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Sumario:
Introduccin. 1. Un marco terico para la responsabilidad judicial: 1.1 La
influencia de la organizacin judicial en la independencia del juez y su
responsabilidad; 1.2 La independencia judicial, 1.3 La responsabilidad judicial; 1.4
Responsabilidad e independencia judicial; 1.5 Consideraciones sobre el rgano
de control disciplinario; 1.6 A modo de conclusin. 2. Modelo peruano de
control. La responsabilidad judicial y el sistema de control de la
magistratura; 2.1 La responsabilidad judicial en el ordenamiento peruano; 2.2
Los rganos de control disciplinario peruanos. 3. La corrupcin normativa en el
control disciplinario; 3.1 La corrupcin normativa del proceso de reforma
judicial; 3.2 Consecuencias de la corrupcin normativa en la funcin de control;
3.3 El desmontaje de la corrupcin normativa;
Introduccin
El Poder Judicial, rgano encargado de ejercer la funcin jurisdiccional, tiene
como prioritaria funcin dentro de la estructura del Estado, servir de contrapeso
de los rganos polticos. En nuestro caso, el Parlamento y el Gobierno, son los
principales rganos encargados de emitir decisiones polticas. El Judiciario
entonces, garantizar a los ciudadanos la posibilidad de impugnar decisiones
polticas de estos rganos, en caso de que hayan incurrido en arbitrariedades.
La importancia de esta labor de control del poder poltico alcanza su mxima
expresin cuando se relaciona la funcin jurisdiccional con la garanta de
proteccin y el respeto de los derechos Humanos. Una labor distinta a sta,
podra originar, como sucedi en el Per en dcadas pasadas, el sometimiento de
la poblacin a un estado de indefensin frente al poder estatal. Basta recordar
como ejemplo, nuestra legislacin penal de emergencia, que modific desde la
estructura de las salas de la Corte Suprema hasta los tipos penales sobre
terrorismo y trfico de drogas. El juez peruano, con una posicin acrtica, aplic
dicha legislacin sin tapujos, originado que muchos ciudadanos fueran
encarcelados y sentenciados injustamente por estos delitos.
Pero la funcin jurisdiccional sirve tambin a la ciudadana como un medio de
defensa de sus intereses y derechos frente a otros particulares. A travs de esta
actividad, el Estado interviene legtimamente en la resolucin de conflictos que los
individuos no pueden solucionar por si mismos. La funcin del juez se convierte
entonces, en arma pacificadora a nivel social, pues aunque existen medios
alternativos de solucin de conflictos, los individuos que no puedan solucionar sus
diferencia a travs de stos, podrn hacerlo a travs del proceso judicial. As, sin
la jurisdiccin el Estado no se concibe como tal, pues privados los individuos de la
facultad de hacerse justicia por su mano, el orden jurdico los ha investido del
derecho a la tutela jurisdiccional y al Estado del deber de la jurisdiccin.
Pero, para asegurarnos que el juez pueda ejercer su actividad con el solo lmite
de la Constitucin y los principios que orientan su funcin (el debido proceso y la
tutela judicial efectiva (1), es necesario dotarlos de ciertas garantas que
constituyen el estatuto del juez, y que pueden ser reducidas a una sola expresin:
independencia judicial, entendida sta como aquella garanta para el juez pueda
ejercer su funcin sin intervencin de factores internos o externos que busquen
influir en la decisin que debe emitir. Por lo tanto, el juez solo estar sometido a
los principios que la constitucin y la ley le sealen, sin interferencias de ninguna
clase, ni la intromisin de los poderes polticos.
Pero la pregunta que surge es qu sucede con el juez que abusa de la garanta
que se le otorga? Qu hacer con el juez que no cumple con realizar su funcin
dentro de los parmetros que la Constitucin le impone? Se le pude sancionar?
De qu modo?. Estamos as frente al tema de la responsabilidad del juez.
El presente documento de trabajo buscar encontrar respuesta a estas
interrogantes. Luego de establecer un breve marco terico, nos acercaremos al
tratamiento que la responsabilidad judicial ha recibido en nuestro pas, sobre todo
en lo referente en lo que hoy se conoce como responsabilidad disciplinaria,
incluyendo su recepcin constitucional y legal y la regulacin, actuacin y
situacin actual del rgano encargado de establecerla (en realidad, en el caso
peruano lamentablemente debemos referirnos a una pluralidad de rganos).
1 1.
1 Se discute sobre la relacin de estos conceptos. Al respecto ver: LANDA, Csar. Derecho Fundamental al Debido
Proceso y a La Tutela Jurisdiccional; 11p.(mecanografiado); BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo. Derechos
fundamentales y Proceso Justo. Lima: ARA, 2001, 358p. Para una perspectiva de la regulacin y proteccin del debido
proceso, revisar: HUERTA GUERRERO, Luis Alberto. El Debido Proceso en las decisiones de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos (anlisis del artculo 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos), En:
www.rij.org.pe/rij.
1.1
La influencia de la organizacin del gobierno judicial en la
independencia del juez y su responsabilidad
1.1.1
Durante el Antiguo Rgimen, el poder del juez estaba legitimado en el poder del
monarca. El Rey, que en el medioevo gobernaba a travs de la funcin judicial, a
medida que sus dominios y poder van aumentando, va dejando de lado la funcin
de administrar justicia, empezando a privilegiar la decisin poltica.
Pero la concentracin de poder real tambin trajo como efecto que el rey tuviera
que delegar en otros rganos la funcin jurisdiccional, lo que produjo una
diversificacin de la funcin y sus rganos, y consecuentemente una cierta
profesionalizacin de los integrantes de determinados cuerpos en tareas no slo,
pero si en gran medida, de carcter judicial 3[4]. Expresin de esta justicia
delegada, sern los parlaments que, bajo la misin de resolver conflictos entre
particulares y la persecucin de algunos delitos, llegaron a constituirse en
verdaderos organismos judiciales.
