Planos Diretores

processos e aprendizados

Organizadores

Renato Cymbalista
Paula Freire Santoro

O Instituto Plis conta com o apoio solidrio de:

Action Aid
CCFD
EED
FPH
Frres des Hommes
Fundao Ford
Fundao Friedrich Ebert ILDES
IDRC
NOVIB
OXFAM
A elaborao e publicao do texto So Gabriel da Cachoeira: o planejamento e a gesto territorial em um municpio indgena da Amaznia teve o apoio do Instituto Socioambiental.
Publicaes Plis
ISSN 0104-2335

Planos diretores : processos e aprendizados / [organizao] Renato Cymbalista, Paula

Freire Santoro So Paulo : Instituto Plis, 2009.
158p. - (Publicaes Plis ; 51)
1. Plano diretor Brasil. 2. Planejamento urbano Brasil. 3. Poltica urbana Brasil.
I. Cymbalista, Renato. II. Santoro, Paula Freire. III. Instituto Plis.

CDU 711.4(81)

Plis 51
Organizao: Renato Cymbalista e Paula Freire Santoro
Coordenao Executiva: Elisabeth Grimberg, Anna Luiza Salles Souto e Silvio Caccia Bava
Coordenao editorial: Veronika Paulics e Cecilia Bissoli
Conselho editorial: Agnaldo dos Santos, Claudia Abramo Ariano, Elisabeth Grimberg, Paulo
Romeiro e Vilma Barban
Reviso de textos: Beatriz Freitas
Mapas: Maria Rita de S Brasil Horigoshi e Instituto Socioambiental (ISA)
Projeto grfico original: Luciana Pinto
Capa: Silvia Amstalden
Editorao: Cecilia Bissoli

Sumrio

Introduo O Plano Diretor na luta pelo direito cidade

O Plano Diretor de Sorocaba, So Paulo: atores e autoaplicabilidade dos

instrumentos urbansticos
Paula Freire Santoro, Renato Cymbalista e Rosemeire Nakashima

17

A elaborao do Plano Diretor em uma cidade histrica: a experincia de

Mariana, Minas Gerais
Renato Cymbalista e Patrcia de Menezes Cardoso

33

Planos Diretores em Diadema, So Paulo: o desafio da efetivao da funo

social da propriedade
Renato Cymbalista, Paula Pollini e Maria Albertina J. Carvalho

55

O Plano Diretor de Franca, So Paulo

Gisela Cunha Viana Leonelli, Toms Moreira e Weber Sutti

73

Plano Diretor de Niteri, Rio de Janeiro: desafios da construo de um sistema

de planejamento e gesto urbana
Maria Albertina J. Carvalho, Francisco de Assis Comar e Ana Cludia Chaves Teixeira

91

So Gabriel da Cachoeira: o planejamento e a gesto territorial em um

municpio indgena da Amaznia
Anderson Kazuo Nakano e Francisco de Assis Comar

113

Mapas

131

O Plano Diretor na luta pelo

direito cidade

O incio do sculo XXI foi um perodo de muitas mudanas na maneira

de se fazer poltica urbana nos municpios brasileiros, fruto de dcadas de
luta dos segmentos envolvidos com a agenda da Reforma Urbana. Dentre
uma srie de inovaes, uma das mais importantes frentes na luta pela
reformulao da poltica urbana no pas foi o amplo movimento de construo de Planos Diretores por mais de 1.500 municpios.
No se trata de instrumento novo no pas. Nas dcadas de 1960 e 1970,
o Brasil assistiu a uma grande onda de construo de planos diretores nas
grandes e mdias cidades, em sua maioria financiados pelo Servio Federal
de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), que vinculava o repasse de recursos
existncia dos planos diretores. Esses planos diretores j foram muitas
vezes vistos como tecnocrticos, de costas voltadas para a participao e
portadores de propostas irrealizveis, ineficazes, que permaneceram nas
gavetas dos planejadores. Por outro lado, autores recentes questionam esse
tratamento como leitura excessivamente simplificada daquele processo, o
que indica que tais planos diretores ainda merecem ser mais estudados
(FELDMAN, 2005; FERREIRA, 2007).
Na dcada de 1980, momento de redemocratizao e das intensas mobilizaes sociais, o movimento nacional pela reforma urbana traz novamente tona a agenda do Plano Diretor, desta vez com um contedo poltico
mais explcito. Em uma grande campanha prvia Constituio de 1988, o
movimento pela reforma urbana conseguiu que fosse avaliada pelo Congresso Constituinte a Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada
com milhares de assinaturas. Aps uma srie de negociaes e concesses
por parte dos atores da reforma urbana, a emenda popular resultou no
captulo de poltica urbana da Constituio (arts. 182 e 183), que instituiu
novo papel para o Plano Diretor. O Plano adquiriu, com a Constituio, a
funo estratgica de definir exigncias para o cumprimento da funo
social da propriedade urbana, constituindo o instrumento bsico para a
poltica de desenvolvimento e expanso urbana que deve ser regulamentado por lei municipal (antes no era necessariamente transformado em lei).
A partir desse novo marco, alguns municpios construram planos diretores no incio da dcada de 1990, coordenados por um grupo de gestores
5

1 Sobre algumas dessas

experincias, ver Denise
Antonucci, Plano Diretor
de So Paulo 1991, 1999;
Laila Nazem Mourad, Democratizao do acesso
terra em Diadema, 2000;
Dulce Bentes, Aplicao de
novos instrumentos urbansticos no municpio de
Natal, 1997; Jos Ablio B.
Pinheiro e Otilie Pinheiro,
Plano Diretor de Santo
Andr, 1994.

2 Para uma anlise do processo de tramitao do Estatuto da Cidade, ver Jos

Roberto Bassul, Estatuto
da Cidade: Quem ganhou?
Quem perdeu?, 2005.

3 O Estatuto da Cidade (Lei

Federal n 10.257/01) estabelece no artigo 41 que o
Plano Diretor obrigatrio
para as cidades: I - com mais
de vinte mil habitantes; II
- integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas; III - onde o Poder
Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos
previstos no paragrfo 4
do art. 182 da Constituio
Federal; IV - integrantes de
reas de especial interesse
turstico; V - inseridas na
rea de influncia de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto
ambiental de mbito regional ou nacional.

alinhados com a agenda da reforma urbana que procurou utilizar-se dos

princpios da Constituio para reformular o marco da poltica urbana municipal, entre eles So Paulo, Rio de Janeiro, Natal, Santo Andr, Diadema
e Belo Horizonte. Tais experincias nem todas implementadas procuraram fortalecer o papel do municpio como esfera responsvel por uma
poltica urbana, e propuseram dispositivos inovadores como instrumentos de regularizao fundiria para conhecimento da proteo jurdica da
posse de assentamentos de baixa renda, a separao entre o direito de
propriedade e o direito de construir, propostas de zoneamento inclusivo
com as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), um macrozoneamento
que refletia uma inteno de interveno nas dinmicas urbanas no lugar
de um zoneamento que apenas regulamentava usos e atividades1.
Por outro lado, mesmo nas experincias efetivamente aprovadas em
lei, a aplicao desses planos diretores revelou-se problemtica em vrios
aspectos. Alm dos tradicionais desafios polticos e da resistncia daqueles
ligados ao mercado imobilirio, os planos enfrentaram barreiras tcnicas e
jurdicas. Alguns instrumentos como o IPTU Progressivo no Tempo, proposto
em alguns Planos Diretores, foram contestados na Justia por atores ligados
aos proprietrios de terras urbanas. A justificativa dessa contestao era a
ausncia de regulamentao por lei especfica do captulo de Poltica Urbana
da Constituio Federal, o que inviabilizaria a aplicao desses instrumentos.
Ao menos nos aspectos jurdicos e no marco legislativo, houve um claro
avano em prol da aplicabilidade desses instrumentos. A regulamentao
especfica que faltava era uma lei nacional, em construo desde 1990, por
meio do Projeto de Lei no 5.788/90, destinado a efetivar essa regulamentao. O PL no 5.788/90, que tramitou por mais de uma dcada no Congresso,
foi sendo discutido e alterado e resultou posteriormente no Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01)2. O Estatuto da Cidade, aprovado em 10 de
julho de 2001, instituiu diretrizes e instrumentos para o cumprimento da
funo social da propriedade. O Estatuto da Cidade e a Constituio, alm
de institurem um nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil, redefiniram a
funo do Plano Diretor municipal.
Na prtica, o Plano Diretor assumia a capacidade de estabelecer alguns
dos contedos para a definio dos direitos de propriedade no municpio.
No lugar de uma pea tcnica que circula apenas entre especialistas, o
Plano Diretor emergia como uma pea poltica, que deve ser democraticamente construda com a participao dos segmentos sociais que efetivamente constrem as cidades, incluindo sobretudo os setores populares
movimentos de luta por moradia, associaes de bairros, entre outros ,
tradicionalmente alijados dos processos de construo da poltica urbana.
No caso de no promoverem planos a partir de processos participativos, os
gestores pblicos e at o poder Legislativo so passveis de responder por
improbidade administrativa.
O Estatuto da Cidade estabeleceu o prazo de outubro de 2006 para
que todos os municpios com mais de 20 mil habitantes3 elaborassem seus Planos Diretores, e detalhou as suas novas prerrogativas:

este deve seguir as diretrizes do Estatuto da Cidade; deve ser construdo com participao popular durante a elaborao e implementao;
deve garantir acesso dos interessados aos documentos; deve englobar o municpio como um todo, e no apenas as reas urbanas; dentre outras. Alm disso, o Estatuto da Cidade regulamentou a forma
como uma srie de instrumentos devem ser inseridos no Plano Diretor.
A partir da promulgao do Estatuto da Cidade, diversos municpios
iniciaram a elaborao de Planos Diretores, com um grande impulsionador
desse movimento que foi o Ministrio das Cidades, institudo em 2003.
Dentre as secretarias do novo ministrio foi criada a Secretaria Nacional
de Programas Urbanos, que centralizou as aes relacionadas aos Planos
Diretores e viabilizou o aumento de escala da construo dos Planos Diretores nos municpios. Para diferenci-los dos Planos Diretores de desenvolvimento urbano das dcadas de 1970 e 1980, estes foram rebatizados de
Planos Diretores Participativos pelo Ministrio das Cidades, ressaltando
outra das principais apostas em torno do instrumento.
A ao do Ministrio das Cidades nessa frente foi realizada a partir de
uma articulao entre vrios atores, orquestrada pelo Ministrio das Cidades, na chamada Campanha do Plano Diretor Participativo. A Campanha
proposta pelo Ministrio das Cidades e debatida e aprovada como resoluo pelo Conselho Nacional das Cidades tinha como objetivo disseminar
os princpios do Plano Diretor conforme estabelecido no Estatuto da Cidade.
Baseou-se na instituio de um ncleo nacional com participao das entidades nacionais presentes no Conselho Nacional das Cidades4, e de ncleos
em todos os estados do pas. Concebida pelo Ministrio das Cidades, foi
posteriormente discutida e aprovada pelo Conselho Nacional das Cidades5.
Alm da criao dos ncleos nacional e estaduais, a Campanha realizou
uma srie de atividades de capacitao em todos os estados, e construiu
um conjunto de materiais pedaggicos, enfeixados no chamado Kit do
Plano Diretor, e fomentou atividades e realizao de materiais de capacitao pelos ncleos estaduais, por meio de convnio formado com a Fundao Universitria da Braslia (FUBRA).
Diversos atores representados no Conselho Nacional das Cidades ocuparam-se da temtica dos Planos Diretores, buscando garantir a conformidade com o Estatuto da Cidade e com a agenda da democratizao do
planejamento urbano, por meio de duas resolues do Conselho: uma delas
sobre os requisitos dos processos participativos e outra sobre o contedo
mnimo do Plano Diretor6.
A parte mais problemtica da Campanha foi o financiamento dos
Planos Diretores. O Ministrio das Cidades no dispunha de recursos para
financiar todos os cerca de 1.700 municpios que precisavam elaborar seus
Planos Diretores, e a sada foi acionar diversas fontes, como o Oramento
Geral da Unio, o CNPq, o programa Habitar Brasil, com recursos do
BID, o PNAFM, o Prodetur, o TALMMA e emendas parlamentares.
Vrios desses programas no foram originalmente concebidos para
apoiar Planos Diretores e tiveram de ser adaptados. Ainda que todas

4 As entidades presentes
no ncleo nacional foram:
Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura (ABEA);
Associao Brasileira de
Municpios (ABM), Confederao das Associaes Comerciais, Industriais e Agropecurias do Brasil (CACB),
Caixa Econmica Federal,
Confederao Nacional dos
Municpios (CNM), Comisso
de Desenvolvimento Urbano
da Cmara dos Deputados, Cmara Brasileira da
Indstria da Construo
(CBIC), Central de Movimentos Populares (CMP),
Unio Nacional por Moradia
Popular (UNMP), Conselho Federal de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia
(CONFEA), Confederao
Nacional das Associaes
de Moradores (CONAM),
Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas (FNA),
Frente Nacional de Prefeitos
(FNP), Frente Nacional de
Vereadores pela Reforma
Urbana (FRENAVRU), Federao Nacional de Engenheiros
(FNE), Frum Nacional pela
Reforma Urbana, Instituto
de Arquitetos do Brasil (IAB),
Ministrio da Sade, Movimento Nacional de Luta por
Moradia (MNLM), Caixa de
Assistncia aos profissionais
do CREA (Mutua), Federao
Brasileira de Associaes de
Engenheiros, dois integrantes da Unio de Vereadores
do Brasil (UVB), cinco integrantes representando os
estados de cada regio do
pas, sete integrantes do
Ministrio das Cidades.
5 Resoluo no 15, de 3 de
setembro de 2004, do Conselho Nacional das Cidades.

6 Resoluo no 25, de 18
de maro de 2005 (sobre os
requisitos do processo participativo), e Resoluo no 34,
de 1o de julho de 2005 (sobre
o contedo mnimo do Plano
Diretor), do Conselho Nacional das Cidades.

7 Flvio Villaa, As iluses

do Plano Diretor, 2005. Disponvel em: www.planosdiretores.com.br/downloads/
ilusaopd.pdf.
8 Rosana Denaldi e Fernando Bruno, Parcelamento, edificao e utilizao
compulsrios; aplicao
do instrumento para fazer
cumprir a funo social da
propriedade, 2007. Trabalho
que levanta uma srie de
questes a serem observadas
ao analisar-se a ZEIS: Joo
Setti W. Ferreira e Daniela
Motisuke, A efetividade da
Implementao de Zonas
Especiais de Interesse Social
no quadro habitacional brasileiro: uma avaliao inicial, 2007. Ver Isadora Tami
Lemos Tsukumo, Produo
de habitaes em reas
especiais de Interesse Social
(AEIS): o caso do municpio
de Diadema, 2002. Sobre
Salvador, ver ngela Maria
Gordilho Souza e outros, O
desafio da regulamentao
de ZEIS Zonas Especiais
de Interesse Social, 2007.
9 Claudia Virgnia Souza,
Santo Andr: instrumentos
utilizados na elaborao do
Plano Diretor Participativo
para viabilizar a participao e a negociao entre os
atores; Regina Bienenstein
e outros, A universidade e o
plano diretor participativo:
a experincia de elaborao
no municpio de Paracambi.
Alm disso, exemplos da
conduo dos processos
participativos estavam disponveis em um banco de
experincias no site do Ministrio das Cidades, na rea
referente campanha do
Plano Diretor Participativo,
em julho de 2007.

essas fontes tenham sido acionadas, apenas cerca de 550 municpios

obtiveram recursos federais para seus Planos Diretores, cerca de 30% dos
municpios foram obrigados a faz-lo pelo Estatuto da Cidade (ROLNIK
et. al., 2008). Mesmo para os municpios contemplados, na maior parte
dos casos os recursos no eram suficientes para a elaborao dos planos,
e tiveram de ser complementados com recursos estaduais e municipais.
Tendo em vista as limitaes de financiamento, do ponto de vista quantitativo a campanha dos Planos Diretores participativos foi bastante bemsucedida. Estudo do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA), encomendado pelo Ministrio das Cidades, revelou que
em 1.553 dos 1.683 municpios que estavam obrigados a elaborar seus Planos Diretores 86% deles j haviam aprovado ou estavam elaborando seus
planos em 2007. O prazo estabelecido pelo Estatuto da Cidade claramente
pegou, dado relevante em um pas com tantas leis que no pegam como
o Brasil. Neste caso especfico, o notvel esforo empenhado pelos grupos
envolvidos com a agenda da reforma urbana nesses anos claramente produziu efeitos no sentido de reverberar e resultar em processos em centenas
de municpios, abrindo assim inmeras novas trincheiras para a disputa em
torno da poltica urbana e da regulao da terra nos municpios.
As sistematizaes e avaliaes dos Planos Diretores apenas se iniciam.
Como todos os processos de construo de polticas pblicas de relevncia,
no h consenso em torno da eficcia dos Planos Diretores. H posicionamentos bastante cticos com relao ao conjunto dos processos7, h estudos que procuram apontar os desafios de implementao de instrumentos
especficos8, problematizar os processos participativos9, o contedo habitacional dos planos (ROLNIK et al., 2008), anlises com recortes de gnero
e etnias (CYMBALISTA et al., 2008), questes relacionadas ao andamento
dos Planos Diretores no Legislativo municipal (BONDUKI, 2007). Mas esta
publicao parte do princpio de que o processo foi de abrangncia e diversidade que pressupem ainda vrios anos de monitoramento e estudos.
O primeiro passo para isso o registro dos processos. Um pas com uma
estrutura administrativa ainda precria como o Brasil tem pouca tradio
na sistematizao de processos, de modo que uma srie de experincias
acaba se perdendo por falta de registro. Esta publicao foi concebida com
o propsito de preencher essa lacuna, e apresenta seis estudos que recuperam processos e buscam extrair lies aprendidas de cada um deles.
O prprio trabalho de sistematizao das experincias mostra a diversidade de questes envolvidas nos Planos Diretores, revelando que em cada
municpio os focos de construo de conhecimento, de tenses e de negociaes foi especfico. Disso resulta que os casos aqui relatados apresentam
tambm focos diferenciados, refletindo as especificidades locais.
Os cinco primeiros artigos resultam de pesquisa realizada sobre um perodo peculiar: o momento aps a aprovao do Estatuto da Cidade em
2001, mas antes da grande onda de elaborao de planos diretores em
2005 e 2006, a partir da campanha do Ministrio das Cidades. Assim, foram
planos que buscaram explorar as potencialidades do Estatuto da Cidade,

ou tiveram que adaptar-se a ele, mas foram em grande parte desenvolvidos margem da ao do Ministrio das Cidades.
O ponto de partida da sistematizao dessas experincias foi o projeto
Sistematizao de Experincias de Planos Diretores, levado a cabo em
2005, apoiado pela organizao no governamental britnica OXFAM e
pelo Ministrio das Cidades, em que foram sistematizadas pela equipe do
Instituto Plis cinco experincias de Planos Diretores na regio Sudeste do
Brasil, total ou parcialmente realizadas entre 2001 e 2005 escolhidos Esses
estudos de caso foram disponibilizados no banco de experincias do Ministrio das Cidades, cujo objetivo era oferecer instrumentos para tcnicos
e participantes dos processos de construo dos Planos Diretores10. Alguns
dos estudos de caso foram posteriormente reeditados para apresentao
em encontros da rea e, finalmente, em seu conjunto para esta publicao.
A diversidade das experincias orientou a escolha dos casos a serem estudados: diferentes situaes urbansticas, diferentes contextos polticos de
longo prazo e diferentes conjunturas poltico-partidrias orientando a experincia no curto prazo. Para todos os casos, procurou-se obedecer a uma
estrutura bsica comum: uma breve anlise do contexto territorial e poltico do municpio; o relato cronolgico das etapas de elaborao dos planos
diretores em alguns casos foi necessrio recuperar planos diretores anteriores, que revelam a histria tcnico-poltica da regulaco territorial do
municpio; e a extrao de lies aprendidas de cada processo, elemento
estratgico para o contexto, e que consideramos ainda pertinentes. Desses
estudos de caso resultam os cinco primeiros artigos desta publicao.
O primeiro artigo, sobre o Plano Diretor de Sorocaba, municpio do
Estado de So Paulo, aborda a experincia de construo do plano baseado em dois focos principais: a articulao dos diferentes atores sociais no
processo e o contedo do plano. A participao dos atores no processo, em
especial do Ministrio Pblico, mostra que ainda h uma construo jurdica a ser feita sobre a utilizao dos instrumentos do Estatuto da Cidade,
de fundamental importncia, que precisa ser conhecida pelos operadores
do direito. Um segundo foco est no contedo do plano resultante desse
processo, especialmente no que diz respeito definio da funo social
da propriedade e a possibilidade de autoaplicabilidade dos instrumentos
urbansticos do Estatuto da Cidade.
O segundo estudo analisa uma experincia de elaborao de Plano Diretor Participativo que se insere no processo inicial de adequao do planejamento urbano municipal s diretrizes do Estatuto da Cidade. Trata-se da
experincia do municpio de Mariana, no Estado de Minas Gerais, que tem
como peculiaridade a existncia de significativo conjunto de patrimnio
histrico tombado desde a dcada de 1930, gerido pelo rgo federal responsvel pela preservao do patrimnio histrico nacional, atual IPHAN.
O estudo investiga a forma como as recentes transformaes na moldura
institucional do planejamento territorial incidiram sobre essa situao territorial especfica, aumentando as possibilidades de insero do municpio
na gesto do seu territrio, assim como do patrimnio histrico local.

10 Ver pgina www.cidades.

gov.br/planodiretorparticipativo. No Instituto Plis, essa
primeira verso foi coordenada por Renato Cymbalista
e Maria Albertina J. Carvalho.
A ficha tcnica coma equipe
envolvida nessa pesquisa
encotra-se ao final dessa
introduo. No Ministrio
das Cidades, Secretaria de
Programas Urbanos, o projeto foi coordenado pela ento
Secretria de Programas Urbanos, Raquel Rolnik, e pelo
urbanista Kazuo Nakano.

O terceiro texto, sobre o Plano Diretor de Diadema, municpio do Estado de So Paulo, retoma uma histria de gesto territorial que desde o incio dos anos 1990 esteve pautada pelo reconhecimento da irregularidade
habitacional em um territrio que sofreu forte processo de reorganizao
do setor industrial a partir da dcada de 1980 e que teve de reorganizar
seus espaos. O texto recupera a trajetria da implementao das reas
Especiais de Interesse Social AEIS.
O quarto artigo, sobre o Plano Diretor de Franca, tambm municpio
do Estado de So Paulo, mostra o processo de planejamento de um municpio que tem tradio de planejamento, pautada pelo prefeito e seus
secretrios, e conta com assessores de grande qualidade. O artigo traz uma
abordagem relevante para os municpios brasileiros, e em especial para as
realidades no-metropolitanas: o parcelamento do solo, tema pouco abordado pelo Estatuto da Cidade.
O quinto estudo trata do Plano Diretor de Niteri, municpio do Estado
do Rio de Janeiro que vem construindo, desde a dcada de 1990, um arcabouo para o planejamento urbano, em um processo que foi atravessado
pela instituio do Estatuto da Cidade e seus pressupostos.
O sexto e ltimo texto foi realizado em outro contexto e trata de momento posterior, o binio 2005-2006, em que os municpios operaram a
elaborao de seus planos diretores sob a campanha do Ministrio das
Cidades. Trata-se do Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira, no Estado
do Amazonas, processo inserido em um contexto singular. Diferente dos
demais planos aqui estudados, o Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira
contou com participao direta do Instituto Plis, que juntamente com o
Instituto Socioambiental (ISA) comps equipe de assessoria tcnica Prefeitura Municipal, reunindo ambientalistas, indigenistas, advogados e diversos tcnicos envolvidos com a questo indgena com urbanistas e operadores do direito envolvidos na implementao do Estatuto da Cidade.
Esse grupo enfrentou o desafio de discutir as questes relativas ao planejamento e gesto territoriais no contexto amaznico. No momento de elaborao dos Planos Diretores, estimulado pelo prazo e pela exigibilidade prevista
no Estatuto da Cidade, concretizar essa discusso foi das aes mais relevantes, considerando as especificidades territoriais como regio de fronteira,
em floresta amaznica , as extenses geogrficas, os conflitos fundirios,
as diversidades culturais e os atores sociais envolvidos nas suas diferentes
escalas e culturas em escala global, nacional, regional, municipal e tribal.
A problematizao da realidade territorial de municpios da Amaznia,
luz do recente processo de elaborao de Planos Diretores, o objeto de
um terceiro projeto, tambm relacionado a esta publicao. Trata-se do
projeto A implementao do Estatuto da Cidade no Amazonas, realizado
pelo Instituto Plis em parceria com a Universidade Estadual do Amazonas UEA e o Ministrio Pblico Federal do Estado do Amazonas, financiado pela
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas - FAPEAM. O projeto identifica as dificuldades tcnicas, polticas e de ordem territorial para
a implementao do Estatuto da Cidade e dos planos diretores participati10

vos nos municpios de realidade amaznica, e busca construir e disseminar

conhecimento que ampare os processos nos municpios. Tem sido apoio importante para o processo de implementao dos planos diretores no Estado
do Amazonas no binio 2005-2006, e para a incorporao dos princpios
da reforma urbana dentre gestores, operadores do direito e pesquisadores
locais. A expectativa que a circulao do conhecimento consolidado nesta publicao sirva para o amadurecimento dese debate nesses municpios.
Os estudos aqui publicados so de alcance limitado, pois decorrem de
projetos de pesquisa com tempo e recursos exguos. Nesse sentido, servem
mais como registro de experincias do que propriamente como balanos definitivos mesmo porque, como estamos tratando aqui de processos muito
recentes, ainda cedo para medir muitos dos impactos dos novos instrumentos. Mesmo assim, possvel extrair desses poucos casos algumas concluses.
evidente a diversificao dos segmentos sociais que vm se fazendo
representar nos processos recentes de construo de Planos Diretores. Se
at a dcada de 1980 o plano era tratado como temtica eminentemente
tcnica, operado por seus especialistas (arquitetos, urbanistas, engenheiros, em interfaces diversificadas com o poder poltico e o mercado imobilirio), os novos Planos Diretores refletem a atuao de um conjunto
muito maior de atores: movimentos de luta por moradia, ONGs, Ministrio
Pblico, setores do Judicirio, e at mesmo ndios.
Isso no significa que os atores tradicionais do planejamento urbano
tenham desaparecido: os casos aqui estudados mostram que proprietrios
de terra, empreendedores imobilirios, vereadores, tcnicos e consultores
em planejamento urbano se fizeram presentes nos Planos Diretores recentes, em alguns casos buscando reproduzir posies historicamente privilegiadas, abusos e favorecimentos. Dessa forma ainda que estes estudos
assumam uma posio de validao do plano diretor como instrumento de
democratizao do acesso terra e de efetivao do direito cidade no
podemos ser laudatrios em relao aos processos e seus resultados.
Os atores ligados ao campo popular, preocupados com a democratizao do acesso terra e cidade, normalmente entram na disputa em
desvantagem: em geral tm menor conhecimento, menos conexes com os
processos de deciso no Executivo e no Legislativo, menor capacidade de
acionar assessorias especficas e de responder s demandas dos processos
com a rapidez requerida e a tcnica adequada. Por isso, alm de mobilizao social, fundamental uma clara determinao do poder pblico
municipal em fortalecer esses segmentos, e sero poucos os casos de Planos Diretores que efetivamente buscaram reverter desigualdades sem um
firme envolvimento da Prefeitura.
A ampliao dos segmentos envolvidos nos processos de planejamento
mesmo que em situao de inferioridade, porque se reconheceu nesse
campo uma disputa pelos recursos territoriais e pelos investimentos em
infraestrutura, equipamentos urbanos e moradia popular talvez seja a
principal caracterstica da histria recente de construo de Planos Diretores. Desvelou-se que a dimenso tcnica do planejamento opera em
11

estreita interface com os processos polticos de gesto do territrio, em um

processo que pode ser chamado de desmistificador de uma suposta aura de
neutralidade dos instrumentos de poltica e planejamento urbano.
A diversidade de questes que emergiram nesses poucos estudos e as
surpresas de um trabalho de campo que mostrou aspectos e problemticas
insuspeitados reiteram a relevncia de uma abordagem emprica e investigativa sobre o processo. Em um pas com realidades territoriais e polticas
to diversas como o Brasil, e especificamente em um processo to descentralizado e heterogneo como foi o conjunto de Planos Diretores Participativos, a realizao de estudos de caso em quantidade instrumento
fundamental para embasar posicionamentos e leituras mais generalizadas.
Estas certamente sero construdas com o passar dos anos e a consolidao
das experincias.

12

A Pesquisa Sistematizao de Experincias de Planos Diretores

Realizao| Instituto Plis
Apoio| OXFAM-GB e Ministrio das Cidades
Perodo de pesquisa| 2005
Coordenao Geral| Renato Cymbalista
Coordenao Executiva| Maria Albertina J. Carvalho
Assistente de Coordenao| Rosemeire Nakashima
Indicadores e Dados Demogrficos| Jorge Kayano, Juliana Sicoli e Jos Augusto
Ribeiro
Equipe de pesquisa
Sorocaba-SP| Paula Freire Santoro, Renato Cymbalista, Rosemeire Nakashima,
Jlia Giovanetti, Tatiana Maranho e Marina Colonelli
Mariana-MG| Renato Cymbalista, Patrcia de Menezes Cardoso e Rosemeire
Nakashima
Diadema-SP| Maria Albertina J. Carvalho, Paula Pollini, Renato Cymbalista,
Mariana Mencio
Franca-SP| Toms Moreira, Gisela Cunha Viana Leonelli e Weber Sutti
Niteri-RJ| Maria Albertina J. Carvalho, Francisco de Assis Comaru, Ana Claudia
Teixeira, Mariana Mencio, Marina Colonelli e Rosemeire Nakashima
Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira
Coordenao| Prefeitura Municipal de So Gabriel da Cachoeira-AM
Assessoria tcnica
Instituto Plis| Anderson Kazuo Nakano, Francisco de Assis Comar (urbanismo);
Nelson Saule Jnior e Thais de Ricardo Chueri (direito cidade)
Instituto Socioambiental| Carlos Alberto Ricardo; Natalie Unterstell (Programa Rio
Negro); Raul Silva Telles do Vale (Programa Poltica e Direito Socioambiental); Renata
Alves e Rosimeire Rurico Sac (Laboratrio de Geoprocessamento).
A Pesquisa A implementao do Estatuto da Cidade no Estado do
Amazonas
Realizao| Programa de Mestrado em Direito Ambiental da Universidade Estadual do Amazonas, Instituto Plis e Ministrio Pblico do Estado do Amazonas
Financiamento| Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas
(FAPEAM)
Vigncia| 2005-2009
Coordenao| Fernando de Carvalho Dantas (UEA), Jussara Maria Pordeus
(Ministrio Pblico do Estado do Amazonas) e Renato Cymbalista (Instituto Plis)
Equipe de pesquisa| Hugo Bellini, Patricia Cobra, Fernando de Carvalho Dantas,
Paulo Stlio Guimares, Paula Pollini, Paula Freire Santoro, Iara Rolnik Xavier,
Nelson Saule Jr., Kazuo Nakano.

13

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15

O Plano Diretor de Sorocaba, So

Plano Diretor
Paulo:
atores
e
autoaplicabilidade
dos
Municpio de Sorocaba - SP
instrumentos urbansticos
Lei Municipal n 7.122/04 Plano Diretor de
Desenvolvimento Fsico Territorial

Paula Freire
Santoro

Arquiteta urbanista pela

FAU-USP, mestre em Estruturas Ambientais Urbanas e doutoranda na rea
de Habitat pela mesma
faculdade. Atualmente
pesquisadora do Ncleo
de Urbanismo do Instituto
Plis e no Instituto Socioambiental.

Estado de So Paulo

Renato
Cymbalista

So Paulo

Sorocaba

Arquiteto urbanista, mestre e doutor pela FAU-USP,

coordenador do Ncleo de
Urbanismo do Instituto
Plis (2003-2008) e professor da Faculdade de Arquitetura Escola da Cidade
e da Universidade So Judas Tadeu.

Asd asadadeadasdasda
ada dasd ano
dasdas
d asdasdadas
asd Rosemeire
O municpio
Sorocabaadasd
est localizado
sudoeste
do Estadodasd
de So
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dsad
sad Nakashima
Paulo, distando cerca de 96 quilmetros da capital. Possui 492.245 habiArquiteta urbanista pela
asd
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sadsadsa
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s
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sadsadsadastantes (IBGE, Censo 2000) e ocupa uma rea de 456 quilmetros quadrados. Faculdade de Arquitetura e
dada dasd sad asd asdsad ads adsa dsad dsadasdasdsad asda sd asdasdasd ad Urbanismo de Taubat-SP.
A urbanizao de Sorocaba estruturou-se inicialmente em torno do rio
asda sd asdasd asdass dasdasd asdsadsadasd asdasd asdas das das d sadasdsadsa
Sorocaba,
depois acompanhou o eixo da Estrada de Ferro Sorocabana e,
d a d a dasdasd d as d as d as da sd asda d a sdasdasd asd a sdsadsadsadsa dasd
a
partir
dos
anos
1950,sad
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rodovias
Raposo
Tavares
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das dsadasdSP-270a (1954)
e Castelo
SP-280
Naasd
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1970,
sadasd
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as ds a a da d a sdasdasdasdassda
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fluxoasd
migratrio
e ampliou
sua rea urbanizada.
Hoje, o
dasd
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asdasdasdasd
adsd
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asdasda
sdasdas
dasdas
da
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centro da cidade concentra as atividades de comrcio e servios, os loteaasd
asd
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das
dasd
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sdasdsa
dasdasdasdasdsa
dasd
mentos industriais e grandes equipamentos, como shoppings e supermerasdasda
sd
sadasdasdasdas
dasd
as
dsdasdasdasd
asdas.
cados acompanham as principais rodovias e vias arteriais, aproveitando

o fluxo regional. O rio Sorocaba um divisor de guas: a noroeste est

a populao de baixa renda, cuja ocupao mais adensada e crescente;
a sudeste-leste h uma ocupao menos adensada, com poucos acessos
virios, com chcaras e condomnios residenciais de mdia e alta renda,
que tambm ocupa as proximidades do centro da cidade, com tipologia
verticalizada. Sorocaba possui vazios urbanos significativos.
17

Tabela 1 Populao do municpio de Sorocaba (1950-2004)

Populao do municpio de Sorocaba (19502004)
1950
Populao Total

93.928

1960

1970

136.271 174.323

1980

1990

2000

2004*

268.396

365.529

492.245

545.936

Urbana

264.560

360.775

485.520

539.305

Rural

3.836

4.754

6.725

6.631

Fonte: Fundao Seade, disponvel em www.seade.sp.gov.br, acessado em julho de 2005.

Tabulao: Instituto Plis.
* Estimada pelo IBGE.

1 No caso dos beneficiados

do Projeto Habiteto Programa de Subsdios Habitao de Interesse Social,
a concesso originou-se do
Projeto de Lei Municipal
n 372/03 e aprovada pela
Lei Municipal n 6.951/03,
e conforme o artigo 111,
1, da Lei Orgnica. Esta
concesso foi efetivada para
viabilizao para implementar o Programa de Subsdios
Habitao de Interesse
Social, em convnio entre a
Prefeitura Municipal de Sorocaba e a Caixa Econmica
Federal, pela Lei Municipal n
6.762/02.

18

O crescimento populacional, majoritariamente de baixa renda, criou

importante demanda para o mercado de lotes populares executados pela
iniciativa privada, grande parte deles regularmente produzidos pelo mercado imobilirio. Nisso Sorocaba diferencia-se de outras realidades no pas,
em que a quase exclusividade dos loteamentos para a populao de baixa
renda d-se de forma irregular. A questo do parcelamento do solo possui grandes interfaces com a correlao de foras polticas na cidade: em
1996, o advogado Renato Fauvel Amary (PSDB), proprietrio de uma empresa de loteamentos para mdia e baixa renda, assumiu a prefeitura por
duas gestes seguidas, entre 1997 e 2004, e elegeu seu sucessor, o Prefeito
Vitor Lippi (PSDB) (2005-2008). A presidncia da Cmara e a maioria dos
vereadores vm alinhando-se com as posies polticas do Executivo.
Mesmo com a forte produo imobiliria para a populao de baixa
renda, a presena da irregularidade expressiva na cidade. Sorocaba tem
favelas desde 1978 (Nanias, 1994). Em relao ao dficit habitacional,
os nmeros variam: em 2005, o poder pblico mencionava 4 mil famlias,
enquanto o movimento por moradia avaliava o dficit em 30 mil, sendo 14
mil cadastradas no movimento (incluindo famlias em situao de aluguel,
reas de risco e co-habitao); o NEPO/Unicamp estimou, em 1992, o dficit em 12 mil unidades; o Relatrio de Caracterizao do Plano Diretor, de
1999, estimou o dficit em 7.700 unidades.
recorrente na cidade a viso, por parte da sociedade civil, de que a poltica habitacional no vem operando no sentido da incluso social e de um
efetivo atendimento da demanda. Pelo contrrio, por vezes a atuao do
poder pblico aumenta a precariedade e a segregao. Um exemplo disso
o Projeto Habiteto1, na regio norte, que deveria ter construes em regime de mutiro financiado pelo CDHU, como proposta de desfavelamento.
Iniciado em junho de 1998, consistiu na transferncia de 500 famlias de
10 favelas em reas centrais para lotes urbanizados na periferia. No foi
viabilizada a construo das casas, fazendo com que a moradia improvisada
fosse a tnica do projeto. Hoje h 1.080 famlias no local. Os movimentos
de luta por moradia e a OAB denunciaram constantes ameaas populao moradora de reas irregulares, que tem sofrido seguidos processos de
reintegrao de posse, mesmo quando esto ocupando reas pblicas. Por
vezes, chegam a ser demolidas algumas casas, com efeito moral sobre os
moradores, com o intuito de que no ocupem novamente essas reas.

Para dar conta desse desenvolvimento, as sucessivas administraes optaram por deixar
as necessidades de habitao por conta de empreendimentos privados de incorporao imobiliria [...]. A recente e atual mancha urbana de Sorocaba resultou catica e
aleatria. H bairros vizinhos que so isolados entre si [...] (isso sem falar nos inmeros
condomnios horizontais de alto padro, que deixam ilhados alguns bairros mais
carentes). [...] Em 97, [...] assume o Prefeito Renato Fauvel Amary, com uma proposta
de revolucionamento da cidade. [...]. A cidade assistiu a uma grande mudana na sua
fisionomia aparente, mas o modelo de planejamento urbano (a reboque de empreendimentos imobilirios), os crescentes dficits de habitao, a precariedade (e o risco)
das habitaes e, principalmente, o isolamento entre pobres (em guetos distantes) e
ricos (enclausurados em um imenso e crescente nmero de condomnios horizontais
fechados) foram as principais tnicas dos mandatos de Amary (97-04). Para se ter
uma idia, em seu governo no houve construo nem entrega de um nico conjunto
de habitao popular. (Formulrio de indicao Violador do Direito Moradia. Cohre
Prmio Direito Moradia 2005. Comisso de Direitos Humanos da Subseo Sorocaba da
OAB/SP, relatado pelo Dr. Csar Tavares, julho de 2005).

De certa forma, o caso de Sorocaba desafia as interpretaes tradicionais sobre a politizao da sociedade civil. Diferentemente de outras
regies de forte presena industrial, a presena de operrios na cidade
no significou o aumento da articulao e a consolidao de sindicatos e
movimentos sociais organizados; tampouco a presena de srios problemas habitacionais contribuiu para esse surgimento. Ao invs de motivar a
organizao social, ao que parece polticas habitacionais ineficazes acompanhadas de ameaas constantes de despejo vm tendo como efeito o
amedrontamento e a despolitizao dos grupos atingidos.
Uma vez que no existe uma histria de tradio significativa de participao popular na poltica territorial do municpio, os setores empresariais principalmente industriais, que possuem canais de interlocuo
muito mais diretos com o poder pblico vm conseguindo demarcar na
regulao da cidade reservas de terra para novos empreendimentos.
A cidade j teve vrios Planos Diretores. Em 1964 foi elaborado um Plano Diretor, aprovado em 1966 (Lei Municipal no 1.438/66), complementado
pelo Cdigo de Obras (Lei Municipal no 1.437/66), e Cdigo de Zoneamento
(Lei Municipal no 1.541/68), com a delimitao de zonas de uso, cada uma
delas acompanhada de uma lista de atividades permitidas e com uma considervel Zona de Expanso Urbana.
Em 1971 foi aprovado o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado.
Tratou-se de um plano principalmente de diretrizes: para compatibilizar
o adensamento e a disponibilidade de servios pblicos e equipamentos
sociais; estmulo concentrao de atividades comerciais, de prestao
de servios, estmulos s atividades industriais, propostas de acessibilidade, melhoria dos acessos ferrovirio e rodovirio. Do ponto de vista dos
instrumentos urbansticos, o Plano Diretor reiterava as leis urbansticas
aprovadas at ento.
Em 1978 foi elaborado um novo Plano Diretor, no aprovado como lei
municipal. Tal plano, elaborado pela equipe do escritrio Jorge Wilheim,
reitera a opo por uma grande reserva de terras para a indstria, delimita
reas estritamente industriais ligadas ao transporte rodovirio, prope a
implementao de vias marginais ao longo do rio Sorocaba e implementa
reas estritamente residenciais (Prestes, 2001:263).
19

De acordo com os tcnicos da Secretaria de Habitao, Urbanismo e do

Meio Ambiente (SEHAU), em 1982 foi iniciado ainda um novo plano, que
no foi apresentado Cmara. A Lei Orgnica de 1990, que adequava a
legislao municipal Constituio, estabeleceu a necessidade de elaborao do Plano Diretor, e um Projeto de Lei de um novo plano foi entregue
Cmara Municipal em 1991. O PL ficou parado at 1995, quando foi feita
uma reviso transformando-o no PL n 167/95, que se dedicava principalmente ampliao dos corredores comerciais e de servios, projeto aprovado e conhecido como Lei dos Corredores Comerciais (Lei Municipal n
4.874/95), deixando de lado o nome e o conceito do Plano Diretor.

O Plano Diretor: um longo processo de elaborao

2 Em especial seus tcnicos, o arquiteto Joo Luiz
de Souza reas (Diretor de
Planejamento e Pesquisa
Urbana no momento de elaborao do Plano Diretor) e
o engenheiro Marco Antonio
Bengla Mestre (tcnico que
j trabalhou por muito tempo na Secretaria, inclusive
no processo de aprovao
de projetos), participaram
ativamente desse projeto.
3 Coordenadas pelos tcnicos da Secretaria de Edificaes e Urbanismo e os
tcnicos da consultoria, envolveram tambm a Empresa
de Desenvolvimento Urbano
e Social (URBES), empresa
mista que organiza e fiscaliza o transporte coletivo e
planeja e executa servios
e obras pblicas; e o Servio
Autnomo de gua e Esgoto
(SAAE), que uma autarquia
que estuda, projeta e executa
obras relativas a construo,
ampliao ou remodelao
dos sistemas pblicos de
abastecimento de gua, esgoto e drenagem.
4 As audincias foram regulamentadas pela Resoluo
SEURB/GS no 01, de 15 de
maro de 2001, que era
bastante detalhada: definia
o local preferencial para
a realizao da audincia;
a composio da mesa; as
inscries; quem participaria dos grupos de trabalho
prvios audincia, representantes do Poder Executivo e entidades sem fins
lucrativos, inscritas na Prefeitura, outras com sede no
municpio, promotores, entre
outros; o relato das audincias, gravadas e disponveis
para consulta; as inscries
para falas na audincia;
as despesas com o evento;
entre outras disposies.

20

O Plano Diretor no Executivo

Em 1999, por iniciativa do Prefeito, a Secretaria de Edificaes e Urbanismo (atual SEHAU)2 comeou a elaborar um novo Plano Diretor de Desenvolvimento Fsico Territorial. Para tal, com recursos do municpio contratou a empresa Ambiente Urbano Planejamento e Projetos, que esteve
envolvida com o processo de 1999 a 2004, com interrupes.
Inicialmente foi feito um trabalho de leitura da realidade do municpio.
Incluindo vasta cartografia digitalizada, essa leitura foi construda com
informaes j existentes, elaboradas continuamente desde a dcada de
1980, a partir de levantamentos construdos em planos anteriores. Nessa
etapa de construo do diagnstico houve reunies tcnicas3, mas no
reunies pblicas com a populao. A leitura foi consolidada no chamado
Relatrio de Caracterizao, entregue Prefeitura em junho de 1999,
junto com uma proposta de Projeto de Lei de Plano Diretor.
Desse trabalho foi feita uma apresentao em PowerPoint, levada para
discusso pelo Executivo em audincias pblicas (sempre s 9 horas da
manh) no Pao Municipal, entre maro e maio de 20014. Foram realizadas
cinco audincias pblicas temticas: Sistema Virio; Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo I; Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo II; Qualidade
Ambiental e Patrimnio Cultural; Habitao Popular, Saneamento e Drenagem. Cada audincia era precedida por duas reunies prvias com um
grupo restrito de atores do municpio.
Os instrumentos urbansticos propostos pelo Estatuto da Cidade no
foram objeto de discusso nas audincias. Embora o debate fosse j razoavelmente antigo, e vrios municpios j estivessem aplicando alguns dos
instrumentos de reforma urbana, o Estatuto ainda no estava regulamentado como lei federal. No existiu nesse momento, portanto, uma estratgia de aproximao com as propostas do Estatuto, de conhecimento de
suas diretrizes, de definio de funo social da cidade e da propriedade,
de utilizao de instrumentos urbansticos. Predominou a viso de Plano
Diretor como uma estratgia eminentemente focada em um zoneamento.
Por outro lado, a discusso versou com bastante intensidade sobre temas que interessam ao mercado imobilirio. Duas das audincias debate-

ram em pormenores a possibilidade de desmembramento de glebas, loteamento, aproveitamento de lotes e dimenses mnimas de lote (contedos
descritos nos temas Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo I e II). Esse
debate refletiu-se nas propostas do plano, definindo grande expanso da
rea urbana e favorecendo novos loteamentos, mesmo em uma realidade
com muitos lotes urbanos subutilizados.
Nas audincias, o PL foi discutido principalmente entre as secretarias de
governo e alguns conselhos5, alm de algumas associaes de bairro. No
houve participao ativa dos vereadores nesse processo. Os consultores comentaram que foi mais forte a participao da populao de classe mdia,
preocupada com o controle de verticalizao, de comrcio e bares, buscando a garantia de qualidade de vida. No houve a participao dos setores
populares nas discusses do plano, embora alguns vereadores dissessem
falar em nome da populao. As lideranas da cidade no identificavam
no instrumento uma possibilidade de melhoria de suas condies de vida e
predominava o desconhecimento sobre os objetivos e as finalidades de um
Plano Diretor por parte dos mais pobres.
Aps a concluso das audincias pblicas em maio de 2001, o Executivo
utilizou a minuta de lei que havia sido entregue pela consultoria para a elaborao de um Projeto de Lei que seria enviado Cmara dos Vereadores.
No entanto, em julho de 2001, a aprovao do Estatuto da Cidade provocou um redirecionamento na tramitao do plano. O Plano Diretor deveria
adequar-se s disposies do Estatuto da Cidade e, sob essa justificativa,
a discusso pblica foi interrompida de julho de 2001 a outubro de 2002.
Em agosto de 2002, o vereador Gabriel Bittencourt (PT) cobrou em sesso plenria na Cmara de Vereadores que o Executivo desse publicidade
ao PL. Em matria de jornal, argumentou:

5 Sorocaba comea a aprofundar novas diretrizes para

ordenar crescimento. Dirio
de Sorocaba, 15 de maro
de 2001.

(...) os loteamentos esto pipocando pela cidade, a demora em se discutir e aprovar

na Cmara o Plano Diretor acaba beneficiando os empreendimentos que no seriam
aprovados aps a vigncia do novo Plano Diretor e completa: no admissvel que,
por uma suposta adequao ao Estatuto da Cidade, o Plano Diretor fique meses a fio
dentro de uma gaveta, enquanto jogos especulativos ganham espao. (Fonte: Tribuna de Sorocaba, 28 de agosto de 2002).

Bittencourt procurou constituir uma comisso de vereadores para pressionar o prefeito para que entregasse o Projeto de Lei de Plano Diretor
Cmara, e, em setembro de 2002, entrou com um mandato de segurana
no Judicirio, acusando o Executivo de morosidade no processo de adaptao ao Estatuto da Cidade. Em resposta o Judicirio exigiu que o Executivo
disponibilizasse o PL6. A interveno judicial deu resultado: seis dias depois
o projeto foi encaminhado Cmara de Vereadores. Segundo o Executivo,
o contedo do Projeto de Lei j estava adequado s exigncias do Estatuto7.

6 Oficio do Poder Judicirio.

Oficio no 4.155/02 CAA,
Processo no 3.123/02, Sorocaba, 9 de outubro de 2002.
7 Para saber mais, veja as
matrias de jornal Tribuna de
Sorocaba desse perodo.

O Plano Diretor na Cmara de Vereadores

Aps a induo da entrega do PL ao Legislativo, o Plano Diretor tramitou
na Cmara entre outubro de 2002 e novembro de 2003. Foi formada uma
comisso de vereadores coordenada pelo relator do PL, o mesmo verea21

8 Os vereadores que pareceram ter se engajado mais

intensamente nas discusses
foram o vereador Gabriel
Bittencourt (PT), o vereador
Arn Pereira (PT) e a tcnica
Sheila, que trabalha no seu
Gabinete, e o vereador Yabiku
(PSDB).

9 Relatrio Final da Comisso

de Acompanhamento do
Trmite do Projeto do Plano
Diretor na Cmara Municipal,
dezembro de 2003.

