Construir coaliciones reformistas: la politica de las compensaciones en el camino argentino

hacia la liberalizacion economica

Author(s): Sebastian Etchemendy and Judith Filc
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 40, No. 160 (Jan. - Mar., 2001), pp. 675-706
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3456000
Accessed: 13/04/2010 18:15
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vol. 40, N2 160 (enero-marzo de 2001)

DESARROLLO
ECONOMICO,

675

CONSTRUIR COALICIONES REFORMISTAS:

LA POLITICADE LAS COMPENSACIONES EN
EL CAMINOARGENTINO HACIA LA
LIBERALIZACIONECONOMICA*
SEBASTIAN ETCHEMENDY"

Introducci6n
Pocos estudiosos cuestionarianel hecho de que, desde comienzos de los '90, la
Argentinaha sufrido una de las transformacionesde mercado mas amplias entre los
paises en desarrollo.Enmenos de cinco anos, el pais fue testigo de una reestructuraci6n
fundamentalde la relaci6n Estado-sociedad. La capacidad del ex presidente Carlos
Menem para implementardichas transformaciones ha sido elogiada por las elites
locales, las institucionesfinancierasinternacionalesy distintos thinktanks. Porejemplo,
Sebastian Edwards,ex EconomistaPrincipalpara America Latinadel Banco Mundial,
sitta a la Argentinaen la delanterade los que 61llama "reformadoresde la segunda y
tercera ola",en Ioque se refierea la intensidady el alcance de las reformasde mercado
(Edwards, 1995: 8-9). La publicaci6n conservadora Economic Freedom of the World
coloca a la Argentinamuyporencima de reformadoresreconocidos como Chile,Espaia
y Mexico en su "lndicede LibertadEcon6mica",y ubica al pais en el segundo puesto
mundial-s61o detrds de Nueva Zelanda- en el indice de "Paisesque mAsincrementaron
su libertadecon6mica"durantela decada 1985-1995 (Gwartney,Lawsony Block, 1996:
xxi y 79).
En este trabajosostengo que la reformade mercado en la Argentina,considerada
a menudocomo unatransformaci6nortodoxae impuestaunilateralmente,
estuvo fundada
en gran medida en coaliciones cimentadas en negociaciones mas o menos formales
* Este trabajo aparece simultineamente en LatinAmerican Politics and Society. Se agradece a los editores
de dicha revista la posibilidad de publicar la versi6n en esparol en el presente n~mero de Desarrollo Econ6mico.
Agradezco los comentarios de David Collier, Ruth B. Collier, Barbara Geddes, Marcus Kurtz, Steven
Levitsky, German Lodola, M. Victoria Murilloy Mariano Tommasi asi como de los evaluadores an6nimos de Latin
American Politics and Society y Desarrollo Econdmico a versiones previas de este trabajo. Una versi6n anterior fue
presentada en el Congreso LASA 2000 en el panel "PoliticalEconomy and the Latin American Research Frontier".
Tambi6n present6 estas ideas en una conferencia en la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, en agosto de
1999. Agradezco a los participantes sus valiosos comentarios.
" Candidato a
Doctor, Departamento de Ciencia Politica, Universidad de California, Berkeley. [E-mail:
<setche@socrates.berkeley. edu>.]

676

SEBASTIAN
ETCHEMENDY

con una variedad de intereses econ6micos sectoriales anclados en el viejo modelo. Mi

perspectiva apunta a subrayarla maneraen que el Estado pudo moldear los intereses
de algunos actores sociales tradicionalesy obtenergrupos de apoyo pro mercado entre
los antiguos actores populistas e intervencionistas.Este proceso de construcci6n de
coaliciones se logr6 mediante el diseho de politicas de reformaorientadas 1) a otorgar
rentas en los nuevos mercados a sectores empresariosy sindicales, y compensar lo que
estos actores perdian en ciertas areas de reformamediante retribucionesen Areas de
reformaalternativasy 2) a evitardeliberadamentela desregulaci6n masiva y unilateral
en algunas areas, especificamente, aquellas en las cuales la reforma perjudicariaa
actores poderosos tradicionalesdel modelo mercadointernista.
A menudo se sostiene que la liberalizaci6necon6mica en casos de implementaci6n
"exitosa"como el de la Argentinadepende del debilitamientoo marginaci6nde grupos
de interestradicionalesque se beneficiabande regimenes regulatoriosintervencionistas.
La prueba mas duraparaesta tesis seria, entonces, en las areas en las cuales los costos
de la transformaci6nde mercado para los actores establecidos en el contexto de un
modelo semicerradose consideran inevitables:los sindicatos y las empresas protegidas
en sectores industrialesde bienes transables. Este trabajoanaliza cinco areas de la
reformaen la Argentina:la reformaadministrativaen el Estado, la desregulaci6n laboral
y la reestructuraci6necon6mica en los sectores del acero, petr61eoy automotriz.A partir
de los afos '40, ia Argentinadesarroll6 un sistema de incentivos institucionalesque
favorecian en gran medida al sindicalismo en general y a los sindicatos del sector
piblico en particular.Asimismo,los sectores del acero, petr61eoy automotrizfueronun
paradigma de lo que la visi6n neoclsica denomina rent seekers, esto es, sectores
econ6micos protegidos por altas tarifas,contratosprivilegiadoscon el Estado, insumos
subsidiados, etcetera; en resumen, al abrigo de cualquiercompetencia externa.
A pesar de ia abundancia de literaturasobre las condiciones politicas del ajuste
econ6mico en la Argentinay en America Latina,el papel crucial que los intereses
creados del viejo orden pueden haber tenido en el moldeado del nuevo no ha sido
adecuadamente evaluado en
ni de maneraempiricay sistematica. La
terminoste6ricos
idea de un proceso de construcci6nde coaliciones en el cual la asignaci6n negociada
de rentas a ciertos actores tradicionales es un componente esencial del proceso
general de transformaci6nde mercadoconstituyeuna explicaci6nalternativaen relaci6n
con los tres enfoques dominantesque explican la viabilidadde la reformaecon6mica en
America Latina:las perspectivas institucionalista,de elecci6n pOblicay clasista.
La aproximaci6ninstitucionalistaacent~a la maneraen que las crisis econ6micas
debilitarona los actores tradicionales y otorgaron a los Estados una capacidad de
acci6n ineditafrentea ellos. Esta perspectiva tiende a ponerel foco en la insularidaddel
Estado frente a los intereses y en la ausencia de mediaciones institucionales. La
perspectiva de la elecci6n pQblicao neoclasica, por su parte,considera que el papel de
los grupos de interesestablecidos (cuando estos aparecen en escena) es contrarioa la
reforma por definici6n. En efecto, este enfoque sostiene que ta transformaci6nde
mercado necesariamente reduce la discrecionalidadde los funcionariospara distribuir
de diferenciarsede las perspectivas
beneficios a grupos econ6micos sectoriales.
Adem.s de los enfoques coalicionales que
enunciadas, mi puntode vistatoma distancia
tambien
explican el proceso de liberalizaci6necon6mica simplemente como el resultado de la
presi6n ejercida por los sectores mas concentrados o internacionalizadosde ia clase