Estos organismos sin embargo, a pesar de su subordinacin final hacia el rey a
travs de la aplicacin de un sistema de recursos, y debido sobre todo la
privatizacin de la justicia por la venalidad de los cargos, hicieron que los
parlaments detentaran un poder con notables aspectos de autonoma, otorgando
cierta calidad de independencia poltica en el ejercicio de la misma, a tal punto
de empezar a dotarse de funciones administrativas y de control legislativo,
constituyndose en una suerte de contrapoder frente al rey, de quien sin embargo
formalmente derivaba su autoridad.4[5]
As, el legado del Antiguo Rgimen a la posteridad de la organizacin del poder
judicial es una organizacin diversificada y atomizada, que origin cierta
especializacin o profesionalizacin judicial, pero que no dejaba de concebir
funcionarios que no fuesen al mismo tiempo jueces en los asuntos de su cargo 5[6]
.
2
1.1.2
napolenico
Una vez iniciada la revolucin francesa los parlaments, que en el desarrollo del
poder desptico se haban convertido en enemigos del rey, se convirtieron por el
3 ANDRES IBAEZ, Perfecto y Claudio MOVILLA ALVARES, El Poder Judicial. Madrid: Tecnos, 1986; p. 37.
4 Ibid, op.cit.; p. 37-38.
5 GOUBERT, P. El antiguo Rgimen. 2 Los poderes. Madrid, 1979; p.110. Citado por ANDRES y MOVILLA,
p.36.
1.1.3
1.1.4
La democratizacin del poder judicial y el principio de
horizontalidad
1.1.5
1.1.6
Necesidad de un cambio en el modelo de organizacin
peruano
21 MONTOYA, Ivn. Poder Judicial y Estado democrtico de derecho en el Per. Lima, IDL, 1997; p39.
22 ANDRES IBAEZ y MOVILLA ALVAREZ, op. cit. p. 30.
23 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). De la Exclusin a la
confianza, mediante el acceso a la justicia, Informe de la Misin Fortalecimiento Institucional de la Justicia
en el Per, julio 2001, p.84. La Misin Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Per del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), recuerda bien la inexistencia de una carrera judicial,
entendida como una especial posibilidad de progresin administrativa dentro de la magistratura gracias a
que el acceso a la calidad de juez de cualquier instancia se realiza por concurso pblico abierto. sin embrago,
para la Misin esto termina siendo inconveniente, en cuanto consideran que ms oportuno sera la
existencia de una va distinta prevista para aquellos que ya son jueces. Con ello, se estimulara la
dedicacin y esfuerzo de los jueces en el ejercicio de sus funciones.
1.2
La independencia judicial
1.2.1
Independencia como exclusividad
funcin de juzgar
y separacin de la
1.2.2
La inamovilidad del juez en el cargo exista en Francia desde le siglo XV, producto
de la progresiva sustitucin de los seores por legalistas en la curia regia, y no
buscaba mayor independencia de dichos servidores, sino la ms estricta fidelidad
posible. Una vez proclamada la separacin de poderes, la inamovilidad pasa a
convertirse en la pieza esencial de la independencia del Poder Judicial,
apareciendo como presupuesto de la justicia moderna en la Constitucin de
francesa 1791, que luego se traslado a la Constitucin espaola de 1812 de
Cdiz.
As, se empieza a entender la independencia judicial en trminos de la
inamovilidad del juez en su cargo, como exigencia de estabilidad del juezfuncionario en el ejercicio de su funcin. Segn MORATI, la inamovilidad asegura
al magistrado la estabilidad del cargo, la permanencia en el puesto, en la sede, en
las funciones; sustrayndole as a todo traslado o cese que no sea voluntario o
dispuesto por motivos expresamente establecidos en el ordenamiento judicial 29[30].
La inamovilidad se convierte as en la garanta de la denominada independencia
interna, evitando que los rganos de gobierno del Poder Judicial, puedan influir
en la imparcialidad del juez en la resolucin de los conflictos que le sean
sometidos a su juicio.
Nuestra Constitucin reconoce la inamovilidad de los jueces, tanto en la
necesidad de no ser trasladado sin su consentimiento (Artculo 146 inciso 2),
como en la permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad
propias de su funcin (Artculo 146 inciso 3). Estos dos requisitos cobran
26Ibid. op. cit., 12
27 DIEZ-PICAZO, Jos Mara. Rgimen constitucional del Poder Judicial. Madrid: Cvitas, 1991; p. 49
28 MUOZ MACHADO. Ibid. op. cit., 13
29 ANDRES IBAEZ, Perfecto y Claudio MOVILLA ALVAREZ., op. cit., p. 124.
1.2.3
1.2.4
el Per
1.3
La responsabilidad judicial
1.3.1
34 BERGALLI, Roberto. Estado Democrtico y cuestin judicial. Vas para alcanzar una autntica y
democrtica independencia judicial. Buenos Aires: Depalma, 1984, p.1001. Citado por. ANDRES IBAEZ y
MOVILLA ALVAREZ, op.cit., p.31,
1.3.2
La responsabilidad disciplinaria
1.4
43 Ibid, loc.cit.
44 ANDRES IBAEZ y MOVILLA ALVAREZ, p.144.
45 Ibid. Op. Cit.; p.144 -145.
46 Ibid. Op. Cit.; p.145.
47 TROCKER, N. La responsabilit del giudice. En Revoista trimestrale di diritto e procedura civile,
4/1982; p.1308.
