Semi-rido, vinculada ao componente Gesto, que estava localizada na SRH/MMA, passou a integrar a
estrutura funcional daquele rgo.
1.23 Ante o exposto, a equipe concluiu que havia oportunidades de melhoria no gerenciamento do
Programa, tanto no nvel federal quanto no estadual, o que motivou a concepo de recomendaes aos rgos
envolvidos e, por conseguinte, justificou o seu monitoramento por este Tribunal ao longo dos prximos anos.
2. ANLISE DA IMPLEMENTAO DAS RECOMENDAES

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2.1 No segundo Monitoramento do Progua/Semi-rido, verificou-se, mediante exame documental e

entrevista com os gestores responsveis pelo Programa, que, decorridos 17 meses da apreciao da auditoria,
45,5% das recomendaes foram implementadas e 54,5% encontravam-se em fase de implementao.
2.2 Dando prosseguimento aos trabalhos de Monitoramento iniciados em abril de 2002, o presente
captulo se prope a diagnosticar quais iniciativas e instrumentos foram ou esto sendo adotados pelos gestores
responsveis pelo Programa, no sentido de dar cumprimento s determinaes e recomendaes exaradas pela
Deciso 829/2001-Plenrio, avaliando, inclusive, os impactos gerados em decorrncia das implementaes
realizadas.
Determinao 8.1.1, a que a ANA remeta ao TCU, no prazo de sessenta dias, o conjunto de metas
correspondentes aos indicadores de desempenho recomendados, contemplando o prazo para seu alcance, e o
cronograma de implementao das deliberaes da Deciso 829/2001-P, contendo atividades, prazo de
implementao e nome do responsvel.
2.3 Conforme verificado s fls. 664 e 665 do vol. IV, durante a realizao do segundo Monitoramento,
considerou-se que as informaes, documentos e materiais tcnicos juntados ao processo estavam em
conformidade com o que foi solicitado, suprindo, inclusive, as pendncias citadas no primeiro Monitoramento.
Desta forma, considerou-se que a determinao foi integralmente cumprida.
2.4 A implementao dessa determinao ofereceu subsdios ao TCU para a construo de uma
sistemtica de acompanhamento e incio do monitoramento das demais determinaes e recomendaes
constantes da Deciso 829/2001-P, conforme termos do Manual Tcnico de Monitoramento de Auditoria de
Natureza Operacional, aprovado pela Portaria Segecex 12/2002.
Determinao 8.1.1, b que a ANA cumpra, rigorosamente, as normas do Acordo de Emprstimo
4310-BR, celebrado com o Banco Mundial, em especial quanto vedao de celebrao de convnios
diretamente com municpios e observncia dos critrios exigidos para financiamento de obras.
2.5 De acordo com o exposto s fls. 665 e 666, vol. IV, do Relatrio do segundo Monitoramento,
diante dos esclarecimentos apresentados pela UGPG/ANA poca do 1 Monitoramento, considerou-se que a
determinao foi implementada.
2.6 Como principal benefcio oriundo da determinao em tela, destaca-se a adequao dos atos de
gesto da UGPG aos termos do Acordo de Emprstimo celebrado com o Banco Mundial, em especial quanto
vedao de celebrao de convnios diretamente com municpios. O benefcio financeiro decorrente da presente
determinao no quantificvel, contudo, entende-se que a vedao imposta pela clusula em questo tem por
objeto um maior controle dos recursos oramentrios do projeto.
Determinao 8.1.2 que a SRH/MMA regularize os convnios assinados com as prefeituras do
Estado do Maranho para a execuo do denominado Sistema Maranho.
2.7 poca da auditoria realizada no Progua/Semi-rido, constatou-se que o MMA havia celebrado
convnios para implantao de obras diretamente com 21 prefeituras do Estado do Maranho, em
descumprimento s normas estabelecidas no Acordo de Emprstimo com o Banco Mundial, que prev a
realizao de convnios apenas entre as esferas federal e estadual.
2.8 A SRH/MMA, no sentido de contornar esse problema, remanejou os gastos com o Sistema
Maranho para a fonte Tesouro, procedendo o estorno e a regularizao dos lanamentos no Siafi por
intermdio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Esta constatao foi obtida tempestivamente pela equipe
que realizou o 1 Monitoramento, consultando a Secretaria Federal de Controle (SFC) e, subsidiariamente, o
Siafi (fls. 547 e 548, vol. IV). Assim considerou-se que a situao se encontrava regularizada, tendo o
responsvel cumprido a determinao do TCU.
2.9 O impacto decorrente dessa determinao diz respeito conformidade dos atos de gesto da
UGPG aos termos do Acordo de Emprstimo celebrado com o Banco Mundial.
Recomendao 8.2.1, a que o MI exija, bem como oriente os rgos e empresas a ele vinculados
para que tambm exijam, a adoo de critrios tcnicos, econmico-financeiros, ambientais e institucionais para
aprovao e destinao de recursos oramentrios a obras de infra-estrutura hdrica, a exemplo da prtica
adotada no Progua/Semi-rido.
2.10 Observa-se que, nos termos do art. 2 da IN/STN 01/1997, a assinatura de convnio fica
condicionada apresentao, por parte do convenente, de Plano de Trabalho. Ainda conforme disposto na
referida instruo, integrar o Plano de Trabalho a especificao completa do bem a ser produzido ou adquirido
e, no caso de obras, instalaes ou servios, o Projeto Bsico, entendido como tal o conjunto de elementos
necessrios e suficientes para caracterizar, de modo preciso, a obra, instalao ou servio objeto do convnio,
sua viabilidade tcnica, custo, fases, ou etapas, e prazos de execuo, devendo conter os elementos
discriminados no inciso IX do art. 6 da Lei 8.666/1993.
2.11 Nos termos da Lei 8.666/1993, entende-se por Projeto Bsico o conjunto de elementos
necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de
obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que
assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo.

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2.12 A falta de normatizao de critrios tcnicos de avaliao dos projetos bsicos dos convnios
resulta na celebrao de convnios e transferncia de recursos a estados e municpios sem a necessria anlise
de viabilidade dos empreendimentos. A ausncia de procedimentos de avaliao de projetos acaba por ocasionar
falta de rigor na anlise do mrito e da viabilidade da obra proposta.
2.13 Com a definio de critrios tcnicos para avaliao de projetos, busca-se assegurar o
atendimento a dois postulados bsicos que devem ser obedecidos na aplicao de recursos pblicos: zelo pelos
recursos liberados e atendimento aos anseios da sociedade.
2.14 Nesse sentido, conforme consignado no Relatrio do segundo Monitoramento (fls. 666 a 669,
vol. IV), a presente recomendao preconizou a importncia de se estender a aplicao dos critrios de
elegibilidade de projetos do Progua/Semi-rido s demais obras do MI, partindo-se do princpio de que tais
critrios de avaliao eram mais adequados ao cumprimento da legislao em vigor.
2.15 O motivo para tal recomendao, de acordo com o exposto no relatrio supracitado, deve-se ao
fato de que, no mbito do Progua/Semi-rido, os projetos de obras prioritrias deveriam estar embasados em
estudos e planos especficos que inclussem estudos de viabilidade, avaliao de impactos ambientais,
sustentabilidade tcnica, operacional, financeira e ambiental, e avaliaes econmicas. Assim, segundo a
diretriz 23 do POA/2003 [Plano Operativo Anual], deve-se submeter ao Comit Gestor do Progua apenas
obras cujos estudos de viabilidade tenham sido aprovados pela UGPG/ANA, o que caracteriza-se como
principal indicativo de sua elegibilidade.
2.16 De acordo com o exposto no Ofcio SIH/MI 889, de 13/11/2000 (fls. 91 a 93, vol. principal), a
SIH/MI se props a implementar a referida recomendao 8.2.1, a, em etapas, partindo dos projetos de maior
valor unitrio. Essas etapas, foram abordadas nos pargrafos 2.20 e 2.21 do relatrio do primeiro
Monitoramento (fls. 146, vol. IV).
2.17 A SIH/MI informou, por meio do Ofcio 261, de 7/10/2002 (fls. 609 e 610, vol. IV), que vinha
envidando esforos na criao de uma unidade de avaliao de projetos, alm de estar buscando condies
operacionais para que fossem criadas metodologias e rotinas que permitissem a aplicao dos critrios de
elegibilidade do Progua/Semi-rido a todas as obras financiadas pelo Ministrio da Integrao Nacional e pelos
rgos e empresas a ele vinculados.
2.18 Durante o segundo Monitoramento, verificou-se que, decorridos mais de 24 meses da proposta
abarcada pelo Ofcio SIH/MI 889/2000, ainda no havia sido criada a citada Unidade de Avaliao (fls. 676 a
678, vol. IV). Tal fato ensejou nova determinao dirigida ao MI, conforme item 9.2 do Acrdo 669/2003-P,
nos seguintes termos:
determinar ao Ministrio da Integrao que, em cumprimento ao estabelecido no Ofcio SIH/MI 889,
de 13/11/2000, crie e estruture, no prazo de 90 dias, uma unidade de avaliao de projetos de obras de infraestrutura hdrica, bem como elabore e institucionalize os manuais operativos contendo a definio dos
parmetros e critrios a serem seguidos na anlise dos projetos de perfil diferente daqueles financiados com
recursos do Progua/Semi-rido.
2.19 Para verificar o cumprimento da determinao, esta equipe encaminhou, por meio do Ofcio de
Solicitao 01/2003-01, pedido de informaes sobre as providncias adotadas pela SIH a respeito da criao da
referida Unidade de Avaliao. Em resposta solicitao da equipe, o Ministrio da Integrao Nacional
encaminhou o Ofcio 493/SIH-MI, de 21/11//2003.
2.20 Consta do Ofcio SIH-MI 493/2003 (fls. 1.051, vol. VII), que o Ministrio da Integrao
Nacional, atravs da Secretaria de Infra-estrutura Hdrica, vem tomando iniciativas de buscar entendimento com
os Estados da Federao para o desenvolvimento de um arcabouo institucional consolidado, com vistas a
disciplinar a elaborao de estudos e projetos e a formulao de convnios para o financiamento de obras
hdricas.
2.21 Neste sentido, informa que, com relao aos critrios de elegibilidade, elaborao de estudos de
viabilidade, e anlise dos estudos, a SIH est em processo de discusso com os representantes da Secretarias
Estaduais de Infra-estrutura, para elaborao de uma instruo normativa disciplinando a celebrao de
convnios para a execuo de obras de infra-estrutura hdrica com o Ministrio da Integrao.
2.22 A SIH encaminhou, juntamente com o Ofcio 493/2003, minuta da referida instruo normativa
(fls. 1.052 a 1.057, vol. VII), informando que o documento definitivo, aps negociao com os estados e
apreciao pela Consultoria Jurdica do Ministrio, seguiria para sano do Ministro. Desta forma, a SIH
entende que com a edio da instruo normativa estaria atendendo de maneira mais abrangente as proposies
deste Tribunal.
2.23 Analisando-se o documento em questo, verifica-se que a instruo normativa proposta, em seu
art. 1, tem por objetivos:
I - estabelecer os critrios para celebrao de convnios para execuo de obras com recursos do
Oramento Geral da Unio;
II - classificar as obras de infra-estrutura, de forma a consider-las, para fins de anlise do pleitos,
como de pequeno, mdio e grande porte;
III - normatizar os estudos necessrios para a aprovao dos projetos;

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IV - estabelecer os parmetros tcnicos para a aprovao dos projetos;