22

dor Gabriel Bittencourt que havia cobrado judicialmente a entrega do PL

Cmara e que, naquele momento, articulava sua candidatura a prefeito
pelo PT, em oposio ao PSDB. Contando com a assessoria da empresa do
arquiteto Antonio Carlos Ribeiro Abibe por aproximadamente seis meses, a
Comisso acolheu e analisou as emendas propostas pelos vereadores ao PL
e discutiu o projeto final a ser votado8.
As discusses pblicas foram retomadas no segundo semestre de 2003,
em duas etapas: a primeira, em agosto, com seminrios temticos com especialistas, no teatro do Servio Social da Indstria SESI. Entre os temas
estavam o Plano Diretor e as interfaces regionais; a Participao da comunidade no Plano Diretor; Direito urbanstico e Plano Diretor; o papel do
Plano Diretor no futuro da cidade; objetivos do Plano Diretor; e o crescimento urbano e seu planejamento. Essa iniciativa indica um esforo de capacitao sobre o tema do planejamento territorial por parte do Legislativo.
De setembro a novembro de 2003 foram realizadas audincias pblicas
na Cmara dos Vereadores, tambm sempre s 19 horas. Em duas delas o Plano Diretor foi discutido em sua totalidade e a populao podia encaminhar
suas propostas, embora a metodologia disponibilizada no facilitasse a explicitao de conflitos e a pactuao de solues. As demais foram realizadas com pautas especficas, do mesmo modo com a possibilidade de encaminhamento de propostas: uso do solo e zoneamento; sistema de circulao e
transporte; meio ambiente e preservao; grandes equipamentos urbanos;
ndices e coeficientes urbansticos; e implementao do plano. A ltima das
audincias pblicas debateu o relatrio final a ser encaminhado votao
em plenria. O pblico das audincias manteve-se entre 30 e 40 pessoas9.
Entre agosto e novembro de 2003 foram apresentadas 135 emendas
pelos vereadores na Cmara dos Vereadores. A maior parte delas corresponde a mudanas de usos e de zoneamento. As diretrizes e instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade foram pouco abordados, havendo
at retirada de uma emenda que estabelecia a transferncia de potencial
construtivo, regulamentando as regies e as condies para a sua aplicao. A maioria das emendas relativas adequao do Plano Diretor ao
Estatuto da Cidade foi feita pelo vereador Gabriel Bittencourt (PT) ou pela
comisso que coordenou o processo na Cmara foram vistas com bons
olhos, embora no tenham aparecido no Projeto final a ser votado.
Aps a discusso pblica e a apresentao das 135 emendas, o PL voltou para tramitao interna na Cmara, perodo em que no ocorreram
discusses pblicas. Em julho de 2004, ano de eleies municipais, o Projeto foi aprovado, com a incluso de 61 emendas propostas pela Cmara, que
propunham alteraes pontuais e no significavam alteraes estrutrais na
proposta original. Das 32 emendas relativas ao Zoneamento, todas foram
aprovadas 15 delas demandando reclassificao no zoneamento proposto e as 17 restantes propondo alteraes no permetro de zonas.

Contedo do Plano Diretor aprovado

O Plano Diretor relativamente sucinto e de linguagem acessvel, porm o seu grau de autoaplicabilidade10 baixo sob vrios aspectos. Muitos dos instrumentos urbansticos necessitam de legislao complementar,
pois esto apenas citados no Plano Diretor. Por outro lado, o Plano Diretor
possui um novo zoneamento este sim autoaplicvel, e que entrou em
vigor imediatamente aps a sua promulgao que possibilitou a abertura
de novos parcelamentos em reas rurais, expandindo consideravelmente a
zona urbana. Convm lembrar que no havia necessidade aparente para
essa expanso, dada a existncia de inmeros imveis e terrenos no utilizados ou subutilizados dentro da rea urbana. Sobre a definio da funo
social da propriedade, o Plano Diretor dispe:
Art. 2. As principais funes sociais do ordenamento do desenvolvimento urbano
de Sorocaba so:
I Viabilizar a oferta de infra-estrutura e equipamentos coletivos sua populao e
aos agentes econmicos instalados e atuantes no Municpio;
II Criar condies adequadas instalao de novos empreendimentos econmicos,
garantindo o desenvolvimento do Municpio enquanto plo regional de comrcio,
servios e produo industrial;
III Garantir a qualidade ambiental e paisagstica, protegendo os recursos naturais.
[...]
Art. 4. Para que a propriedade imobiliria urbana cumpra sua funo social, dever
atender aos seguintes requisitos:
I Ser utilizada como suporte de atividades ou usos de interesse urbano, que incluem
habitao, comrcio, prestao de servios e produo industrial com processos no
poluentes, bem como a manuteno de espaos cobertos por vegetao, para fins de
lazer ao ar livre e proteo de recursos naturais;
II Ter uso e intensidade de aproveitamento compatveis com:
a) A capacidade de atendimento dos equipamentos pblicos de infra-estrutura e comunitrios;
b) A manuteno e melhoria da qualidade ambiental; e
c) A segurana e o conforto dos proprietrios ou usurios das propriedades vizinhas
e atividades nelas exercidas.

10 A necessria autoaplicabilidade dos instrumentos

urbansticos um tema que
tem sido muito debatido
entre os planejadores e demais envolvidos no processo
de elaborao de planos
diretores, que defendem que
o plano deve conter todas
as informaes necessrias
para que a utilizao de
seus instrumentos possa
acontecer logo aps sua
aprovao. Caso no haja o
desenvolvimento necessrio
no plano, ele no se torna
aplicvel, ou seja, exige que
sejam elaboradas outras leis
complementares para que
seus instrumentos possam
ser utilizados, e, nesse caso,
torna-se um plano com boas
intenes, mas que pouco
direciona as aes para sua
implementao.

Podemos inferir que os objetivos e as diretrizes do plano referemse principalmente s condicionantes fsico-territoriais das atividades no
territrio, no havendo diretrizes relativas ao tema da incluso social e
habitao, como acesso terra, regularizao fundiria, direito moradia; tampouco diretrizes relativas recuperao da valorizao fundiria
justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao ou recuperao
da valorizao obtida a partir de obras de urbanizao , temticas que,
alis, pouco haviam aparecido nos debates, e igualmente no se refletem
na definio dos instrumentos urbansticos ou na poltica de zoneamento
desenhada pelo Plano Diretor. A prpria Comisso de Direitos Humanos da
OAB/SP apontou essa lacuna no plano.
Enfim, o Plano Diretor de Sorocaba no define as reas e seus usos em acordo com
sua funo social; no define sequer o que seja funo social da propriedade em lugar
algum do Municpio. Sem essas definies, as populaes locais sempre estaro sujeitas
a despejos violadores de seus direitos. Os interesses imobilirios especulativos e o sempre
discricionrio interesse pblico da Administrao estaro sempre vontade para promover o desenvolvimento. [...] Dessa maneira, realizar o Direito Moradia Digna para as
populaes necessitadas um sonho fora do horizonte de possibilidades do Plano Diretor

23

de Sorocaba. (Formulrio de indicao Violador do Direito Moradia. Cohre Prmio

Direito Moradia 2005.)

O Plano Diretor assume a estratgia de deixar para aes posteriores

uma srie de definies: planos de habitao e delimitao de ZEIS (prazo
de 24 meses); delimitao de permetros de Patrimnio Cultural Edificado
e reas de Interesse Paisagstico e Ambiental (sem prazo); planos relativos
ao Sistema Virio e de Transporte Coletivo (prazo de 24 meses); reviso e
complementao do Plano de Macrodrenagem vigente (sem prazo). At
dezembro de 2006, tais planos no haviam sido iniciados.
A presso por abertura de novos parcelamentos, que j havia sido explicitada durante os debates, reflete-se no texto final do Plano Diretor no
aumento considervel do permetro urbano. Mesmo em uma realidade de
abundncia de lotes e glebas desocupados dentro do permetro urbano, o
Plano Diretor significou uma grande expanso da rea urbana ou de expanso urbana, segundo mostra a tabela a seguir:
Tabela 2. Alteraes dos permetros urbanos
Anterior

Km2

Atual [2004]

Km2

rea rural

222,86

48,87

rea rural

80,24

17,60

rea urbana

203,12

44,54

rea urbana

324,56

71,17

rea industrial

30,02

6,58

rea industrial

51,20

11,23

rea total do municpio

456,00

100,00

rea total do municpio 456,00

100,00

Fonte: Apresentao em PowerPoint do Plano Diretor. Prefeitura Municipal e Sorocaba, 2004.

A deciso pela ampliao da rea urbana teve opositores durante o

processo. Uma proposta de janeiro de 2001, do Conselho Municipal de
Agricultura e Abastecimento de Sorocaba, constatava que a zona de
expanso urbana ento vigente no havia sido urbanizada, e propunha a
volta dessa zona categoria rural.
A presso pela abertura de parcelamentos residenciais expressa-se tambm na possibilidade de instalao de parcelamentos para
fins residenciais em reas antes estritamente industriais ainda que
a rea total reservada para uso industrial tenha tambm aumentado
(DMATIELLI e COELHO, 2003). O Plano Diretor no exige contrapartidas especficas em casos de aberturas de novos parcelamentos do solo.
No que diz respeito zona urbana, o Plano Diretor estabelece um novo
zoneamento para a cidade, fixando os parmetros para o uso e a ocupao
em cada zona. Estabelece nove zonas urbanas, a Zona Central, Zona Predominantemente Institucional, Zonas Residenciais 1, 2 e 3, Zona Industrial,
Zona de Atividades Especiais, Zona de Chcaras Urbanas, e Zona de Conservao Ambiental. Trata-se de um zoneamento tradicional, que divide o
territrio em zonas, permitindo ou vetando determinados usos (ver mapa
Zoneamento no caderno de mapas dessa publiao).
.
24

O Plano Diretor menciona a possibilidade de delimitao de reas de

Especial Interesse Social em lei especfica, com objetivos de regularizao
fundiria e com vistas a promover a edificao de habitao de baixo
custo (art. 39, II). No entanto, no as delimita nem estabelece prazos para
isso. Os tcnicos da Prefeitura apontam a necessidade de um levantamento
e de um plano de habitao para a implementao das AEIS; os consultores
revelaram-se sensveis a essa questo e comentaram que em diversas reunies a populao cobrou solues habitacionais da Prefeitura. Afirmaram
ter sugerido, na proposta de PL, que fosse feito um Plano de Habitao em
180 dias, prazo que foi alargado para dois anos no texto final11.

11 O Plano Diretor de 2004

e o prazo para elaborao do
Plano de Habitao era julho
de 2006. At dezembro de
2006, quando esse texto foi
revisto, no havia sido iniciada a elaborao do Plano de
Habitao.

Instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade

O Plano Diretor no avana na implementao de instrumentos de
maior interferncia no mercado de terras, como, por exemplo, o Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsria ou o IPTU Progressivo no
Tempo. Sobre esse tpico, a Comisso da OAB/SP, comenta:
Do ponto de vista do contedo, o Plano Diretor foi ainda mais falho, na medida em
que prevaleceu a tese do Executivo de que o dispositivo legal deveria tratar apenas
dos aspectos fsico-territoriais da cidade, devendo as questes sociais e econmicas
serem relegadas para o mbito da regulamentao legal e administrativa. Porm,
para que ningum pudesse acusar de inconstitucional ou ilegal o projeto de lei apresentado pelo Executivo, foram reproduzidos, no seu texto, todos os instrumentos da
Poltica Urbana do Estatuto da Cidade, mas com a mesma generalidade da Lei Federal.
Ora, essa ausncia de especificao das reas de conflito, daquelas de maior carncia
ou das de risco (dentre outros temas), vai levar a que haja uma srie de instrumentos
urbansticos previstos, mas que no podem ser efetivamente implementados, eis que
a regulamentao posterior no ter a mesma legitimidade capaz de autorizar a Administrao a atuar no uso dos interventivos dispositivos do Estatuto.
Assim, (por exemplo) sempre que a Administrao pretender implementar um dispositivo como o IPTU Progressivo, o particular afetado poder alegar que a comunidade
local no entendeu, no Plano Diretor, que a regio onde encontra sua propriedade
possa eventualmente ser um foco de reteno especulativa da propriedade e, portanto, objeto da obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
(e, conseqentemente, do IPTU Progressivo). (Formulrio de indicao Violador do
Direito Moradia. Cohre Prmio Direito Moradia 2005).

De fato, com relao a alguns instrumentos, o Plano Diretor limita-se

a reproduzir o texto do Estatuto da Cidade. Tal redao justificada pelos
tcnicos entrevistados como uma resposta s exigncias do Estatuto, em
um momento em que no havia amadurecido o significado dos instrumentos e as formas para sua utilizao nas discusses. Com relao subutilizao de imveis, o Plano Diretor define parmetros:
Art. 29. [...] 3. Consideram-se subutilizados todos os imveis cujos coeficientes de
aproveitamento estejam igual ou abaixo de 30% (trinta por cento) dos coeficientes
definidos para as zonas de usos, na qual esto inseridos, excludos os imveis destinados a usos que no necessitem de rea edificada.

Esses parmetros so aplicveis em toda a Zona Urbana, que corresponde a cerca de 71,17% do territrio. Isso inclui regies como, por exemplo,
a Zona de Chcaras, que em tese no deveria ser adensada. Tampouco

25

foram feitos esforos para o encaminhamento de uma lei especfica para

a aplicao desses instrumentos e, de fato, at dezembro de 2006 essa lei
especfica no havia sido encaminhada no municpio. O prprio Executivo
interpreta que, como no h lei especfica, os ndices no tm validade.
Com relao s Operaes Urbanas Consorciadas, na forma como aparece na lei, o instrumento rene diversas finalidades: conservao ambiental, preservao do patrimnio natural, histrico e cultural, regularizao
fundiria, intervenes urbansticas. A aplicao do instrumento depende
de regulamentao por lei especfica e o plano no estabelece prazos para
seu encaminhamento.
O Plano Diretor delimita alguns permetros precisos onde as Operaes
Urbanas Consorciadas podero ocorrer por exemplo, o interior da zona
central, um quarteiro histrico, o entorno do aeroporto, reas de vrzea
e de interesse ambiental , mas no define o carter da interveno almejada para cada um desses permetros. Tais permetros parecem refletir
acertos polticos, pois algumas das reas delimitadas como de operaes
urbanas foram solicitadas por emendas.
O desenho das operaes urbanas no plano aponta para sentidos diversos: por um lado indica perspectivas de requalificao urbana de reas
determinadas; por outro, o carter vago do instrumento no indica compromissos especficos com tais projetos. Tambm abre-se espao para que,
atravs do instrumento, futuras mudanas pontuais e at mesmo casusticas venham a ocorrer.
A nica exceo a esse carter vago e ambguo a operao urbana delimitada no permetro da Zona Central, bastante detalhada e autoaplicvel.
O projeto proposto de galerias possui parmetros precisos para o projeto,
como recuos, ps-direitos etc.
O zoneamento proposto de carter tradicional, o Plano Diretor no
estabelece coeficientes de aproveitamento bsicos e mximos, e remete
uma eventual aplicao da Outorga Onerosa do Direito de Construir a uma
lei especfica e apenas nos permetros de operaes urbanas.
12 Nessa investigao, encontramos tambm a entrada de Representao para
propositura de Ao Direta
de Inconstitucionalidade em
Face da Medida Provisria no
2.220, de 04/09/01, elaborada
pela Prefeitura Municipal de
Sorocaba (Processo PGR no
1.00.000.011707/2002-66).
Essa ao j mostra a posio da Prefeitura perante a
irregularidade da terra e da
moradia
13 Fonte: Promotoria de
Justia Cvel de Sorocaba
Ncleo de Defesa de Direitos Difusos e Coletivos.
Procedimento Administrativo
no 011/01 HU. Ofcio no
1.371/03 4 o P. J., 1 o de
dezembro de 2003.

26

Embates no Ministrio Pblico

interessante mostrar que, alm dos tensionamentos relativos ao Plano
Diretor envolvendo o Executivo, o Legislativo e o Judicirio, o plano foi
tambm objeto de embates dentro do Ministrio Pblico12.
Em 2003, durante a tramitao do Plano Diretor no Legislativo, o Promotor de Justia do Ncleo de Defesa de Direitos Difusos e Coletivos da
Comarca de Sorocaba-SP, Dr. Jorge Alberto de Oliveira Marum, enviou um
ofcio ao Presidente da Cmara Municipal de Sorocaba recomendando que
se adequasse o Projeto de Lei do Plano Diretor s disposies da Constituio e do Estatuto da Cidade13: a delimitao das reas sujeitas aplicao
dos instrumentos do Estatuto da Cidade; a garantia da gesto democrtica
no controle das Operaes Urbanas (OUs), no deixando todas as definies
para o municpio; a definio de todos (e no apenas alguns) permetros
de OUs; que seja garantido o sistema de gesto e acompanhamento por

parte da populao, no apenas a indicao de audincias pblicas; que

seja feito o mapeamento das reas ocupadas de forma clandestina para
que sejam marcadas ZEIS e estabelecidas regras de controle ambiental,
definio de passivos ambientais e retirada de populao de reas de risco
e APPs. Em suma: o promotor recomendava a autoaplicabilidade e a gesto
democrtica do Plano, revelando que as diretrizes do Estatuto da Cidade
ainda no haviam sido incorporadas antes dessa recomendao (isso antes
mesmo de o Plano Diretor ter sido aprovado, em 2003).
Tal ofcio ficou sem resposta da Cmara de Vereadores. Aps a aprovao do Plano Diretor, em 10 de fevereiro de 2005 (ou seja, um ano e
dois meses depois do ofcio anterior), o mesmo Promotor de Justia Jorge
Alberto de Oliveira Marum apresentou em procedimento interno ao Ministrio Pblico, ao seu superior, o Procurador de Justia do Estado de So
Paulo, Dr. Oswaldo Luis Palu, uma proposta de Ao Direta de Inconstitucionalidade com base no no-cumprimento, no Plano Diretor, de todas as
recomendaes anteriormente feitas14.
A resposta do Procurador de Justia do Estado de So Paulo, em documento de 30 de maio de 2005, determinou o arquivamento do processo alegando
no existir inconstitucionalidade no Plano. O Procurador argumentava que
a indicao do Plano Diretor, de regulamentao de diversos instrumentos
mediante futuras leis especficas, no feria os preceitos constitucionais.
Alm disso, com relao a um dos itens colocados pelo promotor, o procurador questionava a forma jurdica proposta: no uma ao de inconstitucionalidade, mas sim uma Ao Civil Pblica15. Dessa forma, foi abortada a
ao de inconstitucionalidade antes mesmo de deixar o Ministrio Pblico.
Em 4 de abril de 2005 (ou seja, um ano e meio depois do encaminhamento original), a Cmara dos Vereadores encaminhou resposta s recomendaes feitas pelo Promotor, reiterando as posies adotadas pelo
Plano Diretor e afirmando que as recomendaes feitas pelo promotor j
estavam atendidas no plano.
As recomendaes e os questionamentos acima so interessantes para
analisarmos a implementao do Estatuto da Cidade. Embora tenha definido um contedo mnimo do Plano Diretor, que visa aplicao de seus
instrumentos, esse contedo mnimo no garante que estes sejam necessariamente autoaplicveis aps a aprovao do Plano Diretor. Sua aplicao
ainda pode ser remetida para leis especficas sua descrio na lei, por
mais que seja delimitada, que tenha parmetros precisos, se existirem as
leis especficas esses parmetros tm pouca valia.
Alm disso, podemos verificar que o Ministrio Pblico pode ter interpretaes diferentes sobre a forma de aplicao do Estatuto. importante
que o Ministrio Pblico realize debates e construa recomendaes internas e externalizveis para os municpios, processo que vem sendo construdo e que deve permanecer durante a etapa de implementao dos planos.

14 Fonte: Promotoria de
Justia Cvel de Sorocaba
Ncleo de Defesa de Direitos
Difusos e Coletivos. Procedimento Administrativo no
011/01 HU Ofcio no 080/05
4 a P. J., 10 de fevereiro
de 2005.

15 Fonte: Ministrio Pblico

do Estado de So Paulo. Protocolo no 019.779/05 MP.

27

16 A Conferncia Municipal das Cidades tirou um

documento pedindo a sua
implantao, com funes
deliberativas e associado a
um fundo. Ver Resultado da
2 Conferncia Nacional das
Cidades etapa Municipal
Sorocaba. Propostas do
grupo de trabalho Participao e Controle Social
(ordenadas conforme o grau
de importncia reconhecido
pelo grupo).

A proposta de gesto democrtica e seus instrumentos

O Plano Diretor no prev um sistema para a sua gesto democrtica. H
tambm a indicao do Conselho Municipal de Planejamento (COMUPLAN)
e da Prefeitura como responsveis pelo controle executivo da aplicao dos
dispositivos institudos pelo plano, bem como suas alteraes, modificaes
e acrscimos de novos instrumentos e dispositivos de ordenao urbanstica
do territrio (art. 68). O artigo citado serviu como argumentao diante das
recomendaes e questionamentos do Ministrio Pblico sobre a inexistncia de instrumentos de gesto democrtica. Apesar da indicao do Conselho como instrumento de gesto, no encontramos a lei de criao desse
Conselho, tampouco temos informaes sobre sua composio. Alm disso,
os tcnicos da Prefeitura comentaram que o Conselho no tem se reunido.
O carter vago, como os instrumentos de gesto democrtica que constam do Plano Diretor, contraria um desejo da populao que se expressou
no processo da Conferncia Municipal da Cidade de Sorocaba, em 2005,
em cujos documentos finais a prioridade nmero um a constituio de
Conselhos16.

Lies aprendidas
A Cmara Municipal, o Judicirio e o Ministrio Pblico so instncias de disputa muitas vezes pensamos que o Executivo municipal
a nica instncia do poder pblico que pode interferir no Plano Diretor.
A experincia de Sorocaba mostra que o perodo de discusso do Plano
Diretor na Cmara Municipal pode ser um momento importante de aperfeioamento do plano, de aumento da capilaridade da discusso pblica e
de repactuao de elementos que eventualmente no tenham sido trabalhados no Executivo. Da mesma forma, o Ministrio Pblico e o Judicirio
podem ser instrumentos importantes de reivindicao ou de denncia de
aspectos do contedo ou do processo de construo do plano. Todos estes
so espaos polticos que podem interferir em processos e no desenho final
dos Planos Diretores.
A autoaplicabilidade do Plano Diretor o ideal que o Plano Diretor tenha uma efetiva autoaplicabilidade, ou seja, que possa ser colocado
em prtica assim que aprovado pela Cmara Municipal. Isso nem sempre
possvel, e comum que Planos Diretores remetam a regulamentaes
posteriores que garantiro a aplicabilidade de alguns instrumentos. importante que os envolvidos no processo tenham conscincia das razes que
existem por trs desse tipo de estratgia. Muitas vezes no tecnicamente
possvel avanar em algumas discusses. Outras vezes, um plano que remete a uma srie de outras leis est apenas adiando o enfrentamento de
conflitos e isso no positivo, pois o Plano Diretor deve ser visto como
uma oportunidade de encaminhar conflitos e pactuar solues. No caso
de Sorocaba, o Plano Diretor autoaplicvel com relao ao Zoneamento,
permisso de loteamentos urbanos em reas antes demarcadas como
rurais, que so tpicos de claro interesse do mercado imobilirio. Por outro
28

lado, ele no autoaplicvel com relao aos instrumentos que podem

levar ao cumprimento da funo social da cidade e da propriedade, como o
Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios, o IPTU Progressivo no
Tempo, e principalmente Zonas Especiais de Interesse Social. Este permanece um desafio para o municpio, e essa assimetria no grau de autoaplicabilidade dos diversos aspectos do Plano Diretor reflete as desigualdades
de poder existentes na sociedade.
necessrio capacitar e propiciar espaos de participao democrtica no caso de Sorocaba, o Plano Diretor foi iniciado antes da promulgao do Estatuto da Cidade e da criao do Conselho Nacional das
Cidades. Nos dias atuais, um processo como este estaria em contradio
com o Estatuto da Cidade, pois a participao da populao iniciou-se
quando o Plano Diretor j estava em seu estgio propositivo. O processo
tambm estaria em contradio com a Resoluo no 25 do Conselho Nacional das Cidades, pois esta estabelece que a coordenao do processo do
Plano Diretor deve ser compartilhada com a sociedade civil. Mesmo tendo
disposio ins-trumentos urbansticos potentes, necessrio instaurar
no municpio um campo de disputa e legitimao desses instrumentos,
mobilizar a populao, capacit-la. Em Sorocaba, os conflitos ficaram circunscritos s esferas legislativa e jurdica, com pouca aderncia em setores
sociais mais populares. Possivelmente, se houvessem bases sociais mais expressivas pressionando pela implementao do Estatuto da Cidade, o desfecho do conflito em torno da inconstitucionalidade do Plano Diretor teria
sido diferente.
Ateno ao calendrio poltico e eleitoral uma hiptese que o Plano
Diretor de Sorocaba traz que um Plano Diretor aprovado minutos antes
do recesso pr-eleio municipal necessariamente est atrelado a questes
eleitorais. No que em outros momentos essas questes no apaream,
mas certamente o momento de eleies acentua essas questes17. No entanto, sabe-se que um Plano Diretor tem um processo de construo que
naturalmente evidencia conflitos, promove debates e pactua decises. Processos assim podem acirrar disputas e dividir platias.
O Estatuto da Cidade no estabelece um contedo mnimo que trabalhe visando autoaplicao de instrumentos que sejam efetivos no
combate excluso social os embates jurdicos em frente definio
dos instrumentos de poltica urbana no Plano Diretor de Sorocaba exemplificam a diversidade de possveis interpretaes do Estatuto da Cidade,
anunciando dificuldades futuras a serem enfrentadas pelos atores sociais
envolvidos com a reforma urbana na arena judiciria. Para a militncia em
prol da democratizao das cidades importante um bom conhecimento
da legislao e de resultados de processos semelhantes que j tenham sido
encaminhados pela Justia, capacitando-se para enfrentar posicionamentos mais conservadores.

17 Uma das conseqncias

dos embates polticos em
Sorocaba diante da necessidade da aprovao do Plano
Diretor na poca eleitoral
foi a aprovao de diversas
emendas ao Plano, como o
caso das Operaes Urbanas,
sem que este tivesse definido
claramente o objetivo e o
significado desse instrumento, tornando os permetros
pouco aplicveis.

29

Referncias bibliogrficas
DMATIELI, Carlos Augusto e COELHO, Silvia Helena Stecca. A viso do setor
agropecurio sobre a nova proposta de Plano Diretor para Sorocaba. In:
Plano Diretor o crescimento ordenado da cidade, Revista Rumos, Sorocaba,
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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. Censos de 1991,
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LEITE, Daniel de Jesus. O Desenvolvimento Industrial e o Plano Diretor Municipal. In: Plano Diretor o crescimento ordenado da cidade, Revista Rumos,
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Bittencourt.
NANIAS, Amaralis Tudella. O fenmeno da favelizao em Sorocaba. Dissertao (Mestrado em Servio Social), Pontifcia Universidade Catlica de So
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PRESTES, Lucinda F. Sorocaba, o tempo e o espao sculos XVIII-XX. Tese (Doutorado), Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo,
So Paulo, 2001.
Relatrio Plano Diretor em discusso o futuro da nossa cidade. Relatrio
da Comisso de Acompanhamento do Trmite do Projeto do Plano Diretor
na Cmara Municipal. Relatrio Final. Elaborado pela Cmara de Vereadores
como resultado das discusses do Plano na Cmara, por intermdio do vereador Gabriel Bittencourt (PT) e do arquiteto Antonio Abibe.
SEADE. Sumrio de dados socioeconmicos 1995 Sorocaba. Retirado do site
www.seade.gov.br em setembro de 2005. Tabulado pelo Instituto Plis.

Ofcios jurdicos
PODER JUDICIRIO. Juzo de Direito da Quarta Vara Cvel da Comarca de Sorocaba/SP. Ofcio no 4.155/2002 CAA. Processo no 3.123/2002.
PROMOTORIA DE JUSTIA CVEL DE SOROCABA Ncleo de Defesa dos Direitos
Difusos e Coletivos. Procedimento Administrativo no 011/2001 HU. Ofcio
no 1.371/2003 4a P. J., 1o de dezembro de 2003, e Ofcio no 080/2005 4a P.
J., 10 de fevereiro de 2005.
MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO. Protocolo no 019.779/2005
MP.
SECRETARIA DOS NEGCIOS JURDICOS Procuradoria Jurdica. Ofcio no
000327. Protocolo no 019.779/05 (PA no 6.670/2001), 18 de abril de 2005.

Entrevistas realizadas
Cido Lima, liderana do movimento de luta por moradia de Sorocaba, atual
Central dos Movimentos Populares, e Josu, liderana de outro movimento de
luta por moradia e ligado ao movimento do hip-hop; Vereador Arno Pereira,
atual Vice-Presidente da Cmara Municipal de Sorocaba, do Partido dos Trabalhadores PT, e a tcnica e assessora de seu gabinete, Sheila Valentim Lopes;
Vereadora Tnia Bacelli e tcnicos de seu gabinete; Ex-vereador Gabriel Bittencourt (PT), que presidia a Comisso de Discusso do Plano Diretor na Cmara
dos Vereadores no momento de sua aprovao; Arquiteto e empresrio Antonio
Carlos Abibe, tcnico da empresa contratada para preparar e apoiar as discusses na Cmara dos Vereadores; Advogado Csar Tavares, Membro da Comisso
de Direitos Humanos da Subseo Sorocaba da OAB/SP; Promotor de Habitao
e Urbanismo da Comarca de Sorocaba, Sr. Dr. Jorge Alberto de Oliveira Marum;
Arquitetos da empresa Ambiente Urbano Planejamento e Projetos S/C Ltda.,
a arquiteta Eliane Guedes, coordenadora geral do Plano Diretor e o arquiteto
Marcelo Antoniazzi, coordenador executivo; Tcnicos da Secretaria de Habitao, Urbanismo e do Meio Ambiente SEHAU (no momento da elaborao do
Plano Diretor era chamada de Secretaria de Edificaes e Urbanismo) Secretrio Jos Dias Batista Ferrari, arquiteto Joo Luiz de Souza reas (Diretor de
Planejamento e Pesquisa Urbana no momento de elaborao do Plano Diretor)
e engenheiro Marco Antonio Bengla Mestre.

31

A elaborao do Plano Diretor em uma

cidade histrica: a experincia de Mariana,
Plano Diretor
Minas Gerais
Municpio de Mariana - MG

Lei Complementar n 016, de 02 de janeiro de 2004

Renato
Cymbalista

Arquiteto urbanista, mestre e doutor pela FAU-USP,

coordenador do Ncleo de
Urbanismo do Instituto
Plis (2003-2008) e professor da Faculdade de Arquitetura Escola da Cidade
e da Universidade So Judas Tadeu.

Patrcia de
Menezes Cardoso

Estado de Minas Gerais

Belo Horizonte
Mariana

N
Mariana faz parte da microrregio de Ouro Preto, Estado de Minas
Gerais, distando 112 quilmetros de Belo Horizonte e 12 quilmetros de
Asd asadad
asd um
ada dasdasdasdasd
adasd sdada
dasdsad
dsad sade 25
Ouro Preto.
Possui
extenso territrio
dividido
emdasdas
10 distritos
2 asd asd sadasdasdsa dsd
as
dsadasdasdas
ads
da
sd
asdasdas
dad
sa
ddsd
asdad
subdistritos, ocupando uma rea de 1.197 km .
asdsdad asd sadasdsdas dsa dsa dsa d sad asdsadasd as dsadasdas sad asdasd
A formao histrica de Mariana remonta ao perodo de explorao
asdasdas dasd sadasdasd dsadasd sdasdsad asdasdsadsa dsdasdsa dsdasdas
aurfera
sculo XVIII,
quando
a sad
regio
o plo
mais dasdasdinmico e
dasdasdasno
dsadsadasd
asdasdsad
sdasd
sa dtornou-se
asdasd asd as
dasdsadas
urbanizado
da Amrica
Foi a capital
da capitania
So Paulo
dasd
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asdsadsa portuguesa.
sadsadasd asdasdasd
asdasdasd
asdasdsaddeasdasd
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sadasdasdas
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Ouro, criada
1709,deas
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sdas
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sadas
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sdasd
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asd
sad
asdasdasdasd
as
nia das Minas Gerais a ser elevado categoria de cidade em 1745. impordas d ss d as dasdasdsad asdasdasd sad as d asdasdasd.
tante centro para a Igreja Catlica desde o sculo XVIII, e o ncleo histrico
da cidade at hoje marcado pela forte presena de edifcios religiosos.
Mariana perdeu importncia do ponto de vista administrativo em 1823,
quando a vizinha Ouro Preto foi elevada condio de capital das Minas
Gerais, o que concentrou grande parte da oferta de comrcio e servios da
regio, de certa forma obscurecendo Mariana, situada a apenas 12 quilmetros da nova capital.

Advogada formada pela

PUC-SP, mestranda em
Direito Urbanstico Ambiental na mesma faculdade e membro do Conselho
Nacional das Cidades.
Trabalha desde 2007 na
Coordenao-Geral de Regularizao Fundiria da
Secretaria do Patrimnio
da Unio do Ministrio do
Planejamento. Trabalhou
no Ncleo do Direito Cidade do Instituto Plis.

33

1 Diagnstico Socioeconmico. Prefeitura Municipal

de Mariana. 2a verso, 2003,
p. 13.

2 Idem, p. 15.

3 Idem, p. 29.

4 Idem, p. 24.

34

A extrao aurfera entrou em decadncia j no sculo XVIII, e em sua

substituio foram desenvolvidas atividades de menor importncia econmica, como a lavoura, manufaturas e a pecuria. A implantao da Estrada de Ferro Central do Brasil em 1914, ligando a cidade a Ouro Preto,
e a instalao da luz eltrica em 1918 repercutiram na economia local e
provocaram algum crescimento do centro urbano. Atividades econmicas
que permaneceram relevantes foram a extrao do ouro de aluvio, as
indstrias de transformao, manufatureira e fabril e o beneficiamento
das culturas agrcolas1.
Em meados de 1970 instalaram-se empresas para extrao do minrio de ferro, entre as quais a Samarco e a Samitre e, na dcada de 1980,
a Companhia Vale do Rio Doce2. A atividade mineradora tambm opera
com outros produtos: no municpio encontram-se jazidas de bauxita, ferro,
mangans, ouro e quartzito3. A minerao de ferro concentra-se na regio
noroeste, nos distritos de Santa Rita Duro e Bento Rodrigues; a extrao
de esteatita ou pedra-sabo localiza-se na regio sudeste, em Cachoeira
do Brumado e Furquim; a de bauxita, tambm na regio sudeste, em Padre Viegas. Outras atividades relevantes so o artesanato, concentrado em
Cachoeira do Brumado; a agropecuria, nos distritos de Cludio Manoel e
Furquim; e o turismo.
A populao de Mariana, segundo o Censo de 2000, era de 46.710 habitantes, e o municpio vem, desde a dcada de 1980, apresentando taxas de
crescimento superiores s da mdia no estado. Em 2000, 83% da populao
do municpio concentrava-se nas reas urbanas, mas os dados dos dois ltimos censos mostram que o esvaziamento populacional nas reas rurais, forte
nas dcadas de 1970 e 1980, vem diminuindo. A concentrao da populao
urbana est no distrito-sede de Mariana, registrando 30.741 habitantes.
O crescimento da atividade mineradora no municpio fez com que assumisse posio de maior centralidade econmica na regio nos ltimos
anos. O PIB de Mariana passou de 19,3% do total da microrregio de Ouro
Preto em 1985 para 28,7% do total em 1996. Nesse perodo, seu PIB cresceu a taxas maiores do que a mdia do Estado de Minas Gerais. O PIB per
capita de Mariana, que em 1996 era de R$ 5.524,76, passa a R$ 9.845,00
em 2002, segundo o IBGE4.
Embora esteja crescendo em importncia na regio, Mariana permanece perifrica em muitos sentidos com relao principal centralidade regional, Ouro Preto. Muitos arquitetos e engenheiros atuantes na cidade
moram em Ouro Preto, assim como os docentes da Universidade Federal de
Ouro Preto (UFOP) campus de Mariana. Com relao ao potencial existente na cidade s atividades tursticas, o turista-padro pernoita em Ouro
Preto e vai a Mariana apenas para passar o dia, causando um esvaziamento
da rede hoteleira e dos restaurantes. At poucos anos atrs, o IPHAN no
possua um funcionrio alocado em Mariana a poltica para o municpio
era coordenada de Ouro Preto.
Segundo o censo IBGE de 2000, a populao economicamente ativa do
municpio era de 21.136 pessoas, 3.713 das quais desocupadas e 17.423

ocupadas, registrando uma taxa de desemprego nesse perodo bastante

alta, de 17,6%5. A estrutura de emprego por atividade revela que a indstria extrativa foi a atividade que mais empregou em 1998, com 23,5% do
total, seguido da educao (22,8%) e comrcio (22,2%).
Do ponto de vista da distribuio das oportunidades e atividades econmicas no territrio, o municpio apresenta grandes desigualdades: o
distrito-sede, rea mais consolidada e que engloba a rea efetivamente
urbanizada do municpio, e o distrito de Passagem de Mariana, praticamente conurbado com o municpio vizinho de Ouro Preto, acomodam a
populao de maior renda. A populao dos demais distritos tem renda
bem mais baixa, conforme mostra a tabela a seguir:

5 Fonte: Censo IBGE 2000.

Tabela 1. Domiclios particulares permanentes, por classes de rendimento nominal mensal

da pessoa responsvel pelo domiclio (%) Municpio de Mariana, seus Distritos e Minas
Gerais, 2000
Total de
domiclios
(abs.)

Sem rendimento

At 1
salrio
mnimo

De 1 a 2
salrios
mnimos

De 2 a 5
salrios
mnimos

De 5 a 10
salrios
minmos

De 10
salrios
mnimos

11.653

7,9

29,8

19,8

22,8

13,8

6,0

Bandeirantes

188

7,9

43,6

25,0

16,0

6,4

1,1

Cachoeira do Brumado

553

7,5

49,4

24,8

12,8

3,1

2,4

Camargos

32

6,1

56,3

21,9

6,3

6,3

3,1

Cludio Manoel

419

13,1

56,8

18,4

9,3

1,9

0,5

Mariana (municpio)

Furquim

156

9,0

64,0

15,6

9,6

0,9

0,9

7.887

7,3

21,5

19,2

26,3

17,8

7,9

Monsenhor Horta

448

7,0

50,4

24,1

13,8

4,0

0,7

Padre Viegas

492

16,5

56,7

15,9

7,7

3,0

0,2

Passagem de Mariana

784

5,5

21,8

21,0

31,3

15,2

5,2

Santa Rita Duro

394

8,3

50,0

26,4

12,7

1,8

0,8

4.765.258

7,6

26,9

22,0

23,8

11,6

7,9

Mariana (distrito-sede)

Minas Gerais

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000.

Do ponto de vista da urbanizao, uma das maiores dificuldades em

Mariana o acesso terra para expanso urbana. As terras adjacentes
rea urbanizada pertencem a poucos proprietrios, sendo a maior delas a
Mina da Passagem de Mariana. Isso d aos proprietrios de terras um alto
poder de fixao de preos, resultando em preos de terra bastante altos,
principalmente na periferia, onde os preos atingiam cerca de R$ 60,00/m2
em 2005. Em reas mais centrais, chegavam em 2005 a R$ 180,00/m2 6.
Ainda assim, em parte pelo porte de sua populao, Mariana no apresenta uma situao grave do ponto de vista das condies habitacionais
da populao urbana. No existem favelas consolidadas no municpio. As
ocupaes precrias so ainda poucas e em geral localizadas beira de
cursos dgua e na encosta de morros. Os loteamentos populares so razoavelmente providos de infraestrutura, e de uma forma geral o poder
pblico municipal tem tido condies de prover terra para a populao

6 Fonte: Prefeitura Municipal

de Mariana.

35

7 A legislao especfica que

incidiu sobre o Patrimnio
Histrico o Decreto-Lei no
25/37, recepcionado pela
Constituio Federal de 1988,
que organiza a proteo
do patrimnio histrico e
artstico nacional e disciplina
o tombamento. Este decreto define como patrimnio
histrico e artstico nacional
o conjunto dos bens mveis e imveis existentes no
pas e cuja conservao seja
de interesse pblico, quer
por sua vinculao a fatos
memorveis da histria do
Brasil, quer por seu excepcional valor arqueolgico ou
etnogrfico, bibliogrfico ou
artstico (art. 1o). Esses bens
so sujeitos ao tombamento,
aps inscrio separada ou
agrupadamente num dos
quatro Livros do Tombo (Livro do Tombo Arqueolgico,
Etnogrfico e Paisagstico,
Livro do Tombo Histrico,
Livro do Tombo das Belas
Artes ou Livro do Tombo das
Artes Aplicadas).
8 Alterao neste caso deve
ser entendida tanto como
destruio, demolio ou
mutilao, como reparao,
pintura ou restaurao, conforme definido pelo DecretoLei no 25/37.
9 Neste texto, para maior
compreenso, adotaremos
a sigla IPHAN, ainda que em
certos trechos estejamos
nos referindo a aes que
remontam ao perodo em
que a instituio se chamava
SPHAN.

36

de baixa renda ainda que muitas vezes com pouca infraestrutura e em

localizaes desfavorveis.
A anlise do Plano Diretor do municpio deve obrigatoriamente levar
em conta a histria das relaes polticas, que possuem conseqncias
diretas na estrutura de planejamento e na gesto urbana do municpio.
Neste sentido, Mariana caracterizou-se nas ltimas dcadas por uma histria de clientelismo e favorecimentos nas relaes entre o poder pblico
municipal e a sociedade local. As principais foras polticas, representadas
pela Prefeitura e pela Cmara de Vereadores, dividiram-se historicamente entre dois grupos chamados na cidade de direita e esquerda ,
sem que isso diferenciasse substancialmente sua operacionalidade cuja
principal finalidade era a manuteno dos respectivos grupos no poder, a
partir da construo de currais eleitorais, de perseguies aos inimigos, do
estabelecimento de interlocues diretas e no institucionalizadas entre
poder pblico e a populao.
A trajetria de planejamento da cidade bastante peculiar. Mariana
freqentemente lembrada como a primeira cidade planejada do Brasil, por
interveno do engenheiro militar Jos Fernandes Alpoim, em meados do
sculo XVIII. O importante conjunto urbanstico colonial levou, j em 1938,
ao tombamento da cidade, pelo ento recm-criado Servio do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional (SPHAN, atual IPHAN), no contexto do primeiro ciclo de tombamentos de conjuntos urbanos7. O conjunto foi declarado
Monumento Nacional em 1945. Alm do ncleo histrico, muitos imveis e
caminhos so tambm tombados nos distritos. O Centro Histrico de Santa
Rita Duro, ncleo histrico setecentista, foi tombado pelo IEPHA (Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico de Minas Gerais) em 1996.
Vale esclarecer que o tombamento uma das formas de interveno
estatal na propriedade, que insere os bens tombados em um regime especial
do qual decorrem direitos, obrigaes e vedaes aos proprietrios dos
bens e vizinhos, afetados em seu direito de uso em prol de uma utilidade
pblica a proteo do patrimnio histrico e a efetivao dos direitos
culturais (art. 216, Constituio Federal/88).
Na prtica, como qualquer alterao8 nos imveis tombados dependia
de prvia autorizao do rgo responsvel pela proteo do patrimnio
cultural tombado, conforme define artigo 17 do Decreto-Lei no 25/37,
o Governo Federal, por meio do SPHAN, depois IPHAN, desempenhou
historicamente o papel da aprovao de projetos de reforma em edificaes
na rea central do municpio9. Por um lado, o tombamento de 1938
logrou preservar a paisagem urbana do centro histrico da cidade, com
acompanhamento relativamente prximo do IPHAN. Por outro, produziu
conseqncias perversas do ponto de vista da legitimao do municpio
como gestor do uso do solo. Para controlar melhor o entorno da rea
relevante para o patrimnio, o IPHAN no delimitou um permetro especfico
de tombamento. Isso colocou o municpio em uma situao inusitada:
por um lado, a prtica do IPHAN revelou interesse quase exclusivo pela
preservao da regio mais central e histrica, alm de pontos isolados

nos distritos; por outro, a inexistncia de limites para a atuao do IPHAN

impediu que se desenvolvesse em Mariana uma poltica explcita de uso e
ocupao do solo regulada pelo municpio. Na poca do tombamento, a
rea efetivamente urbanizada do municpio no ia muito alm do permetro
histrico, o que causava poucas distores (ver mapa Evoluo Urbana da
sede no caderno de mapas ao final dessa publicao). Mas, com o passar
das dcadas, e principalmente aps 1970, o crescimento da populao
provocou uma enorme expanso da rea urbanizada. No momento de incio
do Plano Diretor, em 2003, o permetro histrico correspondia a apenas
uma pequena parte da rea urbanizada do municpio. Mesmo com esse
grande crescimento urbano, a base da legislao urbanstica de Mariana
no se alterou. At o incio do processo de elaborao do Plano Diretor,
no existiam leis ou decretos municipais de regulao do uso do solo e o
parcelamento do solo era regulado pela Lei Federal no 6.766/79, que trata
do Parcelamento do Solo Urbano.
Ainda que parea incompreensvel que um municpio renuncie ao poder
de regular seu prprio territrio, interessante nos aprofundarmos nessa
questo. No caso de Mariana, a omisso da esfera municipal no significou
que o total da cidade tenha sido largado total falta de regulao, pois o
IPHAN cuidou com razovel interesse de preservar a qualidade urbanstica
na regio central, no por acaso aquela ocupada pela elite e pelos setores
mdios da cidade. Se levarmos em conta que a regra para os municpios
brasileiros sempre foi a de regular os espaos centrais e ocupados pelas
elites da cidade, em detrimento das regies mais pobres (Rolnik, 1997),
Mariana no constitui um caso excepcional. A excepcionalidade, que o
interesse e a atribuio da esfera federal, significou uma posio politicamente confortvel para o municpio, que no precisou arcar com o nus
de instalar uma estrutura de gesto urbana e conseguia, via regulao e
gesto do IPHAN, atender aos interesses de suas elites.
Por outro lado, as grandes lacunas na regulao urbanstica de qualquer
espcie deixou os gestores municipais e o Legislativo ainda mais livres para
operar politicamente junto queles que estavam em situao indefinida
com relao legalidade urbanstica, mediante procedimentos perversos
como a troca de votos por infraestrutura. Do ponto de vista da gesto do
territrio e da poltica urbana, o clientelismo revelou-se pela tradio de
doao de terras aos mais pobres, sem infraestrutura e em geral mal localizadas, em troca de sustentao poltica. Ao mesmo tempo, perseguia aqueles que no estavam do seu lado, e privilegiava as tradicionais elites da
cidade. Para promover essas relaes, a ausncia de regras claras e de base
institucional e administrativa para lidar com a irregularidade urbanstica
deixava a classe poltica ainda mais vontade para direcionar a gesto e os
recursos pblicos conforme interesses dos grupos econmicos e polticos.
Assim, enquanto o IPHAN e a Municipalidade de Mariana exerceram
suas atribuies no tocante proteo do patrimnio histrico cultural
nos ncleos urbanos de Mariana, competncia comum de todos os entes
federados segundo nossa Constituio Federal (art. 23, III, CF/88), o Muni37

10 O art. 30 da Constituio
Federal define que compete
aos Municpios: I legislar
sobre assuntos de interesse
local; (...) VIII promover, no
que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e
da ocupao do solo urbano;
IX promover a proteo do
patrimnio histrico-cultural
local, observada a legislao
e a ao fiscalizadora federal
e estadual.

cpio, se omitiu na promoo do ordenamento territorial da cidade. Isso,

seja pela falta de planejamento, seja pela inexistncia de regras de controle
de uso e ocupao do solo urbano, o que extrapola em muito a preocupao com a qualidade esttica urbanstica, ao considerar os diversos aspectos da funo social da cidade. O Municpio deixou, pois, de legislar obre o
assunto que de interesse local e de sua competncia exclusiva10.
Esta omisso, sobretudo aps a promulgao da Constituio Federal
de 1988, dificultou a efetivao da funo social da propriedade no Municpio e da gesto democrtica do territrio, como elementos norteadores
para o enfrentamento das desigualdades territoriais em Mariana e garantia do direito cidade da populao de menor renda.
Em sntese, as peculiaridades de patrimnio histrico de Mariana fizeram com que l se explicitasse de forma extrema o sistema de dois pesos
e duas medidas que caracterizou a ao do Estado brasileiro sobre o territrio: uma pequena parcela rica e regulada da cidade, cuja qualidade
ambiental garantida pelos dispositivos da lei, e uma parte pobre, segundo
critrios informais de favorecimentos, clientelismo e barganhas eleitorais.
Duas tentativas anteriores de elaborao de Planos Diretores no foram levadas adiante. O primeiro foi um Plano de Desenvolvimento para
Ouro Preto e Mariana, proposto em 1974 por um conjunto de instituies
Fundao Joo Pinheiro, IPHAN, IEPHA, e as prefeituras municipais de
Mariana e Ouro Preto , mas que falhou devido falta de suporte poltico
e financeiro. A segunda tentativa foi em 1989, envolvendo o setor industrial, a administrao pblica e organizaes federais, regionais e locais,
mas tambm no foi concluda.
Em 2002 teve incio no municpio o Programa Monumenta, programa federal destinado a viabilizar a preservao histrica relacionada aos
processos mais amplos de desenvolvimento urbano na cidade. O recurso
financeiro do programa vem do Ministrio da Cultura, por meio de contrato de emprstimo com o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento)
e de recursos municipais, totalizando 125 milhes de reais. O programa
de execuo complexa por envolver as trs esferas federativas. Este projeto pode ser considerado importante para o municpio tendo em vista seu
potencial para a recuperao do patrimnio histrico, incluindo a permanncia de famlias de baixa renda na regio do centro histrico atravs da
reforma de imveis destinados habitao de interesse social.

