PROGRAMA DE PROTECCIN SOCIAL

REA DE DESARROLLO SOCIAL

Documento de Trabajo N75 | Septiembre de 2011

Polticas y acciones orientadas a los adultos mayores

Fabin Repetto Fernanda Potenza Vanesa Marazzi Juan Pablo Fernndez

Av. Callao 25, 1B C1022AAA Buenos Aires, Argentina.

Telfono: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4384-9009 interno 1213
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ndice
Resumen ejecutivo .......................................................................................................................................... 4
Prlogo .............................................................................................................................................................. 5
1. Introduccin ................................................................................................................................................. 7
2. Metodologa ............................................................................................................................................... 11
Definicin del objeto de estudio .......................................................................................................... 11
Grupos focales ........................................................................................................................................ 11
Estudios de caso ..................................................................................................................................... 14
3. Presentacin de los principales ejes temticos .................................................................................... 16
Diagnstico social .................................................................................................................................. 16
Instituciones ............................................................................................................................................ 21
Polticas.................................................................................................................................................... 28
4. Reflexiones surgidas en el marco de Grupos Focales con acadmicos, funcionarios y
representantes de la sociedad civil. ........................................................................................................... 38
Diagnstico Social .................................................................................................................................. 38
Instituciones ............................................................................................................................................ 41
Polticas.................................................................................................................................................... 44
5. Las polticas orientadas a adultos mayores en el caso de tres municipios ..................................... 49
Municipio de Corrientes ....................................................................................................................... 49
Municipio de Mendoza ......................................................................................................................... 57
Municipio de Rosario ............................................................................................................................ 64
Los municipios analizados en perspectiva comparada .................................................................... 74
6. Conclusiones .............................................................................................................................................. 80
Diagnstico social .................................................................................................................................. 80
Instituciones ............................................................................................................................................ 81
Polticas.................................................................................................................................................... 85
7. ANEXOS ..................................................................................................................................................... 89
Anexo 1: Listado de preguntas utilizadas para los grupos focales ................................................. 89
Anexo 2: Listado de participantes en los grupos focales .................................................................. 92
Anexo 3: Oferta programtica del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (PAMI) .................................................................................................................................. 93
Anexo 4: Oferta programtica de la Direccin Nacional de Polticas para Adultos Mayores
(DINAPAM) ................................................................................................................................................ 95
Anexo 5: Programas de la Direccin de Adultos Mayores de la provincia de Mendoza ............ 97

Bibliografa .................................................................................................................................................. 109

Decisiones, decretos, leyes y resoluciones ............................................................................................. 111
Pginas web institucionales ...................................................................................................................... 111
Entrevistas realizadas ................................................................................................................................. 112
Acerca de los autores .................................................................................................................................. 114
Notas .............................................................................................................................................................. 115

ndice de cuadros y grficos

Cuadro 1. Categorizacin de los beneficios y prestaciones orientados a los adultos mayores .......... 29
Cuadro 2. Corrientes - Principales indicadores demogrficos, sociales y econmicos ................ 50
Cuadro 3. Corrientes - Principales caractersticas de las polticas e instituciones orientadas a
los adultos mayores ..................................................................................................................................... 56
Cuadro 4. Mendoza - Principales indicadores demogrficos, sociales y econmicos .................. 57
Cuadro 5. Mendoza- Principales caractersticas de las polticas e instituciones orientadas a los
adultos mayores ............................................................................................................................................ 62
Cuadro 6. Rosario - Principales indicadores demogrficos, sociales y econmicos ...................... 65
Cuadro 7. Rosario - Principales caractersticas de las polticas e instituciones orientadas a los
adultos mayores ............................................................................................................................................ 73
Diagrama 1. Principales ejes temticos a ser analizados .......................................................................... 12
Grfico 1. Proyecciones de poblacin segn grupos de edad (%). Argentina y Amrica Latina. 2025
y 2050. .............................................................................................................................................................. 17
Grfico 2. Participacin de los grupos de edad en la poblacin total por provincia (%). 2010 (*)...... 18
Grfico 3. Gasto de los principales organismos del sector pblico nacional destinado a adultos
mayores (en millones de pesos). Ao 2011................................................................................................. 22
Grfico 4. Composicin del Gasto de ANSeS. Ao 2011. ......................................................................... 25
Grfico 5. Participantes de los grupos focales realizados en el marco del proyecto ............................ 38

Resumen ejecutivo
El presente documento tiene como finalidad presentar los principales aprendizajes y
conclusiones enmarcados en el proyecto Polticas y Acciones orientadas a la Tercera Edad,
desarrollado por el Programa de Proteccin Social de CIPPEC (Centro de Implementacin de
Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento), con la cooperacin tcnica de la Fundacin
Navarro Viola.
Para la Argentina, el envejecimiento demogrfico es una tendencia que se observa
aproximadamente desde la dcada de 1970. En la actualidad, segn datos del Censo 2010, el
10,2% de su poblacin es mayor de 65 aos, dato que sita a la Argentina dentro de los pases de
Amrica Latina con mayor porcentaje de esta poblacin. A la vez, se estima que dicha cifra
ascendera al 12,7% para el 2025 y al 19% para el ao 2050 .
Estos cambios en la pirmide poblacional generan nuevos desafos a las estrategias
desplegadas tanto por parte del Estado como de las familias y de la sociedad civil, a la vez que
ponen en evidencia las limitaciones y los alcances de las polticas orientadas a los adultos
mayores, por estar este grupo propenso a sufrir carencias derivadas del acceso a satisfactores
bsicos materiales (como el alimento, la vivienda o los medicamentos) e inmateriales (como el
apoyo familiar, o de la comunidad).
Aqu se desarrolla una metodologa de triple abordaje, de tal forma que se contemple la
diversidad que existe respecto de las caractersticas sociodemogrficas de este grupo de la
poblacin, as como tambin del andamiaje institucional desplegado para su tratamiento
(existencia, caractersticas y funcionamiento de organismos especficos, leyes, instancias de
articulacin y consulta) y de las polticas (servicios, proyectos, acciones) orientadas a este grupo
de la poblacin.
El desarrollo de este estudio permite avanzar en la exploracin del conocimiento que tienen
diversos expertos, funcionarios y dems actores relevantes en la temtica y que no siempre
dialogan entre s, como asimismo combinar esas voces con elementos que emergen de tres
acotados estudios de caso. Ambas fuentes, con sus limitaciones pero tambin con sus elementos
conceptuales y empricos, sientan las bases para avanzar en algunas conclusiones respecto de las
polticas y acciones orientadas a los adultos mayores, a la vez que permiten esbozar algunas
recomendaciones a ser consideradas en prximos y necesarios debates con perspectiva de gestin
pblica.

Prlogo
Como fruto de un acuerdo de cooperacin institucional entre CIPPEC y la Fundacin
Navarro Viola, ve la luz este trabajo sobre polticas y acciones orientadas a la Tercera Edad. El
alcance lo resumen con acierto sus autores: contribuir a articular saberes y experiencias ya
existentes pero en general desarticuladas, desde el plano del conocimiento, a la vez que explorar
unas pocas experiencias de polticas e intervenciones sociales en tres ciudades importantes del
pas, Corrientes, Mendoza y Rosario. CIPPEC, de tan acreditada trayectoria en la elaboracin de
polticas pblicas ha llevado a cabo este estudio a travs de integrantes de su Programa de
Proteccin Social. Confiamos que, tanto por la recopilacin de datos como por los aportes de los
expertos convocados a participar de los grupos focales ayuden a tomar conciencia e instalar en la
sociedad temas para la equidad y el crecimiento sobre la Tercera Edad. Es sta una realidad
polifactica: confluyen a dar respuesta organismos nacionales, provinciales y municipales, no
siempre coordinadas. Al mismo tiempo constatamos que la expectativa de vida se ha extendido y
que muchos ancianos participan de una manera mucho ms activa afectiva, familiar y
comunitariamente. Al mismo tiempo, y como una paradoja, el eficientismo y la deshumanizacin,
la relajacin de los valores y de los lazos sociales, amenazan con formas de marginacin
impensables en las sociedades tradicionales, en especial cuando hay que acompaar enfermedades
y discapacidades. Cuando nos acercamos al hombre y mujer adultos mayores para proyectos y
polticas, sepamos que hemos de evitar los fciles encasillamientos. Nuestra mirada, impregnada
de profundo humanismo, debe dirigirse sobre cada uno de ellos.
En estas palabras iniciales quisiera hacer un aporte desde la experiencia de la Fundacin
Navarro Viola. En sus casi cuarenta aos de existencia, la Fundacin ha llevado a cabo mltiples
iniciativas relacionadas con la Ancianidad, cuya atencin es, con la Educacin y la Salud, objetivo
estatutarios puesto por sus fundadoras. As, podemos recordar dos de los premios bienales,
publicaciones, seminarios y el apoyo a proyectos para la promocin de una mejor calidad de vida
de las personas mayores, su integracin en la sociedad, y en primer lugar, en la propia familia. Ello
nos ha permitido conocer, apreciar y admirar, los mltiples esfuerzos que hay en la sociedad civil
para responder a las necesidades, preocupaciones y anhelos de los adultos mayores. As,
instituciones de bien pblico civiles y religiosas y las que se originan, pese a la carencia de medios
materiales, en los propios mayores como protagonistas: los centros de jubilados, clubes de adultos
mayores, grupos culturales y asistenciales, entre otros. Como muestra, me es grato sealar el apoyo
que la Fundacin brinda a la AMIA para su programa de formacin y fortalecimiento como
cuidadores informales de familiares, amigos o vecinos de personas mayores necesitadas de
asistencia, y que en muchos casos es la nica alternativa a la internacin.
Consecuente con estos propsitos, la Fundacin ha convocado al Premio Bienal 2011/2012
sobre proyectos educativos para personas mayores que ensean y aprenden, para consolidar y
desarrollar experiencias de enseanza y de aprendizaje en el convencimiento de que la educacin
constituye una herramienta privilegiada para la promocin integral del ser humano, que no
reconoce fronteras de edad.
Prximo a cumplir sus cien fecundos aos, el Dr. Carlos Garca Daz en 2005 se preguntaba
en el acto de presentacin del Premio Nuestros ancianos, la familia y la sociedad: la masa de los
jubilados ya es una multitud que puede llenar una plaza cuando se los convoca. Y es una clientela
poltica y consumista, aunque, desgraciadamente, cada vez ms diezmada por la pobreza de las
clases medias y por el desamparo y la exclusin de las clases bajas, que, sin ocupacin, ya no
disfrutan de la movilidad social de la Argentina de otro tiempo. Este envejecimiento de la

poblacin, plantea, adems de su prevalencia numrica, el saber cual es el rol que la sociedad y la
familia reservan a los viejos. La respuesta, con la que ponemos fin a esta introduccin, no puede
ser sino compromiso para que la dignidad de cada ser humano sea respetada en todas las etapas de
su existencia. Reconocer que la sociedad necesita a quienes transitan la tercera edad es el primer
paso para darles el lugar como protagonistas igualmente necesarios de la construccin de una
sociedad mejor, ms justa y ms plenamente humana, y a ello deben enderezarse nuestras polticas
y acciones.

Norberto Padilla
Presidente
Fundacin Navarro Viola

1. Introduccin
El presente documento tiene como finalidad presentar los principales aprendizajes y
conclusiones enmarcados en el proyecto Polticas y Acciones orientadas a la Tercera Edad,
desarrollado por el Programa de Proteccin Social del Centro de Implementacin de Polticas
Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), con la cooperacin tcnica de la Fundacin
Navarro Viola.
El objetivo principal del estudio realizado fue aportar a la consolidacin del conocimiento
sobre un tema crtico de la agenda pblica, como son las polticas pblicas y las iniciativas de las
organizaciones de la sociedad civil orientadas a los adultos mayores.
Cabe sealar de entrada que esta franja de la poblacin representa uno de los grupos
vulnerables de las sociedades actuales y su representacin sobre el total tiende a aumentar, a causa
del envejecimiento demogrfico.
El proceso de envejecimiento poblacional o demogrfico se ha extendido en todo el mundo,
de manera que el siglo XXI ha sido denominado precisamente como el siglo del envejecimiento
demogrfico. En las ltimas dcadas se ha ido acentuando la tendencia a los cambios en la
estructura etaria por el envejecimiento de la poblacin1, lo que constituye un fenmeno sin
precedentes en la historia de la humanidad y que se profundizar con el devenir del tiempo.
Para la Argentina, el envejecimiento demogrfico es una tendencia que se observa
aproximadamente desde la dcada de 1970. En la actualidad, segn datos del Censo 2010, el 10,2%
de su poblacin es mayor de 65 aos, dato que sita a la Argentina dentro de los pases de Amrica
Latina con mayor porcentaje de esta poblacin. A la vez, se estima que dicha cifra ascendera al
12,7% para el 2025 y al 19% para el ao 20502. Las proyecciones de poblacin para el pas indican
que hacia el ao 2050, la proporcin de poblacin de 65 y ms aos sobrepasara a la de menos de
15 aos.
Estos cambios en la pirmide poblacional generan nuevos desafos a las estrategias
desplegadas tanto por parte del Estado como de las familias y de la sociedad civil, a la vez que
ponen en evidencia las limitaciones y los alcances de las polticas orientadas a los adultos mayores,
por estar este grupo propenso a sufrir carencias derivadas del acceso a satisfactores bsicos
materiales (como el alimento, la vivienda o los medicamentos) e inmateriales (como el apoyo
familiar, o de la comunidad).
En efecto, se plantean nuevos desafos para las sociedades, a medida que aumenta la
preocupacin por las condiciones de vida de los adultos mayores, no solo con respecto al acceso a
un ingreso sino tambin en lo referido a su salud y bienestar. En este nuevo contexto, surge
tambin la necesidad de nuevas respuestas por parte de las polticas sociales. El aumento de la
proporcin de adultos mayores representa una presin considerable sobre los sistemas de
seguridad social, concebidos inicialmente, hacia inicios del siglo pasado, sobre la base de perodos
de jubilacin relativamente breves, producto de la menor esperanza de vida imperante en esos

Es importante distinguir entre envejecimiento personal o individual y envejecimiento poblacional o demogrfico. Este
ltimo se define como el proceso de transformacin de la estructura de edad de la poblacin por el cual aumenta la
proporcin de aquella que se encuentra en edades avanzadas. (Lattes, 2001).
2 http://www.eclac.cl/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm
1

momentos. En el mbito de la salud, se observa un incremento de la demanda de servicios de

prevencin, rehabilitacin, cuidados de enfermera y tratamiento de las enfermedades crnicas que
afectan a los adultos mayores. La edad avanzada representa, asimismo, desafos a la asistencia
social desde varios puntos de vista. En tal sentido, la necesidad de garantizar un ingreso a los
adultos mayores ha conducido a la expansin de programas de proteccin social no contributivos.
(Jaccooud, 2010)
Lo mencionado requiere advertir sobre ciertas cuestiones especficas a la tercera edad que es
necesario considerar a la hora de repensar el diseo de las polticas pblicas y las acciones de la
sociedad civil. Un factor a ser considerado surge del reconocimiento de que las demandas que se
deben atender hacia el interior del grupo de los adultos mayores son heterogneas y que sus
problemas sociales resultan multidimensionales. En tanto las problemticas que las atraviesan no
son unvocas u homogneas, sino complejas y heterogneas, se torna imprescindible el abordaje
integral de la tercera edad desde una ptica interdisciplinaria, con el propsito de implementar
polticas que mejoren sus condiciones de vida (DINAPAM, 2010).
Como ser desarrollado en profundidad, las problemticas que ataen a los adultos mayores
presentan diversas aristas, pudiendo identificarse aquellas vinculadas a su salud, seguridad
econmica, vida cultural y artstica, recreacin, capacitacin, etc., de modo tal que se trata de un
fenmeno multidimensional. Asimismo, en el diseo y la implementacin de las polticas pblicas
y las acciones orientadas a este grupo de la poblacin intervienen una gran cantidad y variedad de
organismos dependientes de diferentes sectores (salud, desarrollo social, previsin social,
infraestructura, cultura, educacin) y niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal).
En este sentido, cobra especial relevancia la cuestin de la coordinacin de las polticas con
un objetivo de integralidad. Los problemas pblicos requieren, por lo general, respuestas estatales.
En algunos casos, alcanza con que las intervenciones para enfrentarlos se generen y se gestionen,
incluyendo su implementacin, desde algn nivel particular de gobierno (central, subnacional o
local), y ms especfico an, desde algn sector de poltica pblica en particular (ministerios o
equivalentes, unidades funcionales de menor rango, etc.). Pero cada vez ms queda en evidencia
que ciertos problemas pblicos requieren, como se indic previamente, de intervenciones
intergubernamentales e intersectoriales. Cuando esto sucede, la coordinacin emerge como un
mecanismo -poltico y tcnico a la vez- de gran importancia para afrontar ciertas problemticas, por
ejemplos las sociales, a travs de la participacin de mltiples niveles de gobierno y diversos
sectores de gestin estatal.
Poniendo el acento en el para qu de la coordinacin, Garnier sostiene que de lo que se trata
es de coordinar las polticas de manera que se logre integrar las distintas decisiones y acciones de
gobierno dentro de una sola visin de conjunto y con una clara perspectiva de largo plazo. En otras
palabras, se trata de coordinar con un sentido estratgico, se trata de coordinar para avanzar en
determinada direccin, para promover determinados resultados de la accin pblica en su
conjunto, y no slo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales (Garnier, 2000).
Otro de los desafos que surgen en torno a la tercera edad consiste en que no slo es clave
asegurar ingresos (suficientes, estables y sustentables) para una calidad de vida adecuada y
propiciar los servicios sociales y de salud para dicha poblacin, sino que tambin resulta
fundamental disear polticas pblicas que trasciendan la etapa asistencial y desarrollen acciones
que estn orientadas a la promocin. De este modo, es importante identificar aquellos factores
sociales, econmicos, institucionales y polticos que condicionan la vida y el envejecimiento
saludable, la capacidad y las limitaciones funcionales de las personas mayores.

Una complejidad propia del tema se asocia al hecho de que, al momento de emprender un
anlisis sobre este tipo de fenmenos, se hace evidente que conceptos como envejecimiento o
vejez no cuentan con una definicin unvoca. Es por ello que preguntas a priori simples, tales
como qu es ser viejo? o desde cundo se es viejo? resultan difciles de responder.
Estas complejidades conceptuales probablemente encuentren su razn de ser en el hecho de
que el proceso de envejecimiento sin duda no es idntico para todas las personas que lo transitan.
Surgen diferencias segn el sector social al que pertenecen, su nivel educativo, su grado de
autonoma, su gnero, las cargas de trabajo que hayan soportado a largo de su vida, el estilo
cultural intrnseco al contexto ecolgico y social donde vivieron o el mbito de residencia urbano
o rural-, entre otras cuestiones. De aqu que lo que prevalezca sea la naturaleza del concepto social
de envejecimiento diferencial (Oddone y Salvarezza, 2001).
Entonces, al abordar la temtica de los adultos mayores y sus heterogneas situaciones,
resulta clave, en primer lugar, identificar el conjunto de polticas y la oferta de servicios para esta
poblacin, analizando sus caractersticas en cuanto a enfoque (a quines consideran viejos y, por
ende, se dirigen), cobertura y calidad, de tal forma de detectar sus limitaciones y aportes.
Asimismo, resulta fundamental conocer si existen instancias que faciliten el vnculo, la interaccin
y la coordinacin entre los actores que desde distintos mbitos realizan acciones orientadas a los
adultos mayores. Este inters se fundamenta en la conviccin de que diversas instituciones
estatales y sociales (incluyendo las que generan conocimiento relevante) son actores clave que,
desde sus experiencias y organizaciones propias, pueden contribuir al diseo e implementacin de
acciones acordes a las diferentes demandas de los adultos mayores.
En vista de todo ello, se ha procurado desarrollar aqu una metodologa de triple abordaje de
esta compleja temtica en la Argentina, de tal forma que se contemple la diversidad que existe
respecto de las caractersticas socio-demogrficas de este grupo de la poblacin, as como tambin
del andamiaje institucional desplegado para su tratamiento (existencia, caractersticas y
funcionamiento de organismos especficos, leyes, instancias de articulacin y consulta) y de las
polticas (servicios, proyectos, acciones) orientadas a este grupo de la poblacin.
El presente documento, que expone los resultados del estudio realizado, se estructura en
captulos complementarios, ya que cada uno de ellos contribuye de manera transversal a
comprender los mltiples aspectos referidos a esta temtica, desde la ptima del triple abordaje
recin propuesto.
En el primer captulo se expone la metodologa utilizada para este estudio en general y para
cada uno de sus componentes en particular (grupos focales y estudios de caso). A continuacin, en
el segundo captulo, se presentan consideraciones conceptuales e informacin de referencia
(antecedentes, estadsticas) respecto de los bloques temticos centrales que son tratados a lo largo
de todo el trabajo. En este sentido, temticas como el envejecimiento poblacional, la percepcin de
la vejez, las polticas de salud, de seguridad econmica y de cuidado (entre otras) y las instituciones
abocadas a la tercera edad sern abordadas con la intencin de presentar los principales aspectos a
ser considerados en cada caso, los cuales sern retomados a lo largo del documento.
Uno de los componentes de este estudio consisti en el desarrollo de seis grupos focales de
los que participaron acadmicos, funcionarios y representantes de organizaciones de la sociedad
civil. Las reflexiones surgidas en el marco de los mismos se presentan en el tercer captulo. En el
cuarto captulo, por su parte, se exponen los resultados de los estudios de caso que fueron
realizados en tres grandes conglomerados urbanos (municipios de Corrientes, Rosario y Mendoza).

Por ltimo, en el captulo final se presentan las conclusiones generales que fueron recogidas a
lo largo del estudio, as como tambin las principales recomendaciones en torno al desarrollo de las
polticas pblicas orientadas a los adultos mayores.
Indicado lo anterior y presentada la estructura del documento, cabe resaltar una vez ms el
modesto propsito de este estudio, relacionado con articular saberes y experiencias ya existentes
pero en general desarticuladas desde el plano del conocimiento, a la vez que explorar unas pocas
experiencias de polticas e intervenciones sociales en tres ciudades importantes del pas. Consolidar
nuevo conocimiento requerir, sin duda, de estudios ms amplios, que habrn de requerir
esfuerzos que no estuvieron previstos en esta oportunidad. Conformar una base para ese tipo de
investigaciones de mayor profundidad y alcance fue el objetivo del proyecto en general y de este
documento en particular.

10

2. Metodologa

Definicin del objeto de estudio

Tal lo adelantado, el objetivo principal de este estudio consisti en intentar aportar a la
consolidacin del conocimiento sobre un tema crtico de la agenda pblica argentina, como son las
polticas pblicas y las iniciativas de las organizaciones de la sociedad civil orientadas a los adultos
mayores.
La temtica de los adultos mayores resulta de complejo tratamiento por diferentes razones.
En primer lugar, no existe una definicin universalmente aceptada respecto del umbral a partir del
cual se da la vejez. Tambin, porque las problemticas que ataen a los adultos mayores presentan
diversas aristas (lo vinculado a su salud, seguridad econmica, vida cultural y artstica, recreacin,
capacitacin, entre otras cuestiones) de tal forma que conforma un fenmeno multidimensional.
Finalmente, porque en el diseo y la implementacin de acciones orientadas a este grupo de la
poblacin intervienen una gran cantidad y variedad de organismos dependientes de diferentes
sectores (salud, desarrollo social, previsin social, infraestructura, cultura, educacin) y niveles de
gobierno (nacional, provincial y municipal).
En vista de todo ello, se ha procurado desarrollar una metodologa de triple enfoque de esta
compleja temtica, de forma tal de abordar y tratar en forma sistemtica tres cuestiones centrales:
Las caractersticas socio-demogrficas de este grupo de la poblacin y las percepciones
sociales vigentes sobre el mismo.
El andamiaje institucional desplegado para el abordaje de las intervenciones (existencia,
caractersticas y funcionamiento de organismos especficos, marco normativo, instancias de
articulacin y consulta).
Las polticas (servicios, proyectos, acciones) orientadas a este grupo poblacional.
Tomando estos tres ejes como marco del relevamiento y anlisis, la investigacin que aqu se
presenta se canaliz por dos vas independientes pero complementarias: la organizacin de grupos
focales con referentes clave de diferentes mbitos (gubernamental, de las organizaciones sociales,
de la academia y vinculados a los medios de comunicacin) y la elaboracin de tres estudios de
caso acerca de la implementacin a nivel local de las polticas y acciones orientadas a los adultos
mayores. En uno y otro caso, claro est, no se pretendi agotar las respectivas fuentes o
experiencias concretas, sino articular voces dispersos en trminos de los participantes de los grupos
focales y conocer de primera mano situaciones concretas en un nmero muy pequeo de
ciudades del pas.

Grupos focales
Una de las maneras de abordar nuestro objeto de estudio consisti en la realizacin de grupos
focales con referentes clave vinculados a la problemtica de los adultos mayores en la Argentina. El
propsito de estas actividades consisti en compartir saberes, intercambiar experiencias y generar
un intercambio de opiniones respecto de los tres ejes centrales de esta investigacin.
Se consider que la tcnica de grupos focales resultara pertinente a estos fines, en tanto
permitira una rpida aproximacin a las mltiples aristas que presenta la temtica de la tercera
11

edad, a laa vez que posibilitara

p
la generaci
n de un debate
d
informado y la contraposiccin de
perspectivas (en caso de
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n tema motiivara posturas antagniccas). Una veentaja destaccada de
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3

12

pblicas. Adicionalmente, se plante si hay aspectos demogrficos especficos respecto de los que
se diferencia la situacin de los adultos mayores dependientes y los auto-vlidos y qu
implicancias tienen estos aspectos en las polticas pblicas.

Eje temtico 2: Percepcin social de la vejez

Se plante el interrogante acerca de cul es la percepcin social predominante respecto de los

adultos mayores y qu tipo de asociaciones se suelen realizar en relacin con la vejez o las
vejeces. Tambin, se reflexion acerca de si se considera necesario promover acciones para mejorar
la actitud de la sociedad en general hacia los adultos mayores.

Eje temtico 3: Organizaciones sociales de o para adultos mayores

Se propuso dialogar acerca del rol que juegan las organizaciones de la sociedad civil, tanto
como promotoras de iniciativas propias, como en su papel de aliadas para la gestin de programas
pblicos.

Eje temtico 4: Coordinacin de polticas orientadas a adultos mayores

El tema de la coordinacin emergi en distintas ocasiones como causa de muchos problemas

crticos. Por eso, fue interesante plantear el interrogante acerca de cul de los organismos
nacionales abocados a esta temtica (PAMI, Direccin Nacional de Tercera Edad, sistema
previsional) debera liderar una poltica pblica integral dirigida a los adultos mayores. Tambin,
result interesante debatir acerca de si el marco normativo actualmente vigente resulta suficiente o
si, por el contrario, se requiere crear nuevas regulaciones o bien hacer enforcement de lo existente.

Eje temtico 5: Salud

Se plante el tema de en qu medida las caractersticas del sistema de salud argentino y los
recursos actuales disponibles en esta rea permiten dar una respuesta adecuada a las necesidades
de los adultos mayores.

Eje temtico 6: Cuidados

Una de las principales lneas de accin desarrolladas tanto desde el gobierno nacional como
por parte de las reas dedicadas a los adultos mayores a nivel provincial e incluso por diferentes
organizaciones de la sociedad civil, es la de la formacin de cuidadores domiciliarios. A partir de
esta informacin, se propuso pensar en qu medida se logra una adecuada vinculacin entre la
oferta de cuidadores capacitados y la poblacin que necesita hacer uso de este recurso.

Eje temtico 7: Seguridad econmica (aspectos previsionales)

Las polticas previsionales actualmente vigentes en nuestro pas orientadas a los adultos
mayores son de dos tipos: las contributivas (jubilaciones y pensiones tradicionales) y las no
contributivas (pensiones por invalidez y por vejez que otorga la Comisin Nacional de Pensiones y,
en algunos casos, beneficios de los gobiernos provinciales). El debate se plante en torno a la
deseabilidad y la viabilidad de una asignacin universal por vejez orientada a cubrir de manera
masiva a todas aquellas personas excluidas del sistema previsional contributivo.

Eje temtico 8: Promocin social

Entre los temas abordados en este eje fueron considerados el acceso a los programas sociales
as como tambin se debati acerca de las acciones que se implementan actualmente ante
situaciones de abuso, maltrato y/o delitos contra adultos mayores.

13

Eje temtico 9: Accesibilidad

Se propuso reflexionar acerca de cmo se caracteriza el hbitat y el entorno en que deben

desenvolverse los adultos mayores en nuestro pas, en trminos de un acceso que estuviese acorde
a sus necesidades.
Dada la complejidad que plantea la temtica de los adultos mayores, la realizacin de los
grupos focales incorpor a representantes que encarnan diferentes percepciones sociales y
culturales. Fueron invitados a intervenir diferentes referentes clave de los mbitos
gubernamentales (actuales o ex funcionarios de diferentes organismos y niveles de gobierno), de
las organizaciones sociales (ONG, asociaciones profesionales), de la academia (universidades y
centros de estudio) y vinculados a los medios de comunicacin social. En total, participaron de esta
propuesta 30 referentes (ver en Anexo 2 el listado de los asistentes).

Estudios de caso
La segunda manera de encarar nuestro objeto de estudio, independiente pero
complementaria a la anterior, fue la elaboracin de tres estudios de caso. A tal fin, se privilegi el
relevamiento y anlisis de situaciones correspondientes al mbito municipal, por considerar que es
en esta instancia donde se plasma territorialmente (o no) la coordinacin entre los programas y
servicios ofrecidos desde diferentes organismos pertenecientes a distintos sectores y niveles de
gobierno.
Los municipios seleccionados a tal fin fueron los de Corrientes Capital (provincia de
Corrientes, regin del Noreste Argentino), Mendoza Capital (Provincia de Mendoza, regin Cuyo)
y Rosario (provincia de Santa Fe, regin Pampeana). Estos tres municipios fueron escogidos debido
a que se los consider relativamente representativos de diferentes regiones del pas (y, en funcin
de ello, ejemplos de municipios cuya poblacin se encuentra en diferente situacin socioeconmica) y/o por el peso que en cada uno de ellos tiene la poblacin de adultos mayores.
El relevamiento de informacin que fue realizado y el anlisis que aqu se presenta se
estructur en torno a los ejes que conforman nuestro triple abordaje:
Diagnstico social: Informacin estadstica acerca del peso poblacional de los adultos mayores
en cada uno de los municipios, las caractersticas socioeconmicas ms destacadas de la poblacin
del municipio y de este grupo etario en particular (en aquellos casos en que existen datos
desagregados).
Instituciones: Como parte de este eje se han analizado las caractersticas (dependencia
institucional, jerarqua, dotacin de recursos) de las reas gubernamentales que se encargan de
implementar polticas y acciones dirigidas a adultos mayores; la existencia y caractersticas de
espacios institucionales creados para la concertacin de polticas; y la existencia y caractersticas de
normativa especfica que establezca lineamientos estratgicos para las polticas de adultos mayores.
Polticas: Respecto de este tema se han analizado las polticas, programas, proyectos y acciones
puntuales que se implementan desde los niveles de gobierno municipal, provincial y nacional y

14

que estn dirigidas (de manera exclusiva o prioritaria) a los adultos mayores, as como tambin el
grado de articulacin entre ellas4.
El trabajo de campo realizado en cada uno de los tres municipios seleccionados consisti en la
realizacin de entrevistas semi-estructuradas a referentes clave: responsables de las reas de tercera
edad tanto a nivel municipal como provincial y miembros de los Consejos Municipales de Adultos
Mayores (en el caso en que estn en funcionamiento). Al final de este informe, en el Anexo 2 se
incluye el listado de personas que fueron consultadas. Estos testimonios fueron complementados
con fuentes secundarias de informacin, tales como normativa, proyectos legislativos, informes de
gestin e informacin publicada en las pginas web institucionales de los organismos involucrados.
La informacin demogrfica, social y econmica presentada para cada uno de los municipios
proviene de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) y del Censo Nacional de Poblacin y
Vivienda (2001 y 2010), todos ellos realizados por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
(INDEC).

Cabe aclarar que las referencias que se hacen en el desarrollo de los estudios de caso respecto de los organismos y
programas nacionales toman como base los testimonios relevados entre funcionarios y tcnicos de los gobiernos
provinciales y municipales.

15

3. Presentacin de los principales ejes temticos

A lo largo de este segundo captulo se presentan algunas consideraciones conceptuales e
informacin de referencia (antecedentes, estadsticas, etc.) respecto de los bloques temticos
centrales que son tratados a lo largo de todo el trabajo. Los mismos han sido organizados en torno a
tres grandes ejes -diagnstico social, polticas e instituciones- de forma tal de reflejar el triple
abordaje utilizado en este estudio en relacin a una temtica tan compleja como la que aqu se
analiza.
De esta forma, en lo que corresponde a diagnstico social se focalizar en las tendencias
demogrficas evidenciadas y se abordar cul es la percepcin social que existe sobre la vejez. En lo
que respecta al eje estructural de las polticas dirigidas al grupo etario en estudio, se buscar
establecer el alcance de las temticas abordadas identificando los aspectos que sern considerados
respecto de la seguridad econmica, la salud, el cuidado, la accesibilidad, etc. Por ltimo, se
abordarn cules son las instituciones pblicas que intervienen en el diseo, implementacin y
evaluacin de estas polticas, como as tambin el marco normativo desde el que se trabaja en la
cuestin de la tercera edad.

Diagnstico social
Envejecimiento poblacional

Este proceso generalizado se debe, principalmente, a la accin combinada del descenso en los
niveles de natalidad y mortalidad, que trae como consecuencia tasas de crecimiento de la poblacin
en descenso y una estructura por edades cada vez ms envejecida (Chackiel, 2004). Mientras que en
2007 el 10,7% de la poblacin mundial tena 60 aos o ms, se proyecta que para 2025 esa
proporcin ascienda al 15%, y para 2050 al 21,7% -lo que representar a ms de 2.000 millones de
personas (DINAPAM, 2010).
En lo que respecta a Amrica latina, la dinmica demogrfica se caracteriza por profundos
cambios ocurridos durante el siglo pasado y que continan en el nuevo siglo. Aunque existe una
diversidad de comportamientos entre los pases y al interior de stos segn reas geogrficas y
grupos socioeconmicos, se corrobora que prcticamente toda la poblacin se ha incorporado al
proceso de transicin demogrfica5. A la vez, el nivel de envejecimiento que Europa logr en dos
siglos lo alcanzar Amrica Latina en apenas cincuenta aos, lo que significa que tendr menos
tiempo para adaptar sus sistemas al nuevo escenario de una poblacin con mayor vejez (Aranbar,
2001).
La realidad argentina no escapa al envejecimiento poblacional. En la actualidad el 10,2% de
su poblacin es mayor de 65 aos, dato que sita a la Argentina dentro de los pases de Amrica
Latina con mayor porcentaje de esta poblacin. A la vez, se estima que dicha cifra ascendera al
12,7% para el 2025 y al 19% para el ao 20506, como puede observarse a continuacin en el
siguiente grfico. De acuerdo con la clasificacin que los organismos internacionales realizan de las

Se entiende por transicin demogrfica a la evolucin desde sociedades regidas por altas tasas de mortalidad y
natalidad a aquellas en las que imperan tasas bajas.
6 http://www.eclac.cl/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm
5

16

poblacionees, la Argen
ntina se encu
uentra dentrro de los paases envejeecidos, en funcin de que la
proporcin
n de persona
as con 65 ao
os o ms en el total de in
ndividuos su
upera el 7%7.
Grfico 1. Proyeccione
P
es de poblacin segn grrupos de eda
ad (%). Arge
entina y Am
rica Latina. 2025 y
2050.

Fuente: CELA
ADE, http://ww
ww.eclac.org/ce
elade/proyeccio
ones/basedatos_BD.htm

Un aspecto
a
inteeresante a los fines dee analizar ell proceso de
d envejecim
miento poblaacional
consiste en
n comparar los crecimientos difereenciales paraa los distinttos grupos etarios.
e
En el
e caso
argentino, entre los a
os 1950 y 2000, el nm
mero de perrsonas de 0--14 apenas lleg
l
a duplicarse,
mientras que
q el de la poblacin adulta
a
mayor se multipllic por 3,6 (Lattes,
(
20011). Este procceso de
envejecimiiento se adv
vierte en tod
das las proviincias del pas pero preesenta importantes diferrencias
entre jurisd
dicciones en
n cuanto al ritmo
r
y grad
do de avance. Por ejemp
plo como puede
p
observ
varse a
continuacin en el siguiente grficco-, para el ao 2010, laas proyeccion
nes provinciiales de porcentaje
de poblacin de 65 ao
os y ms ind
dica que en la
l Ciudad dee Buenos Airres la propo
orcin de pob
blacin
comprendiida en ese rango
r
etario
o correspond
de al 16,4%, mientras qu
ue en Tierraa del Fuego
o, es de
3,8%(INDE
EC, 2010).
Anallizado por regiones,
r
NE
EA y NOA son
s
las que cuentan con
n menor participacin de
d este
ente). Pero tambin
grupo etarrio sobre el total
t
de la poblacin
p
(6,,7% y 7,1% respectivam
r
t
Pattagonia
(7,9%) y Cuyo
C
(9,6%) cuentan con
n una tasa de
d participaccin por deb
bajo del totaal del pas. Slo la
regin pam
mpeana (11,8
8%) supera el
e porcentajee promedio nacional
n
(10,,5%).

7 Una poblaccin es joven

cuando los mayores
m
de 65 aos
a
no llegan al 4%, se hallaa "madura" cuaando los mayorres de 65
aos represen
ntan entre el 4%
% y el 7% del total de la poblaacin y "envejeecida" cuando superan
s
el 7%.

17

Grfico 2. Participacin
P
n de los grup
pos de edad en la poblac
cin total porr provincia (%
%). 2010 (*).

Fuente: Censso 2001 y Proy

yecciones provvinciales de pob
blacin por sexxo y grupos de edad 2001-2015, Serie anlisis
demogrfico 31, INDEC.