48 ANDRES IBAEZ y MOVILLA ALVAREZ, p.146
1.5
a a)
El juicio sobre el supuesto de hecho materia de control, que guarda
intima relacin con la independencia o autonoma del controlador respecto del
controlado. Todo acto de control implicar una evaluacin de un supuesto de
hecho materia de control por parte del contralor. Por lo tanto, el contralor
deber tener un origen, atribuciones y cualidades que permitan que su
actividad no se vea mediatizada por la influencia proveniente del controlado o
de otra fuente relacionada con este. En esta medida, y ya en el caso del
control judicial, el rgano contralor puede integrar la estructura del propio
Poder Judicial, pero deber ejercer la funcin de control sin la intervencin, por
lo menos en el mbito decisivo, de otros rganos; o tambin podra suceder
que el ejercicio de la funcin contralora se encargue a otro rgano
constitucionalmente autnomo del Poder Judicial, como es el caso del Consejo
Nacional de la Magistratura.52[53]
As, la entidad contralora deber estar constituida de tal forma que asegure
tanto su propia independencia como la del controlado. En el caso del poder
judicial, se presenta un caso particular por la importancia de su labor. Por ello,
deben integrar el rgano de control personas que no formen parte del Poder
Judicial pero que s participen en su labor, como pueden ser representantes de
gremios profesionales, acadmicos, etc. Pero al mismo tiempo, deberan
participar magistrados que se aseguren de evitar cualquier exceso en el
desarrollo de la funcin de control.
b b)
La medida adoptada de acuerdo a la valoracin realizada al hecho o
fenmeno jurdico. Esta medida deber estar de acuerdo a la tutela que el
control persigue, y tambin del procedimiento que se establezca para
determinar la medida. Esto implica, en primer lugar que la medida deber ser
proporcional y razonable con relacin al bien objeto de tutela. En segundo
lugar, este procedimiento deber ser acorde con la finalidad buscada y la
medida que se adopte.
c
c)
El objeto de control, que debe ser todo hecho o fenmeno jurdico con
respecto al cual es viable la salvaguarda de determinados valores. No deber
prohibirse la realizacin de hechos o sancionar fenmenos que no guarden
relacin con el bien que se quiere proteger. Por lo tanto, ser innecesario
cualquier sancin que queramos imponer que no est destinado a garantizar la
efectiva responsabilidad del juez, obviamente sin vulnerar su independencia.
Como vemos, la propia estructura del acto de control se convierte en un lmite
para el ejercicio de la labor contralora, pues se obliga al Estado a disear un
rgano que realice un juicio sobre un hecho o fenmeno jurdico y que aplique
una sancin adecuada y proporcional al hecho y al bien jurdico protegido.
52 Ser necesario que la composicin del rgano sea tambin independiente. De nada sirve tener, por
ejemplo, una OCMA autnoma, si los que la dirigen siguen dependiendo en su designacin de las
autoridades de gobierno. Empero, tampoco resulta pertinente que la magistratura no cuente con una
representacin en el rgano contralor, pues sta le garantiza la supervisin de la labor del los agentes
contraloras. El balance es difcil de lograr, aunque no imposible cuando se tiene ejemplos como el italiano
que, como sealamos, ha sabido contrarrestar estos problemas apropiadamente.
1.6
A modo de conclusin
55 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Tribunal Constitucional, sentencia de fondo del 31
de enero de 2001, prrafo 68.
56 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Ricardo Baena y otros, sentencia de fondo del 2
de febrero de 2001, prrafo 126.
2.1
peruano
57 VARELA, David. El Banco Mundial y la Reforma Judicial en Amrica Latina. Documento de trabajo
preparado para el X Curso Internacional Reforma del Estado y Derechos Humanos, organizado por la
Comisin Andina de Juristas, Santa Cruz, 1999.
58 Ibid. loc. cit.
Responsabilidad poltica
N AO
ACUSADO
MOTIVO
Delitos de funcin
Infraccin constitucional y
delito de prevaricato
Enriquecimiento ilcito
Enriquecimiento ilcito
Enriquecimiento ilcito
Contrato del tren elctrico
Corrupcin de funcionario
pblico
Infraccin al artculo 201 de
la Constitucin
10 1997 Ex vocal provisional de la Corte Suprema: Delitos contra la
Humberto Tineo Cabrera
administracin de justicia
11 1998 Congresista Alejandro Abanto Pongo
Patrocinio ilegal, uso
indebido de bienes pblicos,
trfico de influencias y
denuncia calumniosa
12 1999 Congresista Manuel Lajo Lazo
Concusin
Elaboracin. Comisin de Investigacin Planificacin de polticas de Moralidad,
Eticidad y Anticorrupcin, informe final, p.77.
En el caso de la responsabilidad poltica no hay una norma explcita que la
desarrolle dentro del mbito interno del poder judicial. Lo que si sucede en la Ley
Orgnica del Consejo Nacional de la Magistratura que, al desarrollar la regulacin
del proceso disciplinario seguido contra jueces y fiscales, determina que, ante la
posibilidad del mrito de una acusacin constitucional, el Consejo suspensa del
proceso y traslade el caso al Congreso.
b b)
Responsabilidad civil:
Precisamente es el primer prrafo del Artculo 200 de la LOPJ que determina que
los miembros del Poder Judicial son responsables civilmente por los daos y
perjuicios que causan, con arreglo a las leyes de la materia. Con ello no queda
duda respecto a que el juez es civilmente responsable. Sin embargo, no existe
norma alguna que desarrolle este tipo de responsabilidad en nuestro
ordenamiento jurdico. Por ello consideramos se aplicara supletoriamente el
cdigo civil.
Sin embargo, sera preferible que se adoptara una legislacin especial en materia
de responsabilidad civil del juez. Un ejemplo muy importante, lo presenta el
ordenamiento jurdico italiano, que desde 1989 cuenta con una ley sobre
Resarcimiento de los daos ocasionados en el ejercicio de las funciones
judiciales y responsabilidad civil de los jueces (Ley nmero 117, del 13 de abril de
1988), donde entre otras cosas se especifican claramente los supuestos en los
que el juez incurre en responsabilidad, y los efectos que estos general frente a l
y el Estado.61[62]
c c)
Responsabilidad penal
61 Al respecto: CORSARIO, Luigi. La llamada responsabilidad civil de los juces en el ordenamientos jurdico
italiano. En. Proceso y Justicia. Revista de Derecho Procesal. Lima, Ao 2002, N 2; p.17-32.