O processo de elaborao do Plano Diretor

Em 2001, logo aps assumir a prefeitura, o prefeito Celso Cota Neto
(PMDB) apontou a necessidade de realizao de um Plano Diretor e priorizou a sua realizao. Celso Cota Neto era uma nova liderana poltica no
municpio e possua expresso poltica regional, exerceu o cargo de Presidente da Associao Mineira de Municpios. O processo do Plano Diretor
deve ser analisado no contexto das mudanas nas relaes polticas no
municpio, uma iniciativa de transformao das relaes entre prefeitura e
38

comunidades, principalmente as mais pobres, e disso faz parte a regulao

do controle do uso e ocupao do solo.
Uma mudana estrutural promovida nesse sentido foi uma normatizao das representaes populares. O conjunto da rea urbana foi dividido
em 23 bairros (ver mapa Diviso de bairros da sede no caderno de mapas
dessa publicao), e a prefeitura induziu a criao de associaes de bairro
em cada um deles, com regimento interno reconhecido em cartrio e presidentes eleitos por voto direto. O tpico do abairramento do municpio foi
bastante discutido no processo do Plano Diretor, como veremos adiante.
As associaes de bairro foram estabelecidas pelo prefeito como o espao
prioritrio de relao com a Prefeitura e, segundo o prefeito, no havia
diferenas de tratamento das associaes que o apoiavam ou seus oponentes. As 23 associaes de bairro foram agregadas em uma entidade, a
Unio das Associaes de Moradores de Mariana (UAMMA), cujo papel foi
decisivo no processo do Plano Diretor.
O escopo deste trabalho no permite uma checagem extensiva da qualidade das relaes polticas estabelecidas pela nova gesto, mas certo
que foi criada pela primeira vez na cidade uma institucionalidade para a
participao das comunidades mais pobres, o que deu um formato mais
claro e pblico das relaes dessas comunidades com o poder pblico.
O Plano Diretor foi a um s tempo resultado e fato gerador dessa nova
institucionalidade da participao popular no municpio, o que deu aos
moradores dos bairros mais pobres um maior poder de voz e de acompanhamento dos processos em um contexto de relaes mais previsveis e
transparentes com o poder Executivo. Ao mesmo tempo, esse novo formato da participao retirou das classes mdias que moram no distrito-sede
o monoplio das relaes polticas institucionalizadas: antes da criao e
do empoderamento das associaes de bairro, a representao da chamada
sociedade civil vinha das regies centrais e tradicionais. Essa ampliao
do leque de interlocutores oficiais provocou tambm uma srie de atritos
com os segmentos mdios anteriormente privilegiados.
Por outro lado, importante apontar os limites desse tipo de relao
poltica. A organizao comunitria a partir dos bairros pode at mesmo
reforar relaes de clientelismo, e no se verificou em Mariana, por parte
da Prefeitura, iniciativas institucionais de apoio a movimentos mais amplos,
como os de luta por moradia ou atingidos por barragens. Evidentemente
no descartamos aqui que esse novo arranjo possa tambm ser manipulado
pelas foras polticas dominantes como qualquer arranjo participativo,
alis , mas avaliamos como positiva a iniciativa de estabilizar as relaes
polticas via associaes de bairro registradas e democraticamente eleitas,
se levarmos em conta que antes disso no havia qualquer formato institucionalizado para as relaes entre o poder pblico e as comunidades.
Partindo de um estgio no qual o casusmo e os interesses imediatos eram
as nicas determinantes, a nova organizao da participao da populao
em Mariana nos pareceu um avano.
39

Na poca de instalao do processo do Plano Diretor, o prefeito e sua

equipe insistiram no fato de que deveria ser autoaplicvel, ou seja, que
fosse mais que um plano de diretrizes, e contivesse em sua estrutura parmetros de uso e ocupao do solo que pudessem ser aplicveis assim que
fosse institudo. Essa questo foi de extrema importncia naquele momento, pois o principal ponto que se queria enfrentar era a ausncia do marco
regulatrio municipal, e um plano focado em investimentos ou que tivesse
apenas diretrizes no seria capaz de produzir essa regulao.
O Plano Diretor foi parte da plataforma de governo na campanha do
prefeito quando candidato em 2001, e o processo foi efetivamente iniciado no ano seguinte. Do ponto de vista do financiamento, os recursos
necessrios para a elaborao do Plano Diretor saram do Oramento Geral
do Municpio, custeando a contratao de consultoria externa e produtos
produzidos durante o processo, como dados estatsticos, mapeamentos e
pesquisas. O processo de elaborao do Plano Diretor pelo Poder Executivo
durou cerca de um ano e seis meses (maro de 2002 a julho de 2003), a
aprovao do Projeto de Lei no Legislativo levou cinco meses (agosto a
dezembro de 2003), e sua sano pelo prefeito se deu em janeiro de 2004.
Preparao do processo e construo das equipes
A elaborao do Plano Diretor foi sustentada por trs grupos: a Comisso Permanente do Executivo, que tinha como objetivo dar legitimidade e
prioridade ao Plano Diretor no Executivo municipal; a Comisso Consultiva, instncia de participao, com representao da sociedade civil; e uma
consultoria externa contratada pela prefeitura para apoiar o processo. As
duas comisses foram institudas por decreto.
A Comisso Permanente da Prefeitura, constituda por representantes
do primeiro escalo do poder Executivo municipal diretamente envolvidos
no desempenho das funes-chave do planejamento urbano (parcelamento do solo e infraestrutura urbana, meio ambiente e ordenamento legal),
teve a funo de coordenar as etapas do trabalho (elaborao e gesto
do plano) e garantir a integrao e o comprometimento poltico-administrativo das funes pblicas a cargo de todas as demais pastas, desde os
trabalhos de levantamento de dados mobilizao social propostos pela
equipe externa de consultores. Inicialmente integrada pelo Secretrio Municipal de Obras e Servios Pblicos, pelo Procurador-Geral do Municpio e
pelo Diretor do Departamento Municipal de Meio Ambiente, foi posteriormente ampliada em face da necessidade de maior envolvimento do poder
Executivo municipal, ingressando o Secretrio Municipal de Fazenda e da
Secretria Municipal de Educao. A Secretaria de Meio Ambiente e da
Fazenda participaram de todo o processo. A Secretaria de Obras tambm
foi bastante assdua no processo.
A Comisso Consultiva foi formada por representantes da sociedade
civil, oriundos de associaes de moradores, entidades civis e de rgos
pblicos estaduais e federais, vinculados proteo do patrimnio cultural
e ambiental, ao fomento de atividades econmicas e agrrias, vereadores,
40

entre outros. Foi criada para abrir um canal de comunicao direta entre
Prefeitura, consultores externos e a comunidade local para a troca de informaes entre poder pblico municipal e comunidade local sobre as etapas
do processo de planejamento urbano a serem desenvolvidas; para deflagrar o processo de educao popular sobre sua importncia; e para coletar
percepes sobre problemas e facilidades da vida na cidade de Mariana.
A Comisso Consultiva cumpriu a funo de frum permanente de participao popular no processo de elaborao do Plano Diretor. Quanto
sua composio, a consultoria externa e a Prefeitura fizeram uma listagem
das entidades que consideraram estratgicas e representativas da cidade,
que foram convidadas, mediante envio de ofcio, para integr-la. Inicialmente a composio da Comisso Consultiva envolvia treze representaes: Associaes de Bairro (representada pela Unio das Associaes de
Moradores de Mariana UAMMA), das ONGs AMAR Mariana e Reviverde,
da Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), das mineradoras Samarco e
Companhia Vale do Rio Doce, da Associao Comercial (ACIAM), do Instituto do Patrimnio Histrico Nacional (IPHAN), da Ordem dos Advogados
(OAB) de Mariana, do CREA, da EMATER, do Grupo de Interveno Social
(GIS) e Cmara dos Vereadores. As reunies tiveram periodicidade quinzenal durante um ano e dois meses, em locais previamente definidos, sempre
sob a coordenao de membros da Comisso Consultiva e da Comisso
Permanente, que trabalharam juntas em todas as etapas do processo.
Na primeira reunio (02/05/02), das 23 associaes de bairro que compem a UAMMA participaram mais de 15. Dentro da metodologia adotada
pela consultoria e em face das manifestaes11 dos presentes, o encaminhamento dado foi que a UAMMA escolhesse trs representantes para
participar da comisso. Apesar de a comisso ter ficado com 15 representantes, entre 20 e 30 pessoas acabaram participando das reunies. Isso
porque, de acordo com o relato de Cristina Simo, consultora e arquiteta, os representantes das associaes de bairro solicitaram acompanhar
os trabalhos da comisso e acabaram participando de todo o processo.
Segundo a arquiteta, quem deu o tom e realmente participou foram as
Associaes Comunitrias.
Por iniciativa do prefeito, foi contratada por um ano, pelo valor aproximado de 180 mil reais, a consultoria da empresa Gratiai Urbis. Essa empresa foi escolhida por sua experincia junto ao SEBRAE/MG em programas de
sensibilizao da comunidade para o turismo e o planejamento participativo, e tambm por seus profissionais j contarem com experincia de trabalho com o IPHAN. Para a contratao da consultoria externa a Prefeitura
realizou um convnio com a Fundao Gorceix, vinculada Universidade
Federal de Outro Preto (UFOP). A equipe consultora foi composta de trs
arquitetos (dois especialistas que j haviam trabalhado no IPHAN e um
residente que trabalhou dentro da Prefeitura, em sala e com equipamento
disponibilizados pela administrao), uma advogada especialista em direito administrativo, com experincia na elaborao do Plano Diretor de Belo
Horizonte, um socilogo, um gelogo e um eclogo, ambos do corpo do-

11 Nessa reunio, o Representante da AMAR Mariana

falou da participao de um
nmero menor de representantes das associaes de
bairro, ao mesmo tempo que
as lideranas comunitrias
das associaes de bairro
reivindicaram maior participao na comisso.

41

cente da UFOP. Os integrantes da equipe moravam em Belo Horizonte e em

Ouro Preto, e o arquiteto residente mudou-se para Mariana pelo perodo
de elaborao do trabalho. Os demais integrantes da equipe consultora
vinham para Mariana de acordo com as demandas temticas das reunies.
O perodo de um ano previsto revelou-se insuficiente e a equipe trabalhou cerca de um ano e seis meses. A coordenao tcnica do processo
de elaborao do Plano Diretor foi feita por duas arquitetas que se reuniram quinzenalmente com a equipe tcnica da Prefeitura e a Comisso
Consultiva. Os consultores tambm foram a campo fazer o levantamento
socioeconmico do diagnstico, e para isso visitaram os 33 ncleos urbanos existentes nos 10 distritos do municpio.
As comisses Consultiva e Permanente e a consultoria externa foram
apoiados tambm por funcionrios do quadro permanente da prefeitura,
que cumpriram papel operacional fornecendo dados e auxiliando na realizao de reunies com a comunidade local. Participaram do processo
tcnicos com funes referentes s reas de aprovao e elaborao de
projetos urbansticos e arquitetnicos, tributao municipal, comunicao,
meio ambiente, procuradoria jurdica, educao, entre outros. As reunies
de trabalho foram realizadas tanto em salas de reunio e auditrios da
prpria prefeitura (como de escolas municipais), como na Universidade, no
Colgio Providncia, e no Centro de Convenes.
Sensibilizao da populao e leitura da realidade do municpio
Inicialmente foi planejado que a Comisso Consultiva deliberaria sobre
o processo atravs de votaes. Mas isso acabou no acontecendo, pois o
tom predominante foi o de dilogo e as decises foram tomadas por unanimidade. Em especial no que diz respeito s demandas das lideranas comunitrias, como a necessidade de entendimento do conceito e finalidade
do Plano Diretor, da estrutura, do funcionamento e da forma de definio
do oramento da Prefeitura, a Comisso Consultiva teve tambm um carter de formao das lideranas participantes.
O envolvimento dos integrantes da Comisso Consultiva no processo
foi bastante desigual. Alm da participao decisiva das Associaes de
Moradores j destacada, atores como a UFOP, a Mineradora Samarco e a
ONG AMAR Mariana participaram com maior intensidade, enquanto outros, como a Associao Comercial, o IPHAN e a Arquidiocese, participaram
eventualmente. Ainda que a Cmara Municipal tivesse indicado vereadores para integrar o processo, eles pouco participaram, exceto em algumas
audincias pblicas realizadas nos bairros. Em momentos importantes a
equipe de consultoria foi Cmara, algumas vezes, inclusive, acompanhada do prefeito, buscando o envolvimento dos vereadores no processo, mas
isso no ocorreu antes da entrada do Projeto de Lei no Legislativo.
De maro de 2002 at fevereiro de 2003 foi construda a leitura da realidade local, a partir de levantamentos tcnicos e de reunies participativas. Inicialmente foram construdos grupos de trabalho de no mximo seis
pessoas de cada localidade, para discutir a qualidade de vida nas comu42

nidades, organizadas pelas associaes de bairro. As associaes de bairro

demandaram mais reunies nos bairros para divulgar nas comunidades o
processo do plano e envolv-las na elaborao do diagnstico, identificando os principais problemas e facilidades da cidade, e foram realizadas cerca
de 25 reunies de discusso do plano nos diferentes bairros12.
As lideranas de bairro que integraram a Comisso Consultiva tiveram
papel central na organizao do processo de mobilizao e discusso pblica, realizando reunies nas comunidades, mobilizando moradores de todos os distritos para participarem das reunies e audincias. As associaes
demandaram esclarecimentos de temas estratgicos para sua compreenso
e interveno qualificada no processo, e com isto foram realizadas palestras sobre temas ligados ao planejamento urbano municipal: formao e
crescimento das cidades; contedo, finalidade e importncia dos Planos
Diretores municipais; Estatuto da Cidade; funcionamento da administrao pblica, oramento municipal e seu impacto na soluo dos problemas
urbanos; aprovao de projetos arquitetnicos e licenciamento edilcio;
entre outros assuntos.
A Prefeitura havia elaborado recentemente a atualizao da planta genrica de valores dos imveis para fins de cadastro no IPTU, que definia
preos da terra baseados na diviso dos bairros (de forma geral, cada bairro
tinha um preo-base por metros quadrados de terreno), o que implicara a
reviso da diviso dos bairros. A temtica da diviso dos bairros foi o assunto de maior polmica no diagnstico participativo realizado.
A metodologia de participao incluiu dinmicas com poesia e msica
nas reunies das comisses, mas a comunicao e a capacitao (material
didtico e de divulgao) foram consideradas pontos fracos do processo,
segundo a consultoria. Apesar de terem conseguido fazer um vdeo, um
jogo de transparncias e um folder sobre o Plano Diretor, no houve a
priorizao, por parte da prefeitura, de estratgias mais amplas de comunicao ou um processo pedaggico planejado.
Alm das reunies peridicas realizadas pela Comisso Consultiva, foram promovidas em outubro e novembro de 2002 as chamadas reunies
setoriais com as lideranas da comunidade local e dos setores econmicos
e sociais, a fim de consolidar a captao de dados relativos percepo da
cidade, tanto pela populao de Mariana como pelos governantes locais.
Para a primeira reunio setorial foram convidados os representantes dos
setores econmicos de Mariana; para a segunda foram convidados moradores de bairros do distrito-sede; e para a terceira, os moradores dos distritos e localidades. A possibilidade de a populao ser ouvida nas reunies
foi veiculada inclusive na mdia local, e a data prevista para entrega do
Plano Diretor na Cmara (junho de 2003), foi tambm vrias vezes divulgada13. No contexto da I Conferncia Municipal da Cidade, em maro de
2003, o Plano Diretor foi tambm um dos itens da pauta14.
Embora no estivesse envolvido cotidianamente no processo, o prefeito
participou de alguns momentos em que foi necessrio expressar a prioridade poltica do Plano Diretor, como em reunies com os secretrios mu-

12 Registro em ata da 1
Reunio Extraordinria da
Comisso Consultiva do Plano Diretor Rural Urbano
Ambiental de Mariana, 26
de setembro de 2002.

13 Jornal Ponto Final, 29 de

novembro a 5 de dezembro
de 2002, p. 6.
14 Jornal Ponto Final, 14-20
de maro de 2003.

43

15 Jornal Ponto Final, 21-27

de maro de 2003, p. 6, e
4-10 de abril de 2003, p. 9.

44

nicipais, com a Cmara de Vereadores e da estratgica reunio de trabalho

das equipes tcnicas, permanente e consultiva, em que se discutiu a diviso
dos bairros, tema sensvel no processo, que ocorreu em 8 de setembro de
2002. O apoio explcito do prefeito ao processo foi considerado importante
para obter a adeso das comunidades ao processo.
Quanto participao dos atores sociais, ainda que as comunidades
tenham se envolvido nas vrias discusses importante notarmos algumas dificuldades. O IPHAN, entidade estratgica para o planejamento da
cidade, priorizou a participao quando a temtica era especificamente o
centro histrico e o patrimnio, ausentando-se das discusses mais gerais
referentes ao planejamento da cidade. A Igreja Catlica, que atravs da
Arquidiocese e da Pastoral desenvolve historicamente trabalho de base na
cidade, foi tambm pouco presente nas discusses. Setores da classe mdia
de Mariana, como engenheiros que interferem diretamente na exeqibilidade dos padres de uso e ocupao do solo, tampouco tiveram grande
participao. Fazendo uma avaliao da sua participao em agosto de
2005, o prefeito afirmou que, se pudesse recomear o processo, teria feito
maior esforo para envolver os engenheiros da cidade de forma mais intensiva, pois, aps a aprovao do Plano Diretor, as dificuldades com esse
segmento foram muitas.
A leitura da realidade resultou no relatrio Entendendo a cidade, com
textos, dados e mapas sistematizados, oficialmente apresentado Cmara
dos Vereadores em 17 de maro de 2003. Dois dias depois o resultado dessa
etapa do trabalho foi apresentado no teatro do SESI-Mariana15. Ocorreram
tambm audincias pblicas de discusso do diagnstico nos distritos da
cidade. Nessas reunies houve ampla participao das comunidades, chegando a reunir cerca de 200 pessoas.
O relatrio organizava-se em trs partes: uma contextualizao do Plano Diretor e do contexto histrico em que ele estava sendo proposto, incluindo os requisitos da Constituio e do Estatuto da Cidade; o esclarecimento da metodologia a ser utilizada em todo o processo; e a apresentao
do municpio em seus aspectos histricos, fsico-ambientais, econmicos e
sociais, alm da apresentao especfica dos 10 distritos do municpio.
O relatrio de leitura da realidade deteve-se em cada um dos 10 distritos do municpio e apontava:
uma grande irregularidade nos loteamentos e edificaes, a falta de
fiscalizao e de acompanhamento das aes judiciais envolvendo questes fundirias no distrito-sede;
que 14% dos lotes do municpio encontravam-se desocupados, ndice
que era muito mais elevado em alguns loteamentos mais recentes: 58% dos
lotes do bairro Bandeirantes, 85% do bairro Cruzeiro do Sul, 52% no bairro
Morada do Sol e 44% na Vila do Carmo, concluindo que na malha urbana
existente, suprida de infraestrutura e servios urbanos, possvel incentivar
sua melhor ocupao, permitindo uma otimizao da estrutura existente;
que, exceo do bairro de Santo Antnio, antigo e popular, todo o
territrio apresentava taxas de densidade construtiva relativamente bai-

xas, o que originou os parmetros que posteriormente foram utilizados no

Plano Diretor;
que existiam grandes desigualdades na distribuio dos recursos no
municpio: o distrito-sede contando com infraestrutura bem maior que
os demais distritos, exceo de Passagem de Mariana. Desta forma, propunha a descentralizao dos servios urbanos, das possibilidades de emprego e renda e a necessidade de prover os demais distritos de oportunidades. Alm disso, apontava o dficit generalizado do municpio quanto
infraestrutura para o turismo16.
Definio de estratgias e instrumentos
Alm de revelar uma leitura da realidade do municpio, o relatrio Entendendo a cidade tambm explicitava os pontos fundamentais sobre os
quais deveria se estruturar o Plano Diretor: a insero de Mariana no
mercado global, a instaurao de uma poltica de boa governana e a
utilizao adequada do territrio17.
Depois de entregue o diagnstico, foram realizadas cerca de cinco reunies com o Prefeito e todas as Secretarias com o objetivo de sensibilizlos para o processo de elaborao do Plano Diretor, buscando integrar
suas aes para o desenvolvimento da cidade. Cabe comentar que essas
aes permaneceram bastante desconectadas, mesmo aps a realizao do
Plano Diretor, que nesse sentido no foi capaz de promover a articulao
intersecretarial.
Foram formados cinco grupos para discutir temas estratgicos para a
formulao de propostas: planejamento territorial urbano, uso e ocupao
do solo, saneamento ambiental, mobilidade urbana e trnsito, patrimnio
histrico, e desenvolvimento socioeconmico e turismo.
Nessa etapa, a discusso dos padres para uso e ocupao do solo foi
uma das temticas prioritrias. Lembramos que at ento a Prefeitura no
assumia papel de regul-los e os habitantes de Mariana, em verdade, no
estavam acostumados a cumprir padres urbansticos. A principal resistncia veio de alguns proprietrios de terras e dos engenheiros do municpio, resistentes s mudanas nos encaminhamentos dos projetos. Para a
construo dos padres urbansticos, trabalhou-se preferencialmente com
os parmetros tradicionais, como as taxas de ocupao e os coeficientes
de aproveitamento, e no com instrumentos do Estatuto da Cidade, que
separam direitos de propriedade e direitos construtivos, ou que induzem
ao cumprimento da funo social via sanes aos proprietrios urbanos
cujas propriedades encontram-se em desconformidade com os parmetros legais. Certos assuntos de maior complexidade, como o enfrentamento
dos incmodos gerados pelas diversas atividades (rudo, poluio, trfego,
etc.), ficaram restritos a uma discusso entre tcnicos da consultoria e da
Prefeitura. Nesses assuntos de carter mais tcnico, prevaleceu a compreenso de que h limites para a discusso de determinados assuntos com
a populao, mas no foram feitas iniciativas de comunicao ou capacitao que procurassem romper com esses limites, o que compreendemos
como uma oportunidade perdida, pois a populao de Mariana vinha de-

16 importante salientar
que a leitura do territrio
de Mariana, ao priorizar as
desigualdades do distritosede em relao aos demais municpios, deixou de
priorizar as desigualdades
entre os bairros de Mariana
no distrito-sede. Ainda que
o diagnstico apontasse a
necessidade de melhor utilizao da infra-estrutura e
de ocupao dos lotes vazios,
o peso maior foi claramente
dado s relaes do municpio como um todo, de certa
forma prenunciando que as
desigualdades urbano-rurais
e no as desigualdades
intra-urbanas seriam o foco
do Plano Diretor.

17 Jornal Ponto Final, 21-27

de maro de 2003, p. 6.

45

monstrando capacidade de participar de discusses de carter mais tcnico, envolvendo, por exemplo, a diviso da cidade em bairros e a elaborao
da planta genrica de valores.
Apesar da concluso do diagnstico de que na malha urbana existente,
dotada de infraestrutura e servios urbanos, existiam imveis desocupados
que poderiam ser mais intensamente utilizados, este tema no foi enfrentado nas etapas posteriores da elaborao do trabalho, o que resultou,
como veremos adiante, em um Plano Diretor que no explora algumas das
potencialidades oferecidas pelo Estatuto da Cidade para a incluso territorial da classe de menor renda e para estancar o processo de ocupao
desordenada da cidade, que em Mariana se caracteriza pela multiplicao
de reas de risco ocupadas por populao de baixa renda.
O Plano Diretor no apresenta instrumentos como as Zonas Especiais de
Interesse Social em imveis desocupados, indicando que o plano da Prefeitura para o assentamento da populao de baixa renda principalmente
por meio de parcelamento do solo na periferia do municpio. Segundo uma
consultora, os esforos quanto poltica habitacional para baixa renda
foram centrados na necessidade de se investir nos bairros de ocupao
informal e precria.
Tampouco foram regulamentados o parcelamento ou edificao compulsria, o IPTU Progressivo no Tempo e a desapropriao-sano, todos
previstos desde 1988 em nossa Constituio Federal, como forma de penalizar os proprietrios cujos imveis no atendem funo social da
propriedade. A expectativa da consultoria a de que os instrumentos de
maior interveno nas dinmicas do mercado podero ser tratadas em um
momento de reviso do Plano Diretor, prevista para cinco anos aps sua
entrada em vigor. No podemos, no entanto, deixar de registrar aqui que
se perdeu a chance de debater e implementar esses instrumentos, ainda
mais tendo em vista a grande mobilizao popular que ocorreu em torno
do Plano Diretor, o que poderia ter aberto possibilidades para um maior
apoio poltico implementao desses instrumentos.

A consolidao do Projeto de Lei

O contedo essencial do Plano Diretor de Mariana foi definido pelo
Poder Executivo, visto que as alteraes posteriores na Cmara dos Vereadores foram mnimas. Do ponto de vista fsico-territorial, o zoneamento
proposto para o conjunto do municpio reflete de maneira bastante fiel a
leitura do uso do solo realizado na etapa de diagnstico (ver mapa Uso do
solo no caderno de mapas ao final dessa publicao). De forma geral, as regies com cobertura vegetal significativa foram demarcadas como Zonas
de Interesse de Proteo Ambiental; as regies ocupadas com agropecuria foram delimitadas como Zonas de Interesse de Controle Ambiental; as
regies degradadas pela atividade mineradora e pelo plantio de eucalipto
foram delimitadas como Zonas de Interesse de Reabilitao Ambiental;
e as regies urbanizadas foram delimitadas como Zonas de Interesse de
Adequao Ambiental.
46

Apesar de Mariana ser um municpio minerador, a elaborao do Plano

Diretor permitiu o reconhecimento de outros potenciais econmicos, representados pelos eixos tursticos, e de plos de desenvolvimento econmico e ambientais, representados pelo zoneamento urbano-ambiental e a
preocupao com a preservao do meio ambiente natural e construdo.
Tambm h a inteno de construo de uma poltica para a Zona Rural,
considerando seu potencial hdrico, a necessidade de convivncia com os
impactos de duas barragens j instaladas no municpio e os usos agropastoris do territrio rural.
O Plano Diretor avana na formulao de diretrizes e aes, ou seja, de
polticas para o desenvolvimento econmico, a preservao do patrimnio
histrico-cultural e ambiental, e efetivamente faz parte de uma estratgia de descentralizao dos benefcios da urbanizao, atualmente muito
concentrados no distrito-sede. Por outro lado, no espao intra-urbano do
distrito-sede existem grandes desigualdades de qualidade urbanstica entre os bairros. Essas desigualdades no foram enfrentadas pelo Plano Diretor, com a instituio, por exemplo, de Zonas Especiais de Interesse Social
sobre reas desocupadas.
Para o municpio assumir a regulao do seu territrio, a lei do Plano
Diretor traz explcita preocupao com o sistema de gesto da cidade,
propondo em seu texto uma reorganizao administrativa. O Plano
Diretor cria a Secretaria Municipal de Planejamento (antiga Secretaria
de Administrao, Indstria, Comrcio e Desenvolvimento) e um sistema
integrado de Planejamento Urbano Sustentvel (Captulo I, arts. 12 a
23) composto de um conselho (art. 16) e um fundo (art. 17, VI), alm de
trs comisses tcnicas de planejamento urbano-ambiental integrado:
comisso de integrao administrativa, de polarizao socioeconmica e
de gesto territorial (art. 19).
Alm da integrao do trabalho das diferentes Secretarias nas comisses tcnicas de planejamento, outra estratgia adotada foi, de acordo
com as disposies do Estatuto da Cidade, a valorizao da participao
popular na gesto municipal. Assim, segundo o art. 10 do Plano Diretor,
o planejamento urbano do Municpio deve ser realizado de forma participativa priorizando-se as demandas apresentadas pela sociedade civil
em fruns e audincias pblicas. Foram criadas trs instncias de planejamento participativo (art. 11), uma instncia deliberativa local (bairros),
uma regional (plos socioeconmicos) e outra municipal, o Conselho de
Planejamento Urbano Sustentvel, com 10 representantes da sociedade civil dentre 17, sendo dois representantes de setores distintos de cada regio
de planejamento, eleitos em audincias pblicas nos plos socioeconmicos divulgadas ampla e previamente.
Aps no mximo trs anos de funcionamento do sistema, o Plano Diretor prev a instituio de uma Agncia Municipal de Desenvolvimento
Urbano Sustentvel (art. 23). Tal agncia, conforme outras iniciativas de
mesmo nome em outros municpios, procura agregar atores privados, sob
coordenao do poder pblico, na realizao de projetos e aes de in47

teresse coletivo, promovendo o desenvolvimento urbano e econmico. A

multiplicao da experincia estimulada pelo SEBRAE.
A opo do Plano Diretor foi a de instituir os parmetros bsicos de uso
e ocupao do solo coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupao e
permeabilizao, gabarito, lote e testada mnima. De forma geral, os parmetros estabelecidos obedeceram aos padres j existentes. Por exemplo,
um loteamento com lotes de cerca de 250 metros quadrados foi marcado
com um lote mnimo de 250 metros quadrados, e assim por diante. Tratase de uma definio bastante tradicional de parmetros de uso e ocupao,
que consolida as diferenas, no necessariamente enfrentando-as. O Plano
Diretor definiu tambm que, em um prazo mximo de dois anos aps a
sua aprovao, o uso, a ocupao e o parcelamento do solo na Zona de
Adequao Ambiental (Zona Urbana) seriam detalhados.
Pela compreenso da Prefeitura, a maneira como o Plano Diretor regulamenta a funo social da propriedade e da cidade pode ser sintetizada
pelo seu art. 5o:
Art. 5o A utilizao adequada do territrio urbano alcanada pela fixao de parmetros urbansticos de parcelamento, uso e ocupao do solo que conside-rem a
necessria multiplicidade de usos e aproveitamento duradouro dos recursos naturais,
pela proporcionalidade do adensamento existncia de equipamentos pblicos, urbanos e comunitrios, e privados, pela estruturao eficaz do sistema virio e sistematizao do trnsito e transporte coletivo, bem como pela preservao do patrimnio ambiental e cultural existente [grifo nosso].

Verifica-se que o conceito de utilizao adequada do solo e propriedade urbana do Plano Diretor de Mariana, apesar de definir que a utilizao
adequada do solo urbano depende da proporcionalidade do adensamento
existncia de equipamentos pblicos, no define critrios objetivos para
definir quando os imveis urbanos no cumprem sua funo social. Desconhecemos estudos que indiquem qual o adensamento desejvel para cada
parte da cidade, indicando que esta no parece ter sido uma prioridade no
processo. Tampouco o Plano Diretor regulamenta os instrumentos de induo do cumprimento da funo social da propriedade no que diz respeito
ao combate aos vazios urbanos e ociosidade da terra, como a edificao e
parcelamento compulsrios, o IPTU Progressivo no Tempo e a desapropriao com pagamento por meio de ttulos da dvida pblica.
Verificamos tambm que no h no Plano Diretor a presena de dispositivos voltados para uma poltica de habitao de interesse social ou outros
programas de incluso social. Por outro lado, tem uma clara inteno de
desenvolvimento e qualificao dos distritos do municpio, e no apenas
o distrito-sede.
Quanto regularizao fundiria h a regulamentao do chamado
Programa Mariana Legal, que trata da regularizao de lotes e construes.
O programa define a populao beneficiria (com renda inferior a trs salrios mnimos), explicita as fases de interveno, especifica os critrios e
etapas para a titulao das reas, os critrios e etapas para a regularizao
das construes e os projetos de interveno prioritria do programa. No
48

entanto, o foco do programa a remoo de famlias e a demolio de edificaes, sem atrelar a estas aes a necessidade de demarcao de reas
dotadas de infraestrutura e bem localizadas para a sua relocao.
Quanto ao parcelamento do solo, o Plano Diretor baseia-se nos padres
da Lei Federal no 6.766/79. O Plano faz tambm a regulamentao dos
condomnios fechados, que s podero se dar nos eixos tursticos (art. 159),
dentro de critrios rgidos de ocupao e taxa de permeabilidade. Vale destacar que no h condomnios fechados em Mariana, e a regulamentao
tem carter preventivo em relao a futuros condomnios que possam surgir.
No que diz respeito preservao do patrimnio, uma das principais
inovaes do Plano Diretor foi a delimitao de um permetro claro de
preservao do patrimnio na rea central, denominada rea de Proteo
Cultural Intensiva (ver mapa Zonenamento do distrito sede no caderno de
mapas dessa publicao). O permetro foi construdo em comum acordo
com o IPHAN, e em seu interior todas as propostas de reformas e novas
edificaes devem passar pela sua apreciao, alm da das instncias municipais. A delimitao do permetro permitiu que o municpio assumisse
definitivamente o papel de regulador do uso do solo em seu territrio, uma
vez que esclareceu as esferas competentes para a tramitao dos processos,
tanto no permetro histrico (Prefeitura e IPHAN) quanto fora dele (Prefeitura, exceto em caso de imvel tombado por outra esfera federativa).
A tramitao do Plano Diretor no Legislativo
A previso de entrega do Plano Diretor Cmara era junho de 2003,
mas o processo sofreu um atraso de cerca de dois meses. Os detalhes finais
para a consolidao do Plano Diretor foram acertados em 14 de agosto de
2003, em reunio oficial convocada pela Prefeitura. No dia 20 de agosto,
todos os bairros da cidade foram convocados para uma sesso solene de
entrega do Projeto de Lei Cmara dos Vereadores. Os representantes dos
bairros fizeram uma concentrao seguida de uma caminhada Cmara,
para dar peso poltico entrega18. Nos dias 21 a 24 de agosto, a Prefeitura
promoveu um seminrio sobre o Plano Diretor no SESI-Mariana, com participantes de vrios estados. O agendamento desse seminrio, logo aps
a entrega do Projeto de Lei Cmara, pode ser visto como uma forma de
levantar as discusses pblicas e induzir a Cmara a apreciar o Projeto de
Lei, pois, como o Legislativo no havia participado do processo, havia o
temor de que o Plano Diretor fosse engavetado ao chegar na Cmara. O
seminrio foi aberto pelo prprio Prefeito, em uma demonstrao de que
o Executivo estava priorizando o assunto19.
O Legislativo municipal no havia se envolvido com intensidade na
elaborao e na discusso do Plano Diretor no Executivo. Os instrumentos
incorporados ao Projeto de Lei tambm no foram debatidos ou questionados pelos vereadores ao chegar Cmara. A tramitao do Projeto de Lei
na Cmara durou de agosto a dezembro de 2003. Nesse perodo no foi
realizada nenhuma audincia pblica ou reunio com representantes
de segmentos da sociedade. A comisso especial formada para anlise

18 Jornal Ponto Final, 22-28

de agosto de 2003, p. 6.

19 Jornal Ponto Final, 29 de

agosto a 4 de setembro de
2003, p. 3.

49

do Projeto de Lei fez apenas cinco alteraes pontuais de redao no

Plano Diretor. A mudana mais significativa foi a incluso, dentro do
eixo turstico de Mariana, do Distrito de Cachoeira do Brumado, regio
de produo de artesanato do municpio. Em dezembro de 2003 o Plano
Diretor foi aprovado por unanimidade na Cmara Municipal, institudo
como Lei Complementar n 016, sancionada dia 2 de janeiro de 2004, com
221 artigos redigidos em linguagem compreensvel.

Avanos no processo de implementao do Plano Diretor

Sob vrios aspectos ainda muito cedo para medirmos a aplicao do
Plano Diretor ou o impacto de suas aes, mas uma srie de consideraes
a esse respeito j pode ser feita. Diversas iniciativas previstas no Plano Diretor esto efetivamente sendo implementadas, como a criao dos plos
socioeconmicos, com a descentralizao dos investimentos, levando equipamentos e infraestrutura aos distritos. Segundo o Prefeito, essas aes
tm sido capazes de reverter o esvaziamento populacional nas reas rurais.
Outra das iniciativas previstas pelo Plano Diretor que vm sendo efetivamente implementadas diz respeito ao Oramento Participativo. possvel
que essas medidas estivessem sendo feitas mesmo na ausncia do Plano
Diretor, mas o importante aqui apontar a consonncia entre o que
planejado e o que efetivamente realizado.
Por outro lado, apesar da existncia de proposta de reorganizao administrativa presente no Plano Diretor, a Prefeitura procedeu a uma reforma administrativa, no exatamente igual reforma proposta, atravs da
Lei Complementar no 019/05. Uma das alteraes, extremamente negativa
e que pode frustrar a continuidade do processo participativo instaurado
na elaborao do Plano Diretor, diz respeito democratizao de gesto
e composio do Conselho de Planejamento Urbano Sustentvel, que teve
a representao da sociedade civil reduzida em comparao ao que foi
proposto no Plano Diretor.
A Lei de Uso e Ocupao do Solo, prevista para detalhar o Plano Diretor
na rea urbanizada (Zona de Interesse de Adequao Ambiental) em no
mximo dois anos, no havia sido elaborada at setembro de 2005. Um ano
e meio aps a aprovao do Plano Diretor, apenas uma das comisses integradas, que propiciariam a implantao do Sistema de Planejamento Urbano
Sustentvel, estava de fato funcionando: a comisso de gesto territorial.
Por outro lado, o grande avano que podemos identificar que o Plano
Diretor instalou definitivamente a idia e a prtica de que o ente federativo
responsvel pela gesto do uso e ocupao do solo o municpio, mediante
os parmetros urbansticos institudos. Isso no se faz sem conflitos, e os
depoimentos mostram que muitos arquitetos e engenheiros atuantes na
cidade os tiveram com a Prefeitura, devido ao aumento de trabalho que
a nova regulamentao significou. Vale destacar tambm que o prprio
IPHAN vem operando segundo os parmetros estabelecidos pelo Plano
50

Diretor para a rea de proteo cultural intensiva, e isso mostra que o

Plano Diretor efetivamente pegou nessa parte da cidade.

Consideraes finais: algumas lies aprendidas

No caso de Mariana, o Plano Diretor serviu como instrumento para que
o municpio assumisse seu papel constitucional como o ente responsvel
pela regulao do uso do solo urbano. Antes do Plano Diretor, o municpio
nunca teve legislao especfica de regulao do uso de solo, principalmente porque, em 1938, a rea histrica havia sido tombada pelo IPHAN,
e depois disso, a despeito de um grande crescimento da rea urbanizada, a
Prefeitura no instituiu critrios pblicos para as reas novas da cidade e
o IPHAN concentrou-se nas reas de patrimnio. A aprovao do Plano Diretor, com seus parmetros urbansticos, significou que o municpio tomou
para si a gesto dos parmetros de parcelamento, uso e ocupao do solo
em consonncia com a previso do art. 30, VIII da Constituio Federal e
a Lei Federal do Estatuto da Cidade. Isso mostra que a luta pela efetivao
da funo social da propriedade, por meio de instrumentos de interveno
mais forte no mercado de terras, no a nica questo em jogo nos Planos
Diretores embora seja a questo prioritria em muitas cidades, principalmente nas maiores.
A agenda da reforma urbana, que objetiva a garantia do direito cidade sustentvel20 para todos e que desenhou os instrumentos do Estatuto da
Cidade, permite a fixao de objetivos bastante ambiciosos para a incluso
territorial, mas importante estarmos atentos para conquistas mais sutis
como as que aconteceram em Mariana mesmo que a questo da redistribuio no esteja presente no Plano Diretor. Para muitos municpios,
principalmente os de populao mais reduzida e de crescimento urbano
mais recente, trata-se, primeiramente, de construir uma esfera pblica
e municipal para o planejamento e para a gesto urbana, finalmente
dando instrumentos para que o municpio cumpra as competncias que lhe
foram atribudas pela Constituio de 1988.
O Plano Diretor s foi bem-sucedido em instaurar o municpio como
ente regulador do territrio porque continha parmetros de uso e ocupao do solo para as zonas urbanas, no sendo um plano exclusivamente de
diretrizes ou um plano com foco na extenso de investimentos. Portanto,
para muitas cidades brasileiras que ainda no contam com leis municipais
de regulao do uso do solo, a idia da autoaplicabilidade do Plano Diretor ainda mais importante. Embora o Plano tenha previsto uma regulamentao de detalhamento do parcelamento, uso e ocupao do solo, ele
no depende desse detalhamento para a aplicao dos parmetros, pois j
possui os ndices mnimos necessrios para comear a regular o territrio,
o que positivo.
A experincia de potencializao das reas rurais do municpio promovida por Mariana, por meio da criao dos plos socioeconmicos, mostra
que, no contexto de uma estratgia municipal mais ampla, da qual o Plano

20 [...] entendido como o

direito terra urbana,
moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho
e ao lazer, para as presentes
e futuras geraes, segundo
o inciso I do art. 2 da Lei Federal no10.257/01 (Estatuto
da Cidade).

51

Diretor apenas um dos instrumentos de tratamento do territrio do municpio como um todo, polticas pblicas municipais podem ter a capacidade de interferir at mesmo em processos demogrficos, de interrupo de
xodo rural, evitando assim o crescimento das periferias.
O Plano Diretor pode tambm ser uma oportunidade para a cooperao
entre diferentes entes da federao, em locais onde a presena do governo
estadual ou do governo federal muito forte por exemplo, em casos de
reservas florestais, portos, hidreltricas, universidades ou presena significativa de reas de patrimnio histrico tombado por esferas que no a
municipal (caso de Mariana). No caso do Plano Diretor de Mariana, houve
aspectos positivos e negativos nessa relao. Por um lado, o Plano Diretor
logrou delimitar um permetro para a rea de preservao intensiva, definindo papis e competncias e eliminando a situao anterior de total ambiguidade e casusmos na definio de atribuies de regulao do territrio. Por outro, o atrito que se verificou entre a esfera federal e a municipal
que o IPHAN acabou por se retirar das discusses referentes ao planejamento da cidade como um todo, exceto nos momentos em que a rea tombada
fosse discutida. Isso na prtica pode reforar a dualizao da cidade entre
a sua parte preservada, turstica e qualificada e o restante da ocupao.
Outro desafio diz respeito s relaes com os segmentos tcnicos atuantes na cidade, para os quais os critrios e parmetros de regulao so
fundamentais para a sua prtica profissional cotidiana. As dificuldades da
relao entre a Prefeitura e esses segmentos, principalmente engenheiros
da cidade, mostram que uma das principais conseqncias do Plano Diretor recai sobre os profissionais que atuam na rea da construo e do
parcelamento na cidade. Esse segmento muitas vezes no tem interesse
em mudanas nas regras de uso e ocupao do solo na cidade, por j estar
acostumado com as regras vigentes. importante que o Plano Diretor tenha uma estratgia de capacitao e negociao com esses segmentos.
Outra conseqncia do Plano Diretor que, antes do incio de sua vigncia, os profissionais da cidade entraram com o pedido de aprovao de
plantas de muitos projetos, para constituir uma reserva de empreendimentos antes de precisarem se adaptar s novas regras. Isso mostra que
necessria uma estratgia para enfrentar essa transio, separando os empreendimentos que efetivamente esto sendo feitos na cidade daquilo que
constitui uma reserva, o que significa um comportamento especulativo.
Por fim, com relao democratizao da gesto das cidades, no caso
de Mariana o Plano Diretor foi inserido em uma estratgia mais ampla
de reconstruo das formas de participao no municpio por parte da
Prefeitura. No lugar de relaes no institucionalizadas e marcadas por
uma histria de clientelismo (e seu contraponto, as perseguies de fundo poltico e eleitoral), a Prefeitura dividiu tecnicamente o municpio em
bairros, induziu a criao de associaes de moradores em cada bairro e
estabeleceu as associaes de moradores como os interlocutores privilegiados da populao com o poder pblico, orientando a construo de
processos como o Plano Diretor e mais recentemente o Oramento Partici52

pativo. claro que essa nova estrutura no garante a plena superao das
prticas clientelistas, mas revela que um processo de carter mais pblico
foi institudo, abrindo espao para as disputas em um campo mais institucionalizado. A lio que se aprende a de que importante que Prefeitura,
coordenao e eventuais colaboradores do Plano Diretor tenham clareza
de qual a estratgia global da Prefeitura com relao participao. O
ideal que o Plano Diretor se articule e valorize os espaos e procedimentos de participao j existentes (alm das associaes de bairro, fruns e
conselhos locais, grupos ligados Igreja e Universidade etc.). O processo
participativo deve ter como horizonte, necessariamente, a construo de
uma cidade mais justa. Assim, nada adiantaria a municipalidade assumir
a gesto de seu territrio sem garantir o direito gesto democrtica da
cidade, pois somente reproduziria um padro conservador de gesto responsvel pela reproduo das desigualdades nas cidades brasileiras.
Dessa forma, mesmo que neste primeiro Plano Diretor Mariana no tenha consolidado instrumentos de democratizao do acesso terra urbanizada para a populao mais vulnervel, construir uma institucionalidade
pautada na participao popular pode vir a colaborar com este desdobramento. Isto , a partir dos avanos conquistados neste primeiro momento
no tocante educao para a participao, existem condies objetivas
como a criao do Conselho de Planejamento Urbano Sustentvel previsto
no art. 16 do Plano Diretor, e a necessidade de Mariana aderir ao Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei Federal n 11.124/05) que
potencializam a formulao de polticas redistributivas para a consolidao de instrumentos para a garantia ao direito moradia adequada e ao
direito a uma cidade socialmente justa e ambientalmente sustentvel para
todos os habitantes de Mariana.

53

Referncias bibliogrficas
NCLEO DE ESTUDOS APLICADOS SOCIOPOLTICOS COMPARADOS. Mapa da Excluso em Mariana. Universidade Federal de Ouro Preto, 2003.
PREFEITURA MUNICIPAL DE MARIANA. Entendendo a cidade: aspectos socioeconmicos Plano Diretor Urbano Ambiental de Mariana. 2 verso, janeiro
de 2003.
PROGRAMA MONUMENTA. Stios Histricos e Conjuntos Urbanos de Monumentos Nacionais. Cadernos tcnicos 4. Volume II Sudeste e Sul, 2005.
ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei. So Paulo: Studio Nobel/Fapesp, 1997.

Documentos
Ata da 1 Reunio extraordinria da Comisso Consultiva do Plano Diretor Rural Urbano Ambiental de Mariana, datada de 26 de setembro de 2002.
Ata da 5 reunio Ordinria da Equipe Consultiva do Plano Diretor Urbano Ambiental de Mariana.

Peridicos
Jornal Ponto Final, 29 de novembro a 5 de dezembro de 2002; 14-20 de maro
de 2003; e 22-28 de agosto de 2003.

Legislao
DECRETO-LEI no 25, de 30 de novembro de 1937 Organiza a proteo do
patrimnio histrico e artstico nacional.
LEI COMPLEMENTAR n 016, de 2 de janeiro de 2004 Institui o Plano Diretor
Urbano e Ambiental de Mariana e d outras providncias.
LEI COMPLEMENTAR n 019/2005 Dispe sobre a Estrutura Organizacional da
Prefeitura Municipal de Mariana.

Endereos eletrnicos
Fundao Joo Pinheiro, www.fjp.gov.br, acesso em junho de 2005.
Prefeitura Municipal de Mariana, www.mariana.mg.gov.br, acesso em julho de
2005.
Programa Monumenta, www.monumenta.gov.br, acesso em setembro de 2005.
Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais, www.tre.mg.gov.br/noticias/ noticias_tre/ maio_2004/19_maio.htm, acesso em setembro de 2005.

Entrevistas realizadas
Benedito A. Ferreira (Presidente da Unio das Associaes dos Moradores
de Mariana); Celso C. Neto (Prefeito do Municpio de Mariana); Cristina Simo
(Arquiteta e Urbanista da consultoria Gratiai Urbis); Ftima Guido (Coordenadora
do Programa Monumenta em Mariana); Geraldo S. de Souza Bambu (vereador
pelo PDT); Jos M. Cota (Secretrio Municipal de Meio Ambiente); Maria C.
Seabra (chefe do escritrio tcnico do IPHAN em Mariana); Targino de S. Guido
(Secretrio de Obras e de Servios Pblicos).

54

Planos Diretores em Diadema, So Paulo:

o desafio da efetivao da funo social
da propriedade
Lei Complementar n 161, de 02 de agosto de 2002, revisada a
partir da Lei Complementar n 25, de 25 de janeiro de 1994

Renato
Cymbalista

So Paulo

Estado de So Paulo

Diadema

Arquiteto urbanista, mestre e doutor pela FAU-USP,

coordenador do Ncleo de
Urbanismo do Instituto
Plis (2003-2008) e professor da Faculdade de Arquitetura Escola da Cidade
e da Universidade So Judas Tadeu.

Paula Pollini

Arquiteta urbanista pela

FAU-USP, mestranda na
Technische
Universitt
Berlin.

Maria Albertina J.
Carvalho

Arquiteta pela FAU-USP

em 1989, mestre pela
EESCUSP; presidente da
Casa-Assessoria Tcnica;
coordenadora do escritrio Crculo de Arquitetura;
faz parte do quadro da
FMU, lecionando no curso
de arquitetura da UniFIAMFAAM. Desenvolveu
trabalhos para o Plis em
2005 e 2006.

Regio Metropolitana de So Paulo

N
Diadema

A localizao de Diadema junto aos grandes parques industriais da regio do ABC e So Paulo incentivou o estabelecimento de pequenas indstrias e servios complementares indstria automobilstica da regio a partir da segunda metade do sculo XX. Nesse contexto, o uso predominante
de Diadema foi o residencial de baixa renda, pois o municpio possua nas
dcadas de 1950 a 1970 terrenos baratos, sem nenhuma infraestrutura,
que serviram de abrigo para a mo-de-obra trabalhadora das indstrias de
55

1 Lei Ordinria no 113, de

04/09/62.