CONSTRUIRCOALICIONESREFORMISTAS

677

capitalista.Como sostengo mas adelante, esta visi6n no le da la adecuada importancia

que ha tenido en la Argentinala amenaza que la reformade mercado implicabapara actores econ6micos protegidos en los sectores transables, por una parte y, por la otra, al
papel del sindicalismoen ia composici6n de la coalici6nreformistadominanteen el pais.
La literatura,en general, concibe las compensaciones otorgadas por el Estado en
casos exitosos de implementaci6nde reformasde mercado en
de
terminos la extensi6n
de beneficios sociales o de subsidios a los pobres, los desocupados o los sectores
industrialesdebiles o atrasados; en resumen, a perdedores individualesdel mercado.
Sin embargo, la experiencia argentinaen algunos sectores industrialesy en el
,mbito
laboral, revela la importanciade las retribucionesdirigidas a los actores colectivos
poderosos arraigados en el viejo sistema Estado-centrico. Entre los potenciales
perdedores en las reformasde mercado, las compensaciones se orientaronno a los
debiles, sino a los fuertes en los distintosentramadosde intereses.
Ademas, muchos analistasde las politicasde reformaen laArgentinahanenfatizado
Ia manera en que unos pocos holdings nacionales recibieron ganancias merced al
proceso de privatizaci6n,generalmentecentrdndoseen la expansi6n de dichos holdings
al sector de los servicios piblicos. Mi trabajo, en cambio, pone el enfasis en la
capacidad de algunos grupos locales para protegersu participaci6nen el mercado en
su tradicionalbase de bienes transables, aun desplazando al capital internacional
dentro de su sector especifico. Sugiero que, con el advenimientode la desregulaci6n,
fue en su base hist6ricade transables-quiza ms que en el proceso de privatizaci6nde
bienes no transables- donde actores establecidos como Techint o Perez Companc
libraronsu principalbatalla.
EltrabajoestAorganizadode la siguiente manera:en la primerapartepresento una
breve reseria de las principalesperspectivas que han tratadola politicade las reformas
econ6micas en AmericaLatina.Pondreel acento particularmenteen su concepci6n del
papel que los intereses econ6micos juegan en el proceso de liberalizaci6nde mercado.
En la segunda parte analizo el proceso de liberalizaci6nen cinco areas de reformay
desregulaciOn. En la conclusi6n, en tanto, sefialo la necesidad de conceptualizar la
liberalizaci6neconbmica como un fen6meno multidimensionaly subrayo el caracter
particularde las compensaciones en el caso argentino.
El papel de los intereses funcionales y la economia politica de las
reformas de mercado en Am6rica Latina
Las perspectivas institucionalista, de elecci6n pdblica o neocklsica y clasista
La perspectiva institucionalistaestuvo muyinfluidapor la combinaci6n de politicas
neoliberalesy liderazgopresidencialfuerteque tuvolugarprincipaimenteen laArgentina,
Pern y Mexico. Estudios comparativosiniciales sobre los condicionantes politicos del
ajuste, tales como los de Haggardy Kaufman(1992; 1995) y Nelson (1990), acentuaban
enfticamente la idea de la capacidad estatal y las ventajas de la autonomia para
preservar el camino de la liberalizaci6n'.Si bien la liberalizaci6necon6mica no era
1Nelson, por ejemplo, afirma que los gobiernos que lanzaron reformas de Estado pero tuvieron menos 4xito
en darles continuidad eran tambidn los "menos independientes" de los grupos de interbs (Nelson, 1990: 342). V6ase
tambi6n la "Introducci6n"en Haggard y Kaufman (1992).

678

ETCHEMENDY
SEBASTIAN

tratada siempre formalmentecomo variabledependiente, las implicancias del analisis

eran claras: muchas veces, en un ambiente de profunda crisis econ6mica y de
dislocaci6n social, poderes ejecutivos reformistasse beneficiaronde la demanda social
de "autoridad"para pasar por encima de, e incluso desafiar abiertamente,el poder de
institucionesrepresentativascomo el Congreso,los partidospoliticosy las organizaciones
de interbstradicionales2
Elenfoque de la elecci6n pOblicao neoclasico descansa principalmenteen la idea
de la
de que la liberalizaci6necon6mica es un bien ptblico y, por ello, que la
dinamica
reforma
gobernada esencialmente por un problema de acci6n colectiva: los
est. de la reformaest~n concentrados, mientras que los beneficiarios estn
perdedores
dispersos. En consecuencia, los primerosdespliegan sus poderosos recursos para
bloquearcualquierposibilidadde cambio (Bates, 1992; Krueger,1993; Kruegery Bates,
1993). El actor central,desde esta perspectiva, es el rent seeker. Una vez que un pals
desarrolla una intervenci6necon6mica estatista, se crea un poderoso conjunto de
incentivos para preservar los beneficios "artificiales"
y, asi, los actores dedican sus
recursos ms a la preservaci6n de la protecci6n que a la producci6n3. Si bien esta
literaturano siempre es clara en cuanto al momentode factibilidadde la reforma,dado
este conjuntode intereses creados arraigadosen el statuquo, la implicancia16gicaes la
necesidad de una autoridad fuerte que pueda resolver el problema de la acci6n
colectiva4. En terminosgenerales, este enfoque da por sentada la conducta de los rent
seekers intervencionistasy se concentra en los incentivos de los politicos para crear
"nuevasinstituciones"y superarlas demandas que se originanen el viejo entramadode
intereses. La reformaparece ser factiblecuando el Estado fuerzaa los miembrosde ese
entramadoa abandonar su conducta de rentseeking. Una presunci6n central de esta
perspectiva es que "las nuevas politicas de expansi6n del mercado reducen la
discrecionalidaddel funcionariorespecto de la distribuci6nde beneficios individualesy,
por Io tanto, los funcionariospierden recursos politicos"(Geddes, 1995: 210)5.
HectorSchamis (1999), en cambio, ha Ilamadola atenci6n sobre la necesidad de
de idea generalizada de que un gobierno pro reformadebe simplemente
ir
mas alla la
neutralizara los perdedores. Schamis argumentaconvincentemente que los intereses
creados no se oponen necesariamente a Iareforma,ya que la liberalizaci6necon6mica
2 Un trabajo ya cidsico, aunque inedito, en las ciencias sociales argentinas que se hace eco del interns
institucionalista en la capacidad del Estado es el de Vicente Palermo y Juan Carlos Torre (1992): "Ala sombra de la
hiperinflaci6n...". La historia que cuentan Palermo y Torre es la de un Estado que intenta recuperar autonomia
respecto de grupos de interds societales. Las crisis hiperinflacionarias ayudaron a difundir un "consenso para huir
hacia adelante", ya que todos los estratos de la sociedad argentina preferian algo nuevo -incluso el doloroso ajuste
econ6mico- a su situaci6n presente. Acuria y Smith (1994: 26) tambi6n apuntan a la fuerza restaurada del Estado
cuando definen a Menem como una "soluci6n hobbesiana" que profundiz6 el carcter excluyente del proceso de
reforma.
3 Asi, la actividad del grupo es rent seeking en el sentido de que los recursos dedicados a obtener la renta no
crean en si mismos valor en terminos econ6micos y constituyen un "costo muerto" (v6ase Krueguer, 1993: 58, y
tambi6n 1974: 301-2).
4 El trabajo de Geddes (1994, 1995) y la compilaci6n reciente de Sturzenegger y Tommasi (1998) constituyen
una corriente particular dentro de esta perspectiva, que enfatiza mis el conjunto especifico de instituciones politicas
que pueden incentivar los objetivos reformistas de los politicos.
5 El interesante anlisis de Kvaternik de los ciclos politicos en la Argentina comparte tambi6n rasgos
fundamentales con el enfoque de la elecci6n pOblica para explicar la liberalizaci6n econ6mica. SegOn el autor, el
gobierno de Menem marca el fin de las coaliciones distributivas de sindicalistas y empresarios que han saqueado al
Estado a trav6s de tarifas y subsidios (Kvaternik, 1998: 454).