A su
u vez, una co
onsecuencia demogrficaa del envejeccimiento pob
blacional es la feminizaccin de
la poblaci
n, es decir,, la mayor presencia
p
dee mujeres. En
E los grupo
os etarios ms
m avanzados este
fenmeno se agudiza,, producto de
d una expeectativa de vida diferen
ncial entre varones
v
y mujeres
m
(mayor en
n el caso de estas ltim
mas). En Arg
gentina, segn datos deel Censo 20010, el 40,8%
% de la
poblacin mayor de 65
5 aos son hombres,
h
mieentras que ell porcentaje de mujeres asciende
a
al 59,2%.
5
Percepcin
n social

Uno de los aspeectos que deben consideerarse al momento de ab

bordar la peercepcin so
ocial de
los adultoss mayores ess, justamentte, qu se en
ntiende por vejez.
v
Existe una dificulttad estructural a la
hora de emprender
e
una
u
investig
gacin en torno
t
a la poblacin
p
d adultos mayores,
de
m
en
n tanto
conceptos como env
vejecimiento
o y vejezz no cuen
ntan con un
na definici
n universalmente
consensuada. Dado que
q
el conceepto de vejeez siempre ha
h sido sum
mamente eq
quvoco, a faalta de
mejores in
ndicadores su
uele tomarsee la edad cro
onolgica paara definirlaa, en lnea co
on lo adoptaado por
la demografa. Pero in
ncluso en este punto no
o hay consen
nso sobre qu
u edades qu
uedaran inccluidas

18

como partee de este gru

upo de la po
oblacin, cu
untos tramo
os distintos habra
h
que distinguir
d
en
n ella y
dnde se deberan
d
colo
ocar los umb
brales (Oddone y Salvarrezza, 2001).. Es as que mientras
m
se vuelve
espinoso consensuar qu es ser viejo,
v
tambin lo es preccisar desde cundo se es
e viejo8.
ntonces la ed
dad cronolgica, surgi una clasificcacin de la vejez
v
a partiir de la
Conssiderando en
consideraccin de una
a tercera (v
viejos-jvenees) y de un
na cuarta ed
dad (viejos--viejos). A efectos
prcticos, la
l menciona
ada en primeer lugar se extendera
e
d los 60 hassta los 74 a
de
os de edad y la de
los ms an
ncianos desd
de los 75 ao
os en adelan
nte. Esta defiinicin trae implcita
i
un
na distincin acerca
del grado de autonom
ma de las peersonas, en taanto que loss viejos-jvenes seran ms
m activos que
q los
viejos-viejo
os, ms enfeermos y depeendientes (N
Neugarten, 1994).
1
A pesaar de que alg
gunos especialistas
critican essta definici
n, en tanto
o separa las categorass dentro deel binomio salud-enfermedad
ligando la vejez de fo
orma estrech
ha con esta ltima, se reconoce
r
qu
ue es una deefinicin operativa
frecuentem
mente utiliza
ada por los servicios md
dicos y sociaales.
Una importancia
a adicional de
d esta clasifficacin surg
ge de la tend
dencia poblaacional de au
umento
en la espeeranza de vida
v
de los propios adu
ultos mayorres. El grup
po de 75 y ms que en
n 1950
representaaba aproxim
madamente el
e 17% de laas personas de edad av
vanzada en Amrica Laatina, a
comienzoss de este nueevo siglo ya constitua una
u cuarta parte
p
de esa poblacin (C
Chackiel, 2004). En
consecuencia, una prroporcin siignificativa de los adu
ultos mayorres ha logrado prolongar su
existencia, lo cual da lugar a un envejecimien
e
nto de la po
oblacin de adultos may
yores. Esto lleva a
una modifficacin de la
l propia exp
periencia dee la vejez y a preguntarrse, a la vez,, por la calid
dad de
vida de esaa etapa, que en algunos casos equivaale a 20 300 aos.
Por otra
o
parte, existe
e
conseenso entre lo
os especialisstas de la materia
m
(Odd
done y Salvaarezza,
2001; Aran
nibar, 2001) respecto dee que el proceso de env
vejecimiento no es idnttico para tod
das las
personas que
q lo transiitan y, en co
onsecuencia,, la percepciin de la vejjez no ser la
l misma en
n uno u
otro caso. La
L salud, la situacin ecconmica, so
ocial y familliar y sus im
mplicancias para
p
el bieneestar de
los adultoss mayores so
on claramen
nte diferenciaales segn la clase socio
oeconmica, el nivel edu
ucativo
alcanzado,, su grado de
d autonoma, su gnero
o, su etnia, la carga de trabajo por la que hayaan sido
afectados durante
d
su etapa
e
laboraal, el estilo cu
ultural intrn
nseco al con
ntexto ecolg
gico y social donde
vivieron, el
e mbito dee residencia urbano o rural-,
r
entree otras cuesttiones. Por todo esto, prrima la
idea de qu
ue lo que ex
xisten son distintos
d
tipos de vejeces ms qu
ue una vejjez unvocaa y, en
consecuencia, lo ms adecuado sera
s
hablar ya no de envejecimie

ento sino de
d envejecim
miento
diferenciall.

ndo a Aranb
bar (2001), al
a menos doss fundamenttos. Un
Este panorama terico preseenta, siguien
primer aceercamiento in
ndica que no
o existe un paradigma
p

nico
que d cuenta del significado
s
p
preciso

A modo dee ejemplo, diferrentes organism

mos consideran
n las edades mnimas de 60 y 65 aos (Naciiones Unidas e INDEC,
por ejemplo)). Esta falta dee acuerdo respeecto de qu ed
dad tomar com
mo umbral paraa pasar a conssiderar a alguieen como
adulto may
yor tambin see ve reflejada en
e las polticass y programas concretos quee fueron relevaados como partte de los
estudios de caso.
c
8

19

de la vejez. Hay, ms bien, un conjunto heterogneo de aportes tericos mayoritariamente

relevantes y orientadores. Probablemente esto se deba a que si bien envejecer no es nada nuevo, el
inters por el tema del envejecimiento y la vejez ha ido en aumento debido a los problemas
(observados o potenciales) derivados de la creciente presencia de personas mayores. Una segunda
razn resulta de la naturaleza multidimensional y compleja del fenmeno. El anlisis de la vejez se
ha hecho desde distintas disciplinas cientficas, las cuales muchas veces no comparten nociones
conceptuales ni mtodos similares que permitan construir una base conceptual unificada y slida.
La biologa, la medicina, la psicologa, la antropologa, la sociologa, las ciencias de la educacin y
la demografa, entre otras disciplinas, consideran el tema como pertinente a su campo y se acercan
a ella desde sus enfoques especficos.
La construccin social, las diversas imgenes, configuraciones, roles y funciones que espera la
sociedad de los adultos mayores, se han ido modificando a lo largo de la historia y las sociedades.
La imagen del anciano como sabio, desarrollada en las sociedades tribales y orientales y an en
vigencia en algunos lugares, ha ido dejando paso a la visin del viejo como un sujeto pasivo,
obsoleto, como una carga social que complejiza la economa domstica y nacional (Prez y Cruz,
2006). En este sentido, algunos especialistas dan cuenta acerca de la ausencia de sentido de esta
etapa de la vida, un rol inactivo o de irrelevancia social.
Esta imagen negativa encuentra su explicacin, para distintos especialistas, en los cnones
valorativos de las modernas sociedades occidentales, orientados hacia la juventud, el vrtigo y el
consumo. En ellas, el viejo y la vejez tienen una psima imagen. No se quiere llegar a viejo, ya sea
porque se aleja de la juventud, o porque se acerca a la muerte. As, el cuerpo viejo es socialmente
degradado y desechado como si de esa manera se pudiera evitar el arribo de la propia vejez. Es en
este sentido que el viejo deviene una especie de metfora escatolgica y, por lo tanto, debe ser
separado de la sociedad (Oddone y Salvarezza, 2001) cuando no compadecido u observado con
lastimosa simpata. Para otros, el problema se manifiesta especialmente entre quienes sienten la
salida del mercado de trabajo como una prdida irreparable y no encuentran nuevas instancias de
integracin social. En este sentido, no solamente se trata de que los viejos no ocupan un lugar
apropiado en la sociedad, sino que no sabemos cul es su lugar apropiado (Oddone y Salvarezza,
2001).
La imagen actual predominante del envejecimiento se expresa en la representacin social de
la vejez como pasividad, enfermedad, deterioro, carga o ruptura social. Entre las posibles causas
del problema se encuentra la construccin cultural de la vejez como una etapa de prdidas de todo
tipo. Esta representacin como deterioro se articula con la configuracin imaginaria colectiva que
cada cultura da al paso del tiempo y a sus efectos en la corporalidad. Se generan ideas, prejuicios y
conocimientos de las personas mayores en que los cambios de orden fsico y biolgico se
construyen como prdidas en la vida social. Los valores de la sociedad influyen en esta situacin,
dado que las ideas de la vejez forman parte del imaginario asentado en la productividad, con
vertiginosos adelantos tecnolgicos, donde el arquetipo hegemnico son los jvenes y adultos en
edad productiva y con poder (CEPAL, 2003).
En relacin con este diagnstico social, tiende a prevalecer lo que Butler (1969) defini como
viejismo: el prejuicio de un grupo contra otro se aplica, en este caso, principalmente al prejuicio
de la gente joven hacia la gente vieja. En l subyace el espantoso miedo y pavor a envejecer y, por
lo tanto, el deseo de distanciarnos de las personas mayores que constituyen un retrato posible de
nosotros mismos en el futuro. Vemos a los jvenes temiendo envejecer y a los viejos envidiando a la
juventud. El viejismo no slo disminuye la condicin de las personas mayores, sino de todas las
personas en su conjunto.

20

Segn Salvarezza (Salvarezza, 2002), se trata de una conducta social compleja con
dimensiones histricas, culturales, sociales, psicolgicas e ideolgicas y es usada para devaluar,
consciente o inconscientemente, el status social de las personas viejas. La tendencia de culpabilizar
a la vctima est presente tambin en este prejuicio, ya que se trata de responsabilizar al viejo de
sus problemas.
En contrapartida, otros adoptan la postura del contraviejismo o viejismo positivo (Palmore,
1990), que viene dado por el hecho de asignar a la vejez cualidades estereotipadas de sabidura y
consumacin. Esta visin borra todas las fronteras entre las diferencias culturales, socio-econmicas
y aborda la vejez con una mirada homognea y simplificadora que describe a los ancianos como
buenos, experimentados, en cuyo espejo la sociedad debe mirarse.
En definitiva, sea cual sea la visin que se tome respecto de qu es ser viejo y las vejeces y
sus vivencias, los cambios acontecidos en este grupo de la poblacin demandan repensar el
fenmeno del envejecimiento, incorporando nuevas dimensiones al debate que sern abordadas
ms adelante. A los fines de nuestro estudio, es importante combinar las definiciones de adultos
mayores que toman como base la edad cronolgica de las personas con aquellas ligadas al cambio
en el rol de los viejos en la sociedad (retiro del mundo del trabajo) y en el seno de las familias.
Esto implica considerar las diferencias que existen al interior del grupo de los adultos mayores,
considerando sobre todo la estructura de riesgos que presenten y el grado de autonoma dependencia en funcin de su seguridad econmica, sus condiciones de salud y la existencia (o
ausencia) de redes sociales y/o familiares.

Instituciones
El bloque orientado a presentar los aspectos que sern abordados al hablar de instituciones se
divide en: a) las instituciones gubernamentales; b) las instituciones no gubernamentales, entre las
cuales se har especial hincapi en aquellas que brindan atencin al adulto mayor.
Instituciones gubernamentales

Tal como fue mencionado anteriormente existe un conjunto de instituciones pblicas bien
diferenciadas dedicadas al diseo e implementacin de programas que brindan prestaciones
orientadas a satisfacer diferentes necesidades de los adultos mayores. Aunque cada una de ellas
tiene una oferta particular, muchas de sus prestaciones se ejecutan de manera articulada. Lo
mencionado se da tanto entre los organismos nacionales, como entre stos y los provinciales y
municipales.
A nivel nacional encontramos a la Administracin Nacional de Seguridad Social (ANSeS), el
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP, conocido como
PAMI), la Direccin Nacional de Polticas para Adultos Mayores (DINAPAM), la Comisin
Nacional de Pensiones y el Consejo Federal de Adultos Mayores. Algunas de estas instituciones
cuentan con sedes u oficinas a nivel provincial y/o local (ANSeS, PAMI, CNP), mientras que las
otras implementan sus acciones mayormente en articulacin con organismos locales. Merece
destacarse que en materia de diseo de polticas tambin intervienen las comisiones que en el
Congreso Nacional se abocan a esta temtica: en forma especfica, en el caso de Diputados
(Comisin de Tercera Edad) y en forma genrica en Senadores (Comisin de Poblacin y Desarrollo
Humano).
Si se considera el gasto correspondiente a los principales organismos del sector pblico
nacional que brindan prestaciones orientadas a los adultos mayores, se observa que la mayor

21

proporcin corresponde a la ANSeS (a cargo del 88,7% del gasto en este grupo de la poblacin),
seguido por el PAMI (11,3%) y los recursos que el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin
destina a la DINAPAM y a las pensiones a la vejez (0,1%) (Grfico 3). Adems de estos, existen
otras instituciones programas que incluyen dentro de su poblacin beneficiaria a los adultos
mayores, tal como es el caso del Ministerio de Salud a travs del PROFE, pero que no han sido
incluidos aqu por el nivel de agregacin que presenta la informacin referida a los mismos.
Grfico 3. Gasto de los principales organismos del sector pblico nacional destinado a adultos mayores (en
millones de pesos). Ao 2011.
133.632
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
17.000

40.000
20.000

109

0
MDS

PAMI

ANSES

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Presupuesto de Prrroga 2011, Ministerio de Economa de la Nacin.

A la vez, en las provincias y a nivel municipal, encontramos un conjunto heterogneo de

instituciones orientadas a los adultos mayores. Generalmente las reas abocadas a esta poblacin
dependen de los Ministerios de Desarrollo Social o Desarrollo Humano (en el caso provincial), o de
Secretaras o Direcciones de Desarrollo Social (a nivel municipal). Existe una amplia variedad de
situaciones, ya que se diferencian no slo segn el lugar que ocupen dentro de un organigrama- y
por lo tanto el grado de jerarqua que tengan-, sino tambin de acuerdo con el presupuesto con el
que cuentan, la dotacin de recursos humanos y su formacin profesional. En algunos casos, a nivel
provincial y local tambin se replica la figura de los consejos de los adultos mayores, que
generalmente dependen de las reas sociales.
Siendo tan complejo el universo de instituciones a ser abordado, a continuacin
mencionaremos aquellas que se encuentran en el nivel nacional de gobierno, dando cuenta de las
prestaciones que brindan y del presupuesto con el que cuentan.
Direccin Nacional de Polticas para Adultos Mayores (DINAPAM)

La DINAPAM depende de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia del

Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Es el rea encargada de la elaboracin de polticas
para las personas adultas mayores. Actualmente el rea tiene rango de Direccin, pero en el pasado
reciente (gobierno de la Alianza, entre diciembre de 1999 y diciembre de 2001), esta reparticin fue
elevada a Secretara de Estado (Secretara de Tercera Edad y Accin Social).

22

Los programas que se llevan adelante desde la DINAPAM son de dos tipos: a) orientados a la
promocin y proteccin de derechos a partir de acciones de capacitacin y difusin, como es el caso
del Programa La experiencia cuenta; y b) subsidios de servicios, como en el Programa Cuidados
domiciliarios. En la actualidad, la oferta programtica de la DINAPAM se estructura de la siguiente
manera (se puede consultar informacin ms detallada al respecto en el Anexo 4):

Programa Cuidadores Domiciliarios.

Programa La Experiencia Cuenta.

Programa Voluntariado Social.

Prevencin de la discriminacin, el abuso y el maltrato hacia los adultos mayores.

Carrera de Especializacin en Gerontologa Comunitaria e Institucional.

En la Argentina, la formacin de cuidadores domiciliarios es una de las principales lneas de

accin desarrolladas tanto desde el gobierno nacional, como por parte de las reas dedicadas a los
adultos mayores a nivel provincial e incluso por diferentes organizaciones de la sociedad civil. En
este marco, el Programa Cuidadores Domiciliarios de la DINAPAM se fija un doble propsito. Por
un lado, se ofrece capacitacin a personas de entre 25 y 50 aos, sin empleo estable o en situacin
de vulnerabilidad social, que estn interesadas en cuidar y atender a miembros de la comunidad
que requieran acompaamiento y asesoramiento en todas las actividades de la vida diaria
(administracin de medicamentos, preparacin de alimentos e ingesta asistida, higiene y arreglo
personal, acciones preventivas de accidentes, actividades recreativas y ocupacionales). Por otro
lado, brinda atencin domiciliaria y cuidado intensivo a adultos mayores de 60 aos que acrediten
insuficiencia econmica, que no cuenten con personas que puedan cuidarlos, o que presenten algn
tipo de discapacidad y/o enfermedad crnica o terminal, por medio de cuidadores domiciliarios
capacitados en el programa o fuera de l. Estos dos ejes de intervencin se implementan a travs de
una gestin descentralizada a travs de convenios con provincias, municipios, universidades,
cooperativas y organizaciones sociales.
A travs de este Programa se capacitaron alrededor de 20.000 cuidadores domiciliarios en
todo el pas, y en lo que respecta a su alcance en materia de prestaciones, en 2010 se atendi en sus
domicilios a un promedio mensual de 4.000 personas mayores que no tiene cobertura de obras
sociales. Cabe destacar que para el desarrollo del Programa Cuidadores domiciliarios, la
DINAPAM articula acciones con el PAMI.
Adems de implementar estos programas, la DINAPAM est encargada de conformar el
Consejo Federal de Adultos Mayores y promover la constitucin de los Consejos Provinciales, en
tanto espacios que concentren el trabajo conjunto de diversos sectores comprometidos con la
problemtica de la tercera edad. El Consejo Federal de Adultos Mayores est integrado por 114
miembros que representan a organismos de gobierno, consejos provinciales (17 en funcionamiento,
en el ao 2009), asociaciones de adultos mayores y representantes de sociedades cientficas de
geriatra y gerontologa de todo el territorio nacional. Sus autoridades se renuevan cada tres aos.
En cuanto a los recursos presupuestarios con que cuenta la DINAPAM9, para el 2011 ste
asciende a $54.266.000, los cuales corresponden a asistencia en modalidad residencial para adultos
mayores (74%) y acciones federales para la proteccin de los adultos mayores (26%).

Informacin de la Oficina Nacional de Presupuesto, Ministerio de Economa de la Nacin.

23

Comisin Nacional de Pensiones (CNP)

Es un organismo desconcentrado que funciona en la rbita del Ministerio de Desarrollo Social

de la Nacin. Fue creado mediante el Decreto N 1455/96 a partir de la transferencia desde la
ANSeS de las funciones de recepcin, tramitacin, evaluacin y liquidacin de las solicitudes de
pensiones no contributivas y por leyes especiales, as como la evaluacin y liquidacin de
pensiones graciables (otorgadas por el Congreso de la Nacin). Esta Comisin tiene como objetivo
promover el acceso de todas aquellas personas y familias en situacin de vulnerabilidad al derecho
a pensiones que no requieren de aportes para su otorgamiento. Estas pensiones pueden ser de tres
tipos: a) graciables; b) comprendidas en Leyes Especiales; y c) asistenciales (por vejez, invalidez o
para madres de 7 ms hijos).
Estas ltimas estn orientadas a personas sin amparo previsional o no contributivo, que no
posean bienes, ingresos ni recursos que permitan su subsistencia y que no tengan parientes
obligados legalmente a proporcionarles alimentos o que, tenindolos se encuentren impedidos para
poder hacerlo. Las pensiones de vejez se regulan por la Ley N 13.478 y su Decreto Reglamentario
N 582/03.
Segn las metas fsicas expresadas en el Presupuesto de Prrroga del ao 2011, las pensiones
no contributivas por vejez alcanzaran a 40.667 beneficiarios. Es necesario resaltar que dentro de las
pensiones por discapacidad tambin pueden encontrarse beneficiarios que sean adultos mayores,
no obstante, el nivel de agregacin de esta informacin no permite discriminar cuntos de los
perceptores de este tipo de personas pertenecen a la tercera edad. A junio del ao 2010 las
pensiones por invalidez alcanzaban a 487.381 personas.
En cuanto al monto otorgado, la prestacin promedio en marzo de 2010 era de $640,
posteriormente hubo un aumento de 16,9% en septiembre de 2010 y 17,3% en marzo de 2011 por la
movilidad jubilatoria, en funcin de lo cual en la actualidad alcanzan los $87610. Lo cual arroja un
total de $ 54.453.912 para el ao 2011 en el caso de las pensiones asistenciales por vejez.
Considerados en conjunto, los recursos asignados a la DINAPAM y a las pensiones por vejez
otorgadas por la Comisin Nacional de Pensiones totalizan $108,7 millones, lo cual representa el
0,55% del presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social para el ao 201111. Cabe destacar que,
debido al nivel de agregacin de la informacin presupuestaria, en esta estimacin no estn siendo
consideradas otras prestaciones que brinda este Ministerio y que incluyen a los adultos mayores
dentro de su poblacin objetivo (como, por ejemplo, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria).
Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSeS)

La ANSeS es un organismo descentralizado que desarrolla sus funciones en el mbito del

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin. Fue creado en 1991 por medio del
Decreto N 2741 y tiene a su cargo la administracin de las prestaciones y los servicios de la
seguridad social en la Repblica Argentina, los que pueden resumirse en el siguiente esquema:

Otorgamiento de jubilaciones y pensiones.

El haber medio de las PNC por vejez surge de las metas fsicas que estn establecidas en el presupuesto de prrroga
2011 y del haber medio de las mismas (fuente: Ministerio de Economa de la Nacin y Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nacin).
11 Cabe destacar que el conjunto de las pensiones no contributivas para el ao 2011 es de $11.406 millones, lo cual
representa el 58% del presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social.
10

24

d asignacio
ones familiaares a trabaajadores en actividad, desemplead
dos y jubilaados y
Pago de
pensionados.

Gestin
n y liquidaciin de la Preestacin por Desempleo..

A
cuenta con 13.3500 empleadoss y administrra cerca del 40%
4
del presupuesto naacional.
La ANSeS
Para el ao
o 2011, el prresupuesto de
d este organ
nismo era de
d $160.948 millones
m
de los cuales ell 84,9%
se destinaa a los adu
ultos mayores mediante: pensionees y jubilaciiones, el co
omplemento
o a las
pensiones previsionalees, atencin a las ex Cajaas Provinciales, y Transfferencias y Contribucion
C
nes a la
Seguridad Social y Organismos
O
Descentraliizados12; miientras que el 15.1% se
s destina a otros
programass, tales com
mo: Asignaaciones Fam
miliares, Seeguro de Desempleo,, Atencin a Ex
1 .
Combatien
ntes y al Pro
ograma Con
nectar Iguald
dad.com.ar13
Grfico 4. Composicin
C
n del Gasto de
d ANSeS. Ao
A 2011.

Gastod
deANSeSdesstinadoaa ad
dultosmayorres$
1
133.262M.

15,1%

GastodeeANSeS
destinad
doaadultos
mayoress
Otros

84,,9%

Fuente: Elab
boracin propia
a en base a dattos del Presupuesto de Prrroga 2011.Minissterio de Econo
oma de la Naccin.

En relacin
r
a la
as acciones ligadas a laa administracin de laa Seguridad Social, la ANSES
A
muestra un
na llegada teerritorial fueertemente in
nstitucionalizzada a travss de una am
mplia red de ms
m de
300 depen
ndencias qu
ue cubren to
odas las prrovincias deel pas. Estaas dependen
ncias tienen
n cinco
modalidad
des diferenciiadas. Las Unidades
U
de Atencin In
ntegral (UDA
AI) son oficiinas de aten
ncin al
pblico en
n las que se pueden efectuar trrmites y pedir
p
asesorramiento co
on respecto
o a las
prestaciones prevision
nales, las preestaciones para
p
trabajad
dores en actiividad y lass prestacionees para
desempleaados. Las Un
nidades de Atencin
A
Transitoria (U
ULAT), installadas en basse a conveniios con
distintas en
ntidades, otorgan atenciin exclusiv
vamente desttinada a los afiliados dee dicha entid
dad, as
como a su
u grupo fam
miliar directo. Las Unidaades Localess de Atenci
n de Empreesas se encu
uentran

Las Transfferencias y Con

ntribuciones a la
l Seguridad Social
S
y Organiismos Descentrralizados incluye las transfereencias al
PAMI por un
n monto de $3.9
926.851.000
13
Ley
dee
Presu
upuesto
de
Prrroga
ao
del
2011,
n.gov.ar/onp/h
html/presutextto/ley2011/jurrent/pdf/D11JJ85.pdf
www.mecon
12

25

ubicadas en entidades intermedias que nuclean a un nmero considerable de empresas. Su tarea es

concentrar la tramitacin de prestaciones activas con el objetivo de disminuir la afluencia de
pblico en las UDAI. Las Unidades de Atencin Mvil (UDAM), por su parte, siguen un plan de
visitas a localidades aisladas en las que no existen oficinas de atencin al pblico con el objetivo de
acercar la seguridad social a esas poblaciones, as como concientizarlas sobre sus derechos. Por
ltimo, las Terminales de Autoconsulta se encuentran instaladas en organismos gubernamentales y
no gubernamentales, y complementan el funcionamiento de las delegaciones de atencin al pblico
del organismo. La red de dependencias territoriales de la ANSES cobra un rol central en funcin a
la implementacin de la Asignacin Universal por Hijo (Langou, Forteza y Potenza Dal Masetto,
2010).
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP PAMI)

Tal como fue mencionado anteriormente, es el mayor efector de la atencin sanitaria de las
personas mayores, a travs de la implementacin del Programa de Asistencia Mdica Integral
(PAMI). Cuenta con ms de 4 millones de afiliados, de los cuales aproximadamente el 80% son
mayores de 60 aos. Sus recursos provienen de retenciones obligatorias a los propios jubilados (3%
a 6% de su haber previsional), de los trabajadores activos (3% de los haberes) y de los empleadores
(0,17% a 0,59% de los haberes de los trabajadores). Su presupuesto para 2010 rond los $17.000
millones14.
El PAMI atiende las necesidades insatisfechas de los titulares del rgimen previsional
nacional contributivo de reparto y capitalizacin y su grupo familiar primario (padre o madre o
adultos de ms de 70 aos o que no pueden trabajar y que estn bajo el cargo del titular, as como
personas sujetas a su tutela, curatela o guarda). Su oferta de prestaciones excede lo estrictamente
mdico, dado que abarca reas y necesidades sociales, incluyendo servicios de promocin y
asistencia social como subsidios, prstamos, vivienda, entre otros (Vasallo y Sellanes, 2001) (para
ms detalle este organismo y sus acciones, consultar la seccin Salud de este captulo y el Anexo 3).
Instituciones no gubernamentales

El universo de organizaciones de la sociedad civil abocado a realizar actividades destinadas a

los adultos mayores es bien heterogneo e incluye centros de jubilados, clubes de abuelos,
federaciones provinciales y nacionales, entre otras. Se estima que existen miles de instituciones que
incorporan un nmero elevado pero desconocido de afiliados.
La mayora de estas instituciones desarrollan actividades de iniciativa propia que son
financiadas ya sea por el estado o por los afiliados, pero tambin tienen una importante
participacin en el desarrollo de acciones y actividades de promocin o gestin asociada de
programas sociales o socio-sanitarios que se disean desde el mbito estatal.
Dada la marcada diversidad que presentan, sus caractersticas y las actividades desarrollan
son bien diferenciadas. No obstante, generalmente suelen orientarse a efectuar actividades de
promocin, capacitaciones, brindar un espacio de referencia para esta poblacin, o facilitar espacios
para el otorgamiento de prestaciones estatales. En muchas de estas instituciones se brinda un
espacio para la atencin mdica (ofrecida por el PAMI) o para la entrega de bolsas de alimentos.

14 Se toma como fuente de este dato declaraciones realizadas a la prensa por Luciano Di Cesare, Director Ejecutivo del
PAMI.

26

Entre las instituciones no gubernamentales orientadas a la tercera edad se destacan los

Centros de Jubilados y Pensionados, los cuales constituyen, desde fines de los aos ochenta, el
mbito natural para el desarrollo de mltiples actividades que facilitan la sociabilidad y la
solidaridad entre pares y facilita la llegada a esta poblacin de programas de atencin primaria y
socio-culturales. En la actualidad, existen ms de 5.000 centros de jubilados y pensionados
inscriptos en el Registro del PAMI15 que interactan con este organismo para la implementacin de
sus iniciativas.
Ms all de todos los matices que se puedan encontrar en estas instituciones, cumplen un rol
fundamental para el desarrollo de determinadas actividades que facilitan la promocin de derechos
de los adultos mayores y promueven su participacin e integracin social.
Instituciones para la atencin de los adultos mayores (privadas, comunitarias o mixtas)

Las instituciones pblicas, privadas, comunitarias o mixtas dedicadas a la atencin sociosanitaria de las personas mayores son las siguientes:
Unidad de cuidados domiciliarios: su objetivo es mantener al anciano en forma confortable
en su domicilio, proveyendo a travs de un equipo multidisciplinario desde atencin en
rehabilitacin hasta los cuidados bsicos vinculados a higiene y confort. Para satisfacer plenamente
estos objetivos es necesario que se disponga de ayuda financiera para adecuar su hbitat segn las
limitaciones funcionales que presente.
Residencia tutelada o protegida: son viviendas destinadas a los adultos mayores que tienen
servicios de apoyo para facilitar las actividades de la vida diaria e instrumentales. Pueden ser de
carcter social y estar patrocinadas por el estado, o de carcter privado, donde el anciano decide
vivir en un hbitat con servicios de hotelera y salud vigilada.
Hogar de da y centro de da: son recursos socio-sanitarios, con abordaje multidisciplinario,
que cuentan con servicios de recreacin, alimentacin, atencin y rehabilitacin, donde el anciano
realiza determinadas actividades en un turno o en jornadas completa. Depende del grado de
complejidad de los mismos para que sus enfoques sean de carcter social o mdico.
Centro de media y larga estancia y centros de rehabilitacin: son institutos de rehabilitacin
que requieren internacin, para mejorar la funcionalidad del paciente y reeducarlo, mediante un
servicio intensivo e interdisciplinario de rehabilitacin, para su insercin familiar y social. Pueden
disponer de consultorios externos para pacientes ambulatorios.
Hogar de ancianos (con categoras segn grado de dependencia y grado de alteracin
mental): son establecimientos residenciales para personas mayores de 60 aos, que tienen como fin
brindar servicios de alojamiento, alimentacin, higiene, recreacin activa o pasiva y atencin
mdica y psicolgica y rehabilitacin no sanatorial a personas mayores de 60 aos, en forma
permanente o transitoria, a ttulo oneroso o gratuito.
Hospital general (con unidades de geriatra): es un lugar fsico donde se atiende a los
enfermos, para proporcionar el diagnstico y tratamiento que necesitan. Existen diferentes tipos de
hospitales, segn el tipo de patologas que atienden. La tendencia actual es crear unidades de
geriatra multidisciplinares, en hospitales generales, a fin de coordinar acciones teraputicas con las

15 Registro Nacional de Entidades de Jubilados y Pensionados de la Repblica Argentina, creado por Resolucin 915/84
del INSSJyP.

27

otras reas del hospital que posibiliten una gran cantidad de recursos asistenciales a favor de la
atencin integral del anciano, disminuyendo los tiempos teraputicos, ganando en eficacia clnica y
disminuyendo los costos de los tratamientos.
Hospital geritrico: es un lugar fsico donde se atiende a los enfermos, para proporcionar el
diagnstico, tratamiento y rehabilitacin, orientado exclusivamente a la geriatra, con equipos
multidisciplinares.

Polticas
Seguridad Econmica

En Amrica Latina el empleo y la proteccin social centrada exclusivamente en sistemas

contributivos han perdido capacidad integradora y de proteccin contra riesgos. Por lo tanto, la
proteccin social no puede quedar restringida a los mecanismos contributivos que ofrece el mundo
laboral. La proteccin social por la va contributiva solo abarca actualmente a una fraccin de los
trabajadores. Ello queda particularmente de manifiesto en los sectores rurales y en el sector
informal de la economa; pero ni siquiera todos los trabajadores insertos en empleos urbanos
formales y en sectores de alta productividad cuentan con una proteccin garantizada por la va
contributiva. (Prado & Sojo, 2010)
En Argentina, dentro de las polticas orientadas a los adultos mayores se encuentran aquellas
dirigidas a generar seguridad econmica a travs de la entrega de pensiones contributivas y no
contributivas. Es necesario considerar que, pese a que en los ltimos aos ha crecido la oferta de
prestaciones orientadas a los adultos mayores, a la vez que aument su cobertura, una de las
primeras cuestiones que surgen al abordar este tema es el de la insuficiencia de los montos de las
prestaciones, sobre todo cuando los dficit econmicos derivan en situaciones de pobreza, que se
pueden ver agravadas cuando las personas no cuentan con redes de apoyo sociales o familiares.
Otros factores a ser considerados para comprender los riesgos de esta poblacin es que en
algunos casos existe desconocimiento acerca de los canales de acceso a la asistencia pblica
disponible, mientras que otras veces no est preparada para afrontar la vulneracin de lo que
consideran su dignidad, o no se encuentran en condiciones psquicas o fsicas de solicitarla. De esta
manera, tanto para los viejos estructuralmente pobres como para los viejos empobrecidos, el acceso
a ciertas prestaciones necesarias para poder cubrir sus necesidades econmicas resulta dificultoso.
Como se mencion anteriormente, se puede distinguir entre los componentes contributivos y
los no contributivos, pese a que ambos contribuyen a la seguridad econmica. Por el lado de los
componentes no contributivos, existe un heterogneo conjunto de prestaciones pblicas destinadas
a los adultos mayores, las cuales en su mayora adquieren la forma de programas sociales. El
componente contributivo, por su parte, se corresponde con prestaciones otorgadas por el sistema
previsional.
En Argentina, por el lado de los componentes no contributivos, existe un variado universo de
instituciones que brindan diferentes prestaciones a esta poblacin. Entre ellas se encuentran, a nivel
nacional, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (conocido como
PAMI), el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin (a travs de la Direccin Nacional de
Polticas para Adultos Mayores y la Comisin Nacional de Pensiones) y el Ministerio de Salud de la
Nacin. A nivel provincial y municipal, por su parte, se encuentran los ministerios, secretaras y
direcciones de las reas sociales. Si bien stas sern tratadas con mayor profundidad en el apartado
28

correspond
diente a insstituciones,, merece la pena menciionarlas aqu
u ya que de ellas depen
nden la
mayora de
d las presta
aciones orieentadas a garantizar o fortalecer el
e ingreso econmico
e
d esta
de
poblacin.
nalizar, en trminos
t
gen
nerales, el conjunto de prestacioness econmicaas no contrib
butivas
Al an
orientadass a los adulto
os mayores se
s observa una
u notable diversidad segn
s
el objetivo que peersigan
o la probllemtica a atender,
a
la manera en que definen
n a su pobllacin objettivo y el beeneficio
concreto qu
ue ofrecen.
La problemtic
p
a a atendeer est defin
nida por situaciones sociales
s
sob
bre las cuales los
programass buscan inccidir, las cuaales se ligan
n a la vulnerrabilidad, a la
l pobreza y a la exclussin en
todas sus formas. Es por ello qu
ue en la maayora de lo
os casos, esstos program
mas se encu
uentran
generalmeente bajo la rbita

de lass reas sociaales, pese a que

q se ha daado en los ltimos

tiempos un
progresivo
o surgimientto de reas especficas
e
ab
bocadas a la tercera edad
d o de adulttos mayores..
Los beneficios
b
o prestaciones econmiccas de los prrogramas oriientados a fo
ortalecer el ingreso
i
de los adu
ultos mayorees se pueden
n clasificar, como
c
puede observarse en el cuadro
o siguiente, en tres
diferentes clases: a) trransferencias monetariaas directas; b)
b subsidioss de servicio
os; y c) insu
umos o
especies.
Cuadro 1. Categorizaci
C
n de los be
eneficios y prestaciones orientados a los adultos
s mayores

Fuente: elabo
oracin propia.

En el primer gru
upo apareceen todas las prestacionees monetariaas transferid
das directam
mente al
titular y que
q
este pueede utilizar sin ningn
n tipo de reestriccin (p
por ejemplo,, las pension
nes no
contributiv
vas). El seg
gundo grupo
o est confo
ormado porr aquellas prestaciones
p
que aumen
ntan el
ingreso dissponible de los adultos mayores paara que pueedan destinaarlo a otro tiipo de gasto
o. Es el
caso de lo
os subsidioss para contrratar a cuidadores dom
miciliarios o la tarjeta para
p
la compra de
alimentos. En tercer grupo
g
se enccuentran loss programass que se orieentan a fortaalecer los in
ngresos
otorgando prestacionees en especiees (alimentoss, medicameentos, paalees).
pecto de la poblacin
p
ob
bjetivo, encontramos qu
ue su definiicin vara segn
s
los ob
bjetivos
Resp
del prograama en cuesttin, los ben
neficios que brinda y la problemticca que se prropone atend
der. En
consecuencia, las cara
actersticas de
d la poblaccin beneficiaria estn dadas por ciertos
c
criterrios de
selectividaad a partir de
d los que se define a los individ
duos que pu
ueden ser beeneficiarios de los
programass. En trmino
os generaless, el conjunto
o de los prog
gramas orien
ntados a los adultos may
yores y
las prestacciones orientadas a garaantizar o forrtalecer sus ingresos, so
on iniciativaas focalizadaas y se
dirigen a un grupo particular
p
deentro de la poblacin de
d los adultos mayoress, aquellos que se
encuentran
n en situaci
n de vulnerrabilidad soccial.
Com
mo se ha men
ncionado, laas prestacion
nes que brin
ndan segurid
dad econmiica y forman
n parte
del compo
onente contributivo se corresponden
n con la polltica de prev
visin sociall. En tanto poltica
p
de gobiern
no, la previsin social esst justificad
da por diverrsos motivoss que la consstituyen com
mo una

29

solucin so
ocial generad
da ante el prroblema de la
l seguridad
d econmicaa durante la vejez
v
y resulta una
alternativaa ante los meecanismos de mercado y los mecanissmos inform
males (Stiglitzz, 2000).
Los programas
p
de
d pensioness son consid
derados un componente
c
importante de los sistem
mas de
seguridad social, y su principal objetivo es su
uavizar el in
ngreso (conssumo) duran
nte el ciclo de
d vida
de los indiividuos y reeducir la inciidencia de la pobreza entre aquello
os de mayor edad. Esto ltimo
toma mayo
or relevancia, ceteris parribus, dada la reduccin
n de ingresoss laborales como
c
conseccuencia
del retiro del
d mercado
o de trabajo. La protecci
n a la vejezz de no contaar con la seg
guridad econ
nmica
necesaria puede
p
realiz
zarse en el marco
m
de un
n sistema co
ontributivo (con
(
financiaacin propiaa) o no
contributiv
vo (financia
ado por ren
ntas generalles). El prim
mero tiendee a alejarse del princip
pio de
universalid
dad, ya que los benefficios sern percibidos slo por los
l
contribu
uyentes. En
ntre las
mltiples consecuenci
c
ias sociales, polticas y econmicas
e
que generaa el proceso de envejecim
miento
poblacionaal, uno de los ms probleemticos es sobre el sistema previsio
onal y su capacidad de prestar
p
beneficios a una sociedad en la qu
ue la franja de personass en edad paasiva crece proporciona
p
lmente
en comparracin con aquella
a
partee de la poblaacin que see encuentra en su etapa activa (Berttranou,
Grushka y Rofman, 20
001).
La previsin
p
so
ocial en la Argentina
A
e provista actualmente
es
a
e por una compleja
c
gaama de
institucion
nes. La mayo
or parte de laa cobertura proviene
p
deel Sistema In
ntegrado Prev
visional Arg
gentino
(SIPA), qu
ue entr en vigencia
v
en diciembre de
d 2008, a partir de la Ley
L 26.425. Esta
E
ley elim
min el
rgimen de capitalizaccin, el cuall fue absorbido y sustitu
uido por el rgimen dee reparto. El nuevo
sistema circunscribe el
e otorgamiiento de lass prestacion
nes al Estad
do y se finaancia con reecursos
provenienttes del pago
o de aportess y contribucciones previisionales y de
d impuesto
os recaudado
os a tal
fin. Adem
ms, deben considerarse los program
mas de pensiones no co
ontributivass (ya mencio
onados
anteriormeente, tal com
mo es el caso
o de las penssiones por vejez
v
e invallidez), las caajas de pensiiones y
jubilacionees provincia
ales y las cajas
c
profesionales y de
d las fuerzzas armadass y de seg
guridad
(Bertranou
u, Grushka y Rofman, 20001).