V - compatibilizar as Polticas e Planos de Integrao Nacional com os Programas e Projetos propostos
por cada uma das unidades da federao;
VI - garantir a viabilidade tcnica, econmica, financeira e ambiental dos empreendimentos a
serem executados. (grifos nossos)
2.24 A instituio desse normativo faz parte da estratgia adotada pelo MI para a definio de um
Marco Regulatrio que objetiva disciplinar a anlise de propostas dos organismos regionais, governos estaduais,
Distrito Federal e prefeituras municipais, referentes a projetos relacionados aos programas do Plano Plurianual e
do Oramento Geral da Unio (fls. 1.058 a 1.067, vol. VII).
2.25 Assim, dentre os objetivos propostos na instruo verifica-se que os objetivos descritos nos itens
I e VI vo ao encontro da Recomendao 8.2.1 a, pois preconizam o estabelecimento de critrios para
celebrao de convnios para execuo de obras hdricas, garantindo a viabilidade tcnica, econmica,
financeira e ambiental dos empreendimentos a serem executados.
2.26 A referida minuta estabelece em seu art. 2, quando trata da documentao mnima necessria,
que os projetos a serem apresentados SIH-MI pleiteando a liberao de recursos do oramento devero estar
acompanhados de estudos de reconhecimento, viabilidade, impacto ambiental, projeto bsico e da licena prvia
das obras obtida de acordo com a legislao ambiental pertinente.
2.27 No entanto, observa-se que a referida minuta, apesar de estabelecer a necessidade da existncia
de [estudos de] impacto ambiental para aprovao do projeto, no estabelece quais os mecanismos a serem
adotados para o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, de acordo com o estabelecido
na Lei 8.666/93.
2.28 Ainda com relao ao critrio ambiental, comparando-se a referida instruo normativa com os
critrios definidos para o Progua, verifica-se no haver referncia especfica necessidade de definio de
plano para a concretizao das aes mitigadoras dos impactos previstos.
2.29 Ressalte-se, ainda, que a referida instruo tambm no aborda o critrio de anlise institucional
da capacidade operacional e financeira da empresa responsvel pela operao dos sistemas existentes.
2.30 Desta forma, tendo em vista que a referida instruo ainda se encontra em processo de discusso,
considera-se oportuno recomendar que sejam discutidas alteraes em seu texto que contemplem os critrios
ambientais e institucionais, a exemplo dos definidos para o Progua.
2.31 Com relao criao da Unidade de Monitoramento e Avaliao, constatou-se o
descumprimento por parte do Ministrio da determinao proferida no item 9.2 do Acrdo 669/2003, uma vez
que apenas um projeto se encontra em fase de avaliao e a equipe responsvel pela tarefa no foi formada.
2.32 Todavia, entende-se que a iniciativa do Ministrio quanto consolidao do Marco Regulatrio
est em consonncia com a motivao e os fins almejados por esta Corte de Contas quanto s determinaes e
recomendaes exaradas em relao ao assunto em tela, embora ainda seja necessria a realizao dos ajustes
tratados nos pargrafos 2.28 e 2.29.
2.33 Dessa forma, entende-se necessrio recomendar SIH/MI que realize os ajustes necessrios a
contemplar as lacunas apontadas nos pargrafos anteriores, informando a este Tribunal as providncias
adotadas.
2.34 Por fim, com relao ao recomendado no item 9.3 do Acrdo 669/2003-P, cumpre informar que
a SIH/MI disponibilizou ao TCU relatrio de anlise tcnica do projeto bsico do Sistema Adutor do Paje, em
Pernambuco, denominado de Revitalizao da Bacia do Rio Paje - Relatrio de Identificao da Obras,
elaborado em julho de 2003, alm de Relatrios de Viagem produzidos pelo Consultor responsvel por esses
estudos e acompanhamentos. Tais documentos contm as concluses principais acerca das etapas referentes
reviso desse projeto. Considera-se, assim, atendida essa recomendao.
2.35 Analisando preliminarmente o projeto do Sistema Adutor do Paje, sob os critrios do
Progua/Semi-rido, a SIH concluiu que o mesmo deveria sofrer completa reviso, inclusive quanto ao mrito
da obra. Detectou-se ainda que, caso a implantao da adutora fosse justificada, a vazo necessria para o
atendimento da populao no ultrapassaria 50% da inicialmente calculada, uma vez que aqueles clculos
utilizaram, no dimensionamento da demanda, uma taxa de crescimento populacional muito elevada, alm de
apresentar outros vcios.
2.36 Assim, foi proposta a substituio do projeto do Sistema Adutor do Paje por uma soluo mais
abrangente, denominada Projeto de Revitalizao da Bacia do Rio Paje, com as seguintes aes:
a) aumento da oferta de gua, com aumento da capacidade de acumulao dos mananciais das cidades,
realizao de investimentos para a modernizao das instalaes da Companhia Pernambucana de Saneamento Compesa e auxlio ao estado de Pernambuco e aos municpios na aplicao da legislao ambiental existente, de
forma a se iniciar procedimentos de preservao dos mananciais de toda a bacia;
b) saneamento bsico, com a recuperao e ampliao dos sistemas de esgotamento sanitrio e
disposio de lixo, de modo a proporcionar melhor qualidade de vida s populaes urbanas e evitar a poluio
dos recursos hdricos da regio;

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c) abastecimento rural, com a implantao de sistemas simplificados de abastecimento de gua para as

pequenas comunidades rurais.
2.37 Foi destacado que, mesmo expandindo os benefcios populao, o novo projeto ir consumir
menos da metade dos recursos inicialmente previstos para o Sistema Adutor do Paje. Como benefcio adicional
o projeto propiciar condies operacionais Compesa para que sejam eliminados os prejuzos atualmente
incorridos pelos sistemas de abastecimento de gua da regio.
2.38 Alm dos benefcios qualitativos apresentados, foi possvel estabelecer quantitativamente, em
termos financeiros, uma economia de 57% sobre os recursos inicialmente projetados, que eram de
aproximadamente R$ 350 milhes e decaram para R$ 150 milhes.
Recomendao 8.2.1, b que o MI, antes da aprovao de projetos de obras que visem a aumentar a
oferta de gua, submeta a matria apreciao dos comits de bacia afetados com os respectivos projetos.
Recomendao 8.2.2, a, b e d - SRH /MMA que:
a) faa constar, dos convnios a serem celebrados para execuo de estudos e projetos, clusula
assegurando que as entidades locais de usurios da gua, se houver, aprovem o objeto pactuado, em observncia
aos fundamentos definidos na Lei 9.433/97;
b) comunique aos comits ou associaes locais, por intermdio da Unidade Estadual de
Gerenciamento do Programa - UEGP ou do rgo estadual de recursos hdricos, a assinatura de qualquer
convnio que envolva a destinao de recursos a serem aplicados na sua rea de atuao; e
d) submeta os projetos de obras que visem a aumentar a oferta de gua, apreciao dos comits de
bacia afetados, antes de sua aprovao.
2.39 Cumpre considerar, inicialmente, que um dos objetivos especficos do Progua a
descentralizao do gerenciamento dos recursos hdricos para os comits de bacias e associaes de usurios.
Para que esse objetivo possa ser alcanado, torna-se necessrio o fortalecimento institucional desses organismos
que, conforme exposto no relatrio de monitoramento anterior, passa, necessariamente, pela participao e
mobilizao dos usurios e das comunidades na gesto dos recursos hdricos, sobretudo no que diz respeito ao
pleno funcionamento dos Comits de Bacias e demais organismos colegiados (sobretudo no mbito estadual).
Espera-se, assim, que os mesmos possam desempenhar suas funes consultivas e deliberativas como, por
exemplo, a anlise dos projetos de obras hdricas, das solicitaes de outorgas e licenas e a fiscalizao e
administrao dos conflitos locais pelo uso da gua.
2.40 O objetivo em tela vai ao encontro da poltica definida pela Lei das guas, que preconiza a
gesto descentralizada e participativa dos usurios dos recursos hdricos e a cobrana pelo uso da gua. A gesto
descentralizada ocorrer mediante atuao dos comits de bacia e das agncias de gua.
2.41 Dessa forma, as recomendaes deste Tribunal tiveram por escopo dotar o programa de
mecanismos que garantissem a participao dos usurios de guas nas decises relativas gesto dos recursos
hdricos na sua regio de atuao.
2.42 No presente monitoramento, foi solicitado UGPG que informasse quais providncias foram
adotadas para dar cumprimento determinao em tela. Em resposta ao Ofcio de Solicitao de Informaes
02/2003-1, foram encaminhados a este Tribunal relao dos convnios firmados no mbito do Progua e cpia
dos respectivos termos aditivos.
2.43 Analisada a documentao, verificou-se que os convnios firmados com os Estados de Minas
Gerais, Cear, Alagoas, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe foram aditivados com
alterao da clusula relativa s obrigaes das partes, fazendo constar, dentre as obrigaes do convenente, os
itens seguintes:
- aprovar, por intermdio das entidade locais de usurios de gua, se houver o objeto pactuado no
presente instrumento, em observncia aos fundamentos da Lei 9.433/97;
- comunicar aos comits de bacias hidrogrficas ou associaes intermunicipais de recursos hdricos
locais, se houver, por intermdio da Unidade Estadual de Gerenciamento do Progua/Semi-rido- UEGP ou do
rgo gestor estadual de recursos hdricos, a assinatura do presente instrumento, bem como de qualquer
convnio que envolva a destinao de recursos a serem aplicados na sua rea de atuao;
- submeter, por intermdio da Unidade Estadual de Gerenciamento do Progua/Semi-rido- UEGP ou
do rgo gestor estadual de recursos hdricos, apreciao dos comits de bacias afetados, se houver, os
projetos de obras que visem aumentar a oferta de gua, antes de sua aprovao.
2.44 Registre-se, todavia, que com relao aos estados da Bahia e do Maranho no foi encaminhada
documentao a este Tribunal informando sobre a celebrao de aditivos, durante o perodo de monitoramento,
para alterao das obrigaes do convenente. Assim, resolveu-se considerar parcialmente cumpridas as
recomendaes a, b e d do item 8.2.2, ora em anlise, para que se faa nova recomendao ANA no
intuito de adequar os termos dos convnios celebrados com a Bahia e Maranho aos termos da recomendao
em tela.
2.45 O Diretor-Presidente da Agncia Nacional de guas argumentou por meio do Ofcio
224/2004/DP - ANA, de 15 de junho de 2004 (Volume 8) que a recomendao foi atendida no exerccio de
2003, tendo encaminhado cpia do convnio celebrado com o Estado de Alagoas (j verificado pela equipe que