CONSTRUIR
REFORMISTAS
COALICIONES

679

puede generar oportunidades para una conducta rent-seeking. La perspectiva de la

elecci6n peblica aplicada a las reformassuele pasar por alto esta posibilidad. Desde la
visi6n de Schamis, la reformaes impulsada basicamente por el poder de una elite
econ6mica concentrada e internacionalizadaque, en el caso de paises como la
Argentina, M6xico y Chile, ha colonizado el Estado e impuesto implacablemente la
agenda neoliberaldesde los '706.
En suma, tantoen la perspectiva institucionalistacomo en la de elecci6n pjblica o
neoclasica se plantea una afinidadelectiva entre la economla neoliberaly la toma de
decisiones unilateral7.La ventajadel enfoque institucionalistaes que tratade irmas alla
de la eterna falta de teorizaci6ndel Estado en los autores neoclasicos. Sin embargo,
debido a su foco en la l6gica de fa estabilizaci6n de precios y su enfasis en el
aislamientodel Estado de la sociedad civil,esta perspectiva rest6 importanciaal papel
de los grupos de interesfuncionalesen la configuraci6nfinalde las politicasde reforma.
El enfoque de la elecci6n pOblicapresume que los grupos de interes, por definici6n,
ganan rentas sectoriales mediante la demanda de politicas intervencionistas,y que la
liberalizaci6necondmica reduce radicalmentela capacidad del Ejecutivopara asignar
retribuciones o compensaciones sectoriales. En resumen, se plantea una relaci6n
contradictoriao de suma cero entre el rent-seekingy la liberalizaci6necon6mica. En
Schamis acertadamente
contrastecon los enfoques de elecci6n pOblicae institucionalista,
propugna "poneren primerpiano los intereses societales en nuestra teorizaci6n en
economia politica"y advierteque las rentastambienpueden generarse en la medida en
que las economias devienen ms abiertas (Schamis, 1999: 239).
No obstante, conceptualizarla liberalizaci6necon6mica exclusivamente como el
resultado de coaliciones distributivasolsonianas impulsadas por la clase capitalista, o
por una fracci6n de Bsta, tambidnpuede resultarproblematico.Las rentas y los nichos
de mercado para las empresas protegidas del sector de transables se ven seriamente
amenazadas por la desregulaci6n y la liberalizaci6nde Ia importaci6n.Sin embargo,
como sostendre mfs adelante, algunos actores en el sector de transables fueron
capaces de evitar esos costos y pudieron influiren la tendencia de Ia reformapara
proteger su participaci6nen el mercado. Ademas, en el caso de la Argentina, esta
perspectiva no explica el papel de los sindicatos dentro de la coalici6n reformista
dominante,y, ademas, pasa por alto la importanciade las retribucionesdirigidas a la
los sindicatos
estructurasindical.Enotraspalabras,los grupos de interes,particularmente
y los sectores de bienes transables, pueden perdery ganar a la vez.
Una nueva generacidn de estudios: la estructuraci6n de grupos de apoyo
para el avance de la reforma
Mas recientemente, un grupo incipientede investigadores se ha centrado en la
capacidad del Ejecutivopara controlarlos tiempos de implementaci6ny el alcance de
6 Si bien su perspectivametodol6gicaes distintade ia de Schamis, los economistas argentinosHugo
de mercadoen Argentinacomo el resultadode la presi6n
Nochteffy DanielAspiazudescribenla transformaci6n
sobre el Estadode los segmentos ms concentradosdel capital(Aspiazuy Nochteff,1994).A. Margheretis(1999)
tambi6nconsideraque el proceso de reformaestuvo guiadoesencialmentepor un pequefio grupode ganadores
concentradosen el sector capitalista.
' De hecho, ambos enfoques tiendena ver la reformaecon6micacomo un bien pdblicoque desencadena
dilemasde acci6n colectiva,como es evidenteen Haggardy Kaufman(1995: 154-159).

680

SEBASTIAN
ETCHEMENDY

reformas especificas con el objetivode forjarcoaliciones que puedan alcanzar algin

grado de gobernabilidad(Gibson, 1997; Gibson y Calvo, 1997; Corrales, 1998; Kessler,
1998; Murillo,1997; Etchemendyy Palermo,1998; Llanos, 1998)8. En esta perspectiva,
el Estado logra un mayor margen de acci6n para satisfacer los intereses de algunos
sectores que tienen grandes posibilidades de perder con la aperturade la economia,
tales como la burguesia local protegida,los sindicatos tradicionalmentecorporativistas,
el partidooficialen el Congreso o los apoyos clientelistasen las provinciasperifericas.A
diferencia del enfoque clasista, estos analisis muestranun Estado que posee algo de
autonomiacomo agente coordinadoren el proceso de transformaci6nde mercado9. En
efecto, desde esta perspectiva, un Estado activo construye su base de apoyo para la
reformaotorgandorentas-y, habitualmente,limitandosu celo liberalizadorortodoxo- en
algunas areas,' como el gasto piblico provincial, desregulaciones sectoriales o
privatizaciones especificas, a la vez que impulsa un ajuste generalizado en otros
sectores. No obstante, a diferenciadel enfoque institucionalistaaplicado a "la politica
del ajuste econ6mico", en este grupo de estudios los reformadoresexitosos prestan
atenci6n a los grupos de interessocietales, y con frecuencia se involucranen complejas
negociaciones con la configuraci6nde intereses pre reformaque puede amenazar la
sustentabilidadpoliticade la totalidaddel proceso10.
Mi trabajose engarza en esta perspectiva, pero intentaformularuna evaluaci6n
sistem~tica del tipo de compensaci6n que los gobiernos reformadorespueden otorgara
los sectores que hasta entonces habian estado protegidos, tanto en el caso de los
trabajadores como en el de bienes transables. En este sentido, busca identificarlos
mecanismos mediantelos cuales el gobiernoelabor6sus politicasde liberalizaci6npara
tranquilizara su poderosa base de apoyo arraigadaen el viejo modelo Estado-centrico.
Sostengo que, en el caso argentino,la implementaci6nde una politicacombinada de
asignaci6n directa de renta y de reformas parciales dirigidas a dichos sectores es
fundamental para entender la sustentabilidad politica de un proceso que,
parad6jicamente, es considerado a menudo como un caso modelo de reforma
macroecon6mica ortodoxa.
8Naturalmente, la necesidad de estudiar la liberalizaci6n econ6mica en tbrminos coalicionales y el foco en la

capacidad del Estado para administrarselectivamentela agenda reformistano es una novedad. Dentrode la
primeraola de estudios,JohnWaterbury
(1989)puso el acentoen el hecho de que el diserloy la conformaci6nde la
el peso del ajusteentreactores sociales
agenda de la reformapuede deveniren una herramienta
6tilparadistribuir
claves y, a trav6sde este mecanismo,evitarla fracturade las coalicionesgobernantes.PeterEvans(1995) sostiene
como de un Estadoembarcadoen la liberalizaci6n
econ6micase funda
que el 6xitotantode un Estadodesarrollista
no s61oen una burobraciaaut6noma,sino tambibnen la construcci6nde lazos s61idoscon las organizacionesde la
sociedad civil.
9Desde unaperspectivams general(esto es, andlisisque no se centranen reformasespecificas), diversos
autoresseralan el cambiohacia un patr6nde moderaci6ny de negociaci6ncon los grupos de internsdespues de
y Torre(1996),Palermoy Novaro(1996),Tommasi
la etapa inicialde estabilizaci6n.V6ase, porejemplo,Gerchunoff
et al. (2000) y Hagopian(1998).
10Porsupuesto, algunosautoresque han subrayadola habilidaddel gobiernomenemistapara recuperar
autonomiay "neutralizar"
a los gruposde inter6s,tambienhan seoialado,no obstante,las concesiones del gobierno
a los grupos econ6micos nacionales.CarlosAcuia llamala atenci6nsobre el uso de ia politicadel garrotey la
zanahoriacon los sindicatosy escribe que el gobiernopermiti6a algunos grupos "apropiarse,a traves de la
privatizaci6n,de empresas del sector plblico que han terminadosiendo monopoliosu oligopolios.Esto ayud6 a
mitigarla p6rdidade gananciasporla retracci6nde los contratosestatales"(Acuria,1994:53).