Seg
n cifras dell Ministerio de Trabajo
o Empleo y Seguridad Social
S
de laa Nacin (20010), el
porcentaje de beneficiarios de jub
bilaciones y pensiones
p
allcanzaba, en
n marzo del 2010, al 93%
% de la
poblacin mayor de 65
6 aos. El alcance
a
de dicha cobertu
ura se explicca en gran parte,
p
porque entre
los aos 20005 y 2007, el gobierno
o nacional im
mplement el
e Programaa de Inclusi
n Prevision
nal (la
moratoria), por el qu
ue ingresaron
n al sistemaa previsionall ms de 2,44 millones dee jubilados que
q no
16
cumplan con
c las cond
diciones mnimas de apo
ortes (Bertranou, 2010).. No obstantte este alto nivel
n
de
cobertura, cabe destacar que el 72,,5% de los ju
ubilados recibe una jubilacin mnim
ma17.
En este marco, uno
u de los desafos
d
que tiene por deelante el sisttema previsional argenttino no
e nivel de la cobertura sino por la calidad de la misma. Esto
E
ltimo no slo incluye el
pasa por el

Cabe resalttar que esta mo

oratoria vino a revertir el seriio problema dee cobertura quee ocasion la reeforma de 19944, la cual
estableci un
n sistema mixto de capitalizzacin y reparrto y fij may
yores restricciones para acceder a las presstaciones
(aumento de la edad mnim
ma y los aos dee aportes requeeridos) (Cetrn
ngolo y Grushk
ka, 2008).
17 Desde mar
rzo de 2011, el valor de esta prestacin es de
d $1.272,78 mensuales.
m
En seeptiembre de 2011
2
ser actuaalizada a
$1.434,29.
16

30

monto de las prestaciones que se brindan, sino que tambin abarca una serie de prestaciones que
garantizan el bienestar. De esta manera, resulta necesario repensar esquemas de prestaciones
(contributivos y no contributivos) que reduzcan las vinculaciones entre la vulnerabilidad y la vejez,
y disminuyan las consecuencias que se derivan de ser pobre durante esta etapa de la vida.
Otro desafo que se presenta consiste en cmo mantener un sistema contributivo,
prcticamente universal, en el que la tasa de sostenimiento es de slo 1,4 aportantes activos sobre
beneficiarios pasivos. Es decir, los aportes de los trabajadores activos resultan insuficientes para
financiar las prestaciones de los pasivos18. Adicionalmente, es necesario que se alcance un esquema
de oferta de prestaciones pblicas en el que se combinen y complementen los diferentes
componentes contributivos y no contributivos.
Como corolario de lo mencionado, en primer lugar es importante destacar que la seguridad
econmica de los adultos mayores es un requisito bsico para garantizar su bienestar, el cual debe
complementarse con otro tipo de prestaciones no monetarias. En segundo lugar, dado los desafos
que tienen por delante los sistemas previsionales en el marco de los cambios acontecidos en el
mercado de trabajo, es importante repensar la relacin entre los componentes contributivos y no
contributivos. En tercer lugar, la seguridad econmica de los adultos mayores, orientada a
garantizar no solamente su subsistencia si no tambin el fortalecimiento de sus derechos, deben
repensarse en el marco de un sistema de proteccin social que alcance a toda la ciudadana y
contemple la estructura de riesgos de la misma, garantizando que los costos sean asumidos y los
beneficios utilizados inter-generacionalmente.
Accesibilidad

Otro de los bloques que corporizan el eje estructural de polticas referidas a la tercera edad es
el que corresponde a la accesibilidad de los adultos mayores a su entorno, y cmo sta se vincula
con la calidad de vida que en la vejez incluye aspectos globales de la salud y el bienestar.
La calidad de vida de una persona anciana est vinculada a su entorno y comprende el
hbitat seguro y accesible en macro y micro situaciones, que incluyan su desenvolvimiento lo ms
autnomo posible dentro de la ciudad, en el transporte, la vivienda, y la comunicacin (Urroz,
2004).
Para que las personas mayores puedan gozar de todo lo que les brinda el desarrollo de una
sociedad necesitan un entorno favorable y accesible. Entorno favorable y accesible es un concepto
tan importante que ha sido tomado por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) para cambiar
la definicin de discapacidad. La nueva clasificacin de las discapacidades de la OMS propone un
concepto mucho ms amplio y complejo acerca de las mismas: se habla de limitaciones en la
actividad de una persona cuando stas no pueden ser compensadas por su entorno. Es entonces
cuando aparece una restriccin en la participacin que se concreta con la dependencia de la ayuda
de otras personas para realizar las actividades de la vida cotidiana. Este concepto involucra la
relacin entre un sujeto, su salud y la capacidad de su entorno para aumentar o disminuir su
autonoma, y no la mera falla de un rgano o sistema (DINAPAM, 2010).

Para paliar esta brecha financiera, desde los aos setenta debi incurrirse sistemticamente en la utilizacin de una
buena porcin de fondos originados en recaudacin de tributos que no recaen sobre la nmina salarial. As, por ejemplo
se destin al sistema el 20% del Impuesto a las Ganancias, el 11% de lo recaudado por Impuesto al Valor Agregado (IVA),
el 15% de la masa coparticipable bruta, una porcin del Impuesto a los Bienes Personales y ciertos impuestos a
automotores y combustibles.
18

31

Las ciudades,
c
en
n su inmensaa mayora, no
n han ido acomodando
a
o su estructu
ura fsica al cambio
c
demogrfico producid
do en los lttimos aos. La falta de adecuacin
a
de los espaccios pblicos y del
mobiliario urbano a la
as necesidad
des de desplaazamientos seguros de los adultos mayores, ass como
las demoraas en hacer que los tran
nsportes de pasajeros seean cada veez ms accessibles, impliica que
sigan existtiendo las ba
arreras urbaansticas quee tanto afectaan la calidad
d de vida dee este grupo
o etario
(DINAPAM
M, 2010). Una ciudaad accesiblee permite trasladarse y perman
necer de manera
m
independieente en todo
os sus lugarees, disfrutar de sus espacios y utilizaar sus elemeentos en adecuadas
condicionees de segurid
dad y autono
oma.
No obstante,
o
el entorno fsiico est colm
mado de imp
pedimentos que fueron
n, en gran medida,
m
creados al proyectar edificios, plan
nificar ciudaades y organ
nizar el trn
nsito sin conssiderar, la mayora
m
de las veeces, las lim
mitaciones que
q
represeentan para las personaas para qu
uienes no es
e fcil
desplazarsse. Es de resa
altar que la encuesta BID
D-OPS-SABE19 encontr
que el 34%
% de los hogaares de
adultos mayores
m
en Buenos
B
Airees tienen ob
bstculos qu
ue dificultaan la march
ha, que el 65%
6
no
dispone dee barrales dee apoyo en laa ducha y el 93% no lo tiiene en el inodoro (DINA
APAM, 20100).
En lo
o que refieree al marco normativo,
n
l Ley Nro. 24.314 de Accesibilidad
la
A
d de person
nas con
movilidad reducida, sancionada en
e 1994, entiende a la accesibilidad al
a medio fsiico como eleemento
primordiall para el deesarrollo de las actividaades de la vida
v
diaria, y establece la prioridad
d de la
supresin de barreras fsicas en loss mbitos urrbanos arquiitectnicos y del transpo
orte.

c
sucedee en otras teemticas, no se trata de un problem
ma de la existtencia o no de una
Tal como
norma que ampare un
u derecho, sino de su
u cumplimieento por paarte de los ciudadanoss y las
institucion
nes responsa
ables de faccilitar la acccesibilidad. Es por ello
o que consid
derar los asspectos
referidos a esta temtiica y los efecctos colateraales que se derivan
d
de la
l desatenci
n de la missma, es
un elemen
nto que debee ser incorpo
orado en el diseo
d
e imp
plementacin de las pollticas pbliccas que
directa o in
ndirectamen
nte contribuy
yen a la acceesibilidad.
Salud

El sistema de sa
alud argentiino se caraccteriza princcipalmente por
p su extreema segmen
ntacin,
que trae aparejada
a
la
a inexistenciia de un fon
ndo nico que
q
permitaa asegurar y ofrecer seervicios
homogneeos a toda la poblacin (M
Maceira, Cejjas, Olaviagaa; 2010).
La mencionada
m
segmentaci
s
n trae consiigo la presen
ncia de diverrsos subsisteemas que ab
bsorben
niveles differenciados de gasto, in
ndependienttemente de los
l recursoss que posean
n. En este sentido,

Encuesta Salud,
S
Bienestarr y Envejecimieento (SABE) reealizada en 19997 junta con equ
uipos de investtigacin de la Encuesta
E
de Salud, Bieenestar y Enveejecimiento (SA
ABE) y patrociinado en los trres pases por la Organizaci
n Panamericaana de la
Salud (OPS), el BID en colaboracin
c
co
on la Escuela Andaluza dee Salud Pblicca, y el Institu
uto Nacional sobre el
Envejecimien
nto de los Estad
dos Unidos en colaboracin con
c la Universid
dad de Wiscon
nsin.
19

32

mientras por un lado el sistema pblico brinda cobertura a individuos con perfiles epidemiolgicos
ms complejos y de menores ingresos, por el otro, los individuos de mayores ingresos contribuyen
a un sistema que recauda ms recursos y trata a gente relativamente menos enferma.
La diversidad del sistema de salud en la Argentina se encarna tanto en trminos de
financiamiento y gestin como de atencin de la salud; y evidencia dos dimensiones salientes: la
diversidad geogrfica y por tipo de cobertura. La primera dimensin se caracteriza por la
descentralizacin provincial. La segunda, implica que el sector de salud argentino est organizado
en tres grandes subsectores: el pblico, el de las obras sociales y el privado. En este sentido, vale
considerar que cada provincia cuenta con sus institutos de seguridad social (24 obras sociales
provinciales), alrededor de 250 obras sociales nacionales (sindicales o de personal de direccin) y el
PAMI (jubilados y pensionados). En consecuencia, existen ms de 300 mecanismos de
aseguramiento que operan paralelamente al sistema pblico de salud, lo que implica grandes retos
de coordinacin para garantizar el derecho a la salud por parte de la poblacin20.
En suma, la conjuncin de la descentralizacin provincial como de la atomizacin del sistema
de seguridad social trae aparejado accesos inequitativos entre jurisdicciones y sistemas de
aseguramiento social. Es decir, provincias y fondos sociales con mayor capacidad financiera tienen
ms posibilidades de brindar atencin, diferenciando la cantidad y la calidad de las prestaciones
con respecto a aquellos fondos de provincias y seguros ms pobres. Esta situacin, a su vez,
redunda en el gasto privado de las familias, que deben cubrir lo que estos fondos no logran
proveer, evidenciando la existencia de un sistema de salud no slo ineficiente sino tambin
inequitativo.
En el caso de la atencin de los adultos mayores, el prestador que desempea un papel
protagnico es el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP,
ms conocido como PAMI), que se ubica dentro del subsector de las obras sociales.
El INSSJyP fue creado en 1971 a travs de la Ley Nacional Nro. 19.032, con miras a uniformar
la oferta de servicios mdicos de la seguridad social brindados a la clase pasiva. Se trata de un ente
pblico no estatal, con personalidad jurdica propia e individualidad econmica y financiera. Est
encuadrado como obra social y como agente natural del seguro nacional de salud, por lo que est
sujeto a la fiscalizacin y control de la Superintendencia de Servicios de Salud, adems de estar bajo
control directo del Ministerio de Salud de la Nacin. La atencin que el INSSJyP brinda a las
personas mayores se concreta a travs de la implementacin del Programa de Asistencia Mdica
Integral, cuyas siglas (PAMI) otorgan el nombre por el cual se conoce coloquialmente a esta
institucin. Cuenta con ms de cuatro millones de afiliados, de los cuales aproximadamente el 80%
son mayores de 60 aos21.
Las prestaciones que el INSSJyP brinda a sus afiliados excede lo estrictamente mdico, dado
que abarca reas y necesidades sociales diversas, incluyendo servicios de promocin y asistencia
social como subsidios, prstamos, vivienda, entre otros (para ms detalle sobre la oferta
programtica del INSSJyP, consultar Anexo 3). An siendo uno de los actores con mayor presencia
en el territorio, una debilidad que presenta son las disparidades regionales en cuanto a la oferta de

Para ms informacin sobre las caractersticas del sistema de salud consultar Coordinacin e integracin: el desafo
del sistema de salud argentino, Documento de Trabajo N49, CIPPEC, Buenos Aires, agosto de 2010. Maceira, Daniel;
Cejas, Cintia y Olaviaga, Sofa.
21 Sobre la base de informacin oficial publicada por el PAMI en www.pami.org.ar
20

33

servicios, en
e particularr, en lo que refiere
r
a aqu
uellas prestaaciones especciales o de mayor
m
complejidad
(Vasallo y Sellanes, 200
01).
Otro
o efector imp
portante en la atencin a adultos mayores
m
es el
e Programaa Federal dee Salud
(PROFE), a cargo de la
a Direccin Nacional
N
de Prestacionees, dependieente del Miniisterio de Saalud de
la Nacin. A travs dee este prograama se brind
da coberturaa mdico inttegral a los beneficiarios
b
s de las
pensiones no contrib
butivas que son otorgaadas por laa Comisin
n Nacional de Pension
nes del
Ministerio de Desarrolllo Social dee la Nacin. El presupueesto de este programa
p
paara el ao 20011 era
de $1.241 millones
m
y su
u cobertura alcanza
a
a 8667.358 benefiiciarios22.
Para finalizar, merece
m
destaccarse que la cobertura de
d salud en los
l adultos mayores
m
es mucho
ms ampliia que en el resto de los grupos etarrios. La pobllacin ancian
na que no posee
p
obra so
ocial ni
prepaga va decreciend
do conform
me avanza laa edad. Entrre quienes tiienen de 60 a 64 aos, los no
cubiertos ascienden
a
all 36,9%, mieentras que essa proporci
n se reducee al 22,9% en
ntre los adu
ultos de
65 a 74 ao
os, cae al 13,,4% para loss mayores dee 75 a 79 ao
os y llega al 11,9% entre los mayores de 80
aos (INDEC, CNPV 2001).
2

En este
e
sentido, y en funci
n de que ell problema a resolver en
e lo que reffiere al sisteema de
salud paraa la tercera edad
e
no se encuentra en
e su coberttura, la cuesstin fundam
mental pasarra por
analizar su
u eficiencia, efectividad
d y calidad a fin de opttimizar los resultados
r
e relacin con
en
c
los
servicios y programas diseados (Vasallo
(
y Seellanes, 2001).
Cuidado

El cu
uidado es la accin sociaal encaminaada a garanttizar la supeervivencia so
ocial y orgn
nica de
las person
nas con depeendencia, ess decir, aqueellas que carrecen de au
utonoma peersonal y necesitan
ayuda de otros para la realizacin
n de los acto
os esenciales de la vidaa diaria (Hueenchuan, 20009). Se
trata de un
n trabajo en general no remunerado
r
o que se ha desarrollado
d
o, histricam
mente, en el mundo
m
privado y a cargo de las mujeres. Puesto que no entra den
ntro de las cuentas
c
nacio
onales, resulta una
actividad no
n visualizad
da, pero con
ntribuye amp
pliamente a la reproduccin de la fu
uerza de trab
bajo.
Un factor
f
a conssiderar resp
pecto a los adultos
a
may
yores es que la demanda de la aten
ncin y
servicios entra
e
en con
nflicto con los
l cambios en las estrructuras fam
miliares y co
on el aumen
nto del
cambio exttradomstico de las mu
ujeres. La ateencin de los adultos mayores
m
depeendientes recae, en
la mayoraa de los casos, en las mu
ujeres de la faamilia. Asim
mismo, cercaa del 30% de los mayores de 65
aos poseeen alguna discapacidad (DINAPAM
M, 2010), lo cual
c
introdu
uce otra prob
blemtica prresente
en la estructura social argentina.

El mo
onto se deesprende dee la Ley de Presupu
uesto de prrroga paara el ao 2011,
http://www
w.mecon.gov.arr/onp/html/prresutexto/ley22011/leydosoncce.html, mientrras que el nm
mero de beneficciarios se
deprende de las metas fsicas del Presupu
uesto 2011 (no aprobado).
a
22

34

Ms que examin
nar el aporte que los prog
gramas espeecficos pued
dan generar a los miemb
bros de
las familiaas, es fundam
mental comp
prender la importancia
i
de construir una poltiica de famillias, en
funcin de
d su capaccidad de offrecer oporttunidades de
d desarrollo familiar, atendiendo
o a la
importanciia del cuida
ado. Al resp
pecto, afirmaa Arriagadaa (2006) quee se requieree disear deesde el
Estado un
na poltica pblica
p
de cuidado
c
que articule y regule un
na red de in
nstancias p
blicas,
privadas y mixtas prov
veedoras de este servicio
o.
Colo
ocando el aceento crtico en
e cmo se ha
h organizad
do el cuidad
do en las sociiedades mod
dernas,
Pautassi (22007) afirma
a que lo quee se ha conformado es un
u mosaico irregular qu
ue incluye, por
p un
lado, presstaciones dee cierta caliidad y freccuencia parra quienes tienen una insercin laboral
asalariada y sus familliares a carg
go y, por ottro, prestacio
ones ms diispersas y discrecionale
d
es para
quienes caarecen de un
n contrato dee trabajo reg
gistrado y, en
n consecuencia, no gozaan de los ben
neficios
de la segurridad social.
El au
umento de la poblacin de personaas mayores y el paulatin
no incremen
nto de la esp
peranza
de vida haan suscitado
o inters por el funcionaamiento de los
l sistemas de cuidado. El nfasis en este
tema se debe, princip
palmente, a cuatro facto
ores. En priimer lugar, el envejecim
miento aumeenta la
demanda de servicio
os de asisteencia, debid
do a que laas personass de edad experimenta
e
an con
frecuencia cierto deterrioro en sus condicioness de salud (ffsica y/o mental)
m
y un
n debilitamieento de
las redes sociales
s
por la prdida de la parejaa, los amigos y los parieentes. En seegundo trm
mino, la
poblacin adulta mayo
or que precisa cuidadoss en forma permanente se
s encuentraa en franco proceso
p
de crecimiiento. En terrcer lugar, el
e cuidado ha
h recado tradicionalmeente en las mujeres,
m
y stas
debido a presiones econmicaas, sociales u opcionees personaales se han
h
ido allejando
progresivaamente de essas tareas paara insertarsse en el merrcado del traabajo. Y en cuarto
c
trmiino, los
servicios sociales
s
de apoyo
a
a la reeproduccin
n social de la poblacin
n de personaas mayores an
a
no
han lograd
do un pleno
o respaldo pblico,
p
y laa familia y en menorr medida, ell mercado
acta
como principal mecan
nismo de abssorcin de lo
os riesgos associados a laa prdida dee funcionalidad en
la vejez (CEPAL, MDS
S, UNFPA, 2009).
l necesidad
d de cuidado
o en las edad
des ms avan
nzadas no ess un asunto nuevo.
En esste sentido, la
En todas las
l sociedad
des siempre ha habido personas qu
ue han requ
uerido la ayuda de otro
os para
realizar lass actividades cotidianas. Sin embarg
go, desde mediados
m
del siglo XX, ell modo como
o se ha
dado respu
uesta a esta
as necesidad
des ha experrimentado notables
n
cam
mbios (Casad
do y Lpez,, 2001).
As, el cuid
dado se ha id
do constituy
yendo en un
n problema moderno,
m
debido a las peeculiaridadees de la
situacin actual,
a
y en consecuencia
c
a, crece la neecesidad de su incorporaacin a la ag
genda pblicca.

A la vez, es impo
ortante conssiderar que el
e cuidado ab
barca a diferrentes dimen
nsiones seg
n cul
sea el grad
do de depend
dencia o auttonoma de las
l personass. Es por ello
o que es neceesario difereenciar a
las personas cuya etap
pa laboral acctiva ya ha sido
s
desarro
ollada, pero son autnom
mas y cuenttan con
medios fssicos y men
ntales, de aq
quellas que son depend
dientes por estar privad
das de auto
onoma
funcional y depender de recursos exteriores para
p
alcanzarr buenas con
ndiciones dee vida. Por lo
o tanto,
las demandas que se deben
d
atend
der hacia el interior
i
la poblacin
p
de los adultoss mayores so
on bien
das. Mientra
as que la de los primeros est orienttada a proveeerles canalees o instanciaas para
diferenciad
su integraacin o reva
alorizacin, la de los segundos consiste
c
prin
ncipalmentee en garantizar la
atencin de la salud, lo
os cuidados familiares o lugares de residencia.
r

35

En suma, entre los diversos efectos del envejecimiento de la poblacin, la demanda de

provisin de cuidados prolongados en el tiempo ya constituye un problema efectivo para los
sistemas de proteccin social. En Amrica Latina, el tema de la dependencia surge vinculado a la
necesidad de intervencin del Estado en la oferta de servicios sociales en general. El papel
tradicionalmente asignado a la familia en la oferta de cuidados ha incrementado la vulnerabilidad
de las familias pobres y reforzado el proceso de dualizacin de la proteccin social. Hacer frente a
este proceso supone reforzar la responsabilidad pblica en la reglamentacin y el control de los
servicios, la determinacin de criterios de calidad de la oferta y, sobre todo, la garanta del acceso a
dichos servicios. Para superar esos complejos desafos es necesario dar mayor relevancia a los
servicios de atencin y cuidados en el debate pblico, debido a su contribucin al bienestar social
general, de las familias y de los adultos mayores. (Jaccoud, 2010)
Autonoma y dependencia

Como seala Luciana Jaccoud, si bien envejecer no es sinnimo de dependencia, con la edad
avanzada tienden a surgir progresivas limitaciones de las capacidades funcionales bsicas que
aumentan la probabilidad de encontrarse en situacin de dependencia funcional, entendida
como la prdida de autonoma de un individuo para la realizacin de las actividades de la vida
diaria. (Jaccoud, 2010)
Se entiende por autonoma a la capacidad y/o el derecho de una persona a elegir por s
misma las reglas de su conducta, la orientacin de sus actos y los riesgos que se encuentra
dispuesta a asumir. Es decir, autonoma implica elegir y conducir la propia vida, y una persona es
autnoma cuando decide y conduce su vida por s misma. Por otro lado, y siguiendo la definicin
del Consejo de Europa23, dependencia es aquel estado en que se encuentran las personas que, por
razones ligadas a la falta o a la prdida de autonoma fsica, psquica o intelectual tienen
necesidades de asistencia o ayudas importantes para realizar actos corrientes de la vida ordinaria24.
Como se ve, la definicin aportada es amplia, y no se limita slo a personas de la tercera edad; pero
es cierto tambin que el envejecimiento poblacional es la causa que ms dependencia genera. Las
limitaciones que pueden implicar un diagnstico de dependencia son de distinto tipo: fsicas,
psquicas, intelectuales, entre otras.
Pareciera existir un consenso bsico en que autonoma y dependencia no son dos conceptos
binarios, sino ms bien los polos de un continuo, a lo largo del cual se evidencian mltiples estados
intermedios. As, cabra distinguir entre las dependencias moderadas de aquellas ms severas.
La prdida de independencia y autonoma es una de las ms marcadas diferencias entre los
adultos jvenes y los adultos mayores. Mientras los primeros son ms proclives a alojar una sola
enfermedad en un organismo fisiolgicamente en pleno funcionamiento y con dispositivos sociales
ms efectivos, en los adultos mayores se presentan generalmente enfermedades mltiples,
independientes o interrelacionados, crnicas y/o agudas, y que en muchas ocasiones convergen
para manifestarse en la disminucin de la capacidad funcional y de recuperacin de los estados
previos de salud (Vasallo y Sellanes, 2001).

23
24

Definicin adoptada en el Libro Blanco de la Dependencia del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Espaa.
http://www.unav.es/icf/main/Planfamilia/espana/Espana_Libroblanco.PDF

36

Para el caso argeentino, la Prrimera Encu

uesta Nacion
nal de Perso
onas con Disscapacidad (ENDI)
(
2002-2003 Complem
mentaria del Censo 20001, permite tener un mayor
m
cono
ocimiento so
obre la
presencia de discapaccidades en las
l personass mayores y el tipo de ayuda que necesitan. As, se
encuentra que el 28% de las perso
onas mayores de 65 ao
os presentan
n alguna disscapacidad, siendo
mayor parra mujeres (6
62%) que parra varones (448%). Si se analiza
a
por separado
s
el grupo
g
de 75 aos y
ms, la preevalencia ess mayor y lllega al 37,8%
%. En primeer lugar, se encuentran
e
l discapaccidades
las
motrices, seguidas
s
de las visuales y las auditiv
vas (DINAPA
AM, 2010).
En este
e
sentido, la progresiv
va disminuccin de la mortalidad
m
en
n edades avaanzadas, graacias al
control de enfermedad
des crnicas,, se traduce en el graduaal aumento de la esperaanza de vidaa de los
mayores de
d 80 aos. Esta situaccin, no ob
bstante, pred
dice un inccremento en
n la inciden
ncia de
discapacid
dad y, en consecuencia
c
a, de la exiistencia de personas que
q
debido al dficit en
e sus
condicionees fsicas o cognitivas dependern
n de tercero
os para realiizar las actiividades bsicas e
instrumenttales de la vida diaria.

37

4. Reflex
xiones su
urgidas en
e el marc
co de Gru
upos Foc
cales con
n acadmicos,
funcionarios y re
epresenta
antes de la socied
dad civil.
A lo largo de estte captulo see presentan las reflexion
nes surgidas en los grup
pos focales reespecto
de los tem
mas que fuerron puestos a consideraacin de loss referentes clave que participaron
p
de los
mismos. See cont con la participaacin de 30 especialistas
e
s del mbito acadmico,, representan
ntes de
ONG, funccionarios y ex
e funcionarios.
Grfico 5. Participantes
P
s de los grup
pos focales realizados
r
en
n el marco del proyecto

20%
47%

Acadmicos
Funcio
onarios

33%

RepresentantesdeONG

Fuente: elabo
oracin propia.

Para mayor deta

alle respecto
o de la mettodologa uttilizada paraa la realizaccin de los grupos
g
focales, se puede consu
ultar el Captulo 1.

Diagnsttico Social
Tendencias
s poblaciona
ales. Un aborrdaje desde su relacin con
c el binom
mio autonoma - depende
encia

Los participantees de los grupos

g
focalles coincidieeron en se
alar que laa actual ten
ndencia
demogrfica conlleva el innegablee envejecimiento poblaciional, al cuaal se refiriero
on con frasess como
miento de la vida.
v
Hubo consenso en
n el reconociimiento de las
l sociedaddes viejas co
omo un
el alargam
fenmeno universal. Se
S remarc que
q producto
o de esto, see est avanzaando hacia sociedades

d viejos
de
cuidando viiejos. Este feenmeno ressulta an po
oco conocido
o debido a que
q es muy reciente.
r
Vin
nculado
con esto, se hizo refereencia al perm
manente corrrimiento dell umbral a partir
p
del cuaal se consideera que
comienza la
l etapa de la vejez.

Este cambio dem

mogrfico brutal genera la
l necesidad
d de poner el
e foco de attencin en laa vejez.
Al respecto
o, se acord
que la tem
mtica est ms
m presente que hace un
u tiempo attrs y se desstac la
importanciia del movim
miento gero
ontolgico arrgentino, inaaudito en Am
mrica Latin
na. No obstaante, se
reconoci que
q el tema an no est suficientem
mente instalad
do en la ageenda pblicaa.
Al caracterizar esta tenden
ncia demogrrfica, se mencion
m
la vinculacin
n que existee entre
envejecimiiento de la poblacin
p
y crecimiento
c
de la cantid
dad de perso
onas con discapacidad. Se
S hizo
hincapi en
e la necesid
dad de que las polticaas pblicas implementa
i
adas para haacer frente a estas

38

cuestiones no sean slo asistenciaalistas sino que

q tambin
n apunten a lograr una genuina incclusin
social de los adultoss mayores con discapacidad. Aso
ociado a essto, se hizo
o referenciaa a las
dificultadees familiaress para hacersse cargo de los
l cuidadoss de estas peersonas, com
mo consecuen
ncia de
una mayorr presencia de las mujerres en el meercado laborral y de la menor
m
cantid
dad de hijoss en los
hogares.
nes al interio
or de la
Una de las ideass que permee todo el deebate fue la de diferenciiar situacion
poblacin considerada
a como ad
dultos mayores. En esee sentido, se enfatiz la convenien
ncia de
hablar de vejeces

co
on el argumeento de que no se puedeen hacer afirrmaciones geenerales sob
bre este
grupo etarrio. Los critterios de co
orte que fueeron propueestos hiciero
on referenciia a cuestion
nes de
gnero y clases
c
socialles, pero tam
mbin a los clivajes urb
bano-rural y dependien
ntes-autnom
mos. Se
argument
que estas diferencias deben ser tenidas en cuenta al momento
m
dee disear po
olticas
pblicas.

pecto del binomio depeendencia-au

utonoma, see subray laa necesidad
d de considerarlos
Resp
como dos extremos de
d un continuum, antes que como polos
p
opuesstos. Entre ambos
a
estad
dos, se
destac, haay una zona gris ocupad
da por poblaacin con disstinto grado de vulnerab
bilidad.
Tamb
bin, fueron
n aportados algunos daatos estadstiicos con el propsito
p
dee dar una correcta
magnitud a la proporrcin de po
oblacin de adultos may
yores que se
s encuentraan en situaccin de
dependenccia. Se menccion que un
n 2% de los adultos maayores se enccuentran insstitucionalizzados y
otro 5% esst con internacin dom
miciliaria, mieentras que el
e resto (mss del 90%) see maneja en
n forma
auto-vlida. La releva
ancia de diifundir esto
os datos resside en cuestionar las ideas socialmente
arraigadass respecto dee que la maayor parte de
d los adulto
os mayores son depend
dientes y, tambin,
que la may
yor proporciin de ellos se
s encuentraa institucionalizado.
Otro
o aporte releevante fue el
e de cuestiionar el sign
nificado dell concepto dependenci

ia. La
dependenccia no slo hace
h
referen
ncia a una situacin de institucionaalizacin o de
d necesidad
d de la
propia fam
milia, sino ta
ambin al requerimient
r
to de elemeentos bsicos para la su
ubsistencia en
e este
tramo de laa vida, como
o pueden serr medicamen
ntos, anteojo
os o bastn. El crecimien
nto de la esp
peranza
de vida vu
uelve innega
able el aumeento de la cantidad de poblacin dep
pendiente y plantea dessafos a
las polticaas pblicas, en
e particularr, al sistema de salud.
En el otro extrem
mo, tambin
n el significaado de la aautonoma fue puesto en
e duda ya que se
ma es la qu
ue dan los in
ngresos, los cuales
consider que una dee las principales fuentess de autonom
resultan in
nsuficientes para
p
la mayor parte de este
e
grupo de
d la poblaciin (pueden
n hacer pero hasta
h
un
cierto puntoo, hasta lo quee les alcance la
l plata).
Por ltimo,

se reesalt la neccesidad de atender

a
las necesidades
n
de los adulltos mayores autovlidos, qu
uienes confo
orman la may
yora, as com
mo tambin
n de trabajar con ellos deesde la preveencin.
Percepcin
n social de la
a vejez

Una de las ideass destacadass en los debaates suscitad

dos gir en torno
t
a que as como no
o existe
una definiccin unvoca
a respecto del
d concepto de vejez, tambin lass percepcion
nes sociales pueden
p
ser muchaas y diferenttes. Desde lo
o acadmico
o se destac
la necesidaad de probleematizar aceerca de
cules son las variablees que defineen la vejez (aquellas
(
viinculadas a lo sanitario, a lo previsiional, a
lo social, alguna
a
otra?)). Para el meercado laborral, a modo de ejemplo,, a los 45 a
os una perssona ya
comienza a ser recha
azada por estos
e
motivo
os, mientrass que en materia de crrditos, el sistema
s

39

financiero intensifica sus

s trabas a las personaas que pasan
n los 50 aoss. Prcticas de
d este tipo ponen
en cuestin
n la idea dee considerarr a una perssona como vieja

cuan
ndo llega a la
l edad de 60
6 65
aos. Sum
mado a esto, se comentaaron casos de
d profesion
nes (como lo
os docentess o investigaadores)
donde el momento
m
dee mayor cono
ocimiento see produce ju
usto cuando las personaas alcanzan la
l edad
en que deb
ben jubilarsee.

Asim
mismo, se ex
xplic que en
e torno a los
l adultos mayores, su
uelen darse dos percep
pciones
paradigmticas y contrapuestas. Por un lado
o, el viejismoo, que se trata de la im
magen del anciano
a
asociado a la discap
pacidad, la enfermedad, la falta de lucidezz. En contrraposicin a esto,
encontram
mos el contrav
viejismo, que muestra al anciano com
mo sabio, am
mable, carente de maldad
d.
Se deestac que a nivel sociaal hay mayorr desconocim
miento respeecto de este grupo de edad en
comparacin con otross tambin particularmen
nte vulnerab
bles, como pueden
p
ser los
l nios (ssabemos
ms sobre loos primeros 5 aos de unaa persona quee sobre los lttimos 30 aoss). Tambin
n se mencion
n que
suelen ser comunes lo
os geritricos que funcio
onan en con
ndiciones irrregulares (ttruchos), peero que
esta situacin no es tan
n frecuente en el caso dee las guardeeras, lo cuall constituiraa un indicio de que
ciertas prcticas rechaz
zadas en rellacin con un
u grupo de la poblacin
n son socialm
mente toleraadas en
mayor med
dida cuando
o afecta a loss ancianos.
La crrisis de los aos 2001/
/02 habra marcado
m
un momento de
d quiebre en la valoriizacin
social de los
l ancianoss, ya que fu
ue revalorizzada su figu
ura en tanto
o sostn eco
onmico del hogar
(abuelo reefugio). Hu
ubo quieness consideraron que esste cambio positivo see mantiene en la
actualidad
d, mientras que
q otros deestacaron qu
ue con posterridad a la crrisis, esta revalorizacin
n social
se fue dilu
uyendo. De cualquier fo
orma, se pu
untualiz, la temtica dee los adulto
os mayores no
n est
presente en
n la agenda pblica.
Asim
mismo, se deestac el roll de los med
dios de com
municacin en
e la transm
misin de lass ideas
socialmentte aceptadass respecto dee la vejez. En
n relacin co
on el tratam
miento que lee dan a la cu
uestin,
se mencion
n que el ab
bordaje que en general se hace de la
l tercera ed
dad se planttea en trmiinos de
separacin
n y diferenciiacin del reesto de la po
oblacin (E
En el diario, cuando hay que
q hablar dee viejos,
hablan los expertos
e
en una
u columna especial, exccluyndolos)). En los com
merciales, por su parte,, se los
suele mosttrar como in
ntiles o enffermos. Si biien el cine y la literaturaa muestran elaboracion
nes ms
complejas y ricas, son contados los casos dond
de se lo aborrda sin caer en lugares comunes
c
aso
ociados
a la vejez255.
Se hizo referenccia a una inv
vestigacin llevada a cabo recienteemente donde se rastree, a lo
largo del tiiempo, en qu
q forma eran presentados los ancianos en los libros de tex
xto utilizado
os en la
escuela priimaria. Mien
ntras que haasta hace alg
gunos aos slo
s
se lo mo
ostraba en su
u rol de abu
uelo, en
la actualid
dad se regisstra un cam
mbio positivo
o en su imagen, a la vez
v que la palabra viiejo es
utilizada sin connotaciiones peyoraativas.

Fue comen
ntado el caso de Brasil, cuyas telenovelas su
uelen incluir a los adultos maayores en tanto
o uno ms, sin destacar
cualidades negativas ni possitivas por el s
lo hecho de su
u edad avanzad
da.
25

40

Desd
de las asocia
aciones de la sociedad civil se com
ment que en el Foro De Habitaantes a
Ciudadano
os integra
ado por ON
NG, acadmiicos y funcio
onarios- se est trabajando en la idea de
brindar traatamiento a los adultos mayores en tanto ciudaadanos comu
unes, de tal forma
f
de propiciar
un cambio
o cultural qu
ue contribuy
ya a su incllusin sociall. Se busca, de esta form
ma, proyecttar una
imagen equilibrada resspecto de los ancianos evitando
e
caerr en los extreemos.
Desd
de la mediccina tambin
n se llam la atencin
n respecto de
d esta falsaa dicotoma: hubo
quienes op
pinaron que no hay enfe
fermedades prropias de los viejos,
v
de tal forma que el tratamien
nto que
se le debe dar a este grrupo de la poblacin,
p
au
unque ms vulnerable
v
q otros, deebe encuadraarse en
que
los lineamiientos generrales que se sigan
s
al resp
pecto.
En trminos gen
nerales, no est
e
claro qu
u es la vejeez y cul es la contribuccin que loss viejos
pueden haacer a la so
ociedad (en
n el mundo occidental, al
a menos, no tenemos el sentido de la
l vejez
incorporadoo como socied
dad). Pero, ms all de
d la mirada que la so
ociedad teng
ga respecto de los
adultos maayores, se deestac la imp
portancia dee conocer lo que los anciianos piensaan de ellos mismos.
m
En relacin
n con esto, desde
d
la acad
demia se com
ment la reaalizacin de estudios qu
ue muestran la baja
auto-valoracin de qu
uienes confo
orman este grupo etariio: al consu
ultrseles qu
u consideraan que
podran ap
portar a la so
ociedad, la mayor
m
parte respondi no
n saber.

Las investigacio
ones que abordan estoss temas dan
n cuenta de que los ad
dultos mayo
ores no
encuentran
n su lugar ni
n su razn de
d ser en la sociedad. Siienten que representan
r
la pasividad
d, en la
peor de su
us acepcion
nes. La percepcin y laa construcci
n social tieenden a refforzar esto, lo que
naturalmen
nte producee problemas como depreesiones, angu
ustias y otros tipos de paadecimiento
os.

Institucio
ones
Organizaciones sociale
es que trabajjan con adulltos mayores
s

Las organizacion
nes socialess que trabajjan con la temtica
t
de los adultoss mayores son
s
de
diferente tipo.
t
Durante el desarrrollo de los grupos foccales se iden
ntificaron principalmen
p
nte dos
clases: los centros de jubilados
j
y las
l federacio
ones. Actuallmente, habrra en nuesttro pas mss de un
centenar de
d federaciones, con sig
gnificativo poder
p
de preesin y capacidad de hacer
h
escuch
har sus
reclamos. Su accionar habra perm
mitido identtificar demaandas relacio
onadas con la atencin de los
t
como lo
os nuevos tratamientos mdicos
m
quee deben ser ofrecidos
o
po
or el Estado.
ancianos, tales
Por su parte, see ubic el origen
o
de lo
os centros de
d jubilados en los aos ochenta. Si
S bien
do concebid
dos inicialmeente como lu
ugares de aaislamiento (en los 80,, el viejo com
mienza a
habran sid
aislarse, se forman
f
los ceentros de jubilados como guetos),
g
estaas organizacciones terminaron cump
pliendo
importantees funciones respecto de facilitar el acceso a programaas y serviciios sociales,, como
consecuencia de su crreciente vincculacin con
n el PAMI. Actualmente
A
e, los centro
os de jubilad
dos son
dos difusorees de la offerta de programas p
blicos y mediadores
m
en su acceeso. La
considerad
relevancia de que cum
mplan con estas
e
funcion
nes est dad
da por el heecho de que muchas veeces los
ancianos desconocen
d
acerca de lo
os beneficios que tienen
n disponiblees o los derrechos por los
l que
pueden recclamar.