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avaliou o impacto). Enfatizou tambm que a clusula recomendada pelo TCU foi adicionada em todos os
convnios celebrados entre a ANA e os estados integrantes do Progua/Semi-rido. Como no foram
apresentados fatos novos relativos aos convnios firmados com o Estado da Bahia e do Maranho, mantemos o
entendimento firmado pela equipe de monitoramento, no sentido de considerar parcialmente atendidas as
recomendaes.
2.46 Ressalte-se que essa iniciativa s ter maior efetividade quando todos os estados contarem com
comits ou associaes de usurios constitudos e participativos, situao esta que ainda carece de maior
ateno, haja vista que, no momento, apenas 5 dos 10 Estados participantes do Progua/Semi-rido possuem
comits de bacia instalados e 6 contam com algum tipo de associao de usurios.
2.47 Informaes prestadas pela UEGP de Pernambuco, em pesquisa realizada durante o presente
Monitoramento, avaliando a atuao dos comits de bacias em seu estado, relata que apenas alguns dos comits
atuam efetivamente. Aponta como principais causas para essa baixa participao os seguintes fatores: a) falta de
infra-estrutura adequada (instalaes); b) falta de recursos financeiros (cobrana pelo uso da gua ainda no
implantada); c) desconhecimento da importncia do Comit pelo poder pblico e pela sociedade civil; d) baixa
capacitao dos membros. Destacou, ainda a UEGP que, como trata-se de um processo de aprendizado, a
consolidao desses comits lenta por natureza.
2.48 Com relao recomendao 8.2.1 b, entende-se que a mesma se encontra prejudicada em
virtude de sua redao. Entende-se que no cabe ao MI submeter os projetos de obras hdricas apreciao dos
comits de bacia. Essa fase de apreciao e, se for o caso, aprovao pelos comits, deve ocorrer em fase
anterior ao encaminhamentos dos pleitos ao MI, aps exauridas todas as discusses locais sobre a oportunidade
e convenincia dos projetos.
2.49 Consta, no art. 3 da Instruo Normativa de que trata o pargrafo 2.22 deste relatrio, que os
projetos referentes a obras de infra-estrutura hdrica devero ser acompanhados (...) de manifestao do comit
de bacia diretamente afetado com os respectivos projetos. A minuta da IN prev a submisso dos projetos de
obras de infra-estrutura hdrica previamente assinatura dos convnios apreciao do(s) comit(s) de bacia(s)
afetado(s) pelo respectivo projeto.
2.50 Mencione-se, por fim, que embora no possam ser quantificveis, os benefcios mais expressivos
dessas recomendaes dizem respeito melhoria na participao dos usurios de guas nas decises de alocao
de recursos nas suas reas de atuao, bem como conferir maior transparncia utilizao dos recursos
aplicados.
Recomendao 8.2.1, c- aos Ministrios do Meio Ambiente e da Integrao Nacional que orientem
seus representantes no Comit Gestor do Progua/Semi-rido a definirem, quando da aprovao do POA
Consolidado, a ordem de prioridade dos gastos referentes aos componentes Gesto de Recursos Hdricos e
Estudos e Projetos, considerando, nessa classificao, o resultado das avaliaes realizadas nos Estados, que
permitam identificar aqueles que efetivamente avanaram na implementao dos mecanismos de gesto dos
recursos hdricos.
2.51 Nos termos do inciso IV do art. 2 da Portaria Interministerial 84, de 12/4/2000, o POA
Consolidado, seus ajustes, readequaes e correes de rumos necessrias execuo do Progua/Semi-rido
devem ser aprovados por proposta conjunta da UGP/Gesto e da UGP/Obras.
2.52 Verificou-se que, no processo de elaborao do POA vm sendo utilizados, como suporte tcnico,
os trabalhos oriundos das misses realizadas junto aos estados partcipes. Nessas misses so definidas
estratgias especficas com vistas ao desenvolvimento institucional dos estados, implementao de bases
tcnicas para gesto dos recurso hdricos (como por exemplo, rede hidrometeorolgica e sistema de informao)
e elaborao de estudos e projetos especficos.
2.53 A programao consignada nos POAs de 2002 e 2003 foram preparadas em observncia s
diretrizes emanadas pelo Comit Gestor do Progua/Semi-rido, conforme Deliberaes de 07/2001 e 08/2001,
de 12/9/2001, e 10/2002, de 27/9/2002. O POA/2002 foi aprovado pela Deliberao 09/2002, de 5/2/2002.
Considerando que ambas as deliberaes foram aprovadas por unanimidade, entende-se que os representantes
do MMA e do MI no Comit anuram com os termos e gastos propostos.
2.54 Como j mencionado no segundo monitoramento, o POA/2002 encontra-se bem detalhado em
termos de programao financeira, tanto em relao aos gastos previstos para o nvel federal (POA Federal)
quanto para os Estados (POA Estadual), inclusive com os respectivos cronogramas de desembolso. Esses
detalhamentos funcionam como elementos norteadores para que a ANA prepare os Planos de Trabalho relativos
aos Termos Aditivos dos convnios celebrados com os Estados partcipes.
2.55 Em face das informaes obtidas, considerou-se atendida esta recomendao poca do segundo
Monitoramento.
2.56 Apesar de no quantificvel, tem-se como impacto decorrente da implementao dessa
recomendao a melhoria quanto aos critrios de alocao de recursos do Progua/Semi-rido entre os estados
partcipes, contemplando o resultado das avaliaes do avano institucional de cada um deles.

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Recomendao 8.2.2, c que a SRH/MMA elabore e encaminhe ao Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto quadro das necessidades de lotao de servidores na Secretaria, de modo a que seja
atendida a determinao constante da Deciso TCU/Plenrio 213/98, em especial o item 1.2.
2.57 O item 1.2 da Deciso TCU 213/98-Plenrio determinou ao ento Ministrio da Administrao e
Reforma do Estado (Mare) que dotasse os rgos e entidades da Administrao Pblica do pessoal de que
realmente necessitam para o cumprimento de suas atribuies, dispensando especial ateno Secretaria de
Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, tendo em
vista a inferioridade do nmero de servidores daquela Secretaria em relao ao pessoal contratado conta de
acordos firmados com organismos internacionais.
2.58 Essa recomendao passou a ser acompanhada junto ANA, pois a gerncia do Progua/Semirido - Gesto foi transferida da SRH/MMA para a Agncia.
2.59 Por meio do Edital 1, de 10/10/2002 (fls. 190 a 198, vol. IV), publicado no Dirio Oficial da
Unio de 11/10/2002, a ANA tornou pblica a realizao de Concurso Pblico para provimento de 110 vagas
para o cargo de Regulador, sendo 99 vagas para a rea de Atuao Recursos Hdricos e 11 vagas para a rea de
Atuao Geoprocessamento, sendo exigido nvel superior completo, em qualquer rea de formao.
2.60 As duas etapas previstas para o concurso, provas de avaliao e curso de formao, encontram-se
concludas. A divulgao do resultado final da 1 etapa do concurso ocorreu em 10 de fevereiro de 2003, por
meio do Edital 011. A finalizao da segunda etapa do concurso pblico, que teve a durao de seis semanas,
ocorreu em novembro deste ano. Aguarda-se a nomeao dos candidatos aprovados.
2.61 Face ao exposto, considera-se atendida esta recomendao.
2.62 Como impacto decorrente da implementao da recomendao tem-se a instituio de um corpo
tcnico permanente e melhor dimensionado para a execuo das atribuies da Agncia.
Recomendao 8.2.3 que a ANA, por meio da Unidade de Gerenciamento do Progua/Semi-rido
Gesto, fomente aes tais como: superviso e orientao diferenciadas a estados de menor desenvolvimento
institucional; suporte tcnico no desenvolvimento de estudos e projetos junto s UEGPs; promoo de encontros
para troca de experincias e informaes entre estados mais e menos desenvolvidos institucionalmente
(benchmarking); estmulo criao de rgos autnomos de execuo da gesto de recursos hdricos; e
promoo de aes de educao ambiental junto s comunidades.
2.63 No presente Monitoramento procurou-se, por meio de entrevista eletrnica junto s UEGPs,
consultar esses rgos sobre a atuao da UGPG na implementao das aes propostas pela recomendao
8.2.3. Das nove UEGPs contactadas, quatro responderam (MG, PB, PE e PI), em tempo hbil, aos
questionamentos formulados.
2.64 Com relao superviso e orientao fornecidas pela UGPG ao rgo estadual, as dificuldades
destacadas foram: a reduzida equipe tcnica da UGPG; a passagem do Programa da SRH/MMA para a ANA; e
as diversas mudanas ocorridas na coordenao da UGPG.
2.65 Quando questionadas se a UGPG vem propiciando a troca de experincias e informaes entre as
UEGPs, as unidades de Pernambuco e Piau afirmaram que no. J as unidades de Minas Gerais e da Paraba
responderam afirmativamente pergunta, destacando como benefcios a oportunidade de evitar erros cometidos
por outros estados na implementao de aes semelhantes, bem como melhor elaborao, execuo e
orientao dos projetos.
2.66 Os dois principais problemas a serem resolvidos, segundo depoimento das UEGPs respondentes,
so:
a) falta de pessoal qualificado para implementar e dar continuidade s atividades de gesto dos
recursos hdricos. Este problema vem sendo enfrentado a partir da realizao de cursos de capacitao,
entretanto, verifica-se um baixo comprometimento dos funcionrios pblicos treinados sob a justificativa dos
baixos salrios, havendo, ainda, uma extrema dificuldade do Estado em atrair e contratar, de forma efetiva,
pessoas adequadas s funes;
b) descontinuidade do fluxo financeiro. O atraso na liberao dos recursos de acordo com o POA, seja
do repasse federal, seja da contrapartida estadual, atrapalha o bom desempenho das atividades, em especial das
consultorias, que muitas vezes desmobilizam totalmente as equipes tcnicas, o que provoca atrasos
considerveis nas realizaes dos estudos e projetos desenvolvidos;
2.67 O depoimento da UEGP do Piau emblemtico na avaliao do atual estgio de execuo do
Programa e das principais melhorias ocorridas nos dois ltimos anos:
O Progua vem enfrentando uma srie de dificuldades neste perodo, principalmente quanto ao repasse
dos recursos necessrios para a execuo adequada dos Planos Operativos. H uma grande discrepncia entre os
valores programados e os valores liberados e, em geral, estes repasses concentram-se no final do exerccio,
comprometendo tambm o ano subsequente. (...) O fato mais marcante, entretanto, foi o comprometimento da
atual Diretoria de Recursos Hdricos em assumir a conduo das atividades de gesto das guas estaduais,
colocando o Progua no seu lugar devido de apoio ao rgo gestor e no mais como condutor da poltica, como
ocorria nos anos anteriores.

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2.68 A partir dos indicadores de eficcia propostos pela auditoria, constatou-se que o ndice de
Eficcia de Implantao do Programa no mbito estadual (AMPE = grau de atingimento do plano estadual/grau
de atingimento ideal do plano estadual) atingiu a taxa de 70,5% da meta estabelecida no acordo de emprstimo
com o Banco Mundial. Para o ndice de Eficcia de Implantao do Programa em nvel federal (AMPF = grau
de atingimento do plano federal/grau de atingimento ideal do plano federal), a taxa foi de 66,9%.
2.69 No perodo de 2000 a 2003, o Programa foi afetado pelo contingenciamento de recursos
oramentrios, o que limitou o cumprimento das metas originalmente definidas. Considerando a existncia de
saldos do Acordo de Emprstimo e a variao cambial ocorrida, o prazo do contrato de emprstimo, que
expirava em 2003, foi prorrogado por mais 2 anos. Assim, as metas esto sendo redefinidas de forma a se
readequarem ao novo cronograma do Programa.
2.70 A verso de nov/2003 do documento intitulado Matriz Situao dos Estados na Gesto de
Recursos Hdricos (fls. 1.068, vol. VII), produzido pela ANA, apresenta a categorizao das principais aes
prioritrias relativas a cada um dos estados participantes do Progua/Semi-rido. No quadro a seguir, pode-se
visualizar as prioridades de ao definidas para cada um dos estados.
(Quadro constante do documento original, fls. 38, vol. 9 dos autos)
2.71 A instalao dos comits de bacias, a implementao de bases tcnicas (rede hidrometeorolgica,
rede de qualidade da gua, enquadramento de cursos dgua e sistema de informao de recursos hdricos) e o
desenvolvimento de estudos e projetos visando o planejamento dos recursos hdricos (cadastro de usurios,
cadastro de infra-estrutura hdrica, Plano Estadual de Recursos Hdricos, Plano Diretor de Bacias Hidrogrficas,
disponibilidade hdrica, viabilidade de obras, dentre outros) constituem-se os principais desafios para a gesto
do Programa nos prximos exerccios.
2.72 Com relao recomendao 8.2.3, verificou-se, nos Monitoramentos anteriores (fls. 552 a 553 e
673 a 675, vol. IV), que a ANA vinha promovendo a realizao de eventos e trabalhos tcnicos, por meio de
Misses conjuntas com tcnicos do BIRD, dos rgos estaduais e das UEGPs.
2.73 No ltimo trimestre de 2002, a ANA promoveu encontros e realizou oficinas temticas de forma
a dar suporte tcnico e repassar as recomendaes da auditoria do TCU aos Estados. No perodo de 29 a
31/10/2002, por exemplo, foi realizado o Seminrio Progua/Semi-rido, nas dependncias da Agncia, em
Braslia/DF, com o objetivo de promover a troca de experincias junto aos executores do Programa, por meio de
cursos e palestras, abordando temas atinentes execuo de convnios, novo fluxo financeiro, bem como as
recomendaes das auditorias realizadas nos convnios do Programa. A partir desse evento, foram reiteradas
diversas recomendaes s UEGPs, tendo como fundamento a Deciso TCU 829/2001-Plenrio, bem como as
auditorias de convnio realizadas pela SFC e pela prpria ANA. Com isso, visou-se orientar as UEGPs para a
implantao das aes do Programa, bem como reforar as boas prticas na gesto de recursos federais.
2.74 O relatrio do 2 monitoramento (fls. 657-686, Volume 4) ressalta que, em 2001, foram editadas
as publicaes Experincias de Gesto de Recursos Hdricos e Oficina Temtica: Gesto Participativa de
Recursos Hdricos. Tambm vm sendo realizados esforos para implantao do Sistema Nacional de Recursos
Hdricos.
2.75 Os documentos de fls. 1130-1150, Volume 8, complementam as informaes relativas atuao
da UGPG quanto ao apoio institucional aos estados. Esses documentos so os seguintes: Deliberao 11/2003,
de 08 de dezembro de 2003, a qual aprova as diretrizes para a elaborao do Plano Operativo Anual (POA),
relativo ao ano de 2004; agenda da 1 Oficina de Treinamento do Progua no Sigma-I, realizada de 16 a 18 de
maro de 2004 (apresentao do sistema, apresentao da estrutura do plano operativo anual do sistema e dos
mdulos do sistema); agenda da 1 reunio de trabalho sobre execuo financeira (recomendaes de auditoria,
prestao de contas, relatrio trimestral) realizada em 18 de maro de 2004, bem como o material distribudo
(impresso e em mdia digital) nesta oportunidade.
2.76 Informa o Diretor Presidente da ANA (fls. 1102-1104) que o apoio tcnico aos estados executores
do Programa tem sido prestado principalmente por intermdio de visitas, durante as quais os executores so
orientados na elaborao de Termos de Referncia, dos Planos Operativos Anuais, dos processos de licitao e
de prestao de contas dos recursos financeiros. Diversas misses foram realizadas em 2003 e 2004. Da mesma
forma, representantes do Estado de Alagoas, Cear, Maranho, Minas Gerais e Piau realizaram visitas tcnicas
Agncia.
2.77 A ANA tambm financia aes de treinamento e capacitao, bem como a participao de
tcnicos estaduais em reunies, audincias pblicas e mobilizaes para a formao de comits de bacia e
eventos atinentes aos instrumentos necessrios gesto dos recursos hdricos. Cita-se diversos eventos (nove)
realizados no exerccio de 2003, nos quais participaram tcnicos envolvidos com a implementao do Programa.
Recentemente, foi realizada a 1 Reunio de Trabalho do Progua no SIGMA I/MMA e a 1 Reunio de
Trabalho sobre Execuo Financeira, realizada na sede da Agncia, durante a qual representantes de todos os
estados integrantes do Progua foram treinados para utilizao do Sistema de Informaes Gerenciais do Meio
Ambiente.
2.78 Registra-se tambm que a ANA tem apoiado a criao de rgos autnomos para gesto de
recursos hdricos, tendo sido criada a Agncia de guas, Irrigao e Saneamento no estado da Paraba e o