CONSTRUIR
COALICIONES
REFORMISTAS

681

La liberalizaci6ndel mercadoen la Argentina.El Estadoy los

gruposde inter6sen cinco Areasde reforma
La reformaadministrativa:
La alianzacon el sindicatoestatal UPCN
Parael gobiernode Menem,lareforma
significabaantesque nada
administrativa11
unimportante
recortedelempleoen laadministraci6n
peblicay lareformay flexibiliaci6n
de las regulacioneslaboralesparalostrabajadores
del Estado.Enunasegundafase, el
de los sistemaseducativoy de saluddesde el
gobiernoimplement6
ladescentralizaci6n
Tressindicatosimportantesse veian
gobiernonacionala los gobiernosprovinciales.
Enprimerlugar,UPCN(Uni6nPersonalCivil
afectadosporesta reforma.
potencialmente
de la Naci6n),el sindicatom~s antiguoy m~s tradicionalmente
peronistadel sector,

cuyos afiliados se concentraban en la administraci6npOblica nacional. En segundo

recientemente
lugar,ATE(Asociaci6nde Trabajadoresdel Estado),que habiacrecido
m.s
ATE fue
y cuyos miembros pertenecian en su mayoria al sector pOblico provincial.
antimenemistadesde el comienzo y se oponia frontalmentealas politicas de ajuste.
Finalmente, los sindicatos de docentes, principalmenteCTERA(Confederaci6n de
Trabajadoresde la Educaci6n de la RepijblicaArgentina)y UDA (Uni6n de Docentes
Argentinos).Estos grupos se oponiana la descentralizaci6npor no acompaiarse de un
financiamientoadecuado en el nivel provincial.Como describire mas adelante, el
gobierno termin6por construiruna alianza con UPCN, el cual pudo proteger en gran
medida a sus miembros del recorte de empleo, e incluso logr6 mejorarsu estructura
organizativa.
En 1990 el gobierno dict6 una serie de decretos que redujo el nOmero de
subsecretarias, incentiv6 el retiro voluntarioy suspendi6 todos los acuerdos de
negociaci6n colectiva en el nivel de la administraci6nnacional. El decreto 1750/90
profundiz6el recorte y cre6 el Comit6 Ejecutivopara la Coordinaci6nde la Reforma
Administrativa(CECRA)bajo la supervisi6ndirecta del Ministeriode Economia. Desde
su constitucion,el CECRAfue aislado de la presi6n politicadel Congreso e, incluso, de
las presiones originadas en otros organismos estatales. Como afirm6 uno de los
principales funcionariosque integrabanel ComitB,este "era un verdadero 'embudo'
para todas las decisiones referidas a reformas administrativas,dramos s61o cinco
funcionariosimplementandoel programay trabajabamoscon totalreserva"12
Si bien se le otorg6 una autonomiay un poder considerables, el CECRAfue la
arena de interacci6ne intercambiocon otro actor importante:la copula de UPCN. El
decreto 1750 reconocia legalmente la participaci6nde UPCN en el CECRA,mientras
que ATE,el sindicato de oposici6n, fue excluido. Como relat6 un miembrodel Comite,
los representantes de UPCNtuvieronuna influenciaconsiderable en el redisefo de la
estructurade los organismos estatales, tratandode proteger a sus miembros.Ademas
de su participaci6nen el diseho del recorte, UPCNobtuvo otras compensaciones. En
primerlugar,el sindicatonegoci6 con los funcionariosuna nueva ley laboralpara regular
la negociaci6n colectiva en la administraci6n nacional. La ley establecia que la
representaci6n de cada sindicato en la mesa de negociaciones seria proporcionalal
1La descripci6n

de la reforma administrativa del gobierno menemista se basa en Ghio y Etchemendy (1997)

y Orlansky(1994). Paraunavisi6noficial,vease Domeniconi,Gaudioy Guibert(1992).

12V6ase la entrevistaen Ghioy Etchemendy(1997:21).

682

SEBASTIANETCHEMENDY

CUADRO 1

Niveles de ocupaci6n en el sector piblico argentino 1989-95

(Nirmero de empleados)
Area
del sector

Evoluc.del empleo
1989

1990

1991

1992

1993

1994

17.370
40.746
1.664

20.289
41.510
1.607

19.248
42.578
1.664

1995

(d) (1989-95)
Absoluto
(%)

19.714
39.063
1.673

+1.141 +6,1
-3.170
-7,5
+545 +48,3

pijblico

Presidencia
18.573 19.501 17.301
42.233 38.220 40.612
Min.del Interior
1.108
1.664
Min.de Relaciones 1.128
Exteriores
9.553
9.593 10.100
Min.de Justicia
Min.de Defensa 154.214 147.257 140.710
Min.de Economia 57.007 50.210 39.495
10.888 10.515
9.879
Min.de Trabajo
29.473 41.755 27.145
Min.de Salud
Min.de Educaci6n 92.983 92.940 91.052

10.326 10.144 10.075

9.777
135.691 131.545 129.099 156.091
50.308 49.632 49.794 46.777
9.296
11.474
9.060
9.456
12.480 11.823
12.742 10.544
44.793
11.603
5.036
4.784

TotalAPN (a)

416.052

411.099

377.958

322.674

289.727

279.341

297.879

-118.173

-28,4

Total sin Salud/Educaci6n

293.596

276.404

259.761

265.401

266.301

261.563

282.551

-11.045

-3,7

929.443

1.238.874

Empr. Piblicas

236.694

(b)

Sector Piblico
Provincial (c)

923.619

929.443

41.102

+224
+1.877
-10.230
-1.432
-18.929
-88.129

+2,3
+1,2
-17,9
-13,1
-64,2
-94,8

-195.592

-82,6

+315.255

+34,1

(a) APN: Administraci6n Piblica Nacional. Fuentes: Direcci6n Nacional de Empleo y Salarios en el Sector
Piblico, Ministerio de Economia. Incluye la Administraci6n Nacional Centralizada y Descentralizada y excluye
los Poderes Judicial y Legislativo. El total no incluye Jefatura de Gabinete y Ministerio Piblico, creados por la
Reforma Constitucional del 1994. El Ministerio del Interior incluye organismos de seguridad y personal militar
y de Defensa. (b) Fundaci6n de Investigaciones Para el Desarrollo (FIDE): Coyuntura y Desarrollo Ng225, julio

1997; los n0meros no incluyenel sistema bancario oficial.(c) Banco Mundial(1993). (d) La evoluci6n de las
empresas piblicas

presentada corresponde al periodo 1990-93, y del sector poiblico provincial, 1989-92.

ntmero de sus afiliadosen el nivelnacional,un aspecto que beneficiaba directamentea

UPCN. Tambien establecia cuotas sindicales que eran tambien obligatorias para los
trabajadoresno afiliadosal sindicato. En resumen, el nuevo c6digo preserv6 el poder
institucionalde UPCNy bosquej6 un modelo centralizadode negociaci6n colectiva para
el sector piblico13. En segundo lugar, UPCN recibi6 reconocimiento oficial para
administraria obra social para los trabajadoresde todo el sector pOblico nacional,
desplazando a ATE.El hecho de que el gobierno otorgaraa UPCNel controlde "Uni6n
Personal",la obra social monop61icade los trabajadoresestatales, implicOun enorme
aumento del poder financierodel sindicato menemistal4
13V6ase la ley 24.185, especialmente los articulos 4, 12 y 13. El nuevo sistema de negociaci6n colectiva para
empleados estatales se puso en prctica en 1998. El gobierno menemista y UPCN cerraron un acuerdo acerca del
nuevo conjunto de reglas laborales que gobernarian a los trabajadores estatales. El Ministerio de Trabajo estableci6
que UPCN representaba el 72,3 % de los afiliados a algOn sindicato contra el 27,69 % de ATE, medici6n que fue
cuestionada por ATE. El acuerdo, que otorgaba una nueva serie de transferencias monetarias a UPCN (capitulo V
del Convenio), fue Ilevado a juicio por ATE.Para un antlisis del acuerdo colectivo firmado por UPCN con el gobierno
menemista, viase Orlansky y G6mez (2000).
14 Uno de los miembros del CECRA y funcionario pOblico en la Subsecretaria de Coordinaci6n T6cnica y
Administrativadel Ministeriode Economia reconoci6 que el intercambio con UPCN en el Arnbitodel Comit6 vers6, en
gran medida, sobre la Ley de Negociaciones Colectivas y la administraci6n de la obra social.