Responsabilidad disciplinaria
2.2
2.2.1
2.2.2
La LOPJ estableci la creacin del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y de los
Consejos Ejecutivos Distritales como rganos de gobierno, otorgndoles
atribuciones que finalmente los implican en el desarrollo y organizacin del
modelo de control. El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial es uno de los
responsables de resolver la imposicin de sanciones (la suspensin). Mientras
que la importancia de los Consejos Ejecutivos Distritales se centra en la
participacin del Jefe de la ODICMA en su conformacin, lo que origina serios
problemas pues el Reglamento de la OCMA prev que sern los presidentes de
las Cortes Superiores, que tambin forma parte del Consejo Ejecutivos Distrital,
los encargados de asumir la Jefatura de la Oficinas Descentralizada de Control de
la magistratura (en adelante ODICMA).
a a)
2.2.3
Antecedentes de la OCMA
Actualidad de la OCMA
Ser recin a partir con la Ley N 25869 del 25 de diciembre de 1992 que
aparecer la Oficina de Control de la Magistratura (en adelante OCMA).
Quedando consagrada en el texto actual de la LOPJ en su artculo 102: La
Oficina de Control de la Magistratura es el rgano que tiene por funcin investigar
regularmente la conducta funcional, la idoneidad y el desempeo de los
Magistrados y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial. Esta facultad no
excluye la evaluacin permanente que deben ejercer los rganos jurisdiccionales
al conocer de los procesos en grado (el subrayado es nuestro).
Gracias a esta previsin normativa, la OCMA se convierte en el rgano de control
que tiene como principal atribucin investigar la labor del juez al desarrollar sus
funciones, pero bajo tres parmetros: deber investigar la conducta funcional, la
idoneidad y desempeo del juez.
Ante la pregunta sobre lo que significan estos tres postulados, HERRERA
sostiene que el desempeo de los magistrados y auxiliares jurisdiccionales
alude a su conducta jurisdiccional respecto de los justiciables, en perspectiva de
la observancia de las pautas de la tutela judicial efectiva, el debido proceso legal y
la necesaria imparcialidad para una recta administracin de justicia. La idoneidad
se refiere a la calidad del servicio prestado en el despacho judicial en trminos de
contenido jurdico y cumplimiento de los plazos procesales. Finalmente, la
conducta funcional implica el cumplimiento de las obligaciones de ndole
institucional o administrativa69[70]. Sin embargo, llama la atencin que los
supuestos que dan origen a responsabilidad disciplinaria, muy poco tienen que
67 PODER JUDICIAL. Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial. Lima: Poder Judicial,
1999. p.21
68 HERRERA, Ricardo, op. cit.; p.193.
ver con estos criterios. Por el contrario, la mayora se encuentra pensado para ser
aplicados en un Poder Judicial con un a jerarqua frrea.
Asimismo, el primer prrafo del artculo 106 de la LOPJ, prev la atribucin para
la OCMA de sancionar a magistrados: El Jefe de la Oficina de Control de la
Magistratura del Poder Judicial, al trmino de los procesos instaurados a los
Magistrados y auxiliares jurisdiccionales de dicho Poder, aplica de ser
procedentes, las sanciones disciplinarias sealadas en el Captulo VI del Ttulo III
de la Seccin Cuarta de esta Ley, con excepcin de las medidas de separacin y
destitucin, las que, en su caso, debe proponer al Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial.
As, la OCMA est en la capacidad de aplicar las medidas de apercibimiento,
multa o suspensin, sobre aquellas conductas irregulares de los jueces o aquellos
actos de corrupcin en los que pueda incurrir. Esta norma ha sido recientemente
complementada por la Ley N 27536 que al modificar el artculo 105 de la LOPJ,
ha establecido que la OCMA: a) Aplicar las medidas disciplinarias de
apercibimiento y multa, debiendo el Reglamento establecerla garanta de la doble
instancia. B) Aplicar, en primera instancia la medida disciplinaria de suspensin.
La resolucin podr ser apelada en el plazo de 5 (cinco) das, la misma que ser
resuelta en ltima instancia por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, en el
trmino de 30 das70[71].
En cuanto a las medidas de separacin y destitucin, el tercer prrafo del artculo
106 de la LOPJ seala que las propuestas de separacin y destitucin son
resueltas en primera instancia por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial en el
plazo de treinta (30) das, bajo responsabilidad. Dicha resolucin, de ser
impugnada, no suspende la ejecucin de la sancin. La Sala Plena de la Corte
Suprema absolver el grado en un plazo igual.
Sin embargo, la ya mencionada Ley N 27536, ha establecido que estas medidas
sean resueltas por el CNM, quedando como potestad de la Presidencia del Poder
Judicial, la atribucin de solicitar la implantacin de la medida que por lo dems,
debe ser propuesta por la Oficina de Control de la Magistratura 71[72]. Surge el
problema de cmo interpretar congruentemente estas dos normas. Una
posibilidad es considerar que se ha derogado el tercer prrafo del artculo 106 de
la LOPJ. La segunda posibilidad es entender que el procedimiento en dicha
norma es interno y por lo tanto, lo que decide el Consejo Ejecutivo o la Corte
Suprema, es sobre la viabilidad de solicitar al CNM la destitucin de un juez.
69 Ibid, op. cit.; p.194-195.
70 Artculo 2 de la Ley N 27536, que agrega dos incisos al artculo 105 de la LOPJ (regula las funciones de
la OCMA).
71 Artculo 1 de la Ley N 27536, que agrega inciso al artculo 76 de la LOPJ (regula las atribuciones del
Presidente del Poder Judicial)
rganos de Direccin:
a a)
Jefatura de la OCMA; a cargo de un Vocal de la Corte Suprema y cuya
competencia se extiende a nivel nacional con funciones propositivas,
fiscalizadoras y disciplinarias.
b b)
Jefaturas de las ODICMA; a cargo de los presidentes de las
respectivas Cortes Superiores (ya hicimos a los problemas que esto origina
en los Distritos Judiciales donde existe los Consejos Ejecutivos Distritales).
rganos de Lnea:
a a)
Unidad de Procesos Disciplinarios; integrada por tres vocales
superiores y presidida por el de mayor antigedad en el cargo. Este
organismo tramita en primera instancia los procesos contra los jefes de las
ODICMA, as como de los magistrados contralores de la Sede Central,
proponiendo al jefe de la OCMA la medida disciplinaria correspondiente.
Asimismo es el encargado de actuar como segunda instancia definitiva al
resolver los medios impugnatorios contra las decisiones de las ODICMA.