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Instituto de Gesto das guas (IGARN), no Estado do Rio Grande do Norte. Estudos de viabilidade tcnica
foram iniciados nos estados de Alagoas, Bahia e Sergipe, e concludos pelos estados do Piau e Pernambuco.
2.79 De fato, verifica-se, nas respostas dos estados solicitao da ANA, referentes aos itens 8.2.4 e
8.2.5, que vrias aes tm sido financiadas e apoiadas pelo Programa, como as propostas de reestruturao
institucional (AL, MG, PE, PB, PI, SE), cobrana pelo uso da gua bruta (BA, PB, PI, RN, SE), formao de
profissionais, conservao de recursos hdricos, mobilizao e difuso, seminrios, participao de tcnicos e
integrantes dos comits de bacia (MG), construo de sistema adutor (PE), mobilizao e gesto participativa,
formao de agentes gestores, conservao de recursos hdricos (PI), criao de associaes, sensibilizao,
mobilizao e capacitao das comunidades, oficinas temticas para implantao de comits e simpsios
voltados gesto de recursos hdricos (SE).
2.80 Em reunio de monitoramento, realizada com a participao do gerente e tcnicos do
Progua/Semi-rido na Agncia Nacional de guas - ANA, durante o primeiro monitoramento (30/4/2002), foi
esclarecido que no h como se definir prazos para a implementao das recomendaes emanadas pelo
Tribunal, por se tratar de um programa com aes de fomento de gesto de recursos hdricos junto aos estados
do nordeste brasileiro e que a agilidade de implementao dessas aes estaria a cargo dos estados.
2.81 Trata-se de aes permanentes de gesto, as quais correspondem prpria finalidade do
Programa. As informaes apresentadas demonstram que muitas providncias vm sendo tomadas e que muito
se tem ainda que evoluir. Em face dos esforos que vm sendo realizados, cujos registros constam deste
processo, e da abrangncia dos assuntos atinentes ao item 8.2.3, entende-se que, no perodo em questo, as
aes atinentes a esta recomendao foram implementadas.
Recomendaes 8.2.4 e 8.2.5 O TCU fez tambm diversas recomendaes aos Governos dos
Estados de Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Minas Gerais, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e
Sergipe, dentre as quais destacam-se: priorizao da elaborao/reviso das polticas estaduais de recursos
hdricos; promoo de estudos de viabilidade tcnica da criao de rgos autnomos de gesto dos recursos
hdricos; submeter os projetos de obras que visem a aumentar a oferta de gua apreciao dos comits de bacia
afetados, antes de sua aprovao; priorizar a elaborao de estudos sobre cobrana pelo uso da gua bruta;
priorizar a implantao de sistema de concesso de outorgas; manter apoio tcnico mais presente na rea de
atuao dos comits; desenvolver estudos com vista adoo de sistemtica descentralizada de cadastramento
dos usurios da gua; considerar a possibilidade de promover aes de sensibilizao, mobilizao e capacitao
das comunidades e desenvolver projetos de conservao ecolgica de mananciais em parceria com as
universidades; incluir, entre suas atividades de sensibilizao e de capacitao dos usurios, o tema outorga do
direito de uso da gua; desenvolver, em parceria com rgos estaduais de educao e meio ambiente, campanhas
de educao ambiental voltadas para a conservao dos recursos hdricos; e promover seminrios com
representantes das entidades de usurios das diferentes bacias hidrogrficas e intercmbio entre comunidades,
para troca de experincias de sucesso na gesto participativa de recursos hdricos.
2.82 Conforme j citado nos monitoramentos anteriores, a equipe tcnica do Progua/Semi-ridoGesto no considerava factvel a definio de prazos para a implementao das recomendaes elencadas nos
itens 8.2.4 e 8.2.5 por se tratarem de aes de fomento de gesto de recursos hdricos, cuja agilidade de
implementao estaria a cargo dos estados.
2.83 De todo modo, a prpria concepo do Programa j abarca boa parte das recomendaes exaradas
pelo Tribunal no que diz respeito ao desenvolvimento institucional voltado para a gesto dos recursos hdricos
nos estados.
2.84 A ANA, por meio do Ofcio Circular 02/2004-UGP-AE/ANA, de 12.02.2004, Ofcio Circular
03/2004-UGP-AE/ANA, de 08/03/2004, e Ofcio Circular 07/2004-UGPG/PROAGUA/SPP-AE, de 26.04.2004,
Ofcio 40/2004/UGP-ANA, de 23.01.2004 (fls.1280-1320 e 1322, Volume 8), solicitou que os rgos estaduais
se manifestassem quanto implementao das recomendaes. Verifica-se que no consta cpia do ofcio
encaminhado ao estado do Maranho. Os estados se manifestaram nos termos dos seguintes expedientes:
- Of. UEGP/AL 018/2004, de 12/03/2004 e OF. UEGP/AL 049/2004, de 13/05/2004 (fls. 1152-1154,
1161-1163, Volume 8) Alagoas
- Of. 096/04 - PROGUA, de 18/05/04 e Of. 295/04-DG, de 24/03/04 (fls. 1167-1170, Volume 8)
Bahia;
- Ofcios UGPE 89/2004 de 15/03/04 e 145/2004, de 06/05/2004 (fls. 1188-1191, Volume 8) Cear;
- Ofcios
UEGPMG
PROGUA/CE/043/2004,
de
05/03/2004
e
UEGPMG
PROGUA/CE/098/2004, de 11/5/2004 (fls. 1198-1199, 1203-1209,Volume 8) - Minas Gerais;
- Ofcio UEGP 04/04, de 15/03/04 e 04/04, de 14/05/04 (fls. 1233-1236, Volume) - Paraba;
- Ofcio SECTMA/GAB 183/04, de 24/03/04 (fls. 1223-1228, Volume 8) Pernambuco;
- Of. PROGUA 21/04, de 15/03/04 e 31/2004 de 17/05/04 (fls. 1242-1244, 1248-1253, Volume 8)
Piau;
- Ofcio 060/2004-GS, de 15/03/04 e 026/2004-UEGP/RN, de 05/05/04 (fls. 1261, 1265-1267, volume
8) Rio Grande do Norte;
- Ofcio CG 32/2004-UEGP/SE, de 09/03/04 (fls. 1273-1276, Volume 8) Sergipe.

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2.85 Muitas das recomendaes foram sugeridas pela equipe de auditoria com base na experincia do
Estado do Cear, como a criao de rgos autnomos, coordenao nica para gesto das aes, cobrana pelo
uso da gua, adoo de sistemtica descentralizada de cadastramento de usurios, manuteno de apoio tcnico
na rea de atuao dos comits, que faz parte da estratgia de operao e alocao negociada da gua. Na rea
de sensibilizao e mobilizao social esse estado desenvolve, desde 1994, atravs de equipe prpria, processo
de sensibilizao e mobilizao da sociedade civil organizada, de usurios de gua e dos municpios das bacias
hidrogrficas do estado.
2.86 Diversas prticas do estado da Bahia foram tambm objeto de recomendao, como coordenao
nica para todos os programas, implantao de escritrios regionais em parceria, trabalho em parceria com
universidades, projetos de conservao dos recursos hdricos e capacitao de comunidades.
2.87 As informaes encaminhadas pelos estados indicam o estgio de desenvolvimento da Poltica,
de acordo com as especificidades de cada unidade da federao. Nesse caso, entendemos que no cabe
manifestao sobre a etapa de implementao das recomendaes, uma vez que envolvem o aperfeioamento
das instituies e a organizao social, aes de carter permanente. As informaes sero apresentadas com a
finalidade de demonstrar o quadro em que se encontra a situao, destacando-se casos mais representativos. Os
subitens referentes a cada recomendao (8.2.4 e 8.2.5) sero tratados em conjunto, de acordo com a afinidade
dos assuntos tratados.
Recomendao 8.2.4
Arcabouo legal e organizao institucional (letras a, b, c)
2.88 A maior parte dos estados conta com legislao consentnea legislao federal das guas (Lei
9.433, de 08.01.97) e o processo de reestruturao de suas instituies encontra-se em andamento. No estado de
Alagoas, tem-se a Lei 5.965, de 10/11/1997; em Minas Gerais, a Lei 13.199, de 29/1/1999, o Decreto 41.578, de
08 de maro de 2001, entre outros regulamentos; na Paraba , a Lei Estadual 6.308, de 02 de julho de 1996,
encontrando-se em elaborao o Plano Estadual de Recursos Hdricos. Da mesma forma, no Piau, a Lei
Estadual de Recursos Hdricos do estado foi sancionada em 16/8/2000. Sergipe vem trabalhando na reviso e
elaborao da poltica estadual, tendo sido editada a Lei Estadual 3.870/97, que estabelece as polticas estaduais
de recursos hdricos e cria os novos rgos de gesto. Em Pernambuco, a Lei Estadual 11.426/97, que dispe
sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, objeto de estudo por Cmara Tcnica no mbito do Conselho
Estadual de Recursos Hdricos.
2.89 Nos estados da Bahia e do Cear, esto em discusso anteprojetos de lei que revisam o arcabouo
legal existente. No estado do Rio Grande do Norte, o primeiro passo para mudana do cenrio estadual ocorreu
com a publicao da Lei 8.086 de 15/4/2002, para a criao do Instituto de Gesto de guas (IGARN),
diretamente ligado Secretaria de Recursos Hdricos.
2.90 Paralelamente reviso legal, vem sendo estudada/processada a reestruturao das instituies
que tratam da Poltica de Recursos Hdricos. Em Pernambuco e Alagoas, a proposta de rearranjo institucional
vem sendo estudada desde 2002, tendo sido ajustado com a UGPG/ANA que, em 2004, ser realizada a
atividade de avaliao institucional no estado. Na Paraba, est em fase de estruturao a Agncia de guas,
Irrigao e Saneamento (AAGISA), autarquia vinculada Secretaria Extraordinria do Meio Ambiente, dos
Recursos Hdricos e Minerais, criada em novembro de 2001.
2.91 Em Sergipe, foi implantado o Conselho Estadual de Recursos Hdricos, o Fundo Estadual de
Recursos Hdricos e o Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Sergipe. Encontra-se em fase de implantao o
Sistema Estadual de Informaes de Recursos Hdricos e o Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Piau.
2.92 Em Minas Gerais, o rgo gestor dos recursos hdricos o IGAM Instituto Mineiro de Gesto
das guas, autarquia estadual vinculada Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel SEMAD, reestruturada pela Lei Delegada 83, de 29 de janeiro de 2003.
Cobrana pelo uso da gua (letra e)
2.93 Os estados, em geral, esto elaborando ou reexaminando estudos para implantao da cobrana
pelo uso da gua (Minas Gerais, Paraba, Pernambuco, Bahia, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe). O rgo
gestor do estado do Cear informa que foi concludo estudo sobre tarifas, com vistas a subsidiar a expanso da
cobrana. As informaes indicam que o nico estado que instituiu tal prtica.
2.94 O estado de Sergipe informa que falta apenas a edio do Manual de Cobrana pelo Direito de
Uso de Recursos Hdricos (gua bruta) para o incio da tarifao. Ressalta que a convenincia de dar incio
tarifao pelas concessionrias de abastecimento de gua e de saneamento uma tendncia natural, para em
seguida tarifar o poluidor.
2.95 A dificuldade para implementao dessa providncia pode ser verificada pelas informaes
encaminhadas pelo estado de Pernambuco. Nesse estado, foram elaborados dois estudos, visando cobrana
pelo uso da gua bruta. O primeiro, no ano de 1998; e o segundo, no ano 2000. Em 2003, foi formalizada, no
mbito do Conselho Estadual de Recursos Hdricos, a Cmara Tcnica de Cobrana pelo Uso da gua. Essa
Cmara atualmente analisa o estudo de cobrana proposto pelo Comit da Bacia do Rio Pirapama (estudo
elaborado no ano 2000), trabalha na reviso da Lei Estadual de Recursos Hdricos e na proposta para a
regulamentao do instrumento de cobrana.