CONSTRUIRCOALICIONESREFORMISTAS

683

El cuadro 1 muestrael diser'ofinaly los efectos de la reformaadministrativaen Io

que se refiereal recorte del empleo pdblico.
En el nivel de la administraci6npiblica nacional (APN),es decir, la Presidencia y
los ocho ministerios,se produjoun recorteconsiderable: 118.173 empleados de 1989 a
1995 (28,4 %). Sin embargo, puede argumentarse que gran parte de este recorte
corresponde a la transferenciade los servicios de educaci6n y salud a la jurisdicci6n
provincial, que se implement6 principalmente durante 1992:93. Si excluimos la
descentralizacionde los servicios de salud y educativos, el grado de recorte es mucho
menos impresionante,atn en el periodo de los decretos de ajuste mencionados mas
arriba.En dicho periodo (1989-1991), el empleo (excluyendo los ministeriosde Salud y
Educaci6n) pas6 de 293.596 a 259.761, lo que implica una reducci6n del 11,5 % del
empleo y, en total,en el periodo 1989-95, la reducci6ndel empleo (siempre exceptuando
los ministeriosmencionados) fue s6lo del 3,7 %. Vale la pena seialar que s6lo esta
disminuci6natenuada del 3,7 %afect6 a UPCN.En resumen, los datos muestranque el
grueso del ajusteen el empleo ptblico en la administraci6nnacionalduranteel gobierno
de Menemsurge de la descentralizaci6nde los sistemas de salud y educativo (64,2 %y
94,8 %de ajuste respectivamente)y de la privatizaci6nde empresas piblicas (82,6 %).
En estos casos fueronotros sindicatos (docentes y de servicios de salud, por ejemplo)y
no UPCN los que se vieron mas perjudicados.Este hecho puede verse tambien en la
Cltimafiladel cuadro: los niveles de empleo ptblico en las provinciasaumentan con el
ajuste15.Mas aun, en el caso de las Ilamadas"areas politicas"del gobierno (es decir,
sectores no tecnicos como la Presidenciay el Ministeriodel Interior),el nivel de empleo
permaneci6 mas o menos estable o incluso aument616
Desregulacidn laboral: Concertaci6n y la politica de las reformas parciales
La desregulaci6n laboralestuvo desde el comienzo en la agenda de un gobierno
embarcado en la liberalizaci6ndel mercado. Los marcos institucionalesfomentados
inicialmentepor el peronismo en la decada del '40 contribuyerona dar forma a lo que
seria probablemente el movimientoobrero mAs fuerte de la regi6n. La estructura
corporativistade regulaci6n del mercado laboralcombinaba incentivos institucionales
que tendian a fortalecer la posici6n del sindicalismo, junto a mecanismos que le
conferianal Estado un controlconsiderable sobre el liderazgo sindical. No obstante, el
caso argentinomuestraun mayorenfasis en los incentivosrespecto de los mecanismos
de control,y las regulaciones laborales que otorgaban un gran poder a los sindicatos
sobrevivieronal gobierno peronistae, incluso,alas dictadurasque Iosucedieron (Collier
y Collier,1979: 972).
Los rasgos principales de las regulaciones del mercado laboral no se habian
modificado en decadas: el predominiode los contratos permanentes de duraci6n
indefinida,el monopolio(ratificadoporel Estado)de un sindicatoporsector, la negociaci6n
colectiva centralizadaen la que s6lo puede participarel sindicatoreconocido legalmente
por el Estado y el control sindical sobre el sistema de obras sociales mediante la
15Vease Gibson y Calvo (1997) para una argumento convincente sobre la importancia politica de la ausencia
de reforma en el sector piblico provincial en el contexto de las reformas del mercado en la Argentina.
16 Orlansky considera que esta expansi6n de las areas "politicas" de la administraci6n nacional, sectores
con mayor probabilidad de generar pr~cticas de clientelismo estatal, es un fen6meno de "reducci6n estatal con
inflacidn politica" (Orlansky, 1994: 19).

684

SEBASTIANETCHEMENDY

apropiaci6nde las cargas sociales pagadas por las empresas y los trabajadores.
fue el destino de la reforma laboral durante este gobierno que es caracterizado
,Cual
a
menudo como el modelo de transformacibnradicalde mercado?17
Puede argumentarse que el gobierno de Menem no tuvo mucho 6xito en la
aprobaci6n de cambios legislativos que disminuirianel poder econ6mico y politico de
los sindicatos, una base de apoyo tradicionaldel partido oficialista. De los veinte
proyectos de reformalaboralenviados al Congreso entre 1989 y 1995 sOlo8 (el 40 %)
fueron sancionados como leyes, mientras que, por ejemplo, se aprobaron 9 de 10
proyectos de privatizaci6n(Etchemendyy Palermo,1998: 564). Asimismo, hasta 1994,
el gobierno s6lo habia obtenido del Legislativo reformas menores. Sus intentos de
reformalaboralmas amplios-que incluianun marcodescentralizadopara la negociaciOn
colectiva, el rechazo de los convenios colectivos sectoriales pre reformay una importante
flexibilizaci6nde contratos laborales- habian sido consistentemente bloqueados por el
PJ y los representantes sindicales en la Comisi6n de Legislaci6n del Trabajo de la
Camara de Diputados. Las reformas tampoco fueron aprobadas por decreto'18. El
intentodel Ministeriode Economiade introducirla competencia en el sistema de salud
tambienfue consistentemente bloqueado.
En vistas de esta situacibn,el gobierno cambi6 su estrategia. En 1994, bajo un
nuevo ministrode Trabajo,Armando Caro Figueroa, el Estado organiz6 una amplia
concertacibn -el Ilamado"Pactode Productividady EquidadSocial"- con la principal
asociaciOnde trabajadores,la CGT(Confederaci6nGeneraldel Trabajo)y la UIA(UniOn
IndustrialArgentina)para formulary disehar conjuntamente los proyectos antes de
enviarlosal Congreso. Esta estrategiafue clave para los principaleslogros del gobierno
en el campo de la reformalaboral:la Comisi6nde LegislaciOnLaboral,controlada por
los sindicatos, no bloque6 los proyectos y, esta vez, el Congreso aprob6 las reformas
disenadas a
de
virtualmentesin modificaciones.
traves la concertaci6n corporativista
La CGT acept6 la flexibilizaci6n de los contratos y la reducci6n de las
indemnizaciones en algunas categorias de trabajadores(tales como los de las PyMEs,
los jOvenes,las mujeresy los trabajadoresde empresas en quiebra)y una modificaciOn
estructuraldel sistema de compensaciones por accidentes de trabajo.A cambio, los
sindicalistas obtuvieron subsidios econOmicos para el sistema de obras sociales
sindicales. AI mismo tiempo, la legislaciOn referida a la negociaciOn colectiva, el
monopoliosindicaly el sistema de indemnizacionespara trabajadoresocupados no fue
tocada19. MAsain, los sindicatos fueronautorizadosa incorporarseal negocio de las
17 Baso mi evaluaci6n de la reforma laboral en los trabajos de Etchemendy y Palermo (1998) y Giordano y
Torres (1997). Puede encontrarse un relato muy interesante del proceso, basado en entrevistas con los ministros de
Trabajo de Menem, en Sen6n Gonzalez y Bosoer (1999). Para una evaluaci6n ms general en la que la politica
laboral se analiza en el contexto de la agenda de reforma social, vease Cort6s y Marshall (1999).
18 Con una excepci6n importante: el gobierno resolvi6 por decreto que, a partir de 1991, todo aumento
salarial deberia negociarse segon los niveles de productividad. De hecho, esta reforma estuvo ms ligada a los
objetivos de estabilizaci6n de precios que a los intentos de desregulaci6n laboral. En todo caso, la posibilidad de
que las empresas aumentaran los salarios para despu6s trasladar ese aumento a los precios (pr~ctica usual en la
Argentina pre reforma) se vio severamente afectada por la liberalizaci6n de la importaci6n.
19 Vale la pena aclarar que algunos empresarios estaban exigiendo no s61o la descentralizaci6n de las
negociaciones colectivas, sino tambidn el fin del monopolio de representaci6n sindical inico por planta. Su objetivo
era negociar con un sindicato independiente en el nivel de la empresa y no necesariamente con uno que estuviera
afiliado a la organizaci6n sindical sectorial.