Cuando considera que la infraccin merece la sancin de destitucin o
separacin del juez, realiza las recomendaciones pertinentes al rgano de
gobierno del Poder Judicial o al Ministerio Pblico respectivamente
b b)
Unidad de Supervisin y Proyectos; Integrada por dos vocales
superiores y tres jueces especializados o mixtos, presidida por el vocal ms
antiguo, pudiendo incrementar su nmero de acuerdo a las necesidades del
servicio.
Est encargado de evaluar el correcto desarrollo de las actividades de control de
las ODICMA y del desarrollo funcional de sus integrantes. Para ello, puede
realizar visitas ordinarias o inopinadas (sin aviso), a los distintos distritos
judiciales. Asimismo est encargado de descubrir los puntos crticos en la
prestacin del servicio de justicia y elevar proyectos y propuestas al Jefe de la
OCMA.
72 Reunin con el Jefe de la OCMA, Ramiro de Valdivia Cano, el 20 de febrero de 2002. Esta mismo
problema se expresa en la publicacin Gaceta de la OCMA N 2, de (enero??) de 2002.
73 La Comisin Sibina reconoca en marzo del 2001 un retardo en la actuacin de trmites y quejas, p.123.
Si bien es necesario que un rgano sea clere y eficaz. Tambin es cierto que no
por buscar dichas virtudes, se debe acelerar inadecuadamente la labor.
Seguramente se nos pueda acusar de una evaluacin frgil de este problema,
pero lamentablemente tendremos que responder que resulta complicado
profundizar en la labor de un rgano que no cuenta con un adecuado sistema de
informacin interno, y cuyas estadsticas evalan la productividad y no la calidad
del trabajo realizado. Estas dos situaciones son remediables y creemos que con
acciones nacidas desde el propio rgano como por ejemplo la creacin de la
Gaceta de la OCMA, publicacin del la Oficina Central, la actual administracin
da muestras de su deseo de acercar la institucin a la ciudadana. Esperemos
pues, que esta medida sea complementada por otras que busque la misma
finalidad.
RESOLUCIONES FORMULADAS POR LA JEFATURA OCMA,
UPD, USP y UOM
Enero 2002
Imponiendo Sancin
153
Proponiendo suspensin
02
Proponiendo separacin
03
Proponiendo destitucin
00
Archivo
176
Resoluciones varias
233
Total
567
Fuente: Gaceta de la OCMA, enero del 2002
EXPEDIENTES EN TRMITE PENDIENTES DE RESOLUCIN
OCMA enero 2002
En la jefatura de la OCMA
En la Unidad Procesos Disciplinarios
En la unidad Operativa Mvil
En la Unidad de Supervisin y
proyectos
Total
Fuente: Gaceta de la OCMA, enero del 2002.
c c)
198
446
323
13
980
74 PODER JUDICIAL. Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial, Lima: Poder Judicial,
199; p.21.
Caducidad Carece de
146
262
29
32
469
objeto
Otros
11
-164
110
285
Sub- total
2400
1304
370
1072
5146
Total
4175
2969
517
1751
9412
Fuente: PODER JUDCIAL. La reforma Jurisdiccional en el Per. Un impulso al
tercer milenio. Lima 2000. p.239
No estamos asumiendo con esto que no debera desarrollarse una actividad
preventiva de lucha contra la corrupcin. Sin embargo, los esfuerzos de los
rganos sancionadores e investigadores como lo son la OCMA y las ODICMA, no
pueden relegar esas actividades por la labor preventiva, como ha venido
sucediendo. Sobre todo si tomamos en cuenta los problemas que actualmente
sufren al respecto los rganos de control: tanto la OCMA como las ODICMA, no
cuentan con el nmero de magistrados necesarios para realizar su labor y sufren
altas de altas posibilidades de la prescripcin de los procesos en trmite. As lo
sealamos al ver lo relativo a los rganos de lnea de la Sede Central o Jefatura
de la OCMA.
Este problema se debe a los pocos jueces titulares que existen en el Poder
Judicial, lo cual impide cubrir todas las plazas vacantes. Por ello, reiteramos que
la mejora del modelo de control no pasa por disear nicamente un procedimiento
disciplinario simple y eficiente, o por establecer mecanismos de trasparencia en
l. Es necesario que adems, se realicen una serie de reformas que escapan al
diseo de un modelo de control pero que sin embargo lo afectan. El tema
presupuestal, la independencia de los jueces, la capacitacin de ellos, etc., son
cuestiones que terminan influyendo en la labor de control de los jueces. Por lo
tanto, sostenemos que la lucha contra la corrupcin est ntimamente ligado con
un proceso de reforma, pero no administrativa, sino estructural y estatutaria.
A modo de conclusin, hemos visto que el trabajo de la OCMA no ha sido estable
en su ejecucin. La serie de modificaciones a su Reglamento, quitndole
atribuciones y modificando su estructura, han sido una constante durante el
periodo de la reforma judicial pasada. Actualmente la situacin ha variado. Sin
embargo, no se han solucionado mucho de los defectos sealados y parece
existir despreocupacin sobre el trabajo de la Oficina de Control por parte de las
altas autoridades del Poder Judicial.
4
2.2.4
84 En el caso del distrito Judicial de Lima, no son ms de diez magistrados que conforman el Equipo,
numero que parece ser reducido si tomamos en cuenta la cantidad de denuncias o quejas presentadas. Ello
a nuestro parecer, estara originando una revisin muy superficial de los casos que conocen.
Propiciar que las ODICMA elaboren una ficha histrica de cada rgano
jurisdiccional y magistrado de su Distrito Judicial.86[87]
2.2.5
El Proyecto Especial de Lucha Integral Contra La
Corrupcin en el Poder Judicial (PELICC)
87 Fundamento de la resolucin que crea el PELICC. Citado por la Representacin Permanente del Per
ante la Organizacin de Estados Americanos al absolver las preguntas del Cuestionario sobre la ratificacin
e implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, elaborado por el Grupo de Trabajo
sobre probidad y tica Cvica. Mayo del 2000. Documento extrado de: www.oas.org.