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2.96 Esclarecem que o incio da cobrana pelo uso da gua bruta passa pela consolidao dos comits
de bacias, dos instrumentos de outorga e fiscalizao, da adequao da Lei Estadual de Recursos Hdricos Lei
Federal e pela criao do rgo autnomo de gesto.
Sistema de concesso de outorga (letra h)
2.97 Com exceo do Piau, os demais estados informaram utilizar sistema de concesso de outorga.
No Piau, foram realizados estudos para elaborao e implementao de sistema de procedimentos integrados
para licenciamento e outorga de empreendimento hdrico no estado. No corrente ano, foi assinado decreto que
regulou a Outorga de Recursos Hdricos das guas estaduais. Em sntese, a situao nos estados a seguinte:
sistema implantado desde 2002 (Alagoas); sistema, com o objetivo de automatizar e descentralizar a solicitao
e a concesso de outorgas, em fase de licitao (Cear); Superintendncia de Recursos Hdricos reconhecida
como detentora de um dos mais eficientes sistemas estaduais de anlise e concesso de outorgas, encontrando-se
em fase de implantao o Sistema de Suporte Deciso em Engenharia de Recursos Hdricos, desenvolvido em
convnio com a Universidade de So Paulo (Bahia); emitidas at 2004, aproximadamente 8.750 Portarias
Administrativas, autorizando o uso de guas superficiais e subterrneas (Minas Gerais); sistema em
funcionamento, encontrando-se em desenvolvimento sistema integrado de outorga e licena de obras hdricas
com acesso e tramitao pela Internet (Paraba); no perodo de julho/1998 a dezembro/2003, o rgo gestor
estadual recebeu 3.473 requerimentos de outorga, tendo sido emitidas 1.532 termos de outorga (Pernambuco);
funcionamento de programa de outorga e licenas desde 1996 (Rio Grande do Norte).
Implantao de escritrios regionais em parceria (letra g)
2.98 A recomendao foi efetivada com base na experincia do estado da Bahia. No Cear, a
Companhia de Gesto de Recursos Hdricos mantm 08 gerncias de bacias hidrogrficas, que funcionam como
secretarias executivas dos comits para o gerenciamento descentralizado dos recursos hdricos. Em Minas
Gerais, foram criadas, em 2003, 07 Unidades Regionais Colegiadas, para atuao em todo o estado, operando
com o apoio de tcnicos da Fundao Estadual de Meio Ambiente FEAM, Instituto Estadual de Florestas
IEF e Instituto Mineiro de Gesto das guas IGAM. Na Paraba, o rgo gestor vem estruturando escritrios
nas principais regies do estado, a exemplo da cidade de Sousa e Campina Grande. O primeiro objetivo
descentralizar o pedido de outorga e reduzir custos da atividade de fiscalizao. No Piau, foram implantados os
ncleos regionais de Parnaba e Picos. No Rio Grande do Norte, conta-se com a colaborao da Companhia
Estadual de guas e Esgotos CAERN para atuao regional.
Apoio tcnico aos comits e implementao de estratgias participativas para apreciao dos projetos
de obra, concesso de outorga e cadastramento de usurios (letras d, f, i, e j)
2.99 De acordo com as informaes encaminhadas, tanto a concesso de outorga quanto o
cadastramento de usurios, da competncia dos rgos gestores estaduais, so realizados sem a participao
sistemtica dos comits de bacia, mesmo porque, na maior parte dos estados, os comits ainda esto em
formao e h baixa organizao dos usurios.
2.100 No Piau, no existem Comits de Bacias Hidrogrficas. Na Paraba e Rio Grande do Norte, o
processo de criao de comits est no incio. Na Bahia, a atual legislao no contempla a figura dos Comits
de Bacia Hidrogrfica, contudo, aes como o cadastramento de usurios so realizadas com a participao de
organismos de usurios da bacia.
2.101 Minas Gerais informou que os projetos de obras desenvolvidos pelo IGAM no mbito do
Programa Progua/Semi-rido so submetidos aos respectivos comits nas reas de domnio onde so
implantados. Citam como exemplos o Sistema guas Vermelhas, aprovado pelo Comit da Bacia Hidrogrfica
do rio Mosquito e o Sistema Araua a ser desenvolvido com a prvia consulta e aprovao do comit da bacia
do rio Araua.
2.102 Quanto ao apoio tcnico na rea de atuao dos comits para operao do sistema hdrico,
apresentam-se dificuldades que podem ser avaliadas pela situao do estado de Pernambuco. O rgo gestor
estadual tem proporcionado articulao entre seus tcnicos e representantes de alguns conselhos, visando a
operao de reservatrios. A orientao tcnica tem sido prejudicada em razo do reduzido quadro tcnico e
limitao de recursos financeiros. H tambm limitaes operacionais (equipamentos quebrados) e legal (grande
parte dos reservatrios construdos no estado pertencem ao governo federal).
2.103 Nota-se que o apoio tem ocorrido na forma de trabalho de mobilizao social, organizao
coletiva e educao sanitria ambiental. Na Bahia, a Superintendncia de Recursos Hdricos SRH tem
estimulado a criao de 84 Comisses Municipais de Usurios de gua COMUAS e 07 Associaes de
Usurios de gua - AUAs, nas Bacias Hidrogrficas do Paraguau e Itapecuru. Tem estimulado tambm a
criao de diversos comits de bacias hidrogrficas. Com o Projeto de Educao Ambiental e Comunicao
Social PEACS, capacitou mais de 1200 multiplicadores em aes de educao ambiental, com nfase nos
recursos hdricos.
2.104 Alagoas vem promovendo diagnstico participativo e a discusso/montagem de estratgias para
sistemas de abastecimento autnomo nas localidades. O estado mantm tambm um programa permanente de
incentivo criao de comits nas Bacias hidrogrficas do estado e se encontra atualmente trabalhando nas
seguintes bacias: Piau, Pratagy, So Miguel, Catol/Carrapatinho e Munda junto com o estado de

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Pernambuco. Apoia tambm a instalao do Comit da Bacia do Rio Coruripe, primeiro comit estadual
formalizado no estado, bem como participa de diversas cmaras tcnicas junto ao comit do rio So Francisco.
2.105 Alagoas mantm atividades de educao ambiental e mobilizao, apoiando as aes do Comit
pela Democratizao da gua e incentivando a organizao de Associaes de Usurios. A Paraba desenvolve
programa de formao de associaes de usurios de gua em todo o estado.
2.106 Em Pernambuco, como apoio mobilizao social, foi institudo, desde o incio de 2003, o
Projeto Comits de Bacia Hidrogrfica e Conselho de Usurios de gua, que conta com 06 profissionais,
responsvel pelo apoio ao desenvolvimento dos comits e conselhos de usurios, alm de estimular a criao de
novos organismos no estado.
Recomendao 8.2.5
Sensibilizao e mobilizao de comunidades (letras a, b ,e ,f, k).
2.107 Muitas visitas tm sido realizadas aos estados da Bahia e do Cear por tcnicos e lideranas na
rea de recursos hdricos, para conhecimento das prticas implementadas nesses estados, como o caso dos
estados de Alagoas e Piau. Neste estado, houve visitas para conhecimento de estratgias de mobilizao
adotada na Bahia, entretanto, diversas limitaes tm impedido que as parcerias se desenvolvam com maior
freqncia e amplitude.
2.108 A estratgia de mobilizao social adotada no Estado do Piau na sub-bacia do Guaribas baseouse no conhecimento adquirido em visitas feitas ao Cear e na contratao de consultor com atuao na rea,
conhecedor da metodologia utilizada naquele estado.
2.109 Em Minas Gerais, a metodologia sugerida pela equipe de auditoria (estratgia do estado da
Bahia) foi utilizada na implantao dos projetos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio nas
comunidades contempladas no Sistema guas Vermelhas, disponvel em vdeo produzido pela UEGP-MG.
2.110 As associaes de usurios de gua na Paraba funcionam no mesmo padro adotado no estado
da Bahia. Tambm a estratgia adotada no Cear j serve de modelo quele estado h algum tempo. A formao
de usurios da gua, como suporte aos futuros comits de bacia, um exemplo claro deste procedimento.
Informam que os procedimentos sugeridos relativos s comunidades distantes j fazem parte do cotidiano da
equipe, que acompanha aproximadamente 20 (vinte) associaes de usurios nesta condio.
2.111 No estado do Rio Grande do Norte, as aes de sensibilizao e mobilizao necessitam ser
reforadas, apesar de que se mantm programas na rea (reunies com as comunidades com a participao de
tcnicos da rea de recursos hdricos). Nesse sentido, foram enviados tcnicos para conhecer o programa
desenvolvido no estado do Cear. Apesar das dificuldades, a Secretaria de Estado mantm o Programa de
Incentivo Criao de Associaes de Usurios de gua, onde a comunidade j participa de reunies com
tcnicos para discusso de aes nas reas de educao e divulgao, monitoramento e operao de audes, e
atividades de gesto.
2.112 Na rea de sensibilizao e mobilizao social foram mencionados o desenvolvimento de
diversos projetos:
Projeto em elaborao de recomposio da cobertura vegetal, na rea de proteo de Limeira II, em
Estrela de Alagoas, com o apoio da organizao no-governamental Articulao para o Semi-rido ASA
(Alagoas);
Projeto Conferncia das guas de Minas: Mobilizao e Realizao de Pr-Conferncias, e o Projeto
Recuperao Ambiental da Baia do Rio Mosquito; Plano de Formao de Profissionais em Recursos Hdricos
para o Estado de Minas Gerais, elaborado por profissionais da Fundao Christiano Ottoni da UFMG; Projeto
Reestruturao Institucional do IGAM ( Minas Gerais);
Programa de Formao de Agentes Gestores de Recursos Hdricos, o qual trabalha com formao de
equipe multidisciplinar, com o objetivo de gerenciamento adequado da barragem Bocaina com a participao
dos usurios no processo de deciso da alocao da gua acumulada (Piau).
Capacitao de comits e associaes de usurios ( letras c, g, l, m, n)
2.113 Em Minas Gerais, tcnicos do IGAM e consultores contratados pelo Progua/Semi-rido so
freqentemente convidados a repassar conhecimentos sobre legislao e instrumentos de gesto dos recursos
hdricos. Os tcnicos difundem por meio de palestras e cursos os temas de interesse, como o de outorga de
direito de uso da gua. Vrios tcnicos so membros de comits de bacias hidrogrficas em todo o estado.
2.114 Na Bahia, o tema outorga do direito de uso da gua foi includo desde 1998 nos programas de
capacitao do estado, sendo utilizado o manual de outorga, cartilhas e folhetos com esta finalidade. Na rea de
capacitao, a Superintendncia do estado cumpre tambm extensa agenda de seminrios envolvendo unidades
de usurios, prefeituras municipais, Fruns de Comits, Organismos de Bacias Hidrogrficas e Ministrio
Pblico.
2.115 Informa-se que, na Paraba, em 2004, ser realizado ciclo de 11 oficinas nos principais
municpios do estado, com o tema Estratgias de uso eficiente da gua, onde ser discutido o tema outorga.
Neste estado, algumas associaes de usurios que detm um maior nmero de associados ligados irrigao
so responsveis pelas outorgas em conjunto de determinada regio. Estas entidades, na maioria das vezes,