CONSTRUIR
COALICIONES
REFORMISTAS

685

aseguradoras privadas de accidentes de trabajocreadas por la reforma20.Ademas,

como resultadode la presi6n de la copula sindical, las empresas privadas de salud no
pudieron incorporarse al negocio de las obras sociales. En otras palabras, la
a la competencia entre las mismas obras
desregulaci6n de la salud se
sociales. Este mecanismotendiOrestringio
a beneficiara los sindicatos
eficientes
mas poderosos o
que estaban en mejorposici6n para recibircontribucionesde los trabajadoresde obras
sociales
pequeias o con problemasfinancieros.
m.s
Miintencion
es evaluarno s6lo el grado de cambio institucionalsino
de
tambien el
el
en
mercado laboral.Es cierto que el desempleo (que alcanz6 el 18 %
flexibilizacisn
luego de cuatro alos de reforma,para descender luego levemente) y la expansi6n del
trabajo en negro implican una gran flexibilizaciondel mercado laboral de hecho. No
obstante, mi objetivoaqui es el de comprobarla capacidad del gobierno para impulsar
la desregulaci6n en el sector formaldel trabajo.Dos buenos indicadores para evaluarel
alcance de esta reformason el porcentajede trabajadorescon contratos flexibles y el
nOmerode trabajadoresbajo convenios colectivos firmadoscon antelaci6n al proceso
de reforma.
Elprimergobiernode Menemno tuvomucho
en sus intentosde desregulaci6n
exitode
laboral institucional.Hasta 1995 -6 aios despues
que fueran inauguradas las
politicas liberalizadoras-los sindicatos lograronevitar el pasaje masivo a contratos
temporales, que constituianel 6,3 %de ia mano de obra en el sector formal(sOlo0,4 %
ms que en 1993). S6lo
de la reformanegociada de 1994 empez6 a aumentar
despues
de maneraconstante el porcentaje
de la poblaciOntrabajadoracon contratosflexibles o
temporarios,alcanzando el 12 % en 199721. Sin embargo, los contratos temporarios
aprobados en la concertaci6n de 1994 fueronderogados en una nueva reformalaboral
que el gobierno negociOcon los sindicatosen 1998. Tambienpara 1995 los trabajadores
del sector formalse hallaban cubiertos en su gran mayoriapor convenios colectivos
previos a la reforma,los cuales implicaban,en general, un mas altogrado de regulaci6n
y mas prerrogativas para los sindicatos, especialmente para la copula y para la
estructurade la organizaci6n.S61ouna porci6nmenorde la mano de obra en el sector
formal se encontraba bajo los nuevos acuerdos, los cuales eran casi siempre mas
flexibles y menos favorables para los sindicatos22. Los "viejos"convenios seguian
vigentes debido a la clausula de renovacion
la "ultraactividad"
estipulada
automatica,
en Ia ley 14.250 (dictada duranteel primergobierno
peronista),que el gobierno menemista no pudo derogar. Es
reformalaboralde 1998 negociada entre el gobierno
mas, la
2 En el sistema de indemnizaciones por accidentes de trabajo, el patr6n de intercambio con los sindicatos
fue similar al de la privatizaci6n del sector previsional del argoanterior.La copula sindical apoy6 ambas politicas y se
les permiti6 participar en los negocios de pensiones y seguros creados por las reformas. Sin embargo, la
participaci6n ulteriorde los sindicatos en dichos negocios fue despareja. Sobre la reforma del sistema previsional en
la Argentina y el intercambio con los sindicatos, vease el interesante analisis de Alonso (1998). Por supuesto, las
compensaciones a los sindicatos se dieron paralelamente a la perdida de influencia de la coipula sindical dentro del
PJ. Para un excelente analisis de la desindicalizacion institucional del PJ, v6ase Levitsky (1999).
21 Informaci6n del Ministeriode Trabajo y Seguridad Social, Argentina.
22 Segtn la Comisi6n T6cnica de Salarios y Productividad del Ministeriode Trabajo, para 1995 el 89,6 % de
la mano de obra del sector formal estaba cubierta por los acuerdos colectivos firmados entre 1975 y 1990. S61o el
10,4 % se hatlaba bajo acuerdos colectivos nuevos y ms flexibles, firmados entre 1991 y 1995. Por supuesto, aun
en los casos de convenios colectivos ultraactivos, muchos sindicatos negociaron acuerdos informales, incluso
sindicatos a nivei de fabrica. Para un excelente analisis de esta tendencia en el sector sidero-metalOrgico ver el
trabajo de Freytes Rey, 1999.

686

SEBASTIANETCHEMENDY

y los sindicatos preservd esa clausula y fortalecidel papel de la cOpulasindical en el

patr6ncentralizadode negociacion colectiva23
Capeando el temporal:
El ajuste industrial en los sectores petrolero, del acero y automotriz
La reestructuracidn en el sector petrolero
Desde que fuerondescubiertas las primerasreservas de petrdleoen la Argentina
a principiosdel siglo XX,la industriapetroleraestuvo dominada por la empresa estatal
YacimientosPetroliferosFiscales (YPF).ElEstadoregulabalos tres principalessegmentos
en los cuales puede subdividirse la actividad petrolera: extracci6n, refinaci6n y
distribucidn24.
Eneste trabajome concentrareen el segmento de producci6no extracci6n
de crudo, un sector que fue muy protegidoantes del periodo reformista.Salvo algunas
concesiones menores de yacimientos petroleros antes de 1935, la mayor parte del
capital privadose integr6al subsector a traves de contratosde extracci6ncon el Estado
que se firmaronen distintosperiodos desde la decada del '50, en particularduranteel
gobierno de Frondizi(1958-62) y las dictadurasmilitaresde 1966-73 y 1976-83. Antes
de los '90, los contratistas privados en el nivel de la extracci6n no eran dueros del
petr61eosino que tenianque entregarloa YPFpor un precio fijo.YPFrefinabauna parte
y vendia el resto del crudo a companias privadasde refinaci6n.De hecho, la empresa
estatal controlaba todos los precios del sector: YPFtambien fijaba los precios que la
refineriacobraba al distribuidory de este al consumidor.
al sector petrolero en sus planes iniciales de
El gobierno de Menem
incluyo
En
generales, la desregulaci6n de la industria
y
privatizaci6n.
terminos
desregulaci6n
petrolerase desarroll6en tres etapas:
a) Remocian de la intervenciknestatal en la fijaci6nde precios, tarifasy niveles de
produccidn. El gobierno resolvi6otorgarlibertadalas empresas refinadoraspara
comprarel crudo y los derivados, eliminandoel monopolionacional de YPFen la
venta de crudo. Tambien elimin6los aranceles de importaci6ny exportaci6n de
petr6leo.Eldecreto 1212/89 establecio la "libertadde precios",tanto para el crudo
como para los productos del petrdleo,a partirdel 1 de enero de 1991.
b) Laprivatizacidnde yacimientosy el otorgamientode nuevas dreas para exploracidn.
Elgobierno sigui6 tres estrategias principalespara la privatizaci6nde yacimientos:
1) organiz6 una licitaci6ninternacionalpara las Ilamadas"areas marginales",es
decir, yacimientosde petr61eode bajaproductividad;2) promovi6nuevos contratos
de asociaci6n con capitalprivadopara la explotaci6nde reservas de bajo riesgo y
altorendimiento,tambienIlamadas"areascentrales";y 3) renegoci6 viejoscontratos
de extracci6ncon productoresprivados.
23 El papel de la copula sindical en la negociaci6n colectiva centralizada y la persistencia de los convenios
colectivos pre reforma s61o serian cuestionados por el nuevo gobierno de la Alianza con una nueva reforma laboral
en el airo 2000, que result6 en el aumento casi inmediato del conflicto laboral.
24 En la jerga de la industria petrolera, la exploraci6n y producci6n (o extracci6n) se Ilaman actividades
"aguas arriba" (upstream), mientras que la refinaci6n y la distribuci6n se denominan actividades "aguas abajo"
(downstream). En mi analisis del sector, me concentrard en el nivel de producci6n. Acerca de la desregulaci6n de la
industria petrolera en la Argentina, vease Kozulj y Bravo (1993), Gerchunoff y Coloma (1993), Gerchunoff (1992) y
Gadano y Sturzenegger (1998). Para un analisis en el nivel institucional de formulaci6n de las politicas, v6ase
Margheritis (1999) y Llanos (1998).