41

Desd
de la perspeectiva de lass propias orrganizacionees de la socciedad civil,, la alianza con el
Estado o con
c
otras fun
ndaciones es
e vista com
mo una maneera de optim
mizar los reccursos con los
l que
cuentan paara dar atenccin a su pob
blacin objetivo.
Finallmente, se reegistraron diferentes opiniones resp
pecto al nivell de particip
pacin actuall de los
adultos mayores: hub
bo quienes sealaron qu
ue los mayores niveles se dieron en
n la dcada de los
ochenta y que actualm
mente los anccianos no esstn interesaados por la participacin
p
n social ni poltica.
p
Otros, por su parte, co
onsideran qu
ue es ahora cuando estn
n ms integraados y participativos.
Instancias de coordina
acin

Hubo consenso entre los participantees en los grupos

g
focaales respectto de la faalta de
integralidaad en las po
olticas y accciones orienttadas a los adultos
a
may
yores. Esta segmentacin
s
n en el
abordaje de
d la problem
mtica se vin
ncula, entre otras cuestio
ones, al hech
ho de que caada organism
mo con
injerencia en
e la materiia se maneja con su prop
pia definici
n acerca de lo que se co
onsidera veejez. A
su vez, se acord resp
pecto de que los program
mas y serviccios ofrecido
os a este grup
po de la pob
blacin
son mltip
ples, pero diispersos en las
l reas de salud, desaarrollo sociall y previsin
n social: no hay
h un
organismo
o que defina lineamiento
os estratgiccos y coordin
ne al resto. Por
P ltimo, se alert aceerca de
la baja participacin po
or parte del Ministerio de
d Salud de la Nacin reespecto de allgunas funciiones y
el consecu
uente protagonismo quee ha ido cobrrando el Miinisterio de Desarrollo Social
S
(no s
lo por
iniciativa propia,
p
seg
n esta persp
pectiva, sino para llenar un vaco).

Resp
pecto de la frragmentaci
n de las accciones orienttadas a la teercera edad, se argumen
nt que
incluso den
ntro de un mismo
m
progrrama pblicco, los aspecttos vinculad
dos a la atenccin sanitariia y los
que se refieeren al abordaje social de
d la misma poblacin su
uelen ser con
nsiderados por
p separado
o.
Siend
do estas las principales
p
l
lneas
del diiagnstico reealizado, las opiniones de
d los particiipantes
confluyero
on en la neceesidad de geenerar mayo
or presencia por parte del
d Estado nacional,
n
unificar el
concepto de
d vejez con
n que se man
nejan los pro
ogramas y organismos
o
p
pblicos
y generar
g
una mayor
coordinaciin entre los actores invo
olucrados en
n esta temtiica.
Ahorra bien, hubo diferentess opiniones respecto
r
de algunas
a
cuesstiones clavee. En primerr lugar,
acerca de cul de loss organismos nacionaless vinculados a los adu
ultos mayorees (ANSeS, PAMI,
DINAPAM
M) es aquell que debe asumir un
n rol de lid
derazgo, enccargarse dee la definiciin de
lineamienttos estratgicos para lass polticas deel sector y velar
v
por la coordinacin
c
n de las inicciativas
que se imp
plementen para
p
este gru
upo de la po
oblacin. Qu
uienes optarron por AN
NSeS o PAMII como
organismo
os rectores ju
ustificaron su
u eleccin en
n el monto de
d recursos presupuestaarios que maanejan,
as como taambin en su
u trayectoriaa en la materria.
Tamb
bin hubo divergencias
d
s en torno a la conveniencia de elev
var el rango institucionaal de la
DINAPAM
M, de tal forrma que se convierta en
e una Secreetara de Esstado (como
o lo fue duraante el
gobierno de
d la Alianza
a, entre los aos
a
1999 y 2001).
2
Las op
piniones estu
uvieron diviididas respecto a si
este mero cambio insstitucional garantizara
g
a la DINAP
PAM los reecursos suficcientes com
mo para
posicionarrse en situaciin de lideraazgo respectto de los otro
os dos organ
nismos nacio
onales. La mayora
m
de quienes han estad
do vinculado
os a la gesttin pblicaa descartaron que ste fuera el eleemento
determinan
nte. Al resp
pecto, se arg
gument qu
ue la experieencia de lass provincias da cuenta que la
existencia de una deependencia gubernamen
ntal con altto rango deedicada exclusivamentee a las
42

polticas de
d tercera edad no es condicin suficiente
s
paara que se generen po
olticas articu
uladas.
Intervienen
n en esto otros facto
ores, entre los cuales se encuenttran los ind
dividuales (perfil,
experienciaa profesiona
al y vinculacciones del funcionario a cargo del rea).
Resp
pecto de la articulacin
a
de polticass entre diferentes nivelles de gobieerno, se destac la
necesidad de generarr un acuerd
do federal que
q
propiciee la coordin
nacin, as como tamb
bin de
avanzar en
n la descentrralizacin dee los program
mas (en estee caso, se hizzo referenciaa particularm
mente a
aquellos que se gestio
onan desde el
e PAMI). Algunos
A
de los
l participaantes aludierron, incluso,, a una
divisin de
d funciones en lo qu
ue conciernee a la atencin de la tercera edaad: las cuestiones
previsionaales como atribucin
a
del gobierno nacional y la atencin
n de la salu
ud y la ofeerta de
cuidados como
c
parte de
d las respon
nsabilidadess de las prov
vincias. Los gobiernos municipales,
m
por su
parte, tam
mbin deben jugar un ro
ol clave (aun
nque no se avanz
a
en esspecificacion
nes al respecto) en
funcin dee su mayor proximidad
p
a la poblaci
n a la que se dirigen lass polticas.
Se abord la cu
uestin de la
l coordinaccin entre el
e mbito gu
ubernamenttal y la acaademia,
llegndosee al acuerdo
o de que la relacin enttre ambas esferas es escasa y que los pocos in
ntentos
orientadoss a generarla
a fueron reallizados duraante el gobieerno de la Allianza. Desd
de la academ
mia, por
su parte, se
s hizo una
a fuerte auto
ocrtica en cuanto
c
a su
u baja particcipacin en la elaboraccin de
polticas pblicas (el dficit de la academia
a
en materia propositiva es mu
uy fuerte, es muy
m buena haciendo
h
diagnsticos, pero no proopuestas).

merrece destacarrse que llam

m la atencin el descon
nocimiento de algunos de los
Por ltimo,
participanttes de los grrupos focalees respecto de
d la existen
ncia de orgaanismos prop
pios de estee sector
de polticaas, como son la Defensorra de la Terccera Edad o el Consejo Federal
F
de Adultos
A
Mayo
ores.
Normativa

Hubo acuerdo respecto a que la terccera edad est mucho ms presen

nte en las labores
l
parlamentarias que ha
ace unos veiinte aos. A nivel legisllativo, se identifica a lo
os adultos mayores
m
como un grupo
g
con demandas
d
e
especficas.
Sin embarg
go, en el n
nico tema en
n que han ganado
g
visibilidad
d y protagon
nismo es en los
l debates acerca
a
de cu
uestiones preevisionales. Hay mucho
os otros
temas que los afectan particularm
mente (salud,, vivienda, capacitacin)
c
) los cuales no slo no forman
f
parte de laa agenda parrlamentaria sino
s
que tam
mpoco son caanalizados a travs de ningn
n
med
diador
que puedaa promover su
s tratamien
nto.
Una deficiencia identificada
i
en relacin con la norm
mativa es quee en algunoss casos, lo qu
ue falta
es su cump
plimiento effectivo (no as
a la existen
ncia de la no
orma). Finalm
mente, hubo
o acuerdo en
ntre los
participanttes respecto a que la elaboracin de
d una ley in
ntegral paraa la tercera edad
e
no est en la
agenda naccional ni en la de los gob
biernos prov
vinciales26.

Las experiiencias relevad

das como partte de los estud
dios de caso (q
que son presen
ntadas en el Captulo
C
5) inttroducen
algunos matiices respecto dee esta afirmaci
n, hecha por los
l participantees de los grupo
os focales.
26

43

Se reegistraron diferentes
d
po
osiciones resspecto de laa necesidad de generarr un nuevo marco
normativo
o. Hubo quieenes sostuvieeron que no
o es necesario legislar esspecficamen
nte para estee grupo
de la poblaacin, que el
e cuerpo norrmativo vig
gente resulta suficiente y que lo prio
oritario conssiste en
llevarlo a la
l prctica. Por
P el contraario, otros argumentaro
on acerca de la convenieencia de conttar con
una ley in
ntegral (simiilar a la quee existe parra niez y adolescencia
a
a) ya que brrindara un marco
institucion
nal ms firme, a la vez que
q permitira hacer recllamos vincu
ulados a dereechos y prop
piciara
la coordinaacin entre actores. Sum
mados a esto
os argumenttos, quienes trabajan con
n adultos mayores
m
en los cen
ntros de da,, consideraro
on que una ley integraal permitira equiparar las
l condicio
ones de
atencin que reciben lo
os ancianos (La atencin
n es muy difeerenciada seg
n la zona doonde viva la persona,
p
a un mismoo pago hay mu
uchas diferenccias en las preestaciones.)

Polticas
Salud

En trminos com
mparativos con
c otros asp
pectos (como
o lo social), lo vinculado
o a la salud genera
menos preeocupacin en
e la poblaciin debido a la gran can
ntidad de adultos mayorres cubiertoss por el
Instituto Nacional
N
de Servicios Sociales
S
paraa Pensionad
dos y Jubilaados (PAMI). No obstaante, se
destac qu
ue ms de un
n milln y medio
m
de anccianos no cueentan con esste tipo de assistencia. A su vez,
se alert acerca
a
del dficit
d
en alg
gunas de su
us prestacion
nes (por ejeemplo, incum
mplimiento en los
plazos de entrega de anteojos), a pesar del monto
m
de loss recursos que
q administtra y de las ciertas
mejoras en
n la atencin
n.
Otro
o punto sealado por loss especialistaas en la salud
d ha sido el efecto que tiene en la saalud de
los adultos mayores la ausencia de una red
d de apoyo familiar qu
ue les brind
den atencin
n y los
cuidados suficientes.
s
En este sen
ntido fue mencionado
m
e grado dee vulnerabiliidad en el que se
el
encuentran
n muchos de
d los adultos mayores que van a atenderse a los serviccios de salud, o el
abandono de persona
a en el que incurren
i
loss familiares en algunos casos en lo
os que estos deben
quedarse internados.

s parte, resspecto del tipo de polttica que se debe

d
propiciar en materria sanitariaa, hubo
Por su
acuerdo so
obre la neceesidad de im
mpulsar accciones orienttadas a la prevencin,
p
as como taambin
hacer nfasis en la difu
usin de info
ormacin so
obre calidad
d de vida, tanto
t
para lo
os adultos mayores
m
como paraa el resto dee la poblaci
n. A la vezz, se remarc
que cualq
quier iniciativ
va que se im
mpulse
desde el m
mbito de la salud con laa finalidad de
d mejorar la
l calidad dee vida de lo
os adultos mayores
m
no debe esstar disociad
da de aquelllo que ocurrre en el secto
or de las po
olticas socialles o de seg
guridad
social, entrre otras.
Cuidados

El en
nvejecimientto poblacion
nal se asociia en formaa directa con
n las accion
nes impulsadas en
relacin co
on el cuida
ado de los adultos maayores. Esta tendencia demogrficaa no slo plantea
p
desafos en
n trminos de
d que existaan disponiblles suficientees lugares paara la atenciin de la pob
blacin
institucion
nalizada, sin
no tambin respecto de la adecuaada formacin y regullacin de quienes
q
brindan cu
uidados dom
miciliarios.

44

Un tema de crucial releevancia vin

nculado al ofrecimien
nto de cuiidados en forma
institucion
nalizada es el
e de la regu
ulacin y el control de los prestado
ores privado
os. Cada pro
ovincia
tiene auton
noma al respecto, por lo
o cual resulta complejo que
q haya un
na supervisi
n general desde
d
el
gobierno nacional.
n
Asimismo, fu
ue planteado que la ex
xistencia dee institucion
nes que fun
ncionan
irregularm
mente estara
a avalado, en algunos casos, por parte de los
l
propios familiares de los
ancianos, quienes preefieren que ellos se en
ncuentren in
nternados aunque sea en un lugar de
deficitaria calidad an
nte la imposibilidad de alojarlos
a
en sus hogaress y brindarlees los cuidad
dos que
necesitan.

pecto de los cuidadores

c
d
domiciliario
os, se comentt que slo acceden
a
a esste servicio quienes
q
Resp
tienen cierrto nivel soccioeconmicco. Se destaac el creciente protago
onismo del PAMI,
P
que brinda
subsidios a la vez que
q
ofrece capacitacin
n a los cu
uidadores. No
N obstantee, algunos de los
participanttes considerraron que la atencin brrindada desd
de este orgaanismo resullta insuficien
nte (la
atencin doomiciliaria dee PAMI consiste en manddar una enferrmera cada occho horas a dar
d una inyecccin).
Esta mism
ma situacin se
s dara en el
e caso de alg
gunos establlecimientos privados,
p
prrincipalmentte en la
Ciudad dee Buenos Aiires, que haabilitan la in
nternacin domiciliaria
d
slo porquee requieren que se
liberen cam
mas.
La internacin
i
domiciliariia fue reco
onocida com
mo una meedida posittiva que debe
d
ir
acompaada de algun
nas otras cueestiones paraa que efectiv
vamente red
dunde en una mejor calid
dad de
vida de lo
os ancianos: una adecu
uada preparracin por parte de qu
uienes brind
dan el serviicio, la
profesionaalizacin y formalizaci
f
n de sus taareas y la neecesaria reg
gulacin de esta actividad por
parte del estado.
e

Resp
pecto del niv
vel de formaacin actual de los cuidadores dom
miciliarios, see mencion la falta
de preparaacin de qu
uienes se dessempean como tales en
e los municcipios del Gran
G
Buenoss Aires.
Tambin se puso en cu
uestin la prropuesta del Ministerio de Desarrolllo Social refferida a conformar
cooperativ
vas de cuidad
dores ya que estas perso
onas carecerran de recursos para daarle operativ
vidad a
un empren
ndimiento co
omo de esas caractersticcas.
Finallmente, se lllam la aten
ncin sobre la
l carencia de
d servicios (como los centros
c
de da) que
atiendan a ancianos co
on demenciaa, lo que s su
ucede en otros pases.
Seguridad econmica

Hubo acuerdo, entre

e
los paarticipantes de
d los grupo
os focales, respecto
r
de la importan
ncia del
factor ing
gresos para lograr una mejor
m
calidaad de vida de
d los adulto
os mayores, aunque
a
tamb
bin se

45

destac laa necesidad de que se implementten polticass integrales orientadas a su bieneestar y

mecanismo
os que facilitten el acceso
o a los progrramas que lees son dirigid
dos.
La siituacin actu
ual fue evalu
uada como satisfactoria
s
en tanto ms del 90% de
d quienes esstn en
edad de ju
ubilarse se en
ncuentran dentro
d
del sisstema. Esta alta cobertu
ura se habraa logrado, en
n parte,
gracias a laa flexibilizaccin de los requisitos
r
paara acceder a una jubilaccin (morattoria previsiional).
No obstan
nte, esta hab
bilitacin tem
mporal no deriv
d
en caambios en laa normativa,, de forma tal
t que
quienes acctualmente estn
e
en edad de jubilaarse y no cu
umplen con todos los requerimient
r
tos, no
tendrn ningn ingresso asegurado
o hasta tanto
o no se produ
uzca una nu
ueva moratorria.
p
s de los grupos focales estuvieron de
d acuerdo respecto
r
de la convenien
ncia de
Los participante
instrumenttar una asig
gnacin univ
versal para la
l vejez. Se plante
p
el caarcter univ
versal del beeneficio
como una forma segura de evitar su uso clien
ntelar. Dado
o que los adultos mayorres no tienen
n cabal
conocimien
nto de los dispositivoss institucion
nales disponibles para hacer reclaamos ciudaadanos,
resulta eseencial garanttizar la asign
nacin transp
parente de este
e tipo de prestaciones
p
.

Resp
pecto de esta
a propuestaa, tambin se
s seal la convenienccia de que no
n se trate de
d una
prestacin contributiv
va y que no
o est vincullada a la traayectoria laboral de qu
uien la perciibe. La
responsabiilidad por la
a asignacin
n de este ben
neficio deberra ser del go
obierno naciional. Se con
nsider
que una in
niciativa com
mo sta resulltara sumam
mente deseaable debido a que los lttimos aos de
d vida
resultan seer, en trmin
nos comparativos, los ms caros quee una person
na debe afron
ntar.
Promocin
n social: acce
eso a progra
amas e inicia
ativas contra el abuso y maltrato
m

Resp
pecto de loss programaas sociales, se mencion
n que exisste una abu
undante ofeerta de
iniciativas dirigidas a los adultos mayores y que sta cuenta con recursos su
uficientes paara ser
financiadaa. Sumado a esto, se deestac la esccasa inform
macin que acerca
a
de lo
os mismos tiene la
propia pob
blacin objettivo. Tambin, se marc
la desigualldad en el accceso originaada por cuestiones
geogrficas (limitacion
nes en zonass rurales y deel interior deel pas).
En particular,
p
accerca de los programas sociales quee son ofrecid
dos por el PAMI,
P
se recconoci
que alguno
os brindan buena
b
atenccin, pero see circunscrib
ben a un gru
upo que no llega al 4% de los
adultos maayores: aqueellos que form
man parte de
d un centro de jubiladoss.

El maltrato
m
dell adulto mayor
m
fue reconocido como
c
tema de preocu
upacin cottidiana,
principalm
mente por pa
arte de quieenes se deseempean en
n el sector salud.
s
El m
maltrato haacia los
adultos mayores
m
fue conceptualizado en trminos am
mplios: se hiicieron referencias no slo a
situacioness de violenccia fsica y psicolgica
p
a nivel fam
miliar, sino taambin al maltrato
m
finaanciero

46

(tanto por parte de fam

miliares com
mo del Estad
do) y al malttrato social (por
(
deficien
ncias generaadas en
cuanto a laa accesibilida
ad requeridaa para este grupo
g
de la poblacin).
p

Si bien se expllic que ex

xiste una leey contra violencia
v
fam
miliar, los representan
ntes de
organizaciones socialees presentess en los gru
upos focaless mencionarron que se est
e
intentaando la
aprobacin
n de un marcco legal mss fuerte (com
mo una conveencin internacional).
Espeecficamente respecto dee las iniciatiivas orientad
das a prevenir o actuarr frente al ab
buso y
maltrato, se
s destac la
a necesidad de
d brindar in
nformacin y capacitaci
n a los efecctores, de tall forma
que puedaan detectar rpidamentte la ocurreencia de esttas situacion
nes. Asimismo, se plan
nte la
convenienccia de educa
ar a los juecces, para quee den un ad
decuado tratamiento a estas
e
cuestion
nes. Se
consider que esta fun
ncin caera dentro de laas asignadas a la DINAP
PAM y se hiccieron comentarios
crticos resspecto de loss insuficientees avances que
q ha habid
do hasta el momento
m
en esa
e lnea.
Accesibilid
dad

El tem
ma de la acccesibilidad reeviste particcular importtancia en el caso
c
de los adultos
a
mayo
ores ya
que se enccuentra vincculado con las
l posibilid
dades concreetadas de su
u inclusin en
e la sociedad (A
medida quee crece la acccesibilidad, crrece el dimetro de la socciabilidad). Las
L viviendaas de los an
ncianos
suelen ser edificios an
ntiguos, en mal estado,, que se torrnan peligro
osos. Lo missmo sucede con la
infraestrucctura urbana
a, que no siimplifica y en alguno
os casos obstaculiza el desplazam
miento
autnomo de los ancia
anos por lass ciudades. Sobre
S
esto ltimo

se desstac el incu
umplimiento
o de las
disposicion
nes referidas a la accesiibilidad en los
l transporrtes pblicoss (colectivos de piso bajjo) y el
sucesivo vencimiento
v
de los plazzos otorgado
os para que las empresas realicen las modificaaciones
requeridass.
Las restricciones
r
s en temas de
d accesibiliidad se poteencian, en ell caso de loss ancianos, ya
y que
muchas veces a las limitacioness propias de
d su edad se le sum
man las derrivadas de alguna
dad.
discapacid
Para hacer frentee a estas cueestiones, los especialistass en accesibiilidad para la
l tercera ed
dad que
participaro
on de los gru
upos focaless comentaron
n que ya exiisten diferen
ntes instrum
mentos que faacilitan
la vida cottidiana de lo
os ancianos (por ejemp
plo, que los ayudan a co
omer, a pon
nerse las meedias, a
evitar que se caiga el bastn). Sin
n embargo, su
s comerciallizacin resu
ulta poco reedituable deb
bido al
bajo margen de ganan
ncias, razn
n por la cual se plante
que el Estaado deberaa tener un rol ms
activo en laa masificaci
n de estos artculos.
a

En cuanto
c
a lass viviendas,, se admiti
la conven
niencia de que
q
se consstruyan casaas que
cumplan con
c ciertos reequerimientos mnimos de accesibillidad (se hizzo referenciaa a una expeeriencia
previa de FONAVI
F
en
n esta direccin) y se prropuso que estas
e
sean gestionadas a travs del PAMI.
Finalmentee, se consid
der como deseable
d
avaanzar en paactos de mo
ovilidad en
n las ciudad
des, los

47

cuales consisten en disear espacios pblicos teniendo en cuenta criterios de accesibilidad que
favorezcan a los grupos ms afectados (ancianos, nios, personas con discapacidad).

48

5. Las polticas orientadas a adultos mayores en el caso de tres

municipios
A lo largo de este captulo se presentan los tres casos municipales relevados: Corrientes,
Mendoza y Rosario. Luego de eso, se analizan, de manera comparativa, sus similitudes y
diferencias. Para mayor detalle respecto de la metodologa utilizada, consultar el Captulo 1.

Municipio de Corrientes
Diagnstico social

La poblacin del municipio de Corrientes asciende a 356.314 personas27, de las cuales un

10,4% tienen 60 aos o ms28. Esta proporcin ubica a la ciudad de Corrientes en valores similares a
las de los dems aglomerados urbanos de la regin, aunque bastante por debajo del promedio
general29 (ver Cuadro 2).
Por su parte, los valores de los indicadores vinculados a pobreza e indigencia registran
valores acordes a los de su regin (Noreste Argentino-NEA), pero muy superiores al promedio,
llegando a duplicar (o casi duplicar) los valores promedio del total de aglomerados urbanos
relevados30. As, por ejemplo, el 23,5% quienes viven en Corrientes son pobres y el 6% son
indigentes, en tanto que para el total de aglomerados urbanos, estos valores son del 12% y 3,1%
respectivamente.
Tanto el nivel de actividad (52,3%) como el de empleo (48,8%) se encuentran por debajo del
promedio general (58,9% y 54,6% respectivamente). Lo mismo sucede con la tasa de desocupacin
(6,8%), que aunque supera la media regional (5,1%), se ubica por debajo del nivel alcanzado en los
31 aglomerados urbanos relevados por la EPH (7,4%).
Por ltimo, en cuanto a la cobertura de salud, el porcentaje de mayores de 65 aos sin
cobertura de salud por parte de obras sociales o prepagas (21,6%) contrasta claramente con la
proporcin de la poblacin en general de la ciudad de Corrientes (57,1%), y muy particularmente
de los menores de 14 aos (63%), que se encuentra en esa situacin. Aunque la proporcin de
adultos mayores sin cobertura se ubica por encima del promedio nacional (18,7%), resulta bastante
inferior a la que se registra en la provincia (35,3%).
Estos indicadores sociales plantean, al municipio de Corrientes, serios desafos en trminos
de inclusin social. A la vez, en el contexto de una provincia socioeconmicamente pobre, el alto
porcentaje (en trminos comparativos con otros grupos de la poblacin) de adultos mayores que
cuentan con cobertura de salud abre una ventana de oportunidades para la coordinacin de
acciones con el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI).

27 De acuerdo con los datos preliminares del Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, realizado en octubre de 2010
(INDEC, 2011).
28 Datos provenientes de la Encuesta Permanente de Hogares, realizada regularmente por el Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos (INDEC). Los datos aqu presentados corresponden al 3er trimestre de 2010.
29 Total de 31 aglomerados urbanos relevados por la EPH.
30 No obstante, cabe mencionar que tanto la tasa de pobreza como la indigencia muestran un sostenido descenso,
siguiendo la tendencia general del pas. As, por ejemplo, en el 2do semestre de 2008, la proporcin de personas pobres en
Corrientes era de 27,4% mientras que la indigencia afectaba a 7,3% de las personas (INDEC, 2010a).

49

Cuadro 2. Corrientes - Principales indicadores demogrficos, sociales y econmicos

Principales indicadores

Corrientes

Regin NEA

Total
aglomerados
urbanos

Poblacin
Poblacin de 60 a 69 aos
Poblacin de 70 aos ms
Total de poblacin mayor de 60 aos
Promedio de mayores de 64 aos por hogar

5,8%
4,6%
10,4%
0,3

5,4%
4,4%
9,8%
0,2

7,7%
7,2%
14,9%
0,3

Pobreza e indigencia
Pobreza hogares
Pobreza personas
Indigencia hogares
Indigencia personas

16,6%
23,5%
4,4%
6,0%

15,7%
21,8%
4,9%
6,4%

8,1%
12,0%
2,7%
3,1%

Actividad, empleo y desocupacin

Tasa de actividad
Tasa de empleo
Tasa de desocupacin

52,3%
48,8%
6,8%

49,6%
47,1%
5,1%

58,9%
54,6%
7,4%

Corrientes
Cobertura de salud
Poblacin total sin cobertura de salud
Poblacin menor de 14 aos sin cobertura
Poblacin mayor de 65 aos sin cobertura

57,1%
63,0%
21,6%

Total provincia
62,1%
67,3%
35,3%

Total pas
48,1%
55,7%
18,7%

Fuente: elaboracin propia en base a informacin del INDEC. Los datos de poblacin, actividad, empleo y desocupacin
corresponden al relevamiento de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), tercer trimestre de 2010; los de pobreza e
indigencia corresponden al relevamiento de la EPH, 1er semestre de 2010 y los de cobertura de salud corresponden al
Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001.

Instituciones del municipio

En la provincia de Corrientes, la temtica de los derechos de la ancianidad fue incorporada a

la Constitucin, reformada en el ao 200731. As, en su captulo VI - artculo 43 responsabiliza al
Estado por el goce de los derechos de este grupo etario y por la elaboracin de polticas tendientes
a su proteccin e integracin, particularmente en el caso de los ms vulnerables32.

31 Tambin aparecen, en el texto constitucional, secciones dedicadas a los derechos de la familia, de nios, nias y
adolescentes, de las personas con discapacidad, del consumidor y del usuario y del medioambiente, a la vez que se
consagra la igualdad de gnero.
32 Ninguna persona debe ser discriminada por causa de su edad. El Estado garantiza a las adultos mayores la igualdad
real de oportunidades, trato y pleno goce de los derechos reconocidos en esta Constitucin, en la Constitucin Nacional,
en los Tratados y en las leyes. El Estado, mediante polticas sociales, vela por su proteccin e integracin socioeconmica
y cultural, tendiente a cubrir sus necesidades especficas y a elevar su calidad de vida, y provee especialmente a la

50

El rea que en el municipio de Corrientes est abocada a las acciones dirigidas a adultos
mayores es la Direccin General de Polticas de Adultos Mayores, que depende de la Secretara de
Salud y Medio Ambiente33. Su creacin es reciente (con el cambio de gestin producido en 2009 se
rearm el organigrama de la municipalidad), ya que con anterioridad haba una persona dedicada
a estos temas dentro de la estructura del municipio pero el rea no estaba formalmente constituida.
La Direccin General cuenta, a su vez, con dos direcciones: la Direccin Jurdico Social y la
Direccin de Gestin y Administracin. Su responsable actual est en el cargo desde diciembre de
200934 y asumi al iniciarse la gestin del actual intendente Carlos Espnola35.
El Consejo Municipal de Adultos Mayores estara formalmente creado aunque no en
funcionamiento. Se prev modificar la ordenanza que le da origen y activarlo durante el ao 2011.
Este Consejo tendra funciones vinculadas con la canalizacin de demandas y asesoramiento y
contara con representacin de organizaciones sociales vinculadas a la temtica de la tercera edad y
de los barrios.
Polticas a nivel municipal

Como primera medida de la actual gestin al frente de la Direccin General de Polticas de

Adultos Mayores, se encar un relevamiento de los centros de jubilados existentes en el municipio,
el cual se extendi entre los meses de diciembre de 2009 y mayo de 2010.
Sobre la base de esa informacin, se dise y puso en marcha el principal proyecto encarado
por la Direccin, que se denomina Adultos Mayores en Accin (AMA). El AMA, iniciado en
mayo de 2010, tiene por propsito instalar un enfoque preventivo en materia de salud a travs de
dos vas: la propuesta de actividad fsica regular para los adultos mayores y la capacitacin en
temas de salud. Su enfoque toma como referencia el programa HADOB del Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI)36.
Para la implementacin del programa, se han conformado los Centros AMA, que funcionan
en delegaciones municipales, centros de jubilados o capillas. Estos centros reciben la visita, dos
veces por semana, de dos profesores o instructores en actividad fsica y, una vez al mes, charlas de
capacitacin y operativos de prevencin de salud (controles de enfermera, signos vitales,
hipertensin, glucemia, atencin a personas con pie de diabtico). De manera complementaria, en
los centros se ofrecen otras actividades, que varan segn el caso: teatro, folclore, actividades
vinculadas a la lectura37, taller de manualidades, cursos de manicura y peluquera, taller de huertas
familiares. Tambin se invita a los concurrentes a participar de paseos a lugares tradicionales de la

proteccin de los ancianos que se hallen en riesgo, abandonados y desamparados, dictando polticas de inclusin de
forma directa o a travs de terceros.
33 Se habra planteado su relocalizacin en el rea de Desarrollo Humano, pero como el titular de la cartera de Salud
tiene especializacin en temas de tercera edad, propuso dejar el rea bajo su mando.
34 Posee estudios orientados a la Geriatra. Trabaj anteriormente en el proyecto Clubes de Abuelos de la Secretara de
Desarrollo Humano de la provincia.
35 Del partido Correntinos por el Cambio (agrupacin provincial con apoyo del Frente para la Victoria).
36 El Programa HADOB est orientado a prevenir la hipertensin arterial, la diabetes y la obesidad. Para ello, busca
promover hbitos saludables en lo relativo a alimentacin y actividades teraputicas no medicamentosas. Se habran
iniciado gestiones para lograr el financiamiento de algunas acciones municipales a travs de este programa del PAMI,
aunque no se haban concretado, al momento del relevamiento de esta informacin.
37 Por ejemplo, proyecto Uniendo generaciones por medio del cual los adultos mayores concurren a jardines
maternales municipales de su barrio para leer cuentos. Se organiza en articulacin con el PAMI y el Plan Nacional de
Lectura (que otorga los libros).

51

provincia y festejos (en algunos casos, la convocatoria se extiende tambin a los Clubes de Abuelos
programa provincial conformados en el municipio).
Al momento, funcionan 12 centros AMA, con presencia en todas las zonas del municipio38.
Participan aproximadamente 20 a 25 adultos mayores en cada centro (en algunos casos puntuales,
como los centros Laguna Seca y Dr. Montaa, la concurrencia llega a 35 personas). De esa forma, la
cantidad total de personas involucradas en estas actividades ascendera a aproximadamente a unas
300, de los cuales cerca de la mitad hace actividad fsica en forma regular. La mayor parte de los
asistentes son jubilados del PAMI.
Para la implementacin de los centros AMA, la Direccin General de Polticas de Adultos
Mayores coordina con otras reas del propio municipio (Deportes y Recreacin y Kinesiologa),
cuyos profesionales son los que organizan las actividades deportivas en los centros y participan de
las charlas y controles de salud. Tambin intervienen Mdicos de Cabecera del PAMI, Mdicos
Comunitarios39 y, en algunos casos, pasantes de carreras vinculadas (como Asistente en Geriatra).
En articulacin con la filial local del PAMI, la Direccin organiza las colonias de vacaciones.
Es la tercera vez que la filial Corrientes organiza esta actividad y la segunda ocasin en que se
realiza en articulacin con el municipio. Consiste en media jornada de actividades fsicas y
recreativas a cargo de profesores, durante la cual se brinda desayuno y almuerzo a los asistentes.
La colonia dura, en total, dos meses, pero los adultos mayores van participando en grupos con
actividades durante 15 das. En 2011, intervienen un total de 800 personas (divididos en 8 grupos
de 100 personas). El municipio tiene un cupo de 300 que puede asignar por s mismo. Si bien la
convocatoria es abierta al pblico en general, se da prioridad a quienes asisten a los centros AMA40.
Los 500 cupos restantes corresponden a aquellos jubilados del PAMI que quieran inscribirse para la
actividad. La colonia se organiza en una quinta alquilada por el PAMI y el municipio aporta el
transporte diario. Para finalizar se hace un almuerzo para todos los concurrentes.
Por ltimo, desde la Direccin Jurdico Social de la Direccin General de Polticas de Adultos
Mayores se brinda regularmente asesoramiento en temas previsionales, se reciben denuncias y se
hace seguimiento de casos de maltrato. Tambin, se organizan eventos festivos dirigidos a la
tercera edad, como el Da de la Madre (del cual participaron 250 adultos mayores asistentes a los
centros AMA).
Actualmente, no hay centros geritricos que dependan del municipio, pero existe un proyecto
para la creacin de un hogar municipal.
Otras reas municipales involucradas en la atencin de los adultos mayores son la
Subsecretara de Salud, a travs de la provisin de medicamentos y paales ante casos
excepcionales, y un rea que depende directamente del intendente desde la cual se brinda
alimentos y casillas a personas en situacin de indigencia, entre quienes pueden estar los adultos

38 Para el desarrollo de las acciones de esta Direccin, se ha dividido al municipio en 12 zonas, cada una de las cuales est
integrada aproximadamente por 8 barrios. Cabe mencionar que el municipio tiene actualmente una estructura
descentralizada a travs de Delegaciones Municipales para la realizacin de trmites y canalizacin de demandas.
39 Programa del Ministerio de Salud de la Nacin por medio del cual ms de 70 profesionales (mdicos, odontlogos,
kinesilogos) han sido incorporados para la atencin en los 36 centros de atencin de salud de la ciudad de Corrientes.
Informacin extrada de la pgina web del Municipio de Corrientes.
40 En 2010, este cupo haba sido de 100 personas, por lo cual este incremento en el cupo disponible por el municipio se
evala como un avance por parte de la Direccin.

52

mayores. Ante necesidad de medicamentos, tambin se brinda asesoramiento (ya que muchas
veces los adultos mayores desconocen los beneficios que tienen por ser jubilado del PAMI o tener
PROFE41) y se hacen las derivaciones correspondientes.
No se han encontrado instancias de coordinacin entre el municipio y el gobierno provincial
para la implementacin de polticas orientadas a adultos mayores. Acerca de las acciones encaradas
desde la DINAPAM, se habra logrado financiamiento para un proyecto en el marco del programa
La experiencia cuenta, pero ste no lleg a implementarse. Las experiencias de coordinacin con
organismos nacionales se han dado a travs del PAMI (colonia de vacaciones), del cual tambin se
distinguieron por su relevancia el programa Probienestar y los subsidios a cuidadores
domiciliarios. En relacin con estos ltimos, se destac como dificultad el hecho de que hayan sido
capacitadas muchas personas pero slo algunas pocas han logrado insertarse laboralmente, as
como tambin el hecho de que no habra un control riguroso acerca de quines son contratados
para cumplir esta funcin.
Instituciones de la provincia

La reparticin gubernamental que en la provincia de Corrientes est actualmente abocada a

las acciones dirigidas a adultos mayores es el rea de Gerontologa, que depende de la Direccin
de Minoridad y Familia de la Secretara de Desarrollo Humano42. Inicialmente, esta rea tena
rango de Departamento, pero fue disuelto como tal a mediados de los noventa. Durante la presente
gestin de gobierno, se ha intentado concentrar en ella las acciones vinculadas a tercera edad, ya
que algunas (como los Clubes de Abuelos) dependan hasta entonces de la Direccin de
Programacin y Accin Social43.
Una de las dificultades por las que atraviesa actualmente esta reparticin de gobierno es la de
falta de recursos humanos para cumplir con sus tareas. Con el propsito de fortalecer los equipos
de trabajo, tcnicos de la Direccin de Minoridad y Familia (Secretara de Desarrollo Humano) y
del Ministerio de Salud Pblica brindaron una capacitacin a lderes comunitarios de Corrientes
Capital44, entre quienes se preseleccionaran posteriormente a algunos para trabajar en cuestiones
especficas de adultos mayores.
Un hito de mucha relevancia en cuanto a la poltica provincial orientada a la tercera edad es
la sancin, a fines de 2010, de la Ley Nro. 6015 sobre Derechos de los Adultos Mayores45. Esta ley
surgi como producto de las deliberaciones de una Junta Promotora de la que participan la
Federacin de Jubilados y Pensionados de Corrientes (FECUCOR) (es la nica organizacin de
jubilados provinciales), asociaciones de jubilados nacionales (hay de diferentes ramas de actividad)
y las ONG Organizacin de Personas Mayores de la Regin (OPEMAR) y Abuelos Unidos, adems
del rea de Gerontologa.

41 Programa Federal de Salud: brinda asistencia mdica a los beneficiarios de las pensiones no contributivas de la
Comisin Nacional de Pensiones (Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin).
42 Cabe mencionar que esta Secretara depende, a su vez, del Ministerio Secretara General de la Gobernacin.
43 Segn consta en noticias publicadas oficialmente en la pgina web de la Secretara de Desarrollo Humano, hasta fines
de 2009, estos clubes formaban parte del programa denominado Promocin y Asistencia de la Tercera Edad.
44 Pertenecen a un programa que depende de la Secretara de Desarrollo Humano. Reciben un estipendio en forma de
beca por la realizacin de sus tareas.
45 An no ha sido promulgada. Cabe destacar que el texto original fue observado por parte del Poder Ejecutivo (Decreto
Nro. 3064/10).

53

Entre otras disposiciones, en esta ley se establece la conformacin de un Sistema de

Proteccin Integral de los Derechos de los Adultos Mayores, integrado por todos los organismos de
gestin estatal o privada que intervienen en la elaboracin e implementacin de polticas
destinadas a los adultos mayores en el mbito provincial y municipal. De esta forma, se apunta a la
articulacin de las acciones encaradas en esta materia a partir de la conformacin de tres niveles: a)
provincial: organismo ejecutor de las polticas en el mbito del Poder Ejecutivo; b) consultivo
provincial: rgano de concertacin y articulacin para el diseo y planificacin de polticas; y c)
municipal: rgano de planificacin y ejecucin, cuya forma y jerarqua determina cada municipio
(arts. 19 y 20, Ley Nro. 6015).
En sintona con lo anterior, la Ley dispone la creacin de la Direccin Provincial de Polticas
para Adultos Mayores en el mbito de la Secretara de Desarrollo Humano y delinea sus funciones
(arts. 22 y 23, Ley Nro. 6015).
Actualmente se encuentra en funciones la Junta Promotora a la que se hizo referencia
anteriormente, cuyos miembros han participado de reuniones del Consejo Federal de Adultos
Mayores46. Cabe destacar, tambin, que como preparacin a la reunin convocada por la Direccin
Nacional de Polticas para Adultos Mayores (DINAPAM) con vistas a la redaccin de un Plan
Nacional para las Personas Mayores 2011-2015, desde el rea de Gerontologa se convoc a
organizaciones sociales vinculadas a la temtica, con las cuales elaboraron propuestas47.
La Ley Nro. 6015 prev la conformacin de un Consejo Participativo Provincial del Adulto
Mayor, que sera presidido por el Director Provincial de Polticas para Adultos Mayores e
integrado por representantes de diferentes reparticiones del gobierno provincial, de organismos del
gobierno nacional, de las obras sociales, de organizaciones sociales vinculadas a los adultos
mayores48, de los cultos y de instituciones acadmicas49. Sus funciones seran deliberativas,
consultivas, de formulacin de propuestas y de polticas de concertacin, canalizando las
iniciativas de los adultos mayores (arts. 24 a 27, Ley Nro. 6015).