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conseguem fazer um cadastro de usurios da regio e tm um controle constante e real da situao nessas reas.
Este avano foi conquistado aps a sensibilizao dos usurios como um todo.
2.116 O tema tambm tem sido priorizado no estado de Pernambuco. Com essa finalidade foi
publicada a cartilha Como obter a outorga do direito de uso da gua, com 5.000 exemplares.
2.117 Tambm na rea de manuteno de equipamentos pelas prprias comunidades muitos projetos
vm se desenvolvendo, sem que ainda tenham sido implementados. Em Alagoas, est em desenvolvimento a
adoo dessa estratgia no abastecimento de comunidade rurais situadas na rea de influncia do Sistema
Adutor Estrela de Alagoas/Minador do Negro. Em Minas Gerais, desenvolve-se estudos para a viabilizao de
central de usurios de recursos hdricos, para funcionamento nos moldes das experincias desenvolvidas pelos
estados da Bahia e do Cear, no projeto denominado Sistema Diamantina Localidades, que comear a ser
implantado no ano de 2004.
2.118 Na Paraba, tal procedimento foi iniciado com a construo da Adutora do Cariri. Os 15
chafarizes instalados ao longo da adutora sero gerenciados pela prpria comunidade onde cada um est
inserido, tendo os usurios se organizado em forma de associaes para tanto.
2.119 Foram citadas experincias de intercmbio entre comunidades, as quais fortalecem as aes de
mobilizao e capacitao: visita realizada pela Comunidade de Estrela de Alagoas ao Estado da Bahia para
conhecimento do sistema; visita Central de Associaes Comunitrias para a Manuteno de Sistemas de
Abastecimento de gua, em Seabra/BA (Alagoas); encontros realizados periodicamente em comunidades e
municpios diferentes (Bahia); intercmbio entre os comits de bacias hidrogrficas atravs do chamado Grupo
de Articulao dos Comits de Bacias Hidrogrficas do estado do Cear; intercmbio entre membros dos
comits de bacia dos rios Mosquito e Araua e visitas tcnicas ao estado da Bahia (Minas Gerais), rede de
informaes entre bacias que est em processo de formao e participao em eventos realizados pelas
associaes (Paraba).
2.120 Os Seminrios tambm tm sido meio de capacitao e mobilizao. Na Bahia, so realizados
regularmente desde 2000. Em Alagoas, so realizados juntamente com o Instituto do Meio Ambiente (IMA) e
Associao do Semi-rido (ASA).
2.121 Em Minas Gerais, h o apoio participao de integrantes de comits de bacia hidrogrfica
instalados no estado de Minas Gerais nos eventos realizados pelo Frum Mineiro de Comits de Bacias, bem
como apoio participao nos encontros nacionais de comit de bacia hidrogrfica, quando h intensa troca de
experincia sobre as gestes participativas.
2.122 Em Sergipe, foram realizados vrios seminrios envolvendo comunidades e associaes de
usurios de gua bruta, sobretudo nas bacias hidrogrficas com comits implantados e/ou em fase de
implantao. Outras atividades foram oficinas temticas para implantao de comits de bacias hidrogrficas.
Conservao de recursos hdricos (letras h, i, j)
2.123 Nesta rea, muitos projetos so desenvolvidos em parceria com entidades na rea de educao,
meio ambiente, assistncia tcnica, prefeituras, entre outros. Destacam-se os seguintes projetos:
Projeto de Desenvolvimento Hidroambiental PRODHAM, que objetiva a recuperao de reas
degradadas mediante a introduo de prticas conservacionistas; convnio celebrado com a Superintendncia
Estadual de Meio Ambiente, para a execuo de plano de gesto da qualidade dos recursos hdricos (Cear);
projetos-piloto desenvolvidos nas bacias dos rios Calhauzinho, Riacho e Mosquito, visando a
conservao e preservao dos recursos hdricos, bem como o desenvolvimento de estudos e aes para
mitigao de conflitos pelo uso da gua ( Minas Gerais);
Plano de Gesto Ambiental e de Recursos Hdricos para a Sub-bacia do Alto Piau Adutora do
Garrincho; Plano de controle ambiental, servios cadastrais complementares e administrao, operao e
manuteno do sistema adutor do Garrincho e sistemas independentes de Caracol e Fartura (em fase de
contratao);
Projeto de Zoneamento Ecolgico do Bioma da Caatinga Etapa I. Como resultado do projeto,
espera-se obter o Cenrio Econmico e Geogrfico da Caatinga, alm de um banco de dados; Projeto e
Genciamento Ambiental da Bacia do rio Tapacur, coordenado pela Universidade Federal de Pernambuco, que
promoveu diversas oficinas na rea da bacia, com a publicao dos trabalhos; projeto de recuperao de
Nascentes da bacia do Rio Bitury (Pernambuco);
Projeto REVEGETAR na Bacia do Itapecuru, implementado desde o ano 2000 como projeto piloto a
ser implantado em outras bacias; Projeto de Educao Sanitria e Gesto Participativa nos Sistemas de
Saneamento Auto-sustentveis (Bahia);
Programa Estadual de Apoio Criao de Associaes de Usurios de gua Bruta, projeto de
preservao ambiental do rio Poxim-Mirim, o qual faz parte do Sistema de Abastecimento de gua da rea
Metropolitana de Aracaju; Projeto de Revitalizao do riacho Cajueiro dos Veados, Projeto de Revitalizao
do riacho Capivaras.
2.124 Como mencionado no item 2.87 desta instruo, as informaes encaminhadas pelos estados
indicam o estgio de desenvolvimento da Poltica, de acordo com as especificidades de cada unidade da
federao. Nesse caso, entendemos que no cabe manifestao sobre a etapa de implementao das

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recomendaes, uma vez que envolvem o aperfeioamento das instituies e a organizao social, que so aes
de carter permanente.
Recomendao 9.4 do Acrdo 669/2003 Agncia Nacional de guas que consolide a memria
das misses/viagens em forma de relatrio, fazendo meno ao local, ano, objetivo, situao encontrada e
concluses da visita, de forma a fortalecer os instrumentos de acompanhamento e controle do Progua/Semirido e facilitar a obteno de informaes seguras sobre a efetividade deste tipo de trabalho.
2.125 Foram apresentados os seguintes relatrios: viagem aos 10 distritos do municpio de
Diamantina/MG, de 22 de outubro de 2003; Seminrio Nacional sobre Aquisies e Selees de Consultores de
acordo com as normas do Banco Mundial BIRD -Teresina/PI, de 19 de agosto de 2003; viagem ao Piau no
perodo de 30 de junho a 5 de julho de 2003 (fls.1324-1342, Volume 8). Considera-se, pois, implementada a
recomendao, uma vez que os documentos apresentados esto nos termos sugeridos pela equipe de
monitoramento.
3. ASPECTOS ORAMENTRIOS E FINANCEIROS
3.1 O Componente Gesto do Progua/Semi-rido est identificado no Oramento Geral da Unio pela
Ao de cdigo 3028 Estudos para a Disponibilizao de gua Bruta no Semi-rido - Progua/Semi-rido.
A Tabela a seguir apresenta dados da execuo oramentria e financeira desta ao no quadrinio 2000-2003.
Tabela 1 - Execuo financeira do Progua/Semi-rido-Gesto no perodo 2000-2003 (valores em R$ )
Crditos
Execuo
Execuo
%
Exerccio
1
2
3
Consignados (a)
Oramentria (b)
Financeira (c)
(b/a)
2000
17.100.000
8.210.296
8.210.296
48,0
2001
18.433.600
8.032.821
7.652.741
43,6
2002
20.625.481
14.473.447
10.378.047
70,2
4
2003
19.500.000
1.903.401
2.633.838
9,8
Fontes: Cmara dos Deputados (Banco de Dados de Acompanhamento da Execuo Oramentria e
Restos a Pagar da Unio)
(1) Crditos consignados = crdito inicial(LOA) + suplementaes - anulaes + transferncias
recebidas - transferncias concedidas.
(2) Os valores referem-se Execuo Oramentria Efetiva = valor liquidado no exerccio (X) - restos
a pagar cancelados no exerccio (X+1).
(3) Execuo financeira no exerccio = valor liquidado no exerccio (X) - restos a pagar inscritos no
exerccio (X) + restos a pagar do exerccio (X-1) pagos no exerccio (X). No contempla Restos a Pagar
anteriores a 2000.
(4) Valores atualizados at 7/11/2003.
3.2 Conforme j citado no Monitoramento anterior, o Progua/Semi-rido no foi includo no Anexo
X do Decreto 3.746/2001, que relaciona os Programas/Aes Estratgicos de governo, motivo pelo qual a
execuo oramentria do Programa, ento sobre a chancela do Ministrio do Meio Ambiente, ficou seriamente
prejudicada face ao contingenciamento sobre as dotaes aprovadas na LOA/2001.
3.3 Segundo informaes do Relatrio de Gesto da ANA, referente ao exerccio de 2002, do
Oramento autorizado para a Agncia, no montante de R$ 302 milhes, houve contingenciamento de R$ 188,4
milhes (62,4%), o que prejudicou o cumprimento das metas financeiras do exerccio. Este fato acabou por ser
um limitador, tambm, da execuo do Progua no exerccio em tela.
4. AVALIAO DA RELAO CUSTO/BENEFCIO DA AUDITORIA
4.1 Um dos objetivos do relatrio de impacto o de avaliar a relao entre custo e benefcio da
auditoria de natureza operacional. Essa avaliao realizada com base nos benefcios financeiros quantificveis
gerados pela implementao de recomendaes decorrentes da auditoria conduzida por este Tribunal.
4.2 Na auditoria em pauta, foi possvel identificar benefcios financeiros com respeito
implementao da recomendao 8.2.1, item a.
4.3 A aplicao de critrios tcnicos de viabilidade no trabalho de reviso do projeto do Sistema
Adutor do Paje, como os exigidos pelo Progua para o financiamentos de obras hdricas, mostra que haver
ganho quantitativo de R$ 200 milhes em relao ao custo inicialmente previsto.
4.4 Considerando apenas a reviso desse projeto de obra hdrica, e tendo em vista que o custo
estimado da auditoria foi de R$ 128.726,00 (em valores nominais de dezembro de 2000), conclui-se que o valor
a ser economizado pelo Governo Federal em decorrncia da recomendao do Tribunal, no montante de R$ 200
milhes, de um mil quinhentos e cinqenta e trs vezes superior ao custo da auditoria. Ou seja, sero
economizados R$ 1.553 de recursos federais para cada real investido na auditoria.
5. COMENTRIOS DO GESTOR
5.1 Durante a execuo deste Monitoramento, foram realizadas reunies com os Srs. Lzaro Luiz
Neves, Consultor da SIH/MI, Ricardo de Pontes Costa, Gerente de Acompanhamento e Programao da
SIH/MI, Paulo Varella e Joaquim Gabriel Neto, Coordenadores da UGPG do Progua/Semi-rido, quando lhes
foi dada a oportunidade de relatar as principais dificuldades encontradas para a implementao das