CONSTRUIRCOALICIONESREFORMISTAS

687

c) Laprivatizacionde algunos activos de YPFy,

adelante, de la misma empresa.
masmas
En junio de 1993, YPF, la empresa argentina
grande (3.900 millones de
de
ventas
netas
en
Ia
1992),
empresa piblica que simbolizaba el periodo
d6lares
de desarrollo liderado por el Estado, pas6 a manos privadas a
de una
traves
subasta piblica de acciones a inversores nacionales e internacionales.
Por
primeravez, una empresa argentinaofrecia acciones en WallStreet.
No es arriesgadoafirmarque el sectorpetroleroen laArgentinase habiadesarrollado
en un paradigma de Io que as teorias de elecci6n piblica en economia politica
caracterizariancomo actividades rent-seekingde los intereses econ6micos. Desde que
YPFfue fundada en 1922, los objetivosdel Estado argentinohabian sido la apropiaci6n
de un recurso considerado
estrategico (el autoabastecimiento en la producci6n de
petrdleo)y la distribuci6nde las ganancias del petr61eoal resto de la sociedad a
traves
de excedentes de YPF,medianteel cobro de impuestos a la empresa y el gravamen de
productosdel petr6leo(principalmentela nafta)y de los productoresprivados.Cualquiera
que hubiera sido el exito inicial en el cumplimientode dichos objetivos, era claro,
especialmente desde que la economia argentinacomenz6 a deslizarse hacia la larga
noche de la recesicn a fines de los '60, que en la practica aquellos objetivos de
distribuci6nse habianvistomenoscabados. YPFhabiasido transformadaen un monopolio
debil, incapaz de resistirla presi6n de los productores privados, del sindicato y del
propio gobierno, ya que sus objetivos de rentabitidadse hallaban subordinados a los
objetivos politicos de los funcionariosde la Secretariade Energia.
Por ejemplo, el precio que YPFpagaba a los contratistasen el segmento aguas
arribaera con frecuenciams altoque los precios internacionales,y las regulaciones de
la Secretariatenian como resultadoprecios mAsbajos para las refineriasprivadas que
los que YPFpagaba por el petr61eoextraido.Enresumen,las
(en su mayoria)
comparias
nacionales en el nivel upstreamde la producci6n y las refinerias
internacionalesen el
segmento del downstreameran claros beneficiariosde un monopoliodebit en un sector
protegido.Enconsecuencia, la desregulaci6n representabauna amenaza seria para los
productores privados en el upstream.Con la reestructuraci6ngeneral del sector, sus
viejos contratos de extracci6n podian ponerse en duda. Las refineriasdisfrutariande
mas facilidades para comprarcrudo en el mercado internacionaly, obviamente, una
YPF privada y reconvertidadejaria de comprar crudo a los productores privados a
precios subsidiados.
Sin embargo, cualquier evaluaci6n de la nueva morfologiadel sector deberia
empezar con el analisis de las estrategias gubernamentales de desregulaci6n ya
mencionadas. La privatizaci6nde Areas de bajo rendimientose realiz6 mediante una
licitaci6nque los analistasjuzgaronconsiderablementeabiertay competitiva.No obstante,
el metodo para el otorgamientode nuevas concesiones en las Areas centrales de alto
rendimientoparecen ser menos claras y competitivas.Inicialmente,hubo un periodo de
precalificaci6n en el cual los ofertantes negociaron sus planes de inversi6n con la
empresa estatal (Gerchunoff,1992: 348-449; Gadano y Sturzenegger, 1998: 85-88).
Esto Ilev6al cambio recurrentedel marco normativo,a menudo como consecuencia de
la presi6n de los productores privados. Finalmente,en la reconversi6n de los viejos
contratos de extracci6n no hubo ningunacompetencia. La mayoriade los productores
privadostenia que devolversus Areasal Estadodentrode los aros siguientes. En vistas
de esta situaci6n, el gobierno podriahaber esperado al vencimientode los contratos o

688

SEBASTIANETCHEMENDY

los podria haber anulado apelando a poderes legales de emergencia que se habia
arrogado en ese momento, como lo habla hecho con otros contratos estatales. Sin
embargo, eligi6 transformarlos viejos contratos en concesiones segOn las cuales los
libresdel petr6leoextraidoporlos 25
productoresprivadoseran
dueros
aros siguientes,
con una opci6n a diez m~s. En consecuencia, el gobierno perdi6 la renta
del petrdleo:
contratos
con
los
cuales
dar
el petrdleoa
productores
privados
(segOn
debian
convirti6
YPF) en concesiones (por las cuales eran duetos del petr6leo) sin recibir un solo
peso25.
Dada esta estrategia complejay diversa de negociaci6n de la privatizaci6n, ,cudl
fue la morfologiadel mercado de extracci6n
de la desregulaci6n? El cuadro 2
despues
compara ambos periodos.
La oferta en el nivel de producci6n ha sido diversificada hasta cierto punto
despues del intentoperonista de desregulaci6n. A pesar de ello, quisiera enfatizarel
poder de los viejos productoresnacionales para preservarsus posiciones en la nueva
estructura del mercado. Ostensiblemente, esta capacidad es consecuencia de las
CUADRO
2
Producci6ntotal de petr61eopor empresa
(Milesde m3)
Antes de la reforma
%
1988

1987

1993

Despubs de la reforma
%
1994

Nacional
YPF
PbrezCompancS.A. (a)
P. San Jorge S.A.
Astra CAPSA
Bridas P.I.C.S.R.L.
Pluspetrol
TecpetrolS.A.

15.967
2.218
129
456
686
412
0

64,2
8,9
0,5
1,8
2,8
1,7
0,0

17.036
2.094
124
745
804
444
0

65,2
8,0
0,5
2,9
3,1
1,7
0,0

13.270
5.404
1.290
1.647
1.717
1.084
1.089

38,4
15,6
3,7
4,8
5,0
3,1
3,2

16.502
5.279
2.251
2.026
1.659
1.096
1.047

42,6
13,6
5,8
5,2
4,3
2,8
2,7

2.486
1.544

10,0
6,2

2.341
1.435

9,0
5,5

7,7
0,0
6,5
12,0

2.721
0
2.325
3.861

7,0
0,0
6,0
10,0

100,0

38.767

100,0

Extranjera
Amoco ArgentinaOil
Cities Service S.A.
TotalAustralS.A (b)
Resto (50 empresas.)
Total

968

3,9

1.099

4,2

2.656
0
2.249
4.161

24.867

100,0

26.123

100,0

34.569

(a) Incluye "PerezCompanc SA"y "PetroleraPerez Companc SA".

(b) Producci6nantes de la Reformaincluidaen "resto".
Fuente: InstitutoArgentinodel Petr6leo.
25De hecho, YPFconserv6unpequefo porcentajede asociaci6nen algunosde los contratosconvertidosen
concesiones. El gobiernotambi6nargumentabaque una anulaci6ngeneralizadade los mismoshubieraoriginado
unacataratadejuiciosal Estado.No obstante,el Estadoextendi6la concesi6nm~sallBdel vencimientode los viejos
contratossin ningLnpago por partede los productoresestablecidos. Analizandos61ocuatrode los 25 contratos,
Gadano y Sturzeneggerestimanque la reconversi6nde los contratosen concesiones le costaronal Estado 120
millonesde d61ares.Parauna comparaci6nde los rendimientosde los contratosreconvertidoscon Io que habrian
rendidolos viejoscontratos,vease el iluminador
andlisisde estos autores(Gadanoy Sturzenegger,1998:89-98).