46 El representante de FE.CU.COR forma parte de su Comit Ejecutivo, segn consta en las noticias publicadas
oficialmente por la Secretara de Desarrollo Humano: www.corrientes.gov.ar
47 Asistieron representantes del Centro de Jubilados de la Provincia de Corrientes, Geritrico Nuevo Horizonte, Instituto
Correntino de Ayuda al Lisiado (ICAL), Hospital Geritrico Juana Francisca Cabral y Cooperadora del Hogar de
Ancianos Juana Chapo. Por parte de las reas de gobierno, participaron tcnicos del Ministerio de Salud Pblica, de la
Direccin de Programacin Social, de la Direccin de Minoridad y Familia y del Consejo de la Mujer (estas ltimas tres,
dependientes de la Secretara de Desarrollo Humano de la provincia).
48 La Ley 6015 tambin dispone la creacin de un Registro Provincial de Organizaciones de la Sociedad Civil con
personera jurdica que desarrollen programas o servicios de asistencia, promocin, tratamiento, proteccin y defensa de
los adultos mayores (art. 30, Ley 6015).
49 Secretara de Desarrollo Humano, Direccin Provincial de Poltica para Adultos Mayores, Instituto de Previsin Social
de la Provincia, Ministerio de Salud Pblica de la Provincia, Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (PAMI), Administracin Nacional de Seguridad Social (ANSeS), Ministerio de Desarrollo Social de la
Nacin, Instituto de la Obra Social de la Provincia (IOSCOR), Federacin de Centros de Jubilados Nacionales (aquella que
mayor nmero de Centros asociados acredite), Centros de Jubilados de la Provincia con Personera Jurdica, Consejos
Municipales de Adultos Mayores (hasta el momento, slo conformado en Goya), Asociacin de Gerontologa y Geriatra
del NEA, Organizaciones No Gubernamentales no federadas que desarrollen actividades con adultos mayores, Iglesias
que desarrollen actividades con y/o para adultos mayores, Cmara de Diputados y Cmara de Senadores de la Provincia
(art. 26, Ley 6015).

54

Polticas a nivel provincial

La principal iniciativa encarada desde el rea de Gerontologa es la de los Clubes de Abuelo.

Recordemos que, como se ha dicho previamente, estos dependan antes de otra rea dentro de la
Secretara de Desarrollo Humano (la Direccin de Programacin y Accin Social, encargada de
iniciativas de corte ms bien asistencial).
Los Clubes de Abuelos funcionan en casas de familia u otras instituciones y son autogestionados por los propios destinatarios. En ellos se realizan diferentes tipos de actividades
recreativas, se ofrecen talleres50, se organizan paseos y festejos. Entre diciembre de 2009 (comienzo
de la actual gestin de gobierno provincial) y mediados de 2010 se habran abierto 6 Clubes en
Corrientes Capital, denominados: "San Benito" (Barrio San Benito), "Las inmigrantes" (Barrio San
Martn), "Che Gente Pora" (Laguna Brava), "Camino de Luz" (Barrio 17 de agosto), "Tesoro de vida"
(Barrio Cremonte) y "Abuelos Pora" (Barrio Pirayu).
El rea de Gerontologa realiza, tambin acciones de difusin vinculadas a la promocin de
derechos. A partir de 2007 se ha tomado al Da internacional de la toma de conciencia del abuso y
maltrato en la vejez (que se conmemora el 15 de junio) como eje de las mismas.
Asimismo, del rea de Gerontologa dependen los hogares de ancianos de gestin pblica o
de gestin asociada (con municipios u organizaciones sociales). Actualmente son 21 en toda la
provincia, la mayora de carcter pblico. En el municipio de Corrientes se da una de las
experiencias de gestin asociada de diferentes niveles de gobierno, ya que funciona un hogar de
ancianos en un edificio del municipio, pero tanto el personal como los alimentos son financiados
por la Secretara de Desarrollo Humano de la provincia.
La Direccin de Programacin y Accin Social contina estando involucrada en temas de
tercera edad ya que desde all se gestionan las pensiones provinciales no contributivas a la vejez,
invalidez y graciables (Ley Nro. 4037/85)51. Durante la actual gestin de gobierno se habra
avanzado en la depuracin del padrn de estas pensiones provinciales, reduciendo la cantidad de
beneficiarios de 2.297 a 338 personas (302 cobran a travs del Banco de Corrientes y otras 36 a
travs de los municipios que no cuentan con entidades bancarias)52. La Ley 4037 dispone que el
cupo de las pensiones sea fijado anualmente por el Poder Legislativo (a propuesta del Ejecutivo o
por s mismo) (art. 5) y que su monto sea fijado por el Poder Ejecutivo y actualizado
trimestralmente conforme a la variacin de ndice de precios al consumidor (art. 10). No obstante,
segn fue relevado, el monto actual de las pensiones est muy desactualizado. Los beneficiarios de
las pensiones reciben atencin de la salud a travs de la obra social provincial. Por ltimo, cabe
mencionar que las pensiones no contributivas nacionales (de la Comisin Nacional de Pensiones
del Ministerio de Desarrollo Social) se gestionan a travs del Centro de Referencia Territorial (CDR)
del propio ministerio nacional.
Otro organismo con incumbencias en materia de adultos mayores es el Ministerio de Salud
Pblica, dentro del cual funciona un Departamento de Adultos Mayores. Depende de esta rea,

50 Para lo cual el rea de Gerontologa articulara con otras reparticiones, como Trabajo y Educacin.
51 Para ser beneficiario de una pensin provincial, se requiere: ser argentino o extranjero con diez aos de residencia,
acreditar una residencia en la provincia no inferior a los cinco aos previos a la solicitud del beneficio, no poseer rentas o
recursos ni familiares obligados a la prestacin de alimentos. En el caso de las pensiones por vejez, se suman a estos
requisitos la edad mnima de 60 aos, en el caso de los hombres, y 55 aos, para las mujeres (arts. 3 y 13, Ley 4037).
52 Segn consta en el informe de gestin diciembre 2009 a junio 2010 de la Secretara de Desarrollo Humano (SHD, 2010).

55

tambin, el Hospital Geritrico de Agudos Juana Francisca Cabral, nico en la regin53. El rea de
Salud es la encargada de autorizar a los hogares privados para su funcionamiento, lo cual genera
algunas tensiones entre las funciones asignadas a las dos reas vinculadas a la gestin de hogares
(Salud y Desarrollo Humano).
Segn los testimonios relevados, durante el ao 2010, el rea de Gerontologa no ha
participado de la implementacin de ningn programa del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nacin ni articula con las acciones ejecutadas a travs del CDR, aunque s participa en los
encuentros organizados a nivel nacional por la DINAPAM54.
Cuadro 3. Corrientes - Principales caractersticas de las polticas e instituciones orientadas a los
adultos mayores
MUNICIPIO
PROVINCIA
rea de gobierno a cargo de las polticas y acciones hacia adultos mayores
Direccin General de Polticas de Adultos Mayores, rea de Gerontologa, Direccin de Minoridad y
Secretara de Salud y Medio Ambiente
Familia, Secretara de Desarrollo Humano, Ministerio
Secretara General de la Gobernacin
Consejo de Adultos Mayores
Formalmente creado pero no funciona. Se prev su Conformacin prevista en la Ley 6015. Actualmente
pronta reactivacin.
funciona un Grupo Promotor
Normativa
Derechos del adulto mayor incorporados en la
Constitucin Provincial
Ley 6015 de Derechos de los Adultos Mayores (2010)
Programas y acciones del rea dirigidas a adultos mayores
Adultos Mayores en Accin (AMA)
Hogares (pblico-estatales y de gestin asociada)
Colonias de vacaciones (con PAMI)
Clubes de Abuelos
Asesoramiento previsional y por maltrato
Acciones de difusin para la promocin de derechos
Programas y acciones de otras reas que tienen a los adultos mayores como destinatarios
Provisin de medicamentos, paales, alimentos y
Pensiones provinciales no contributivas a la vejez
casillas
Ministerio de Salud: hospital geritrico, autorizacin de
hogares privados
Implementacin de polticas nacionales
DINAPAM: La experiencia cuenta (no se lleg a
DINAPAM: participacin en sus encuentros pero
implementar)
actualmente ausencia de programas
PAMI: articulacin para colonias de vacaciones
ANSeS/CNP: asesoramiento previsional y
derivacin desde el municipio
Fuente: elaboracin propia

53 Recibe derivaciones de pacientes de toda la provincia, de otras provincias del NEA e incluso de Paraguay. El Hospital
cuenta con un total de 40 camas, adems de las atenciones en consultorio externo, con todas las especialidades, el servicio
de clnica mdica, el de psicogeriatra, cardiologa, oftalmologa y el hospital de da. Tambin, ofrece actividades de
capacitacin para adultos mayores, como cursos en computacin.
54 En contraste con esto, segn consta en noticias publicadas oficialmente en la pgina web de la Secretara de Desarrollo
Humano, durante el ao 2009 se organizaron desde esta rea talleres de capacitacin para responsables de residencias y
centros de da para adultos mayores, a cargo de tcnicos del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.

56

Municipio de Mendoza
Diagnstico social

La poblacin del Departamento de Mendoza Capital asciende a 114.822 personas55. Segn

datos para el Gran Mendoza (del cual forma parte el Departamento Capital), el grupo de personas
con 60 aos o ms representa el 14,8% de la poblacin. Esta proporcin ubica al Gran Mendoza en
valores similares a los del promedio general (14,9%) y superiores al promedio regional (13,6%) (ver
Cuadro 4).
Por su parte, todos los indicadores vinculados a pobreza e indigencia ubican al Gran
Mendoza en una situacin ventajosa tanto respecto del total de aglomerados urbanos relevados por
la EPH como del promedio de su regin (Cuyo). As, por ejemplo, mientras que la proporcin de
personas pobres en el Gran Mendoza es de 7,6%, resulta del 10,2% para el promedio de la regin y
del 12,0% para el total de aglomerados urbanos relevados. El porcentaje de personas indigentes,
por su parte, es de 1,8% (Gran Mendoza), 2,1% (regin de Cuyo) y 3,1% (total de 31 aglomerados).
Las tasas de actividad y de empleo (55,1% y 53,0%) se ubican por encima del promedio
regional (53,6% y 51,2% respectivamente), pero resultan inferiores al promedio general (58,9% y
54,6% respectivamente). La tasa de desocupacin (3,7%), en cambio, es muy inferior (precisamente,
la mitad) de la correspondiente a los 31 aglomerados relevados por la EPH (7,4%) y tambin menor,
aunque en menor medida, que la regional (4,5%).
Por ltimo, el porcentaje de poblacin mayor de 65 aos de Mendoza Capital que no cuenta
con cobertura de salud de obra social o prepaga alcanza al 13,3%, siendo esta proporcin bastante
inferior a la que se registra a nivel nacional (18,7%) y muy especialmente respecto de la provincia
de Mendoza en general (22,4%). El porcentaje de poblacin mayor de 65 aos no cubierta en
Mendoza Capital contrasta, tambin, con la proporcin de poblacin general (36%) y de nios y
adolescentes (45,1%) que se encuentran en esa situacin.
Cuadro 4. Mendoza - Principales indicadores demogrficos, sociales y econmicos
Gran Mendoza

Regin Cuyo

Principales indicadores

Total
aglomerados
urbanos

Poblacin
Poblacin de 60 a 69 aos
Poblacin de 70 aos ms
Total de poblacin mayor de 60 aos
Promedio de mayores de 64 aos por hogar

8,1%
6,7%
14,8%
0,4

7,3%
6,3%
13,6%
0,3

7,7%
7,2%
14,9%
0,3

Pobreza e indigencia
Pobreza hogares
Pobreza personas
Indigencia hogares
Indigencia personas

5,3%
7,6%
1,5%
1,8%

7,2%
10,2%
1,8%
2,1%

8,1%
12,0%
2,7%
3,1%

55 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (2011).

57

Actividad, empleo y desocupacin

Tasa de actividad
Tasa de empleo
Tasa de desocupacin

55,1%
53,0%
3,7%
Departamento
Mendoza

Cobertura de salud
Poblacin total sin cobertura de salud
Poblacin menor de 14 aos sin cobertura de
salud
Poblacin mayor de 65 aos sin cobertura de
salud

53,6%
51,2%
4,5%
Total provincia

58,9%
54,6%
7,4%
Total pas

36,0%
45,1%

50,6%
56,7%

48,1%
55,7%

13,3%

22,4%

18,7%

Fuente: elaboracin propia en base a informacin del INDEC. Los datos de poblacin, actividad, empleo y desocupacin
corresponden al relevamiento de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), tercer trimestre de 2010; los de pobreza e
indigencia corresponden al relevamiento de la EPH, 1er semestre de 2010 y los de cobertura de salud corresponden al
Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001.

El municipio de Mendoza se divide en 4 seccionales urbanas (4ta Oeste, Barrio San Martn,
Barrio Flores Olivares y Barrio La Favorita). A su vez, cada una de estas seccionales estn
conformadas por diferentes barrios. Los ms vulnerables son los que se encuentran en la zona oeste
de la ciudad. A estos se suman los puesteros que viven en zona de montaa. La percepcin de
algunos de los entrevistados (funcionarios o tcnicos del municipio) es que durante los ltimos
aos la poblacin de adultos mayores ha crecido notablemente pero que no habra suficientes
lugares de contencin.
Instituciones del municipio

La reparticin gubernamental que dentro del municipio de Mendoza se encarga de la gestin

de polticas y acciones dirigidas a adultos mayores es el rea del Adulto Mayor, que depende de la
Direccin de Salud y Accin Social, Secretara de Gobierno. Segn fue relevado a travs de las
entrevistas a informantes clave, este rea funciona desde comienzos de la dcada pasada pero no
est formalmente incorporada al organigrama del gobierno local.
La actual responsable del rea se encuentra en ese cargo desde mediados del ao 2008,
habindose desempeado previamente en otras reas dentro de la Direccin de Salud y Accin
Social del municipio. El resto del equipo est conformado por un administrativo, un tcnico (que
brinda capacitacin sobre reciclado, entre otras actividades) y los coordinadores de los clubes de
da (ms adelante se trata en detalle este tema). El rea no cuenta con trabajadores sociales propios
pero, segn fue relatado, articula con el rea de Promocin a la Comunidad, que tambin depende
de la Direccin de Salud y Accin Social y se aboca a la asistencia directa.
Actualmente, no funciona en el municipio de Mendoza un Consejo de Adultos Mayores o
institucin similar. Hubo una experiencia previa y habra planes de relanzar el Consejo durante el
ao 2011.
Polticas a nivel municipal

La principal iniciativa del rea de Adultos Mayores son los denominados Clubes de Da.
Se trata de un programa iniciado en el ao 2003 que tiene por propsito generar un espacio de

58

pertenencia y contencin. Actualmente, funcionan 7 clubes en diferentes lugares de la ciudad56. El

espacio fsico en que se encuentran puede ser de diferente tipo: salones comunitarios municipales,
uniones vecinales, mutuales, Centros de Integracin Comunitaria (CIC).
Los Clubes de Da estn a cargo de un coordinador (empleado municipal), quien se encarga
de la organizacin general del Club, de mantener contacto permanente con los asistentes y detectar
sus necesidades. Entre sus actividades se encuentra el llenado de una ficha de inscripcin por cada
uno de los participantes (actualmente se estn haciendo esfuerzos por sistematizar esta
informacin). Por la tarde, en cada Club se ofrecen actividades recreativas y de capacitacin
gratuitas, las cuales estn a cargo de talleristas (algunos de ellos ad honorem y otros pagos por el
municipio). Un grupo de vecinas colabora con la preparacin de la merienda que se ofrece a los
asistentes57. Los clubes permanecen abiertos fuera del horario de los talleres para que los adultos
mayores puedan concurrir libremente.
El tipo, cantidad y frecuencia de actividades ofrecidas vara en cada caso. Se dictan talleres de
tejido, mimbrera, gimnasia, costura, tai chi chuan, teatro, recreacin (juegos de mesa, pelculas),
folclore, taller literario58. Desde el ao 2009 comenzaron a realizarse actividades vinculadas con el
cuidado del medio ambiente (charlas, confeccin de bolsas ecolgicas). A partir de 2010 se
incorporaron talleres de alimentacin saludable, en coordinacin con el rea de Salud. Tambin se
prev incluir caminatas con la colaboracin de profesores de educacin fsica de otras reas del
municipio.
Son convocados a participar de las actividades de los Clubes de Da todas las personas de 50
aos o ms59. Participan actualmente de las actividades unas 250 personas y pocos de ellos son
indigentes o estn en una situacin de vulnerabilidad extrema. El programa se financia
completamente con fondos municipales.
Dentro de la estructura del gobierno municipal funciona el rea de Promocin a la
Comunidad, que tambin depende de la Direccin de Salud y Accin Social. El rea cuenta con un
plantel propio de trabajadores sociales y brinda asesoramiento, atencin y/o derivacin ante
situaciones de asistencia directa o emergencias climticas o individuales60. En su accionar cotidiano
coordina con las dems reas del municipio, entre las cuales est el rea del Adulto Mayor. Si bien
no hay otras prestaciones o servicios que desde el gobierno local se destinen a este grupo de la
poblacin, el hecho de ser adulto mayor sera un criterio de priorizacin en la entrega de, por
ejemplo, la ayuda alimentaria.
Por su parte, existe una oficina externa del municipio (Direccin de Coordinacin de
Proyectos y Planes Sociales), que se encarga de asistir en la tramitacin de las pensiones no
contributivas a la vejez o discapacidad que ofrece la Comisin Nacional de Pensiones.

56 Los Clubes actualmente en funcionamiento son: La Esperanza (Barrio La Favorita), Dulce refugio de los abuelos
(Barrio La Favorita), Barrio Los Quince (Barrio La Favorita), Jorge Paschcuan (Barrio San Martn), Alegres
corazones (6ta seccin), Casita de amor (4ta seccin Oeste) y un club del cual no se cuenta con informacin.
57 La merienda que se sirve no est orientada a cubrir necesidades alimentarias sino que es pensada como un espacio de
encuentro.
58 En 2010, participaron por primera vez de los Juegos Nacionales Evita, lo cual habra resultado muy motivador.
59 Es explcita la decisin de manejarse con una franja etaria diferente al resto de los programas orientados a la tercera
edad y se considera que el grupo de entre 50 y 60 aos es el ms desprotegido.
60 Desde esta rea se administra, tambin, el Sistema de Alta a Programas Sociales (APROS).

59

El rea del Adulto Mayor del municipio coordina su accionar con el de la Direccin de
Adultos Mayores de la provincia en lo que concierne a derivaciones puntuales para la internacin
ya que los hogares dependen del gobierno provincial, aunque fue mencionado que existen algunas
restricciones al respecto. Como ya se ha sealado, existe disparidad de criterios entre las reas del
gobierno provincial y municipal dirigidas a los adultos mayores en cuanto a la delimitacin etaria
de este grupo de poblacin.
En cuanto a las acciones implementadas desde el gobierno nacional, en el municipio no se
estaran implementando programas de la Direccin Nacional de Polticas para Adultos Mayores
(DINAPAM).
Instituciones de la provincia

Hasta fines de 2007 (anterior gestin de gobierno), el rea abocada a la atencin de los adultos
mayores era una Unidad Coordinadora de Programas, dependiente de la Direccin de Niez,
Adolescencia, Ancianidad, Discapacidad y Familia. Segn consta en el informe Direccin de
Adultos Mayores (2009), se implementaban desde all programas prioritariamente asistenciales y
su plantel estaba conformado por funcionarios con experiencia administrativa pero sin
conocimiento sobre la problemtica de la vejez. Su personal de servicio no contaba con la
capacitacin suficiente61 y las delegaciones departamentales de la Direccin eran difciles de
controlar por carencia de personal profesional y de movilidad.
La gestin que se inici en diciembre de 2007 introdujo reformas institucionales con el
propsito de dar una respuesta acorde a la creciente importancia del envejecimiento poblacional en
la provincia. Mediante Ley 7945/2008 se cre la Direccin de Adultos Mayores, dependiente de la
Subsecretara de Familia del Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y Comunidad, entre otras
modificaciones62.
La Direccin de Adultos Mayores se divide, a su vez, en el Departamento de Restitucin de
Derechos (integrado por los Servicios de Asistencia Socio-Sanitaria y Proteccin Habitacional) y el
Departamento de Promocin y Proteccin de Derechos (conformado por los Servicios de
Defensora, Calidad de Vida y Apoyo y Fortalecimiento Institucional). Las iniciativas de esta
Direccin llegan a territorio a travs de las delegaciones propias en los 18 municipios de la
provincia.
Cabe mencionar que entre las acciones que se encararon con el propsito de instalar la
temtica de la vejez y el envejecimiento en la agenda pblica, la gestin que estuvo al frente de la
Direccin de Adultos Mayores entre 2007 y comienzos de 2010 elabor un Anteproyecto de Ley de
Promocin y Proteccin de los Derechos del al Adulto Mayor de la provincia de Mendoza, que fue
presentado ante el Consejo Provincial de Adultos Mayores para su revisin63. Tambin se habra

61 En dicho informe se menciona que casi un 30% del personal que prestaba servicios a ancianos en hogares y minihogares pertenecientes a esta reparticin de gobierno lo haca como contraprestacin de planes sociales.
62 Actualmente, tambin dependen de esta Subsecretara la Direccin de Juventud, el Instituto de la Mujer, la Direccin
de Atencin Integral a Personas con Discapacidad y la Direccin de Niez, Adolescencia y Familia (con carcter
descentralizado).
63 El anteproyecto de ley incluye como temas la delimitacin del concepto de adulto mayor, la enumeracin de
acciones de promocin, proteccin y asistencia que el estado provincial debe garantizar a los adultos mayores, la
delimitacin de funciones entre la Direccin de Adultos Mayores y el Ministerio de Salud y la constitucin de una
Comisin Interministerial con participacin de las dos reas antes mencionadas (DAM; 2008).

60

avanzado en la confeccin de una nueva ley de habilitacin, acreditacin y control para

establecimientos pblicos y privados para adultos mayores64.
Actualmente funciona un Consejo Provincial de Adultos Mayores, cuya creacin est reglada
por Ley. La primera experiencia del Consejo se remonta a fines de la dcada de los noventa.
Durante los gobiernos radicales que se sucedieron en la provincia entre los aos 1999 y 2007, el
Consejo habra sido desactivado y se lo conform nuevamente en 2008. De l participan
representantes de los Consejos Departamentales (no estn an organizados en todos los casos) y su
presidente es designado por el gobernador. Merece destacarse que entre las acciones impulsadas
desde la Direccin de Adultos Mayores se encuentra un proyecto orientado al fortalecimiento
institucional de los Consejos Departamentales.
Polticas a nivel provincial

Segn consta en la Gua de programas de desarrollo humano, familia y comunidad: aos

2010 2011, actualmente desde la Direccin de Adultos Mayores se encaran cuatro lneas de
trabajo, con sus correspondientes acciones65. Estos macro-programas son los siguientes (para ms
informacin acerca de los mismos, ver el Anexo 5):
Promocin y Envejecimiento Saludable: organizacin de diferentes tipos de talleres
(capacitacin en nuevas tecnologas, envejecimiento activo, alimentacin saludable, estimulacin
cognitiva), oferta de actividades artsticas, acciones de voluntariado y fortalecimiento institucional
de los Consejos Departamentales de adulos mayores y entidades del sector.
Prevencin y Asistencia: entrega de diferentes tipos de subsidios (a familias de apoyo
biolgicas o solidarias, para cuidadores domiciliarios, para alquiler, para adquisicin de elementos
ortopdicos y para transporte para tratamiento ambulatorio), entrega de leche y complementos
nutricionales, talleres de cuidadores domiciliarios.
Previsional y Asesoramiento: gestin de pensiones no contributivas provinciales para vejez o
discapacidad66.
Proteccin Habitacional: alojamiento y manutencin a travs de 6 macro-hogares y 22 microhogares67; provisin de vestimenta, elementos ortopdicos y medicamentos.

64 A comienzos de 2010, se prevea que su versin final surgira de las conclusiones de un foro multidisciplinario e
intersectorial con participacin de adultos mayores, universidades, sociedades cientficas, cultos, establecimientos
geritricos, PAMI, OSEP (obra social provincial), Ministerio de Salud, Poder Judicial y Poder Legislativo (DAM; 2009). No
se cuenta con informacin acerca de los avances efectivos en esta materia.
65 Cabe sealar que la informacin contenida en esta Gua presenta diferencias con la presentada oficialmente en la
pgina web del Ministerio. Se presume que los datos consignados en este sitio corresponden con la oferta programtica
propuesta por la anterior gestin al frente de la Direccin de Adultos Mayores (la cual, segn el testimonio de quien fuera
Director Provincial del rea, no lleg a implementarse completamente por falta de recursos y trabas burocrticas). Se ha
privilegiado la Gua como fuente de informacin para este punto debido a que la informacin parece ser ms reciente
(presentada de manera explcita como la correspondiente a los aos 2010-2011).
Las cuatro grandes lneas presentadas como programas actuales de la Direccin contienen, en la mayora de los casos, las
iniciativas que haban sido previstas anteriormente. Sin embargo, cabe destacar que algunas experiencias innovadoras
promovidas por la gestin anterior no parecen formar parte de la poltica provincial actualmente vigente (tal es el caso de
la Biblioteca Gerontolgica Virtual o el Servicio de Defensora lnea 0800) o bien cayeron en el olvido (creacin de las
Unidades de Vejez Activa y Saludable UVAS, Disposicin Nro.51/09 de la DAM).
66 Cabe sealar que, segn la informacin contenida en la Gua 2010-2011, forman parte de este programa (a pesar de que
no parecen tener una vinculacin temtica directa) las acciones que se derivan de convenios suscriptos con el PAMI y con
la DINAPAM (se mencionan La experiencia cuenta, Voluntariado social y Prevencin de la violencia, abuso y
maltrato.

61

Otras acciones dirigidas (aunque no en forma exclusiva) a los adultos mayores en situacin
de vulnerabilidad social se implementan desde la Subsecretara de Desarrollo Humano y
Comunidad y son presentadas bajo la denominacin de Programa Provincial de Emergencia
Social. Estas acciones son financiadas completamente con recursos provinciales y brindan
respuesta ante situaciones que demandan una atencin directa (ayuda monetaria, mdulos
alimentarios, colchones y frazadas, materiales de construccin, vestimenta.
Segn consta en DAM (2009), el Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y Comunidad de
la provincia de Mendoza habra firmado convenios con la Secretara de Niez, Adolescencia y
Familia de la Nacin (de la cual depende la DINAPAM) para la implementacin de los siguientes
programas nacionales: capacitacin de cuidadores domiciliarios; capacitacin y formacin de
centros de voluntariado de adultos mayores; La experiencia cuenta; Prevencin de la
discriminacin, la violencia y el maltrato al adulto mayor, capacitacin en atencin integral al
adulto mayor en centros de atencin primaria de la salud; y financiamiento para equipamiento
para establecimientos propios (hogares y sede de la DAM). De acuerdo con el testimonio del ex
Director Provincial de Adultos Mayores, a comienzos del 2010, slo algunas de estas acciones
haban podido implementarse. Si bien no se cuenta con informacin acerca del grado de ejecucin
actual, merece destacarse que se encuentran mencionadas en la Gua de programas 2010-201168.
En el documento citado tambin se informa sobre un convenio firmado con el PAMI por el
cual este organismo transfiere a la provincia una cpita de $1.426,50 por cada afiliado que se
encuentre institucionalizado en hogares, residencias protegidas o instituciones privadas con
convenio con la Direccin de Adultos Mayores. Los fondos aportados por el PAMI deben ser
destinados a re-funcionalizacin edilicia, de equipamiento y de los recursos humanos donde estn
los afiliados69.
Cuadro 5. Mendoza- Principales caractersticas de las polticas e instituciones orientadas a los adultos
mayores
MUNICIPIO
PROVINCIA
rea de gobierno a cargo de las polticas y acciones hacia adultos mayores
rea del Adulto Mayor, Direccin de Salud y Accin
Direccin de Adultos Mayores, Subsecretara de
Social, Secretara de Gobierno
Familia, Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y
Comunidad
Consejo de Adultos Mayores
Hay antecedentes, pero no est actualmente en
Creado en los aos noventa, desactivado y
funcionamiento. Se prev su relanzamiento.
relanzado en 2008

67 Merece destacarse que, segn consta en el informe DAM (2009), al menos hasta fines de 2007, las plazas de los hogares
estaban destinadas a enfermos crnicos, sin familias y sin obra social que eran derivados por los hospitales pblicos, en
lugar de tener prioridad los ancianos desprotegidos y sin redes sociales de apoyo que eran identificados por el rea de
Adultos Mayores, dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y Comunidad.
68 En DAM (2009) tambin se informa sobre un convenio firmado con el Ministerio de Infraestructura de la Nacin a
travs del Instituto Provincial de la Vivienda, el cual no se habra podido implementar por razones administrativas. El
convenio estaba orientado a otorgar subsidios para reparaciones hogareas.
69 Esta situacin irregular (la de afiliados al PAMI que residen en hogares destinados a personas sin cobertura) se origin
a raz de la reforma previsional que permiti jubilarse a muchos adultos mayores que no haban realizado contribuciones
al sistema de seguridad social, con la consecuente incorporacin al PAMI. Entre quienes se jubilaron con esta modalidad
haba un grupo de personas residentes desde hace varios aos en los hogares, a quienes no se consider adecuado
externar por la carencia de redes familiares de apoyo ni ingresarlos a los hogares del PAMI, por las consecuencias del
desarraigo (seran aproximadamente unas 150 personas).

62

Normativa
Anteproyecto de Ley de Promocin y Proteccin al
Adulto Mayor elaborado por DAM y presentado al
Consejo Provincial de Adultos Mayores
Clubes de Da

Programas y acciones del rea dirigidas a adultos mayores

Promocin y Envejecimiento Saludable
Prevencin y Asistencia
Previsional y Asesoramiento
Proteccin Habitacional

Programas y acciones de otras reas que tienen a los adultos mayores como destinatarios
Entrega de alimentos y otros elementos de
Programa Provincial de Emergencia Social
asistencia directa
Asesoramiento en la gestin de pensiones no
contributivas nacionales
Implementacin de polticas nacionales
DINAPAM: no se implementan
Convenios con DINAPAM/MDS y PAMI (sin
informacin sobre su grado actual de
PAMI: no hay vinculacin
implementacin)
ANSeS/CNP: asesoramiento previsional y enlace
desde el municipio
Fuente: elaboracin propia

63

Municipio de Rosario
Diagnstico social

La poblacin de la Ciudad de Rosario llega a las 1.198.528 personas70. Segn informacin

acerca del Gran Rosario (del cual forma parte la ciudad de Rosario71), el grupo de personas con 60
aos o ms representa el 16,5% de la poblacin. Esta proporcin ubica al Gran Rosario en valores
similares a los de la regin Pampeana (16,1%) y por encima del promedio general (14,9%) (ver
Cuadro 6).
Por su parte, todos los indicadores vinculados a pobreza e indigencia indican que el Gran
Rosario se encuentra en una situacin desventajosa respecto no slo del total de aglomerados
urbanos relevados por la EPH sino tambin del promedio de su regin. A modo de ejemplo,
mientras que la proporcin de personas pobres en el Gran Rosario es de 14,7%, resulta del 11,2%
para la regin Pampeana y del 12,0% para el total de aglomerados urbanos relevados. El porcentaje
de personas indigentes, en tanto, es de 6,2% (Gran Rosario), 4,3% (regin Pampeana) y 3,1% (total
de 31 aglomerados).
Las tasas de actividad y de empleo (57,3% y 52,8%) se ubican en valores semejantes a los de la
regin Pampeana (57,0% y 53,0%) y levemente inferiores a los del promedio general (58,9% y
54,6%). En cambio, su tasa de desocupacin (7,9%) resulta ligeramente superior tanto a la regional
(7,2%) como a la registrada en el total de los 31 aglomerados (7,4%).
Finalmente, el porcentaje de poblacin mayor de 65 aos del Departamento Rosario que no
cuenta con cobertura de salud de obra social o prepaga alcanza al 12%, siendo esta proporcin
levemente inferior a la que se registra en la regin (12,5%) pero mucho menor a la del promedio
nacional (18,7%). La proporcin de poblacin no cubierta dentro de este grupo etario en el
Departamento de Rosario contrasta, tambin, con la proporcin de poblacin general (40,8%) y de
nios y adolescentes (52%) que se encuentran en esa situacin.

70 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (2011).

71 Junto con las ciudades de Villa Gobernador Glvez, San Lorenzo, Prez, Capitn Bermdez, Granadero Baigorria, Fray
Luis Beltrn, Funes y Puerto General San Martn.

64

Cuadro 6. Rosario - Principales indicadores demogrficos, sociales y econmicos

Gran Rosario
Principales indicadores

Regin
Pampeana

Total
aglomerados
urbanos

Poblacin
Poblacin de 60 a 69 aos
Poblacin de 70 aos ms
Total de poblacin mayor de 60 aos
Promedio de mayores de 64 aos por hogar

7,5%
9,0%
16,5%
0,4

7,7%
8,4%
16,1%
0,4

7,7%
7,2%
14,9%
0,3

Pobreza e indigencia
Pobreza hogares
Pobreza personas
Indigencia hogares
Indigencia personas

9,4%
14,7%
3,9%
6,2%

7,6%
11,2%
3,1%
4,3%

8,1%
12,0%
2,7%
3,1%

Actividad, empleo y desocupacin

Tasa de actividad
Tasa de empleo
Tasa de desocupacin

57,3%
52,8%
7,9%

57,0%
53,0%
7,2%

58,9%
54,6%
7,4%

Departamento
Rosario
Cobertura de salud
Poblacin total sin cobertura de salud
Poblacin menor de 14 aos sin cobertura de
salud
Poblacin mayor de 65 aos sin cobertura de
salud

Total provincia

Total pas

40,8%
52,0%

42,0%
52,3%

48,1%
55,7%

12,0%

12,5%

18,7%

Fuente: elaboracin propia en base a informacin del INDEC. Los datos de poblacin, actividad, empleo y desocupacin
corresponden al relevamiento de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), tercer trimestre de 2010; los de pobreza e
indigencia corresponden al relevamiento de la EPH, 1er semestre de 2010 y los de cobertura de salud corresponden al
Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001.

Instituciones del municipio

Para su organizacin administrativa, la Ciudad est dividida en seis distritos (Centro, Norte,
Noroeste, Oeste, Sudoeste y Sur), en cada uno de los cuales funciona un Centro Municipal de
Distrito72. Esta descentralizacin (iniciada durante la primera gestin en Rosario de Hermes Binner)
ha permitido la desconcentracin funcional y operativa de servicios y una mejor coordinacin de
las actividades desarrolladas por cada rea. Cada Distrito, a su vez, puede englobar nuevas
subdivisiones.

72 Los CMD estn a cargo de un Coordinador de Distrito y en cada uno de ellos hay un Coordinador de Polticas Sociales
(designado por las autoridades de la Secretara de Promocin Social).

65

El Municipio de Rosario implementa, desde el ao 1990, proyectos y actividades dirigidos a

los adultos mayores. La Direccin de Gerontologa, rea que actualmente es la responsable
principal de estas acciones, fue creada en diciembre de 2007 y depende de la Secretara de
Promocin Social. Sus funciones consisten en:
Desarrollar un plan de polticas que permitan una mayor visibilizacin de las problemticas
vinculadas a la tercera edad.
Implementar estrategias de accin que garanticen una poltica integral.
Fomentar la participacin e integracin de los mayores, promoviendo su autocuidado,
autoestima y autogestin, como as tambin, rescatar los roles culturales y grupos de autogestin
solidarios.
Realizar tareas de coordinacin entre los distintos organismos municipales que trabajan con
este grupo etario.
Brindar asesoramiento en la planificacin y evaluacin de programas, proyectos y actividades
destinadas a esta poblacin tanto de reparticiones municipales, como otros organismos interesados
en la problemtica.
Generar espacios de articulacin entre las distintas instituciones que trabajan con esta poblacin
desde cada instancia del Estado (municipio, provincia y nacin), as como con organizaciones no
gubernamentales.
En el municipio de Rosario funciona el Consejo Municipal de la Tercera Edad, creado en
mayo de 2007 (Ordenanza Nro. 8159) en el mbito de la Secretara de Promocin Social. El
propsito del Consejo consiste en canalizar orgnicamente la participacin de los adultos mayores
en la generacin y evaluacin de polticas especficas para el sector, adems de posicionarse como
la principal fuente de asesoramiento del municipio en la materia.
El Consejo est integrado por nueve miembros: tres en representacin de las organizaciones
de personas mayores de la ciudad, dos en representacin de entidades acadmicas que aborden la
problemtica de la ancianidad de manera especfica, dos en representacin del Departamento
Ejecutivo y otros dos en representacin del Concejo Municipal (Poder Legislativo)73. Los
representantes de organizaciones sociales y entidades acadmicas son elegidos en votacin directa
por sus pares74, mientras que los representantes del Poder Ejecutivo son designados por el
Intendente Municipal y los del Legislativo son elegidos por los miembros del Concejo Municipal.
Todos ellos duran 2 aos en sus funciones.
A pesar de haber sido formalmente creado en mayo de 2007, el Consejo lleg a conformarse
recin a mediados de 2010. En el ao 2009 comenz el proceso orientado a su constitucin, que, en
el caso de las organizaciones sociales, incluy el relevamiento en terreno de aquellos centros de

73 Los actuales miembros del Consejo son: a) por las organizaciones de mayores: Ana Manzinelli, del Centro de Jubilados
Alas de Vivir; Mara Elena Vzquez, de la Agrupacin Andaluza de Rosario y Juan Carlos Garino, del Centro de
Jubilados Nacionales Ferroviarios Renovadores; b) por las entidades acadmicas: Marta Orlando, de la carrera de
Geriatra y Gerontologa dependiente de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Rosario (UNR) y Mara
del Carmen Fernndez del Centro de Estudios Disciplinarios (CEI), donde se dicta la carrera de Especializacin en
Educacin de Adultos Mayores; c) por el Poder Ejecutivo: el Subsecretario de Gobierno (ex miembro del Concejo
Deliberante y autor de la iniciativa, Miguel Pedrana, y la Directora de Gerontologa, Mara Scarpone; y d) por el Concejo
Municipal: Concejales Norma Lpez y Jorge Boasso.
74 Para ser elegidas, las organizaciones sociales deben ser sin fines de lucro y contar con personera jurdica. Las
entidades acadmicas, por su parte, deben acreditar especificidad y trayectoria en la materia.