2 Lei Ordinria no 468, de

14/09/73.

56

So Bernardo do Campo e da regio Sul de So Paulo, principalmente na

recm-criada indstria automobilstica.
Na dcada de 1970 a cidade sofreu uma exploso demogrfica: enquanto a populao do ABC aumentou 96% entre 1970 e 1980, nesse
mesmo perodo a populao de Diadema aumentou 541,16%, um crescimento de 10% a 12% ao ano (MOURAD, 2000:53). No incio dos anos 1980,
somente 30% das ruas eram pavimentadas, 50% dos domiclios no eram
servidos por rede de gua, e apenas 15% dispunham de coleta de esgoto.
A mortalidade infantil era de 80 por mil, refletindo as baixas condies de
salubridade (BALTRUSIS, MOURAD e AKEMI, 2001:43). No final da dcada
de 1980, um levantamento da Prefeitura acusou que 25% da populao
morava em favelas, em altssima densidade, ocupando apenas 3,5% do
territrio do municpio (ver mapa Evoluo da mancha urbana no caderno
de mapas dessa publicao).
Enquanto a informalidade e a precariedade habitacional eram a regra na cidade real, o marco de regulao do uso do solo foi constitudo
sobre bases tradicionais nas dcadas de 1960 e 1970, ignorando quase a
totalidade da populao. Em 1962 foi instituda a Lei de Parcelamento
do Solo1, que tratava apenas do estabelecimento dos parmetros mnimos
para a doao das reas livres nas hipteses de aprovao de loteamentos.
O primeiro Plano Diretor do Municpio foi feito em 1973, reservando cerca
de 60% do territrio para uso industrial, justamente as reas mais bem
servidas do ponto de vista da acessibilidade e da infraestrutura2 (ver mapa
Uso do solo legal 1973 no caderno de mapas dessa publicao). Em 1975
foi aprovada pelo Governo do Estado a Lei de Proteo dos Mananciais da
Regio Metropolitana de So Paulo (Lei Estadual n 898/75), que delimitou
22% do territrio do municpio como rea de proteo aos mananciais,
significando restries ocupao do solo.
Enquanto constitua-se o quadro acima, eram tambm gestadas transformaes no quadro social e poltico da cidade. Durante a dcada de 1970,
a reorganizao sindical que teve seu fulcro na regio do ABC influenciou
fortemente a populao de Diadema, onde moravam muitos trabalhadores sindicalizados. As grandes greves ocorridas no final dos anos 1970 na
regio potencializaram a organizao social, apoiadas pela Igreja Catlica,
originando outras formas de organizao social reivindicativa.
Em 1982 Diadema foi o primeiro municpio em que o Partido dos Trabalhadores (PT) venceu as eleies para Prefeito, com o operrio e sindicalista
Gilson Menezes. Diadema representou para o PT, fundado apenas trs anos
antes, a oportunidade para o incio da construo de uma trajetria na
poltica urbana apoiada em suas bandeiras polticas de ento: a inverso de
prioridades, o empoderamento dos atores sociais populares e a democracia
participativa.
Desde essa poca, o municpio vem apresentando uma razovel continuidade administrativa: a partir de 1982, todos os Prefeitos de Diadema
pertencem ou pertenceram aos quadros do PT. Parte significativa da populao historicamente bastante organizada e mobilizada, reivindicando

a urbanizao das favelas, e tambm h a participao da populao nos

processos de interferncia nos assentamentos.
O mandato que chegou ao poder em 1982 estabeleceu o combate
precariedade nas favelas como uma das prioridades de governo, e iniciou
em 1983 o processo de urbanizao de favelas. A idia era integrar os
ncleos de favelas ao tecido urbano, com a execuo de obras de saneamento bsico (drenagem, abastecimento de gua e coleta de esgoto) e de
infraestrutura bsica (pavimentao, construo de escadarias, conteno
de encostas e iluminao pblica). Alm disso, iniciou-se um precursor trabalho de regularizao fundiria.
As intervenes no campo jurdico foram iniciadas simultaneamente
quelas realizadas no campo urbanstico. A demarcao de lotes e a definio de reas a serem desafetadas eram ao mesmo tempo o incio do
processo de regularizao fundiria e de reurbanizao das favelas: produziam processos jurdicos que foram se desfechando com a Concesso Real
do Direito de Uso, e tambm em projetos urbansticos de incorporao dos
ncleos de favelas cidade. Alm das aes nas favelas, Diadema construiu
uma trajetria bastante peculiar em termos de planejamento urbano, cujo
marco inicial o Plano Diretor de 1993, claramente orientado pela agenda
da Reforma Urbana.

O Plano Diretor de 1993 e a inovao das AEIS

Aps anos de investimento em infraestrutura, na urbanizao de favelas e na regularizao fundiria, a Prefeitura foi mudando sua estratgia e
o planejamento territorial ganhou novo impulso no municpio. A primeira
tentativa aconteceu em 1991, quando os tcnicos da Prefeitura se envolveram na construo de um Plano Diretor, enviado Cmara mas no
aprovado, por falta de presso da sociedade.
Em 1993 a Prefeitura retomou a iniciativa e estabeleceu como uma de
suas prioridades a aprovao de um Plano Diretor conforme os preceitos
da Reforma Urbana, tratado como um mecanismo de definio poltica
a respeito da destinao da terra, e buscando a mais ampla mobilizao
popular para a sua aprovao. Dois eixos orientaram a concepo desse
plano: o desafio de viabilizar a oferta de terras para a populao de baixa
renda e a necessidade de preservao das reas de proteo aos mananciais.
Naquele momento abriu-se uma discusso pblica em torno do fato de
que no zoneamento do municpio a maior quantidade e as melhores terras
eram destinadas para uso industrial, e isso gerava consequncias para a
populao de baixa renda, que se espremia nas frestas do mercado.
Para dar uma resposta a esse problema de falta de terras, o Plano Diretor idealizou um novo instrumento: as reas Especiais de Interesse Social
(AEIS) sobre reas desocupadas. O instrumento das AEIS j estava sendo
implementado em municpios como Recife e Belo Horizonte, com a delimitao de permetros ocupados por favelas diferentes do zoneamento
57

3 Lei de Cadastramento para

Habitao de Interesse Social
(Lei Municipal no 1.357/94).

58

regulamentar da cidade, estabeleciam parmetros de ocupao especficos

de forma que as favelas pudessem ser reconhecidas como parte integrante
da cidade, abrindo espao para a regularizao urbanstica e jurdica. O
instrumento foi inovador em Diadema, pois foi concebido como a delimitao de permetros desocupados dentro das reas urbanizadas e infraestruturadas da cidade, que s poderiam ser destinados construo de
habitao de baixa renda (ver mapa Uso do solo legal 1993 no caderno de
mapas dessa publicao). Na prtica, o instrumento significava a criao,
via zoneamento, de uma reserva de terras para os mais pobres na cidade,
da mesma forma que o zoneamento anterior havia criado reservas de terras para os usos industriais (ver mapa Uso do solo real 1991 no caderno de
mapas dessa publicao).
Tratava-se de grande ruptura tcnica e poltica, que provocou resistncias e reaes negativas. Em um primeiro momento, os proprietrios compreenderam as novas regras como abuso do poder pblico e at mesmo
expropriao. Os movimentos de luta por moradia tampouco compreenderam imediatamente o significado do novo zoneamento e resistiram idia
de que teriam de comprar no mercado os terrenos de AEIS. Defendiam naquele momento como soluo para a escassez de terras para a baixa renda
a criao de um banco de terras via desapropriaes, muito mais custosa e
invivel com os recursos de que a Prefeitura dispunha. O corpo tcnico da
Prefeitura procurou convencer os movimentos de luta por moradia sobre
os benefcios das reas de Especial Interesse Social como forma de atender
demanda habitacional da populao de baixa renda sem acarretar custos
para o municpio, e foi bem-sucedido nessa iniciativa: convencidos da inviabilidade da construo de um banco de terras, os movimentos de luta por
moradia aderiram proposta de aumento da oferta via a implementao de
AEIS e apoiaram o Executivo na luta pela implementao do instrumento.
A Prefeitura empenhou-se profundamente em debater o Plano Diretor, que foi discutido com todos os segmentos da sociedade em mais de
100 reunies, cujo foco principal era a capacitao sobre o significado e
o funcionamento das AEIS. No texto do Plano Diretor, foram delimitadas
36 reas privadas desocupadas como AEIS 1, somando aproximadamente
750 mil m2. Alm disso, o Plano Diretor props ainda outra categoria de
AEIS, a AEIS 2, destinada reurbanizao e regularizao fundiria de
assentamentos constitudos fora dos padres da legislao tradicional. A
Prefeitura definiu, junto com os movimentos populares, critrios para o
acesso s AEIS. As famlias deveriam ter renda de at 10 salrios mnimos,
no possuir nenhum imvel e residir no municpio. Alm disso, deviam estar organizadas em associaes legalmente constitudas, que se responsabilizariam pelo contrato de aquisio das terras a serem ocupadas3. Aps
as discusses pblicas, o Plano Diretor foi encaminhado Cmara, j com
amplo apoio popular.
Os segmentos empresariais e os proprietrios de terras no ficaram satisfeitos com a proposta de AEIS contida no Plano Diretor, e levaram
frente um Projeto de Lei Substitutivo na Cmara dos Vereadores, mantendo

a estrutura do texto, mas retirando o mapa que delimitava as AEIS, que

seriam regulamentadas em lei posterior. Na prtica, o Substitutivo aprovado
inviabilizava a aplicao das AEIS. Nos dias de votao, os movimentos
de luta por moradia, que naquele momento eram os maiores defensores
das AEIS, lotaram a Cmara Municipal e seu entorno para pressionar a
votao do texto original do Plano Diretor, com a delimitao das AEIS,
o que acabou acontecendo. A aprovao do plano em seu texto original,
portanto, s foi possvel devido grande presso dos movimentos de luta
por moradia, organizados e envolvidos na discusso do planejamento
territorial da cidade. Os depoimentos de duas lideranas que participaram
dessa mobilizao descrevem como foi essa aprovao:
Foi a maior luta, pois o Plano Diretor vem instituir novas regras e novos conceitos e
acima de tudo vem contra o mercado imobilirio que gosta de viver no oba-oba, na
clandestinidade. Ento foi muito difcil, houve grande presso do setor imobilirio, do
setor empresarial para que isso no acontecesse. A Cmara naquela poca ainda tinha
muito destes conservadores.
Lotamos a Cmara e aprovamos, o partido no tinha maioria e ainda no tinha esta
poltica de alianas de negociao de cargos, contvamos apenas com o apoio popular.
O contexto do projeto foi aprovado na ntegra. Mais de mil pessoas na Cmara, lotado
(depoimento de liderana do movimento de luta por moradia).

Ronaldo Lacerda, liderana do movimento de luta por moradia, considera que a criao das AEIS mudou a forma como os movimentos operavam para conquistar moradia:
A partir da mudou o contexto de conquistar a moradia; at ento era o movimento
que organizava grupos para ocupar terreno, a partir disso se teve uma preocupao de
criar associaes, legitimamente e juridicamente constitudas, para comprar o terreno
com um preo justo que voc pudesse com o seu trabalho pagar. E ter sua propriedade
de fato e no entrar em uma luta clandestina.

Em 1994 foi negociada a primeira AEIS, a SANCO, em uma gleba de

96.000 m2. Juntando movimentos de todas as regies, foi destinada a 1.250
famlias.
Diversas experincias em uma rea s, o pessoal do movimento de aluguel, um pessoal de demanda de risco, uma demanda da Prefeitura. Com o Plano Diretor ficou
mais claro o papel do movimento e do poder pblico e isso possibilitou que a gente
instaurasse uma srie de convnios com a Prefeitura. (Fonte: Entrevista realizada
com Ronaldo Lacerda em 25 de setembro de 2005).

O Plano Diretor definia permetros para as diversas zonas da cidade,

incluindo as AEIS, mas no definia parmetros para o parcelamento, uso e
ocupao do solo, dificultando a aplicao das novas regras. Para atingir
essa regulamentao foi elaborada a Lei de Uso e Ocupao do Solo (Lei
Complementar no 50, de 1/3/96), que regulamentava as AEIS e uma srie
de outros instrumentos urbansticos.
Em 1997 foi feita uma reviso do Plano Diretor. Construda por tcnicos da Prefeitura, mas sem debate com a populao, foi aprovado na
59

Cmara (Lei Complementar no 33, de 31/07/98) (MOURAD, 2000:109). Em

relao ao Plano Diretor de 1994, a reviso do Plano Diretor de 1998 apresentava uma postura mais pragmtica da Prefeitura com relao s AEIS
incluiu novos permetros e tambm definiu parmetros mais permissivos
de ocupao. Algumas lideranas dos movimentos de luta por moradia tm
crticas com relao aos impactos desses parmetros mais permissivos:
O que mais desvirtuou foi quando houve a mudana de governo [em 1997, iniciouse o segundo mandato de Gilson Menezes, que havia sado do PT e se filiado ao
PSB], o movimento foi excludo de todos os processos: do Oramento Participativo,
das discusses do Plano Diretor. [...] No governo do Gilson eles mudaram a taxa de
ocupao que era 80% do lote, elas passaram para 90%, [...] tambm a [permisso
de construo] do terceiro pavimento, do [abandono do] recuo de 5 metros e agora
pode ir at o limite do terreno, foi para atender uma associao especfica que tinha
um acordo com a Prefeitura. Mudando a rea livre voc diminui a qualidade de vida.
Investe mais no conceito de construir tudo. Foi um retrocesso. Hoje nos ncleos estamos urbanizando para tirar a situao de aglomerao. (Fonte: Entrevista realizada
com Ronaldo Lacerda em 25 de setembro de 2005).

O Plano Diretor de 2001-2002

4 Segundo Baltrusis, embora disponveis, at aquele

momento no estavam digitalizadas.

60

O Plano Diretor que se iniciou em 2001 foi desenvolvido tendo em vista

a obrigatoriedade posta em lei federal de rever o plano a cada quatro anos,
no primeiro ano de cada mandato. O processo foi lanado em maro de
2001, e um fato relevante foi o de em julho daquele ano ter sido aprovado
o Estatuto da Cidade, tornando lei a necessidade de adequao do plano s
suas diretrizes e instrumentos e fortalecendo o processo.
Foi constituda uma equipe que dedicava-se quase integralmente
elaborao do Plano Diretor, desvinculando-se do ritmo dos trabalhos cotidianos da Prefeitura. Outros setores do Departamento e da Prefeitura,
como Controle Urbano, Cadastro, Meio Ambiente, Desenvolvimento Econmico, Habitao, Paisagem Urbana, Transporte Urbano, Trnsito e a SANED (Empresa de Saneamento Municipal), foram envolvidos em etapas de
levantamento de dados e campo e em discusses ao final de cada etapa
do trabalho. Outras secretarias no foram envolvidas diretamente como
promotoras das oficinas, restringindo-se participao nas oficinas.
A estrutura de planejamento e o suporte tcnico organizado nas administraes anteriores possibilitavam uma base razovel de recursos.
Contava-se com um grande conjunto de informaes mapeadas, sumrio
de dados e sistematizao de informaes variadas, mas no atualizadas.
Dessa forma foram feitos mapeamentos de uso do solo real, indstrias e
galpes vazios no municpio e foi comprada uma foto area atual para
auxiliar nos levantamentos e nas prprias atividades de capacitao4. Os
recursos que financiaram o Plano Diretor vieram do prprio oramento
geral do municpio.
A proposta elaborada pelo grupo responsvel consistia de duas grandes
fases de interlocuo com a sociedade civil, permeadas por processos
complementares desenvolvidos internamente. A primeira foi identificada
como de leitura da realidade, que buscava compreender a cidade naquele

momento, suas demandas, a avaliao do Plano Diretor de 1994, com suas

conquistas, impactos e problemas e demais instrumentos de legislao
existentes. Foi feita uma anlise preliminar dos impactos do Plano Diretor,
desenvolvida internamente pelos tcnicos, como subsdio s reunies e
oficinas com a sociedade civil e funcionrios de diferentes setores.
Nos primeiros meses do processo foi feita uma srie de levantamentos
de campo para embasar a leitura da cidade, mapeando lote a lote para
obter as seguintes informaes: uso do solo real; presena de terrenos e
imveis vazios ou subutilizados, principalmente indstrias e galpes fechados; reas com interesse paisagstico; reas de preservao ambiental;
locais de patrimnio histrico relevante; usos de comrcio e indstrias em
reas com predominncia residencial, apontando para incomodidades e
para a precarizao do trabalho.
A leitura apontou para a permanncia de uma altssima densidade habitacional no municpio, para a regra de ocupao de imveis com a coabitao de mais de uma famlia por lote, para o uso misto disseminado por
toda a cidade, inclusive nas favelas. Alm disso, identificou uma crescente
precarizao e informalidade do trabalho, com o crescimento do nmero de pequenas atividades industriais em reas residenciais, incluindo a
terceirizao de servios de grandes indstrias. Ao mesmo tempo foram
identificadas muitas indstrias de fundo de quintal, ilegais e precrias.
No levantamento de terrenos vazios e subutilizados, constatou-se a
inexistncia de grandes glebas. Constatou-se tambm que o nmero de
galpes vazios era baixo: muitas indstrias fechavam, mas a dinmica de
alta rotatividade de negcios no deixava os galpes desocupados por
muito tempo.
A etapa de leitura constatou tambm que o instrumento das AEIS de
reas desocupadas havia sido bem-sucedido em muitos aspectos. A demanda por habitao de baixa renda havia sido atendida na cidade: Diadema era o nico municpio na Regio Metropolitana de So Paulo que
havia conseguido conter o aumento da ocupao nas reas de mananciais.
No entanto, o instrumento estava se esgotando: a grande maioria das AEIS
de reas desocupadas j havia sido ocupada, restando poucas AEIS ainda a
serem utilizadas. Outro aspecto levantado, depois confirmado em estudo
especfico, foi a baixa qualidade urbanstica da maior parte dos empreendimentos feitos em AEIS (TSUKUMO, 2002), o que hoje objeto de reflexo
por parte do movimento de luta por moradia.
Ao final desta etapa foram produzidos materiais para potencializar a
discusso e a capacitao de tcnicos da Prefeitura e membros da sociedade civil: um folder sobre a importncia da discusso pblica do Plano Diretor, os principais pontos identificados pela leitura da cidade e um vdeo
com depoimentos e imagens sobre a cidade, sua histria de participao e
os conflitos e desafios do momento. O folder, impresso em grande quantidade e distribudo nas oficinas, contava a histria recente do planejamento
no municpio, explicava as etapas do Plano Diretor e colocava cinco questes fundamentais em discusso: a m qualidade urbana; a dificuldade de
61

5 Folder Reviso do Plano

Diretor, Prefeitura Municipal de Diadema, 2001.

6 Parte significativa das lideranas de movimentos

permanecia engajada h
anos.
7 Apesar de reconhecerem
os avanos que o Plano [Diretor] de 1994 representou
para a cidade, a maioria
dos participantes no sabia
nada sobre Plano Diretor: o
que era, para que servia, se
Diadema tinha [um] ou no.
Eles no conseguiam ver
como um novo Plano [Diretor] poderia dar respostas aos
principais problemas da cidade (Fonte: Baltrusis, Mourad
e Akemi, 2001:111).

62

viabilizar a instalao das diversas atividades na cidade em funo da falta

de terra; a diminuio do emprego e da renda; a falta de controle social
no processo de implementao da poltica urbana; e a falta de integrao
das polticas setoriais5.
Com esses materiais passou-se a uma discusso pblica a respeito do
Plano Diretor, buscando-se seus eixos estratgicos em uma leitura da cidade. Foram realizados nesse perodo reunies com os setores organizados
da sociedade (mais de 70 eventos), oficinas com funcionrios de diferentes
reas de atuao da Prefeitura, e o que se chamou de oficinas de formao
de agentes de planejamento. Alm dos movimentos populares, tradicionais participantes dos processos de planejamento municipal, outros setores estiveram envolvidos, como representantes da Associao Comercial
e Industrial de Diadema Acid e da Ciesp Diadema; representantes de
movimentos ambientalistas, de moradia, sindicatos, conselhos e Oramento Participativo (BALTRUSIS, MOURAD e AKEMI, 2001:110). As tcnicas de
comunicao dos eventos eram variadas; utilizou-se, entre outras, a distribuio de folhetos, cartilhas e carro de som. Nessa etapa, os diversos
grupos apresentavam suas demandas com relao cidade. O pequeno
grupo de funcionrios acompanhou todos os eventos, efetuados, em geral,
no perodo noturno ou no fim de semana.
As oficinas de formao de agentes de planejamento destinavam-se a
aumentar a abrangncia das discusses a respeito do planejamento e do
Plano Diretor e a formar novas lideranas na cidade, pois a avaliao da
equipe coordenadora de que havia a necessidade de renovao, uma vez
que a cidade possua h muito tempo as mesmas lideranas ocupando os
espaos de participao. Dessa forma, as oficinas de formao de agentes
de planejamento tiveram como pblico-alvo prioritrio lideranas intermedirias dos vrios segmentos organizados da cidade (inclusive o poder
pblico), aqueles que teriam maior disponibilidade de tempo para ampliar
conhecimento e atuar como multiplicadores, alm de incentivar a ampliao e a renovao na base de lideranas. Foram concludas dez oficinas em
trs meses, entre agosto e outubro de 2001, variando entre 10 e 25 participantes vinculados a movimentos, sindicatos, conselhos e funcionalismo.
A equipe do Plano Diretor imaginava que o histrico de participao e
envolvimento dos movimentos e tcnicos na construo de instrumentos
de planejamento e gesto da cidade6 teria sedimentado um conhecimento
bsico da legislao em vigor, e foi previsto que as oficinas de formao
teriam duas fases: a primeira de leitura da cidade e reconhecimento dos
instrumentos legais e a segunda organizada com dinmicas para orientar
sua reproduo. Mas verificou-se que os participantes das oficinas de uma
forma geral tinham pouco conhecimento da histria e dos instrumentos
de planejamento existentes na cidade7. Isso levou reestruturao do contedo e da metodologia das oficinas, para um formato que trabalhava
conceitos mais bsicos:

Num primeiro momento os participantes eram divididos em vrios grupos, cada um

deles trabalhava a partir do senso comum sobre qual o significado de um Plano Diretor. Com a apresentao de todos os grupos construa-se um consenso a partir dos
conceitos apresentados pelos grupos. Em seguida, trabalhava-se a leitura da cidade e
na seqncia, novamente divididos em grupos, cada um deles trabalhava a partir do
senso comum sobre qual o significado de um Plano Diretor. Aps a apresentao de
todos os grupos construa-se um consenso a partir dos conceitos apresentados pelos
grupos. (Baltrusis, Mourad e Akemi, 2001:111).

Um dos instrumentos didticos utilizados nas oficinas foi a exibio de

um vdeo que apresentava uma leitura da cidade e o impacto das AEIS, e
depois de sua apresentao a questo da falta de terras para a habitao
popular era problematizada.
Cada grupo de trs agentes deveria reproduzir a oficina em sua comunidade ou entidade, acompanhado de um tcnico da Prefeitura, mas isso
no foi inteiramente concretizado. Segundo Baltrusis (2005, entrevista),
cerca de metade dos agentes de planejamento foi capaz de reproduzir as
oficinas, a outra metade no o fez, seja por dificuldade de agenda ou falta
de preparo para sua efetivao. No entanto, em muitos casos a multiplicao das oficinas ocorreu, e os agentes utilizaram-se dos espaos possveis e
prximos comunidade local (BALTRUSIS, MOURAD e AKEMI, 2001). Alm
das discusses nas oficinas, o diagnstico foi tambm apresentado por Laila Mourad, Diretora do Departamento de Desenvolvimento Urbano, no 3o
Encontro Municipal de Poltica Urbana e Habitacional, em agosto de 2001.
As demandas das oficinas e reunies de discusso da leitura da realidade foram combinadas com as informaes do diagnstico, e a equipe
tcnica internamente extraiu trs eixos principais para o Plano Diretor, que
subsidiaram a segunda rodada de discusses: melhoria da qualidade urbana; democratizao do acesso terra para diversas atividades; e criao de
um sistema de planejamento e gesto descentralizado e democrtico.
Foram planejadas novas oficinas de debate em torno da proposta dos
eixos estruturantes do Plano Diretor, retomando os grupos anteriores j em
torno da discusso de propostas. No entanto, o retorno foi pouco expressivo, foram feitas apenas duas oficinas e o processo no foi levado adiante.
Uma das razes apontadas para a falta de participao a sobrecarga de
espaos e processos participativos que ocorria em Diadema, pressionando
a agenda das lideranas locais. Por outro lado, o prazo legal estabelecido
para a entrega do Plano Diretor, at o fim do primeiro ano do mandato,
pressionava a equipe coordenadora e a escolha foi por abrir mo de mais
esforos de fomentar a discusso participativa.
Foram realizadas tambm reunies temticas, voltadas ao desenvolvimento econmico, poltica habitacional, alm de apresentaes voltadas a
segmentos sociais especficos, como empresrios, vereadores, movimentos
e outros, e tambm audincias pblicas regionais, realizadas em cada bairro da cidade, conforme a diviso territorial do Oramento Participativo.
A sistematizao das informaes coletadas neste processo configurou
uma nova fase de trabalho interno dos tcnicos, processando as informaes e consolidando um texto base do Plano Diretor, j em uma redao
63

8 Em janeiro e fevereiro
de 2002.

9 As AEIS, que esto regulamentadas no art. 26 da Lei

Complementar n o 161/02
(Plano Diretor de Diadema),
no constavam do texto
original do Projeto de Lei
enviado pelo Executivo
Cmara.

de Projeto de Lei. O Projeto de Lei foi discutido internamente na Prefeitura,

com prioridade para setores como a assessoria jurdica e a rea ambiental.
Foram tambm feitas reunies com representantes das comunidades na
Prefeitura. No foi realizado evento como uma conferncia ou congresso
na cidade, que deliberasse sobre os pontos de consenso e os de conflito.
Contribuiu para justificar esse processo menos participativo o prazo-limite
para entrega do Projeto de Lei Cmara.
A entrega do Projeto de Lei Cmara foi feita em 17 de dezembro
de 2001. Algumas organizaes da sociedade civil passaram a procurar
a Prefeitura e Cmara para discutir o Plano Diretor8. Abriu-se assim uma
nova fase de discusses, desta vez no Legislativo. O Executivo, por sua vez,
retomou o contato com a populao capacitada nas oficinas de planejamento, buscando sustentao sua proposta. Nesses contatos, foram discutidos o PL apresentado pelo governo e o quadro poltico da cidade. Esta
foi considerada pelos tcnicos uma nova etapa de formao dos agentes.
O principal ponto de polmica dizia respeito s AEIS: em face da grande
escassez de terras desocupadas disponveis para edificao de habitao
de interesse social, e das novas possibilidades de cumprimento da funo
social da propriedade a partir de instrumentos como a edificao compulsria, o Projeto de Lei proposto pelo Executivo propunha o fim das AEIS de
reas desocupadas (AEIS 1). Mas os movimentos de luta por moradia no
quiseram abrir mo do instrumento, e no texto final as AEIS 1 retornaram9.
Finalmente, quase oito meses aps sua entrada na Cmara, o Plano Diretor
foi aprovado em 2 de agosto de 2002.

O contedo do Plano Diretor

Da leitura do Plano Diretor aprovado em agosto de 2002 emergem alguns focos principais: um claro alinhamento com as diretrizes do Estatuto
da Cidade; a instaurao de um macrozoneamento claro para o municpio,
no lugar de um zoneamento fragmentado que a cidade tinha anteriormente; a construo de um sistema de planejamento e gesto democrtico
da cidade; a perspectiva de autoaplicabilidade de alguns instrumentos; a
instaurao de permetros, imveis e instrumentos destinados a garantir a
qualidade urbanstica e a preservao da memria do municpio; a preocupao com a gerao de emprego e renda no municpio. Nesse sentido,
o Plano Diretor guarda grande coerncia com os eixos definidos durante o
processo, mencionados acima (melhoria da qualidade urbana; democratizao do acesso terra para diversas atividades; e criao de um sistema
de planejamento e gesto descentralizado e democrtico).
O texto revela que o planejamento do municpio estava procura de
solues mais globais para a cidade, e no investiu tanto nas AEIS de reas
desocupadas como soluo para o problema habitacional, principalmente
devido ao diagnstico de que praticamente no havia mais terras disponveis no municpio.
64

Do ponto de vista do macrozoneamento, a estrutura urbana do municpio foi redesenhada atravs da instituio de macrozonas e reas especiais.
Foram tambm apontados no Plano Diretor Imveis de Interesse Cultural,
Histrico e Paisagstico. Foram definidas quatro macrozonas (Adensvel,
No Adensvel, Preservao Ambiental Estratgica e Industrial), duas reas
especiais (rea de Preservao Ambiental e Interesse Social), e Imveis de
Interesse Paisagstico, Histrico, Artstico e Cultural (ver mapa Macrozoneamento no caderno dessa publicao). Foram estabelecidas diretrizes e
regras especficas para as macrozonas e para as reas especiais de Interesse
Social e de Preservao Ambiental. O poder Executivo municipal passou a
autorizar a transferncia de potencial para essas reas especiais de Preservao Ambiental.
O Plano Diretor constituiu o Sistema Municipal de Meio Ambiente,
composto pelos rgos competentes da Administrao Municipal Direta
e/ou Indireta, pelo Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente
(COMDEMA), e pelo Fundo Municipal de Meio Ambiente (FUMMA).
No campo da gesto democrtica, este plano evoluiu em relao aos
anteriores. Foram estabelecidos, como princpio e diretriz da poltica de
desenvolvimento urbano, o acesso dos habitantes informao em poder
dos rgos pblicos, bem como sua participao em um processo contnuo,
descentralizado e democrtico de gesto urbana.
Com relao aos Imveis de Interesse Paisagstico, Histrico, Artstico e
Cultural, foi estabelecida como diretriz a necessidade de ampliar os meios
de acesso s informaes para fomentar a participao da populao no
registro da memria da cidade. O Plano Diretor prev a manifestao do
Conselho Municipal de Proteo ao Patrimnio Histrico, Artstico e Cultural, nos casos em que houver ausncia de lei municipal para regular as
alteraes de uso, ocupao, caractersticas e transferncia de potenciais
construtivos desses imveis.
Com relao ao sistema de planejamento e gesto, o Plano Diretor instituiu um processo descentralizado que passou a contar com a comunidade
na definio e na gesto das polticas urbanas. Este sistema funcionaria de
forma descentralizada junto aos bairros e ao municpio como um todo e seria composto por instncias de gesto descentralizada, por representantes
da Administrao Pblica Municipal Direta e Indireta e pela comunidade,
articulados em Conselhos e Fruns Municipais, notadamente do Oramento Participativo. Foi prevista consulta pblica aos documentos que subsidiam o Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIV). A participao popular
descentralizada nos bairros prevista atravs de instncias de ge-renciamento integrado e de planejamento descentralizado para a elaborao e
coordenao da execuo integrada de planos, programas e projetos e na
elaborao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual. Para as futuras revises do Plano Diretor fica assegurada
a participao da sociedade civil com o instituto das audincias pblicas.
A Poltica Municipal de Meio Ambiente dever abranger as caractersticas do municpio e de suas atividades sociais e econmicas compatibilizan65

do-as com a preservao, a recuperao e a manuteno da qualidade ambiental. Tais objetivos devem ser atingidos atravs de uma srie de aes:
gesto ambiental, educao ambiental, sanitria, saneamento ambiental,
gerenciamento integrado de resduos slidos, fomento de parcerias com
entidades associativas no governamentais, e o incremento de sistemas alternativos e no convencionais de coleta, ampliao das reas permeveis
ou de cobertura vegetal, adequao da rea de Proteo e Recuperao
aos Mananciais, recuperao gradativa e controle das reas de Preservao Permanente, controle da qualidade ambiental das reas Especiais de
Preservao Ambiental, da vigilncia sade do trabalhador; implantao
progressiva de tecnologias limpas nas frotas de transporte coletivo, visando minimizar os agentes poluidores, estabelecimento de normas e critrios
para o controle de rudos, licenciamento de atividades sociais e econmicas geradoras de impacto ambiental, transporte, penalizao aos infratores
das normas ambientais, compreendendo a justa indenizao e reparao
dos danos causados.
O Plano Diretor estabeleceu a possibilidade de Lei Municipal especfica
estabelecer para os Imveis de Interesse Paisagstico, Histrico, Artstico e
Cultural a transferncia do potencial construtivo ou de adensamento passvel para imveis inseridos nas macrozonas Adensvel ou Industrial.
O uso do solo foi classificado em Residencial, Habitao de Interesse
Social e No Residencial e atravs de categorias de uso, segundo o grau de
incomodidade: no incmodas, incmodas 1 e incmodas 2.
Foram estabelecidos os seguintes instrumentos de poltica urbana,
segundo as regras traadas pelo Estatuto da Cidade: o parcelamento, a
edificao e a utilizao compulsria; o IPTU Progressivo no Tempo e a
desapropriao do imvel no cumpridor da funo social, caso o proprietrio do imvel no parcele, edifique ou utilize o imvel que foi notificado
por no cumprir a funo social da propriedade; o consrcio imobilirio;
o Direito de Preempo, no previsto nos Planos Diretores anteriores; a
transferncia do potencial construtivo; a outorga onerosa do direito de
construir (posteriormente regulamentada pela Lei Municipal no 2.303, de
22/12/03); e as operaes urbanas consorciadas.
Nas reas de Preservao Ambiental foi previsto o benefcio da reduo
do IPTU dos imveis recobertos por vegetao de interesse ambiental, proporcional rea preservada. Da mesma forma, para os Imveis de Interesse
Paisagstico, Histrico, Artstico e Cultural, o Plano Diretor estabeleceu a
possibilidade de reduo do IPTU.
O Plano Diretor estabeleceu tambm regras especficas e diferenciadas,
de acordo com o Estatuto da Cidade, para promover parcelamentos do solo
para populao de baixa renda.
Para regulamentar alguns instrumentos, o Plano Diretor prev a edio
de leis municipais sobre uso e ocupao do solo, transferncia de potencial, instrumentos de poltica urbana, lei municipal sobre manejo sustentvel dos recursos naturais, uso e ocupao do solo, leis sobre preservao,
conservao e recuperao do ambiente e recursos naturais.
66

A partir de 2002 o Plano Diretor estipula o prazo de oito anos para a

sua reviso, o dobro do tempo em relao ao Plano Diretor de 1994. Segundo Ronaldo Lacerda, o movimento de luta por moradia acha um erro
essa modificao: Em quatro anos voc teria condies de avaliar o que
estava certo e errado para mudar, se no conseguirmos criar nenhum tipo
de avaliao vo comear as aberturas [de excees lei] [grifo nosso].

A implantao do Plano Diretor de 2001-2002

Sobre os instrumentos urbansticos foram editadas algumas leis que
possibilitaram sua regulamentao e aplicao, como no caso da Outorga
Onerosa e das Operaes Urbanas Consorciadas.
Em 2004 foi aprovada a Operao Urbana Graciosa (Lei Municipal n0
2.353, de 27/09/04), gerando a desafetao de reas pblicas, a permuta das reas e alterando parmetros urbansticos. O instrumento busca
viabilizar a construo do shopping center local, contando com Estudos
de Impacto de Vizinhana, segundo relato do Vereador Larcio Soares.
Em depoimento, Nalson Elias da Silva, diretor de Desenvolvimento Urbano de Diadema, afirmou que a contrapartida decorrente da autorizao
de implementao de um shopping center, em 2005, foi de R$ 2,5 milhes, parte em alteraes no sistema virio e parte em dinheiro. Martim
Smolka, especialista no tema da venda de potencial construtivo, considerou essa contrapartida baixa no evento, em relao valorizao imobiliria que um empreendimento desse tipo gera aos seus proprietrios10.
A compreenso e a incorporao destes instrumentos urbansticos pela
populao e pelos proprietrios de terras em Diadema fica explcita em
dois exemplos. Com relao ao direito de preempo o atual diretor de
planejamento urbano comenta:

10 Seminrio Solo criado:

balano e perspectivas,
mesa-redonda A gesto do
solo criado, Universidade
Mackenzie, 4 de outubro
de 2005.

A Prefeitura demarcou as reas, est no Plano Diretor, mas ainda no foi utilizado.
Houve dois casos at agora, terrenos para grandes empreendimentos em que o proprietrio fez a carta perguntando se a Prefeitura tinha interesse; como no, ele vendeu para a AMBEV. O direito de preempo foi marcado nas reas livres do municpio
para ter controle de quem vai usar essas reas. (Fonte: Entrevista com Nalson Elias
da Silva em 5 de setembro de 2005).

Com relao ao IPTU Progressivo, dois anos aps a aprovao do Plano

Diretor a Prefeitura ainda no havia iniciado o processo de notificao dos
proprietrios de terrenos vagos ou subutilizados. Na viso de Nalson Elias
da Silva, mesmo o instrumento no tendo sido aplicado ele j produziu
impacto nos terrenos ociosos, gerando uma movimentao maior da terra:
Muitos dos empreendedores foram dar uma funo para os terrenos.
Com relao implementao de um Conselho de Desenvolvimento
Urbano, no houve de fato um avano, e o Conselho no havia sido implementado at 2005, mesmo constando na lei. O municpio j possua vrias
instncias de participao que incorporam questes relativas ao planejamento territorial como o Conselho do FUMAPIS (Fundo Municipal de
67

Habitao), o Oramento Participativo, o Conselho de Meio Ambiente, o

Conselho de Desenvolvimento Econmico, entre outros. Talvez a existncia de outros espaos participativos esteja atrapalhando a implementao
de um conselho especfico para o planejamento e o acompanhamento da
implementao do Plano Diretor, mas existe uma forte cobrana por um
sistema centralizado de avaliao permanente de sua aplicao. Segundo
Ronaldo Lacerda:
O Conselho de Desenvolvimento Urbano foi uma discusso que no avanou. O perodo de reviso era curto, tinha um prazo regimental para o Plano Diretor estar
protocolado na Cmara, ento se discutiu que no dava para aprofundar dois pontos,
o Conselho de Desenvolvimento Urbano e tambm a questo do uso do solo, para
mudar essas taxas, do terceiro pavimento [...] mas a se aprovou o Plano Diretor e no
teve mais vontade poltica, se manteve a mesma LUOS e no se instituiu o Conselho.
(Fonte: Entrevista com Ronaldo Lacerda em 25 de setembro de 2005).

Com relao poltica habitacional a Prefeitura continua investindo

na urbanizao de favelas, na reordenao de moradias para criar vias de
acesso, no desadensamento e na implantao de infraestrutura.
A grande questo em aberto o esgotamento das reas desocupadas
disponveis para a habitao de baixa renda. Hoje o municpio no tem
mais AEIS desocupadas, todas aquelas que estavam demarcadas no Plano
Diretor de 2002 j foram ocupadas ou negociadas. Segundo dados de entrevistas, o movimento de luta por moradia est buscando novas reas em
municpios vizinhos, como So Bernardo do Campo. Segundo Nalson Elias
da Silva, na macrozona Adensvel possvel construir habitao para famlias de baixa renda cadastradas, mesmo em reas no marcadas como AEIS.
Sobre o momento atual da cidade, Ronaldo Lacerda faz um comentrio
que de certa forma resume os desafios e rumos de Diadema:
Hoje [2005] a cidade tem um crescimento mais organizado. Tanto a classe empresarial, imobiliria, quanto os movimentos tm estabelecido o canto de cada um, estipulou-se uma ordem de ocupao da cidade, mas tambm temos que ver o problema
do crescimento. Precisava ter uma reviso j em 2006, porque a cidade inchou e no
tem mais para onde crescer. No tem mais AEIS e temos demanda do municpio.
O problema que nessa cidade o que vem de gente morar todo dia um absurdo.
Diadema a grande menina-dos-olhos. J foi considerada a cidade de terror; tem
brincadeiras que se voc quisesse saber se uma pessoa era de Diadema era s olhar
para o p dela; se estivesse sujo de barro, morava l, fora a violncia que foi sempre
o carro-chefe deste preconceito. Com as polticas pblicas e a organizao do movimento isso veio sendo quebrado. Hoje uma cidade tranqila para se morar, com uma
infraestrutura boa. Mas como todo bom cidado, temos que querer aprender mais.
(Fonte: Entrevista com Ronaldo Lacerda em 25 de setembro de 2005).

Analisando a situao na cidade, percebemos que nos ltimos anos

existiram alguns impactos positivos no desenvolvimento econmico da
cidade apesar de no termos condies de avaliar com segurana as
relaes desse processo com o novo Plano Diretor da cidade. Em entrevista
com Nalson Elias da Silva, diretor de Desenvolvimento Urbano de Diadema,
ele comenta que o desenvolvimento econmico garantiu incluso territorial
nos ltimos anos e que este crescimento est ligado ao Plano Diretor.
68

Ainda no existem relatrios que analisam isso, mas a Prefeitura possui

listas de atividades novas que se instalaram no municpio. De 2003 a 2005,
o desemprego no municpio caiu de 45 mil desempregados para 30 mil,
segundo levantamento do IBGE, que informa que Diadema foi a cidade que
teve o maior crescimento de empregos no Estado. Para Nalson, o Plano
Diretor possibilitou maior movimentao imobiliria na cidade.
Acabou-se com o zoneamento e considerou-se grandes reas, o macrozoneamento
[...] no dava mais para congelar e setorizar reas, tinha presso dos movimentos e
tambm a presso da troca de atividades, com uma economia que estava retraindo
e indstrias estavam indo embora, mas tambm tinha a opo do crescimento das
atividades de terceirizao ou servios. Instalou-se tambm na cidade uma nova
modalidade de condomnio industrial. (Fonte: Entrevista com Nalson Elias da Silva
em 5 de setembro de 2005).

Lies aprendidas
Poltica habitacional, poltica urbana e preservao ambiental
A demarcao das AEIS, articulada priorizao da oferta de moradia
por parte da Prefeitura na dcada de 1990, relaciona-se diretamente com
o sucesso na preservao das reas de mananciais. Isso demonstra que uma
poltica habitacional municipal que reconhece e atende demanda, articulada a uma poltica urbana que cria instrumentos de acesso terra, pode
estancar o processo de ocupaes em reas de preservao. Isto se torna
ainda mais relevante se considerarmos que isso ocorreu em um contexto
regional negativo, de aumento das ocupaes em reas de mananciais nos
municpios vizinhos.
A necessidade de polticas regionais de habitao de interesse social
No caso de Diadema, enfrenta-se claramente um esgotamento da oferta para habitao de interesse social dentro do territrio do municpio. O
prprio movimento de luta por moradia vem buscando alternativas em
outros municpios. Apesar disso, o Plano Diretor no demonstra uma clara
articulao com os processos de planejamento de municpios vizinhos, ou
com o Governo do Estado. As dificuldades para esse tipo de ao articulada
so muitas, mas de alguma forma eles tero de ser enfrentados, principalmente no caso de Diadema, devido falta de terra para acolher o aumento
da populao.
A necessidade permanente de capacitao
Vimos que em Diadema a participao da sociedade civil na formulao
e na implementao da poltica urbana atravessou dcadas; ainda assim,
mesmo quando o conhecimento a respeito dos contedos dos instrumentos
urbansticos parecia incorporado, por vezes revelou-se precrio e aqum
do esperado. O mesmo ocorreu com o corpo tcnico da Prefeitura e vereadores. Isso demonstra que o planejamento participativo um processo de
longo prazo, que necessita de investimento constante na capacitao e
linguagens compatveis.
69

O Plano Diretor na Cmara dos Vereadores

A histria recente do planejamento em Diadema demonstra como a
presso popular pode influenciar a atuao da Cmara de Vereadores;
muitas vezes apenas a presso popular o elemento que pode garantir
que instrumentos de democratizao do acesso terra sejam efetivamente
implementados.
Regulao urbanstica e qualidade urbana
O instrumento das AEIS, por si s, mesmo tendo sido capaz de aumentar
o acesso terra em Diadema, no foi capaz de garantir qualidade urbanstica aos empreendimentos. Em alguns casos foram construdos projetos
de alta qualidade, em outros, o padro de autoconstruo perifrica foi
praticamente reproduzido. Mesmo os movimentos organizados de luta por
moradia nem sempre so capazes de garantir empreendimentos com boa
qualidade urbanstica. O enfoque do acesso e direito terra em Diadema
voltou-se, principalmente, disponibilizao de infraestrutura urbana e
garantia da permanncia nos assentamentos institudos. O uso intenso da
autoconstruo sem orientao tcnica adequada e a irregularidade das
edificaes foram combatidas de forma pouco expressiva. A insatisfao
com a qualidade urbana resultante foi incorporada ao debate do Plano Diretor de 2002, demonstrando que os exemplos bem-sucedidos experimentados em AEIS possibilitavam espaos de melhor qualidade, estabelecendo
o contraponto com as reas autoconstrudas, com lotes individuais e pouca
rea livre. Este reconhecimento do movimento de luta por moradia demorou a ocorrer. um aprendizado importante a ser conquistado em outros
municpios, encurtando o caminho na busca de solues diferenciadas.
O risco da sobrecarga de espaos de participao
Temos presenciado nos ltimos anos uma grande profuso de espaos de participao nos municpios: conselhos, cmaras, comisses, fruns,
conferncias, Oramento Participativo. A dificuldade de implementar um
Conselho de Desenvolvimento Urbano em Diadema est possivelmente relacionada ao excesso desses espaos, pois isso significa disputar espao na
agenda das lideranas e tcnicos, e entrar em conflito com atribuies de
outros conselhos e espaos de participao j tradicionais.

70

Referncias bibliogrficas
BALTRUSIS, N.; MOURAD, L. N. e AKEMI, Y. A reviso do Plano Diretor de Diadema: a construo de um processo participativo. Espao & Debates: Revista
de Estudos Regionais e Urbanos 42. ANPUR: So Paulo, 2001.
BISILLIAT, Jeanne. L onde os rios refluem: Diadema: 20 anos de democracia e
poder local. So Paulo: Editora Perseu Abramo, 2004.
HEREDA, J.; NAGAI, S. S. K.; KLINK, J. e BALTRUSIS, N. O Impacto das AEIS no
mercado imobilirio de Diadema. In: ROLNIK, R. e CYMBALISTA, R. (orgs.).
Instrumentos urbansticos contra a excluso social. Revista Plis 37, So
Paulo, 1997.
LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY, INSTITUTO PLIS e FAU-MACKENZIE. Seminrio Solo criado: balano e perspectivas, mesa-redonda A gesto do solo
criado, Universidade Mackenzie, 4 de outubro de 2005.
MOURAD, Laila Nazem. Democratizao do acesso terra em Diadema. Dissertao (Mestrado), Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, So Paulo,
2000.
PREFEITURA MUNICIPAL DE DIADEMA. Folder Reviso do Plano Diretor, 2001.
PREFEITURA MUNICIPAL DE DIADEMA. Secretaria de Desenvolvimento Urbano.
Legislao Urbana: Plano Diretor e Lei de Uso e Ocupao do Solo. Cadernos
de Habitao no 2, Diadema, 1996.
TSUKUMO, Isadora Tami Lemos. Produo de Habitao em reas Especiais de
Interesse Social (AEIS): o caso do municpio de Diadema SP. Trabalho Final
de Graduao, FAU-USP, So Paulo, 2002.
Vdeo para discusso do Plano Diretor de Diadema PMD, setembro de 2001.

Legislao
Decreto Executivo no 3.767/1989, que regulamentava a Lei no 975/1988 sobre
Concesso de Direito Real de Uso.
Lei de Cadastramento para Habitao de Interesse Social (Lei no 1.357/1994).
Lei Municipal no 819/1985.
Lei Municipal no 975/1988.
Lei Ordinria no 113, de 04/09/1962.
Lei Ordinria no 468, de 14/09/1973.
Plano Diretor de Diadema, Lei Complementar no 161, de 2 de agosto de 2002.

Endereos eletrnicos
Cmara dos Vereadores de Diadema, www.cmdiadema.sp.gov.br, nos meses
de julho a setembro de 2005.
Prefeitura Municipal de Diadema, www.diademasp.gov.br, nos meses de
julho a setembro de 2005.

71

Entrevistas realizadas
Ronaldo Lacerda, presidente dos ncleos habitacionais regio Leste
de Diadema; Vereador Larcio Soares do PC do B, realizada no dia 12 de
setembro de 2005 na Cmara dos Vereadores do Municpio; Nalson Elias
da Silva, diretor de Desenvolvimento Urbano de Diadema, realizada em 5
de setembro de 2005; Nelson Baltrusis, doutor em Estruturas Ambientais
Urbanas pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, em 6 de setembro de 2005; Dra. Patrcia Ferraz, registradora de Diadema, diretora
de Urbanismo e Regularizao Fundiria do IRIB Instituto de Registro
Imobilirio do Brasil e da ANOREG/BR Associao de Notrios e Registradores do Brasil, no dia 8 de setembro de 2005; Maria Aparecida Tijiwa,
movimento de luta por moradia de Diadema, realizada no dia 25 de setembro de 2005.

72

Plano Diretor de Franca, So Paulo

Lei Complementar n 050, de 17 de janeiro de 2003
Franca

Gisela Cunha
Viana Leonelli
Arquiteta urbanista pela

So Paulo

EESC-USP, mestre em Urbanismo pela PUCCAMP e

em Engenharia Ambiental
pela EESC-USP, doutoranda em Arquitetura e
Urbanismo na EESC-USP.
Consultora do Instituto
Plis desde 2001.