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recomendaes do Tribunal, as melhorias relacionadas implementao das recomendaes e as medidas a

serem implementadas. As sugestes e os comentrios foram analisados e j includos neste relatrio.
5.2 Da mesma forma, as informaes encaminhadas posteriormente, por meio do Ofcio 224/2004/DP
ANA, de 15 de junho de 2004, tambm foram devidamente analisadas e incorporadas a este relatrio de
avaliao de impacto.
6. CONCLUSO
6.1 O escopo da auditoria no Progua/Semi-rido, realizada no segundo semestre de 2000, foi avaliar
aspectos inerentes s aes de fortalecimento institucional previstas no mbito do programa, por entender que a
gesto participativa fortemente institucionalizada pr-requisito para a sustentabilidade dos sistemas de
abastecimento de gua existentes e dos projetos de obras de infra-estrutura hdrica a serem financiados com
recursos pblicos.
6.2 poca da auditoria, constatou-se a necessidade de aprimoramento em procedimentos gerenciais
na Unidade Gerenciamento do Programa a nvel federal, a fim de resolver problemas como a falta de agilidade
na anlise de estudos e projetos, falta de orientao tcnica sistemtica s unidades estaduais e distribuio
inadequada de recursos entre os estados (recomendaes 8.2.1, item c, e 8.2.3). No tocante ao desempenho das
unidades estaduais, verificou-se que as diferenas existentes entre os estgios de desenvolvimento institucional
dessas entidades poderiam ser reduzidas, mediante o intercmbio de experincias e a intensificao da presena
dos agentes de mobilizao social junto s comunidades e entidades de usurios (recomendaes 8.2.4 e 8.2.5).
Identificaram-se, ainda, intervenes que desconsideraram a participao dos usurios na gesto da gua, o que
no se coadunava com os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (recomendaes 8.2.1, item b, e
8.2.2, itens a, b e d).
6.3 Conquanto a anlise da gesto financeira do Programa no fizesse parte do escopo da auditoria,
observou-se a celebrao de convnios com municpios do Maranho sob a chancela do Progua/Semi-rido em
desconformidade com os termos do Acordo de Emprstimo (determinaes 8.1.1, item b, e 8.1.2).
6.4 Outra constatao foi quanto aprovao e financiamento de obras de infra-estrutura hdrica no
abarcadas pelo Progua sem a exigncia de rgidos critrios de viabilidade tcnica, econmico-financeira,
ambiental e institucional (recomendao 8.2.1, item a).
6.5 Por fim, saliente-se que foram desenvolvidos indicadores de desempenho como suporte ao
monitoramento e avaliao do Programa.
6.6 Diante das constataes obtidas no interstcio entre a realizao do 1 monitoramento
Progua/Semi-rido e a concluso do Relatrio de Avaliao de Impacto, pode-se verificar um percentual de
implementao das determinaes e recomendaes afetas Deciso TCU 829/2001-P da ordem de 54,6. Os
quadros a seguir resumem a atual situao, ressaltando a no aplicao deste procedimento s citadas
recomendaes 8.2.4 e 8.2.5 do relatrio de auditoria, conforme exposto nos subitens 2.82 a 2.87 do presente
Relatrio.
6.7 Cabe esclarecer que a avaliao referente recomendao 8.2.1 d do relatrio de auditoria foi
ajustada como Recomendao no aplicvel, em face do registrado no subitem 2.48 deste Relatrio de
Impacto.
Situao das
determinaes/recomendaes
Implementada

jun/2002
%
25,0

nov/2002
%
45,5

nov/2003
%
45,5

Jul/2004

Parcialmente implementada

0,0

0,0

9,0

9,1

Em implementao

75,0

54,5

45,5

9,1

54,6

Manifestao no aplicvel

18,1

Recomendao no aplicvel
TOTAL

9,1
100,0

100,0

Determinaes/Recomendaes da
Deciso TCU 829/2001
8.1.1, a
8.1.1, b
8.1.2
8.2.1, a
8.2.1, b
8.2.1, c
8.2.2, a, b e d
8.2.2, c
8.2.3
8.2.4
8.2.5

100,0

100,0

Situao
Implementada
Implementada
Implementada
Em implementao
Recomendao no aplicvel
Implementada
Parcialmente implementada
Implementada
Implementada
Manifestao no aplicvel
Manifestao no aplicvel

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6.8 Durante a realizao dos dois primeiros monitoramentos, ocorridos em maio e novembro de 2002,
respectivamente, verificou-se as seguintes situaes:
a) saneamento e no reincidncia das irregularidades ocorridas no exerccio de 1999, quando da
assinatura dos convnios pela SRH/MMA diretamente com prefeituras do Estado do Maranho, prtica esta no
permitida pelos termos do Acordo de Emprstimo 4310-BR, de 3/6/1998, assinado entre a Unio e o Banco
Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento - BIRD;
b) intensificao, por parte da ANA, do desenvolvimento de cursos/oficinas de capacitao e
treinamento de gestores locais e profissionais envolvidos na rea de recursos hdricos, de forma a dar suporte
tcnico e repassar as recomendaes das auditorias do TCU e da Secretaria Federal de Controle - SFC, em
especial quanto priorizao da elaborao ou reviso das polticas estaduais de recursos hdricos, criao de
rgos autnomos e implementao de instrumentos de cobrana pelo uso da gua e concesso de outorgas;
c) realizao de misses peridicas envolvendo tcnicos da ANA, das Unidades Estaduais de
Gerenciamento e do BIRD, no sentido de identificao das necessidades dos Estados de modo a orient-los de
forma mais adequada e subsidiar a elaborao dos Planos Operacionais Anuais e direcionar recursos
oramentrios;
d) finalizao, por parte da SIH/MI, de um estudo piloto que visa a aplicar os critrios do
Progua/Semi-rido Adutora do Paje, em Pernambuco. Inicialmente, o Projeto Bsico desta obra foi revisto
e, entre outros resultados apresentados em Parecer Tcnico do Consultor contratado pelo rgo, destaca-se uma
economia de 50% sobre os recursos inicialmente projetados, que eram de aproximadamente R$ 350 milhes e
decaram para R$ 150 milhes.
6.9 Dentre as principais consideraes relatadas ao longo deste terceiro Monitoramento, destacam-se:
a) a elaborao de uma instruo normativa que disciplina a celebrao de convnios para a execuo de obras
de infra-estrutura hdrica com o Ministrio da Integrao; b) descumprimento, por parte do MI, da determinao
proferida no item 9.2 do Acrdo 669/2003, com relao criao de uma unidade de monitoramento e
avaliao de projetos de obras de infra-estrutura hdrica; c) elaborao de estudos com as concluses da
aplicao dos critrios do Progua/Semi-rido Adutora do Paje, em Pernambuco; e d) o ndice de Eficcia de
Implantao do Programa no mbito estadual atingiu a taxa de 70,5% da meta estabelecida, enquanto o ndice
de Eficcia de Implantao do Programa em nvel federal foi de 66,9%.
6.10 A elaborao de instruo normativa que disciplina a celebrao de convnios para a execuo de
obras de infra-estrutura hdrica com o Ministrio da Integrao, contemplando, dentre seus objetivos:
I - estabelecer os critrios para celebrao de convnios para execuo de obras com recursos do
Oramento Geral da Unio;
II - classificar as obras de infra-estrutura, de forma a consider-las, para fins de anlise do pleitos,
como de pequeno, mdio e grande porte;
III - normatizar os estudos necessrios para a aprovao dos projetos;
IV - estabelecer os parmetros tcnicos para a aprovao dos projetos;
V - compatibilizar as Polticas e Planos de Integrao Nacional com os Programas e Projetos propostos
por cada uma das unidades da federao;
VI - garantir a viabilidade tcnica, econmica, financeira e ambiental dos empreendimentos a
serem executados. (grifos nossos)
6.11 A instituio desse normativo faz parte da estratgia adotada pelo MI para a definio de um
Marco Regulatrio que objetiva disciplinar a anlise de propostas dos organismos regionais, governos estaduais,
Distrito Federal e prefeituras municipais, referentes a projetos relacionados aos programas do Plano Plurianual e
do Oramento Geral da Unio.
6.12 No obstante, com relao criao da Unidade de Monitoramento e Avaliao, constatou-se o
descumprimento por parte do Ministrio da determinao proferida no item 9.2 do Acrdo 669/2003, uma vez
que apenas um projeto se encontra em fase de avaliao e a equipe responsvel pela tarefa no foi formada.
Todavia, entendeu-se que a iniciativa do Ministrio quanto consolidao do Marco Regulatrio est em
consonncia com a motivao e os fins almejados por esta Corte de Contas quanto s determinaes e
recomendaes exaradas em relao ao assunto em tela.
6.13 Relativamente recomendao 8.2.3 (aes de gesto de recursos hdricos), as informaes
complementares ao que foi apresentado durante a avaliao de impacto demonstram os esforos no sentido de
orientao e apoio tcnico s Unidades Estaduais, os quais vm se processando por meio de oficinas, encontros,
misses de avaliao, financiamento de projetos, implantao de sistemas, publicaes, treinamento,
capacitao, modernizao institucional, entre outras aes. Dessa forma, apesar de tratar-se de aes
permanentes de gesto, considera-se as aes atinentes recomendao implementadas durante o perodo de
monitoramento da auditoria.
6.14 Conforme se verifica pelas informaes referentes aos itens 8.2.4 e 8.2.5, a maior parte dos
estados conta com legislao atualizada sobre gesto de recursos hdricos. A reavaliao dos rgos estaduais de
gesto vem sendo processada nos estados beneficiados pelas aes do Programa em nveis diferenciados, de
acordo com os respectivos estgios de desenvolvimento institucional. Sistemas de concesso de outorga

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encontram-se em fase adiantada de implementao/desenvolvimento. Tambm o processo de mobilizao,