66

jubilados que podran integrarlo75, la convocatoria a reuniones organizadas en diferentes zonas del
municipio y el registro de las organizaciones postulantes76. A los fines de la eleccin de los
representantes, se agruparon las zonas segn la cantidad de organizaciones registradas en cada
una, de tal forma que quedaron tres (que fueron las zonas norte, centro y noroeste-oeste-sursudoeste). Con las entidades acadmicas, en cambio, se organizaron reuniones informales, se las
registr y sobre la base de ese padrn se procedi a la eleccin77.
Desde mediados del ao 2010, el Consejo se rene una vez por mes, en da prefijado. Hasta el
momento, se ha avanzado en la confeccin del estatuto y el armado de comisiones. Como acciones
futuras en el corto plazo se prev la presentacin formal del Consejo ante las autoridades de otros
organismos vinculados a la temtica (PAMI, Direccin Provincial de Adultos Mayores).
Polticas a nivel municipal

Del gobierno de Rosario dependen tres organismos municipales que trabajan con adultos
mayores: el Hogar de Mayores, la Escuela de Gerontologa Prof. Dr. Marcos Berezovsky y los
Centros de Da para la Tercera Edad. El funcionamiento de estos organismos es coordinado por la
Direccin de Gerontologa.
Hogares de Mayores: es una residencia para varones mayores de 60 aos, funcionalmente
autovlidos que necesitan de asistencia y contencin institucional para resolver situaciones de la
vida diaria. Se trata de un hogar de puertas abiertas, lo cual implica que los residentes tienen
libertad para organizar sus entradas y salidas, no existiendo horarios fijos para la recepcin de
visitas de familiares y amigos. Adems del alojamiento, los concurrentes al Hogar reciben
alimentacin, vestimenta, tratamientos mdicos y odontolgicos y asistencia psicolgica.
Participan, tambin, de actividades recreativas individuales y grupales (taller literario, yoga,
actividad fsica, cine, teatro, recorridos urbanos).
Centros de Da: consiste en un servicio a travs del cual se ofrecen diferentes actividades
recreativas en forma grupal, a cargo de personal especializado. La jornada de actividades dura 6
horas. Entre los talleres que se brindan se encuentran los siguientes: auto-cuidado, yoga, gimnasia,
reflexin, memoria, artes creativas, literatura, canto, cocina y espacio ldico (algunos de ellos son
abiertos a la comunidad). Tambin se realizan paseos y caminatas, visitas culturales, charlas
informativas, encuentros inter-generacionales, proyeccin de cine y eventos y festejos con pares. A
los asistentes se les ofrece almuerzo y merienda.
Las actividades de los Centros de Da estn orientadas a las personas mayores de 65 aos,
autovlidos, en situacin de soledad y/o aislamiento y con necesidad de estimular su autonoma.
Actualmente funcionan cinco Centros de Da: dos de ellos (Asturiano y Castilla) como resultado de
un convenio de cooperacin con el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Espaa y otros
cinco que fueron puestos en marcha en el marco del Presupuesto Participativo78.

75 Llevado a cabo por miembros de la Direccin de Gerontologa y profesores de educacin fsica que desarrollaban
actividades con adultos mayores.
76 Segn fue relatado por los referentes consultados, este proceso result muy dificultoso y demand la organizacin de
varias rondas de presentacin y convocatoria.
77 Como resultado del proceso, la Direccin cuenta con un registro de 120 organizaciones sociales que trabajan con
adultos mayores y 10 centros acadmicos especializados en la temtica.
78 El Presupuesto Participativo (PP) es un mecanismo de participacin ciudadana que se implementa en Rosario desde el
ao 2002. Prev que un porcentaje del gobierno municipal sea destinado a obras o proyectos elegidos por los vecinos de

67

Escuela Municipal de Gerontologa: fue creada en 1990. Se trata de una institucin de

capacitacin no formal de recursos humanos para la atencin y asistencia de adultos mayores, y de
educacin de los propios adultos mayores, de forma de favorecer su inclusin social79. Desde este
mbito se desarrollan diferentes actividades:
Curso anual de Asistentes Gerontolgicos: capacitacin terico-prctica de 9 meses de
duracin, destinada a brindar conocimientos acerca del proceso de envejecimiento desde la mirada
gerontolgica, abarcando los aspectos psicolgicos, sociales y biolgicos. Su dictado est a cargo de
un grupo interdisciplinario (psiclogos, mdicos, licenciados en enfermera y profesores de
educacin fsica). Cuenta con certificacin del Ministerio de Educacin de la Provincia de Santa Fe
rea de Educacin no Formal. Pueden inscribirse en este curso los mayores de 18 con estudios
primarios completos.
Talleres: se dictan anualmente y estn destinados a los adultos mayores. Actualmente se
ofrecen talleres de entrenamiento para la memoria, arte decorativo, manualidades, pintura artstica,
yoga, salsa, tai-chi-chuan, literario, tejido, telar, teatro e idiomas. En aos anteriores, como parte de
la propuesta de Presupuesto Participativo, los vecinos de diferentes distritos de la ciudad han
elegido la implementacin de talleres dirigidos a adultos mayores. En 2008, se desarroll el taller
de entrenamiento para la memoria en organizaciones sociales de los distritos Noroeste, Sudoeste y
Centro.
Cursos de computacin: para mayores de 60 aos, busca desarrollar nuevas capacidades para
informarse, conocer el mundo y conectarse con familiares y personas de diferentes lugares.
Ciclo de charlas: organizadas semanalmente entre los meses de abril a octubre. En cada
encuentro participan personalidades y profesionales invitados que disertan sobre un tema
particular disparador en una instancia de trabajo grupal.
Biblioteca: con material sobre temas gerontolgicos. Se encuentra a disposicin de especialistas,
personas que trabajan con adultos mayores, alumnos del curso de Asistentes Gerontolgicos y
pblico en general.
A lo largo de los ltimos aos, se han encarado desde esta Escuela otras iniciativas que
resultan de inters, entre las cuales se destacan un primer relevamiento de centros de jubilados
(ao 2000), el programa mini-turismo para grandes (programa de turismo urbano para integrantes
de Centros de Jubilados, entre los aos 2004 y 2006) y el proyecto Historias singulares y
compartidas de adultos mayores80.

cada distrito. En este marco, se han concretado ms de 700 proyectos votados por los vecinos (construccin de centros de
salud, de centros deportivos, pavimento, iluminacin, desages, actividades culturales, capacitacin en oficios, entre
otros). La temtica de la tercera edad apareci por primera vez en un proyecto de Presupuesto Participativo en 2005, con
la demanda de capacitacin en asistencia gerontolgica para mams voluntarias en un centro de salud (zona Oeste). Con
posterioridad, surgi la demanda de instalar los Centros de Da que actualmente funcionan en las zonas Oeste (2007),
Sudoeste (2008) y Sur (2009).
79 Se considera al Dr. Berezovsky, mdico geriatra y gerontlogo fundador de la Escuela, como un precursor por haber
logrado instalar la problemtica de los adultos mayores en la agenda poltica de la ciudad.
80 Esta iniciativa consisti en la reconstruccin de la memoria barrial a travs de los relatos y las biografas personales de
los adultos mayores y deriv en la publicacin de un libro. A partir de ese producto, y con el propsito de generar un

68

Adems de coordinar el funcionamiento de estos tres organismos municipales, la Direccin

de Gerontologa desarrolla otras acciones, que se detallan a continuacin:
Actividades fsicas y de recreacin: en 57 espacios (14 polideportivos municipales, clubes
barriales, centros de iniciacin deportiva, centros de jubilados, vecinales, iglesias, hospital
geritrico) de los diferentes distritos de la ciudad se desarrollan regularmente actividades fsicas y
recreativas dirigidas a adultos mayores. Para su implementacin, la Direccin de Gerontologa
articula con la Direccin General de Recreacin y Deportes y con la Subsecretara de Desarrollo
Deportivo del Gobierno de la Provincia de Santa Fe.
En el municipio de Rosario, el mes de octubre est dedicado a los adultos mayores81 y se
organiza una agenda cultural, educativa y recreativa especialmente dirigida a ellos que se
denomina Octubre Mayor. En ese marco, se ofrecen clases abiertas de gimnasia y yoga en
distintas zonas de la ciudad y se organizan los Juegos Mayores, que consiste en una jornada de
recreacin y encuentro. Su organizacin est a cargo de la Direccin de Gerontologa, en
articulacin con la Direccin General de Recreacin y el rea de Eventos Masivos (para la
construccin de los juegos). La iniciativa se viene desarrollando desde 200882.
Durante el verano, se organizan colonias de vacaciones (la de este ao es la 3era edicin). Se
trata de tres colonias organizadas en diferentes clubes de la ciudad (Parque del Mercado, Club
Sparta y Club Pearol), entre mediados de diciembre y mediados de febrero. Por ltimo, en el ao
2010 se organiz, junto con el rea de Recreacin y Deportes, La Movida Mayor, que consisti en
una salida a espacios pblicos durante un da puntual.
Actividades culturales: adems de los talleres artsticos ofrecidos por la Escuela de
Gerontologa, el Hogar de Mayores y los Centros de Da, se organiza anualmente (desde 2006) el
Festival de Cine para la Tercera Edad Una mirada mayor. Entre otros propsitos, esta iniciativa
busca generar un espacio de debate sobre problemticas sociales a partir de los elementos que
brindan las pelculas que se proyectan en el ciclo. La organizacin est a cargo de la Direccin de
Gerontologa y el Centro Audiovisual Rosario83.
Otra rea del gobierno municipal que desarrolla acciones orientadas a los adultos mayores es
el Programa de Asistencia e Intervencin Directa, que tambin depende de la Secretara de
Promocin Social. Entre los destinatarios de las acciones de este Programa se encuentran los
adultos mayores de 60 aos en situacin de vulnerabilidad y grupos familiares con personas
mayores bajo su responsabilidad84. Con el propsito de mantener al adulto mayor en su entorno
social y familiar el mayor tiempo posible, se brindan diferentes servicios:

encuentro inter-generacional a travs de la socializacin de las memorias construidas, se organizaron actividades

conjuntas entre los alumnos de escuelas pblicas de la ciudad, sus abuelos y los adultos mayores del barrio (Proyecto La
memoria en la escuela, que tambin deriv en una publicacin).
81 Se eligi el mes de octubre porque el mes de agosto se destina a los nios y el de septiembre a los jvenes.
82 Por iniciativa del gobierno provincial (Direccin Provincial de Adultos Mayores), esta experiencia comenz a
implementarse en otros municipios de la provincia, bajo la coordinacin de profesionales de Rosario.
83 En 2008 se cont con el apoyo del Ministerio de Innovacin y Cultura de la Provincia de Santa Fe, lo que permiti
reproducir la propuesta en diferentes localidades de la provincia, con la misma modalidad y tratamiento que en la ciudad
organizadora.
84 Adems de las acciones especficas orientas a adultos mayores, se desarrollan desde esta rea otras de intervencin
social en va pblica, emergencia, intervencin en salud y emprendimientos.

69

 Servicio de orientacin: se reciben, diagnostican y analizan consultas de adultos mayores y/o

sus grupos familiares. Una vez evaluados los casos, se realizan las derivaciones correspondientes.
Asistencia a domicilio: para personas autovlidas, con vivienda, limitadas funcionalmente por
su edad o situacin emocional y/o dependientes con familia. Se brinda orientacin y apoya en su
cuidado a travs de visitas semanales realizadas por profesionales.
Servicios alternativos de convivencia: viviendas compartidas (para mayores solos, autovlidos,
que carecen de vivienda), hospedaje (transitorio), residencia de mayores (para adultos mayores de
escasos recursos, auto-vlidos, en situacin de abandono y/o sin familiares), residencias geritricas
(para adultos mayores que requiere atencin permanente, sin recursos econmicos ni lazos
familiares).
Adems de estas acciones, los adultos mayores son beneficiarios (segn criterios de
elegibilidad) de la ayuda alimentaria que brinda el municipio.
En lo que respecta a la articulacin de acciones con el gobierno provincial, puede
mencionarse que la Direccin de Gerontologa ha trabajado con diferentes reas (no slo la
Direccin Provincial de Adultos Mayores sino tambin el Ministerio de Innovacin y Cultura) para
proyectos puntuales85. No obstante, no parece ser destacada la oferta de iniciativas originadas en la
provincia que se implementan en territorio local. Al ser consultados al respecto, los referentes
entrevistados mencionaron solamente el funcionamiento de los hogares y de un hospital geritrico.
En relacin con las acciones de la DINAPAM, se destac la convocatoria recibida, por
intermedio de la Direccin Provincial de Adultos Mayores, para hacer aportes con vistas a la
elaboracin de un Plan Nacional 2011-201586. A pesar de que la relacin con la DINAPAM est
mediada por la provincia, la actual responsable de la Direccin de Gerontologa mantiene un
vnculo informal con los tcnicos de esa reparticin, lo cual facilita el dilogo.
No obstante, a nivel de centros de jubilados, la presencia predominante es sin dudas la del
PAMI y sus programas sociales87. Entre stos fueron destacados: la constitucin de algunos centros
de jubilados como Unidades Descentralizadas para trmites del PAMI (UDES)88, los subsidios para
viajes, para festejos y para talleres o actividades propuestas por los centros89, la entrega de bolsones
de alimentos90 y los subsidios para cuidadores domiciliarios. En relacin con las experiencias
desarrolladas por este organismo en la ciudad de Rosario, algunos de los referentes consultados
destacaron que se trata de iniciativas orientadas en una buena direccin, pero que muchas de ellas
carecen de continuidad a lo largo del tiempo y no se realiza desde el PAMI un adecuado control de
la calidad de las prestaciones que se brindan.

85 La relacin entre ambos niveles de gobierno mejor a partir de fines de 2007, cuando el Partido Socialista, a cargo de la
municipalidad, gan tambin la gobernacin provincial.
86 Para lo cual se convoc a representantes de diferentes Consejos Municipales de Adultos Mayores, a las delegaciones
del PAMI en la provincia y a organizaciones sociales.
87 Adems, los referentes consultados subrayaron la importancia que tiene el PAMI en la ciudad no slo por la cantidad
de afiliados sino tambin debido a que posee en Rosario dos policlnicos propios.
88 El centro de jubilados presta las instalaciones (a cambio de lo cual recibe un subsidio) y un empleado de PAMI
concurre para recepcionar trmites de los afiliados.
89 Por ejemplo, teatro, tango, taller de memoria, gimnasia, yoga, servicio de enfermera, nutricin o pedicura. En estos
casos, el PAMI financia los honorarios de los talleristas.
90 Aquellos centros que realizan esta tarea reciben un subsidio adicional por prestar el servicio.

70

Instituciones de la provincia

El rea que se encarga del tratamiento de las cuestiones vinculadas a adultos mayores en el
gobierno provincial de Santa Fe es la Direccin Provincial de Adultos Mayores, que depende de la
Secretara de Desarrollo para la Ciudadana del Ministerio de Desarrollo Social. La misin de esta
Direccin consiste en:
procurar la integracin social de los adultos mayores, articulando acciones con otros actores
sociales, organizaciones de la sociedad civil, prestadores privados y obras sociales;
promover la investigacin y el diagnstico situacional de los servicios de ancianidad;
controlar y fiscalizar las instituciones pblicas y privadas dedicadas a la atencin de adultos
mayores con o sin internacin.
A lo largo del ao 2008 se habra comenzado a trabajar en la organizacin del Consejo
Provincial de Adultos Mayores, iniciando las labores con la conformacin de los Consejos
Regionales en los 5 nodos (regiones) de la provincia (DiPAM, 2010a). Actualmente, el Consejo
Provincial est en funcionamiento y se espera su constitucin formal a lo largo del ao 2011.
Tambin se prev, para este ao, la sancin de una Ley de Adultos Mayores (DiPAM, 2010c).
Polticas a nivel provincial

Las acciones que actualmente se desarrollan desde la Direccin Provincial de Adultos

Mayores (DiPAM) se vinculan con la gestin de hogares (tanto aquellos que son oficiales como los
que surgen de convenios con diferentes instituciones91); la habilitacin y control de hogares
privados (en coordinacin con la Direccin General de Auditora del Ministerio de Salud); la
capacitacin para personal que atiende en hogares y cuidadores domiciliarios, la organizacin de
actividades culturales y recreativas y la atencin de situaciones crticas.
A continuacin se detallan las acciones realizadas desde esta Direccin durante los ltimos
dos aos, segn consta en los respectivos informes de gestin92 (ms informacin en el Anexo 6):
Relevamiento, control y supervisin de los hogares oficiales para adultos mayores existentes en
la provincia de Santa Fe. Actualmente funcionan 19 hogares con una cobertura de 600 plazas. Para
el ao 2011 se prev avanzar en modificaciones en el Reglamento que rige su funcionamiento.
Realizacin de 360 convenios con municipios, comunas, SAMCoS y organizaciones civiles para
recreacin, alojamiento en residencias, atencin domiciliaria, comedores, cuidadores domiciliarios,
emprendimientos laborales que darn cobertura en diferentes reas a 3.500 adultos mayores,
especialmente los que se encuentren en situacin de mayor vulnerabilidad.
Habilitacin, control y supervisin de hogares privados con y sin fines de lucro. Entre 2008 y
2010, se optimiz el sistema de seguimiento y control de habilitacin, se articularon los controles
con el rea de Auditora Mdica dependiente del Ministerio de Salud y se supervisaron 150
instituciones.

91 Convenios con Servicios de Atencin Mdica a la Comunidad (SAMCo) (100 plazas disponibles), entidades privadas
sin fines de lucro de internacin (100 plazas disponibles), instituciones geritricas de municipalidades y comunas (200
plazas disponibles). Dado que estos servicios estn funcionando al tope de su capacidad operativa, se considera necesario
crear nuevas estructuras que respondan a las necesidades habitacionales de los adultos mayores, tales como viviendas
tuteladas, sociales y/o compartidas. Estas acciones se encararan en conjunto con la Direccin Provincial de Vivienda.
92DiPAM (2010a), DiPAM (2010b), DiPAM (2010c) y DiPAM (s/f).

71

 Creacin del rea para la Capacitacin y Formacin del Trabajador Gerontolgico, desde la
cual se realizaron diferentes cursos y talleres destinados a personal de hogares oficiales y
cuidadores domiciliarios con extensin a toda la comunidad. Entre 2008 y 2010, participaron de
estas capacitaciones 1.876 personas en 12 ciudades de la provincia (pertenecientes a los 5 nodos en
que se divide el territorio).
Capacitacin a cuidadores domiciliarios: entre 2008 y 2010 se capacit a 117 personas, quienes
brindan atencin domiciliaria a 468 adultos mayores.
Creacin del Sistema Proteccional de Emergencia Habitacional de Adultos Mayores (desde
2009): articula acciones entre las direcciones y secretaras del Ministerio de Desarrollo Social, el rea
de Salud Mental, las guardias y servicios de urgencia de los hospitales pblicos. Actualmente, el
Sistema se implementa en dos circunscripciones: 1 - Santa Fe (20 plazas en el Dispositivo del
Hospital Sayago) y 2 - Rosario (16 plazas en el Albergue Social del Hogar Rodrguez). Entre 2009 y
2010 fueron asistidas 435 personas.
Actividades de recreacin para adultos mayores: Entre 2008 y 2010 se han realizado
capacitaciones y encuentros corales con ADICOFE (Asociacin de Directores de Coros de Santa Fe).
Se han organizado los Juegos Mayores (en conjunto con la Subsecretara de Deporte, Ministerio de
Desarrollo Social) y Cine Mayor (con el Ministerio de Innovacin y Cultura). Participaron de estas
actividades 2.500 personas.
Programa Alimentario para la Tercera Edad (funciona desde 1991): Entre los aos 2008 y 2010,
se ha buscado transformar los Centros de Asistencia Alimentaria, a los que concurren unos 300
adultos mayores, en centros de construccin y fortalecimiento de la ciudadana.
Centro de Atencin Integral del Anciano (creado en 1988). Se otorgan ayudas sociales para
mejoras habitacionales, refuerzo nutricional, compra de herramientas, medicamentos no cubiertos,
adquisicin de mobiliario y ropa. Durante los ltimos aos se ha procurado financiar
prioritariamente aquellas ayudas que posibilitaran una mejora del hbitat y mayor autonoma.
Desde otras reparticiones del Ministerio de Desarrollo Social se desarrollan acciones de
asistencia a poblacin vulnerable, entre quienes se encuentran los adultos mayores. Ellas son los
programas que brindan ayuda alimentaria (dependientes de la Direccin Provincial de Asistencia
Crtica) y ayuda social directa ante urgencias, tanto en forma de bienes como apoyo econmico
(Direccin Provincial de Accin Social).
Actualmente, no se implementan programas de la DINAPAM que requieran articulacin con
el gobierno provincial.

72

Cuadro 7. Rosario - Principales caractersticas de las polticas e instituciones orientadas a los adultos
mayores
MUNICIPIO
PROVINCIA
rea de gobierno a cargo de las polticas y acciones hacia adultos mayores
Direccin de Gerontologa
Direccin Provincial de Adultos Mayores
Secretara de Promocin Social
Secretara de Desarrollo para la Ciudadana
Ministerio de Desarrollo Social
Consejo de Adultos Mayores
Consejo Municipal de la Tercera Edad, creado en
El Consejo Provincial funciona de hecho, se
2007 pero en funciones desde 2010
espera su conformacin formal en 2011
Normativa
Se prev aprobar una Ley de Adultos
Mayores en 2011
Programas y acciones del rea dirigidas a adultos mayores
Hogar de Mayores
Hogares oficiales y en convenio
Centros de Da
Habilitacin y control de hogares privados
Escuela de Gerontologa
Capacitacin
Acciones culturales: Una mirada mayor
Acciones de recreacin y culturales
Actividades fsicas y de recreacin: con carcter
Intervencin ante situaciones crticas:
regular, Octubre Mayor, Juegos Mayores, Movida
Sistema Proteccional de Emergencia
Mayor
Habitacional, programa alimentario y Centro
de Atencin Integral del Anciano
Programas y acciones de otras reas que tienen a los adultos mayores como
destinatarios
Programa de Asistencia e Intervencin Directa
Direccin Provincial de Asistencia Crtica
(ayudas alimentarias)
Ayuda alimentaria
Direccin Provincial de Accin Social
(asistencia en bienes y apoyos monetarios)
Implementacin de polticas nacionales
DINAPAM: vnculos informales para planificacin
DINAPAM: actualmente no se implementan
estratgica, ausencia de programas
programas en coordinacin con la provincia
PAMI: preeminencia entre los organismos del
gobierno nacional
ANSeS/CNP: sin vinculacin
Fuente: elaboracin propia

73

Los municipios analizados en perspectiva comparada

A lo largo de estas pginas se ha presentado la informacin relacionada con las polticas y
acciones dirigidas a adultos mayores que se implementan en los municipios de Rosario, Corrientes
y Mendoza. A continuacin se exponen nuestras observaciones respecto de estos tres casos,
estructuradas a partir de los tres ejes de anlisis abordados en este estudio: diagnstico social,
instituciones y polticas.
Diagnstico social

De los tres municipios analizados, Rosario es aquel donde la poblacin de adultos mayores
de 60 aos representa una mayor proporcin (16,5% de la poblacin general), situndose por
encima del promedio nacional (14,9%). En Mendoza, la proporcin que representa este grupo etario
se encuentra en valores cercanos al promedio (14,8%). Si bien el porcentaje de adultos mayores de
Corrientes resulta, comparativamente con los otros casos, bastante menor (10,4%), este valor se
ubica por encima del promedio de su regin (9,8% de la poblacin del NEA).
Por su parte, si se analiza la composicin de la poblacin considerada como adultos
mayores se constata que en Rosario tiene preponderancia el subgrupo que rene a quienes tienen
70 aos ms (representan el 54,5% de los adultos mayores de este municipio, mientras que el
valor es de 48,3% para el total de aglomerados urbanos). En Mendoza y Corrientes se da la
situacin inversa: la mayor parte de la poblacin de adultos mayores tiene entre 60 y 69 aos. Este
subgrupo representa, respectivamente, el 54,7% y el 55,7% de la poblacin de adultos mayores
(siendo 51,7% el valor promedio para los aglomerados urbanos).
La poblacin de Corrientes es la que se encuentra en situacin de mayor vulnerabilidad
socioeconmica. Los valores que presentan en este municipio los indicadores de pobreza y los de
indigencia duplican el promedio que se registra en el total de aglomerados urbanos. A modo de
ejemplo, el 23,5% de los correntinos son pobres y el 6% son indigentes, en tanto que para el total de
aglomerados urbanos, estos valores son del 12% y 3,1% respectivamente. En el otro extremo se
ubica Mendoza, cuyos indicadores de pobreza e indigencia se sitan, en todos los casos, bastante
por debajo del promedio general. Rosario, por ltimo, se encuentra en una posicin intermedia,
aunque por encima del promedio.
Como se ha sealado anteriormente, la poblacin de adultos mayores presenta una situacin
ventajosa respecto de otros grupos etarios en cuanto a su cobertura de salud. En tanto en Argentina
la proporcin de menores de 14 aos que no cuentan con cobertura de salud de obras sociales o
prepagas asciende al 55,7%, este valor se reduce al 18,7% para la poblacin de mayores de 65 aos.
Sin embargo, este valor presenta diferencias notorias entre los municipios analizados: mientras que
el porcentaje de adultos mayores de Rosario y Mendoza que no cuenta con cobertura de salud por
parte de obras sociales o prepagas se ubica por debajo del promedio nacional (12% y 13,3%
respectivamente), en Corrientes se encuentra en esta situacin el 21,6% de los mayores de 65 aos.
Debe notarse, no obstante, que esta diferencia en los valores que presenta el indicador para este
grupo de la poblacin resultan acordes a los que exhibe para la poblacin en general: el 40,8% de la
poblacin total de Rosario y el 36% de la de Mendoza no poseen cobertura de salud de obras
sociales o prepagas, pero el valor se incrementa al 57,1% entre quienes viven en Corrientes.
La informacin estadstica aqu presentada permite constatar que las polticas y acciones
desarrolladas en cada uno de estos municipios deben considerar las caractersticas particulares que
la poblacin de adultos mayores presenta en cada caso. No slo hay variaciones en cuanto a su

74

magnitud (proporcin que representan respecto de la poblacin total) sino tambin en cuanto a su
composicin etaria y grado de vulnerabilidad econmico-social.
Merece destacarse una ltima cuestin vinculada con los criterios utilizados por las diferentes
reas de gobierno involucradas en las polticas de adultos mayores para hacer diagnsticos sobre la
poblacin a la cual se dirigen. En particular, llama la atencin la incongruencia detectada,
particularmente en el caso del municipio y la provincia de Mendoza, respecto de definicin del
momento a partir del cual una persona comienza a ser considerada adulto mayor, lo cual
conlleva diferencias en cuanto a los criterios de inclusin en las acciones y programas que son
ofrecidos a este grupo etario.
Instituciones

Ms all de los matices que se observan entre estos tres municipios en cuanto al peso y las
caractersticas particulares de su poblacin de adultos mayores, tambin se observan diferencias
respecto de los rasgos que exhibe, en cada caso, el andamiaje institucional establecido. Con esta
denominacin nos referimos, en particular, a tres cuestiones: las caractersticas (dependencia
institucional, jerarqua, dotacin de recursos) de las reas gubernamentales que se encargan de
implementar polticas y acciones dirigidas a adultos mayores; la existencia y caractersticas de
espacios institucionales creados para la concertacin de polticas y la participacin de las
organizaciones sociales; y la existencia y caractersticas de normativa especfica que establezca
lineamientos estratgicos para el sector.
Una de las primeras observaciones es que en los tres municipios analizados funciona un rea
especfica dentro del gobierno local que est abocada al desarrollo de acciones orientadas a los
adultos mayores. No obstante, hay diversidad de situaciones en cuanto a su rango jerrquico e
insercin institucional.
Mientras que en Rosario y Corrientes la reparticin gubernamental que se ocupa de los
adultos mayores tiene jerarqua de direccin (de creacin reciente, en el ltimo caso), en Mendoza
se trata de un rea sin rango determinado. En cuanto a su insercin institucional, en Rosario
depende de Promocin Social, en Mendoza de Salud y Accin Social (que estn fusionadas en una
misma Secretara), en tanto que en Corrientes se ubica dentro de Salud y Medio Ambiente (a pesar
de que existe un rea de Desarrollo Humano en el gobierno local). Un denominador comn hallado
en los tres casos son las estrategias desplegadas para articular con otras reparticiones del gobierno
local (Deportes, Cultura y/o las reas que ofrecen asistencia directa ante situaciones puntuales) y,
en menor medida, con el gobierno provincial (Rosario) u organismos nacionales (PAMI, en el caso
de Corrientes). Estos esfuerzos por coordinar acciones no se explican solamente por la filosofa con
que se encaran estas iniciativas, sino que tambin son concebidos como una manera de hacer un
mejor uso de los recursos (presupuestarios y humanos) disponibles a nivel local.
En relacin con las caractersticas de la reparticin que se encarga de la temtica de los
adultos mayores en los tres casos analizados, Rosario es el municipio que se destaca. Esto se debe al
rango jerrquico y la antigedad del rea que trabaja con adultos mayores (el rea de Gerontologa
tiene rango de direccin desde 2007 pero funciona desde los aos noventa), as como tambin al
hecho de que dependen de ella una Escuela de Gerontologa con una larga y reconocida
experiencia de trabajo y un Hogar de Mayores, ambos sostenidos con recursos municipales.
Tambin se han encontrado divergencias notorias entre los casos respecto de sus progresos
en la conformacin de espacios institucionales formales orientados a canalizar demandas y dar
lugar a la participacin de organizaciones no gubernamentales (ONG, centros de jubilados,

75

academia) vinculadas a los adultos mayores. Rosario es el municipio que ms ha avanzando en este
sentido, en tanto su Consejo Municipal de la Tercera Edad fue creado en 2007 (aunque recin se
conform en 2010). En Corrientes y en Mendoza, por su parte, no existen consejos que se
encuentren actualmente en funcionamiento.
Finalmente, cabe mencionar que en ninguno de los tres municipios hay normativa especfica
que establezca los lineamientos de la poltica de adultos mayores.
Si bien el foco de este estudio est puesto en las instituciones y polticas desplegadas a nivel
municipal, resulta interesante hacer una breve mencin de la situacin de las mismas a nivel
provincial, en tanto se detectan adelantos en el plano local que no se siempre se corresponden
linealmente con las iniciativas supralocales.
En las tres provincias a las que pertenecen los municipios analizados, las reparticiones
gubernamentales abocadas al tratamiento de la temtica de los adultos mayores dependen del
sector social (ministerios o secretaras de desarrollo social, desarrollo humano o de denominacin
similar). No obstante, mientras que en Mendoza y Santa Fe tienen jerarqua de direcciones
provinciales, en Corrientes constituye un rea (a pesar de que una ley recientemente aprobada
prev la elevacin de su rango a direccin).
En cuanto a la conformacin de consejos consultivos, los avances ms notorios son los de
Mendoza. Su Consejo Provincial de Adultos Mayores fue creado en los aos noventa y relanzando
en 2008, luego de algunos aos de inactividad. En Corrientes, funciona un Consejo ad hoc (Grupo
Promotor) y la Ley de Derechos de los Adultos Mayores recientemente aprobada prev su
conformacin formal. En Santa Fe, por su parte, tambin existe informalmente un Consejo y se
espera avanzar en su constitucin legal durante el ao 2011.
Por ltimo, el caso de Corrientes se destaca respecto de la existencia de normativa que
establece lineamientos en materia de polticas para este grupo de la poblacin. No slo se ha
aprobado recientemente (aunque todava no ha comenzado a implementarse) la Ley de Derechos
de los Adultos Mayores, sino que stos tambin han sido incorporados al texto de la Constitucin
Provincial. En Mendoza se ha elaborado un proyecto de ley que fue sometido a discusin del
Consejo Provincial de Adultos Mayores. En Santa Fe, finalmente, se prev la aprobacin de una Ley
de Adultos Mayores durante el corriente ao.
Polticas

Cada uno de los municipios relevados muestra una configuracin particular de polticas,
resultado del accionar (polticas, programas y/o iniciativas puntuales) que se despliegan desde los
diferentes niveles de gobierno (municipal, provincial y nacional), con diferentes grados de
articulacin. El estudio de los tres municipios aqu abordado ha permitido identificar
denominadores comunes y particularidades en ese entramado de polticas.
En primer lugar, lo primero que debe aclararse es que con excepcin de Rosario, no se puede
hablar en trminos estrictos- de polticas implementadas desde los niveles municipales de
gobierno. Ms bien, se trata de programas y acciones, muchas veces sujetos a los vaivenes de los
cambios de gestin. Habiendo hecho esta salvedad, el denominador comn en las iniciativas
promovidas localmente por las reparticiones gubernamentales abocadas a los adultos mayores es la
conformacin e institucionalizacin de espacios que ofrezcan regularmente a este grupo de la
poblacin actividades recreativas, culturales y/o educativas. Tal es el caso de los centros AMA
(Adultos Mayores en Accin) de Corrientes, los Centros de Da de Rosario o los Clubes de Da de
Mendoza. Debe destacarse, no obstante, que la experiencia impulsada en Corrientes est

76

particularmente orientada a la prevencin de la salud, objetivo no contemplado explcitamente en

los otros dos casos, lo cual puede vincularse con la insercin institucional de la reparticin de
adultos mayores en este municipio.
Junto con esto, en los tres municipios existen reas que brindan atencin directa y/o ante
emergencias a adultos mayores (as como tambin a otros grupos vulnerables de la poblacin) a
travs de la entrega de alimentos, vestimenta, medicamentos, materiales para la construccin de
sus viviendas. Suele ser comn, tambin, el servicio de asistencia y orientacin para trmites
previsionales, que en algunos es responsabilidad del rea de adultos mayores (Corrientes) mientras
que en otros es desarrollado por otras reparticiones del gobierno local (Mendoza).
Con independencia de lo anteriormente mencionado, que pueden ser considerados como los
denominadores comunes a los tres casos analizados, la experiencia de Rosario es aquella que se
distingue. En primer lugar, debido a que es el nico de los tres municipios que tiene a su cargo un
hogar de mayores. Tambin, porque funciona all una Escuela Municipal de Gerontologa (con ms
de 20 aos de existencia), desde la cual se forman recursos humanos para el cuidado y atencin de
los ancianos, entre otras iniciativas. Finalmente, por el nfasis puesto en la realizacin de
actividades deportivas y culturales de carcter masivo, las cuales se han venido organizando en
forma continua durante los ltimos aos.
En cuanto a los gobiernos provinciales, una de sus principales atribuciones, comn a los tres
casos analizados, es la de administrar los hogares (geritricos, residenciales) propios o en convenio
con otras organizaciones. Sumado a esto, otra responsabilidad crtica que queda en la rbita de este
nivel de gobierno es la de supervisar y controlar el funcionamiento de los hogares de carcter
privado. Esta atribucin parece ser generadora de mltiples tensiones inter-sectoriales, ya que en
algunos casos la habilitacin y supervisin recae exclusiva en el rea de Salud (Corrientes) mientras
que en otros es compartida entre Salud y Desarrollo Social (Santa Fe).
Tambin es comn a los tres gobiernos provinciales el desarrollo con diferente grado de
intensidad y continuidad en el tiempo- de actividades de capacitacin para quienes atienden y
cuidan a los adultos mayores, organizacin de eventos culturales y recreativos dirigidos a este
grupo de la poblacin y acciones de concientizacin y difusin sobre derechos.
En el caso de la provincia de Corrientes, la nota distintiva est dada por su proyecto de
conformacin de Clubes de Abuelos. Estos Clubes se asemejan (en parte) a los centros AMA que se
gestionan desde el municipio, aunque merece destacarse que estos ltimos suman a las actividades
recreativas y de capacitacin otras iniciativas vinculadas con la prevencin de la salud. La oferta
programtica de Mendoza, por su parte, incorpora elementos innovadores, tales como el
funcionamiento de una lnea 0800 para hacer denuncias en caso de abuso a adultos mayores
(servicio de defensora) y acciones orientadas al fortalecimiento institucional de los Consejos
Departamentales de adultos mayores. En el caso de Santa Fe, por ltimo, se destaca el esfuerzo por
avanzar en la articulacin de instituciones a travs del recientemente creado Sistema Proteccional
de Emergencia Habitacional, as como tambin por el esfuerzo de organizar eventos recreativos y
culturales masivos, en coordinacin con otras direcciones y ministerios provinciales93.

93 Interesa notar que estos eventos (Juegos Mayores y Cine Mayor) toman como referencia y antecedente las iniciativas
desarrolladas previamente en el municipio de Rosario.

77

Al igual que lo que acontece a nivel municipal, desde otras reparticiones del gobierno
provincial se brinda asistencia a los adultos mayores para satisfacer sus necesidades alimentarias u
otras de carcter urgente. Merece destacarse que en dos de las provincias (Corrientes y Mendoza)
se otorgan pensiones provinciales no contributivas para este grupo de la poblacin.
Finalmente, las polticas del gobierno nacional que llegan a territorio provienen de cuatro
organismos diferentes: del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(PAMI); de la Direccin Nacional de Polticas para Adultos Mayores (DINAPAM) y de la Comisin
Nacional de Pensiones (CNP), ambas dependientes del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nacin; y de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSeS). La presencia que estos
cuatro organismos tienen a nivel municipal es sustancialmente diferente y muestran similitudes,
antes que variaciones, entre los casos analizados94.
De los organismos nacionales, el que tiene mayor peso a nivel local es el PAMI. Respecto de
sus prestaciones en materia de salud, en todos los casos se han hecho referencias acerca de las
deficiencias de la atencin brindada. En relacin con sus prestaciones sociales, se han destacado la
entrega de bolsones (programa Probienestar) y los subsidios que se brindan a travs de este
organismo para la realizacin de viajes, financiamiento de cuidadores domiciliarios y organizacin
de actividades recreativas (talleres) en los centros de jubilados.
Por las caractersticas de los modelos de gestin de sus programas sociales, el PAMI ha
logrado entablar una relacin muy estrecha con los centros de jubilados, que en algunos casos se
podra caracterizar como de dependencia, por ser aquel organismo una fuente de financiamiento
regular para el sostenimiento de actividades para los afiliados95. En algunos casos, incluso, se ha
hecho referencia a situaciones de coptacin de los centros por parte de funcionarios de rango
medio de este organismo96.
La relacin entre las reas municipales abocadas a adultos mayores y el PAMI vara en los
tres casos relevados. En Corrientes, se est avanzando en la articulacin de iniciativas locales con
aquellas promovidas desde ese organismo nacional, a los fines de aprovechar de los recursos
provistos por aquella fuente. En Mendoza, por su parte, no existe contacto entre las acciones
desarrolladas por el gobierno local y las del PAMI (llegando incluso a cierto desconocimiento
acerca de sus iniciativas y de los centros de jubilados que las reciben). En Rosario, segn nos fue
relatado, las acciones que se promueven por parte del municipio encuentran, en algunos casos,
resistencia entre los centros de jubilados que reciben financiamiento de PAMI.
Los programas nacionales de la DINAPAM tienen escasa presencia en estos municipios: o
bien no se implementan o lo han sido pero de manera intermitente. En algunos casos, incluso, se
evidenci cierto desconocimiento acerca de la existencia y/o acciones de este organismo. Las
referencias a trabajo conjunto con la DINAPAM han sido realizadas mayormente por parte de los

94 Recordemos que el anlisis acerca de la presencia de organismos y programas nacionales toma como punto de
referencia los testimonios de los funcionarios y tcnicos municipales (en el caso de Rosario, tambin de representantes de
centros de jubilados), que fueron entrevistados en el marco de este estudio.
95 Los aportes que hace el PAMI para la organizacin de actividades recreativas no deja a los centros de jubilados un
ingreso considerable para su mantenimiento (el subsidio entregado alcanza para cubrir los honorarios de quien dicta el
taller). Sin embargo, les brinda la posibilidad de sostener una oferta regular de actividades para sus afiliados.
96 Esto se pondra de manifiesto, por ejemplo, en que la participacin de los centros de jubilados que reciben aportes del
PAMI en eventos organizados por el gobierno provincial o municipal estara supeditada a la autorizacin de algn
funcionario del organismo.