Estado de So Paulo

Toms Moreira

Franca est localizada no extremo nordeste do Estado de So Paulo situada na antiga rota terrestre que ligava o litoral brasileiro a Gois. Franca
surgiu no incio do sculo XIX e nesta poca se destacou na regio pelo
comrcio do sal1 e a criao de animais. Quando os emboabas passaram a
migrar para So Paulo, aps o esgotamento das minas de Ouro Preto, foi
se consolidando com um crescimento lento, baseado principalmente na
explorao agropastoril e no comrcio.
Somente aps a chegada do caf2 na regio, a partir da metade do sculo XIX, e da construo dos ramais da Cia. Mogiana de Estradas de Ferro,
em 1886, que a zona urbana comeou a se expandir. Neste perodo os
grandes proprietrios rurais e o poder poltico na cidade se misturam com
freqncia na garantia dos interesses oligrquicos (MOLINARI, 2006:6).
A indstria de calados e o couro comeam a ganhar importncia na
cidade em 1910, quando inaugurada a Jaguar, a primeira fbrica de calados seriados na regio. Esta produo cresce na Primeira Guerra Mundial
com grande demanda para o couro e calados. Com a crise de 1929, o caf
perde o protagonismo e o capital acumulado com sua produo propicia
um crescimento da indstria do calados e da pecuria. Desse modo, na
dcada de 1930 ocorre uma segunda decolagem da indstria caladista
e de couro, destacando-se, principalmente, as indstrias Spessoto (Pedro
Spessoto), Palermo (Joo Palermo), Mello (Antnio Lopes de Mello) e Samello (Miguel Sbio de Mello e Honrio). Nos anos 1950 ocorre a decolagem final da indstria de calados. Houve financiamento a algumas fbricas por meio do Banco do Brasil, reequipamento industrial, elevao da
produo e investimentos em lanamento de novos modelos.

Arquiteto urbanista pela

PUCCAMP; Ph.D. em Estudos Urbanos pela Universit du Qubec Montral,
Canad; mestre em Cincias Aplicadas Habitat
& Desenvolvimento pela
Universit Catholique de
Louvain, Blgica; professor
do Programa de Ps-Graduao em Gesto Urbana
da PUC-PR.

Weber Sutti
Arquiteto urbanista pela
FAU-USP, consultor da
UNESCO para o fortalecimento institucional do
IPHAN. Trabalhou entre
2006 e 2007 como chefe
de gabinete da Secretaria
Nacional de Programas
Urbanos do Ministrio das
Cidades; e de 2001 a 2005
no Instituto Plis.

1 O sal foi o principal produto

da regio at 1870, quando
a abertura do rio Paraguai
para o comrcio da Coroa
criou novos fluxos para o
produto, diminuindo consideravelmente a importncia
de Franca neste comrcio.
2 Franca nunca foi um dos
maiores produtores de caf
devido formao do seu
solo, mas sua produo foi
suficiente para o estabelecimento de uma rica aristocracia agrria.

73

Nesta poca tambm o poder poltico da cidade comea a ter polarizaes entre a elite industrial e os proprietrios de terra, pois ambos os
grupos buscavam consolidar-se como poderes polticos hegemnicos e
produtores do territrio.
Nos anos 1960 Franca possua uma populao de 68.027 habitantes e
um quadro de grande dficit no atendimento de servios urbanos: 20%
das casas no tinham abastecimento de gua, 44% no tinham sistema de
esgoto, somente 50% das ruas eram pavimentadas e 38% dos domiclios
no tinham coleta de lixo.
Este quadro s foi revertido nos fins dos anos 1980, com forte investimento da SABESP (Companhia Estadual de Saneamento) e do poder pblico municipal, acompanhando os ciclos da indstria caladista, base da
economia da cidade, e grande responsvel pelas receitas do municpio.
Nos anos 1990, com o Plano Collor (abertura para as importaes) e
com o Plano Real (valorizao do real perante o dlar), a economia de
Franca sofreu um duro golpe: guerra fiscal, queda de produo e de empregos e suspenso de financiamentos nos bancos. O nmero de postos de
trabalhos diminuiu consideravelmente, assim como a produo de calados, que foi acompanhada pela precarizao das condies de trabalho e a
falta de investimento na economia e na manuteno do municpio. Dados
do Sindifranca indicam que o nmero de funcionrios diretos na indstria
de calados de Franca caiu de 30 mil em 1989 para um pouco mais de 15
mil em 1999.
As elites polticas tradicionais, que sempre se revezaram no poder no
municpio, no apresentaram alternativa aos novos desafios da conjuntura
econmica. Ao mesmo tempo, foi se consolidando no municpio uma nova
liderana poltica, que se colocava como alternativa s polticas tradicionais,
evocando a tica na poltica e a participao popular. Segundo Jefferson
William Ribeiro, chefe de governo do municpio (2001-2004), o desgaste
poltico dos grupos tradicionais foi o fator que possibilitou a primeira eleio de Gilmar Dominicci, do Partido dos Trabalhadores (PT), em Franca.
A participao popular no municpio era muito tmida, segundo membros do antigo governo, at a eleio de Gilmar Dominicci a participao
popular foi o carro-chefe da proposta do governo eleito. A partir de ento se
buscou uma estrutura de participao com o Oramento Participativo, Conselhos Gestores e fortalecimento dos Centros Comunitrios. No incio do processo do Plano Diretor em 1998 existia, portanto, uma estrutura de participao em construo, com o Oramento Participativo em seu segundo ano.
O Plano Diretor entrou em pauta no municpio de Franca com a eleio
de Gilmar Dominici em 1996, que contava com apoio do Secretrio de
Planejamento Mauro Ferreira, que tinha um envolvimento histrico com o
movimento pela Reforma Urbana e acompanhou de perto as suas articulaes, o que sem dvida contribuiu muito para a viabilizao deste projeto.
Pela primeira vez havia sido eleita na cidade uma liderana popular, o que
gerava expectativa e apreenso.

74

O governo no foi eleito com a maioria da Cmara e no conseguia

acessar os meios de comunicao da cidade que, geralmente, pertenciam
oposio. O momento econmico era extremamente delicado e a estrutura
social sofria com a queda da indstria caladista.
A mdia anual de investimentos desde 1997 no tem ultrapassado 4%
do oramento e vem se reduzindo a cada ano, em funo do ajuste fiscal
exigido pela chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (FERREIRA, 2005:2), o
que se agrava se considerarmos que Franca tem tido um crescimento demogrfico acima da mdia no estado de So Paulo nas ltimas dcadas.

Tabela 1. Evoluo da populao 1991-2004 e populao urbana 2000

Municpio
Cristais Paulista (SP)

Taxa geom. de
Taxa geom. de
cresc. anual
cresc. anual
(1991-2000) % (2000-2004) %

Populao
total 1991

Populao
total 2000

Populao
total 2004

5.598

6.579

7.056

1,81

1,77

3.898

Populao
urbana

Franca (SP)

233.098

287.737

315.770

2,37

2,35

282.203

Itirapu (SP)

5.043

5.412

5.601

0,79

0,86

4.312

Jeriquara (SP)

3.249

3.280

3.296

0,11

0,12

2.510

Patrocnio Paulista (SP)

9.715

11.416

12.289

1,81

1,86

8.606

Pedregulho (SP)

13.786

14.994

15.643

0,94

1,06

10.909

Restinga (SP)

4.407

5.584

6.188

2,67

2,60

4.142

Ribeiro Corrente (SP)

3.229

3.881

4.216

2,06

2,09

2.939

Rifaina (SP)

2.892

3.325

3.545

1,56

1,61

2.866

So Jos da Bela Vista (SP)

7.119

8.075

8.565

1,41

1,48

6.967

431.225

504.923

542.912

1,77

1,83

502.760

9.649.519

10.434.252

10.838.581

0,87

0,95

9.813.187

Ribeiro Preto (SP)

So Paulo (SP)

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil e censos do IBGE (1991 e 2000).

Quanto desigualdade social em Franca, ela se explicita principalmente

pelos indicadores de renda e de educao do municpio. A distribuio de
renda piorou na ltima dcada, o ndice Gini passou de 0,46 em 1991 para
0,51 em 20003, e a porcentagem de renda apropriada por faixa de populao explicita estes dados (tabela 2). Da mesma forma, no IPRS de 2002
(ndice Paulista de Responsabilidade Social) Franca apresentou indicadores de riqueza e escolaridade abaixo de mdia estadual, ocupando a 542a
colocao quanto escolaridade (663 municpios). Outro grave fator a
precariedade de acesso a inmeros bairros da periferia, o que dificulta que
muitos moradores tenham acesso aos servios e ao comrcio da cidade.
No contexto regional, Franca destaca-se como plo de comrcio e
servios para as regies sob sua influncia imediata, que compreendem
os municpios que se formaram por sucessivos desmembramentos de seu
territrio4. No entanto, no concorre com Ribeiro Preto, que se destaca
como plo regional do Oeste Paulista.

3 ndice de Gini medida

do grau de concentrao de
uma distribuio cujo valor
varia de zero (perfeita igualdade) at 1 (a desigualdade
mxima).

4 Exceo para o municpio

de Batatais, que, pela proximidade geogrfica e meios de
acesso, possui maior relao
com Ribeiro Preto, grande
plo regional do interior
paulista. Informaes baseadas nos depoimentos e
nos estudos do PDDI e www.
ipea.gov.br.

75

Tabela 2. Porcentagem da Renda Apropriada por Extratos da

Populao de Franca, 1991 e 2000
Populao

1991

2000

20% mais pobres

5,1

4,4

40% mais pobres

14,5

12,7

60% mais pobres

27,9

24,8

80% mais pobres

47,5

42,9

20% mais ricos

52,5

57,1

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil.

Tabela 3. Municpios da Microrregio Franca, Ribeiro Preto e

Capital
rea (km2)

Densidade demogrfica
2000

Distncia capital
(km)

Cristais Paulista (SP)

387,80

16,90

359,34

Franca (SP)

609,00

471,90

343,52

Municpio

Itirapu (SP)

161,90

33,60

328,55

Jeriquara (SP)

141,40

23,20

372,86

Patrocnio Paulista (SP)

601,70

19,00

330,02

Pedregulho (SP)

702,70

21,30

375,83

Restinga (SP)

246,30

22,60

338,67

Ribeiro Corrente (SP)

148,90

26,10

357,25

Rifaina (SP)

172,10

19,30

393,67

So Jos da Bela Vista (SP)

277,70

29,00

344,25

Ribeiro Preto (SP)

652,20

774,30

289,67

1.528,50

6.808,10

0,00

So Paulo (SP)

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.

5 Condio assumida pelos

loteadores em entrevista
realizada para o estudo, o
nico partido no entrevistado foi o Partido dos
Trabalhadores.

76

Conjuntura poltica do municpio

De acordo com as entrevistas realizadas, atualmente os atores sociais
mais influentes na vida pblica do municpio de Franca so a Igreja Catlica, a Maonaria, a ACIF (Associao Comercial e Industrial de Franca),
representando uma parte do empresariado industrial, dos comerciantes do
centro e dos empreendedores imobilirios, os pastores evanglicos e o sindicato dos sapateiros (acompanhando a fora da indstria e suas crises).
Os vereadores da cidade, segundo os entrevistados, no apresentam
preocupao com o aprofundamento tcnico das leis, muito menos com
a construo de um projeto para a cidade. A representao poltica, em
geral, serve como um espao de projeo e negociao com os poderes
econmicos vigentes5. Ao longo da histria do municpio esta relao
no foi diferente, variando apenas os setores que estavam na hegemonia:
grosso modo, at o comeo do sculo XX os grandes proprietrios rurais;

depois deles, os industriais; e hoje, os empreendedores imobilirios. No

raro os vereadores so associados figura do loteador. J na composio
partidria comum uma alternncia dos mesmos grupos no poder e a
constante troca de legenda pela maioria dos polticos.
Por fim, fica claro que o poder poltico no municpio de Franca, com
raras excees, mantm vnculos prximos com o poder econmico desde
a configurao da cidade, sendo um instrumento de consolidao de seus
interesses.
Gesto urbanstica no municpio
At o incio da dcada de 1970, o municpio de Franca no dispunha de
legislao especfica de uso e ocupao do solo. Em 1969, a Lei Orgnica
dos Municpios6 estabelece em seu art. 1o que nenhum auxlio financeiro
ou emprstimo ser concedido pelo Estado ao Municpio que, at 31 de
dezembro de 1971, no tiver seu programa de aes baseados em um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado. Induzido por essa imposio,
o municpio de Franca aprovou o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) de Franca, em 1971, mas que teve os trabalhos iniciados em
1967, anterior a lei orgnica de 1969 (Ferreira, 2008).
Para o trabalho, foi contratado o Grupo de Planejamento Integrado7.
O Grupo de Planejamento Integrado realizou o primeiro grande trabalho
tcnico sobre o territrio de Franca. O PDDI alertou pela primeira vez sobre
a necessidade de conter a expanso horizontal do municpio, associandose o grave problema das voorocas de Franca com sua expanso urbana8, e
apontando a necessidade de adensamento das reas j urbanizadas. O PDDI
propunha a separao dos usos industrial e residencial, e alm disso, colocava como prioridade a elaborao de um Plano de Ao Municipal que visasse integrao dos vrios setores que atuam no governo. Aprovado em
27 de dezembro de 1971, sofreu no entanto uma modificao estrutural
que descaracterizou a proposta em seu cerne. A alterao foi com relao
definio do permetro urbano. Ao contrrio das definies tradicionais
de permetro urbano, o PDDI de 1971 definiu a categoria de permetro
urbano flexvel, significando a possibilidade automtica de parcelamento
para fins urbanos de qualquer loteamentos que distasse at dois quilmetros da mancha urbana preexistente. Na prtica, o municpio renunciou a qualquer possibilidade de controlar a expanso da mancha urbana,
atendendo assim aos desejos dos empreendedores imobilirios. Uma das
conseqncias dessa flexibilidade de tratamento do permetro urbano a
excessiva expanso horizontal. Segundo o ex-Secretrio de Planejamento
do municpio, a consolidao urbana da cidade teve um lado perverso:
(...) sua forma de ocupao espacial resultou num processo predatrio, extensivo e
de baixas densidades, onde cerca de 35 mil lotes, que representam mais de 30% dos
imveis cadastrados na Prefeitura, permanecem vazios, onerando a infraestrutura
urbana e os servios pblicos em geral, requerendo uma poltica urbana que supere
os desafios de um desenvolvimento harmnico e sustentvel 9.

6 Lei complementar no 9, de
31 de dezembro de 1969.

7 Professores Aziz Ab Saber e

Maria Adlia A. de Souza. Ver
Franca,1969.

8 Para aprofundamento do
tratamento das voorocas
de Franca no PDD 71, ver
Chiquito, 2006.

9 Segundo a Pesquisa de
Gesto Integrada no Municpio de Franca (Feldman,
2003), dos 503 quilometros
quadrados de reas urbanas
de Franca, cerca de 94 quilometros quadrados encontravam-se vazios em 2002.

77

Ver mapa Expanso urbana no caderno de mapas dessa publicao.

Tabela 4. rea de loteamentos aprovados por dcada

rea (m2)
Perodo de Aprovao dos Loteamentos
Anteriores a 1976

Valor Absoluto
9.942.704

%
Qinqnios

Dcadas

19,72

19,72
26,97

1976 a 1980

13.596.511

26,97

1981 a 1985

10.619.266

21,07

1986 a 1990

4.461.031

8,85

1991 a 1995

5.685.348

11,28

1996 a 1999

3.938.274

7,81

2000

987.461

1,95

2001

1.166.342

2,31

Total em rea

50.396.936

100

29,92
19,09
4,26
100

Fonte: Pesquisa Polticas Pblicas FAPESP Programas de Gesto Integrada em Franca. Feldman, 2003.

A integrao da gesto municipal, prevista no PDDI, na verdade nunca

se efetivou, mantendo-se a lgica de trabalho isolado entre as diversas
Secretarias. No entanto, Mauro Ferreira destaca:
(...) outro aspecto importante a considerar que o processo de elaborao do Plano
permitiu constituir e consolidar uma estrutura permanente de planejamento na administrao municipal bem como capacitar um corpo tcnico e burocrtico qualificado para a administrao pblica (Ferreira, 2008:15).

A principal proposta implementada do PDDI foi a criao do Distrito Industrial na regio sudoeste da cidade concludo em 1985. As obras
comearam ainda na dcada de 1970 e, para sua concluso, foi criada a
DINFRA S.A. (Distritos Industriais de Franca).
O trabalho de Ferreira (2008) demonstra que vrios aspectos e propostas do PDDI foram incorporados e implementados em gestes subsequentes. Alm do Distrito Industrial, destacam-se: a pedestrianizao do centro,
a ampliao do sistema virio determinando eixos de ocupao e expanso
urbana, bem como a implantao de parques nas reas ambientalmente
frgeis devido existncia de voorocas.
Outro aspecto importante a considerar que o processo de elaborao do Plano permitiu constituir e consolidar uma estrutura permanente de planejamento na administrao municipal bem como capacitar um corpo tcnico e burocrtico qualificado
para a administrao pblica (FERREIRA, 2008:15).
10 Os arts. 162 a 178 tratam
da poltica urbana e habitacional. Vale ressaltar que a
LOM foi aprovada onze anos
antes do Estatuto da Cidade,
marco federal para muitas
das questes j tratadas
pela lei.

78

Em 1990, seguindo o estabelecido pela Constituio, foi aprovada a

Lei Orgnica do Municpio, que evoca a funo social da propriedade e
atrela a sua aplicao ao Plano Diretor, a ser elaborado com participao popular e revisto a cada cinco anos. Alm disso, a Lei Orgnica institui a separao entre o direito de propriedade do direito de construir10.

At 1996, os rgos responsveis pelo planejamento e pela aplicao

das legislaes urbansticas eram a Secretaria Municipal de Planejamento (tendo como funo a aprovao de plantas particulares), a Secretaria Municipal de Obras (responsvel pela execuo das obras pblicas) e
a PROHAB Empresa Municipal de Habitao (responsvel pela poltica
habitacional do municpio), alm da EMDEF Empresa Municipal de Desenvolvimento de Franca (responsvel pela aprovao dos loteamentos) e
a DINFRA (que, aps a concluso do distrito industrial, ficou responsvel
pelo servio de coleta de lixo, entre outras funes).
O Plano Diretor do Municpio de Franca comeou a ser elaborado no
incio da gesto de Gilmar Dominicci, primeira gesto da administrao
do PT na cidade, sob a iniciativa e coordenao direta do arquiteto Mauro
Ferreira, Secretrio Municipal de Planejamento da cidade. No primeiro
ms de gesto, em 1997, o Plano Diretor j estava na pauta do governo.
Para o ex-Secretrio de Planejamento Mauro Ferreira, o grande desafio do
primeiro ano de governo era resgatar a capacidade de planejamento na
Prefeitura. A Secretaria de Planejamento tinha sobretudo como funo
a aprovao de plantas particulares. Em toda a Prefeitura, existiam
apenas trs engenheiros e quatro arquitetos, locados entre as Secretarias
de Planejamento e Obras e a empresa de habitao do municpio. Para
aparelhamento do corpo tcnico, foi preciso a realizao de concursos:
alm dos cargos de confiana, foram contratados quinze tcnicos entre
arquitetos e engenheiros. Foi tambm implantada a informatizao da
Secretaria de Planejamento. O novo quadro de funcionrios teve como
objetivo resgatar o papel de gesto urbana da Secretaria, entretanto o
nmero de funcionrios designados para acompanhar o Plano Diretor
foi restrito. Segundo Ceclia Fuentes, arquiteta concursada, alm desta
caracterstica, o processo de elaborao do Plano Diretor teve pouca
participao dos tcnicos da Prefeitura, sendo conduzido prioritariamente
pelo Secretrio Mauro Ferreira e por assessorias contratadas.
Para assessorar a elaborao do Plano Diretor, firmou-se um convnio tcnico com o Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Escola
de Engenharia de So Carlos USP-SC, sob a coordenao da Profa. Dra.
Sarah Feldman. Para subsidiar a elaborao do Plano Diretor e auxiliar na
gesto urbana, alm desta, foram contratados o IPT e a USP-SP. O primeiro foi responsvel pelo diagnstico das voorocas, mapeando os riscos de
ocupao para cada regio da cidade. A USP-SP ficou a cargo do estudo
de macrodrenagem dos trs principais cursos dgua do municpio11, e, sob
a coordenao da Profa. Dra. Sarah Feldman e do Prof. Dr. Nabil Banduki,
a Escola de Engenharia de So Carlos (EESC-USP) assessorou a elaborao
do Plano Diretor.
No foi possvel obter informaes com relao aos recursos financeiros, os dados e mapeamentos tcnicos a respeito do municpio, disponveis
para a elaborao do Plano Diretor. O papel das assessorias foi tcnico,
tanto no que diz respeito s contrataes especficas para levantamento
de dados (IPT e USP-SP) como no acompanhamento metodolgico com

11 Franca est estruturada

sobre trs colinas interligadas por avenidas marginais
resultantes do Plano Diretor
de 1972, quando os crregos foram encapsulados,
resultando em mais de seis
quilmetros de crregos canalizados.

79

relao elaborao do Plano Diretor. Quanto metodologia para construo e realizao do processo participativo, no houve envolvimento das
assessorias, ficando a cargo da Secretaria de Planejamento a definio do
envolvimento da sociedade civil no processo. No foi adotada uma metodologia participativa, tampouco os canais e as formas de participao social
foram previstos anteriormente elaborao do Plano Diretor. A participao ocorreu fundamentalmente para divulgao e entendimento do Plano,
aps estarem definidas suas diretrizes fundamentais. De acordo com as entrevistas, as atividades a serem executadas em cada etapa no foram suficientemente detalhadas para o estabelecimento de um plano de trabalho.
Em face disso houve dificuldades em identificar seus tempos de execuo.
As diretrizes da participao nos processos de elaborao de Planos Diretores, bem como as metodologias e experincias de processos participativos na construo destes estavam em construo em 1998 e a Campanha
Nacional dos Planos Diretores inicia-se quatro anos mais tarde.

Diagnstico tcnico

12 Segundo Ferreira (2005),

em um universo de 115 mil
imveis cadastrados, foram
identificados 38 mil imveis
vazios.

O diagnstico tcnico da cidade foi focado em uma leitura fsica do

territrio e elaborado pela Secretaria de Planejamento, com momentos de
interlocuo com outras Secretarias e com a assessoria tcnica contratada.
Identificou-se que a cidade apresentava uma cobertura bastante adequada de infraestrutura, e no tinha situaes de precariedade nos assentamentos habitacionais, como favelas ou cortios. A questo habitacional
relacionava-se principalmente com a moradia pobre em reas perifricas,
impulsionada pela flexibilidade nas normas de parcelamento do solo.
Foram identificados alguns problemas principais na cidade:
rea urbana excessivamente espraiada, relacionada ao permetro urbano
flexvel, que permitia a permanente abertura de loteamentos perifricos; e
os processos de eroso da cidade (voorocas), agravados pela expanso
da cidade.
Apresentava tambm a definio de eixos para o Plano Diretor: controle da expanso urbana, incentivo para a ocupao dos vazios urbanos12, do monitoramento dos processos erosivos, bem como
da acessibilidade precria e gesto setorizada da administrao municipal. Esses eixos foram resultantes tanto do diagnstico tcnico,
elaborado na primeira etapa, quanto dos diagnsticos das voorocas e dos estudos de macrodrenagem para o municpio de Franca. Os
primeiros trs eixos foram tambm os prioritrios para o PDDI de 1971.

Processo de elaborao do Plano Diretor

A construo da proposta do Plano Diretor e a discusso dos instrumentos da reforma urbana que seriam adequados ao Plano Diretor de Franca
foram executadas pela coordenao tcnica e pela assessoria contratada.
80

A discusso sobre a necessidade de utilizao dos vazios urbanos e

da conteno do permetro urbano proporcionou a proposta de um macrozoneamento pautado nas condies ambientais e que a aplicao de
parcelamento e edificao compulsrios em reas infraestruturadas fosse
incorporado e aceito pela sociedade civil. Essa discusso foi realizada por
intermdio de plenrias temticas a partir do entendimento do custocidade. Esta era uma forma de sensibilizao em que se procurava explicar
a relao entre o custo de manuteno da infraestrutura urbana e dos
equipamentos pblicos em uma malha urbana no planejada e de constante reproduo (ver mapa Macrozoneamento no caderno de mapas ao
final dessa publicao).
O projeto tramitou nas comisses internas da Cmara de Vereadores
por quase dois anos, at ser rejeitado sem qualquer discusso em 2000,
sem que o governo tivesse se empenhado em ampliar sua base de apoio ou
discut-lo com a Cmara.
A redao do Projeto de Lei
Essa etapa foi empreendida sobretudo pela coordenao tcnica do Plano Diretor, sendo seu texto concludo pelo governo em 1998. Foram realizados debates internos na Prefeitura e audincias pblicas em bairros e com
entidades da sociedade civil, para a discusso da proposta. Aps essa rodada de participao, o Projeto de Lei foi encaminhado Cmara Municipal.
O Projeto de Lei enviado Cmara em 1998 j continha o princpio da
funo social da propriedade urbana, a incidncia do IPTU Progressivo e a
proposta do sistema de gesto integrado, incorporando alguns fundamentos da Reforma Urbana, anteriormente aprovao do Estatuto da Cidade.
Na mesma concepo, a elaborao do macrozoneamento13, que considera
a fixao do permetro urbano, antes flexvel, bem como determina reas
urbanizveis considerando as fragilidades ambientais e as disponibilidades
de infraestrutura, que definem a poltica de incluso territorial.
Fundamentalmente, foram trs os principais instrumentos que nortearam o Plano Diretor de Franca: instaurao de Parcelamento e Edificao
Compulsria; IPTU Progressivo; o Macrozoneamento; e Planos de Gesto
Integrada.
O Plano Diretor de Franca preza pela objetividade, qualidade expressa
tanto em sua estrutura sinttica quanto na definio de objetivos e eixos
estratgicos. O texto do Projeto de Lei iniciado definindo a funo social
da propriedade, compreendida como direito de acesso de todo cidado s
condies bsicas de vida. Para cumprimento da funo social, determinado que a propriedade urbana em Franca deve atender os seguintes
requisitos mnimos:
aproveitamento e utilizao para atividades de interesse urbano, em
intensidade compatvel com a capacidade de atendimento dos equipamentos e servios pblicos;
aproveitamento e utilizao compatveis com a preservao da qualidade ambiental;

13 Foram criados quatro tipos

de macrozoneamento: ocupao urbana preferencial,
ocupao urbana restrita,
expanso urbana e ocupao
rural. Ver mapa Macrozoneamento no caderno de mapas
dessa publicao.

81

 aproveitamento e utilizao compatveis com a segurana e bemestar de seus usurios e propriedades vizinhas.
Os eixos estratgicos do Plano Diretor de Franca so apresentados no
Projeto de Lei fundamentalmente nos seguintes aspectos:
na ordenao do territrio do municpio definindo vetores de expanso e adensamento, estabelecendo limites da rea urbana e rural e condicionando o uso e a ocupao do solo proteo do meio ambiente;
na reduo dos custos de urbanizao, otimizando investimentos pblicos e privilegiando o interesse coletivo;
na promoo da diversidade de usos e atividades compatveis com
uso residencial, evitando a segregao funcional;
na definio de um sistema virio estrutural a fim de garantir um
sistema de circulao fluido e eficiente;
nos programas de gesto integrada junto com a definio de projetos
estratgicos de melhorias das condies urbanas.
No Projeto de Lei fica claro que a nfase dada para a poltica de ordenamento fsico-territorial, bem como para sua implementao e gesto.
Esta abordagem foi definida a priori ao processo de elaborao do Plano
Diretor pela coordenao tcnica e pela assessoria em urbanismo.
Os instrumentos propostos subdividem-se em trs grupos: os de carter institucional, os de carter urbanstico e os tributrios. Os de carter
institucional compem-se pelo Sistema Municipal de Planejamento e pelo
Conselho de Gesto Oramentria Participativa, cujas atribuies e organizao interna devero ser definidas por leis especficas do Executivo. Os
instrumentos de carter urbanstico apresentados so inovadores para o
municpio e vo ao encontro da busca por uma transformao maior do
espao urbano, visto o foco dado a ele e comprovada nas discusses com
os atores entrevistados.

14 So as reas com condies geomorfolgicas

e ambientais propcias a
urbanizao, dotadas de
infra-estrutura, no mnimo
atendidas pelas redes de gua
potvel, esgotamento sanitrio e energia eltrica.

15 O coeficiente de aproveitamento mximo por

lote no poder ultrapassar quatro vezes a rea do
terreno.

82

Parmetros para o cumprimento da funo social da propriedade

Os instrumentos de utilizao, edificao e parcelamento compulsrios sero incididos somente na Macrozona de Ocupao Preferencial14,
somente para imveis com rea maior que 400 m2, que no seja nica
propriedade do titular e em perodo superior a dois anos. Para imveis com
reas inferiores a 10 mil m2, h a possibilidade de edificao ou parcelamento com edificao compulsrios ( facultativa a edificao direta, sem
parcelamento). Para imveis com rea superior a 5 mil m2 destinados a
uso no residencial, tambm h a possibilidade de edificao compulsria,
sem a etapa do parcelamento. Considerou-se como subutilizado ou no
utilizado o lote ou gleba includos na Macrozona de Ocupao Preferencial
quando o parcelamento, edificao ou utilizao no atinjam coeficiente
de aproveitamento mnimo de 10% do mximo permitido15.
Os demais instrumentos propostos so de regulao do espao constitudo e de promoo para a iniciativa privada. Na composio dos instrumentos, o que h de inovador no Plano Diretor so os Programas de Gesto Integrada: Centro, Lazer e Turismo, Plo Econmico, Plo de Espaos

Coletivos, e Expanso Urbana. Contudo, essa proposta preferencialmente

relativa integrao da administrao municipal. Apesar da indicao da
necessidade da relao com atores da sociedade civil, no h sistemas institucionalizados para tal procedimento.
Tratava-se de um plano precursor quanto incorporao dos princpios da Reforma Urbana, em um momento em que discusses a respeito
da funo social da propriedade e dos instrumentos urbansticos de enfrentamento de desigualdades estavam bastante concentrados nos grandes centros urbanos. O fato de Franca, cidade mdia do interior paulista,
elaborar seu Plano Diretor tendo como princpio norteador a funo social
da cidade e da propriedade, nos anos de 1997 e 1998, quatro anos antes da
aprovao do Estatuto da Cidade, um ponto a ser ressaltado.
No houve a participao da sociedade na etapa de diagnstico e definio dos eixos do Plano Diretor de Franca16. Esse entendimento visto de
forma crtica, inclusive pelo prprio Secretrio de Planejamento poca,
Mauro Ferreira. Assim como ele, uma arquiteta da Prefeitura registra que
havia discusso pblica de sensibilizao, mas que a participao era muito
pequena. Quanto ao material de divulgao, houve material disponibilizado na internet e uma cartilha com as propostas do Plano Diretor, aps a
finalizao da proposta inicial. No entanto, estas estratgias de divulgao
foram insuficientes, segundo a arquiteta. Segundo ela, hoje, se fala mais
do Plano Diretor do que durante o processo de elaborao. Deveria haver
uma equipe s para fazer a divulgao junto populao. Para a liderana
de associao de moradores populares, as principais discusses realizadas
no processo participativo foram sobre os imensos vazios urbanos e o aterro
sanitrio, que tinha o prazo de operao vencido. Segundo ele, a Prefeitura
promoveu vrias audincias para a apresentao da proposta entre 1998
e 2000, mas o processo de participao no teve um papel preponderante
na construo do Plano Diretor, apresentando problemas como a linguagem muito tcnica, o no entendimento do processo de elaborao de um
Plano Diretor como um todo pela populao, bem como a falta de capacitao da sociedade civil.

16 Cabe salientar que as

metodologias de incorporao da participao social
nas etapas de leitura da
cidade e definio dos eixos
foram pouco incorporadas
na elaborao dos Planos
Diretores anteriores ao Estatuto da Cidade e criao do
Ministrio da Cidade.

O Plano Diretor na Cmara Municipal

Nas trs etapas correspondentes fase de elaborao do Plano Diretor,
no houve participao dos vereadores, e quando o Plano Diretor chegou
Cmara, em 1998, iniciou-se um longo perodo de impasse.
O projeto tramitou nas comisses internas da Cmara por quase dois
anos, at ser rejeitado sem discusso em 2000. Nesse perodo, o encaminhamento do Plano Diretor no se mostrou prioritrio nem para o Legislativo, que no havia participado das discusses at a chegada dele na
Cmara, nem para o Executivo, que no fez esforos para construir uma
base de apoio para o Plano Diretor na Cmara. Durante os dois anos de
tramitao interna do Projeto de Lei, 1998-2000, no houve discusses
internas na Cmara sobre o tema, resultando na rejeio do Projeto de
Lei. Vale ressaltar que em geral os projetos apresentados pela Prefeitura
83

Cmara Municipal eram rejeitados, apesar de o Prefeito ter ido vrias vezes
Cmara no intuito de constituir canais de dilogo.

17 No houve um novo
processo de elaborao do
Plano Diretor, incorporando
o processo participativo da
forma prevista no Estatuto
da Cidade. A adequao ao
Estatuto da Cidade ocorreu
apenas de forma textual no
Projeto de Lei que foi reenviado Cmara, reproduzindo os objetivos da poltica
urbana da lei federal.

O novo contexto aps o Estatuto da Cidade

Em outubro de 2000, o Prefeito Gilmar Dominicci foi reeleito para mais
quatro anos de mandato. Logo no primeiro ano do novo mandato foi aprovado o Estatuto da Cidade, que reiterou a exigncia constitucional de Planos Diretores e estabeleceu o prazo de cinco anos para que isso ocorresse.
O Executivo procurou adequar o ento Projeto de Lei elaborado nova
lei federal. Esta adequao deu-se somente no texto do Projeto de Lei17,
incorporando as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, especialmente seu
o art. 2, junto ao Projeto de Lei do Plano Diretor de Franca.
O processo participativo utilizou a articulao da formao do Oramento Participativo existente como canal de sensibilizao para apresentao dos temas tratados no Plano Diretor. Valeu-se das reunies do Oramento Participativo para discuti-lo nas cinco regies: Norte, Sul, Leste,
Oeste e Centro, bem como em algumas sub-regies.
O Plano Diretor novamente na Cmara
Em 2002, o Plano Diretor foi novamente enviado Cmara, onde ocorreram algumas alteraes do contedo. O instrumento solo criado foi
incorporado aps a proposta do Plano Diretor ter sido apresentada pelo
Executivo, no momento em que o Projeto de Lei estava em sua segunda
tramitao na Cmara Municipal, sendo uma exigncia do Legislativo. Tal
procedimento foi influenciado aps uma visita tcnica dos vereadores
Curitiba, local onde tal instrumento possui uma trajetria de aplicao.
Para Mauro Ferreira e Wanderley Tristo, ento Presidente da Cmara,
um dos motivos para o Plano Diretor ter sido aprovado em 2003, aps nove
meses da 2a tramitao, foi a aprovao do Estatuto da Cidade, que colocava a obrigatoriedade de sua elaborao. Para Tristo, as discusses ocorridas no Legislativo sobre o Plano Diretor e a ocorrncia de um momento
favorvel, ausente de disputas polticas da Cmara em 2002 contriburam
tambm para que o Plano Diretor fosse aprovado em sua 2a tramitao.
Alteraes fundamentais quanto s questes de parcelamento do solo
foram incorporadas no Projeto de Lei para viabilizar a aprovao do Plano
Diretor, destacando:
retirada dos parmetros e restries relativos ao parcelamento do
solo urbano, postergados para a reviso da lei de parcelamento, que s foi
enviada Cmara em 2008, apesar da previso de 120 dias aps a aprovao do Plano Diretor;
autorizao de projetos de condomnios em reas fechadas;
regularizao de todos os loteamentos de chcaras de lazer existentes
no municpio (parcelamento ilegais em reas rurais).

84

A aprovao do Plano Diretor

Aps a aprovao do Plano Diretor, criou-se tambm um Conselho,
previsto no Projeto de Lei aprovado, denominado Conselho da Gesto Oramentria Participativa, mas este nem chegou a funcionar.
Foi tambm formado o Conselho Municipal de Desenvolvimento de
Franca (COMDEF). Segundo uma liderana na cidade, a participao na
gesto urbana continuava elitizada em 2005, dada a sua composio: 25
integrantes e apenas um deles representante de associaes de moradores
populares.
A viabilidade de implantao dos principais instrumentos de regulao
do municpio, por mais que apresentados na Lei do Plano Diretor, depender exclusivamente do interesse poltico vigente, visto que os instrumentos
previstos para a regulao dos vazios urbanos so os de maior resistncia
pelos setores privados mercantis, j identificados tambm em outros municpios brasileiros.
Com relao aos instrumentos do Programa de Gesto Integrada, estes
se apresentam como inovadores, dada a sua relao entre planejamento e
gesto na base de sua concepo. Contudo, apenas a PGI da rea central
foi desenvolvido.
Uma das questes principais apontadas no Plano Diretor a ocupao
dos vazios urbanos infraestruturados. A induo de sua ocupao est bem
marcada por intermdio da definio das reas de aplicao do parcelamento e edificao compulsrios, bem como das regras para aplicao do
instrumento, como, por exemplo, a determinao de tamanho de gleba
e terreno. No entanto, aps dois anos de aprovao do Plano Diretor, tal
instrumento ainda no foi aplicado pela gesto municipal. O parcelamento
e edificao compulsrios so fundamentais para a proposta do Plano Diretor de Franca, sobretudo no foco dado conteno dos vazios urbanos
do municpio. O IPTU Progressivo no Tempo aparece como estruturador
da conteno da expanso urbana, visto que o municpio apresentava at
ento lei do permetro urbano flexvel.
A obrigatoriedade exigida pelo Plano Diretor, de elaborao de leis
complementares, apesar de ter sido apresentada no foi cumprida dentro do prazo, no que diz respeito justamente s Leis de Uso e Ocupao
do Solo, de Parcelamento e do Cdigo de Obras e Edificaes. A nica lei
aprovada foi a do Plano Virio.
Em novembro de 2006, Mauro Ferreira e Osmar Parra solicitaram providncias ao Ministrio Pblico pelo descumprimento dos prazos no tocante
s leis complementares. Em setembro de 2008, a Lei de Parcelamento do
Solo foi enviada Cmara Municipal de Franca. Segundo Mauro Ferreira,
o Ministrio Pblico realizou uma audincia de conciliao em julho de
2007, e em agosto de 2008, realizou nova audincia sobre o assunto, motivo pelo qual a Prefeitura enviou o projeto a Cmara Municipal.
Como proposta de gesto foram desenhados cinco Programas de Gesto Integrada. Estes tinham por objetivo articular as diferentes aes dos
85

vrios setores da administrao municipal para a execuo de projetos

estratgicos em reas especficas da cidade, com oramentos prprios. Os
Programas de Gesto Integrada foram assim intitulados: PGI Centro, PGI
Lazer e Turismo, PGI Plo Econmico, PGI Plo de Espaos Coletivos, PGI
Expanso Urbana e PGI da Bacia do Canoas.
A proposta de gesto democrtica estrutura-se na composio de atores do poder pblico e da sociedade civil, a qual est representada e organizada unicamente em forma de conselhos: conselhos de polticas municipais e conselhos do Oramento Participativo, enquanto instrumentos de
carter institucional.
No h indicao da composio dos Conselhos Municipais nem mesmo
a do Conselho do Oramento Participativo, designado como instrumento
principal da participao cidad no planejamento do desenvolvimento do
municpio.
H apenas indicao da constituio dos conselhos a serem criados por
leis especficas e a proposta do Conselho do Oramento Participativo ser deliberativo. Sua eficcia depende, sobretudo da composio e formas de organizao de cada conselho e da prerrogativa da elaborao de lei para tal.

Lies aprendidas
A redao do Plano Diretor
Apesar de o Plano Diretor ter sido elaborado em duas etapas, e de ter
ido duas vezes para a Cmara Municipal, sua redao permaneceu objetiva
e sua estrutura, clara, no sofrendo distores e acrscimos excessivos. O
Plano Diretor conciso e seu foco est nas questes territoriais.
Temas prioritrios
Uma das qualidades do processo do Plano Diretor de Franca foi a clara
identificao, desde a leitura do territrio, de objetivos e temas prioritrios a serem enfrentados: o combate aos vazios urbanos, a necessidade de
limitao da expanso horizontal da cidade, a estabilizao das voorocas
e a construo de programas de gesto integrada.
Sistema de Gesto Integrada
Uma das inovaes do Plano Diretor de Franca foi a proposta de Sistemas de Gesto Integrada (SGIs). Os SGIs constituem-se de aes articuladas, diferentes sobretudo de setores da administrao municipal, podendo
prever a participao do setor privado e de organizaes no governamentais. uma iniciativa importante que pode contribuir para superar a
fragmentao do trabalho das diferentes secretarias. No entanto, para sua
execuo haver previso de dotao oramentria prpria. Como desenho
de gesto urbana, os SGIs trazem uma contribuio importante ao Plano
Diretor. Contudo, se no h um forte empenho do Executivo municipal
nesse tipo de ao, so poucas as chances de implementao.
86

O Plano Diretor de Franca foi precursor em incorporar os princpios,

objetivos e instrumentos do Estatuto da Cidade anteriormente sua aprovao. Destaca-se tambm por se tratar de uma cidade mdia do interior
de So Paulo, fora dos eixos metropolitanos, onde se concentrava as discusses para a aprovao deste novo marco legal.

87

Referncias bibliogrficas
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CHIQUITO, Elisangela de Almeida. Expanso urbana e meio ambiente em cidades no metropolitanas: o caso de Franca. 2006. Dissertao (Mestrado
em Arquitetura e Urbanismo) - Escola de Engenharia de So Carlos, Orientao: Sarah Feldman.
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FERREIRA, Mauro. Por trs do Planejamento Integrado: o GPI de Franca. XII
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(SP) 1892-1954. Franca: PMF, 2000.
TRISTO, Hlcio Martins. Cluster e a Cadeia Produtiva de Calados de Franca.
Franca: 2000. (mimeo).

Sites
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Fundao SEADE Dados sobre as eleies (prefeitos e vereadores eleitos desde
os anos 1970), http://www.seade.sp.gov.br.
Fundao SEADE Dados sobre Infraestrutura, http://www.seade.sp.gov.br.
Fundao SEADE Pesquisa sobre o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social
IPVS. 2000, http://www.seade.sp.gov.br.

Legislao
LEI N 2.046, 06/01/1972 Institui o Plano Diretor Fsico de Franca, suas normas
ordenadoras e disciplinadoras e d outras providncias.
LEI N 2.497, 27/12/1977 Dispe sobre alteraes de dispositivos da Lei n
2.046, de 6 de janeiro de 1972, e d outras providncias.
LEI COMPLEMENTAR N 050, de 17 de janeiro de 2003 Institui o Plano Diretor
do municpio de Franca e d outras providncias.

Entrevistas realizadas
Ademir Rosa, membro do Conselho de Sade e liderana popular, participou
do processo do Plano Diretor, entrevista realizada em 9 de agosto de 2005; Agnello Queiroz, proprietrio da Imobiliria Agnello, atuando em Franca h mais
de 50 anos, entrevista realizada em 9 de agosto de 2005; Ceclia Fuentes, Arquiteta e Urbanista, funcionria de carreira da Secretaria de Planejamento da
Prefeitura Municipal de Franca, participou da elaborao do Plano Diretor, entrevista realizada em 8 de agosto de 2005; Jefferson Willian Ribeiro, Secretrio
de administrao e de governo das duas gestes do PT em Franca, entrevista
realizada em 22 de setembro de 2005; Mauro Ferreira, Arquiteto e Urbanista
e ex-Secretrio de Planejamento de Franca, coordenador do Plano Diretor de
Franca, entrevista realizada em 8 de agosto de 2005; Profa. Dra. Sarah Feldman,
pela Universidade de So Paulo EESC, consultora na elaborao do Plano Diretor de Franca, entrevista realizada em 4 de agosto de 2005; Wanderley Tristo,
Socilogo, presidente da ProHab, empresa municipal de habitao, ex-vereador
de Franca por 16 anos, era presidente da Cmara quando da aprovao do Plano
Diretor, entrevista realizada em 8 de agosto de 2005.

89

Plano Diretor de Niteri, Rio de Janeiro:

desafios da construo de um sistema
de planejamento e gesto urbana
Lei n 2123 de 04 de fevereiro de 2004, revisada a partir da Lei
n 1157 de 29 de dezembro de 1992
Maria Albertina J.
Carvalho

Arquiteta pela FAU-USP

em 1989, mestre pela
EESCUSP; presidente da
Casa-Assessoria Tcnica;
coordenadora do escritrio Crculo de Arquitetura;
leciona no curso de arquitetura da Uni-FIAMFAAM.
Desenvolveu
trabalhos
para o Plis em 2005 e
2006.

Estado do Rio de Janeiro

N
Niteri

0 10

30

50 Km

Francisco de Assis
Comar

Engenheiro civil, doutor

em Sade Pblica pela USP,
Professor Adjunto Doutor
da Universidade Federal
do ABC desde agosto de
2006. Em 2005 e 2006
participou da assessoria
tcnica para a elaborao
do Plano Diretor de So
Gabriel da Cachoeira-AM,
como tcnico do Instituto
Plis.

A aprovao do primeiro Plano Diretor do municpio1, Lei Municipal no

1.157/92 significou a inaugurao de um novo marco no planejamento do Ana Cludia
Teixeira
territrio. O texto da Lei Municipal no 2.123/04, ponto de partida de nossa Chaves
Graduada em Cincias
pesquisa, modifica o texto de 1992 estritamente nos tpicos relativos aos Sociais pela UNICAMP,
em Cincia Poltica
instrumentos municipais da poltica urbana, buscando adequar-se ao Esta- mestre
e doutoranda em Cincias
tuto da Cidade. Como no se trata de reviso do Plano Diretor, entende-se, Sociais pela mesma faculdade; Coordenadora da
institucionalmente, que ao Plano de 1992 passou a integrar novos artigos rea de Participao Cidad do Instituto Plis.
inseridos em 20042.
Niteri situa-se na regio metropolitana do Rio de Janeiro, a leste da
baa de Guanabara, totalizando uma populao de mais de 470 mil habitantes (IBGE, estimativa 2004). Sua rea urbanizada est conurbada aos
municpios vizinhos de So Gonalo e Maric. Com 129 km2 de extenso,
totalidade considerada urbana, apresenta um territrio muito variado en- 1 Na dcada de 1980 houve
elaborao de um Plano
trecortado por cadeias de montanhas que dificultam a ocupao do solo aDiretor
no aprovado.
e definem pores que assumiram ocupaes especficas. Como um espelho da cidade do Rio, os centros das duas cidades posicionam-se um frente ao outro, prximos entrada da baa; as classes altas ocupam a costa sul
91

2 A base de informaes
desse estudo contou com a
legislao urbanstica produzida a partir do Plano Diretor
de 1992; um variado conjunto de documentos que inclui
atas de reunies e audincias
pblicas, documentos oficiais
e planos; dados estatsticos
do municpio e da Regio
Metropolitana do Rio de
Janeiro; textos elaborados
por pesquisadores dedicados compreenso do processo histrico-urbanstico
do municpio; pesquisa nos
arquivos do Jornal local O
Fluminense, observando
o perodo de elaborao e
debate na Cmara do Plano
de 1992, Planos Regionais
e a adequao de 2004 e
entrevistas com atores e
informantes chave locais.
Uma visita tcnica de reconhecimento do territrio
complementou o conjunto
de informaes utilizadas.
A anlise do processo participativo com base em atas e
relatrios oficiais ficou restrita ao desenvolvimento do
Plano Urbanstico Regional
da Regio Norte, ltimo a ser
elaborado e aprovado. Os demais Planos ficaram restritos
s entrevistas e reportagens
do Jornal O Fluminense.

e os vales protegidos da zona norte, as ocupaes industriais, o porto, e as

classes populares ocupam as margens pantanosas e o interior da baa.
Niteri foi capital do Estado do Rio de Janeiro de 1903 at 1975, o
que lhe conferiu uma posio diferenciada e uma srie de investimentos
pblicos. Assim, Niteri construiu ampla rede de equipamentos estaduais e
federais, dos quais se destaca a rea de sade e a Universidade Federal Fluminense (UFF). Niteri tem uma tradio bastante longa de planos e projetos urbansticos, que remonta ao sculo XIX, mas desde a dcada de 1940
a iniciativa privada tem sido a principal protagonista da expanso urbana,
freqentemente construindo grandes loteamentos sem infraestrutura mnima, que demandariam investimento pblico nas dcadas seguintes.
Na dcada de 1980 evidenciaram-se os efeitos negativos do parcelamento inadequado das dcadas anteriores, seja pela ausncia de condies
adequadas de drenagem ou pelo avano em reas de proteo ambiental.
Para Salandia (2001), nesse processo se comprova a ao estadual favorecendo interesses imobilirios. Os planos elaborados tanto pelo poder pblico como pela iniciativa privada tentaram direcionar o crescimento urbano
para as reas de expanso. Os fatos comprovam a ligao entre as aes
promovidas pelo estado e os interesses dos grandes proprietrios, seja na
execuo de planos e obras, seja na falta do exerccio obrigatrio de fiscalizao do processo de parcelamento.
(...) aprovao dos projetos, deixando de lado exigncias de carter urbanstico ou
ambiental, passando a inscrever os lotes no cadastro municipal at mesmo quando
subaquticos. No entorno das lagoas de Itaipu e Piratininga esta situao permanece
sem soluo, sendo um dos maiores desafios dos rgos ambientais (Salandia, 2001).