capacitao das comunidades e formao de entidades representativas de usurios j apresenta resultados e
experincias de sucesso, de modo geral. Apenas um (cobrana pelo uso da gua bruta), dentre os diversas temas
que compem essas recomendaes, apresenta obstculos implementao em todos os estados.
6.15 Com relao ao recomendado no item 9.3 do Acrdo 669/2003-P, verificou-se o
encaminhamento de relatrio de anlise tcnica do projeto bsico do Sistema Adutor do Paje, em Pernambuco,
denominado de Revitalizao da Bacia do Rio Paje - Relatrio de Identificao da Obras, elaborado em julho
de 2003, alm de Relatrios de Viagem produzidos pelo Consultor responsvel por esses estudos e
acompanhamentos. Foram apresentados tambm relatrios de viagem a distritos do municpio de
Diamantina/MG; do Seminrio Nacional sobre Aquisies e Selees de Consultores de acordo com as normas
do Banco Mundial BIRD -Teresina/PI; e relatrio de viagem ao Piau.
6.16 A aplicao de critrios tcnicos de viabilidade no trabalho de reviso do projeto do Sistema
Adutor do Paje, como os exigidos pelo Progua para o financiamentos de obras hdricas, mostra que haver
ganho quantitativo de R$ 200 milhes em relao ao custo inicialmente previsto.
6.17 Considerando apenas a reviso desse projeto de obra hdrica, e tendo em vista que o custo
estimado da auditoria foi de R$ 128.726,00 (em valores nominais de dezembro de 2000), conclui-se que o valor
a ser economizado pelo Governo Federal em decorrncia da recomendao do Tribunal, no montante de R$ 200
milhes, de um mil quinhentos e cinqenta e trs vezes superior ao custo da auditoria. Ou seja, sero
economizados R$ 1.553 de recursos federais para cada real investido na auditoria.
6.18 No tocante aos ndices de Eficcia de Implantao do Programa nos mbitos estaduais e federais,
que atingiram as taxas de 70,5% e 66,9% respectivamente, verificou-se que a falta de pessoal qualificado nos
estados para implementar e dar continuidade s atividades de gesto dos recursos hdricos, bem como o atraso
na liberao dos recursos de acordo com o estabelecido POA, foram os principais impeditivos para que o
Programa obtivesse um melhor resultado nesses indicadores de desempenho.
6.19 Tcnicos da ANA ratificaram que, por se tratar de um programa com aes de fomento de gesto
junto aos estados partcipes, a eficcia na implementao do Programa implica em mudanas culturais que
muitas vezes no so imediatas, j que passam pela reviso de leis preexistentes, postura e comportamento dos
administradores pblicos e mobilizao das comunidades e das entidades civis em torno do tema.
6.20 No perodo de 2000 a 2003, o Programa foi afetado pelo contingenciamento de recursos
oramentrios, o que limitou o cumprimento das metas originalmente definidas. Considerando a existncia de
saldos do Acordo de Emprstimo e a variao cambial ocorrida, o prazo do contrato de emprstimo, que
expirava em 2003, foi prorrogado por mais 2 anos. Assim, as metas esto sendo redefinidas de forma a se
readequarem ao novo cronograma do Programa.
6.21 Por fim, faz mister observar que, embora o percentual indique que a maioria da recomendaes
ainda se encontrem parcialmente implementadas e em implementao, entende-se que as iniciativas do
Ministrio da Integrao Nacional, com a instituio de Instruo Normativa estabelecendo critrios para a
celebrao de convnios para execuo de obras de infra-estrutura hdrica com recursos do OGU, e da ANA,
com a alterao dos termos de convnios e prorrogao do prazo do Acordo de Emprstimo, bem como a
readequao de suas metas, indicam um esforo desses rgos gestores em dar cumprimento s recomendaes
exaradas pela Deciso TCU 829/2001-P.
6.22 No obstante, por considerar a existncia de lacunas na Minuta da supracitada Instruo
Normativa, entendeu-se ser conveniente propor nova recomendao SIH/MI, qual seja estude-se a
oportunidade de se alterar o texto da Instruo Normativa que dispe sobre a celebrao de convnios para
execuo de obras de infra-estrutura hdrica com o Ministrio da Integrao Nacional, de forma a contemplar,
na apresentao dos projetos pelos estados, Distrito Federal e municpios, definio de plano para a
concretizao das aes mitigadoras dos impactos ambientais previstos e critrios de viabilidade institucional
quanto capacidade operacional e financeira da empresa responsvel pela operao dos sistemas existentes.
7. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
7.1 Diante do exposto, submete-se este relatrio considerao superior, com as propostas que se
seguem.
7.1.1 Determinar Agncia Nacional de guas - ANA, com fulcro no artigo 16, inciso II, alnea a,
da IN/TCU 12/96, que passe a informar, no Relatrio de Gesto que acompanha sua prestao de contas anual, a
evoluo de indicadores de desempenho que reflitam a execuo do Progua/Semi-rido, a exemplo do conjunto
de indicadores propostos no subitem 8.1.1 da Deciso 829/2001-TCU-Plenrio.
7.1.2 Recomendar Secretaria de Infra-estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional SIH/MI que estude a oportunidade de se alterar o texto da (Minuta de) Instruo Normativa que dispe sobre a
celebrao de convnios para execuo de obras de infra-estrutura hdrica com o Ministrio da Integrao
Nacional, com vistas a contemplar, na apresentao dos projetos pelos estados, Distrito Federal e municpios,
exigncia de apresentao de planos de implementao das aes mitigadoras dos impactos ambientais previstos
e de viabilidade institucional quanto capacidade operacional e financeira da empresa responsvel pela
operao dos sistemas existentes.

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7.1.3 Recomendar Agncia Nacional de guas - ANA que faa a adequao dos termos dos
convnios do Progua/Semi-rido celebrados com os estados da Bahia e do Maranho, a exemplo do que foi
feito com os demais estados partcipes, de forma a contemplar a participao dos usurios de gua nas decises
relativas gesto dos recursos hdricos na sua rea de atuao.
7.1.4 Encaminhar cpia do Acrdo que vier a ser adotado nestes autos, acompanhada dos respectivos
Relatrio e Voto, e deste relatrio aos titulares dos seguintes rgos e entidades:
a) Agncia Nacional de guas;
b) Secretaria de Infra-estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional;
c) Presidente do Senado Federal; Comisso de Fiscalizao e Controle do Senado Federal; Presidente
da Cmara dos Deputados; Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados; e
Comisso Mista do Oramento do Congresso Nacional;
d) Secretaria Federal de Controle Interno.
7.1.5 Encerrar os presentes autos e arquiv-los na 4 Secretaria de Controle Externo.

4.
Ao manifestar concordncia com a proposta de encaminhamento da equipe de auditoria, a
Diretora da 1 DT/Seprog ressalvou que, em razo do advento da Instruo Normativa TCU 47, de
27/10/2004, o item 7.1.1 da proposta deve ter a seguinte redao (fls. 60, vol. 9):
7.1.1 Determinar Agncia Nacional de guas (ANA), com fulcro no item 3, Anexo II, da Deciso
Normativa TCU 62/2004, que passe a informar, no Relatrio de Gesto que acompanha a prestao de contas
anual, a evoluo de indicadores de desempenho que reflitam a execuo do Progua/Semi-rido, a exemplo do
conjunto de indicadores de desempenho propostos no subitem 8.1.1 da Deciso 829/2001-TCU-Plenrio.

5.
A Secretria de Controle Externo, por sua vez, anuiu s proposies da equipe e ressalva
constante do despacho da diretora (fls. 61, vol. 9).
o relatrio.
VOTO
Preliminarmente, consigno atuar nestes autos com fundamento no art. 18 da Resoluo TCU
64/96, tendo em vista haver sido designado, por meio da Portaria TCU 143, de 3/6/2004, substituto do
Ministro Humberto Guimares Souto.
2.
Trago apreciao deste Plenrio o terceiro relatrio de monitoramento do cumprimento das
determinaes e recomendaes exaradas pelo Tribunal em razo da realizao de Auditoria de Natureza
Operacional (ANOp), na modalidade desempenho, no Programa de Desenvolvimento Sustentvel de
Recursos Hdricos para o Semi-rido Brasileiro.
3.
Trata-se do ltimo relatrio de monitoramento, denominado Avaliao de Impacto,
decorrente das recomendaes e determinaes exaradas mediante a Deciso 829/2001 e o Acrdo
669/2003, ambos do Plenrio desta Casa.
4.
As determinaes e recomendaes expedidas pelo Tribunal em 2001 tiveram por objetivo
contribuir para a melhoria do desempenho do Progua/Semi-rido, diante das deficincias apontadas pela
equipe de auditoria.
5.
O presente relatrio de impacto procurou consolidar as informaes colhidas nos dois
monitoramentos anteriores, destacando os impactos gerados com o atendimento s determinaes e
recomendaes e seu grau de implementao, que foi da ordem de 54,6%. Esse ndice, at o
monitoramento anterior, era da ordem de 45,5%.
6.
Neste terceiro e ltimo monitoramento, a equipe destacou as seguintes constataes
principais: a) a elaborao de uma Instruo Normativa (IN) que disciplina a celebrao de convnios
para a execuo de obras de infra-estrutura hdrica com o Ministrio da Integrao Nacional (MI); b)
descumprimento, por parte do MI, da determinao proferida no item 9.2 do Acrdo 669/2003-Plenrio
(2 monitoramento), com relao criao de uma unidade de monitoramento e avaliao de projetos de
obras de infra-estrutura hdrica; c) elaborao de estudos com as concluses da aplicao dos critrios do
Progua/Semi-rido Adutora do Paje, em Pernambuco; e d) a constatao de que o ndice de Eficcia
de Implantao do Programa no mbito estadual atingiu a taxa de 70,5% da meta estabelecida e de 66,9%
no mbito federal.

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7.
No que tange ao descumprimento determinao do Acrdo 669/2003-P, a equipe concluiu
que, apesar da no instituio da unidade de monitoramento e avaliao de projetos, a iniciativa do
Ministrio da Integrao Nacional em consolidar o Marco Regulatrio est em consonncia com a
motivao e os fins almejados pelas determinaes e recomendaes exaradas.
8.
Dentre as constataes, merece destaque a aplicao de critrios tcnicos de viabilidade no
trabalho de reviso do projeto do Sistema Adutor do Paje, como resultado da implementao da
recomendao exarada pelo Tribunal e constante do item 8.2.1, letra a, da Deciso 829/2001-P, que
resultou na demonstrao de que haver um ganho financeiro da ordem de R$ 200 milhes em relao ao
custo inicialmente previsto, mesmo expandindo os benefcios populao mediante a adoo de soluo
mais abrangente, denominada Projeto de Revitalizao da Bacia do Rio Paje, em substituio
inicialmente prevista.
9.
Embora grande parte das recomendaes ainda se encontrem parcialmente implementadas e
em implementao, no entendimento da equipe de auditoria, as iniciativas verificadas, notadamente as
relativas instituio de uma IN estabelecendo os critrios necessrios celebrao de convnios para
execuo de obras de infra-estrutura hdrica, alterao dos termos de convnios e prorrogao do prazo
do Acordo de Emprstimo Internacional, e readequao de suas metas, indicam o esforo de os rgos
gestores em dar efetivo cumprimento s recomendaes expedidas pelo Tribunal.
10.
No obstante, aps anlise da minuta de Instruo Normativa que dispe sobre a celebrao
dos convnios relacionados a obras de infra-estrutura hdrica com o MI (fls. 1.052/1.057, vol. 7), a equipe
considerou haver lacunas nesse instrumento, relativamente ausncia de um plano para concretizao das
aes mitigadoras dos impactos ambientais previstos (apesar de a minuta estabelecer a necessidade da
existncia de estudos de impacto ambiental em seu art. 2) e falta de previso de critrios de viabilidade
institucional quanto capacidade operacional e financeira da empresa responsvel pela operao dos
sistemas existentes (itens 2.26 a 2.30 do relatrio de monitoramento).
11.
Diante dessas lacunas verificadas, a equipe de auditoria propugna pela realizao de novas
recomendaes.
12.
Em que pese concordar com as recomendaes ora propostas, registro que o estudo de
impacto ambiental, previsto na legislao ambiental federal, deve prever um mnimo de atividades
tcnicas a serem desenvolvidas, conforme estabelecido no art. 6 da Resoluo Conama 001/1986,
mnimo esse que presumo ser de conhecimento dos responsveis pela elaborao da referida Instruo
Normativa no mbito do Ministrio da Integrao Nacional.
13.
Nesse sentido, saliento que aquela resoluo j prev, nos incisos II a IV do art. 6, que os
estudos de impacto ambiental devem abranger a anlise dos impactos ambientais do projeto e suas
alternativas, atravs de sua identificao, previso de magnitude e interpretao da importncia dos
impactos relevantes, discriminando, ainda: os positivos e os negativos; os diretos e os indiretos; os
imediatos e a mdio e longo prazos; os temporrios ou permanentes; o grau de reversibilidade;
propriedades; distribuio do nus e benefcios sociais; devendo tambm conter a definio das medidas
mitigadoras dos impactos negativos e a elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento
desses impactos.
14.
Portanto, presumo que ao inserir no art. 2 da Instruo Normativa minutada pela Secretaria
de Infra-estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional a previso de elaborao de estudos de
impacto ambiental para os empreendimentos, decerto que aquele rgo deva ter levado em considerao a
necessidade de esses estudos contemplarem ao menos os parmetros mnimos estabelecidos pela
Resoluo Conama 001, de 23 de janeiro de 1986, posto que essa resoluo disciplina as definies,
responsabilidades, critrios bsicos e diretrizes gerais para uso e implementao da Avaliao do Impacto
Ambiental como um dos instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente.
15.
Finalmente, no que tange aos indicadores de desempenho desenvolvidos para o programa,
considero pertinente a proposio de sua incluso no Relatrio de Gesto que acompanha a prestao de
contas anual da ANA, nos termos propostos.
Diante do exposto, acolhendo as propostas da equipe de auditoria, anudas pelos pareceres
uniformes da Seprog, com os ajustes necessrios, VOTO por que o Tribunal aprove o Acrdo que ora
submeto apreciao deste Colegiado.
Sala das Sesses, em 30 de maro de 2005.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC-012.653/2000-0

Augusto Sherman Cavalcanti

Relator