88 Con Resolucin Administrativa del Titular del Pliego del Poder Judicial N 025-99-SE-TP-CME-PJ, se resuelve en su
artculo nico: "Establecer que la Gerencia General es el Organo de Lnea de la Secretara Ejecutiva de la Comisin
Ejecutiva del Poder Judicial, del cual depender econmica y administrativamente el Proyecto Especial de Lucha
Integral Contra la Corrupcin (PELICC) del Poder Judicial".
89 La Resolucin Administrativa del Titular del Pliego del Poder Judicial N05-99-SE-TP-CME-PJ, establece
que la Gerencia General es el rgano de Lnea de la Secretara Ejecutiva de la Comisin Ejecutiva del Poder
Judicial, del cual depender Econmica y Administrativamente el Proyecto Especial de Lucha Integral Contra
la Corrupcin (PELICC).
2.2.6
94 El artculo 36 de la Ley Orgnica era claro en sealarlo: Los Consejos Distritales se integrarn en cada
oportunidad que, segn ley, sea necesario proponer un Magistrado de Primera Instancia, un Fiscal ante un
Juzgado de Primera Instancia o de Instruccin, o un Juez de Paz Letrado del respectivo Distrito Judicial.
especializados de la sociedad civil los que participen del mismo y toda la sociedad
en su conjunto.
c c)
Como inicio del proceso de retorno a la democracia despus del golpe de estado
de 1992, el presidente Alberto Fujimori promulg la nueva Constitucin peruana.
La nueva Norma Fundamental implic varios cambios en la composicin,
atribuciones y estructura del Poder Judicial.
As por ejemplo, los Consejos Distritales, que intervenan en el proceso de
nombramiento de los jueces fueron eliminados de la regulacin constitucional y se
evito incluir cualquier tipo de participacin del Ejecutivo y el Parlamento en el
nombramiento y seleccin de los jueces, quedando todo en manos del CNM. Al
mismo tiempo, la conformacin del Consejo sufri cambios importantes como la
exclusin se su composicin del Fiscal de la Nacin y la reduccin de la
representacin de la Corte Suprema a un Consejero 95[96].
Pero fue en lo referente a sus funciones donde el CNM vio los ms grandes
cambios. La nueva Carta Magna estableci cuatro funciones para el CNM. El
artculo 154 establece que son funciones de Consejo el nombrar, previo
concurso pblico de mritos y evaluacin personal, a los jueces y fiscales de
todos los niveles (dichos nombramientos requieren el voto conforme de los dos
tercios del nmero legal de sus miembros; ratificar a los jueces y fiscales de todos
los niveles cada siete aos); aplicar la sancin de destitucin a los vocales de la
Corte Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la
Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las
instancias; y extender a los jueces y fiscales el ttulo oficial que los acredita.
Adems, dentro del articulado de la Constitucin de 1993 se ha establecido otro
tipo de atribuciones que tradicionalmente no han sido propias de los CNM como
son el nombramiento del Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales
(ONPE)96[97] y al Jefe del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
(RENIEC)97[98], ambas instituciones integrantes del Sistema Electoral peruano,
procedimientos que no abordaremos por escapar a los objetivos del estudio.
De este modo, a diferencia de la Constitucin de 1993, es el CNM el que realiza
directamente los procedimientos de seleccin y nombramiento de jueces y
95[96] Al respecto, ver el Artculo 155 de la Constitucin de 1993 (www.cajpe.org.pe/rij).
96[97] Artculo 182 de la Constitucin de 1993. As por ejemplo, el controvertido ex jefe de la OCMA, uno de
los implicados en el fraude electoral del 2000, fue removido de su cargo por el Consejo (Resolucin N 019PCNM). Actualmente, el Jefe de la ONPE, Fernando Tuesta Soldevilla est siendo procesado por el Consejo.
97[98] Artculo 183 de la Constitucin de 1993. El ao 1998, el Jefe de la RENIEC, Julio Vargas Prada fue
removido de su cargo (N 014-PCNM).
Jueces titulares
16
Vocales provisionales
9
Vocales titulares
7
Fiscales provinciales titulares
4
Fiscales provinciales adjuntos
2
TOTAL
89
Fuente: Comisin de Investigacin Planificacin de polticas de Moralidad,
Eticidad y Anticorrupcin, informe final, p.77.
3 3.
El Poder Judicial peruano supone un sistema de control que busca asegurar que
los jueces cumplan con su funcin. Sin embargo, como vimos en el acpite
anterior, la intervencin de tantos rganos en la ejecucin de una misma labor es
una de las causas que han impedido al sistema de control, cumplir cabalmente
con su funcin, y muy por el contrario, haberse convertido en uno de los
principales obstculos para lograr la independencia del juez, y uno de los
principales generadores de jueces parcializados e ineficientes.
En general, el problema de la inadecuada y obsoleta organizacin judicial no es
nuevo. Cuando Javier DE BELAUNDE evala los antecedentes del ltimo proceso
de reforma judicial, considera como uno de los principales problemas crnicos de
la justicia en el Per la obsolescencia e irrazonabilidad organizativa del Poder
Judicial que llevo por ejemplo, a que un juez civil en Lima sea responsable de
5000 procesos al mismo tiempo101[102]. ste y otros factores, dice DE BELAUNDE,
explican el fenmeno de corrupcin sistmico.
Sin embargo, a las tradicionales contradicciones que ha tenido la organizacin del
Poder Judicial y que han influido en el control disciplinario, a partir de la dcada
de los 90s debe agregarse la influencia del proceso de reforma judicial que
propuls el gobierno de Alberto Fujimori, y que no fue mas que un proceso de
corrupcin normativa de alta nocividad social que termin por socavar los
cimientos del rgano jurisdiccional por sus efectos desinstitucionalizadores.
OLIVERA seala que esta corrupcin se realiza en los niveles normativos y
legislativos de la sociedad en su conjunto e implica la gestacin de normas
dolosas por intereses creados (cremaststicos o de poder), afectando las reglas
de juego social as como intereses colectivos y/o la moral social objetiva 102[103].