78

funcionarios y tcnicos del nivel provincial (con excepcin de Rosario, cuyos referentes para
adultos mayores mantienen relacin con los de esta Direccin pero como resultado de vnculos
informales). Quienes fueron consultados han destacado y valorado el rol que la DINAPAM est
cumpliendo en cuanto a planificacin y asesoramiento.
Por ltimo, los organismos nacionales vinculados con la seguridad social (ANSeS y CNP)
tienen presencia en estos municipios a travs de sus propias oficinas y muestran baja interaccin
con los gobiernos locales. Si bien suele haber, dentro del municipio, algn rea que se encarga de
asesorar respecto de trmites previsionales y hacer el enlace con la oficina correspondiente, la
interaccin se reduce a este tipo de derivaciones.

79

6. Conclusiones
El desarrollo de este estudio ha permitido no slo avanzar en la exploracin del conocimiento
que tienen diversos expertos, funcionarios y dems actores relevantes en la temtica y que no
siempre dialogan entre s, sino en combinar esas voces con elementos que emergen de tres
acotados estudios de caso. Ambas fuentes, con sus limitaciones pero tambin con sus elementos
conceptuales y empricos que aportan, sientan las bases para avanzar en algunas conclusiones
respecto de las polticas y acciones orientadas a los adultos mayores, a la vez que sienta las bases
para esbozar, slo esbozar, algunas recomendaciones a ser consideradas en prximos y necesarios
debates con perspectiva de gestin pblica.
Hecho este comentario, a continuacin se presentan las conclusiones generales del estudio,
estructuradas en funcin de los tres ejes que definen nuestro abordaje del tema:
Diagnstico social. Caractersticas demogrficas y sociales ms destacadas de este grupo de
poblacin y percepcin social respecto de ellos.
Instituciones. Como parte de este eje se han analizado las caractersticas (dependencia
institucional, jerarqua, dotacin de recursos) de las reas gubernamentales que se encargan de
implementar polticas y acciones dirigidas a adultos mayores; la existencia y caractersticas de
espacios institucionales creados para la concertacin de polticas; y la existencia y caractersticas de
normativa especfica que establezca lineamientos estratgicos para las polticas de adultos mayores.
Polticas. Diagnstico acerca de las polticas y programas dirigidos a los adultos mayores en las
reas de salud, cuidados, seguridad econmica (previsin social) y promocin social.
Por ltimo, y como resultado del trabajo efectuado a partir de la metodologa planteada, se
esbozan algunas recomendaciones para cada eje en particular.

Diagnstico social
Como se ha mostrado a lo largo del trabajo, una primera dificultad que surge en torno al
abordaje de la temtica adultos mayores se vincula con lo conceptual. No hay una definicin
unvoca y universalmente aceptada acerca de qu es ser viejo. Esto se relaciona con la diversidad
de perspectivas para tratar el tema (hablamos de ser viejo para el mercado laboral, para el
sistema de salud, para jubilarse?), con el hecho de que intervienen diferentes disciplinas, pero
tambin con cuestiones operativas (a partir de qu edad se pueden considerar a alguien como
adulto mayor de tal forma que pueda acceder a un determinado programa o beneficio?).
Asimismo, al concepto de la vejez subyacen situaciones muy dismiles (diferencias segn
gnero, nivel socioeconmico, nivel de dependencia o autonoma, residencia urbana o rural) que
plantean desafos diferenciales a las polticas pblicas y que deben ser tomadas en cuenta. Es por
ello que existe acuerdo entre los referentes del sector en el pas en cuanto a la conveniencia de
referirse a vejeces, en lugar de hablar de vejez.
De las clasificaciones antes enunciadas, merece especial atencin la de dependientes autnomos. En primer lugar, debido a que estos conceptos, que tradicionalmente han sido
utilizados para referirse a los adultos mayores, requieren ser problematizados y redefinidos. Y,
tambin, en razn de que es necesario cuestionar tomando como base las estadsticas- las ideas
socialmente arraigadas respecto de que la mayora de los adultos mayores son dependientes y que
dentro de ese grupo, la mayor proporcin se encuentra institucionalizado. La informacin
disponible indica que ms del 90% de los adultos mayores se maneja en forma auto-vlida, que un
2% se encuentra institucionalizado y un 5% en internacin domiciliaria.

80

En trminos demogrficos y sociales, los adultos mayores son un grupo particularmente

vulnerable dentro de la sociedad y su representacin sobre el total de la poblacin tiende a
aumentar. El envejecimiento poblacional es nuevo, en cuanto fenmeno, y requiere de un estudio
pormenorizado y regular. La relevancia de su abordaje reside en el hecho de que esta tendencia
poblacional modifica la estructura de demandas sociales que es planteada a los organismos
pblicos y, por ende, a sus polticas y programas.
Por su parte, la percepcin social respecto de los adultos mayores oscila entre dos extremos
opuestos y estereotipados. Es por ello que se requiere avanzar en la construccin de una imagen
equilibrada respecto de los ancianos, entendidos como ciudadanos, dejando de lado tanto
prejuicios negativos como positivos. El rol de los medios de comunicacin es clave en este sentido
(programas y comerciales televisivos y radiales). Tambin lo es, en el largo plazo, la produccin
artstica (literatura, cine) y los materiales utilizados en la socializacin secundaria de las nuevas
generaciones (textos escolares).
Ms all de la mirada general que la sociedad tenga respecto de los adultos mayores, interesa
trabajar tambin sobre la visin que los ancianos tienen respecto de ellos mismos ya que, por lo
general, no encuentran su lugar ni su razn de ser en la sociedad. Esta baja autovaloracin como
grupo est asociada a problemas de depresin y angustia.
Finalmente, merece destacarse la problemtica socio-demogrfica de los adultos mayores no
se encuentra instalada entre los temas prioritarios de la agenda pblica, ms all de la cuestin
previsional o de las iniciativas puntuales que, con diferente grado de relevancia, puedan estar
desarrollndose a nivel local.
En vista de estos hallazgos, las recomendaciones que pueden plantearse en relacin con el eje
diagnstico social son las siguientes:
Avanzar en acuerdos respecto de la definicin de vejez, que no eliminen la riqueza del
abordaje interdisciplinario, pero que permitan unicidad en la operacionalizacin de conceptos al
momento de definir la poblacin objetivo de las polticas y programas pblicos, as como de
intervenciones de la seguridad social.
Incentivar la redefinicin de conceptos clave, como el binomio autonoma dependencia, as
como tambin aprovechar la informacin estadstica ms actualizada disponible (en particular el
Censo 2010) para determinar el peso poblacional de cada una de estas categoras, en tanto insumo
fundamental para la elaboracin de las polticas pblicas y acciones sociales orientadas a los
adultos mayores.
Promover una mirada ms equilibrada (menos estereotipada) respecto de los ancianos y su rol
en la sociedad, no slo teniendo como pblico destinatario de estas acciones a la sociedad en
general sino tambin a los propios adultos mayores en particular.
Desarrollar acciones de incidencia conducentes a generar mayor visibilidad social de la
problemtica de los adultos mayores desde una perspectiva integral, con el fin de instalarla en la
agenda pblica.

Instituciones
Una necesaria primera observacin referida a las instituciones en el campo de la las polticas
hacia la tercera edad es que los actores involucrados en estas acciones son mltiples y diversos:
participan organismos de diferentes sectores (principalmente, previsin social, promocin social y
salud) y niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal). Tal situacin deriva ineludiblemente

81

en el problema de la coordinacin de polticas pblicas, as como asignaturas pendientes en cuanto

a la articulacin de las mismas con las acciones de organizaciones sociales.
Existe consenso en sealar la necesidad de contar con una instancia que, a nivel nacional,
elabore los lineamientos estratgicos para este campo de polticas y promueva la coordinacin de
las acciones encaradas. No obstante, no est claro cul de los tres organismos con protagonismo en
las polticas dirigidas a los adultos mayores podra ocupar este rol. Dos de ellos (PAMI y ANSeS) se
ocupan de temas especficos, de tal forma que su mirada y abordaje resultan parciales. Sin
embargo, el monto de los recursos que administran hace que resulte complejo para el tercer
organismo en cuestin (la DINAPAM) posicionarse en una situacin de liderazgo97.
Algunas de las acciones encaradas en los ltimos tiempos por parte de la DINAPAM son
alentadoras, en tanto la ayudan a ubicarse en ese rol. Tal es el caso de las reuniones y acuerdos
conducentes a la elaboracin de una planificacin estratgica de mediano plazo. Tambin resulta
muy valorado, por parte de los referentes a nivel provincial, el asesoramiento que reciben desde
este organismo. No obstante, la impronta de la DINAPAM a nivel local es bastante difusa, lo cual
contrasta con la muy fuerte presencia del PAMI (y su estrecha relacin con los centros de jubilados)
y, en menor medida, de la ANSeS.
Para lograr un mejor posicionamiento de la DINAPAM en tanto complemento de la presencia
de ANSeS y PAMI, evidentemente se puede avanzar en un fortalecimiento de sus recursos
presupuestarios y humanos98. Existe la percepcin, entre algunos de los referentes de este campo
de polticas, acerca de que un cambio en su rango (elevarla a Secretara de Estado) contribuira a su
posicionamiento. Tambin, podra evaluar la conveniencia de una modificacin en su insercin
institucional: recordemos que otros organismos que se ocupan de la atencin de grupos especficos
de la poblacin, tales como el Consejo Nacional de la Mujer o la Comisin Nacional Asesora para la
Integracin de Personas Discapacitadas (CONADIS) se encuentran insertos dentro del Consejo
Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales99. Ms all del alcance efectivo que tenga la
articulacin promovida desde este Consejo, debe notarse que se trata de la estructura que dentro
del gobierno nacional tiene la funcin especfica de coordinar polticas y actores. Sera necesario
considerar, entonces si la alternativa de colocar a la DINAPAM en el marco de otro espacio
institucional (que puede ser el mencionado CNCPS u otro, como la Jefatura de Gabinete) le dara
un protagonismo poltico del que carece en el presente. Tanto las opciones de cambiar la
dependencia institucional como la de elevar el rango jerrquico de la DINAPAM, concebidas como
estrategias que ayuden a posicionarla en una situacin de mayor liderazgo sectorial, merecen ser
estudiadas con mayor detenimiento.

97 Este asunto remite a la compleja cuestin del vnculo entre rectora y coordinacin. An cuando son muchos los
elementos que podran esbozarse aqu tomando como referencia reflexiones tericas o experiencias de otros campos de
poltica pblica (incluso en Argentina), no parecera ser esa la mejor solucin para clarificar este asunto crtico en materia
de adultos mayores. Lo que se requiere, ms bien, son estudios centrados en la articulacin entre los actores del Estado
nacional, sus eventuales sinergias, sus conflictos ms relevantes. Esto, lamentablemente, ha estado fuera del alcance de
este proyecto.
98 Cabe destacar que este estudio no se propuso realizar un diagnstico organizacional de la DINAPAM, de tal forma
que las referencias que se hagan respecto de los recursos con que cuenta el organismo slo pueden mantenerse en este
nivel de generalidad.
99 La DINAPAM participa del CNCPS en forma indirecta ya que la Secretara de la cual depende (Secretara de Niez,
Adolescencia y Familia) forma parte del mismo.

82

A nivel provincial, por su parte, se observa una creciente relevancia de los organismos
vinculados a las polticas de adultos mayores. Esto se pone en evidencia, por ejemplo, en el hecho
de haber sido elevados de rango dentro de la estructura burocrtica provincial. No obstante, en la
mayora de los casos, estas reas dependen de Promocin/Desarrollo Social y se encuadran en la
situacin general de estos sectores, tradicionalmente caracterizados por la insuficiencia de sus
recursos presupuestarios y tcnicos.
La articulacin de polticas que se da entre los niveles nacional y provincial de gobierno se
encuentra segmentada por sectores y organismos (ANSeS, DINAPAM o PAMI). El rol del Consejo
Federal de los Mayores, en el seno del cual est prevista la participacin de los gobiernos
provinciales y las autoridades nacionales de Desarrollo Social, parece estar bastante desvirtuado en
sus funciones de consensuar y coordinar polticas100.
A nivel municipal, por su parte y atendiendo por supuesto a lo que emerge slo en los casos
relevados, hemos encontrado la existencia de reas especficas que, aunque con diferente rango
jerrquico, se abocan a las acciones dirigidas a este grupo de la poblacin. De los tres casos
analizados, incluso, hay uno (Rosario) cuyas iniciativas locales fueron tomadas y desarrolladas
posteriormente por el gobierno provincial. Debe notarse, sin embargo, que salvo alguna excepcin
puntual, no se puede hablar en trminos estrictos- de polticas implementadas desde los niveles
municipales de gobierno. Ms bien, se trata de programas y acciones, muchas veces sujetos a los
vaivenes de los cambios de gestin.
Como complemento a los hallazgos de esta investigacin, sera interesante avanzar en un
estudio ms abarcador que permita contar un panorama general respecto de la existencia,
funcionamiento y recursos disponibles por parte de las reas de adultos mayores en una muestra
mayor de municipios.
Si bien no existe ninguna norma o acuerdo federal que plasme una atribucin diferencial de
tareas entre niveles de gobierno en el campo de las polticas hacia los adultos mayores, esta
divisin parece darse en los hechos. En cuanto a los gobiernos provinciales, una de sus principales
funciones es la de administrar los hogares (geritricos, residenciales) propios o en convenio con
otras organizaciones. Sumado a esto, otra responsabilidad crtica que queda en la rbita de este
nivel de gobierno es la de supervisar y controlar el funcionamiento de los hogares de carcter
privado. Esta atribucin parece ser generadora de mltiples tensiones inter-sectoriales, ya que en
algunos casos la habilitacin y supervisin recae exclusivamente en el rea de Salud, mientras que
en otros es compartida entre Salud y Desarrollo Social. Tambin es comn a los gobiernos
provinciales el desarrollo con diferente grado de intensidad y continuidad en el tiempo- de
actividades de capacitacin para quienes atienden y cuidan a los adultos mayores, la organizacin
de eventos culturales y recreativos dirigidos a este grupo de la poblacin y las acciones de
concientizacin y difusin sobre derechos.
Por su parte, el denominador comn en las iniciativas promovidas localmente por las
reparticiones gubernamentales abocadas a los adultos mayores es la conformacin e
institucionalizacin de espacios que ofrezcan regularmente a este grupo de la poblacin actividades

100 Se le atribuye a este Consejo la funcin de intervenir en la planificacin, ejecucin y control de los programas
dirigidos a los adultos mayores. Nuevamente debe hacerse la advertencia acerca de que esta investigacin no se centr en
el anlisis del funcionamiento de estos organismos que funcionan en la rbita del gobierno nacional, por lo cual las
observaciones que se hacen respecto de los mismos no pueden pasar a un nivel de mayor especificidad.

83

recreativas, culturales y/o educativas. Tambin, la atencin directa y/o ante emergencias (como
parte de los grupos vulnerables de la poblacin) y el servicio de asistencia y orientacin para
trmites previsionales.
Un denominador comn de las acciones encaradas por los gobiernos municipales son las
estrategias desplegadas para articular con otras reparticiones del gobierno local (Deportes, Cultura,
Asistencia Directa) y, en menor medida, con el gobierno provincial u organismos nacionales. Estos
esfuerzos por coordinar acciones no se explican solamente por la filosofa con que se encaran estas
iniciativas, sino que tambin son concebidos como una manera de hacer un mejor uso de los
recursos (presupuestarios y humanos) disponibles.
A nivel provincial, se observa la creciente conformacin de espacios institucionales (Consejos)
para canalizar el debate y la participacin de organizaciones no gubernamentales, lo cual parece
estar asociado al impulso que desde la propia DINAPAM se habra dado en esta direccin. Algunas
provincias, a su vez, estaran promoviendo la conformacin de Consejos a nivel departamental o
municipal. Las experiencias en este nivel, no obstante, son an aisladas a la vez que falta hallar
evidencia robusta. Si bien esta preocupacin parece estar ganando incipiente relevancia en la
agenda local, en la mayora de los casos que fueron analizados, su conformacin no estaba an
concretada.
La constitucin de este tipo de instancias y, con posterioridad, su regular funcionamiento, no
son cuestiones de fcil resolucin. Es por eso que reviste singular importancia el hecho de que
puedan ser conocidas las experiencias que se vienen desarrollando en este sentido. Un aspecto
clave est dado por la representatividad de las organizaciones que son convocadas, de tal forma
que resultara til difundir informacin acerca de las estrategias desplegadas para la convocatoria,
los mecanismos utilizados para la eleccin de los representantes y para la rendicin de cuentas que
stos deben hacer, posteriormente, acerca de su participacin en los Consejos.
La presencia de normativa integral que establezca los lineamientos estratgicos para este
sector de polticas parece ser an algo escaso: slo existe en una de las de las tres provincias
analizadas (Corrientes101) y en ninguno de los municipios estudiados. De cualquier forma, no se
registra una posicin unnime entre los referentes en la temtica respecto de la necesidad de contar
con este elemento como condicin para lograr polticas ms articuladas.
Finalmente, merece destacarse la participacin especfica que dos actores no gubernamentales
tienen en relacin con las polticas hacia adultos mayores. Uno de ellos es la academia, respecto de
la cual, en trminos generales, se destac que su relacin con el mbito gubernamental es escasa, as
como tambin sus aportes a la elaboracin de polticas. Se destaca como excepcin, en este sentido,
la experiencia del Consejo Consultivo de Adultos Mayores de Rosario, que incorpora la
participacin regular de entidades de este tipo.
En relacin con las organizaciones sociales que trabajan con adultos mayores, por su parte,
debe destacarse el rol que juegan no slo en la gestin misma de algunos programas
(principalmente aquellos del PAMI) sino tambin como mediadoras entre la oferta pblica y los
potenciales beneficiarios, difundiendo informacin acerca de los mismos. De aquellas
organizaciones sociales que participan en espacios de interaccin (como los Consejos) suele

101 No slo se ha aprobado recientemente (aunque todava no ha comenzado a implementarse) la Ley de Derechos de los
Adultos Mayores, sino que stos tambin han sido incorporados al texto de la Constitucin Provincial.

84

cuestionarse el grado de representatividad que tienen, por lo cual resulta importante transparentar
la informacin relativa a la manera en que fueron convocados y elegidos.
En vista de estos hallazgos, las recomendaciones que pueden plantearse en relacin con el eje
instituciones son las siguientes:
Definir, dentro del gobierno nacional, una instancia que elabore los lineamientos estratgicos
para este campo de polticas y promueva la coordinacin de las acciones encaradas por parte de los
mltiples y diversos actores involucrados en la temtica. Ello implicar analizar con mayor
profundidad cul de los tres organismos protagnicos a nivel nacional (ANSeS, PAMI o
DINAPAM) debera asumir este rol.
Fortalecer los recursos presupuestarios y humanos con que cuenta la DINAPAM, de tal forma
de mejorar su posicionamiento dentro del conjunto de los actores involucrados en polticas hacia la
tercera edad. Esto requiere, a su vez, evaluar con mayor detenimiento la conveniencia de elevar su
rango jerrquico y/o modificar su insercin institucional.
Revitalizar el rol del Consejo Federal de Adultos Mayores en tanto espacio para la concertacin
de polticas entre niveles de gobierno. Implicara, por ende, promover un acuerdo federal que
plasme explcitamente una divisin de funciones entre niveles de gobierno en este campo de
polticas.
Fortalecer las reas de adultos mayores de las provincias (dependencia institucional, rango
jerrquico, recursos y capacidades), de tal forma que puedan posicionarse como interlocutores con
saber tcnico y capacidad de decisin
Difundir informacin acerca de las estrategias desplegadas para la conformacin de los
Consejos Consultivos de Adultos Mayores a nivel provincial y/o municipal. En particular, respecto
de los mecanismos utilizados para la convocatoria de los participantes, su eleccin y la posterior
rendicin de cuentas que stos deben hacer antes quienes los eligieron.
Impulsar la creacin de mbitos formales para el intercambio y consulta con el sector
acadmico, de tal forma de propiciar su incorporacin al ejercicio de elaboracin de polticas
pblicas en este campo. Una opcin para instrumentar esta recomendacin es hacerlo a travs de
los Consejos de Adultos Mayores.
Fortalecer a las organizaciones sociales que trabajan con adultos mayores (brindndoles
informacin, capacitndolas) para apuntalar su rol como difusoras y mediadoras en el acceso a la
oferta de programas pblicos.

Polticas
Como se ha mencionado, existe una gran variedad de programas, proyectos y acciones
orientados a los adultos mayores, que se ha estado gestando desde diferentes organismos. La
coordinacin de ellos, que evidentemente tiene un gran potencial para expresarse a nivel local, est
vinculada a la necesidad de optimizar recursos, antes que de proponer explcitamente un abordaje
integral.
Respecto de los programas en general, merece destacarse que la falta de una definicin
unvoca respecto del concepto de vejez redunda en la coexistencia de mltiples criterios para
definir el perfil de la poblacin objetivo. Sera deseable avanzar en la unificacin de criterios de
inclusin en las acciones y programas que son ofrecidos a este grupo etario.

85

A continuacin, se har un repaso general de la situacin actual y las posibles lneas de accin
a implementar en materia de polticas de salud, cuidados, seguridad econmica (previsin social),
promocin social y accesibilidad.
Respecto de la salud, queda en claro que la cobertura de los ancianos es alta, superando no
slo la de la poblacin en general sino tambin la de otros grupos particularmente vulnerables
como son los nios y adolescentes. Esto se debe a la fuerte presencia del PAMI, organismo que
tambin tiene una fuerte injerencia, a nivel local, en la dinmica de funcionamiento de las
organizaciones sociales de y para los adultos mayores. A pesar de ese alto nivel de cobertura, la
principal deficiencia parecera radicar en la calidad de las prestaciones.
En cuanto a las acciones a desarrollar, se requiere dar mayor nfasis a las iniciativas
orientadas a la prevencin as como tambin priorizar en la difusin de informacin sobre calidad
de vida, tanto para los adultos mayores como para el resto de la poblacin.
Las polticas de cuidados revisten actualmente una importancia creciente, debido a la
tendencia al envejecimiento poblacional. La oferta de servicios de cuidadores domiciliarios, as
como tambin la de cursos orientados a su formacin, es amplia y heterognea en cuanto a su
calidad. Dada la importancia de este tema, se requiere avanzar en algunas cuestiones que permitan
fortalecer y homogeneizar criterios respecto del servicio ofrecido. En particular, unificar criterios y
exigencias de los cursos que se brindan; avanzar hacia la formalizacin de estas tareas; y ejercer
una ms estricta regulacin, por parte del Estado respecto de la oferta de capacitaciones y de
servicios de cuidadores domiciliarios.
Un tema de crucial relevancia vinculado al ofrecimiento de cuidados en forma
institucionalizada es el de la regulacin y el control de los prestadores privados. Estos temas, que
caen dentro de la rbita de los gobiernos provinciales, suelen ser de responsabilidad compartida
entre las reas de Salud y Desarrollo Social. Se requiere reforzar el rol del Estado en tanto regulador
de la oferta de instituciones privadas (hogares, residencias) que brindan servicios de internacin, y
mejorar la articulacin intersectorial para el cumplimiento de estas funciones.
En cuanto a la previsin social, su nivel de cobertura tambin resulta elevado, y se ha
incrementado durante los ltimos aos debido a la flexibilizacin de algunos criterios de acceso a
estos beneficios (va moratorias previsionales). No obstante, esta habilitacin temporal no deriv
en cambios en la normativa, de forma tal que quienes actualmente estn en edad de jubilarse y no
cumplen con todos los requerimientos, no tendrn esa posibilidad (a menos que se vuelva a abrir
una moratoria con exigencias como las que caracterizaron a la de aos recientes). Al igual que lo
que ocurre en salud, aqu tambin la deficiencia no est dada por la cobertura sino por la calidad de
las prestaciones, que en este caso se traduce en la insuficiencia del monto de las jubilaciones y
pensiones. Lo mencionado queda reflejado en que el 72.5% de los jubilados percibe la jubilacin
mnima.
En lo que respecta a prestaciones no contributivas, adems de las pensiones nacionales
(implementadas desde la Comisin Nacional de Pensiones), algunas provincias cuentan con
beneficios que son financiados con recursos propios, aunque sus montos tambin resultan
reducidos.
Existe cierto consenso entre los referentes en la temtica respecto de la conveniencia de
implementar una asignacin universal a la vejez. Esta innovacin en cuanto a las polticas de
seguridad econmica permitira universalizar el beneficio que llega a los ancianos, de tal forma que
quienes no cumplen con los requisitos para acceder a una jubilacin o pensin contributiva no

86

deberan esperar a una nueva moratoria. Tambin, contribuira a reducir eventuales

discrecionalidades al momento del otorgamiento de las pensiones no contributivas.
En el mbito de la promocin social, con el propsito de brindar contencin, es habitual el
desarrollo de diferentes tipos de iniciativas artsticas, deportivas y de capacitacin, tanto desde los
gobiernos provinciales como los municipales. Las dificultades que en general se encuentran
respecto de este tipo de acciones son su falta de continuidad en el tiempo (muchas veces quedan
sujetas a los vaivenes de los cambios de gestin), a la vez que alcanzan a una proporcin
relativamente reducida de los adultos mayores y muestran tener poca efectividad para llegar a
quienes se encuentran en las situaciones de vulnerabilidad ms pronunciadas.
El tema del maltrato y la violencia hacia los adultos mayores parece estar bastante instalado
entre los referentes en esta temtica pero no as a nivel de agenda pblica. Las iniciativas
encontradas en este sentido son escasas. Como lneas de accin a futuro, fue destacada la necesidad
de brindar informacin y capacitacin a los efectores, de tal forma que puedan detectar
rpidamente la ocurrencia de estas situaciones, as como tambin educar a los jueces, para que den
un adecuado tratamiento a estas cuestiones.
Otra de las preocupaciones vinculadas a este grupo de la poblacin, que cruza en forma
transversal a diferentes sectores de polticas (vivienda, urbanismo, transporte, educacin) es la de
la accesibilidad. En el caso de este grupo de la poblacin, el tema reviste singular relevancia ya que a
las limitaciones propias de la edad se le suman las derivadas de alguna discapacidad.
Entre las acciones propuestas para hacerle frente se destacan las de promover la
incorporacin de criterios mnimos de accesibilidad en la construccin de viviendas y en la
disposicin de espacios pblicos; un control ms estricto respecto de las disposiciones orientadas a
hacer ms accesible el transporte pblico (pisos bajos en los colectivos) y la participacin del Estado
en la masificacin de ciertos artculos ya existentes que podran facilitar la realizacin de tareas
cotidianas.
En vista de estos hallazgos, las recomendaciones que pueden plantearse en relacin con el eje
programas son las siguientes:
Avanzar en la unificacin de criterios de inclusin en las acciones y programas que son
ofrecidos a este grupo etario.
Generar mayor apoyo a las iniciativas que plantean un enfoque preventivo en trminos de
salud y difundir informacin sobre calidad de vida, tanto para los adultos mayores como para el
resto de la poblacin.
Unificar criterios y exigencias de los cursos que se brindan para cuidadores domiciliarios y
avanzar hacia la formalizacin de las tareas que stos desarrollan. Para ello, se requerira ejercer
una ms estricta regulacin respecto de la oferta de este servicio y las capacitaciones que se
brindan.
Reforzar el rol del Estado en tanto regulador de la oferta de instituciones privadas (hogares,
residencias) que brindan servicios de internacin, y mejorar la articulacin intersectorial (Salud
Desarrollo Social) para el cumplimiento de estas funciones por parte de los gobiernos provinciales.
Revisar el monto de las jubilaciones y pensiones contributivas. Una posibilidad sera
implementar una asignacin universal a la vejez, de tal forma que todos los adultos mayores
tengan acceso a algn tipo de beneficio previsional (contributivo o no contributivo).
Desarrollar acciones de concientizacin respecto de del maltrato y la violencia hacia los adultos
mayores. Para ello, sera crucial brindar informacin y capacitar a los efectores de programas sobre

87

el maltrato y la violencia hacia los adultos mayores, de tal forma que puedan detectar rpidamente
la ocurrencia de estas situaciones. En esa misma lnea, ayudara trabajar de modo conjunto con los
jueces, para que estos den un adecuado tratamiento a estas cuestiones.
Promover la incorporacin de criterios mnimos de accesibilidad en la construccin de
viviendas y en la disposicin de espacios pblicos. Implicara el ejercicio de un control ms estricto
respecto de las disposiciones orientadas a hacer ms accesible el transporte pblico (pisos bajos en
los colectivos). Tambin ayudara, en la misma lnea, promover la participacin estatal en la
masificacin de ciertos artculos ya existentes que podran facilitar la realizacin de tareas
cotidianas.
El presente documento se orient a dar cuenta de cules fueron los principales aprendizajes
extrados durante los meses de trabajo en los que se llev adelante el Proyecto denominado
Polticas y Acciones orientadas a la Tercera Edad. Estas pginas son producto de una
metodologa definida de manera conjunta con la Fundacin Navarro Viola, Institucin que
acompa cada etapa de avance del Proyecto, el cual estuvo orientado a reconstruir diferentes
cosmovisiones existentes en torno a los adultos mayores. Es este sentido, el aporte que desde el
mbito acadmico, gubernamental y de la sociedad civil realizaron los diferentes actores que
participaron a los largo del Proyecto ha sido un insumo fundamental que ha permitido y ha
enriquecido el abordaje del objeto de estudio.
Si bien los aprendizajes esbozados en el presente documento son un paso hacia adelante en el
conocimiento en torno al estado del arte de las polticas y acciones en torno a los adultos mayores,
an queda un largo camino por recorrer el cual deber ser nutrido a partir del desarrollo de
nuevas investigaciones y del fortalecimiento de espacios de intercambio y dilogo entre los actores
que directa o indirectamente intervienen en el diseo, gestin e implementacin de polticas y
acciones orientadas a la tercera edad.

88

7. ANEXOS
Anexo 1: Listado de preguntas utilizadas para los grupos focales
Eje temtico 1: Tendencias poblacionales

Cules considera que son los principales aspectos a destacar en relacin con las caractersticas
demogrficas del grupo poblacional adultos mayores? Qu tendencias poblacionales resultan de
ineludible atencin al momento de disear polticas pblicas?
Hay aspectos demogrficos especficos respecto de los que se diferencia la situacin de los
adultos mayores dependientes y de los independientes? En caso afirmativo, qu implicancias tiene
esto para las polticas pblicas?
Eje temtico 2: Visin social de la vejez

Cul es la percepcin social predominante respecto de este grupo poblacional (los adultos
mayores)? Qu tipo de asociaciones se suelen realizar en relacin con la vejez o las vejeces?
Considera necesario promover acciones para mejorar la actitud de la sociedad en general hacia
los adultos mayores? En caso afirmativo, qu tipo de acciones considera deseables y viables?
Respecto de qu cuestiones (general o vinculadas a algn aspecto en particular, por ejemplo,
maltrato)?
Eje temtico 3: Organizaciones sociales de o para adultos mayores

En trminos generales, qu caractersticas tienen las organizaciones sociales que se dedican a

adultos mayores y/o que estn integradas por ellos?
Qu tipo de vinculacin tienen con los organismos pblicos de este sector de polticas (PAMI,
DINAPAM, reas provinciales y municipales de la tercera edad)?
En qu medida participan las organizaciones de la sociedad civil en la elaboracin de polticas
pblicas para adultos mayores? El rol que generalmente cumplen se limita a implementar acciones
o tienen tambin injerencia en el diseo? Qu experiencias exitosas hay en nuestro pas al
respecto? [vincular con la participacin en Consejos].
Cules considera que son las principales enseanzas que la labor de las organizaciones sociales
deja para el diseo de las polticas pblicas? [ver si pueden identificar experiencias concretas].
Qu tipo de acciones es deseable y viable implementar para fortalecer institucionalmente a las
organizaciones sociales de y para adultos mayores?
Quin representa socialmente a los adultos dependientes? Qu canales existen para conocer
sus demandas y necesidades?
Eje temtico 4: Coordinacin de polticas orientadas a adultos mayores

Existe, entre los organismos pblicos que desarrollan polticas orientadas a la tercera edad,
una visin compartida respecto de la definicin y caractersticas de este grupo poblacional? En caso
negativo, entre quienes se observan las principales diferencias de enfoques (discrepancias entre
sectores de lo social, entre lo pblico y privado, entre niveles de gobierno)?
Cul de los organismos nacionales abocados a esta temtica (PAMI, Direccin Nacional de
Tercera Edad, sistema previsional) debera liderar una poltica pblica integral dirigida a los

89

adultos mayores? El organismo mencionado, cuenta con recursos (presupuestarios, tcnicos,

administrativos, polticos) como para posicionarse en un rol de liderazgo sectorial?
La institucionalidad de las polticas de Tercera Edad: el marco regulatorio existente es el
correcto? es necesario crear algo nuevo o hacer enforcement de lo existente? Cmo calificar los
espacios existentes de coordinacin de polticas? Especficamente el Consejo de Adultos Mayores.
Cmo fortalecer a los organismos que lideran las polticas (PAMI, Direccin de Tercera Edad)?
Quin representa socialmente a los adultos dependientes? Qu canales existen para conocer
sus demandas y necesidades?
Qu espacios institucionales existen para coordinar las iniciativas promovidas hacia los
adultos mayores desde diferentes niveles de gobierno? Qu nivel de efectividad han logrado en su
funcionamiento organismo del tipo de los Consejos de Adultos Mayores? Cules son sus
principales logros y falencias?
Qu tipo de vinculacin existe entre la produccin acadmica respecto de las problemticas y
acciones recomendadas en relacin con la poblacin de adultos mayores y el diseo de polticas
pblicas? Existen canales formales para fomentar esta articulacin (del tipo de Consejos Asesores)
o la misma se da (en caso de haber) a travs de contactos informales?Eje temtico 5: Salud

En qu medida las caractersticas del sistema de salud argentino y los recursos actuales
disponibles en este rea (presupuestarios, humanos, administrativos, dispositivos para la
articulacin interinstitucional) permiten dar una respuesta adecuada a las necesidades de los
adultos mayores? Respecto de qu cuestiones se presentan las principales falencias?
A travs de qu mbitos institucionales considera que sera deseable coordinar las acciones de
los diferentes actores involucrados? Se trata de mbitos actualmente disponibles o deberan ser
creados a tal fin?
Eje temtico 6: Cuidados

En qu medida considera que existe articulacin entre las iniciativas promovidas desde estos
diferentes mbitos? En qu situaciones concretas se pone de manifiesto esa articulacin (o la falta
de ella)?
En qu medida se logra una adecuada vinculacin entre la oferta de cuidadores capacitados y
la poblacin que necesita hacer uso de este recurso? Existen instrumentos (tcnicos) que podran
mejorar esa articulacin?
De qu manera se podran promover polticas educativas de formacin de grado y posgrado
orientadas a fortalecer la capacitacin en Gerontologa? Hay alguna experiencia internacional que
pueda servir como referencia?
Eje temtico 7: Seguridad econmica (aspectos previsionales)

En qu medida el componente contributivo del sistema previsional argentino permite dar una
respuesta adecuada a las necesidades de los adultos mayores? Respecto de qu cuestiones se
presentan las principales falencias? Qu aspectos podran ser considerados como fortalezas?
Qu fortalezas y debilidades encuentra en relacin con el componente no contributivo del
sistema previsional?

90

 Qu aspectos fortalecera o cambiara para mejorar el nivel de respuesta que hoy en da dan las
polticas previsionales (contributivas y no contributivas) a las necesidades de los adultos mayores?
Hay alguna experiencia internacional que pueda servir como referencia, en este sentido?
En qu medida considera deseable y viable la propuesta de una asignacin universal por
vejez orientada a cubrir de manera masiva a todas aquellas personas excluidas del sistema
previsional contributivo?
Qu factores resultan determinantes en las asimetras en las tasas de envejecimiento
poblacional en nuestro pas?
Eje temtico 8: Promocin social

Qu tipo de acciones considera prioritarias para generar inclusin social y visibilidad de este
grupo de la poblacin?
Qu tipo de acciones se implementan actualmente ante situaciones de abuso, maltrato y/o
delitos contra adultos mayores? Qu buenas prcticas (en nuestro pas o a nivel internacional) se
han desarrollado al respecto y podran tomarse como referencia?
Qu tipo de acciones considera deseable implementar para fomentar la relacin intergeneracional? Qu buenas prcticas (en nuestro pas o a nivel internacional) se han desarrollado al
respecto?
Qu tipo de acciones considera deseable implementar para fomentar el voluntariado entre los
adultos mayores? Qu buenas prcticas (en nuestro pas o a nivel internacional) se han
desarrollado al respecto?
Eje temtico 9: Accesibilidad

Cmo caracterizara el hbitat y el entorno en que deben desenvolverse los adultos mayores en
nuestro pas, en trminos de accesibilidad? Respecto de qu cuestiones considera que se presentan
las mayores dificultades: espacios urbanos y edilicios, equipamientos e instalaciones, utensilios y
elementos de trabajo, medios de transporte?
Qu mejoras considera deseables y viables de realizar para mejorar el hbitat y el entorno de
las personas mayores?

91

Anexo 2: Listado de participantes en los grupos focales

Sector

Nombre y apellido

Cargo/institucin

Gobierno

Aldo Neri

Ex Ministro de Salud de la Nacin

Gobierno

Adriana Ruffa

Asesora Samuel Cabanchik

Gobierno / OSC

Juan Hiriart

PAMI Santa Fe - Sociedad Argentina de Geriatra

Gobierno

Antonio De Pascua

Director Tercera Edad, Municipio de San Isidro

Gobierno

Daniel Figueroa

Ex Secretario Promocin Social CABA

Gobierno

Patricio Grenada

Ex Secretario de Salud, municipio de Las Heras

Gobierno

Rafael Kohanoff

Ex Secretario Promocin Social CABA - Director INTI

Gobierno

Sebastin Gramajo

Director ANSeS

Gobierno

Toms Pieroni

Jefe de Servicio Hospital Durand

10 Gobierno

Ricardo Iacub

Asesor DINAPAM - UBA

11 Gobierno

Jorge Paola

Asesor DINAPAM

12 OSC

Marcelo lvarez

Cuidado domiciliario - Empresa SIDOM

13 OSC / medios

Gustavo Hernn
Bonamino

Comunicador Social / equipo ganador Premio

Nacional a la Calidad 2002

14 OSC

Gonzalo Abramovich AMIA

15 OSC

Jos Vilches

Presidente APEJURA

16 OSC

Ramn Gutmann

Representante Latinoamrica IFA

17 OSC

Lia Daichman

Presidente INPEA (International Network for the

Prevention of Elder Abuse)

18 OSC / Gobierno

Eduardo Fox

Director asociaciones profesionales y ex Diputado

Provincia Buenos Aires

19 OSC

Eduardo Schmunis

Captulo Gerontologa Sociedad Central de

Arquitectos

20 OSC

Roberto Barca

Presidente Asociacin de Gerontologa Argentina

21 OSC

Andrs Domnguez

Fundacin Hannah Arendt

22 Academia

Silvia Gazcn

ISALUD

23 Academia

Gustavo Ciappa

Prof Maestra en Gestin Gerontologa ISALUD

24 Academia

Miguel Acnfora

Director Maestra en Gerontologa Clnica - Instituto

Universitario Cs de la Salud, Fundacin Barcel

25 Academia

Julieta Oddone

Profesora FLACSO

26 Academia

Luisa Acrich

Posgrado UBA

27 Academia

Beatriz Boo

Directora Especialidad Gerontologa UBA

28 Academia

Aldo Isuani

Profesor Universidad de San Andrs

29 Academia
30 Medios / gobierno

Carlos Grushka
Mirta Tundis

Periodista TN - Asesora Prensa PAMI

92

Anexo 3 - Oferta programtica del Instituto Nacional de Servicios Sociales para

Jubilados y Pensionados (PAMI)

Programa
Programa de
promocin y
prevencin
socio
comunitaria
"prevenir
para seguir
creciendo

Objetivo
Lograr la participacin e integracin
sustentable del adulto mayor como
ciudadano en su medio socio
comunitario, a travs de la
implementacin de actividades de
estimulacin de capacidades dentro
del marco social, grupal y
comunitario.