Nas dcadas de 1950 e 1960, o mercado imobilirio iniciou um forte

processo de verticalizao, que se concentra nos bairros contguos de Ing
e Icara. Na dcada de 1960 a normativa legal de uso e ocupao do solo em
Niteri, segundo Salandia, absorveu a influncia do urbanismo modernista
introduzindo o zoneamento das funes da cidade, atendendo os interesses
do mercado imobilirio que buscava novas reas de atuao e os interesses
das elites que queriam ver seus locais de moradia preservados nas suas caractersticas de baixa densidade e de uso exclusivamente residencial unifamiliar.

3 Relatrio Plis, 1994, Evoluo comparada da qualidade de vida nos municpios

brasileiros, Anna Luiza S. S.
Ferreira.

92

A perda do status de capital do Estado do Rio de Janeiro, somada

crise da indstria naval, que ocupava papel de destaque na economia local,
provocou um sensvel declnio econmico no municpio. Este declnio foi
parcialmente minimizado com a construo da Ponte Rio-Niteri, inaugurada em 1974, que aqueceu a demanda por imveis para a classe mdia
que trabalhava no Rio de Janeiro, dando ao municpio um perfil mais residencial3. Com o aumento do preo da terra em Niteri, os trabalhadores
de menor renda que trabalham em Niteri e no Rio de Janeiro deslocam-se
para os municpios vizinhos de So Gonalo, Maric e Itabora. A regio
das praias da baa (Icara, So Francisco, Charitas, Ing, Boa Viagem e Jurujuba), em conjunto com a regio das praias ocenicas, atrai mais e mais
a cobia do mercado imobilirio voltado classe mdia, mdia alta e alta

(ver mapa Regies e sub-regies de planejamento no caderno de mapas

dessa publicao).
Esse processo histrico construiu uma intensa excluso scio-espacial
no territrio municipal e metropolitano. A posio em relao ao Rio de
Janeiro provoca uma forte dinmica de deslocamento, seja por via terrestre ou por balsas que atravessam a Baa. S pela ponte Rio-Niteri atravessam 130 mil veculos por dia4. Entre 1996 e 2000 Niteri registrou uma
taxa anual de crescimento de 0,5%. No mesmo perodo, o municpio de
So Gonalo cresceu 1,7%, Itabora 4% e Maric 6,2%, mostrando o crescimento das reas mais pobres da regio, da qual Niteri tornou-se o centro privilegiado, o que se reflete nas dinmicas do mercado imobilirio e
explica parcialmente os bons indicadores do municpio5.
Do ponto de vista econmico, destacam-se hoje em Niteri os setores
de comrcio e servios, que basicamente alimentam o mercado de trabalho. A indstria naval tem recebido aes recentes articuladas pelos governos municipal e federal para recuperar sua posio. Segundo o IBGE
(2000), 32% da populao recebe mais de 10 salrios mnimos. Por outro
lado, 29% recebem at trs salrios mnimos, o que mostra a persistncia
de significativos bolses de pobreza do municpio6.
Segundo entrevistas, dois grupos econmicos pressionam e influenciam
fortemente o poder pblico: os setores ligados construo civil e as companhias de transporte urbano. Quanto s organizaes sociais, destacaram-se a Federao das Associaes de Moradores de Niteri (FAMNIT),
organizaes voltadas s questes ambientais e culturais, associaes empresariais e de comerciantes e a Universidade Federal Fluminense (UFF).
O prefeito eleito para o perodo 2001-2004 foi Jorge Roberto Silveira
(PDT), sendo sua terceira gesto (1989-1992 e 1997-2000). Seu vice, professor Godofredo Pinto (PT), assumiu o cargo de prefeito em 2002 quando Silveira candidatou-se ao governo do Estado. O professor Godofredo
foi eleito prefeito na gesto 2005-2008. Isto imps uma continuidade de
aes e manuteno de um quadro de diretores e secretrios ligados ao
controle urbanstico circunscrito a um pequeno grupo. O intervalo 19931996 foi assumido por Joo Sampaio, tambm do PDT. Esta alternncia
mostrou-se importante, pois ocasionou descontinuidade no processo de
implantao do Plano Diretor de 1992, como mostra o quadro a seguir.

4 Informao retirada do site

www.ponte.com.br, em 15 de
outubro de 2005.

5 Com o ndice de 0,886

obteve em 2000 o melhor
ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) do Estado do
Rio de Janeiro e o terceiro
melhor do pas.

6 Dados do relatrio de diagnstico PEMAS Programa

Habitar Brasil BID, Prefeitura
Municipal de Niteri, para
o Ministrio das Cidades,
2004.

Quadro 1. Principais leis urbansticas de Niteri (1990-2005)

Ano

Legislao

1990

Lei Orgnica

1992

Lei 1.157 1o Plano Diretor do municpio de Niteri

1995

Lei 1.468 Lei de Parcelamento do Solo

1995

Lei 1.470 Lei de Uso e Ocupao do Solo 7

1995

Lei 1.483 1 Plano Urbanstico Regional (PUR) das Praias da Baa

2002

Lei 1.967 2 PUR da Regio das Praias da Baa

2002

Lei 1.968 1 PUR da Regio Ocenica

2004

Lei 2.121 Fundo Municipal de Urbanzao, Habitao e Regularizao Fundiria

2004

Lei 2.123 Adequao do Plano Diretor ao Estatuto da Cidade

2005

Lei 2.233 1 PUR da Regio Norte

7 Sofreu alteraes dadas pelas Leis nos 1.563/96, 1.594/97

e 1.795/00.

Fonte: Prefeitura Municipal de Niteri, RJ, www.urbanismo.niteroi.rj.gov.br.

93

Caractersticas da legislao

8 Podemos indicar, a ttulo

de exemplo, a repetio de
conceitos apresentados no
Ttulo I em diferentes pontos
do texto; a opo de orientar
os PURs separadamente,
preterindo a opo de apresentar as diferenas ou especificidades; a insero do EIV
(Artigo 17, Lei no 2.123/04)
dentro da Seo do Direito
de Preempo.

A elaborao do Plano de 1992 (Lei Municipal no 1.157/92) contou com

as diretrizes da Lei Orgnica, que atende exemplarmente conceitos e diretrizes da Constituio Federal de 1988 e um processo participativo inovador no municpio, o que ajudou a torn-lo um instrumento reconhecido
e legitimado pelos tcnicos, gestores e atores locais. Seus instrumentos e
estratgias fugiram do planejamento tradicional, antecipando as diretrizes
do Estatuto da Cidade. Assim, criou um sistema de gesto democrtica do
planejamento territorial do municpio com fundo e conselho, adotou o IPTU
Progressivo no Tempo, a Outorga Onerosa do Direito de Construir (presente
no Plano por meio das chamadas operaes interligadas), a Transferncia
do Direito de Construir e as reas de Especial Interesse Social.
No entanto, verifica-se que a principal caracterstica do Plano de 1992
a organizao de um sistema de ordenamento do municpio que define categorias que segmentam o territrio. Ele estabelece diretrizes para o
aproveitamento de seu potencial urbanstico, ambiental e econmico e define um conjunto de leis a serem criadas que tornam palpveis as diretrizes
e regulamentam toda e qualquer atuao no territrio municipal. Neste
sistema de ordenamento o vis ambiental muito presente. Este perfil de
qualificar categorias, parmetros e instrumentos delegando s leis especficas o poder decisrio restringe a aplicao do Plano. Seu texto foi a base
para a construo das leis de Uso e Ocupao do Solo (1995), Parcelamento do Solo (1995) e dos Planos Regionais subsequentes. O Plano de 2004
(Lei Municipal no 2.123/04) marcado pela incorporao dos instrumentos
de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade.
O contedo do PD est estruturado em cinco ttulos. O primeiro, Poltica Urbana, trata dos objetivos, da funo social da propriedade e seus instrumentos; o segundo aborda o zoneamento municipal, identificado como
Zoneamento Ambiental, estabelecendo o Macrozoneamento e a definio
de um conjunto variado de reas de Especial Interesse. O terceiro organiza
as diretrizes s polticas setoriais e o quarto ao parcelamento e ao uso e
ocupao do solo. O quinto ttulo, o mais extenso (contm 140 artigos),
apresenta o Sistema e Processo de Planejamento; este inclui diretrizes
elaborao de Planos Regionais. Apresentado em 257 artigos, sua formatao extensa e por vezes confusa, dificultando a apreenso. Ao considerarmos que o acesso informao fundamental participao e controle
social, a boa legibilidade do texto de lei passa a ser fundamental8.
No Ttulo I, Poltica Urbana, encontram-se definies que refletem as
indicaes da Constituio de 1988 e a Lei Orgnica do municpio de onde
extrai o entendimento da funo social da cidade, amarrado idia de
garantir a todo cidado o direito cidade:
Por funo social da cidade entende-se o direito de todo cidado ter acesso moradia, transporte pblico, saneamento bsico, energia eltrica, iluminao pblica,
sade, educao, segurana, cultura, lazer, recreao e preservao, proteo e recuperao dos patrimnios ambiental, arquitetnico e cultural da cidade. (Pargrafo
nico, Artigo 2)

94

Embora a funo social da cidade esteja clara, a definio da funo

social da propriedade, que pressupe maior grau de definio, no acompanha o mesmo padro (arts. 5 a 7), dificultando a aplicao de alguns
instrumentos presentes na Lei, como a Edificao Compulsria e o IPTU
Progressivo no Tempo.
Os objetivos estratgicos do Plano so explicitados no Artigo 3, abordando aspectos da poltica urbana defendida pelo movimento de Reforma
Urbana, como acesso terra, sistema de planejamento participativo e forte
enfoque no meio ambiente, alm de outros tradicionais como relaes com
a regio metropolitana, patrimnio e atividades econmicas. Destacamos
os Incisos I e III por apresentarem indicaes diretas regularizao fundiria, ao controle da ao especulativa do solo urbano e a prioridade ao
meio ambiente sobre esta ltima.
I - compatibilizar o uso e a ocupao do solo com a proteo do meio ambiente natural e construdo, reprimindo a ao especulativa e propiciando melhores condies
de acesso terra, habitao, trabalho, transportes, equipamentos pblicos e servios
urbanos para o conjunto da populao, evitando-se a ociosidade ou a saturao dos
investimentos coletivos em infra-estrutura e equipamentos instalados;
(...)
III - viabilizar a urbanizao e a regularizao fundiria das reas ocupadas por populao de baixa renda; (Artigo 3, Lei Municipal no 2.123/04).

O Sistema Municipal de Planejamento Urbano e Ambiental, tratado no

Ttulo V 9, definido como suporte institucional para coordenar, implantar,
analisar e revisar o Plano Diretor e demais planos urbansticos, a legislao
urbanstica, edilcia e ambiental, assim como gerenciador da atualizao
do Cadastro Tcnico Municipal. O sistema composto pelos rgos municipais ligados gesto ambiental e urbanstica e pelo Conselho Municipal
de Poltica Urbana. Sendo assim, a Secretaria Municipal de Urbanismo e
Controle Urbano e a de Meio Ambiente e Recursos Hdricos centralizam as
aes, cabendo primeira a funo de coordenador.
O Plano institui o Conselho Municipal de Poltica Urbana como rgo
colegiado, permanente e deliberativo10 que integra o sistema para assessorar, estudar e propor diretrizes, participando do Sistema Nacional de
Conselhos de Cidades. Com 18 titulares e 18 suplentes sua composio
respeita a proporo entre os segmentos estabelecida pela Conferncia
Nacional das Cidades para o Conselho Nacional das Cidades. Resguarda ao
executivo a escolha da presidncia (art. 104)11.
O sistema indica a utilizao de alguns instrumentos para garantir
a gesto democrtica da cidade como debates, audincias e consultas
pblicas; conferncias; iniciativa popular de projeto de lei e de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano; acesso s informaes
disponveis; Cmaras Temticas peridicas e a integrao dos conselhos de
polticas setoriais no Conselho Municipal de Poltica Urbana. Destaca-se
ainda a indicao para a participao na gesto do oramento.
Quanto diviso territorial em categorias verifica-se um sistema complexo que sobrepe trs grupos de parcelamento. O primeiro grupo define

9 As alteraes de 2004
restringem-se a mudanas no
Conselho, um dos rgos que
compe o Sistema (Artigo
102 a 105, Lei no 2.123/04).

10 Na verso de 1992 o conselho chamava-se Conselho

Municipal de Urbanismo
e Meio Ambiente, institudo como consultivo; havia
apenas diretrizes para sua
composio.

11 Segue a seguinte composio: 5 representantes indicados pelo Poder Executivo;

2 representantes indicados
pelo Poder Legislativo; 5
representantes indicados
pelos Movimentos sociais e
populares; 2 representantes
indicados pelo Segmento
empresarial; 2 representantes indicados pelos Trabalhadores; 1 representante
indicado pelas Entidades
profissionais e acadmicas;
1 representante indicado
pelas Organizaes no governamentais.

95

12 Conforme explica Snia

Aquino, foi elaborado amplo
Diagnstico do municpio
em 1992.

13 O Anexo II da Lei apresenta a descrio de 56 reas que

integram esta categoria.
14 Descrita no Anexo I e III
respectivamente.

96

a diviso do territrio municipal em cinco regies de planejamento: Praias

da Baa (incorpora a rea central), Ocenica, Norte, Pendotiba e Leste (ver
mapa Regies e sub-regies de planejamento no caderno de mapas ao final
dessa publicao). Para cada Regio fica estabelecida a obrigatoriedade de
elaborao do PUR - Plano Urbanstico Regional, novo marco de planejamento do municpio. Os PURs tm como funo estabelecer os parmetros
de uso e ocupao do solo de cada regio respeitando diretrizes gerais,
setoriais, os condicionantes do diagnstico ambiental12 e virio; devem ser
elaborados com ampla participao popular e buscam a aproximao com
a escala local. Para cada uma das regies foi atribudo um captulo detalhado que orienta as especificidades que devem estar contidas no PUR.
Cada uma das regies foi subdividida em unidades de vizinhana, definidas por analogias fsicas e urbansticas (5 a 15 mil habitantes) e um centro de bairro (existente ou a ser estimulado) onde localizam-se atividades
institucionais, de comrcio e servios. Abre a possibilidade de duas unidades
de vizinhana compartilharem um centro de atividades, compondo assim
uma sub-regio. O territrio nos parece ter sido tecnicamente esmiuado
para dar conta de cada rua e pequeno conjunto. O termo unidade de vizinhana expresso no Plano no incorporado em todos os documento ou
mesmo pelos tcnicos que utilizam a expresso frao urbana.
A esta diviso territorial em regies e unidades de vizinhana, sobrepe-se o Macrozoneamento Ambiental, que divide o municpio em duas
Macrozonas, a Zona Urbana (aquela ocupada ou adequada urbanizao)
e a Zona de Restrio Ocupao Urbana (aquela que apresenta condies
fsicas adversas).
Para a Zona Urbana indica-se uma diretriz genrica de orientao ao
adensamento, prioritariamente para os locais onde a infraestrutura o permite e secundariamente para aqueles onde a infraestrutura possa ser mais
facilmente instalada. O adensamento desestimulado nos locais considerados saturados. No entanto, no fica explicitado mtodo ou parmetro
para tais avaliaes; o territrio no demarcado.
Para a Zona de restrio Ocupao Urbana indica-se que as restries de uso fiquem a critrio de legislao especfica ou aos PURs. Alguns
permetros internos a essa zona so demarcados como reas de Especial
Interesse Ambiental (preservao permanente), resguardando essas reas a
partir de sua publicao13. Alm destas delimitaes so institudas a APA
(Area de Proteo Ambiental) das Lagunas e Florestas de Niteri e o Parque
da Cidade14.
Alm das divises regionais e do macrozoneamento, o Plano apresenta
um terceiro nvel de regulao do territrio, as reas de Especial Interesse,
nas quais cabem parmetros de uso, ocupao e parcelamento prprios.
Estas podem ser: reas de Especial Interesse Social (terrenos pblicos ou
particular ocupados por favelas, conjuntos habitacionais, loteamentos irregulares e terrenos no edificados onde haja interesse pblico em suprir
demanda de equipamentos comunitrios e habitao); reas de Especial
Interesse Ambiental (Conservao Ambiental, Preservao do Ambiente

Paisagstico ou reas de Risco); reas de Especial Interesse Econmico (turstico, agrcola, pesqueiro, ou de implementao de atividade econmica
de interesse pblico); reas de Especial Interesse Urbanstico (onde o poder
pblico vise alcanar transformaes urbansticas e estruturais na cidade
ou haja interesse em preservar peculiaridades locais que testemunham a
formao da cidade e a escala tradicional). O Plano permite que novos tipos
de reas de Especial Interesse e novos permetros sejam criados no futuro.
A estruturao do Sistema Municipal de Planejamento Urbano e Ambiental incorpora o Sistema Municipal de Meio Ambiente, responsvel
pela poltica municipal de meio ambiente. So apresentadas diretrizes que
orientam a formulao da poltica de Meio Ambiente, sem determin-la ou
prever sua elaborao. Dentro desta ltima cria-se um quarto conjunto de
categorias identificado como Unidades de Conservao Ambiental formado por seis tipos: Reserva Ecolgica, rea de Proteo Ambiental, Parque
Municipal, Reserva Biolgica, Estao Ecolgica e reas de Preservao
Permanente (Artigos 39 e 41 a 43)15. Duas reas foram destacadas pelo
Plano por possurem legislao anterior (APA das Lagunas e Florestas de
Niteri que substitui a APA das Lagunas de Piratininga e Itaipu), e a criao do Parque da Cidade, reclassificando a Estao Ecolgica do Parque da
Cidade de Niteri.
A prioridade a criao de categorias que podem ser um instrumento
de atuao, no a demarcao destas no territrio. As diretrizes indicadas
para a realizao dos PURs demarcam algumas reas, mas os parmetros
de fato dependem dos Planos especficos.
A sobreposio dos sistemas e a variedade de padres criados dificultam
a compreenso e apreenso das diretrizes de uma determinada rea mesmo
antes da criao dos parmetros de uso e ocupao. Apesar desta dificuldade,
destacamos a observao de Salandia (2001): a demarcao dessas reas
nas plantas municipais foi a principal medida para eficcia na sua preservao, visto que as leis anteriores dificultavam a identificao pelo poder pblico, ocorrendo parcelamento e ocupao em reas que j eram protegidas.
Outra caracterstica do Plano a previso da organizao de uma estrutura para legislao urbanstica e ambiental, que seria consolidada com
o passar dos anos16. Para Salandia (2001), esta reestruturao organiza-se
em quatro categorias. As de Carter Geral so as normas comuns a todo o
Municpio, isto , a Lei de Uso e Ocupao do Solo, Lei de Parcelamento do
Solo, Lei de Controle Ambiental e Cdigos de Posturas e de Edificaes. As
Regionais tratam das normas fixadas para as cinco Regies de Planejamento estabelecidas no PD, isto , os Planos Urbansticos Regionais PUR; estes
complementam a Lei de Uso e Ocupao do Solo. O terceiro tipo abrange
aspectos de Carter Local, fixando normas para reas com caractersticas
peculiares, regulamentando as reas de Especial Interesse. As Leis Ordinrias viriam a regulamentar aspectos especficos da vida urbana. Para o
autor, esta reestruturao acaba com a colcha de retalhos pr-existente
que no estava regida por uma lgica de planejamento, era composta por
parmetros diversos e permitia a sobreposio de reas.

15 A descrio do Sistema Municipal de Meio Ambiente no

est inserido no Ttulo V, que
trata do Sistema Municipal de
Planejamento Urbano e Ambiental; apresentado no conjunto
das diretrizes setoriais (Ttulo III)
dificultando a compreenso do
Sistema como um todo.

16 Ver box ao final deste

texto com a legislao urbanstica prevista e aquela
localizada pela pesquisa.

97

17 No houveram alteraes
em 2004.

18 As reas de Preservao
Permanente no podem ser
consideradas no percentual
exigido.

19 Os Artigos 38 e 39 buscam
controlar para que no haja
sobreposio de desmembramentos, impede, por exemplo,
a implantao de planos de vila
e conjuntos de pequeno porte
nas reas resultantes.

20 Se considerarmos 60% de
rea til, obtemos 305.000m2
onde poderiam ser implantados 1.666 lotes de 180m2.

21 Para as vias exclusivas de

pedestres, por exemplo, aceita desde que seja resguardada
uma vaga de automvel para
cada 4 lotes a uma distncia
de 100 metros do lote.

98

As diretrizes impostas pelo Plano em 199217 para o parcelamento do solo

foram atendidas pela Lei Especfica no 1.468/95. Seu enfoque era ampliar
o repasse de terras fruto de parcelamento privado ao poder pblico para
equipamentos, reas verdes e programas habitacionais. Segundo o texto de
apresentao da prpria Lei, sua construo foi amplamente discutida pelo
Conselho de Urbanismo e Meio Ambiente e pela Cmara Municipal. Novos
parcelamentos devem destinar 40% da sua rea18 ao uso pblico, reservando 5% para lotes de destinao social de uso restrito aos programas habitacionais, permitindo-se a alienao. Esta reserva de rea tambm passou
a vigorar na implantao de condomnios, obrigados a reservar 30% para
uso coletivo do condomnio e 10% para o municpio, sendo 5% destinados
aos lotes sociais. A legislao anterior previa aos condomnios 50% de rea
de uso comum, sem reservar parte desta ao uso pblico. Alm de ganho
ao uso pblico, aumentou-se o percentual de rea til e diminuiu o custo
com as reas comuns. H uma diminuio no custo dos empreendimentos,
mudana de padro, o que pode levar reduo do custo no mercado e
consequente aumento da acessibilidade. Para desmembramentos de reas
acima de 10 mil m2 fica estipulada a doao de 10% da rea ao uso pblico, tambm inexistente na legislao anterior19.
A localizao das reas a serem doadas deve seguir as diretrizes apresentadas pelo rgo competente, no estando restritas gleba em questo
(desde que seja de interesse do municpio). Esto dispostas na Lei qualificaes das reas a serem doadas para reas verdes e institucionais, resguardando qualidade para acesso e uso. O prefeito pode admitir a doao em
espcie ao Fundo Municipal de Urbanizao, Habitao e Regularizao
Fundiria quando da impossibilidade de oferta de imvel a ser doado. A
preocupao ambiental est presente, impondo diretrizes relativas cobertura vegetal existente e ao projeto paisagstico. O Estudo de Impacto
Ambiental obrigatrio quando o parcelamento ou condomnio ocupar
rea acima de 500 mil m2 (50 ha)20.
O tamanho do lote ganhou nova orientao. O tamanho mnimo pode
depender da declividade do terreno ou das regulamentaes especficas
indicadas no PUR e nas reas de Especial Interesse. O lote mnimo para
o uso privativo em reas de declividade mdia (at 20%) passa a ser de
180m2. Para os empreendimentos de interesse social admite-se o lote de
125m2. A medida anterior era de 360m2, o que impedia desmembramentos na Regio Norte e impulsionava a elitizao (a classe mdia passou a
dividir lotes mais de uma unidade habitacional por lote), expulsando das
reas regulares aqueles que no podiam adquirir um lote de 360m2.
Outro destaque a definio de um sistema de hierarquizao viria geral e um especfico para os parcelamentos promovidos pelo municpio para fins sociais. Nas reas de Especial Interesse Social (lote mnimo
125,00m2), so permitidas vias de pedestres, vias mais estreitas e escadarias estabelecendo parmetros precisos21. Para aquelas reas submetidas
ao processo de regularizao admite-se o uso de normas especiais. Outra

preocupao a continuidade do sistema virio, precariedade permitida

em procedimentos anteriores.
A clareza de objetivos, diretrizes e contedo estabelecida no parcelamento do solo no se repete para o uso e ocupao do solo. A Lei Municipal
no 1.157/92 (Artigos 89 a 98) resume-se a estabelecer os parmetros que
sero utilizados22; a indicar a possibilidade de sua flexibilizao e a localizao de alguns usos, estimulando o uso institucional, hoteleiro e industrial. Como particularidade, v-se admitir os usos institucional e hoteleiro
e a permisso de duas unidades residenciais unifamiliares por lote23 em
qualquer local do territrio municipal, excetuando-se as reas protegidas
ambientalmente.
A fim de proteger a paisagem do territrio demarcado por morros, o
Artigo 98 indica que os parmetros a serem estabelecidos para construo
em encostas devem primar pela baixa taxa de ocupao e uma morfologia
que no descaracterize o seu perfil, com vistas preservao ambiental e
segurana. Veremos mais adiante que em pores do territrio valorizadas
e de interesse do capital imobilirio esta diretriz no foi respeitada.
A Lei Municipal no 1.470/9524 aprofunda aspectos tcnicos relativos aos
parmetros urbansticos sem os determinar (tarefa atribuda aos PURs).
Organiza o territrio em regies, sub-regies e fraes urbanas so aplicados alguns parmetros vlidos para toda a regio, mas so vinculados
frao urbana e categoria da via. Procura simplificar a classificao
das categorias de uso facilitando a insero de usos no identificados,
atrelando-a diretamente incomodidade que podem causar. Por ltimo,
orienta a organizao do sistema virio, hierarquizando as vias por funo,
atribuindo caractersticas fsicas e estabelecendo as regras que definem o
nmero de vagas aos estacionamentos.
Destaca-se a ampliao no controle do gabarito e a alterao do regime
de recuos, que passam a ser indicados por regio25. Admitiu-se um padro
nico para a Cota de Densidade. Enquanto as reas de Especial Interesse no so estabelecidas prevalecem as normas gerais ou anteriores. So
estabelecidos parmetros mnimos Zona de Restrio Ocupao Urbana, que, entre outras orientaes, restringe o gabarito, relacionando-o ao
perfil natural do terreno e limita a altura de cortes e aterros (mximo trs
metros). H severas restries movimentao de terra e alterao da
vegetao. Os parmetros gerais podem ser redefinidos no PUR.
So adotadas seis categorias de uso26 associadas a uma classificao
que considera o porte e apropriao do espao da edificao; a interferncia no sistema virio; a adequao ao meio ambiente e ao meio urbano
(impacto sobre a infraestrutura urbana e sua vizinhana) e a garantia do
uso pblico.
Quanto aos instrumentos de Planejamento e Gesto indicados pelo Estatuto da Cidade, a Lei Municipal no 2.123/04 procura fazer as adaptaes
necessrias ao texto original da Lei no 1157/92. Com exceo Outorga
Onerosa e Transferncia de Potencial Construtivo, o texto limita-se a
reafirmar o que estabelece a legislao federal, a Lei Orgnica e as defini-

22 1. Cota de Controle de
Densidade (CD) - a varivel
que determina o nmero de
unidades habitacionais possveis de serem construdas
em cada lote; 2. Nmero
Admissvel de Unidades Habitacionais (NUH); 3. Taxa de
Ocupao (TO); 4. Gabarito
de Altura (G); 5. Taxa Mxima de Impermeabilizao;
6. Nmero de Vagas para
Estacionamento; 7. Limite de
Profundidade de Ocupao;
8. Afastamento das Construes; 9. Recuo, restringe-se
ao afastamento frontal; 10.
Investidura, para recompor
alinhamento; 11. Faixa No
Edificvel; 12. Prisma de
Iluminao e Ventilao;
13. rea Mnima da Unidade
Habitacional. (Artigo 89)

23 A partir de trs unidades

aplica-se a lei de Vilas.

24 Sofreu alteraes dadas

pelas 1.563/96, 1.594/97 e
1.795/00.

25 Em resumo ficam estabelecidos da seguinte forma: o

frontal em toda cidade est
definido de acordo com a rua,
os afastamentos laterais e de
fundos na Regio Ocenica
so de 5 metros (com exceo
das residncias unifamiliares),
para as Regies Norte, Leste
e Pendotiba os afastamentos
laterais e de fundos so estabelecidos para as Lminas,
variando a cada grupo de
pavimentos, sendo no mnimo 3,50 (at 8 pavimentos).
Para a Regio das Praias da
Baa h uma variao a cada
novo pavimento, partindo do
mnimo de 3 m, chega-se aos
16 andares com 5,70m.

26 Residencial, comercial,
servios, misto, industrial e
uso pblico. (Artigo 71, Lei
Municipal no 1.470/95)

99

27 Para saber mais, seguem

os incisos que tratam do
tema: I regularizao
fundiria; II execuo de
programas e projetos habitacionais de interesse social;
III constituio de reserva
fundiria; IV ordenamento
e direcionamento da expanso urbana; V implantao
de equipamentos urbanos e
comunitrios; VI criao
de espaos pblicos de lazer
e reas verdes; VII criao
de unidade de conservao
ou proteo de outras reas de interesse ambiental;
VIII proteo de reas
de interesse arqueolgico,
histrico, cultural, ambiental
ou paisagstico. (Pargrafo
3, Artigo 18, Lei Municipal
no 2.123/04).

100

es genricas j apresentadas em 1992 sem esclarecer os parmetros de

funcionamento no municpio ou dar diretrizes legislao especfica. O
mesmo tratamento dado questo do controle social, embora destaque
sua necessidade no estabelece um caminho claro para viabiliz-lo.
O debate acumulado em torno das operaes interligadas, cuja utilizao encontrava-se suspensa, contribuiu para o detalhamento da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC). Havia interesse do mercado
imobilirio em regulamentar o instrumento da Outorga Onerosa para que
voltasse a ser possvel a aquisio de potencial construtivo. As operaes
interligadas, aplicadas entre 1999 a 2002, apresentaram problemas porque
na poca no existia o controle de coeficiente de aproveitamento mximo, adensando reas j intensamente ocupadas. Invalidou, na prtica,
os limites do zoneamento nos locais de interesse do mercado imobilirio.
Tambm foram questionados o baixo valor das contrapartidas e o mtodo
de avaliao destas, caso a caso. A presso social, que via vantagens apenas aos investidores imobilirios nessas transaes e um prejuzo ao meio
urbano, levou revogao das operaes interligadas na reviso do PUR da
Regio da Praias da Baia em 2002.
Definiu-se que a Outorga Onerosa do Direito de Construir pode ser aplicada em toda a zona urbana do municpio, respeitando-se os coeficientes
de aproveitamento bsico e mximo definidos nos PURs. So isentas as
residncias individuais, hospitais, escolas, hotis, pousadas e os empreendimentos habitacionais de interesse social. A contrapartida definida
considerando como variveis o potencial a ser adquirido, o valor venal do
terreno e o fator de correo atribudo a cada frao urbana. A utilizao
dos recursos provenientes da Outorga Onerosa respeita as diretrizes do
Estatuto da Cidade (Art. 31). So fixadas oito possibilidades de uso, sendo
30% obrigatoriamente atrelado aos trs primeiros, itens cujo carter relaciona-se habitao de interesse social e incluso territorial. Os demais
itens esto ligados estruturao urbana, meio ambiente e patrimnio27.
O detalhamento de todos os procedimentos isenta a necessidade de lei
especfica. A inteno era aplic-la de imediato.
A Transferncia do Direito de Construir pode ser aplicada quando o
imvel for requisitado por interesse do municpio ou quando doado (total
ou parcialmente) para fins de implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, preservao cultural ou doao para programas habitacionais.
A efetivao de cada transao e transferncia de potencial construtivo
feita por lei especfica. O Plano probe a transferncia de potencial das
reas de risco e de Preservao Permanente.
O Plano bem mais vago em relao Edificao Compulsria, IPTU
Progressivo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos. Sua compreenso ainda prejudicada por estar misturado em diferentes partes do
texto. A indicao geral que esses instrumentos podem ser aplicados
em vazios urbanos a nas reas de Especial Interesse Social, mas no fixa
parmetros gerais, diretrizes, ou prazo para a elaborao de lei especfica diferenciando-se do perfil do Plano que fixa prazo mximo. Mesmo

sem a orientao geral passa aos PURs a atribuio de definir parmetros

de subutilizao de imveis. O secretrio Adyr Motta Filho apontou em
entrevista o embate poltico que afloraria em torno desses instrumentos,
justificando o carter vago que sua formulao assumiu no Plano Diretor.
Para Operaes Urbanas Consorciadas e o Direito de Preempo o Plano limita-se ao j exposto no Estatuto da Cidade. No h indicaes ou
restries espaciais para sua aplicao. O mesmo ocorre com o Estudo do
Impacto de Vizinhana28, sem meno a lei especfica aprovada no ano anterior (Lei Municipal no 2.050/03, complementada pelo Decreto Municipal
no 9.330/04).
Em 2004 identificam-se dois Fundos de natureza financeira-contbil:
o Fundo Municipal de Urbanizao, Habitao Popular e Regularizao
Fundiria (sucessor do Fundo de Urbanizao, institudo em 1992) e o Fundo Municipal de Conservao Ambiental, vinculados, respectivamente, s
Secretarias Municipais de Urbanismo e de Meio Ambiente. Acrescentam
diretrizes utilizao dos recursos obtidos pela Outorga Onerosa. Orienta
a lei especfica29 com diretrizes para seu funcionamento: indica as possibilidades para a entrada de recursos e a prioridade para seu uso nas reas de
Especial Interesse Social sem excluir a opo de atender a qualquer diretriz
do Plano. Desde 1992 um mnimo de 5% dos recursos do Fundo destinado a viabilizar as aes de planejamento da Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano, medida importante para subsidiar a execuo
das tarefas de elaborao das leis complementares e implantar o Sistema
de Planejamento. O uso dos recursos do Fundo Municipal de Conservao
Ambiental restringe-se implantao e gerenciamento das unidades municipais de conservao ambiental e ao controle e recuperao ambiental.
Em 2004 instituiu-se o Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR30) integrante do Sistema Nacional de Conselhos de Cidades e do Sistema Municipal de Planejamento e o Fundo Municipal de Habitao (FUHAB),
administrado por um conselho especfico.
O Plano d diretrizes para polticas setoriais31: Desenvolvimento Econmico, Habitao, Meio Ambiente, Patrimnio Cultural, Transporte e Sistema Virio, Patrimnio Imobilirio Municipal e Servios Pblicos e Equipamentos Urbanos e Comunitrios.
Em relao ao Desenvolvimento Econmico destaca-se a seo dirigida
ao Turismo, Esporte e Lazer. Entende-se que para o Plano este o principal
potencial a ser explorado. Envolve a gesto das reas ambientais, melhoria
da infraestrutura, patrocnio da iniciativa privada e incentivos fiscais e
tributrios. Entre as isenes esto o Alvar e ISS para novos empreendimentos de Hotis e Pousadas nas reas de Especial Interesse Turstico por
cinco anos. O Patrimnio Cultural alia-se a essa inteno, sendo este o
mais detalhado, chegando ao cuidado do tratamento com as cores. Aponta
diretrizes formulao e execuo de projetos visando revitalizao,
preservao e recuperao das reas de Preservao do Ambiente Urbano
e de reas de Preservao do Ambiente Paisagstico, observando a destinao de reas para atender s demandas das comunidades carentes.

28 Esta foi inserida na Seo VI, intitulada Direito de

Preempo, confundindo
a leitura.

29 Prazo de 180 dias para

efetivar o Decreto de regulamentao que trataria do
seu funcionamento, a gesto
e as normas de aplicao dos
recursos.

30 A construo anterior
do Conselho foi destituda
em 1997.

31 A Lei n o 2.123/04 no
altera o Ttulo III Diretrizes
Setoriais.

101

Prioriza que sejam delimitados inicialmente os ento chamados Corredores

Culturais de Niteri do Centro, de So Domingos, Gragoat, Boa Viagem e
da Ponta dAreia, nos termos do Decreto Municipal n. 6101, de 16 de abril
de 1991.
na temtica do Desenvolvimento Econmico que se indica a necessria
integrao com as demais escalas de governo e a Universidade. D-se nfase otimizao do parque industrial naval instalado, o estmulo gerao de empregos nos bairros populares e a legalizao das atividades informais, o que nos parece significativo frente realidade social e econmica
observada. Para as atividades agrcola e pesqueira orienta-se a produo e
explorao racional dos recursos. Destaca-se a restrio ao micro parcelamento, a implantao do processo de regularizao fundiria em reas j
ocupadas por posseiros e com produo agropecuria e a concesso de uso
para produo de alimentos em reas ociosas de propriedade municipal.
O captulo dedicado habitao aprovado em 1992 positivo no que
diz respeito a assegurar o direito moradia, criando-se uma boa expectativa de aes a serem desenvolvidas e mecanismos para viabiliz-las. Apresenta indicaes de vrias ordens: revisar a legislao urbanstica e edilcia,
alterando os parmetros para ampliar o universo da populao com acesso
ao mercado formal; tornar todas as reas de favelas, loteamentos clandestinos, irregulares, abandonados ou no titulados em reas de Especial Interesse Social para fins de regularizao urbanstica e fundiria, inserindoos no planejamento da cidade integrando-os aos bairros, urbanizando-os
independentemente da sua regularizao fundiria. Prope Programas de
Regularizao Fundiria e Programas de Assentamento de Populao de
Baixa Renda. Indica aos PURs a aplicao do IPTU Progressivo e Parcelamento e Edificao Compulsria como aliados. Prioriza o atendimento s
reas de risco. Apesar destas indicaes, as reas no foram mapeadas ou
listadas no Plano, tratamento dado s reas de preservao ambiental.
O captulo Transporte e Sistema Virio indica a necessidade de um Plano
Diretor Virio e de um Plano Diretor de Transportes Pblicos observando
a integrao com rgos federais e estaduais tanto para planejar as obras
como para gerir o sistema, com diretrizes bastante especficas. A inteno
de atender a Regio Ocenica o destaque, onde, entre outras obras, se
inclui a descentralizao fsica do sistema de transporte hidrovirio. Do
conjunto previsto o nico sistema implantado at 2005 foi a ligao Charitas Rio de Janeiro, projeto de Oscar Niemeyer.
Ao tratar dos Servios Pblicos e Equipamentos Urbanos e Comunitrios,
o Plano retoma a lei orgnica e estabelece diretrizes gerais sendo eventual
a ligao com questes prticas dos sistemas. Para o Abastecimento de
gua e Esgoto Sanitrio, por exemplo, passa aos PURs a tarefa de reserva
de reas. Abre-se mo do planejamento de sistemas que dependem de
previses na escala municipal e metropolitana. A exceo se d com a Drenagem expondo orientaes ao Plano Diretor de Macro e Microdrenagem.
A preocupao com o Patrimnio Imobilirio Municipal regularizao
das reas existentes (sem registro em cartrio ou reas ocupadas) e a re102

serva para atendimento de demandas, indicando o uso dos instrumentos

urbansticos disponveis. Para as reas ocupadas prevista a reintegrao
quando no for voltado habitao social (permitida) e a onerao quando no interessar a reintegrao.

A dinmica de construo da legislao

Em 1995 verifica-se o esforo institucional para dar conta das metas
do Plano no que diz respeito s leis especficas. So aprovadas a primeira
verso do PUR das Praias da Baa, Lei no 1.483/95, o Parcelamento do Solo,
Lei no 1.468/95, o Uso e Ocupao do Solo, Lei no 1.470/95 e um grupo de
reas de Preservao do Ambiente Urbano. A efetivao das Leis de Carter Geral e Regional no teve continuidade na gesto 1997-2000, sem se
aprovar outro Plano Regional at 2002, deu-se prioridade s leis de Carter
Local ou s Ordinrias, viabilizando as aes que conjugavam as diretrizes
econmicas voltadas ao turismo. Entre elas est a criao do Caminho
Niemeyer, como rea Especial de Interesse Urbanstico, Paisagstico e Turstico e rea Especial de Interesse Urbanstico e Turstico do Aterro Praia
Grande Norte. Os investimentos pblicos se desenvolveram, assim como
os privados decorrentes32. Outra marca deste perodo foi a aprovao da
Operao Interligada. Em contrapartida Conselho e Fundos ou a regulamentao das AEIS no se efetivaram. Na gesto 2000-2004 retoma-se o
processo dos PURs, revendo-se o primeiro, elaborando-se o PUR da Regio
Ocenica e o da Regio Norte. A adequao ao Estatuto da Cidade, elaborada em 2002, efetiva-se em 2004.
Embora considerada insuficiente para a demanda de trabalho, a Prefeitura manteve uma boa estrutura na Secretaria de Urbanismo se comparada aos padres dos municpios brasileiros. Em meados de 2005, a Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano contava com cerca
de cem pessoas, incluindo fiscais, tcnicos e estagirios. Na Diretoria de
Urbanismo havia doze tcnicos. A maior parte dos envolvidos com o Plano
foram comissionados, dificultando a permanncia de uma equipe base que
acumulasse conhecimento. O acesso a fontes de informaes para o processo de planejamento foi viabilizado com o apoio do Governo do Estado
que realizou vos para os trabalhos de 1992 e 1996, confeccionando bases
grficas atualizadas. Mais recentemente o Programa do Governo Federal
Habitar Brasil BID viabilizou vos em todas as favelas da cidade. Utilizam
imagens de satlite para auxiliar nos diagnsticos. A verba garantida pelo
Plano Diretor de 1992 para apoiar a implantao do sistema de planejamento vem, segundo Carlos Alberto Krykhtine, sendo muito importante.
Segundo depoimentos, a cmara municipal no dispe de apoio tcnico
para anlise das propostas urbansticas, prejudicando os trabalhos.
O principal conflito a marcar o processo de construo da legislao
deu-se em 2002, quando da discusso do PUR das Praias da Baa e do PUR
da Regio Ocenica. Os dois Planos Regionais vinham sendo elaborados por
um corpo tcnico especfico que realizava reunies e audincias pblicas

32 A partir da criao do
MAC de Niteri confirmouse o Caminho Niemeyer com
outras obras j concludas e
outras em andamento. Nas
proximidades do MAC, hoje
um dos cartes de visita da
cidade, h um conjunto de
novas obras de investimento
privado.

103

quando se iniciou o processo de adequao do Plano Diretor ao Estatuto

da Cidade. Esta foi elaborada por uma comisso formada por antigos secretrios da pasta de urbanismo que se revezaram no cargo nos ltimos
anos. A comisso entendia o trabalho como mera adequao tcnica, mas
isso foi amplamente questionado pela sociedade civil que exigia que os
trabalhos dos PURs fossem interrompidos dando vez a uma reviso ampla
do Plano Diretor com processo participativo intenso. A presso da administrao municipal para concluir os PURs antes da reviso ou adequao
do PD culminou em debates acirrados, votao com a cmara fechada ao
pblico, processo e liminar questionando a validade do processo. Deixou
uma marca forte para os atores, para a imprensa e instituies envolvidas.
A credibilidade dos Planos e do processo ficou abalada.
No primeiro dia de votao as emendas no foram lidas, sendo citadas
por seus nmeros, gerando protestos da platia. No dia seguinte a Cmara
estava fechada com polcia na porta, ficando a populao impedida de
acompanhar a votao. Para o poder pblico tratava-se de cuidado com
a segurana dos vereadores. O promotor de Direitos Difusos e do Meio
Ambiente do Ministrio Pblico enviou ofcio ao Presidente da Cmara,
apelando para que fosse autorizada a entrada da populao. Mantevese a postura, sendo os dois Planos Regionais aprovados no mesmo dia a
portas fechadas. Depois soube-se o que aconteceu, quem votou contra,
quem votou a favor, mas houve este episdio que ficou marcado, conta a
professora Regina Bienenstein. Os conflitos foram amplamente divulgados
pelo jornal O Fluminense mostrando controvrsias e denncias. Para o
vereador Paulo Eduardo Gomes, foi um rolo compressor, os planos foram
aprovados na marra por fora de acordos, sem que o Plano Diretor fosse
adequado ao Estatuto da Cidade.
Ao PUR das Praias da Baa coube uma propositura de ao civil pblica
feita pela OAB/Niteri. Com a medida liminar concedida pelo TJ/RJ o Plano
foi suspenso, tornando-se incuo at a deciso final da ao. Dois argumentos centrais basearam a ao; o primeiro diz respeito falta de atendimento aos termos do Estatuto da Cidade quanto participao popular
nas audincias pblicas realizadas no processo de aprovao dos Planos
Urbansticos. Embora os Poderes Executivo e Legislativo tenham realizado audincias pblicas no houve publicao no Dirio Oficial e apenas
alguns segmentos foram convidados. Considerou-se, ainda, que as entidades convidadas s foram convocadas para ouvir, sem direito a participar
efetivamente, visto que as sugestes no foram levadas em considerao e
sempre eram desenvolvidas com o mesmo material, slides, mapas e informaes. A adeso ao processo por parte da Cmara tambm foi baixa. No
dia 24 de maro de 2002, somente 6 dos 21 vereadores compareceram
ltima audincia pblica para discutir o PUR das Praias da Baa, no auditrio da Cmara Municipal, prestando-se a audincia a mera troca de acusaes polticas. Apontou-se que em nenhuma audincia pblica estiveram
presentes mais da metade dos integrantes da cmara. Muitos vereadores
104

sustentavam que os Planos Regionais no precisavam ser votados de forma

apressada, apoiando priorizar a reviso do Plano.
O segundo argumento apoiava-se no fato de que Leis de Planos Urbansticos Regionais no poderiam ser votadas, no que tange aos aspectos de
uso e ocupao do solo, sem a reviso do PD nos termos do Estatuto da
Cidade por este estar em vigor h dez anos.
De acordo com os jornais da poca, os Planos Urbansticos foram votados com a insero de uma emenda que tinha o intuito de encerrar a
polmica. A emenda determinava que os instrumentos dos PURs s vigorariam depois que a adequao do PD fosse aprovada. De fato, foi o que
ocorreu. Os PURs foram validados por fora de deciso judicial que afastou
a liminar que os suspendia.
Ao todo, o processo participativo de debate das propostas dos dois
PURs abarcou cerca de vinte audincias pblicas promovidas pelo Executivo, divididas pelas regies e temas. A Cmara Municipal realizou cerca de
seis audincias pblicas. Entre os atores envolvidos identificamos representantes dos empresrios da construo civil e mercado imobilirio, Clube
dos Lojistas, membros de conselhos comunitrios (Conselho Comunitrio
da Orla da Baa Ccob, Conselho Comunitrio da Orla Martima Ccrom),
membros das associaes de moradores (Federao das Associaes de
Moradores de Niteri FAMNIT), a Universidade Federal Fluminense, entre
outros. A mobilizao foi considervel e a temtica dos PURs ocupou importante espao nas matrias do jornal local O Fluminense.
Segmentos da classe mdia dominam os conselhos comunitrios, concentrando-se nas discusses de gabarito. Os movimentos populares esto
organizados na FAMNIT com demandas em torno da regularizao fundiria e da habitao. Para os lojistas o tema a questo dos ambulantes,
posicionando-se claramente contra a presena destes na rea central. A
participao dos empresrios difcil, evitam fruns de discusso pblica,
procurando manter os espaos privilegiados.
Quem mais participou das audincias foram os moradores da Regio
Ocenica e os integrantes das associaes de moradores das reas mais
carentes e das favelas, confirmando que a carncia de infraestrutura uma
razo atraente para a participao.
Ocorreram mobilizaes eventuais por meio eletrnico. Integrantes dos
Conselhos das Praias chegaram a ir ao Campo So Bento em Icara coletar
assinaturas e convidar para a participao na discusso do PUR; levaram,
ainda, a discusso sobre o aumento do gabarito para a rua.
Para alguns atores, a discusso do PUR da Regio Ocenica foi considerada muito interessante, pelo confronto direto entre segmentos. Segundo
a Profa. Regina Bienenstein, o poder pblico queria que os assentamentos
populares e irregulares fossem considerados como mais uma parte da cidade (ver mapa reas de ocupao irregular no caderno de mapas ao final
dessa publicao). Houve uma luta pela demarcao de ZEIS, procurando proteger essas reas da ao do mercado, no foi fcil, mas a gente
conseguiu. Considera que as audincias realizadas tinham um carter de
105

33 A principal fonte de informaes foi o Relatrio Diagnstico Crtico da Proposio

PUR Regio Norte, de 2003,
da Prefeitura de Niteri. Este
no conta com atas de todas
as audincias pblicas. Dos 21
momentos pblicos relatados,
h atas de 11. Segundo representantes do governo municipal, as audincias pblicas
foram registradas, gravadas
e arquivadas.