Este tipo de corrupcin puede llegar a afectar seriamente la institucionalidad
democrtica y en el Per, el mejor ejemplo de ello es el proceso de reforma
judicial. As, agrega OLIVERA, desde 1992 el Congreso y el Ejecutivo con
facultades delegadas, han venido dando un conjunto de leyes de reforma
101 DE BELAUNDE. op.cit; p.106.
102 OLIVERA PRADO, Manuel. Relaciones Peligrosas. Legislacin desinstitucionalizadora y corrupcin en
el Per. Lima: IDL, 1999; p. 15.
3.1
hoy est preso por haber formado parte de la red de corrupcin de Vladimiro
Montesinos en el Poder Judicial.
Pero, fue adems durante todo el proceso de reforma judicial que se realiz una
serie de cambios destinados a modernizar el Poder Judicial administrativamente,
que solo sirvieron para mediatizar la actividad judicial al servicio de los fines
polticos y particulares del gobierno fujimorista. Para ello, el binomio Parlamento gobierno se sirvi del espectro normativo para dotar de legitimidad a su actividad
de manipulacin del rgano jurisdiccional. As, en 1995, mediante Ley N
26546107[108], se produjo la mayor intromisin y violacin de la independencia
judicial, entendida la necesidad de la existencia de jurisdiccin que impidan al
Legislativo a reglamentar los aspectos vitales de la actividad jurisdiccional.
Esta norma cre la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial que se deca, se
encargara de la modernizacin, reforma y racionalizacin de la gestin
administrativa por 360 das calendario. Sin embargo, esta institucin fue
convertida luego en el vehculo del gobierno de Alberto Fujimori para controlar el
rgano judicial, a travs de la ampliacin de sus funciones, otra vez, usando la
actividad normativa como medio108[109]. La situacin que se supona sera temporal
y excepcional, termin dilatndose en el tiempo, desapareciendo slo por el
desprestigio del dueto fujimorista y la intervencin de la Organizacin de Estados
Americanos, a travs de la formacin de la Mesa de Dialogo 109[110].
La existencia de esta Comisin, y especialmente de su Secretara Ejecutiva 110[111],
sirvi para controlar labor de los jueces, pero tambin la funcin de control sobre
stos. As por ejemplo, por mucho tiempo, las funciones que corresponden a las
Salas Plenas de la Corte Suprema y Cortes Superiores, y al Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial y Consejos Ejecutivos Distritales, fueron asumidas por la Comisin
Ejecutiva, el Presidente de la Corte Suprema y los Presidentes de las Cortes
Superiores, despus de que fuera suspendida la vigencia de los artculos 79, 93
y 94 de la LOPJ, cuyo texto nico y ordenado haba entrado en vigor haca un
ao, referidos a las funciones de los Consejos Ejecutivos, dentro de las cuales se
inclua las facultades sancionadoras disciplinarias.
107[108] Ley N 26546, aprobada el 16 de noviembre de 1995.
108[109] A travs de las Leyes N 26623, del 19 de junio de 1996, y la Ley N 26695, del 2 de diciembre de 1996, se
ampliaron las facultades del la Comisin Ejecutiva, permitindole regular materias de Despacho Judicial, Carrera
Judicial, Estatuto Orgnico del Magistrado, entre otras. Al respecto ver: PEASE GARCIA, Henry. As se destruy el
Estado de Derecho. Congreso de la Repblica 1995-2000. Lima: s/n, 2000; p.20. PLANAS SILVA; Pedro. Ibid, loc. cit.
109 Si bien es cierto que la existencia de la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial fue establecida hasta
1998 y luego hasta el 31 de diciembre del 2000, era presumible que el gobierno del Fujimori ampliara su
vigencia para seguir maniatando la labor de los jueces.
110 Curiosamente la Moralizacin era uno de los cuatro pilares de la estrategia de la Secretaria de la
Comisin Ejecutiva para el proceso de reforma judicial.
Con ello, se logr un control total sobre los jueces pues, al control del ingreso a la
carrera judicial y lo referente a sus remuneraciones, se sumo el dominio del
mecanismo que permita sancionarlos y destituirlos. Situacin que fue
complementada con la facultad de la Comisin Ejecutiva para reglamentar la
actividad de la Oficina de Control de la Magistratura. Prueba de ello es de la
promulgacin del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Oficina de
Control de la Magistratura, se dictaron una serie de modificaciones que
terminaron dejando, bajo el pretexto de problemas de centralismo y concentracin
de funciones, con mnimas facultades al Jefe de la OCMA.
La situacin se vio agravada finalmente cuando el 11 de marzo del 1998, se
aprob la Ley N 26933, que restringa atribuciones del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia disciplinaria y aumentaba las atribuciones de las
Comisiones interventoras. Con esta norma, dice PEASE GARCIA, continu la
poltica sistemtica dirigida a subordinar a los jueces y fiscales a rganos
designados a dedo por el fujimorismo, que les garantizan obediencia de quienes
tienen el deber de actuar con autonoma 111[112]. El mismo autor recuerda que el
origen de la ley se debi a la necesidad de desviar el procedimiento abierto por el
Consejo Nacional de la Magistratura contra un grupo de vocales supremos
encargados de resolver el denominado Caso Novotec (Expediente N 550-96,
Coorporacin Novotec S.A. y Novotec Tacna contra el Banco Central de Reserva
del Per; sobre el pago de una indemnizacin en dlares); por haber firmado una
sentencia sin leerla, segn sealaron ellos112[113].
La Ley N 26933, restringi significativamente la capacidad del Consejo Nacional
de la Magistratura para poder destituir a vocales y fiscales supremos al
establecerse como requisito para un eventual cese en el cargo, la existencia
previa de la sancin por parte de sus instituciones, limitndose la facultad de
iniciar investigaciones de oficio. Se sum a ello, un segundo recorte de facultades
que prcticamente anul cualquier posibilidad de implementar un sistema de
designacin y nombramiento institucionalizado, y la suspensin temporal del
nombramiento de magistrados hasta el ao 2002.