Poblacin objetivo
Sin datos.

Programa de
deteccin de
poblaciones
vulnerables

Promover el fortalecimiento local a

fin de desarrollar acciones con un
enfoque interdisciplinario e
intersectorial acorde a las necesidades
del lugar y en el marco de los
derechos y acciones ciudadanas.
Incrementar la articulacin intra e
interinstitucional a fin de coordinar
acciones y optimizar recursos en pos
del bienestar integral de la poblacin.

Aquellos beneficiarios
pertenecientes a poblaciones
socialmente vulnerables
residentes en localidades con
bajos niveles de accesibilidad
a prestaciones mdicas y
sociales.

Probienestar

Elevar la calidad de vida de los

adultos mayores para acceder a
condiciones de vida dignas y
suficientes para conservar o mejorar
su estado de salud.

Afiliados que se encuentren

en situacin de vulnerabilidad
socio-sanitaria y con ingresos
escasos.

Beneficio de complemento
alimentario, distribuido a travs de
los Centros de Jubilados adheridos.

Afiliados con jubilacin y/o

pensin nacional, con riesgo
socio-sanitario y que cumplan
con los siguientes requisitos:
a) 65 ms aos de edad; b)
beneficiarios de haberes
previsionales cuyo monto no
supere los $799.99; c) no
percibir por parte del PAMI
ningn otro subsidio o
prestacin social.

Subsidio de $45 mensuales.

Asistencia
Socio
Sanitaria

Prestaciones
Estmulo al movimiento: actividad
fsica
Desarrollo de habilidades,
expresividad, productividad y
creatividad: actividades artsticas
Estmulo y mejora del
funcionamiento de la memoria:
talleres de estimulacin de la
memoria, computacin
Promocin de hbitos saludables y
auto cuidado: cursos de
alimentacin saludable y uso
adecuado de sistemas de
autocontrol, conocimiento de sus
derechos.
Sin datos.

93

Programa
contra la
Hipertensin
Arterial,
Diabetes y
Obesidad
(HADOB)

Mejorar la calidad de vida de los

afiliados, haciendo especial hincapi
en la prevencin de la salud y la
promocin de hbitos saludables en
lo relativo a alimentacin y
actividades teraputicas no
medicamentosas.

Afiliados.

Seguimiento y supervisin de
equipos interdisciplinarios.

Club de da

Propiciar mbitos de participacin,

prevencin e inclusin social.

Adultos mayores con

exposicin a diferentes grados
de vulnerabilidad social y
fragilizacin.

Atencin
domiciliaria

Brindar apoyo, cuidados progresivos

y gestionar recursos institucionales,
familiares y comunitarios.

Afiliados con distintos grados

de dependencia y
vulnerabilidad social.

Estancia diurna, actividades de

estimulacin y alimentacin,
asistencia personalizada.
Se implementa en gestin asociada
con gobiernos locales y
organizaciones sociales.
Subsidio para el pago de un
cuidador domiciliario para la
colaboracin de actividades bsicas
e instrumentales de la vida diaria.

Subsidios
econmicos

Paliar situaciones de crisis socio

sanitaria.

Afiliados de alta y media

vulnerabilidad.

Tiene dos subprogramas: Asistencia

Social de Urgencia y Social Integral.
Residencias
Propias

Brindar cobertura de necesidades

bsicas, generar participacin y
contencin social durante estadas
prolongadas.

Internacin
geritrica

Asistencia integral y personal de

carcter transitorio o permanente.

Subsidio de
contencin
familiar
(Decreto
599/06)

Garantizar a los derechohabientes y

deudos del beneficiario la libertad de
elegir la modalidad de sepelio o la
distribucin de los gastos que el
fallecimiento del causante origine.

Afiliados autovlidos, sin

patologas clnicas y/o
psiquitricas invalidantes,
expuestos por vulnerabilidad
social y fragilizacin personal
durante el proceso de
envejecimiento.
Afiliados mayores de 60 aos,
dependientes o
semidependientes y/o con
grave deterioro psicofsico
que requieran cuidados que
no puedan ser brindados por
el grupo familiar y que
carezcan de recursos
materiales.
Derechohabientes y deudos
de un jubilado fallecido.

Contencin tcnico profesional de

equipos interdisciplinarios.
Prestacin de servicios asistenciales
u otorgamiento de recursos
econmicos orientados a cubrir
necesidades bsicas de subsistencia.
Albergues.

Internacin. Cuidados intensivos y

personalizados.

Subsidio de una suma fija de $ 1.000,

cuyo derecho a cobro prescribe al
ao de ocurrido el fallecimiento del
beneficiario.

94

Anexo 4 - Oferta programtica de la Direccin Nacional de Polticas para Adultos

Mayores (DINAPAM)
Programa
Cuidadores
domiciliario
s

La
experiencia
cuenta

Voluntariad
o Social de
Adultos
Mayores

Cursos para
responsable
s de
Residencias
y Centros de
Da
Curso de
formacin

Objetivos
-Brindar apoyo domiciliario con el
fin de promover la autonoma
personal.
-Posibilitar la permanencia en el
hogar durante el mayor tiempo
posible y conveniente.
-Fortalecer los vnculos familiares.
-Demorar o evitar la
institucionalizacin.
-Promover alternativas laborales.
-Favorecer la integracin en la
comunidad.
-Recuperacin de los saberes y
oficios tradicionales de los adultos
mayores para su transmisin a
generaciones ms jvenes.
-Desarrollar la imagen positiva y los
saberes de las personas mayores.
-Promover el intercambio entre
personas de distintas generaciones.
-Recuperar y/o fortalecer oficios
tradicionales.
-Mejorar la situacin de
empleabilidad de los participantes
del proyecto.
-Generar espacios de encuentro y de
actividades entre distintas
generaciones.
-Fortalecer la capacidad asociativa
de las organizaciones de mayores.
-Promover la conformacin de una
red de Facilitadores Comunitarios.
-Dar respuesta a cuestiones sociales
y comunitarias de fcil resolucin a
travs de actividades concretas.
-Fortalecer la imagen positiva de los
adultos mayores.
-Incorporar nuevos conocimientos
de gerontologa y geriatra.
-Promover nuevos recursos
teraputicos.
-Desarrollar habilidades gerenciales
en organizaciones de larga y corta
estada.
-Incorporar conocimientos tericos
generales sobre la situacin
biopsicosocial de la personas a
atender.
-Fortalecer la autovaloracin y el
autocuidado.
-Jerarquizar la atencin de la
poblacin mayor, de las personas
con discapacidades y de las
personas con patologas crnicas

Poblacin objetivo
-Adultos Mayores.
-Personas con discapacidad.
-Personas con patologas
crnicas o terminales.

Prestaciones
-Servicio de atencin en domicilio 25
hs. semanales.
-Curso de actualizacin, nivelacin y
profundizacin de contenidos, que
responde a las necesidades locales
de atencin.
-Supervisin psicolgica.

Recuperacin de los saberes y

oficios tradicionales de los adultos
mayores para su transmisin a
generaciones ms jvenes.

Al 2009 existan 2.420 centros

voluntarios
en
funcionamiento.

Promocin del desarrollo de

acciones comunitarias voluntarias
en la poblacin adulta mayor.

Profesionales-tcnicos de todo
el pas, fundamentalmente
aquellos que se encuentren
trabajando en servicios, reas
o instituciones de adultos
mayores.

95

invalidantes o terminales.
-Adquirir capacidad para la
organizacin de sistemas de empleo.

96

Anexo 5: Programas de la Direccin de Adultos Mayores de la provincia de

Mendoza102

PROGRAMA PROMOCION Y ENVEJECIMIENTO SALUDABLE

Institucin Responsable: Direccin de Adultos Mayores

Fuente de financiamiento: Presupuesto Provincial.
Problema que se plantea resolver: A fin de preservar la integridad fsica y mental de los Adultos
Mayores en el marco de los Derechos Humanos: a la dignidad, a la participacin, autorrealizacin,
los cuidados y autonoma, es que se crea el programa de promocin y envejecimiento saludable.
Objetivo General: Empoderar, revalorizar y proteger al Adulto Mayor en el seno de la familia y de
la comunidad.
Objetivos Especficos:
Promover una vejez activa y saludable.
Difundir los derechos y obligaciones de los Adultos Mayores.
Crear espacios culturales destinados al Adulto Mayor.
Facilitar el acceso a oportunidades de educacin, capacitacin y desarrollo de habilidades.
Crear y fortalecer las redes sociales.
Combatir el paradigma del viejismo en toda la poblacin priorizando tal actividad en nios y
adolescentes.
Difundir el proceso de envejecimiento a travs de medios de comunicacin, folletera, cursos
y conferencias.
Generar una comunicacin peridica y continua con los Centros de Adultos Mayores del
Gran Mendoza.
Asesorar y apoyar a los organismos en la planificacin de estrategias y acciones destinadas a
la poblacin de adultos mayores.
Gestionar subsidios de ayuda social directa para Adultos Mayores comprometidos en tareas
solidarias.
Bienes y Servicios que brinda:
Bienes:
Subsidios de estmulo a voluntarios solidarios.
Servicios:
Capacitacin en Nuevas Tecnologas, Estimulacin Cognitiva, Envejecimiento Activo,
Voluntariado Social y Alimentacin Saludable Econmica.
Talleres permanentes de Danzas Nativas, Tango, Plstica, Coro, Cuentacuentos y Teatro.

102

En base a informacin publicada en la Gua de programas de desarrollo humano, familia y comunidad: aos 20102011, elaborada por el Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y Comunidad de la provincia de Mendoza.

97

Expres-Arte (Exposicin de arte de Adultos Mayores).

Apoyo Institucional a entidades y Consejos de Adultos Mayores.

Poblacin Titular de Derecho:

Adultos Mayores de la Provincia de Mendoza.
Entidades de Adultos Mayores.
Localizacin: El Programa desarrolla sus accionar en todo el territorio provincial, a travs de sus
Delegaciones Departamentales.
Requisitos de accesibilidad:
Todos los Adultos Mayores interesados pueden participar e inscribirse en la Direccin de Adultos
Mayores.
PROGRAMA PREVENCION Y ASISTENCIA

Institucin Responsable: Direccin de Adultos Mayores

Fuente de financiamiento: Presupuesto Provincial.
Problema que se plantea resolver: Las personas mayores son altamente vulnerables a perder o
reducir sus redes de apoyo social y familiar. El reconocimiento del derecho de envejecer en casa y
las situaciones de fragilidad que exigen cuidados y formas especiales de residencia, requiere la
creacin de condiciones que favorezcan una vida con seguridad y dignidad en un entorno familiar
y comunitario.
Objetivo General: Ofrecer respuestas alternativas que promocionan la integracin familiar,
generan redes de contencin, desfavorecen el avance de la cronicidad, promueven la autonoma
personal y evitan la institucionalizacin de los adultos mayores en situacin de riesgo social.
Objetivos Especficos:
Propiciar la permanencia y contencin del adulto mayor frgil dentro su propio grupo
familiar o en una familia solidaria.
Brindar servicios de cuidadores domiciliarios para la atencin personal y especializada, en las
actividades de la vida diaria, al anciano semivlido o dependiente.
Ofrecer una alternativa al adulto mayor autovlido ante su problemtica habitacional.
Gestionar subsidios de ayuda social directa a ancianos sin cobertura social, para cubrir
necesidades bsicas insatisfechas (lentes, elementos ortopdicos, prtesis, etc.).
Atender la problemtica del adulto mayor con riesgo nutricional.
Bienes y servicios que brinda:
Bienes:
Subsidios para Cuidados Domiciliarios.
98

Subsidios a Familias de Apoyo Biolgicas o Solidarias.

Subsidios para Alquiler.
Subsidios para adquisicin de Elementos Ortopdicos (audfonos, silla de ruedas, cristales,
cama ortopdica, marcapasos, etc.).
Subsidios para transporte para tratamiento ambulatorio.
Leche y suplementos nutricionales.

Servicios:
Valoracin Gerontolgica Integral
Asesoramiento y abordaje interdisciplinario.
Atencin Integral de ancianos con problemas nutricionales.
Talleres de capacitacin de cuidadores domiciliarios de ancianos.
Coordinacin con otras instituciones.
Poblacin Titular de Derecho: Adultos Mayores (mayores de 60 aos) en situacin de riesgo social,
que no poseen cobertura social, o perciben una pensin no contributiva.
Localizacin: El Programa desarrolla sus acciones en los dieciocho departamentos de la
Provincia de Mendoza, a travs de correspondientes delegaciones de la Direccin de Adultos
Mayores.
Criterios de seleccin:
Personas mayores de 60 aos.
No poseer cobertura social.
Percibir una pensin no contributiva provincial o nacional.
Residir en la Provincia de Mendoza.
Requisitos de accesibilidad:
Por demanda espontnea, derivaciones de otras instituciones o denuncias recepcionadas por
las Trabajadoras Sociales del Programa o por los delegados departamentales de la Direccin
de Adultos Mayores en toda la Provincia.
Debern presentar: Documento de identidad, Carnet de pensin (si es pensionado), y la que
le fuera requerida por la Trabajadora Social a fin de ampliar la informacin social del
solicitante y poder determinar el plan de tratamiento social ms adecuado.
Modalidad de ejecucin:
Recepcin de casos en el Servicio Social de la Institucin.
Evaluacin profesional social, psicolgica y mdica (Valoracin Gerontolgica Integral).
Eleccin de la alternativa de contencin, de manera conjunta con el cuerpo interdisciplinario,
acorde a la problemtica presentada.
Abordaje y seguimiento mensual.
Derivacin institucional o judicial si la situacin lo requiere.

99

PROGRAMA PREVISIONAL Y ASESORAMIENTO

Institucin Responsable: Direccin de Adultos Mayores

Fuente de financiamiento: Presupuesto Provincial. Rentas Generales de la Provincia.
Problema que se plantea resolver: Encarar el reto del envejecimiento en el siglo XXI significa la
construccin de sociedades ms democrticas y solidarias desde el punto de vista de la edad, el
ejercicio de los derechos y la constitucin de sujetos sociales reconocidos como una nueva fuerza
para el desarrollo. En un contexto caracterizado por una gran incidencia del desamparo socioeconmico y una baja cobertura de la seguridad social, resulta un componente fundamental en la
vida de los Adultos Mayores, la capacidad de disponer y usar en forma independiente una cierta
cantidad de recursos econmicos continuados como el que les brinda un beneficio previsional
contributivo o no contributivo, en ejercicio de su derecho a la inclusin al sistema de Seguridad
Social.
Objetivo General: Instruir en la tramitacin y gestin del beneficio, que segn las caractersticas
personales, correspondan al demandante y otorgar Pensiones No Contributivas Provinciales a
personas que cumplan los requisitos y se encuentren en estado de desamparo socio-econmico.
Objetivos Especficos:
Tramitar, desde cada departamento de la provincia, una pensin no contributiva para
mayores y personas con discapacidad que la soliciten y cumplan los requisitos exigidos por
ley.
Otorgar el beneficio mensualmente, adems del anual complementario.
Propiciar como complemento la entrega de medicamentos
Garantizar la inclusin del pensionado en los Programas de la DAM.
Asesorar, diligenciar y facilitar, desde cada departamento de la provincia, la obtencin de un
beneficio contributivo, en base a lo dispuesto por la ley 24476.
Propiciar la ejecucin del Convenio firmado con el INSSJP
Propiciar la ejecucin de los convenios firmados con la Direccin Nacional de Polticas para
Adultos Mayores (DINAPAM) para la implementacin en la Provincia de los Programas La
experiencia cuenta, Prevencin de la Violencia, Abuso y Maltrato y Voluntariado social.
Bienes y servicios:
Bienes:
Otorgar pensiones no contributivas por vejez, segn Ley Provincial 1828 en su art. 138.
Otorgar pensiones no contributivas a personas con discapacidad asegn Ley Provincial 1828
en su art. 139.
Servicios:
Recepcionar demanda.
Orientar y gestionar expedientes de solicitantes de pensiones no contributiva provinciales y
nacionales.
100

Orientar y Facilitar la tramitacin de jubilaciones.

Poblacin Titular de Derecho: Pueden solicitar una pensin no contributiva (es decir sin aportes
previsionales) los hombres mayores de 65 aos, las mujeres mayores de 60 aos y las personas que
presentan una discapacidad con un porcentaje del 76% como mnimo y que sean mayores de edad.
Localizacin: Los solicitantes la deben iniciar en la zona de su residencia ya que la Direccin de
Adultos Mayores tiene una Delegacin en cada departamento provincial.
Criterios de seleccin:
Solicitantes de pensin por vejez:
Adultos Mayores mendocinos mayores de 65 aos.
Adultas Mayores mendocinas mayores de 60 aos.
Los argentinos deben presentar constancia de 15 (quince) aos de residencia continuada en la
provincia. Los extranjeros deben presentar constancia de ingreso al pas, con una residencia
continuada en la provincia de 20 (veinte) aos.
Solicitantes de pensin por invalidez:
Personas mendocinas que presentan una discapacidad certificada mayor del 76%.
Las personas argentinas o extranjeras deben presentar constancia de 10 (diez) aos de
residencia continuada en la provincia.
Requisitos de accesibilidad:
En vejez: Presentacin de documento. Constancias de ingresos de familiares obligados por ley de
asistirlo (padres, hijos, hermanos, nietos mayores de edad).
En discapacidad: Adems de lo anterior explicitado debe presentar certificado mdico
cumplimentado en formulario original expedido por la Institucin gratuitamente, donde conste
firma del mdico tratante y firma del Director del establecimiento asistencial pblico que lo
atiende.
Modalidad de ejecucin: Presentacin del titular o familiar ante la Delegacin con la
documentacin pertinente.
PROGRAMA HABITACIONAL DESTINADO A ADULTOS MAYORES

Institucin Responsable: Direccin de Adultos Mayores.

Fuente de financiamiento: Presupuesto Provincial. Presupuesto Nacional por Convenio.
Problema que se plantea resolver: Las insuficientes redes sociales de apoyo familiar y comunitario
de los Adultos Mayores, generan falta de proteccin y cuidado, que se traducen en situaciones de
101

vulnerabilidad socio-econmica y precariedad habitacional. Ello requiere la intervencin del

Estado en su rol de contencin y viga de la proteccin de los derechos de los Adultos Mayores.
Objetivo General: Brindar un adecuado lugar de residencia a Adultos Mayores en situacin de
vulnerabilidad socio-econmica con insuficientes redes sociales de apoyo desde una perspectiva
gerontolgica.
Objetivos Especficos:
Evaluar por medio de un Equipo Interdisciplinario el ingreso de los Adultos Mayores al
Programa y determinar el lugar de residencia ms apropiado para su bienestar.
Brindar contencin y asistencia integral continua al Adulto Mayor en las distintas
modalidades habitacionales (residencias, viviendas en comodato u hogares propios o por
convenio) que ofrece el Programa.
Supervisar en forma permanente la calidad de las prestaciones a los residentes.
Gestionar acciones pertinentes tendientes a mejorar la infraestructura y equipamiento de los
establecimientos de larga estancia.
Fortalecer las redes de apoyo social y comunitario existentes, preservando la funcionalidad y
autonoma de los Adultos Mayores, en articulacin con los programas preventivos y de
proteccin de derechos que se ejecutan en la Direccin de Adultos Mayores.
Capacitar en forma continua el recurso humano que presta servicios en las distintas
modalidades de contencin habitacional a fin de favorecer la calidad de atencin a los adultos
mayores residentes.
Bienes y Servicios:
Bienes:
Alojamiento, manutencin y vestimenta en Hogares y Residencias.
Entrega de medicamentos y paales para Adultos en Macrohogares y Residencias.
Posesin por acta de tenencia, de viviendas en comodato.
Provisin de elementos ortopdicos.
Servicios:
Intervencin Interdisciplinaria gerontolgica (mdica, psicolgica, social, nutricional,
odontolgica, kinesiolgica y actividad fsica).
Organizacin de eventos recreativos.
Asesoramiento y abordaje interdisciplinario.
Capacitacin gerontolgica a los agentes que trabajan en los establecimientos.
Coordinacin con redes sociales de los residentes
Coordinacin con otras instituciones.
Poblacin Titular de Derecho:
La poblacin titular de derecho est constituida por Adultos Mayores de ambos sexos, de 60 y ms
aos sin vivienda, sin familiares obligados capaces de asistirlo, ni posea un entorno propicio y
favorable que le garantice una buena calidad de vida y lo habilite a preservar su funcionalidad en
la realizacin de las actividades de la vida diaria.
102

Localizacin: Los hogares y residencias que dependen del Programa Proteccin Habitacional se
encuentran distribuidos en diferentes departamentos de la provincia.
Macrohogares: Santa Marta (Capital), Ricardo Pierola (G. Alvear), San Isidro Labrador (Rivadavia),
Felipe Llaver (San Martn), Santa Teresita (Tunuyn) y Edith de Correa (Tupungato).
Minihogares: 1 en General Alvear, 7 en Godoy Cruz, 3 en Guaymalln, 1 en Las Heras, 2 en Lujn
de Cuyo, 1en Maip, 1 en Malargue, 1 en Rivadavia, 1 en San Martn, 2 en San Rafael, 1 en Santa
Rosa y 1 en Tunuyn.
Criterios de seleccin:
Hombre y Mujeres de 60 y ms aos.
Adultos Mayores que se encuentren en estado de vulnerabilidad socioeconmica y/o en
situacin de calle, con necesidades bsicas insatisfechas y con redes de contencin social
insuficientes.
No debe padecer enfermedades infectocontagiosas o patologa aguda, crnica o terminal que
requieran atencin y asistencia mdica especializada y permanente, como as mismo
patologas psiquitricas con trastornos severos del comportamiento que alteren la
convivencia en las distintas modalidades de contencin habitacional.
Requisitos de accesibilidad: Los requisitos de ingreso se encuentran establecidos en la Resolucin
Ministerial 1241/98, para tal fin se debe cumplimentar la siguiente documentacin: informe
mdico, Informe psicolgico e Informe Social, a fin de realizar valoracin gerontolgica integral y
determinar la estrategia de abordaje a seguir segn casustica.
Modalidad de ejecucin: El ingreso al Programa es por derivacin, cuando las instancias de las
acciones que evitan la institucionalizacin del anciano se hayan agotado y se ha realizado un
abordaje gerontolgico interdisciplinario a fin de evaluar distintas alternativas de contencin
previas al ingreso en establecimiento de larga estancia (estas procuran la permanencia de los
Adultos Mayores en su entorno familiar o comunitario).
PROGRAMA PROVINCIAL DE EMERGENCIA SOCIAL

Institucin Responsable: Programa Provincial de Emergencia Social, Subsecretaria de Desarrollo

Humano y Comunidad, Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y Comunidad.
Fuente de financiamiento: Presupuesto Provincial.
Problema que se plantea resolver: Situacin coyuntural o inesperada que coloca a los miembros de
una familia o comunidad en un estado de extrema vulnerabilidad y le impide acceder en lo
inmediato al ejercicio pleno de sus derechos.
Objetivo General: Contener y asistir la poblacin en situacin de emergencia social cuya criticidad
o urgencia, requieran de una intervencin social inmediata; garantizando el ejercicio pleno de sus
derechos.
103

Objetivos Especficos:
Atender la demanda social en situacin de riesgo social.
Mantener actualizada la informacin sobre beneficiarios de prestaciones del programa y
legajo social.
Orientar a los municipios en la gestin de la emergencia social y realizar el control
administrativo contable de la utilizacin de los fondos descentralizados.
Bienes y servicios que brinda:
Subsidio:
Por Ayuda Social Directa: montos hasta $ 400 pesos.
Personales: montos mayores de $ 400 pesos.
Prestaciones en bienes:
Mdulos Alimentarios.
Colchones y frazadas.
Calzado y ropa (joggins, delantales, camperas).
Materiales de Construccin.
Servicios:
Consultora Profesional.
Asesoramiento.
Derivacin a otros Organismos.
Elaboracin de Informe Social.
Poblacin Titular de Derecho: Familias y/o poblacin en situacin de emergencia social.
Localizacin: El programa desarrolla sus acciones en los 18 departamentos de la Provincia.
Criterios de Inclusin: Familias en situacin de extrema vulnerabilidad social y sin cobertura
previsional.
Requisitos de accesibilidad: Para el otorgamiento de subsidios o entrega de bienes (mdulos
alimentarios, colchones, frazadas, calzado, ropa, y materiales de construccin), a nivel personal o
familiar se realiza:
Evaluacin profesional en la demanda espontnea.
Derivacin institucional: de las reas Sociales Municipales y/o efectores de salud pblica u
OSC.
valuacin de situaciones de catstrofe por efectos naturales, climticos y/o conflictos sociales,
enfermedades pandmicas o endmicas que requieran atencin en lo social.

104

Anexo 6: programas de la Direccin Provincial de Adultos Mayores de la provincia

de Santa Fe103
PROGRAMA HOGARES DE ANCIANOS OFICIALES

Institucin Responsable: Direccin Provincial de Adultos Mayores.

Bienes y / o servicios que brinda: Atencin Integral y permanente. Albergue, alimentacin,
vestimenta, medicamentos, atencin mdica, atencin multidisciplinaria a las personas mayores de
60 aos.
Poblacin Beneficiaria: Personas mayores de 60 aos, o personas con vejez prematura, autovlidos y/o semi-dependientes leves, sin recursos econmicos.
Objetivos: Brindar residencia transitoria o permanente, con atencin integral, a ancianos
carenciados, auto-vlidos, mayores de sesenta (60) aos, con o sin jubilacin, tengan o no familia.
Modalidad de Ejecucin: El Estado provincial, a travs de la Direccin Provincial de Adultos
Mayores, sostiene hogares de internacin de ancianos oficiales. A travs de los mismos se garantiza
una cobertura de plazas de internacin de adultos mayores auto-vlidos sin recursos econmicos,
en donde se les brindan servicios diarios de albergue permanente, alimentacin, vestimenta,
medicamentos, atencin mdica y atencin multidisciplinaria.
Requisitos de Accesibilidad:
Presentarse al Servicio Social de la Direccin Provincial de Adultos Mayores.
Presentar la siguiente documentacin:
Estudio socioeconmico.
Fotocopia del Documento de Identidad del anciano.
Historia clnica (certificado mdico perteneciente a Hospitales Provinciales o SAMCOS).
Fotocopia del recibo de sueldo y del Carnet de la obra social.
Certificado de vecindad.
Certificado de buena conducta.
Ser acompaado por una persona responsable de su internacin (cumplimentar con todos los
datos personales).
Fuente de Financiamiento: Recursos Provinciales.
Criterios de Seleccin: Todos los mayores de 60 aos autovlidos, sin recursos o faltos de
contencin familia.

103

En base a informacin publicada en la pgina web institucional: http://www.santafe.gov.ar

105

PROGRAMA ASISTENCIA INTEGRAL PARA ADULTOS MAYORES - CONVENIOS CON SERVICIOS DE

ATENCIN MDICA A LA COMUNIDAD (SAMCO)

Institucin Responsable: Direccin Provincial de Adultos Mayores.

Bienes y / o servicios que brinda: Internacin del anciano, atencin integral y permanente
(alojamiento, alimentacin, vestimenta, medicamentos, atencin mdica y multidisciplinaria).
Objetivos: Brindar servicios geritricos a ancianos con necesidades bsicas insatisfechas, a travs
de la internacin permanente o de la atencin domiciliaria.
Modalidad de Ejecucin: El Ministerio de Desarrollo Social, a travs de la Direccin Provincial de
Adultos Mayores, suscribe convenios de partes con los SAMCo que implementan servicios
Geritricos ya sea a travs de la internacin permanente o de la atencin domiciliaria del Adulto
Mayor.
Requisitos de Accesibilidad: Presentar la siguiente documentacin:
Nota justificando el pedido, dirigida a la Direccin Provincial de Adultos Mayores,
determinando modalidad a adoptar (internacin y/o atencin domiciliaria) firmada por el
Presidente, Secretario y Mdico Director.
Fotocopia certificada de los DNI de las autoridades que firman la nota.
Inscripcin en el Registro Jurisdiccional Obligatorio de Organizaciones No Gubernamentales.
Certificacin extendida por el Registro Jurisdiccional Obligatorio de Organizaciones No
Gubernamentales respecto a la actualizacin de la informacin exigida en el momento de
solicitar la incorporacin al programa (excepto Critas Parroquiales).
Para Internacin Permanente: Ficha nica de Beneficiarios que demandan internacin.
Atencin domiciliaria del anciano. Ficha nica de Beneficiarios a quienes van a desarrollar la
atencin, acreditando capacitacin adecuada.
Ficha nica de Beneficiarios de la poblacin de ancianos que recibirn la atencin.
Fuente de Financiamiento: Recurso Provincial.
Criterios de seleccin: Toda persona Mayor de 60 aos que cumpla con los requisitos de
accesibilidad.
PROGRAMA DE ENTIDADES PRIVADAS SIN FINES DE LUCRO DE INTERNACIN DE ADULTOS
MAYORES

Institucin Responsable: Direccin Provincial de Adultos Mayores.

Bienes y / o servicios que brinda: Atencin integral y permanente de los ancianos, constituida por
el alojamiento, recreacin, contencin psicolgica y alimentacin.

106

Poblacin Beneficiaria: Entidades privadas sin fines de lucro asistidas financieramente.

Adultos Mayores de 60 aos que no perciban ingresos estables, ni jubilaciones o pensiones y que
sean autovlidos.
Objetivos: Satisfacer necesidades a ancianos que requieren atencin integral y permanente, los
cuales no puedan solventarlas con recursos propios y que se encuentren alojados en Instituciones
Privadas sin fines de lucro y que la Direccin Provincial de Adultos Mayores los haya incorporado
en los hogares oficiales de internacin.
Modalidad de Ejecucin: Las entidades sin fines de lucro sostienen que hogares de internacin de
ancianos celebran convenios con el Estado provincial (Direccin Provincial de Adultos Mayores). A
travs de los mismos se acuerda el financiamiento para la cobertura de plazas de internacin de
ancianos en donde se les brindan servicios diarios de albergue permanente, alimentacin,
vestimenta, medicamentos, atencin mdica y atencin multidisciplinaria.
Requisitos de Accesibilidad: Se deber presentar la siguiente documentacin:
Nota justificando el pedido, dirigida a la Direccin Provincial de Adultos Mayores, firmada
por el Presidente y Secretario de la Institucin.
Fotocopia certificada de los DNI de las autoridades que firman la nota.
Inscripcin en el Registro Jurisdiccional Obligatorio de Organizaciones No Gubernamentales
respecto a la actualizacin de la informacin exigida en el momento de solicitar al programa
(excepto Critas parroquial).
Nmero de cuenta bancaria de la Institucin.
Ficha nica de Beneficiarios que demandan internacin.
Fuente de Financiamiento: Recursos Provinciales.
PROGRAMA CONVENIOS CON MUNICIPALIDADES Y COMUNAS PARA LA ATENCIN INTEGRAL DE
ADULTOS MAYORES

Institucin Responsable: Direccin Provincial de Adultos Mayores.

Bienes y / o servicios que brinda: Bienes y servicios no personales y prestaciones financieras
bimestrales a hogares comunales, de municipios y comunas de la provincia para la atencin
integral de adultos mayores en alimentacin, alojamiento, recreacin, apoyo y contencin
psicolgica.
Objetivos: Subvencionar a municipalidades y comunas, mediante una prestacin financiera
bimestral, con el fin de cubrir gastos de financiamiento en los servicios para la tercera edad, de
acuerdo a los distintos sistemas alternativos.
Poblacin Beneficiaria: Municipios y comunas asistidas financieramente. Adultos Mayores de 60
aos que no perciban ingresos estables, ni jubilaciones o pensiones, y que sean autovlidos.
107

Modalidad de Ejecucin: Los Municipios y comunas de la provincia de Santa Fe que sostienen

hogares de internacin de ancianos celebran convenios con el Estado provincial (Direccin
Provincial de Adultos Mayores Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Santa Fe). A
travs de los mismos se acuerda el financiamiento para la cobertura de plazas de internacin de
ancianos en donde se les brindan servicios diarios de albergue permanente, alimentacin,
vestimenta, medicamentos, atencin mdica y atencin multidisciplinaria.
Requisitos de Accesibilidad
Nota justificando el pedido dirigida a la Direccin Provincial de Adultos Mayores, firmada
por el Presidente y Secretario Comunal / Intendente y Secretario.
Fotocopia certificada de los DNI de las autoridades firmantes de la nota.
Acta de Constitucin de las autoridades comunales / Decreto de designacin del Intendente.
Acta en la que se aprob peticionar la incorporacin al Programa (Comunas).
Ficha nica de Beneficiarios que demanden internacin y/o asistencia alimentaria.
Fuente de Financiamiento: Recursos Provinciales.
SUPERVISIN, CONTROL Y HABILITACIN DE HOGARES DE ANCIANOS PRIVADOS CON Y SIN
FINES DE LUCRO

Institucin Responsable: Direccin Provincial de Adultos Mayores.

Bienes y/o servicios que brinda: Registro, habilitacin, control y supervisin.
Poblacin Beneficiaria: Personas mayores de 60 aos, autovlidos.
Objetivos: Garantizar la calidad de vida de los adultos mayores que requieren la atencin de estos
Servicios Privados de Internacin de Ancianos y preservar su estado bio-sico-social.
Modalidad de Ejecucin: Supervisin de hogares privados de internacin de ancianos con y sin
fines de lucro segn la modalidad preestablecida en el Decreto 2719/77 y en coordinacin con la
Direccin General de Auditora del Ministerio de Salud, las Municipalidades y Comunas.
Requisitos de Accesibilidad: Se encuentran detallados en los Decretos N 2719/77 y 2091/80.
Fuente de Financiamiento: Recursos Provinciales.
Criterios de seleccin: Adultos autovlidos, mayores de 60 aos.

108

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Decisiones, decretos, leyes y resoluciones

Corrientes

Constitucin de la provincia de Corrientes

Ley provincial Nro. 4037/85: pensiones
Ley provincial Nro. 6015/10: Ley de adultos mayores
Mendoza

Disposicin de la Direccin de Adultos Mayores Nro. 51/09: creacin U.V.A.S.

Rosario

Ordenanza Nro. 8159 del Municipio de Rosario: creacin del Consejo Municipal de la Tercera Edad

Pginas web institucionales

www.ciudaddecorrientes.gov.ar
www.corrientes.gov.ar
www.ciudaddemendoza.gov.ar
www.social.mendoza.gov.ar/desarrollohumano
www.rosario.gov.ar
www.santafe.gov.ar

111

Entrevistas realizadas
Vernica Micaela Prez Landaida

Direccin General de Polticas de Adultos Mayores

Secretara de Salud y Medio Ambiente
Municipio de Corrientes
Alicia Prez de Cruz

Responsable del rea de Gerontologa

Direccin de Minoridad y Familia
Secretara de Desarrollo Humano de la provincia de Corrientes
Josefina Bianchi

Secretaria de Promocin Social

Municipio de Rosario
Mara Alcira Scarpone

Directora de Gerontologa
Secretara de Promocin Social
Municipio de Rosario
Ana Manzinelli

Centro de Jubilados Alas de Vivir

Representante ante el Consejo Municipal de la Tercera Edad de Rosario
Juan Carlos Garino

Centro de Jubilados Nacionales Ferroviarios Renovadores

Representante ante el Consejo Municipal de la Tercera Edad de Rosario
Diego Preciuzzo (consulta telefnica)

Director Provincial de Adultos Mayores

Ministerio de Desarrollo Social de la provincia de Santa Fe
Graciela Montiel

Responsable del rea de Adulto Mayor

Direccin de Accin Social y Salud
Municipio de Mendoza

112

Adriana Bitar

Responsable del rea de Promocin a la Comunidad

Direccin de Accin Social y Salud
Municipio de Mendoza
Juan Carlos Scipione

Director Provincial de Adultos Mayores (hasta comienzos de 2010)

Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y Comunidad de la provincia de Mendoza

113

Acerca de los autores

Fabin Repetto: director del Programa de Proteccin Social de CIPPEC. Doctor de Investigacin en
Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Mxico. Magster
en Gobiernos y Asuntos Pblicos, FLACSO, sede Mxico. Magster en Administracin Pblica,
Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires (UBA). Licenciado en Ciencia
Poltica, UBA.
Fernanda Potenza: Alumna del Doctorado en Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires
(UBA). Magster en Administracin y Polticas Pblicas, Universidad de San Andrs (UdeSA).
Licenciada en Ciencia Poltica, Universidad del Salvador (USAL). Integr equipos de investigacin
sobre polticas sociales para estudios financiados por diferentes organismos nacionales e
internacionales.
Vanesa Marazzi: Coordinadora del Programa de Proteccin Social (hasta mayo de 2011).
Candidata a Magster en Administracin y Polticas Pblicas, Universidad Torcuato Di Tella.
Juan Pablo Fernndez: analista del Programa de Proteccin Social. Candidato a Magster en
Administracin y Polticas Pblicas, Universidad de San Andrs (UdeSA). Licenciado en Ciencia
Poltica, Universidad de Buenos Aires (UBA).
Si desea citar este documento: Repetto, Fabin, Potenza, Fernanda, Marazzi, Vanesa y Fernndez,
Juan Pablo: Polticas y acciones orientadas a la Tercera Edad, Documento de Trabajo N75, CIPPEC,
Buenos Aires, septiembre de 2011.
Las publicaciones de CIPPEC son de distribucin gratuita y se encuentran disponibles en
www.cippec.org . No est permitida su comercializacin.
La opinin de los autores no refleja necesariamente la posicin institucional de CIPPEC en el tema analizado.

Este trabajo se realiz gracias al apoyo brindado por la Fundacin Navarro Viola

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Notas

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Septiembre de 2011

Documentos de Trabajo
Con los Documentos de Trabajo, CIPPEC acerca a expertos, funcionarios, legisladores, periodistas,
miembros de organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadana en general investigaciones propias
sobre una o varias temticas especficas de poltica pblica.
Estas piezas de investigacin aplicada aspiran a convertirse en una herramienta capaz de acortar la
brecha entre la produccin acadmica y las decisiones de poltica pblica, as como en fuente de
consulta de investigadores y especialistas.
Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer el debate pblico en la Argentina con el
objetivo de mejorar el diseo, la implementacin y el impacto de las polticas pblicas, promover el
dilogo democrtico y fortalecer las instituciones.

CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es una

organizacin independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,
democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en
analizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su
desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo
Social, Desarrollo Econmico, Fortalecimiento de las Instituciones y Gestin Pblica, a travs de
los programas de Educacin, Salud, Proteccin Social, Poltica Fiscal, Integracin Global y Desarrollo
Productivo, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Poltica y Gestin de Gobierno.

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