106

cumprimento de formalidade. O dano s no foi maior porque o plano de

1992 j era bom. Para os movimentos sociais o processo poderia ser prolongado, de modo a permitir a incluso de mais pessoas no debate.
Em 2003 foi realizado o processo participativo de elaborao do PUR da
Regio Norte33. Participaram cerca de 30 tcnicos, incluindo profissionais
de outras secretarias da prefeitura. No perodo de sensibilizao com a
populao participaram bilogos, gegrafos, arquitetos, entre outros.
Iniciou-se com um seminrio interno envolvendo as secretarias, seguido de uma abertura na Cmara de Vereadores. O segundo perodo, chamado Primeira abordagem ao PUR Norte realizou onze audincias pblicas
nos bairros com o intuito de explicar o significado do PUR e apresentar o
diagnstico da regio. O passo seguinte foi a realizao de um workshop
de capacitao, denominado nivelamento, PUR Regio Norte: entender
para discutir. Em seguida, a prefeitura elaborou uma proposta e organizou
nova rodada de audincias nos bairros, realizando oito encontros. Houve
uma reunio especfica com empresrios locais, na Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN), nota-se a pequena participao, seis assinaturas. No identificamos, pela documentao, a construo
de uma leitura comunitria para a realizao do diagnstico ou qualquer
processo final de pactuao da proposta com todos os bairros. O processo
ocorreu de fevereiro a agosto de 2003.
A estrutura das audincias segue um padro: apresentao por parte
do poder pblico, que retm a fala a maior parte do tempo e reao dos
presentes. Neste momento os tcnicos se posicionam para escutar o que
as pessoas tm para dizer e depois incorporar o que for possvel. No h
momentos de pactuao ao longo dos encontros.
O nmero de participantes foi aqum das expectativas, havendo menor
envolvimento se comparado ao PUR da Regio Ocenica. Nas atas registram-se crticas divulgao (como contraponto um morador afirma que
o problema da falta de segurana tambm impede a participao em reunies realizadas no perodo noturno). Reclama-se da linguagem muito tcnica, de difcil compreenso e da falta de detalhamento de alguns dados.
A maioria das pessoas que se manifestam so presidentes de associaes,
vereadores e representantes do prprio poder pblico. As demandas e preocupaes apresentadas pelos moradores giram em torno das questes de
saneamento, enchentes, moradia, trnsito, regularizao de imveis, aterro
sanitrio do Morro do Cu e meio ambiente. Aparecem preocupaes com
impactos da indstria Off-Shore no local e com os impactos da elevao
do gabarito proposto pela prefeitura, reclamando-se, nas rodadas finais,
da falta de estudo especfico para avaliar as consequncias. A postura inicial dos tcnicos de separar o que seria planejamento urbano do que
consideram outras questes, como moradia, saneamento, iluminao pblica, transportes. Com o tempo passam a anotar as demandas e indicar
que encaminhadas a outros setores do governo.
Com relao devolutiva da prefeitura s demandas levantadas nas
audincias, os entrevistados solicitam rapidez, agilidade e cuidado para

no desprezar acertos, pois isso enfraquece o processo. Na experincia dos

PURs das Regies da Baa e Ocenica houveram polmicas nas reunies
que passaram por votao, mantendo-se a ressalva de que a ltima palavra
seria da prefeitura. Segundo a profa. Regina, geralmente a devolutiva da
prefeitura mantinha a posio vencedora. Considerou-se que a devolutiva
das lideranas para a base dos movimentos ficou aqum do que deveria.
Acreditam na necessidade de investimento neste aspecto.
No que diz respeito preparao dos participantes para lidar com temas
variados e com material tcnico, vimos que houve um workshop especfico. Esta nos parece ser uma postura que a municipalidade tem procurado
expandir. Foi firmado convnio com a UFF apoiando trabalho de extenso
universitria em que profissionais e estudantes desenvolvem mtodos de
dilogo com a populao. Os integrantes da UFF/NEPHU procuram ajudar
na intermediao com os movimentos. Isto pode ampliar o universo de
pessoas que interagem nas audincias34.
Embora os documentos esclaream o percurso do processo participativo, as entrevistas demonstraram que os entrevistados no conseguiam
descrever esse processo. No houve um planejamento anterior detalhando
atividades e organizando uma agenda prvia das reunies e etapas; esta
condio prejudica o entendimento e fragiliza o envolvimento. Questionou-se, ainda, a distribuio do material de apoio. Ao ser entregue no
incio da reunio no permitia a leitura prvia e preparo para o debate.

34 O trabalho de extenso
abrange, ainda, trabalhos de
apoio para a regularizao
fundiria e estudos e aes
para melhoria das condies
de salubridade nos assentamentos precrios.

Consideraes gerais a respeito do Plano e seus

desdobramentos
Embora seja positivo o avano em construir um sistema de planejamento, at ento indito em Niteri, a complexidade do conjunto proposto
dificulta sua efetivao. Completados treze anos da elaborao inicial e
do esforo empreendido, vimos que parte do territrio no tinha regulamentao especfica, seja pela ausncia dos PURs de duas regies, de
leis especficas que regulamentariam as reas Especiais ou a ausncia dos
Planos de Manejo. As poucas restries indicadas pelas Leis Gerais no
do clareza sobre o destino de certas reas, podendo levar estagnao
ou perda de controle, pois o que vai ser incentivado ou no permanece
indefinido, principalmente na Macrozona de Restrio Urbana. O controle
social dificultado e, assim, as irregularidades ou falta de ao por parte do governo no sofrem a fiscalizao da comunidade local. Ao deixar
aos PURs o estabelecimento dos parmetros urbansticos, o Plano Diretor
esquivou-se das disputas em torno desses parmetros. As poucas diretrizes so genricas levando a quase total iseno de comprometimento. O
processo dos PURs necessariamente longo pois, como vimos, explicita as
grandes tenses dos atores locais.
Outro aspecto que merece ser observado o conflito entre diretrizes
urbanas apontadas no Plano e os parmetros efetivados em algumas reas.
Um exemplo so as indicaes para resguardar o adensamento das reas
107

35 Ver PUR das Praias da

Baa, Lei no 1967/02, Frao
Urbana IC 07, mapa 11, Tabelas 13 e 14 esclarecem CA
mnimo para aplicao de
parcelamento e edificao
compulsria, CA bsico e
fator de correo para a
Outorga.
36 O Belvedere de Boa Viagem era um ponto tradicional
da cidade por contemplar
a vista das praias de Icara
e So Francisco e do outro
lado da Baa, a cidade do Rio
de Janeiro. Para os edifcios,
a paisagem vista de suas
sacadas integra o MAC.

37 Lei no 2.121/04. O formato

previsto no PD de 1992 no
foi concretizado.

38 Ficou evidente a ausncia

de articulao entre municpio, governo do Estado
e municpios vizinhos Para
trabalhar as polticas setoriais
no nvel metropolitano, a
Conferncia das Cidades tem
auxiliado essa articulao.

108

com alto ndice de ocupao, a proteo da silhueta dos morros e reas de

alta declividade (arts. 21 e 98). Tomando como exemplo uma das reas de
interesse do mercado imobilirio, a ponta da praia das Flexas (Belvedere
de Boa Viagem onde foi construdo o MAC) observamos a categoria classificada, ndices atribudos e resultados urbansticos35; verifica-se um alto
ndice de ocupao recortando abruptamente o morro. A ocupao de alto
padro obstrui o perfil natural; vende, no entanto, uma das paisagens mais
privilegiadas da cidade36. Neste ponto o PUR cedeu aos interesses imobilirios no atendendo as diretrizes do Plano Diretor.
Outra questo, apontada pelo vereador Paulo Eduardo, so as propostas
de alteraes de parmetros urbansticos sem debates pblicos:
Toda a rea de trs do MAC era no edificvel. No entanto, era agravada por uma
srie de impostos. Por um tempo desenvolveu-se a cobrana das dvidas at que o
proprietrio vendeu toda a rea por um preo baixo. Da numa canetada a prefeitura
alterou o gabarito e o uso. Ento aquilo que no era edificvel passou a ser, com um
gabarito muito elevado. Assim, quem comprou ganhou muito dinheiro. Ento, o uso
da caneta como instrumento de apropriao privada do que pblico foi intensamente utilizado (vereador Paulo Eduardo).

No quesito incluso territorial e poltica habitacional o conjunto de

leis em Niteri constri, do ponto de vista institucional, uma perspectiva
bastante positiva. A partir da lei orgnica foram institudos conceitos e diretrizes incorporados no PD e leis posteriores. H um sistema estruturado.
Embora a precariedade das reas populares nos d a dimenso da importncia de aes concretas, no houve nenhuma ao, mesmo que pontual,
at a gesto 2000-2004 quando se iniciou a construo de unidades em
trs reas do municpio, fruto da parceria com o Programa Habitar Brasil.
A criao do Fundo Municipal de Urbanizao, Habitao e Regularizao Fundiria37 s ocorreu em 2004, mesmo ano em que identificamos a
criao de rea de Especial Interesse Social do Morro da Cocada (Decreto
no 9452/04). Tais fatos mostram que havia uma distncia entre o discurso
e a prtica que vem se transformando. As mudanas significam conjugar
empenho da administrao municipal, canais abertos pela legislao apropriada e pelos incentivos do governo federal a partir de 2002, sejam pelo
Programa Habitar Brasil ou a pela Conferncia das Cidades.
A sociedade civil tem trabalhado para que a municipalidade construa
uma poltica habitacional para a populao de baixa renda. A Conferncia
das Cidades tem se mostrado importante no auxlio de conquistas nesta
direo38. Uma delas relaciona-se proposta para o desenho de uma poltica pblica que inclua uma secretaria de habitao. A vitria veio em
2005 com a criao de uma Sub-Secretaria de Habitao, setor inexistente
at ento na estrutura municipal. A seguir criou-se a Agncia de Desenvolvimento Urbano responsvel pela questo fundiria. A sociedade civil
props tambm a criao de um fundo para execuo da poltica, com
a vinculao de 3% do oramento municipal, no entanto esta proposta
no foi aceita pelo governo. Para o Diretor de Urbanismo a aprovao do
COMPUR e do FUHAB foram duas conquistas resultantes da Conferncia

Municipal das Cidades em 2003. Enquanto o FUHAB administrado por um

conselho em que a sociedade civil possui um nico assento, ocupado por
representante da Famnit, o COMPUR paritrio e deliberativo. H presso
da sociedade civil para unificar os dois conselhos, visto que o Conselho
do FUHAB que decide a aplicao dos recursos. At 2005, haviam sido
realizadas apenas trs obras com recursos do fundo, duas delas de prioridades indicadas pelos movimentos. Outras lutas encontram-se na agenda
de aes da sociedade civil, entre elas a regulamentao dos permetros
passveis de parcelamento e edificao compulsrios e IPTU progressivo.

Lies aprendidas
Ao analisarmos a experincia de Niteri, sobressaem os aspectos de
continuidade do marco de planejamento territorial. O fato de o Plano de
1992 ter sido considerado pela Prefeitura e atores sociais como legtimo
de suma importncia; demonstra sua pertinncia e, assim, foi encampado
pela prefeitura nos anos seguintes sua aprovao. Por outro lado, o Plano instituiu um sistema de planejamento que levou mais de uma dcada
para ser parcialmente construdo. necessria uma maior agilidade dos
processos. Talvez pelo caminho da simplificao. A leitura do processo e da
legislao indica eventualmente uma sobrevalorizao dos aspectos tcnicos pelos funcionrios do municpio, resultando em uma sobreposio de
categorias e recortes, em legislao muito extensa, detalhada e de difcil
compreenso. A capacidade de gerir a produo de tantas peas de legislao mostra-se tarefa gigantesca, inviabilizando um resultado satisfatrio
em tempo adequado.
necessrio olharmos com ateno as atribuies do Plano Diretor e
dos Planos Regionais. O PD s opera a partir dos PURs e outras leis complementares que ficam responsveis pela construo poltica das caractersticas especficas, amarrao com o territrio (delimitao de permetros) e negociao dos parmetros. medida que os Planos Regionais so
responsveis pela definio de uma srie de parmetros, de se esperar
que sua construo e negociao seja processo longo e difcil, como tem
sido. Talvez esse empoderamento do plano local signifique no apenas uma
aproximao das instncias de planejamento junto populao, mas um
enfraquecimento do Plano Diretor, que em alguns aspectos assume papel
de genrico. Entendemos que h um peso desproporcional dado aos PUR
em detrimento da Lei do Plano Diretor. A inexistncia da aprovao das leis
especficas deixa um vazio operacional, tanto em reas frgeis do territrio
como na aplicao dos instrumentos de poltica urbana.
A excessiva diviso territorial, justificvel para destacar especificidades,
pode fragmentar a tal ponto que se perde a visibilidade dos pontos comuns e assim a viso do todo. Alm da dificuldade de leitura dos tcnicos
e leigos, da dificuldade em gerir uma quantidade infindvel de retalhos, h
um prejuzo aos sistemas de infraestruturas e s polticas setoriais, necessariamente municipais ou regionais. Em Niteri, equipamentos de escala
109

municipal e regional, como estaes de tratamento, aterro sanitrio, cemitrio ou a viso global para a poltica de ocupao territorial e transporte
desapareceram do Plano.
Em comparao com outros municpios, a participao nos processos
de planejamento bastante significativa. Entretanto, possvel dizer que
nos processos analisados a qualidade da participao pode e deve ainda ser
melhorada. Em muitos aspectos, o processo foi consultivo, temos poucas
informaes sobre construes coletivas junto sociedade sobre a leitura
comunitria e a pactuao em torno dos projetos de lei, a divulgao
falha e a linguagem de difcil apreenso. Vale lembrar que, se o processo
tivesse sido feito aps a resoluo no 25 do Conselho Nacional das Cidades,
vrios de seus aspectos poderiam ter sido questionados por estarem em
desacordo com as premissas estabelecidas.
Especialmente em municpios com recursos paisagsticos e grande interesse do mercado incorporador imobilirio, como o caso de Niteri,
a diferena entre o poder de presso dos segmentos imobilirios e dos
movimentos populares sobre a administrao muito grande, levando a
assimetria na implantao dos instrumentos. Aqueles que regulam e interessam ao mercado imobilirio so rapidamente implantados, enquanto
aqueles que interessam aos mais pobres demoram muito mais para serem
efetivados. Contribui para isso uma tradio de relaes prximas entre
os agentes ligados ao setor imobilirio e partes da estrutura administrativa. Mesmo quando se posiciona a favor dos segmentos mais vulnerveis,
a administrao tem dificuldades em realizar um enfrentamento poltico
na aplicao de instrumentos inovadores na poltica urbana, como o IPTU
Progressivo no Tempo, sem o suporte da presso social.

110

Legislao complementar ao plano diretor de 1992 (prevista e implementada)

1. Lei de Parcelamento: Lei Municipal no 1.468/95, complementa a orientao
ao parcelamento a Lei Municipal no 1.390/95 que trata especificamente de vilas
e conjuntos de pequeno porte, suspensa pela Lei Municipal no 1.579/97 at a
aprovao do PURs.
2. Lei de Uso e Ocupao do Solo: Lei Municipal no 1.470/95, alterada pela Lei
Municipal no 1.795/00.
3. Leis de Edificaes, que comporo o Cdigo de Obras: Lei Municipal no 1.469/95
trata da Reviso da Legislao de Edificaes.
4. Planos Urbansticos Regionais (PUR): Lei Municipal no 1.483/95 Plano Urbanstico
Regional das Praias da Baa modificado pela Lei Municipal no 1.967/02; Lei Municipal
no 1.968/02, Plano Urbanstico Regional da Regio Ocenica.
5. Legislao especfica para as reas de Especial Interesse: Lei Municipal no
1.604/97, rea Especial de Interesse Urbanstico, Paisagstico e Turstico (Caminho
Niemeyer); Lei Municipal no 1.612/97, rea Especial de Interesse Urbanstico e
Turstico do Aterro Praia Grande Norte; rea de Especial Interesse Urbanstico do
antigo Abrigo do Bondes, Lei Municipal no 2.090/03; rea de Interesse para Implantao de um Parque e Plo Tcnico Cientfico e Industrial de Desenvolvimento
Sustentado, Decreto Municipal no 9.359/04; rea de Especial Interesse Social do
Morro da Cocada, Decreto Municipal no 9.452/04;
6. Cdigo Municipal de Meio Ambiente; no consta que tenha sido elaborado.
7. Cdigo de Postura; no consta que tenha sido reelaborado.
8. Leis ordinrias, que disciplinem as matrias referidas e seus respectivos regulamentos: Lei Municipal no 1.732/99 regulamentou a Operao Interligada, foi modificada
pelas leis municipais no 1.779/00 e 1.824/01 e revogada pelo Plano Diretor de 2004.
Lei Municipal no 2.050/03, que regulamentou o Estudo e Impacto de Vizinhana,
Decreto Municipal no 9.330/04 estabelece condies para a elaborao do Estudo e
do Relatrio de Impacto de Vizinhana. Regulamentao das reas de Preservao do
Ambiente Urbano, leis municipais no 1.430/95, 1.446/95, 1.447/95, 1.448/95, 1.451/95
e 1.496/96; Reserva Ecolgica Darcy Ribeiro, Lei Municipal no 1.566/97; Criao da
APA do Morro do Gragoat, Lei Municipal no 2.099/03; criao do Fundo Municipal
de Urbanizao, Habitao e Regularizao Fundiria, Lei Municipal no 2.121/04,
regulamentado pelo Decreto Municipal no 9.493/05.

Referncias bibliogrficas
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do sculo 20: Niteri, espelho do Rio. In: LEME, Maria Cristina da Silva (org.).
Urbanismo no Brasil :1895-1965. So Paulo: Studio Nobel; FAU-USP; FUPAM,
1999, pp. 71-82.
BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002.
FERREIRA, Anna Luiza S. S. Evoluo comparada da qualidade de vida nos municpios brasileiros. Relatrio Plis, 1994.
PREFEITURA DE NITERI. Plano Diretor de Niteri Lei 1.157/1992. Niteri: Secretaria de Urbanismo e Meio Ambiente, 1993.
_____. Plano Urbanstico da Regio das Praias da Baa Lei 1.483/1995. Niteri: Secretaria de Urbanismo e Meio Ambiente, 1996, mimeo.
111

PREFEITURA DE NITERI. Plano Urbanstico da Regio das Praias da Baa

Lei 1.967/2002. Niteri: Secretaria de Urbanismo e Controle Urbano, 2002,
mimeo.
_____. Plano Urbanstico da Regio Ocenica Lei 1.968/2002. Niteri: Secretaria de Urbanismo e Controle Urbano, 2002, mimeo.
_____. Adequao do Plano Diretor ao Estatuto da Cidade Lei 2.123/2004.
Niteri: Secretaria de Urbanismo e Controle Urbano, 2004, mimeo.
_____. Lei do Fundo Municipal de Urbanizao, Habitao e Regularizao
Fundiria Lei 2.121/2004. Niteri: Secretaria de Urbanismo e Controle Urbano, 2004, mimeo.
PREFEITURA MUNICIPAL DE NITERI. Relatrio de diagnstico: Plano Estratgico Municipal de Assentamentos Subnormais (PEMAS). Programa Habitar
Brasil BID Subprograma Desenvolvimento Institucional dos Municpios. Rio
de Janeiro, 2004, p. 70.
SALANDIA, Luiz Fernando V. A cidade e os seus planos. In: O papel da estrutura fundiria, da normativa urbanstica e dos paradigmas urbanstica na
estruturao das reas de expanso urbana O caso da Regio Ocenica
de Niteri, RJ. Dissertao (Mestrado em Urbanismo), PROURB-UFRJ, Rio de
Janeiro, 2001.
_____. Recuperao de mais-valias urbanas atravs de operaes interligadas
e da cobrana de solo criado: a experincia da cidade de Niteri, RJ, Brasil, fevereiro de 2005, mimeo. [Texto inicialmente apresentado em outubro
de 2004 no Curso Desarrollo Profesional Recuperacin de Plusvalias en
Amrica Latina, em Cartagena de ndias, Colmbia.]

Endereos eletrnicos
Jornal do Brasil. http://jbonline.terra.com.br/jb/papel/brasil/2002/08/31/jorbra20020831022.html, acesso em 23 de novembro de 2005.
Prefeitura Municipal de Niteri. http://www.niteroi.rj.gov.br, texto de Carlos Werhs, A histria da cidade, 1984, acesso em julho de 2005.
CCR Ponte. http://www.ponte.com.br, acesso em 14 de outubro de 2005.
Wikipedia. http://pt.wikipedia.org/wiki/Prefeitos_de_Niter%C3%B3i, acesso
em 23 de novembro de 2005.

Entrevistas realizadas
Adyr Motta Filho, Secretrio Municipal de Urbanismo e Controle Urbano;
Snia Aquino Mendes, Secretria de Meio Ambiente; Carlos Alberto Krykhtine,
Diretor de Urbanismo da Secretaria de Urbanismo e Controle Urbano; Vereador
Paulo Eduardo Gomes; Profa. Regina Bienenstein, da Universidade Federal Fluminense (UFF) e Coordenadora do Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e
Urbanos (NEPHU); Carlos Quinto e Jorge Luis Alvesanto.

112

So Gabriel da Cachoeira: o
planejamento e a gesto territorial em
um municpio indgena da Amaznia
Lei n 209, de 21 de novembro de 2006

Anderson Kazuo
Nakano

So Gabriel da Cachoeira

Manaus

Estado do Amazonas

A grande maioria dos 1.700 municpios brasileiros com mais de 20 mil

habitantes e integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos vivem um processo intenso de elaborao dos seus Planos Diretores,
obedecendo determinaes da Constituio Federal de 1988, cujo captulo
sobre a poltica urbana foi regulamentado pelo Estatuto da Cidade (Lei
Federal no 10.257/01).
O municpio de So Gabriel da Cachoeira insere-se nesse quadro nacional com a recente aprovao do seu Plano Diretor1. Este texto tem como
objetivo discutir as problemticas relativas ao planejamento e gesto
territorial no contexto amaznico verificadas nesse municpio.
As especificidades territoriais, extenses geogrficas, graus de isolamento, relaes sociais, dinmicas socioambientais, caractersticas econmicas, confrontaes fundirias e diversidades culturais existentes nesse
municpio amaznico desafiam os formuladores de polticas pblicas em
geral e urbanas em particular. Considerando a importncia da floresta
amaznica para todo o planeta, urgente discutir e enfrentar esses desa-

Arquiteto urbanista pela

FAU-USP e mestre em
Estruturas Urbanas e Ambientais pela mesma universidade. Foi gerente de
projetos do Ministrio das
Cidades e atualmente
tcnico do Instituto Plis.
Em 2005 e 2006 participou
da equipe de assessoria
tcnica para a elaborao
do Plano Diretor de So
Gabriel da Cachoeira-AM.

Francisco de Assis
Comar

Engenheiro civil, doutor

em Sade Pblica pela
USP, Professor Adjunto
Doutor da Universidade Federal do ABC desde
agosto de 2006. Em 2005
e 2006 participou da equipe de assessoria tcnica
para a elaborao do Plano Diretor de So Gabriel
da Cachoeira-AM, como
tcnico do Instituto Plis.

1 O Plano Diretor de So
Gabriel da Cachoeira foi
aprovado na Cmara Municipal e institudo por meio da
Lei Municipal no 209, de 21 de
novembro de 2006.

113

fios e encontrar caminhos democrticos e sustentveis para a ordenao

territorial da regio a partir das suas especificidades e das relaes espaciais entre as cidades e as reas no urbanizadas.

Contexto regional

2 Ministrio das Cidades.

Cadernos do Ministrio das
Cidades. Poltica Nacional
de Desenvolvimento Urbano.
Braslia, 2004.

3 Dados do IBGE, Censo

1991, e PNAD 1995. Elaborados pela Fundao Joo
Pinheiro.

114

A regio Norte representa uma das ltimas fronteiras brasileiras em

acelerado processo de urbanizao. Segundo o Ministrio das Cidades, nessa regio 25,2% dos municpios apresentam taxas de crescimento populacional acima de 5% anuais. Nas regies Nordeste e Sul, 32,1% e 28,5%
dos municpios, respectivamente, apresentam crescimento populacional
negativo, abaixo de 2,5%, em mdia2.
O Norte possui dficits significativos relativos habitao, infraestrutura
e saneamento ambiental. Dados da Fundao Joo Pinheiro mostram dficit
habitacional quantitativo total de mais de 400 mil unidades novas e cerca
de 150 mil domiclios com carncia ou inadequao na infraestrutura de saneamento bsico, bem como cerca de 35 mil com adensamento excessivo3.
Pode-se dizer que o contexto da urbanizao na Amaznia traz enormes
desafios aos tcnicos, gestores, habitantes e ao Estado brasileiro. Deparamse, de um lado, com a riqueza potencial e a diversidade socioambiental, e,
de outro, com a urbanizao precria, conflitos fundirios, grandes projetos de infraestrutura para o desenvolvimento econmico e a promessa de
modernidade e crescimento.
Do ponto de vista da urbanizao, o quadro preocupante: expanso
de ocupaes irregulares e com pssimas condies de vida que servem de
moradia para a populao de baixa renda, com impactos negativos sobre
reas de proteo ambiental; intensificao dos fluxos migratrios para os
centros urbanos, predominantemente em direo s ocupaes irregulares
da periferia, com choques sociais e culturais; aumento da demanda por
equipamentos e servios urbanos bsicos que se soma aos graves problemas
de transporte e saneamento ambiental, contrastando com as limitaes nas
capacidades de planejamento, gesto e investimento das administraes
municipais.
Associado a isso verifica-se a ocorrncia de profundas vulnerabilidades
sociais, ausncia de alternativas de trabalho e renda para parte significativa dos moradores das cidades, especialmente os mais jovens, tendncia
estagnao econmica e conflitos socioculturais variados. Como pano de
fundo desta realidade pode-se dizer que, de forma praticamente generalizada, predomina a irregularidade fundiria, tanto em reas urbanas como
em reas rurais.
Se pudssemos sintetizar este modelo de desenvolvimento urbano e regional, sob os aspectos socioambientais, econmicos, urbanos, culturais e
fundirios, foroso reconhecer seu baixssimo grau de sustentabilidade.
Seguindo a tendncia j observada nos processos de ocupao e urbanizao em outras regies do pas, as reas com ocupao urbana mais intensa tm sido aquelas favorecidas por macroacessibilidades, servidas por

rodovias ou grandes rios navegveis, que permitem a interligao regional

e o trfego de pessoas e bens.
No entanto, a regio noroeste da Amaznia, particularmente a bacia do
Alto Rio Negro, onde se localiza o municpio de So Gabriel da Cachoeira,
tem sofrido menos impactos da expanso urbana do que as regies prximas ao Arco do Desmatamento, que inclui partes dos estados do Par,
do Maranho, o norte de Tocantins, o norte de Mato Grosso, Rondnia, o
sudoeste do Amazonas e o nordeste do Acre (CAPOBIANCO et al., 2001).
No noroeste amaznico, em que pesem as transformaes aceleradas
decorrentes da ao antrpica, restam partes significativas da floresta com
caractersticas muito prximas das originais (CAPOBIANCO et al., 2001,
pp. 368-369). Da a importncia do planejamento e de gesto territoriais
adequados ao contexto amaznico, fundamentados no princpio da funo
socioambiental do territrio.

Caracterizao municipal
O municpio de So Gabriel da Cachoeira localiza-se no extremo noroeste do estado do Amazonas, no interior da maior floresta tropical do
planeta. Trata-se de um municpio distante 852 quilmetros em linha reta
de Manaus e 1.061 quilmetros pelo rio Negro. Manaus o maior centro
urbano da regio, com 1.405.835 habitantes (IBGE, 2000).
So Gabriel da Cachoeira acessvel por transportes areos e fluviais. Em
seu principal aeroporto pousam e decolam, semanalmente, avies vindos
de Manaus. No h conexes terrestres com outros municpios da regio.
A nica via local aberta atravs da floresta a BR-307, que liga a sede
municipal ao ncleo de Cucu, localizado na divisa entre Brasil e Venezuela.
Essa via, construda pelo Programa Calha Norte do Ministrio da Defesa,
no est pavimentada e encontra-se em condies precrias de circulao.
Por estar na faixa de fronteira entre Brasil, Colmbia e Venezuela e
inserir-se em regio de grande interesse nacional e internacional, So Gabriel da Cachoeira foi includo na rea de segurana nacional por meio da
Lei Federal no 5.449/68. Essa condio estratgica intensifica a presena do
Exrcito e da Aeronutica no municpio.
O Exrcito mantm o Comando de Fronteira do Rio Negro e o 5o Batalho de Infantaria da Selva, com pelotes de fronteira distribudos em
diferentes pontos do territrio, inclusive no interior das Terras Indgenas
demarcadas. O Exrcito planeja aumentar seu contingente militar que ,
hoje, de aproximadamente 1.500 homens. O objetivo fortalecer a presena das Foras Armadas na regio Norte do pas. A convivncia entre
as Foras Armadas e as comunidades indgenas complexa e precisa ser
analisada com cuidado, pois envolve conflitos variados, abertos e velados.
A Aeronutica mantm uma base area no aeroporto local e um Destacamento do IV Centro Integrado de Defesa Area e Controle de Trfego
CINDACTA IV (SIVAM), responsvel pela operao e manuteno do radar
instalado na sede municipal. A Aeronutica tambm planeja intensificar
115

sua presena no municpio. Prev a ampliao da sua base area prevista para o mdio prazo, ampliando o principal aeroporto local. Essa interveno fsica afetar as comunidades indgenas que vivem nos arredores,
como veremos a seguir.
Durante a dcada de 1990, a taxa geomtrica de crescimento anual
da populao de So Gabriel da Cachoeira foi de aproximadamente 4%.
Em 2000, essa populao era igual a 29.947 habitantes, segundo o censo
demogrfico do IBGE. Certamente esse nmero vem aumentando, j que
no houve nenhum acontecimento significativo que altere a tendncia de
crescimento populacional. A maior parte desses habitantes constituda
por vrias etnias indgenas, como, por exemplo, Arapasos, Baniwas, Barasanas, Bars, Desanas, Hupdas, Karapans, Kubeos, Kuripakos, Makunas,
Miriti-tapuyas, Nadobs, Pira-tapuyas, Potigus, Sirianos, Taiwanos, Tarianas, Tukanos, Tuyukas, Wananas, Werekenas e Yanomamis. So Gabriel da
Cachoeira o municpio com maior concentrao de diferentes etnias indgenas do pas. inegavelmente um municpio indgena.
As diversas etnias distribuem-se pelos bairros da sede municipal, no
ncleo urbano de Iauaret e em pequenas comunidades distribudas ao
longo dos grandes rios que cortam o municpio como, por exemplo, Uaups, Iana, Xi, Tiqui e Negro. So mais de 400 pequenas comunidades que
vivem, em sua maior parte, nas Terras Indgenas demarcadas, homologadas
e registradas, conquistadas na dcada de 1990.
As Terras Indgenas abrangem cerca de 80% do territrio municipal. A
extenso territorial de So Gabriel da Cachoeira uma das maiores do pas:
109.185,00 km2. Essa rea maior do que os estados de Alagoas (27.767,66
km2), Esprito Santo (46.077,52 km2), Paraba (56.439,84 km2), Pernambuco (98.311,62 km2), Rio de Janeiro (43.696,05 km2), Rio Grande do Norte
(52.796,79 km2), Santa Catarina (95.346,18 km2) e Sergipe (21.910,52 km2).
Aquele percentual aumentou com a demarcao recente das Terras Indgenas Balaio, localizada na divisa com o municpio de Santa Isabel. Poder aumentar ainda mais com a demarcao das reas conhecidas como
Marabitana Cu-Cu, localizadas na poro leste do municpio. Essas reas
conformam uma faixa de terras entre a sede municipal e a fronteira com
a Venezuela. Durante as discusses para a elaborao do Plano Diretor,
aqueles que se opem demarcao dessa faixa como Terras Indgenas
manifestaram interesse em inclu-la no patrimnio municipal. Na dcada
de 1990 houve a solicitao de cesso dessas terras por parte da Prefeitura
de So Gabriel da Cachoeira junto ao escritrio estadual do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), localizado em Manaus.
O processo foi paralisado e ficou sem resultado. Se as reas de Marabitana
Cu-Cu forem demarcadas, a sede municipal ficar rodeada por Terras
Indgenas. H preocupao com relao ao impacto dessa demarcao na
futura expanso urbana e nos intercmbios com a Venezuela atravs do rio
Negro, j que o acesso s Terras Indgenas controlado.
A Terra Indgena Balaio sobrepe-se ao Parque Nacional Pico da Neblina, sob responsabilidade do IBAMA. Essa sobreposio gera conflitos na
gesto, pois o Parque Nacional uma Unidade de Conservao federal de
116

proteo integral que no permite nenhum tipo de ocupao permanente

em seu interior, enquanto as Terras Indgenas so bens da Unio, cujo usufruto das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes em seu interior
exclusivo dos povos indgenas que nelas habitam.
A definio de terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios encontrase no Pargrafo Primeiro do art. 231 da Constituio Federal: so aquelas
(...) por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades
produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu
bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seu usos, costumes e tradies. (Fonte: Instituto Plis e PMSGC. Leitura Jurdica do Plano Diretor
de So Gabriel da Cachoeira, 2006)

Adiante veremos como o Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira

tratou dessa problemtica. Esse imbricamento entre territorialidades ocorre tambm com relao rea de segurana nacional e faixa de fronteira.
Isso coloca desafios federativos e de articulao interinstitucional para o
planejamento e gesto territorial do municpio de So Gabriel da Cachoeira, pois implica a convivncia, mais ou menos conflituosa, entre diferentes
atores sociais e institucionais, com respectivos interesses e formas de atuao no territrio. Do ponto de vista jurdico, a problemtica envolve responsabilidades de distintos entes da federao. O Plano Diretor, portanto,
precisa consubstanciar um pacto de convivncia entre esses atores sociais
e institucionais no territrio e com os territrios.

Lanamento do Plano Diretor

Nas ltimas dcadas, observam-se a migrao e a expanso urbana,
principalmente na sede municipal de So Gabriel da Cachoeira e dos ncleos de Yauaret, Cucu e outras comunidades no interior do municpio.
A aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01), que obriga municpios com mais de 20 mil habitantes a elaborarem e aprovarem
seus Planos Diretores com base em processos participativos, a criao do
Ministrio das Cidades e a implementao da campanha nacional de apoio
para a elaborao de Planos Diretores coordenada por representantes do
Conselho Nacional das Cidades, propiciaram oportunidade importante para
discutir o padro de urbanizao em curso no municpio de So Gabriel
da Cachoeira e fomentar um processo de discusso sobre planejamento
e gesto territorial com os diversos atores sociais e institucionais locais.
Para iniciar o processo organizou-se um seminrio na sede do municpio
com a participao de representantes de entidades que atuam na regio.
As apresentaes e discusses foram coordenadas por Instituto Plis, Escola da Cidade (Instituio de Ensino Superior em Arquitetura e Urbanismo),
Instituto Socioambiental e outras instituies. Este seminrio significou o
lanamento pblico do Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira.
Nas discusses ficou clara a importncia do desafio de elaborar o Plano
Diretor do municpio. Aps esse primeiro seminrio foram realizadas duas
117

4 [...] II gesto democrtica

por meio da participao da
populao e de associaes
representativas dos vrios
segmentos da comunidade
na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano. [...] (art. 2o, Lei Federal
no10.257/01).
5 [...] Pargrafo 4. No processo de elaborao do Plano
Diretor e na fiscalizao de
sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo
municipais garantiro:
I a promoo de audincias
pblicas e debates com a
participao da populao e
de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade;
II a publicidade quanto aos
documentos e informaes
produzidos;
III o acesso de qualquer
interessado aos documentos
e informaes produzidos.
[...] (art. 4o, Lei Federal no
10.257/01).
6 Nesse perodo, o titular
da pasta era o Sr. Salomo
Aquino.

118

oficinas de sensibilizao e capacitao de lideranas comunitrias, representantes institucionais e moradores locais, como etapas preparatrias
para o processo de leituras comunitrias e tcnicas sobre a realidade local
e anlise jurdica dos marcos legais federais, estaduais e municipais que incidem na ordenao territorial e ambiental de So Gabriel da Cachoeira. As
duas oficinas de sensibilizao e capacitao ocorreram respectivamente
em outubro e dezembro de 2005 e foram coordenadas pelo Instituto Plis
e o Instituto Socioambiental (ISA), que passaram a assessorar a Prefeitura
na elaborao do Plano Diretor.
Nestas oficinas, diversas questes foram levantadas pelos participantes
presentes. Entre os problemas levantados podemos citar:
intenso fluxo de migraes do interior do municpio para a cidade;
incmodos urbanos provocados por festas, casas noturnas, uso e comercializao de drogas e consumo de lcool;
explorao das riquezas minerais existentes no solo e subsolo do municpio, tanto pelos indgenas quanto por no-indgenas;
deficincias na gerao e distribuio de energia eltrica no municpio;
dificuldades de produo, distribuio e acesso a alimentos no municpio;
segurana pblica e violncia, entre outros.

Processo Participativo
O processo participativo foi iniciado no segundo semestre de 2005. A
metodologia adotada foi o mais participativa possvel, em respeito ao Inciso II do Artigo 2o do Estatuto da Cidade4 (Lei Federal no 10.257/01), ao Artigo 40 dessa mesma Lei Federal5, e Resoluo no 25 de 2005, do Conselho
Nacional das Cidades. Esta Resoluo recomenda, entre outras medidas,
constituir uma coordenao compartilhada entre governo e sociedade civil
para a elaborao do Plano Diretor, organizar e realizar discusses com
segmentos sociais especficos e em diferentes territrios locais.
Em So Gabriel da Cachoeira, o Secretrio de Meio Ambiente, Turismo
e Cultura (2005-2008)6 foi o coordenador, pela Prefeitura, dos trabalhos
de elaborao do Plano Diretor. As atividades foram iniciadas com um
levantamento de pouco mais de 100 organizaes e instituies governamentais e no governamentais existentes no municpio. Esse levantamento
abrangeu a maior parte dos setores organizados da sociedade civil e das
instituies pblicas instaladas no local. Todos foram convidados, via ofcio
do Governo Municipal, a integrar o Ncleo Gestor do Plano Diretor, inclusive os nove vereadores da Cmara Municipal. Do total de organizaes
e instituies convidadas, pouco mais de 50 concordaram em participar
desse Ncleo, que foi composto por representantes do poderes pblicos
federal e municipal (Exrcito, Aeronutica, IBAMA, FUNAI, Universidade
e Secretarias Municipais), organizaes no governamentais, associaes
de bairro, associaes comunitrias, lideranas do movimento indgena,
conselheiros de educao e sade, entre outros.
Os membros do Ncleo Gestor participaram de atividades voltadas para

a sensibilizao e capacitao sobre os temas relacionados com o Estatuto

da Cidade, o Plano Diretor, a democratizao do planejamento e gesto
territorial, entre outros. Junto com moradores, eles contriburam para a
indicao dos problemas que deveriam ser considerados na elaborao
do Plano Diretor como, por exemplo, a contaminao e m qualidade da
gua utilizada no abastecimento da populao; o lanamento de esgotos
domsticos nas ruas, igaraps e no Rio Negro; a destinao inadequada
do lixo em terrenos baldios e lixo localizado nos arredores da cidade; a
perda de locais importantes para a cultura das comunidades por causa
da urbanizao desordenada; a deteriorao de edifcios com importncia
histrica; o crescimento perifrico da sede urbana do municpio a partir da
construo de novos bairros e conjuntos habitacionais que se implantam
em reas distantes do centro; o adensamento construtivo nos lotes dos
bairros mais centrais prejudicando a ventilao e iluminao no interior
das edificaes gerando desconforto ambiental e insalubridades; as ms
condies de mobilidade nas vias urbanas.
A elaborao da leitura tcnica baseou-se em levantamentos demogrficos, sanitrios e socioeconmicos coordenados por tcnicos do Instituto Socioambiental junto com pesquisadores indgenas que vivem no
municpio, principalmente jovens do ensino mdio. Esses levantamentos,
realizados no ano de 2004, abrangeram a sede municipal e os ncleos de
Iauaret e Cucu localizados, respectivamente, prximos s fronteiras do
Brasil com a Colmbia e a Venezuela. Os pesquisadores levantaram dados
primrios sobre as caractersticas etrias, tnicas, educacionais, domiciliares, econmicas e migratrias dos moradores desses ncleos. Levantaram
tambm as alternativas usadas para abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, destinao de lixo, atendimento mdico, trabalho, gerao
de renda, educao, entre outros. Foi dada ateno especial aos tipos de
materiais utilizados na construo das moradias: tipos de cobertura, paredes e pavimentao. Nos levantamentos realizados junto aos moradores
da sede municipal, os questionrios foram distribudos pelos diferentes
bairros delimitados previamente. Nesses casos, procurou-se colher dados
e informaes sobre os tipos de conexes que as famlias mantm com as
comunidades que vivem em outras reas do municpio, especialmente nos
locais mais interiorizados.
A leitura tcnica se valeu tambm de cartografia bastante detalhada
elaborada pelo Instituto Socioambiental (ISA); estudos realizados por rgos tcnicos do governo estadual; relatrios tcnicos sobre desenvolvimento econmico local; dados censitrios do IBGE; dados sobre as finanas
municipais da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda;
informaes obtidas em pesquisas na internet, entre outros subsdios. As
contribuies do laboratrio de geoprocessamento do ISA foram de suma
importncia para os trabalhos. Esse laboratrio trabalha com um sistema de
informao geogrfica que permite cruzar grande nmero de fotos areas
atuais e bases cartogrficas digitalizadas, georreferenciadas e cuidadosamente geocodificadas. Essas bases permitiram visualizar a distribuio de
119

todas as comunidades indgenas ao longo das principais calhas de rios do

municpio; a macro e microhidrografia; as unidades socioambientais de paisagem; a estrutura viria da sede municipal; os limites municipais; as Terras
Indgenas; as Unidades de Conservao, entre outras informaes geogrficas. Esses instrumentos permitiram a territorializao de todas as anlises.
Os resultados da leitura tcnica mostraram claramente os principais
desafios do planejamento e da gesto territorial de um municpio como
So Gabriel da Cachoeira, localizado no interior da floresta amaznica, em
rea de segurana nacional, em faixa de fronteira, com grande diversidade tnica e grande extenso territorial. A leitura tcnica mostrou ainda
a evoluo da rea urbanizada da sede municipal, seus padres de uso e
ocupao do solo, o incio de um processo de adensamento e verticalizao dos bairros mais antigos, as demandas por infraestrutura e servios de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta e destinao adequada de lixo, fornecimento de energia eltrica, iluminao pblica, equipamentos comunitrios de educao e sade, espaos pblicos de lazer,
entre outras informaes.
Complementou-se a leitura tcnica com informaes obtidas em consultas especficas s seguintes instituies: Secretarias Municipais de Educao, Sade, Finanas, Produo e Abastecimento, Obras e Interior; Departamento Municipal de guas; Instituto Municipal de Terras; Diocese de
So Gabriel da Cachoeira; Programa Calha Norte; Federao das Organizaes Indgenas do Alto Rio Negro (FOIRN); Cmara Municipal; Comando
da Aeronutica; IBAMA; FUNASA; Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Sanitrio; FUNAI; Comando do Exrcito; Conselho de Desenvolvimento Rural; entre outros. Essas reunies tcnicas foram coordenadas pela Prefeitura e equipe de assessoria do Instituto Plis. Apesar da grande quantidade
de informaes primrias e secundrias sistematizadas ao longo da leitura
tcnica, sempre bom discuti-las, na medida do possvel, com tcnicos
e atores sociais que atuam nos locais, pois estes ajudam na sua anlise e
qualificao. Muitas vezes h correes e complementaes.
A elaborao da leitura comunitria foi baseada em oficinas realizadas
nos bairros da sede urbana e em algumas comunidades indgenas localizadas em outras partes do municpio. Nessas oficinas, os participantes dividiram-se em seis grupos que mapearam as demandas por melhoramentos
virios; lugares importantes do ponto de vista histrico e cultural; reas
ociosas que poderiam ser aproveitadas com equipamentos comunitrios;
atividades incmodas que provocavam impactos na vizinhana; reas de
importncia para proteo ambiental; lugares importantes para o trabalho
e consumo dos moradores; caminhos principais utilizados no dia-a-dia para
ir da casa para o trabalho e da casa para a escola, entre outros. Para a realizao desses mapeamentos, foram utilizadas fotos areas georreferenciadas mostrando a sede urbana, seus arredores e o territrio municipal como
um todo. Os mapeamentos comunitrios foram feitos em folhas de acetatos
transparentes fixados sobre as fotos areas. As marcaes feitas pelos participantes das oficinas usaram cores e smbolos diferentes, definidos pre120

viamente. Essas marcaes foram digitalizadas e unificadas em mapa nico.

Em algumas oficinas foi necessrio improvisar tradues para as nguas indgenas Nhengaatu e Baniwa, para viabilizar a comunicao com os participantes. Lideranas comunitrias se encarregaram de fornecer esse auxlio.
Os resultados da leitura comunitria foram importantes para a definio
dos investimentos prioritrios para os 10 anos seguintes no municpio de
So Gabriel da Cachoeira. A exposio clara desses investimentos no Plano Diretor fundamental para articular os instrumentos de planejamento
municipal: Plano Plurianual, elaborado de 4 em 4 anos, a Lei de Diretrizes
Oramentrias e Lei do Oramento Anual, elaboradas anualmente. O Plano
Diretor de So Gabriel da Cachoeira estabeleceu os investimentos prioritrios nos seguintes campos: saneamento ambiental, habitao, mobilidade,
melhoramentos no sistema virio, gerao e distribuio de energia eltrica, iluminao pblica, implantao de equipamentos comunitrios e
desenvolvimento institucional na administrao pblica municipal.
A elaborao da leitura jurdica valeu-se de anlises sobre um conjunto
de leis municipais, estaduais e federais que incidem no planejamento e
gesto territorial do municpio de So Gabriel da Cachoeira7. A anlise
dessas legislaes procurou identificar a adequao aos princpios e determinaes estabelecidas pela Constituio Federal de 1988 e o Estatuto
da Cidade. Enfatizou-se, como princpios norteadores do Plano Diretor, as
funes sociais e socioambientais da cidade e da propriedade urbana, o
desenvolvimento sustentvel, o direito cidade, a responsabilidade municipal na regulao territorial e ambiental local. luz desses princpios,
apontaram-se as matrias que deveriam ser tratadas no Plano Diretor.
interessante notar que a existncia de grandes extenses de Terras
Indgenas demarcadas, homologadas e registradas no municpio exigiu
ateno especial na leitura jurdica. A pergunta que se impunha era: at
que ponto o Plano Diretor pode incidir e regular os territrios localizados
no interior dessas terras, que so bens da Unio com usufruto exclusivo das
comunidades indgenas que nelas vivem? Incluiu-se um parecer sobre os
direitos indgenas, o passo a passo do processo de demarcao das Terras
Indgenas, desde o estudo antropolgico de identificao at o registro
em cartrio de imveis da comarca e na Secretaria dos Patrimnios da
Unio, passando pelas fases de aprovao na Fundao Nacional do ndio
(FUNAI), possveis contestaes, declaraes de limites, demarcao fsica
e homologao. Vale ressaltar que, do ponto de vista do planejamento e
da gesto territorial, a demarcao das Terras Indgenas foi bastante positiva, pois respalda solues para os conflitos fundirios locais. Esse tipo
de conflito marca a regio Norte do pas e , muitas vezes, resolvido pelo
uso da violncia. A leitura jurdica mostrou que as Terras Indgenas so
inalienveis e indisponveis e com direitos imprescritveis. Essas terras
devem ser usadas para a reproduo social das populaes indgenas.
proibido vend-las, arrend-las ou ced-las a terceiros, ou qualquer ato ou
negcio jurdico que se oponham ao pleno exerccio da posse direta pela

7 A listagem das leis analisadas encontra-se no final

deste captulo.

121

comunidade indgena. Os atos jurdicos que ferem a posse permanente

dessas terras por parte dessas comunidades so nulos.
Essas indicaes formuladas na leitura jurdica foram acolhidas entre as
propostas do Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira na delimitao da
Macrozona das Terras Indgenas. O objetivo dessa Macrozona incorporar
[...] os direitos indgenas originrios consagrados no ordenamento jurdico
nacional.
Um aspecto importante relacionado com essa Macrozona das Terras
Indgenas a sobreposio com o Parque Nacional do Pico da Neblina,
Unidade de Conservao federal de proteo integral. De um lado, as
Terras Indgenas garantem a permanncia e o usufruto exclusivo das reas
demarcadas, de outro, as Unidades de Conservao de proteo integral
probem a permanncia de qualquer comunidade nas reas institudas.
Diante dessa contradio, o Plano Diretor props a gesto compartilhada
nos seguintes termos:
Havendo sobreposio de Unidades de Conservao na Macrozona das Terras Indgenas, sero estabelecidas normas e aes especficas destinadas a compatibilizar a presena das populaes indgenas residentes com os objetivos da unidade, sem prejuzo
dos modos de vida, das fontes de subsistncia e os locais de moradia destas populaes, assegurando-se a sua participao na elaborao das referidas normas e aes.

Os resultados das leituras tcnicas, comunitrias e jurdicas foram apresentados e discutidos em seminrio pblico, que contou com a participao
de membros do Ncleo Gestor do Plano Diretor e moradores do municpio.
Um ponto importante debatido nesse seminrio foi o desenvolvimento sustentvel de reas rurais localizadas fora do permetro urbano, nos
arredores da sede municipal e ao longo da BR-307. Os participantes discutiram propostas para um plano de manejo agroflorestal e promoo de
atividades agrcolas e extrativistas sustentveis no Assentamento Teotnio
Ferreira, localizado ao norte da sede municipal, com 250 lotes de 125 mil
m2 de rea. O Plano Diretor definiu as seguintes diretrizes para a elaborao desse plano de manejo:
Manuteno das reas de preservao permanente das nascentes e igaraps;
Regularizao fundiria dos imveis;
Melhoria nas condies de acesso, transporte e escoamento da produo no local;
Melhoria nas condies de drenagem;
Melhoria na infraestrutura de fornecimento de energia eltrica e iluminao pblica;
Viabilizao de equipamentos bsicos de sade e educao para atender s demandas
locais;
Definio de parmetros para o uso e ocupao do solo, especialmente a taxa de
aproveitamento e coeficiente de ocupao;
Definio de parmetros para desmembramento e remembramento de lotes;
Mapeamento das terras aptas para cultivo agrcola;
Mapeamento das reas aptas para extrao de madeira e reflorestamento;
Extrao da madeira compatvel com as atividades das roas, piscicultura, pesca, reflorestamento e reas de preservao permanente;
Viabilizao de apoio tcnico para o desenvolvimento do cultivo agrcola, manejo
agroflorestal, criao de pequenos animais e da piscicultura no local;
Utilizao da produo de alimentos locais no abastecimento e merenda escolar do
municpio.

122

Outro ponto candente do seminrio de devoluo dos resultados das

leituras tcnicas, comunitrias e jurdicas foi levantado por moradores de
comunidades indgenas localizadas nos arredores da sede municipal. Esses moradores reivindicaram a incluso dos seus territrios nas anlises e
propostas do Plano Diretor. Essa reivindicao foi importante, pois uma
dessas comunidades, Itacoatiara, localiza-se junto ao principal aeroporto
local, cuja base area da Aeronutica sofrer ampliao no curto prazo.
Essa ampliao afetar diretamente as moradias e reas de roa, caa e
extrao vegetal dos membros daquela comunidade, causando conflitos
que precisam de instrumentos para mediao e negociao. O Plano Diretor props a utilizao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV) e
o Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIV) para analisar os efeitos daquele
empreendimento da Aeronutica e definir medidas compensatrias e mitigadoras. Os resultados desses estudos e relatrios devem ser discutidos
com as comunidades que podem ser afetadas pela obra. O EIV e RIV foram
previstos tambm para a implantao de empreendimentos na Macrozona das Terras Indgenas. O objetivo incluir as comunidades indgenas
nas discusses sobre esses empreendimentos a serem executados em suas
terras, inclusive os empreendimentos das Foras Armadas e outros rgos
pblicos federais, estaduais e municipais.