Esta corrupcin normativa realizada para someter y mediatizar el control de la
funcin, origin que magistrados tan controvertidos como Percy Escobar
(recientemente procesado ante el CNM) o Alejandro Rodriguez Medrano
(destituido a travs de un proceso de acusacin constitucional y actualmente en la
crcel acusado de trficos de influencias y otros delitos), o Jorge Beltrn, cuyas
111 PEASE GARCIA, Henry. op.cit; p.20.
112 Los tres vocales supremos eran: Csar Humberto Tinero Cabrera, Lino Roncalla, Pedro Iberico, Manuel
Cerna, Adalberto Seminario, y Feliciano Almeyda. Estos fueron previamente denunciados por la Decana del
Colegio de Abogados de Lima, Delia Revoredo, por falsificar una sentencia. El primero de ellos, luego sera
destituido por el Congreso el 3 de diciembre de 1998. Los dems magistrados, segn el congreso solo
incurrieron en negligencia.
3.2
Consecuencias de la corrupcin normativa en la funcin
de control
113 La conexin de estos tres magistrados con la corruptela es evidente. Inclusive, existe un vdeo de Jorge
Beltrn recibiendo comentarios, o mas bien instrucciones, de Vladimiro Montesinos sobre cmo resolver el
denominado Caso Yanacocha, que enfrentaba a dos empresas transnacionales, una de ellas
estadounidense. Vdeo N 892. Beltrn Montesinos. 19 mayo 1998. Fecha de exhibicin: 25 enero 2001. El
vdeo fue enviado el 24 de enero de 2001 por el Juez Pea Farfn y se encuentra en el Orden del Da de la
Comisin Permanente. El 13 de febrero de 2001, la Fiscal de la Nacin remiti el mismo vdeo 892, ya
enviado por el Juez Pea Farfn.
114[115] En nuestra visita al actual Jefe de la OCMA, Rmiro de Valdivia Cano, presentamos nuestra
inquietud al respecto, siendo la respuesta del doctor De Valdivia, que no haba recibido ningn informe al
respecto del anterior Jefe, el doctor Guillemro Caballa. Es ms, nos coment que el anterior Jefe, quien
supuestamente era el encargado de iniciar dicha labor, no haba realizado ninguna labor al respecto.
115 PSARA, Luis. Jueces Justicia y Poder. Lima: Centro de Estudios de Derecho y Sociedad, 1982; p.78.
A pesar de lo rescatables que pueden ser los aspectos sealados por el Consejo
Transitorio, creemos que difcilmente se puede decir que la experiencia de la
modernizacin judicial, en materia disciplinaria, fue positiva. Por el contrario los
fracasos, sobre todos en relacin a la presin poltica contra los rganos
contralores, el estado de impunidad creado por la prescripcin de muchos
procesos, y la dificultades para investigar a magistrados y sancionarlos,
demuestran un abultado saldo negativo.
Si bien, es cierto que mucha de esta experiencia no es nueva 118[119], si lo es la
magnitud del problema y los fines con los que la corrupcin normativa dentro del
Poder Judicial se realiz y determin que la corrupcin sistemtico-institucional,
instalada en el Poder Judicial, fuera instrumentalizada por la corrupcin sistmica
desarrollada por el binomio Fujimori-Montesinos.
3
3.3
delimitado con mayor precisin cuales seran las funciones de estos rganos,
evitando as, posibles conflictos en la interpretacin.
Otro cambio importante es el establecimiento de la autonoma presupuestal del
Poder Judicial. El proyecto sea que el presupuesto presentado por el Poder
Judicial ser aprobado en sus propios trminos por el Poder Ejecutivo y no ser
menor al tres por ciento de los gastos corrientes del Presupuesto General de la
Repblica. Esta ha sido una de las principales reinvindicaciones de los jueces
desde que el Congreso Constituyente Democrtico (CCD) de 1993, retir dicha
disposicin de la Constitucin.
Finalmente, en el caso del Consejo Nacional de la Magistratura, se est
determinando la ampliacin de su nmero de integrantes a 12 consejeros. Esta
nueva conformacin incorpora a dos Consejeros designados por el Congreso de
la Repblica y por el Poder Ejecutivo. En cuantos sus funciones, se ha eliminara
la controvertida potestad de realizar procesos de ratificaciones a los jueces cada 7
aos; y se incorporara dentro de sus funciones en su integridad la funcin
disciplinaria sobre jueces. La resolucin definitiva en materia disciplinaria es
impugnable va recurso extraordinario ante el Tribunal Constitucional slo si se
afecta la tutela antes citada.
Asimismo, durante el ao 2001, el presidente de la Corte Suprema present un
ante proyecto de ley tendente a la modificacin de la Ley Orgnica del Poder
Judicial (LOPJ), que luego fue presentado por un grupo de Congresistas. Esta
iniciativa se sumo a otros proyectos de reforma sobre la materia. A partir de todas
stas propuestas, la Comisin de Justicia ha estructurado un nuevo texto
sustitutorio de LOPJ, que en estos momentos est siendo discutido.
El principal problema de este proyecto de ley es su disconformidad respecto a la
propuesta de reforma constitucional planteado. Sobre todo en cuanto a los
rganos de gobierno del Poder Judicial, pues mientras la reforma plantea la
conformacin de un rgano nico, el proyecto de ley contina con la regulacin
actual, aunque con modificaciones, que deriva la funcin de gobierno en los
principales rganos jurisdiccionales del Poder Judicial.
Sin embargo, tiene importantes avances. Es el caso de la regulacin del rgano
de control interno, encargado de aplicar la responsabilidad disciplinaria. Segn la
nueva regulacin, el rgano controlador asumira plenamente la funcin de
control, sin la participacin los rganos de gobierno, dotndosele as, de la
indispensable autonoma en el ejercicio de su funcin. Sin embargo, esta
modificacin resultara tambin innecesaria de aprobarse el actual anteproyecto
de la constitucin, pues este traslada completamente la funcin disciplinaria al
Consejo Nacional de la Magistratura. Finalmente, debemos resaltar serias
deficiencias en el tratamiento de la las medidas disciplinarias que podrn
aplicarse, donde no ha habido mayores avances respecto del actual texto de la
LOPJ, continuando los problemas de tipicidad y legalidad.