O planejamento e a gesto territorial em terras indgenas

A incluso das comunidades indgenas, com seus usos, costumes e tradies, no sistema de planejamento e gesto territorial municipal foi o
principal eixo que orientou as propostas de descentralizao dos instrumentos, canais de participao, de tomada de deciso e de definio de investimentos pblicos no municpio, em especial nas Terras Indgenas. Vale
dizer que o Plano Diretor foi uma oportunidade para articular os interesses
das comunidades indgenas, que representam a grande maioria na sociedade local, com a estrutura institucional municipal responsvel pelo sistema
de planejamento e gesto territorial. Essa estrutura institucional inclui a
criao de rgos tcnicos responsveis pelas diferentes atividades de planejamento e gesto territorial, pois no h uma Secretaria ou outro tipo
de instituio em condies suficientes para assumir tais atribuies. Por
isso o Plano Diretor prope a criao desses rgos tcnicos, que devem se
responsabilizar pelo desenvolvimento e implementao das polticas habitacionais, de saneamento ambiental, de mobilidade, de regularizao fundiria, de meio ambiente e de regulao do uso e ocupao do solo urbano
e rural. Props-se que esses rgos tcnicos tivessem, no mnimo, setores
responsveis pela anlise e licenciamento de novas edificaes e loteamentos urbanos, pelas informaes municipais, pela fiscalizao e controle
urbano e pela realizao de projetos e obras pblicas.
O sistema de planejamento e gesto territorial inclui tambm o Conselho Municipal de Desenvolvimento Territorial, que foi pensado junto com
os seis Conselhos Regionais de Poltica Territorial das seis Regies Admi123

8 As denominaes dessas
Regies Administrativas foram definidas junto com as
lideranas do movimento
indgena que atua no municpio.

nistrativas institudas pelo Plano Diretor: Hinili; do Baixo Rio Uaups e

Tiqui; do Alto Rio Negro e Xi; do Mdio e Alto Rio Uaups e Papuri; do
Rio Mari e Cauburis e Twa (que significa cidade na lngua Nheengatu e
designa a sede urbana do Municpio)8. Cada Regio Administrativa deve ter
seu Plano Diretor Regional elaborado aps a aprovao do Plano Diretor
de So Gabriel da Cachoeira (ver mapa Regies administrativas no caderno
de mapas dessa publicao).
A criao dessas Regies Administrativas baseou-se nas cinco subdivises definidas pela Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro
(FOIRN), utilizadas para organizar sua atuao junto s diferentes comunidades distribudas em vrios pontos do territrio municipal. Foram analisadas outras formas de subdiviso do municpio usadas no planejamento
e gesto da sade e da educao. Concluiu-se que a subdiviso da FOIRN
estava mais enraizada em processos sociais e polticos e, portanto, era mais
adequada para o Plano Diretor, na medida em que era usada e reconhecida
por grupos sociais majoritrios. Foi necessrio um ajuste, pois uma das regies da FOIRN abrange, simultaneamente, parte de So Gabriel da Cachoeira e do municpio vizinho de Santa Isabel. Portanto, o Plano Diretor criou
a Regio Administrativa do Rio Mari e Cauburis, que se restringe somente
ao territrio de So Gabriel da Cachoeira. Alm disso, o Plano Diretor criou
a Regio Administrativa Twa, destacando a rea da sede municipal daquela Regio Administrativa. A FOIRN no individualiza essa rea.
Cada Regio Administrativa, com exceo da Twa (sede municipal),
deve ter seu Conselho Regional de Poltica Territorial, cujos membros, no
mnimo quatro e no mximo doze, so eleitos a partir das suas respectivas
bases comunitrias, em Assemblias Regionais de Poltica Territorial. Cada
Regio Administrativa deve definir o nmero de conselheiros regionais,
suas formas de eleio e a periodicidade das suas reunies naquelas Assemblias. Portanto, no h um formato nico para todas as Regies Administrativas, que possuem caractersticas tnicas e polticas especficas.
Essa proposta procura respeitar as prticas, as formas de organizao social e os procedimentos de escolhas de lideranas tradicionais j existentes
nessas Regies Administrativas.
As atribuies dos Conselhos Regionais de Poltica Territorial so:
Coordenar a elaborao e a implementao dos Planos Diretores Regionais segundo
diretrizes apresentadas no Artigo 92 deste Plano Diretor;
Indicar dois membros para participar do Conselho Municipal de Desenvolvimento Territorial;
Convocar e coordenar a realizao da respectiva Assemblia Regional de Poltica Territorial;
Avaliar previamente a realizao de investimentos pblicos destinados s respectivas
Regies Administrativas;
Decidir sobre a destinao do dinheiro do Fundo de Desenvolvimento Territorial vinculados respectiva regio;
Opinar, obrigatoriamente, sobre a proposta de plano plurianual antes de seu envio
pelo Poder Executivo Cmara Municipal;
Apresentar ao Poder Executivo e Cmara Municipal sobre qualquer assunto de interesse da Regio Administrativa;

124

Participar dos processos de consulta prvia de polticas, projetos, obras ou programas

a serem implementados nas Macrozonas de Terras Indgenas.

Uma das principais atribuies dos Conselhos Regionais de Poltica Territorial coordenar a elaborao e a implementao dos Planos Diretores
Regionais das suas respectivas Regies Administrativas. So Gabriel da Cachoeira poder ter, portanto, cinco Planos Diretores Regionais, que devero respeitar as peculiaridades socioambientais das suas reas de abrangncia e sero institudos atravs de Resolues do Conselho Municipal de
Desenvolvimento Territorial. As diretrizes para a elaborao desses Planos
Diretores Regionais so:
Participao ampla das comunidades que vivem nas Regies Administrativas;
Definio dos investimentos prioritrios para o desenvolvimento territorial das Regies Administrativas;
Definio de prazos e mtodos para a realizao do zoneamento socioambiental do
territrio da respectiva Regio Administrativa.

Os Planos Diretores Regionais devero ser aprovados em Assemblias

Regionais de Poltica Territorial, que sero usadas, tambm, para avaliar
seus processos de implementao. Os participantes dessas assemblias sero os membros das comunidades indgenas de diferentes etnias que vivem
nas Regies Administrativas.

Articulao entre Conselhos Regionais de Poltica Territorial

e Conselho Municipal de Desenvolvimento Territorial
O Conselho Municipal de Desenvolvimento Territorial rene 31 membros: 13 representantes do governo e rgos pblicos e 18 representantes
de diversos segmentos da sociedade civil. Entre esses 18 representantes
da sociedade civil inclui-se os 10 conselheiros regionais escolhidos entre
seus pares. Considerando as cinco Regies Administrativas com Conselhos
Regionais de Poltica Territorial, tem-se no mnimo 20 e no mximo 60
conselheiros regionais no municpio. Atribuies do Conselho Municipal de
Desenvolvimento Territorial so:
Monitorar, fiscalizar e avaliar a implementao deste Plano Diretor, analisando e
deliberando sobre questes relativas sua aplicao;
Monitorar, fiscalizar e avaliar a implementao dos instrumentos de poltica urbana
previstos neste Plano Diretor;
Participar na elaborao e implementao do Plano Municipal de Saneamento Ambiental;
Participar na elaborao e implementao do Plano Municipal de Habitao;
Participar na elaborao e implementao do Plano Municipal de Mobilidade;
Participar na elaborao de legislaes decorrentes deste Plano Diretor e outras que
dispem sobre assuntos relacionados com o planejamento e gesto territorial;
Instituir normas para o desenvolvimento territorial com base nos Planos Diretores
Regionais;
Monitorar, fiscalizar e avaliar a realizao dos investimentos prioritrios previstos
neste Plano Diretor e nos Planos Diretores Regionais;
Deliberar sobre a utilizao dos recursos do Fundo Municipal de Desenvolvimento
Territorial;
Deliberar sobre a utilizao dos recursos do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social nos termos da Lei Federal no 11.124/2005;

125

Deliberar e emitir pareceres sobre proposta de alterao deste Plano Diretor;

Participar na elaborao e implementao dos Planos Diretores Regionais;
Deliberar sobre projetos de lei de interesse da poltica territorial (poltica ambiental,
habitacional, mobilidade, saneamento ambiental, fundiria, urbana), antes de seu encaminhamento Cmara Municipal;
Receber, de setores da sociedade, matrias de interesse coletivo relacionadas com o
planejamento e gesto territorial e encaminhar para discusses;
Zelar pela integrao das polticas setoriais;
Deliberar sobre as omisses e contradies da legislao que incidem no planejamento e gesto territorial do municpio;
Convocar, organizar e coordenar as Conferncias Municipais de Desenvolvimento Territorial;
Convocar audincias pblicas quando achar necessrio discutir temas relacionados
com o planejamento e gesto territorial;
Propor acordos de convivncia;
Tratar de assuntos federativos pertinentes a poltica urbana e propor acordos nos
casos de conflitos de interesse federativo;
Aprovar a outorga de ttulos de Concesso de Direito Real de Uso;
Elaborar e aprovar o seu regimento interno.

Vale ressaltar que o Conselho Municipal de Desenvolvimento Territorial

delibera sobre a outorga de ttulos de Concesso de Direito Real de Uso
referentes a terras pblicas. Essa medida procura ampliar a transparncia
pblica desse tipo de operao evitando atitudes clientelistas.
O Conselho delibera ainda sobre a utilizao de recursos do Fundo
Municipal de Desenvolvimento Territorial, que poder receber recursos do
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, institudo pela Lei Federal no11.124/05. O Plano Diretor estabelece que os recursos daquele Fundo
Municipal podero ser usados para a implementao do Plano Municipal de
Habitao. Uma vez criado o Conselho Municipal de Desenvolvimento Territorial, regulamentado o Fundo Municipal de Desenvolvimento Territorial
e elaborado o Plano Municipal de Habitao, o municpio de So Gabriel
da Cachoeira ter condies de buscar recursos daquele Fundo Nacional.
O Conselho Municipal de Desenvolvimento Territorial ter Cmaras
Tcnicas de habitao, saneamento ambiental, mobilidade, meio ambiente
e regularizao fundiria. Ter ainda uma Cmara de Assuntos Federativos,
que poder articular rgos e instncias federais, estaduais e municipais
com a finalidade de promover o desenvolvimento do municpio. As atribuies dessa Cmara so:
Viabilizar a regularizao fundiria das terras pblicas e de assentamentos em terras
pblicas;
Analisar e avaliar projetos e programas de iniciativa de rgos da Unio e do Estado
do Amazonas que afetam o territrio local;
Realizar mediao e promover acordos com os rgos competentes da Unio e do
Estado do Amazonas sobre projetos e programas de desenvolvimento territorial que
resultem em conflitos de interesse federativo;
Analisar e avaliar empreendimentos de impacto territorial e socioambiental no Municpio de So Gabriel da Cachoeira;
Estabelecer metas e aes, programas e projetos de forma integrada com os rgos
competentes da Unio e do Estado do Amazonas para a implementao da poltica de
desenvolvimento territorial e do Plano Diretor.

126

O sistema de planejamento e gesto territorial possui outros componentes como as Conferncias Municipais de Desenvolvimento Territorial,
instrumentos de democratizao da gesto (audincias pblicas; plebiscito
e referendo popular; consulta pblica; iniciativa popular de Projeto de Lei,
de planos, programas e projetos de desenvolvimento territorial e acordos de convivncia) e um Programa de Capacitao sobre Planejamento
e Gesto Territorial, cujo objetivo desenvolver um processo permanente
de formao de tcnicos, conselheiros municipais, conselheiros regionais,
lideranas comunitrias, representantes de segmentos da sociedade civil e
interessados em geral.
As inovaes trazidas pelo primeiro Plano Diretor de So Gabriel da
Cachoeira exigem formao continuada para a construo slida de uma
cultura do planejamento na gesto pblica municipal. Essa cultura se faz
cada vez mais necessria em locais com recursos escassos. preciso planejar para otimizar a utilizao desses recursos financeiros, tcnicos, humanos e materiais.

Aprendizados, alertas e recomendaes

A experincia de elaborao do Plano Diretor Participativo de So
Gabriel da Cachoeira propicia alguns aprendizados importantes. Percebemse as precariedades da urbanizao amaznica, que depreda ecossistemas
e recursos naturais, cria vulnerabilidades sociais e reproduz padres de
desigualdades socioterritoriais existentes em outras regies do pas. Tais
desigualdades so estruturadas pela pobreza e pelo acesso irregular
terra urbana. Em So Gabriel da Cachoeira essa irregularidade fundiria
um problema generalizado e envolve todos os grupos sociais, com
maior ou menor renda. Mesmo o poder Executivo municipal se apropria
irregularmente de terras da Unio. Pode-se dizer que os conflitos fundirios
entre posse, propriedade, grilagem, concesses irregulares, entre outros,
esto presentes em praticamente toda a regio Norte do pas. A demarcao
das Terras Indgenas soluciona muitos desses conflitos, ao definir reas da
Unio de usufruto exclusivo das comunidades indgenas.
Nesse contexto, podemos afirmar sem medo de errar que os instrumentos de regularizao fundiria so importantes em toda a rea urbana do
municpio. O Plano Diretor deve conter uma ampla estratgia para aplicao desses instrumentos, especialmente nos casos de ocupaes em terras
pblicas municipais e federais.
Outro aprendizado relevante a importncia da articulao entre rgos tcnicos federais, estaduais e municipais no planejamento e na gesto
dos territrios locais. Essa articulao federativa urgente em um municpio localizado em faixa de fronteira, inserido em rea de segurana
nacional, com importantes reservas minerais, Terras Indgenas e Unidades
de Conservao estadual e federal. importante para destravar impasses,
construir acordos e definir convergncias nos objetivos e aes que afetam
as formas de uso e ocupao das terras urbanas e rurais do municpio.
127

Essa articulao federativa no isenta os poderes Executivo e Legislativo municipais de construir capacidades institucionais, tcnicas e de
planejamento e gesto pblica necessrias para formular, implementar,
monitorar, avaliar e revisar polticas pblicas democrticas que garantam
os direitos socioambientais previstos no ordenamento jurdico nacional.
importante prever a organizao de estruturas institucionais, rgos e
setores tcnicos, formao de equipes, procedimentos administrativos e
atividades de capacitao que fortaleam o poder pblico municipal na
realizao das suas atribuies.
No que diz respeito descentralizao do sistema de planejamento e
gesto territorial em terras indgenas, vale observar as seguintes recomendaes e alertas:
Em um contexto marcado pela forte presena de comunidades indgenas, importante envolver, no processo de elaborao do Plano Diretor,
profissionais, atores sociais, pesquisadores e instituies que tenham legitimidade, acmulos e experincias junto a essas comunidades, para que
os mtodos participativos e as propostas respeitem seus valores culturais,
usos, costumes e tradies. O princpio do respeito aos direitos culturais
dessas populaes tradicionais deve nortear todas as formulaes.
Para definir as bases territoriais da descentralizao do planejamento e gesto, recomenda-se conhecer as diferentes subdivises municipais
usadas na atuao dos vrios rgos pblicos e organizaes da sociedade
civil, para estabelecer uma base territorial para planejamento e gesto que
esteja articulada com bases sociais amplas, democrticas e includentes.
Para descentralizar os canais institucionais de participao social e
de controle pblico nos processos de planejamento e gesto territorial,
recomenda-se mapear cuidadosamente as diversas relaes polticas existentes no municpio, baseadas em formas de organizao social e prticas
de escolha e legitimao de representantes e lideranas. Esse cuidado torna-se mais importante quando h comunidades tradicionais que possuem
organizao social e polticas prprias.
O processo participativo de elaborao do Plano Diretor, ao envolver
diversos conhecimentos sobre a realidade local durante a elaborao das
leituras tcnicas, comunitrias e jurdicas, permite analisar uma grande
gama de problemas relacionados com as formas de uso e ocupao do solo
urbano e rural; com as demandas por servios, equipamentos e infraestruturas urbanas; com a deteriorao de ecossistemas e recursos naturais,
entre outras problemticas. Recomenda-se definir, no Plano Diretor, as
propostas pactuadas coletivamente e que respondam aos principais desafios. No h como resolver todos os problemas. O Plano Diretor deve ser
revisto a cada dez anos, obrigatoriamente. Isso no impede que sejam revistos em perodos mais curtos. A cada reviso pode-se definir o conjunto
de problemas mais urgente e prioritrio para o desenvolvimento local e
melhorias nas condies de vida dos cidados.
O planejamento e a gesto territorial deve ser um processo contnuo.
Caso haja questes importantes e prioritrias, cuja proposta no conta
128

com subsdios suficientes, indicar a ao bsica necessria para a produo

desses subsdios. Muitas vezes o Plano Diretor no soluciona os problemas,
mas cria as condies necessrias para o desenvolvimento das solues.
Em So Gabriel da Cachoeira a soluo para os problemas da irregularidade fundiria urbana e rural no conta com informaes bsicas sobre
a estrutura fundiria nessas reas. Props-se a realizao de um cadastro
das propriedades imobilirias e suas condies de ocupao como medida
inicial para formular um programa de regularizao fundiria no mbito
do Plano Municipal de Habitao. O planejamento das reas nas Terras Indgenas tambm no foi definido no Plano Diretor. Porm, previu-se uma
estratgia detalhada para a realizao participativa de Planos Diretores
Regionais segundo o respeito aos valores culturais, usos, costumes e tradies das comunidades indgenas.
Durante o processo de elaborao do Plano Diretor de So Gabriel da
Cachoeira houve algumas manifestaes de ceticismos com relao sua
implementao futura. Isso previsvel. Por isso, uma vez aprovada e sancionada a Lei Municipal que institui esse Plano Diretor, foi organizado um
material de comunicao que apresentou de forma clara seus contedos. O
objetivo dessa publicao dar a conhecer os contedos do Plano Diretor
de So Gabriel da Cachoeira junto sociedade local. importante que os
membros dessa sociedade se apropriem daqueles contedos para us-los
como instrumentos para exigir seus direitos cidade e ao territrio.
No processo de elaborao do Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira enfrentaram-se dificuldades que merecem ser apontadas:
Dificuldade de envolvimento dos demais Secretrios Municipais;
Dificuldade dos moradores se locomoverem para participar das atividades pblicas, por causa da grande extenso do territrio municipal e
problemas de acessibilidade;
Dificuldade de comunicao entre governo, assessoria tcnica e sociedade, ocasionada pela diversidade de idiomas indgenas utilizados no
municpio;
Dificuldade de divulgao provocada por precariedades da administrao municipal.

129

Leis analisadas no processo de elaborao do Plano Diretor de So

Gabriel da Cachoeira
Lei Orgnica Municipal; Constituio do Estado do Amazonas; a Lei Municipal n 27, de 11 de novembro de 1993, que regula o parcelamento do
solo urbano; Lei Municipal n 81, de 20 de novembro de 1998, que dispe
sobre o Cdigo Tributrio Municipal; Lei Municipal n 70, de 28 de novembro de 1997, que estabelece o tombamento do Morro da Boa Esperana; Lei
Municipal n 39, de 20 de outubro de 1995, que estabelece o tombamento
do Patrimnio Arquitetnico; Lei Municipal n 106, de 6 de abril de 2000,
sobre o limite territorial e o permetro urbano; Lei Municipal n 28, de 29 de
novembro de 1993, sobre o Cdigo de Posturas; Lei n 106, de 6 de abril de
2000, que autoriza o poder Executivo a receber, por doao gratuita, terras
devolutas da Unio, para fins de patrimnio municipal; Lei Municipal n
129, de 13 de agosto de 2001, que institui a concesso de direito real de uso
de terrenos pblicos, veda a enfiteuse e o aforamento; Lei Municipal n 58,
de 19 de agosto de 1997, que dispe sobre a reorganizao e classificao
de cargos de administrao direta do municpio; Lei Municipal n 57, de 10
de novembro de 1997, que institui a reorganizao administrativa do poder
Executivo do municpio de So Gabriel da Cachoeira; Decreto Municipal n
14, de 29 de dezembro de 1999, que aprova o regulamento do lanamento,
recolhimento, clculo e isenes do IPTU; Decreto Federal n 83.550, de 5
de junho de 1979, que cria, no estado do Amazonas, o Parque Nacional do
Pico da Neblina; Decreto Municipal n 15, de 26 de outubro de 2001, que
regulamenta a Lei no 129/2001, que trata da Concesso de Direito Real de
Uso CDRU de terras do patrimnio municipal; Decreto Municipal n 7, de
31 de maio de 2000, que cria a rea de Proteo Ambiental junto ao Igarap Uabacu; Lei Municipal n 145, de 11 de dezembro de 2002, que dispe
sobre a co-oficializao das lnguas Nheengatu, Tukano e Baniwa Lngua
Portuguesa; Lei Municipal n 171, de 1 de dezembro de 2004, que cria o
Fundo de Turismo e d outras providncias; Lei Municipal n 172, de 1 de
dezembro de 2004, que dispe sobre a criao do Conselho Municipal de
Meio Ambiente e d outras providncias; Lei n 173, de 1 de dezembro de
2004, que cria o Fundo Municipal de Meio Ambiente e d outras providncias; Lei Estadual n 10, de 3 de setembro de 1891, que criou o municpio de
So Gabriel resultado do desmembramento do municpio de Barcelos; Lei
Estadual n 226, de 24 de dezembro de 1952, que estabelece a Comarca de
So Gabriel da Cachoeira.

Referncias bibliogrficas
CAPOBIANCO, J. P. R. et al. (org.). Biodiversidade na Amaznia brasileira:
avaliao e aes prioritrias para a conservao, uso sustentvel e
repartio de benefcios. So Paulo: Estao Liberdade, Instituto Socioambiental, 2001.
INSTITUTO PLIS e PREFEITURA MUNICIPAL DE SO GABRIEL DA CACHOEIRA. Leitura Jurdica do Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira, 2006.
(mimeo).
ISA/FOIRN. Levantamento Socioeconmico, Demogrfico e Santrio da Cidade de So Gabriel da Cachoeira, 2004.
MINISTRIO DAS CIDADES. Cadernos do Ministrio das Cidades. Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano, Braslia, 2004.
130

Mapas

Sorocaba - SP
SP
Sorocaba
evoluo da
da mancha
mancha urbana
urbana
Expanso

Legenda (anos)

1800
1925
1932
1952
1957

Expanso durante os anos

1800
1925
1932
1952
1957

133

SP
mento

Sorocaba - SP
Zoneamento
Sorocaba - SP
zoneamento

ZC Zona Central
ZPI Zona Predominantemente Institucional
ZIZC Zona
ZonaIndustrial
Central
ZRI Zona Residencial 1
ZPI Zona Predominantemente Institucional
ZR2 Zona Residencial 2
ZI Zona Industrial
ZR3 Zona Residencial 3
ZRI Zona Residencial 1
ZCH Zona de Ch caras Urbanas
ZR2 Zona
Zonade
Residencial
2 Especiais
ZAE
Atividades
ZR3 Zona
Zonade
Residencial
3 o Ambiental
ZCA
Conserva
ZRZCHZona
ZonaRural
de Chcaras Urbanas
rea
de
expans
o urbanaEspeciais
em ZR3
ZAE Zona de Atividades
ZCA Zona de Conservao Ambiental
ZR Zona Rural
rea de expanso urbana em ZR3

134

Sorocaba SP
Zonas de Restrio de Ocupao

Zonas com grandes restries ocupao

Vrzeas ou Plancies Aliviais

reas de proteo a Mananciais

Tipo 1a

Tipo 1b

Tipo 2a

Tipo 2b
Zonas com moderadas restries urbanizao
reas pertencentes a Bacias de Drenagem extensa

Tipo a

Tipo b
Zonas com pequenas restries urbanizao
reas pertencentes a Bacias de Drenagem pouco extensa

Tipo a

Tipo b

135

Mariana MG
Evoluo urbana da sede

rea ocupada at o sc. XVIII

rea ocupada do sc. XIX dcada de 1970
rea ocupada a partir de 1980

136

Mariana MG
Diviso de bairros
da sede
Mariana

MG
Diviso de bairros da sede
Plano Diretor Municipal 2003

Plano Diretor Municipal 2003

1
2
4 3 5
7
8
9
16

6
10

12 13

11
18
17
19 21

15
14

22 24

23

PASSAGEM
DE MARIANA

20

28

26
27
25

VilaGOGO
Gogo
GONALO
BairroSOSo
Gonalo
15 BAIRRO
1 VILA
REI Rei
VilaDELDel
ANTNIO
2 VILA
BairroSANTO
Santo
Antnio
16 BAIRRO
CRISTOVO
BairroSOSo
Cristovo
17 BAIRRO
3 BAIRRO
BairroSANTANA
Santana
18 BAIRRO
BairroJARDIM
Jardim
de Santana
4 BAIRRO
DE SANTANA
BairroGALEGO
Galego
5 VILA
19 BAIRRO
VilaMAQUINE
Maquine
BairroBANDEIRANTES
Bandeirantes
6 BAIRRO
DO SUL
DOS INCONFIDENTES
BairroJARDIM
Jardim
dos Inconfidentes 20 BAIRRO
BairroCRUZEIRO
Cruzeiro
do Sul
21 VILA
MATADOURO
7 BAIRRO
DO SOL
BairroMORADA
Morada
do Sol
Vila Matadouro
PEDRO
22 BAIRRO
DA SAUDADE
8 BAIRRO
BairroFONTE
Fonte
da Saudade
BairroSOSo
Pedro
CARMO
ROSRIO
23 VILA
9 BAIRRO
BairroDOdo
Rosrio
VilaDOdo
Carmo
24 BAIRRO
JOSJos
(CHCARA)
10 BAIRRO
DO SUL
BairroESTRELA
Estrela
do Sul
BairroSO
So
PRETO
BairroBARRO
Barro
Preto
11 BAIRRO
25 BAIRRO
BairroCABANAS
Cabanas
12 BAIRRO
BairroSO
So
Sebastio
SEBASTIO
VERDE
BairroVALE
Vale
Verde
26 BAIRRO
BairroNOSSA
Nossa
Senhora
Aparecida 27 BAIRRO
13 BAIRRO
SENHORA
APARECIDA
BairroCARTUXA
Cartuxa
RITA Rita
DE CSSIA
Centro
14 CENTRO
28 BAIRRO
BairroSANTA
Santa
de Cssia

137

Mariana MG
Uso do solo

Mariana - MG
Uso do solo

Plano Diretor Municipal 2003

Plano Diretor Municipal 2003

Unidades
Conservao
Unidadesdede
Conservao

Linha
Intermunicipal
LinhaDivisional
Divisional
Intermunicipal

Aterro
Aterrosanitrio
sanitrio GN Gnaisse
GN -Pedra
Gnaisse
PS
sabo
Minerao
PS-Quartzito
Pedra Sabo
Minerao
GT
QT -Quartzito
MNF
Minrio de Ferro
MNF
- Minrio de Ferro
BX
-Bauxita
BX
Bauxita
Agropecuria

Estradas
EstradasPavimentadas
Pavimentadas

Agropecuria
Silvicultura
Cobertura
e Campos
de Altitude
CoberturaFlorestal
Florestal
e Campos
de Altitude
Aglomeraes
Aglomeraes Urbanas
rea
da da
Barragem
de Caldeires
readedeentorno
entorno
Barragem
de Caldeires
readedeentorno
entorno
Barragem
da Fumaa
rea
da da
Barragenm
da Fumaa
rea
de
entorno
da
Barragem
da Furquim
rea de entorno da Barragem da Furquim
Silvicultura

Distritos,subdistritos
Subdistritos
e Localidades
de Mariana
Distritos,
e localidades
de Mariana
138

Ferrovia
Ferrovia

Mariana MG
Zoneamento
Mariana - MG

Plano Diretor Municipal 2003

Zoneamento

Plano Diretor Municipal 2003

Zona de Interesse de Proteo Ambiental

Zona de Interesse de Controle Ambiental
Zona de Interesse de Reabilitao Ambiemtal
Zona de Interesse de Adequao Ambiental
Estrada Federal Pavimentada
Estrada Estadual Pavimentada
Estrada Municipal Pavimentada
Aglomeraes urbanas
Ferrovia

139

Mariana
MG MG
Mariana
Zoneamento
do distrito
sede sede
Zoneamento
do distrito

PlanoMunicipal
Diretor Municipal
Plano Diretor
2003 2003

Municpio de Mariana

Sede de Mariana

Zona de Proteo Cultural

rea de proteo cultural intensiva
rea de valorizao cultural-ambiental
Zona de Reabilitao Ubana
rea de Interesse Social
Zona de Reabilitao Ambiental
rea de Ocupao Inadequada
rea de Urnanizao Futura
rea de Desenvolvimento Econmico
rea de Ocupao Rarefeita

140

rea de recuperao urbanstica

Zona de Proteo Paisagstica
rea de proteo ecolgica
rea de proteo arqueolgica
Zona de Controle Urbanstico
rea de ocupao preferencial
rea de adensamento

Diadema SP
Evoluo da mancha urbana

Campanrio

Taboo

Canhema
a
ovi
r od

Piraporinha

si
do
gr
mi

Centro

tes
an

Vila
Nogueria

Comceio

Serraria

Casa
Grande

Inamar

Eldorado

rea urbanizada at 1958

rea urbanizada at 1971
rea urbanizada at 1980
rea urbanizada at 1991
Divisa de municpio
Proteo de mananciais

141

Diadema SP
Uso do solo
legal 1973
Diadema
- SP

Uso do solo legal 1973

T ABOO

CAMPANRIO

CANHE MA
PIRAPORINHA

VILA
NOGUE IRA
CONCE IO

SE RRARIA

CASA
GRANDE

INAMAR

E LDORADO

ZUPI
Industrial
ZUPI- Zona
zonaParcialmente
predominantemente
ZI1
Zonal Industrial
Leve
ZI1- zona
industrial
leve

industrial

ZI2
Zona Industrial
Leveleve
ZI2- zona
industrial

ZE1
Zona Especial
da Fonte
ZE1- zona
especial
da fonte

ZE2
Zona Especial
Paisagstico
Turstica
ZE2- zona
especial
paisagstico
turstica

ZR1
de Baixa
Densidade
ZR1- Zona
zonaResidencial
residencial
de baixa
densidade

ZR2
de Mdia
Densidade
ZR2- Zona
zonaResidencial
residencial
de mdia
densidade
ZR3
de Alta
Densidade
ZR3- Zona
zonaResidencial
residencial
de alta
densidade

142

ZRE
Zona Residencial
Especial
ZRE- zona
residencial
especial
ZRC
Zona Comercial
ZRC- zona
comercial
Divida
divisadedemunicpio
municpio

proteodede
mananciais
Proteo
Mananciais

Diadema SP
Uso do solo real 1991

Diadema - SP
Uso do solo real 1991

T ABOO

CAMPANRIO

CANHE MA
vi a
do
ro

PIRAPORINHA

s
do

CE NT RO

imi
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gr
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VILA
NOGUE IRA
CONCE IO

SE RRARIA

CASA
GRANDE

INAMAR

E LDORADO

rea
Residencial
rea Predominantemente
predominantemente
residencial
rea
Diversificado
readedeUso
uso
diversificado
rea
reaIndustrial
industrial
rea
Usouso
reasem
sem
rea de Uso Institucional

rea de uso institucional

Divisa
divisadedeMunicpio
municpio

proteo
mananciais
Proteo
de de
Mananciais
143

Diadema SP
Uso do solo legal 1993

Diadema - SP
Uso do solo legal 1993

T ABOO

CAMPANRIO

CANHE MA
ia
dov
ro

PIRAPORINHA

dos
imi

CE NT RO

a
gr
es
nt

VILA
NOGUE IRA
CONCE IO

SE RRARIA

CASA
GRANDE

INAMAR

E LDORADO

rea
Predominantemente
Residencial
rea Predominantemente
Residencial

divisadede
municpio
Divisa
Municpio

rea
Uso
Diversificado
rea dedeUso
Diversificado
rea
Industrial
rea Industrail

Proteo de Mananciais

proteo de mananciais

rea Especial
de Preservao
Ambiental
rea
Especial
de Preservao
ambiental
rea Especial
de Interesse
Social -Social
AEIS 1
(desocupada)
rea
Especial
de Interesse
AEIS 1 (desocupada)
rea
de Interesse
Social -Social
AEIS 2
(ocupada)
reaEspecial
especial
de Interesse
AEIS 2 (ocupada)
rea
Uso
Institucional
rea dedeUso
Institucional

144

Diadema SP
Macrozoneamento de usos Diadema
especiais

- SP
Macrozoneamento

Municpio de So Paulo

Municpio de So Bernardo
do Campo

Macrozona
Adensvel
Macrozona
Adensvel
Macrozona
No-Adenseavel
Macrozona
No-Adensvel
Macrozona
de Preservao
Ambiental
EstratgicaEstratgica
Macrozona
de Preservao
Ambiental
Macrozona
Industrial
Macrozona
Industrial

Divisadada
rea
de Proteo
aos Mananciais
Divisa
rea
de Proteo
aos Mananciais
RepresaBillings
Billings
Represa
145

Franca SP
Expanso urbana

Lotes por ano de aprovao

1967 1980
1981 1985
1986 1990
1991 1995
1996 2001

146

Franca SP
Macrozoneamento

ocupao rural
ocupao rural

ocupao rural

ocupao rural

ocupao rural

ocupao rural

ocupao rural

Ocupao preferencial
Ocupao restrita
Expanso urbana

147

Niteri RJ
RegiesNiteri
e sub-regies
- RJ de
planejamento

Regies e sub-regies
de planejamento
Barreto

Ilha da
Conceio

Tenente Jardim

Engenhoca
Ponta de Areia

Municpio de So Gonalo

Santa Brbara

Baldeador
Santana

Fonseca
Maria Paula

So Loureno
Centro

Morro do
Estado

Caramujo

Cubango
Ftima

So Domingos

Vioso Jardim

Ing

Gragoata

Icara

Boa Viagem

Vital
Brazil

P Pequeno

Baa de Guanabara

Vila Progresso
Sap

Ititioca

Santa Rosa

Viradouro Largo da Batalha

Cachoeiras

Muriqui

Badu

Rio DOuro
Cantagalo

Macei

So Francisco

Matacapa

Vrzea das Moas

Jacar

Cafub
Charitas

Engenho
do mato

Jurujuba

Piratininga

Itaipu
Laguna de Piratininga

Comboinhas

Municpio de Maric

Laguna de Itaipu

Oceano Atlntico

Itacoatiara

Regio
Praias
da Baa
Regio
Praias
da

Baa

Regio
Ocenica
Regio
Ocenica
Regio
Leste
Regio
Leste
Regio
Pendotiba
Regio
Pendotiba
Regio
Norte
Regio
Norte
Sistema
Lagunar
Piratininga
- Itaipu
Sistema
Lagunar
Piratininga

148

- Itaipu

Niteri RJ
reas de ocupao irregular

Niteri - RJ
reas de ocupao irregular

Municpio de So Gonalo

Baa de Guanabara

Municpio de Maric
Oceano Atlntico

N
reas de Ocupao Irregular

reas de ocupao irregular

Regio
da da
BaaBaia
RegioPraias
Praias
Regio
RegioOcenica
Ocenica
Regio Leste

Regio Leste

Regio
RegioPendotiba
Pendotiba
Regio
RegioNorte
Norte
Sistema Lagunar
Piratininga
- Itaipu
Sistema
Lagunar
Piratininga
- Itaipu

149

Niteri RJ
reas de proteo ambiental

Municpio de So Gonalo

Baa de Guanabara

Municpio de Maric
Oceano Atlntico

reas Ambientais Municipais

rea de Estudo do Parque Estadual da Serra da Tiririca
rea de Proteo Ambiental das Lagunas e Florestas
Sistema Lagunar Piratininga Itaipu

150

So Gabriel
da Cachoeira
AM
So Gabriel
da Cachoeira
AM
Administrativas
RegiesRegies
administrativas

Colmbia
Alto Rio Negro e Xi

Hinili

Rio

Papu

Ia
na

Venezuela

Rio Xi

Rio

ri

Alto Waups e Papuri

Ri

o Ua

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Rio Tiqu

Ri

Tawa
Waups e Tiqui

Rio

Ne

gro

Mari - Cauaburi

Rio

ri
Ma

Alto
Alto Rio
RioNegro
Negroe eXi
Xi

Alto Waups
WaupseePapuri
Papuri
Alto
Hinili
Hinili
Mari eeCauaburi
Cauaburi
Mari
Tawa
Tawa
WaupseeTiqu
Tiqu
Waups
Base cartogrfica: IBGE, ISA e FOIRN e Leituras Tcnicas do processo participativo de consolidao do Plano
artogr
i a peloA Laboratrio
e R e eit de
rasGeoprocessamento
ni as do ro esso do
artiInstituto
i ativo de
onso ida o do ano iretor
Diretor.ase
Mapa
elaborado
Socioambiental.
a a e a orado e o a orat rio de eo ro essamento do nstit to o ioam ienta

151

So Gabriel da Cachoeira AM
Macrozoneamento

Colmbia

permetro urbano

porto
de Camanaus

aeroporto

Ri o N

ro
eg

Rio
Ia
na

Venezuela
Rio
Xi

TI Balaio
REBIO Morro
dos Seis Lagos

TI Alto Rio Negro

PARNA Pico da Neblina

Rio Negro

Rio Ua
up

TI Yanomami

TI Mdio Rio Negro II

Rio N

TI Mdio Rio Negro I

TI Rio Tea

Rural
Rural
Urbano

Urbano
Proteo Ambiental

Proteo ambiental

Terras Indgenas (*)

Terras indgenas (*)

rea tradicionalmente
ocupada por
comunidades
indgenas em processo de idenrea tradicionalmente
ocupada
por comunidades
ficao pela
FUNAI e em processo de identificao pela FUNAI
indgenas
Sobreposio
UCs com
TIs
(*) TI Balaio de
conformes
Despacho
114 da Funai (DOU 23/08/2002), que
aprova estudos de identificao e delimitao.

REBIO Morro dos Seis Lagos

(*) TI Balaio conformeSobreposio

Despacho 114 da
(DOU TIs
23/08/2002), que aprova estudos de identificadeFUNAI
UCs com
o e delimitao.
Base cartogrfica: IBGE, ISA e FOIRN e Leituras Tcnicas do processo participativo de consolidao do
REBIO Morro
dos SeisdeLagos
Plano Diretor. Mapa elaborado
pelo Laboratrio
Geoprocessamento do Instituto Socioambiental.

152

Base cartogrfica: IBGE, ISA e FOIRN e Leituras Tcnicas do processo participativo de consolidao do Plano Diretor.

So Gabriel da Cachoeira AM
Zoneamento da macrozona urbana

So Sebastio

Assentamento
Teotnio Ferreira

Porto de
Camanaus

Ne g
ro

Ae
ro

Rio
Projeo UTM, WGS 84 - Zona 19 S

Itacoatiara Mirim

po
rto

Permetro Urbano

V. Tapajs

Escala: 125.000
0

2 Km

Permetro urbano
Sistema virio principal
macrozona urbana
Zona de Expanso Urbana
Zona Urbana 1 (controle de uso e ocupao dos bairros centrais)
Zona Urbana 2 (controle de uso e ocupao dos bairros perifricos)
zoneamento especial
Pontos histrico-culturais (mitos indgenas)
Zona Especial de Interesse Histrico-cultural
Zona Especial de Interesse Social 1 (moradias em rea de risco)
Zona Especial de Interesse Social 2 (vazia para empreendimentos habitacionais)
Zona Especial de Proteo Ambiental
Zona Especial Militar
Zona Comunitria Indgena
Zona de Desenvolvimento Agroflorestal
Zona Especial de Urbanizao
Base cartogrfica: IBGE, ISA e FOIRN e Leituras Tcnicas do processo participativo de consolidao do
Plano Diretor. Mapa elaborado pelo Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental.

153

PLIS INSTITUTO DE ESTUDOS, FORMAO E ASSESSORIA EM POLTICAS SOCIAIS

Rua Arajo, 124 Centro CEP 01220-020 - So Paulo SP

telefone: 0xx11 2174 6800 fax: 0xx11 2174 6848
endereo eletrnico: polis@polis.org.br stio na internet: www.polis.org.br

Coordenadoria executiva: Anna Luiza Salles Souto, Elisabeth Grimberg, Silvio

Caccia Bava (coordenador geral).
Equipe tcnica: Adriano Borges, Agnaldo dos Santos, Altair Moreira, Ana Claudia
Teixeira, Anna Luiza Salles Souto, Beatriz Rufino, Cecilia Bissoli, Christiane Costa,
Cyrus Afshar, Daniela Greeb, Elisabeth Grimberg, Gerson Brando, Hamilton
Faria, Incio da Silva, Isabel Ginters, Jane Casella, Jorge Kayano, Jos Augusto
Ribeiro, Kazuo Nakano, Leandro Morais, Lizandra Serafim, Luciana Bedeschi,
Luciana Tuszel, Lus Eduardo Tavares, Mara Mano, Margareth Uemura, Maria
do Carmo Albuquerque, Mariana Romo, Marilda Donatelli, Nelson Saule, Nina
Best, Osmar Leite, Othon Silveira, Paula Freire Santoro, Patrcia Cobra, Renato
Cymbalista, Silvio Caccia Bava, Tania Masselli, Vanessa Marx, Veridiana Negrini,
Veronika Paulics, Vilma Barban, Viviane Neb.
Equipe administrativa: Benedita Aparecida de Oliveira, Camila Pozzi, Cristina
Rodrigues, Fabiana Maria da Silva, Gisele Balestra, Joo Batista, Joo Carlos
Igncio, Lucas de Figueiredo, Rosngela Maria da Silva, Silvana Cupaiolo, Tereza
Teixeira, Wilza Santos.
Estagirios: Allan Ferreira, Amanda Tatti, Carolina Caff, Cludia Nogueira,
Darlan Praxedes, Gabriela Moncau, Jos Renato Porto, Manuella Ribeiro, Rosane
Santiago, Ricardo Matheus, Stacy Torres, Vanessa Koetz, Wanda Martins.
Colaboradores: Adriana Fernandes, Beatriz Vieira, Cludio Lorenzetti, Daniel
Kondo, Dinalva Roldan, llade Imparato, Fernanda de Almeida, Hugo Bellini, Jos
Carlos Vaz, Karina Uzzo, Osmani Porto, Patrcia Gaturamo, Pedro Garcia.
Conselho Diretor e Fiscal
Diretora presidente: Teresa Belda
Diretora vice-presidente: Marta Gil
Conselheiros: Ana Claudia Teixeira, Anna Luiza Salles Souto, Francisco de
Oliveira, Hamilton Faria, Helosa Nogueira, Jane Casella, Jos Carlos Vaz, Ladislau
Dowbor, Marco Antonio de Almeida, Elisabeth Grimberg, Teresa Belda, Marta Gil,
Nelson Saule, Osmar Leite, Paulo Itacarambi, Peter Spink, Renata Villas-Boas,
Silvio Caccia Bava, Vera Telles, Veronika Paulics.

O INSTITUTO PLIS uma entidade civil, sem fins lucrativos, apartidria e

pluralista fundada em junho de 1987. Seu objetivo a reflexo sobre o urbano e a interveno na esfera pblica das cidades, contribuindo assim para a
radicalizao democrtica da sociedade, a melhoria da qualidade de vida e a
ampliao dos direitos de cidadania.
Sua linha de publicaes visa contribuir para o debate sobre estudos e pesquisas sobre a questo urbana. Volta-se para o subsdio das aes e reflexes de
mltiplos atores sociais que hoje produzem e pensam as cidades sob a tica
dos valores democrticos de igualdade, liberdade, justia social e equilbrio
ecolgico.
Tem como pblico os movimentos e entidades populares, ONGs, entidades de
defesa dos direitos humanos, meios acadmicos, centros de estudos e pesquisas urbanas, sindicatos, prefeituras e rgos formuladores de polticas sociais,
parlamentares comprometidos com interesses populares.
A temtica das publicaes refere-se aos campos de conhecimento que o
INSTITUTO PLIS definiu como prioritrios em sua atuao:
Desenvolvimento Local e Gesto Municipal democratizao da gesto,
descentralizao poltica, reforma urbana, experincias de poder local, polticas
pblicas, estudos comparados de gesto, indicadores sociais.
Democratizao do Poder Local e Construo da Cidadania lutas sociais
urbanas, conselhos populares, mecanismos juridico-institucionais de participao, direitos de cidadania.
Sustentabilidade, Cultura e Qualidade de Vida desenvolvimento cultural, polticas culturais, programas de combate fome, polticas de segurana
alimentar, saneamento ambiental, polticas ambientais.
Estes campos de conhecimento so trabalhados na dimenso local e apresentam
trs linhas de trabalho como referencial analtico: a discusso sobre a qualidade
de vida, a busca de experincias inovadoras e a formulao de novos paradigmas
para a abordagem da questo urbana e local.
Para isso, o INSTITUTO PLIS, alm das publicaes, realiza seminrios, cursos,
oficinas, debates, vdeos, pesquisas acadmicas e aplicadas. Possui uma equipe
de profissionais habilitados para responder s exigncias tcnicas e s demandas prprias para a formulao de um projeto democrtico e sustentvel de
gesto pblica.

publicaes plis
01 Reforma Urbana e o Direito Cidade (Esgotada)
02 Cortios em So Paulo: o Problema e suas Alternativas (Esgotada)
03 Ambiente Urbano e Qualidade de Vida (Esgotada)
04 Mutiro e Auto-Gesto em So Paulo: uma Experincia (Esgotada)
05 Lages: um jeito de governar
06 Prefeitura de Fortaleza: Administrao Popular 1986/88
07 Moradores de Rua
08 Estudos de Gesto: Ronda Alta e So Joo do Triunfo
09 Experincias Inovadoras de Gesto Municipal
10 A Cidade faz a sua Constituio
11 Estudos de Gesto: Icapu e Jandus
12 Experincias de Gesto Cultural Democrtica (Esgotada)
13 As Reivindicaces Populares e a Constituio
14 A Participao Popular nos Governos Locais (Esgotada)
15 Urbanizao de Favelas: Duas Experincias em Construo
16 O Futuro das Cidades (Esgotada)
17 Projeto Cultural para um Governo Sustentvel (Esgotada)
18 Santos: O Desafio de Ser Governo
19 Revitalizao de Centros Urbanos
20 Moradia e Cidadania: Um Debate em Movimento
21 Como Reconhecer um Bom Governo?
22 Cultura, Polticas Publicas e Desenvolvimento Humano (Esgotada)
23 So Paulo: Conflitos e Negociaes na Disputa pela Cidade
24 50 Dicas Idias para a Ao Municipal (Esgotada)
25 Desenvolvimento Local Gerao de Emprego e Renda (Esgotada)
26 So Paulo: a Cidade e seu Governo O olhar do Cidado
27 Polticas Pblicas para o Manejo do Solo Urbano (Esgotada)
28 Cidadania Cultural em So Paulo 1989/92: Leituras de uma Poltica Pblica
29 Instrumentos Urbansticos contra a Excluso Social (Esgotada)
30 Programas de Renda Mnima no Brasil: Impactos e Potencialidades
31 Coleta Seletiva: Reciclando Materiais, Reciclando Valores (Esgotada)
32 Regulao Urbanstica e Excluso Territorial
33 Desenvolver-se com Arte
34 Oramento Participativo no ABC: Mau, Ribeiro Pires e Santo Andr
35 Jovens: Polticas Pblicas Mercado de Trabalho (Esgotada)
36 Desenvolvimento Cultural e Planos de Governo
37 Conselhos Gestores de Polticas Pblicas (Esgotada)
38 Diretrizes para uma Poltica Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional
39 Gnero e Raa nas Polticas Pblicas
40 Aspectos Econmicos de Experincias de Desenvolvimento Local
41 O Reencantamento do Mundo: Arte e Identidade Cultural (Esgotada)

42 Segurana Alimentar e Incluso Social : a escola na promoo da sade

infantil
43 Fortalecimento da Sociedade Civil em Regies de Extrema Pobreza
44 Controle Social do Oramento Pblico
45 Fundos Pblicos
46 Aspectos Econmicos de Experincias de Desenvolvimento Local: um olhar
sobre a articulao de atores
47 Sentidos da Democracia e da Participao
48 Voc quer um bom conselho? Conselhos Municipais de Cultura e Cidadania
Cultural
49 Coleta seletiva com incluso dos catadores Frum Lixo e Cidadania da
Cidade de So Paulo: Experincias e desafios
50 Polticas pblicas para o Centro Controle social do financiamento do BID
Prefeitura Municipal de So Paulo

outras publicaes
Democratizao do Oramento Pblico e os Desafios do Legislativo
Direito Cidade e Meio Ambiente
125 Dicas - Idias para a Ao Municipal
Guia do Estatuto da Cidade
Novos Contornos da Gesto Local: Conceitos em Construo
Monitoramento e Avaliao do Empoderamento
Cadernos de Proposies para o Sculo XXI
Srie Desafios da Gesto Municipal Democrtica
Srie Observatrio dos Direitos do Cidado
Srie Direito Moradia
Cadernos Plis
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social luz do novo marco
urbanstico: subsdios para implementao nos Estados e Municpios

para adquirir esta e outras publicaes

do plis
Procure o setor de publicaes do Instituto Plis pelo correio eletrnico:
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Este livro foi composto nas fontes RotisSemiSans

e impresso em Agosto de 2009
pela Maxprint sobre Plen Soft 70g.