CONSTRUIRCOALICIONESREFORMISTAS

689

CUADRO
3
Producci6ntotal de petr61eoseg6n rigimen legal
(Milesde mn3)
Antes de la reforma(%)
1987
1988
Total
Regimenes
instituidosantes
de la reforma

Regimenes
instituidos
despubs de la
reforma

Despues de la reforma(%)
1992
1994
1996

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Plan Houston
Contratos1958-83

0,0
33,3

0,0
32,5

0,1
28,7

0,0
28,1

0,1
26,3

Sin reconversi6n
Viejas concesiones
Administraci6nYPF
Totalregimenes pre reforma

0,1
2,3
64,2

0,1
2,2
65,2

0,1
1,7
40,8

0,1
1,2
42,6

0,1
1,2
43,1

100,0

100,0

70,8

0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0

0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0

71,4
16,3
4,7
0,0
5,5
2,1
0,0

72,0

Area Central
Area Marginal
Area Provincial
Contratosde riesgo
Nueva asociaci6n
Plan argentino

13,2
4,0
0,2
3,2
7,4
0,0

11,3
4,0
0,2
2,7
10,9
0,2

Total regimenes pos reforma

0,0

0,0

28,6

28,0

29,2

Fuente: InstitutoArgentinodel Petr6leo.

estrategias gubernamentalesde privatizaci6n,especialmente las dos que he calificado

como licitaciones no competitivas de areas centrales y reconversi6n de contratos en
concesiones. Hacia 1993, Perez Companc, una empresa nacional y contratista de
extracci6nde YPFdesde la dictadurade Ongania,hablacasi duplicado su participaci6n
en el mercado y desplazado a la estadounidense Amoco del lugarde mayorproductor
de petr6leoen la Argentinadespues de YPF.Parad6jicamente,en tiempos de internacionalizaci6n econcmica, el actor que obtenia las mejores posiciones en el mercado en
este subsector fue la burguesla nacionaltradicionalmenteprotegida por el Estado26.
Otraforma de analizarel grado en que los actores tradicionales protegieron su
participaci6nde mercado es chequear el petr6leoextraidosegOn regimen legal, esto es,
el tipo de marco normativo(contrato,concesi6n, etcetera) bajo el cual el agente privado
extrae el petr6leo. Cuanto mayores el porcentajede petr6leo extraido bajo contratos
establecidos (obviamentesin ningOntipode competencia) antes del periodo reformista,
menos diversificadaha sido la ofertadespues de la desregulaci6n, y menor ha sido, por
lo tanto, la amenaza a los productorestradicionales.
Los regimenes legales instituidosantes de la reformaincluyenlas areas propias de
YPF,los contratos de extracci6n firmadospor el gobierno de Frondiziy los regimenes
2 Por supuesto, en los '90 la categoria de capital nacional se torna problem~tica. Algunas de las empresas
locales estn ligadas al capital internacional a traves del financiamiento y de otros negocios. De hecho, YPF
dificilmente puede definirse como nacional despu6s de la privatizaci6n internacional de sus acciones en 1993 y,
obviamente, adn menos desde que pas6 a estar controlada por la
Repsol. Sin embargo, a pesar de esta
espariola
diversificaci6n, todas las empresas nacionales que figuran en el cuadro
4 corresponden a productores tradicionales
de capital originalmente local, en los cuales la empresa nacional conserva por lo menos el 51 % de las acciones en
dicho aio. En la segunda parte de la d~cada, Astra, Petrolera San Jorge y Bridas pasaron a estar controladas por
inversores internacionales.

690

SEBASTIANETCHEMENDY

militaresentre 1958 y 1983 (y que fueron, como mencione arriba, reconvertidos en

concesiones en los '90), el Plan Houston27,unos pocos contratos que no fueron
reconvertidosen concesiones en los '90, y las concesiones anterioresa 1958. Luego de
la reformase instituyeronuna serie de nuevos regimenes de extracci6nque posibilitaron,
te6ricamente, licitacionescompetitivasen la privatizaci6nde areas, y que reglamentan
distintosderechos y obligaciones para los productoresprivados.Enterminosgenerales,
el cuadro muestra que en 1996, luego de seis afos de desregulaci6n, el 70,8 % del
petr61eoproducidoen la Argentinase extraiabajo regimenes legales establecidos antes
del proceso de desregulaci6n y s6lo el 29,8 % es el resultado de Areas otorgadas
despues del proceso de liberalizaci6nde 1990 bajo nuevos regimenes de extracci6n.
Mas ain, resultaclaro que el 30 %del petr6leoextraidoen areas otorgadas despues de
1990 es mas el resultadode la producci6ncedida porYPFen la licitaci6nde sus propias
areas que consecuencia de lo que los viejos productorespodrianhaber perdido. Dicho
de otramanera,la administraci6nde YPFperdi6alrededordel 22 %de su participaci6n,
pero los productores privados (quienes, vale la pena senalar, antes de la reforma
extraianel crudo de YPFpero no eran duefos de el), con sus contratos reconvertidos
perdierons6lo alrededorde 5 puntos de su participaci6nen el mercado de producci6n,
En resumen, el aumento notable en la participaci6nde Perez
dependiendo del
aro.
Companc y otros productoresnacionales es consecuencia tanto de la preservaci6n de
hecho de sus viejosregimenes de extracci6ncomo de su participaci6nen el otorgamiento
de nuevas areas despues de 1990.
La situaci6n del otro actor principalen el sector -el sindicato- presenta mas
matices. SUPE (Sindicato Unido de Petroleros del Estado) eligi6 una estrategia de
negociaci6n antes que de conflicto. ,Fue exitosa esta alternativa?En terminos de
membrecia, SUPE fue diezmado quiza mas que cualquier otro sindicato durante el
periodo de reforma:YPFpas6 de 36.935 a 9.350 empleados (FIDE,1997). La Ley de
Emergencia Econ6micay los decretos subsiguientes rescindieronel convenio colectivo
de SUPE que garantizaba la estabilidad laboral y concedia fuertes prerrogativas
institucionalesal sindicato. Sin embargo, SUPE adopt6 una estrategia que Murilloha
Ilamadode "supervivenciaorganizacional".Incapaz de mantenersus recursos politicos
e industriales,el sindicatose benefici6de algunos incentivosselectivos otorgados porel
proceso de privatizaci6npara proteger sus recursos organizacionales. SUPE organiz6
pequefias empresas que contratabanantiguos empleados de YPFy que funcionaban
como proveedores de esta. Tambiencompr6 partede la flotade YPF(Murillo,1997:42).
Luego de la privatizaci6n,el SUPEnegoci6 con el gobierno mantenerel monopoliode la
representaci6n de los trabajadoresde la empresa, quienes eran reclamados por la
Federaci6n de Trabajadoresde Petr61eoy Gas Privados.Ademas, los trabajadoresse
quedaron con un porcentaje(10 %) de las acciones de YPFmediante el Programade
Propiedad Participada(PPP).Aun cuando el marco legal que regula la participaci6nde
los trabajadoresen la privatizaciOn,
la ley 23.696 de Reformadel Estado, no menciona a
los sindicatos, en la practicael gobierno les permitidser los administradoresexclusivos
de las acciones de los trabajadores.Esto implic6que las organizaciones sindicales se
Ilevaranparte de los dividendos de las acciones.
27 El Plan Houston fue un proyecto de exploraci6n y extracci6n lanzado bajo el gobierno de Alfonsin, que iba
a incluir a YPF y a los productores privados con derechos definidos sobre el petr61eo extraido.

CONSTRUIRCOALICIONESREFORMISTAS

691

La privatizaci6n y reestructuracidn en el sector del acero

Como en el caso de la industriapetrolera,los productoresprivados de acero en la
Argentinadesarrollaronuna fuertedependencia del Estado. Los holdings econ6micos
Acindary Techint(a trav6s de las empresas controladaspor este, Siderca y Propulsora
SiderOrgica)eran las Onicas empresas privadas integradas en los tres principales
segmentos de la cadena productiva:reducci6ndel hierro,la producci6nde acero crudo
y laminaci6nen caliente y en frio.PropulsoraSiderOrgicaconcentr6 sus actividades en
la producci6n de laminados en frio, Acindar se concentr6 tradicionalmente en el
mercado de laminadosno pianos en caliente,como materiaprimapara alambrey barras
de acero. Siderca, por otra parte, se especializ6 en tubos sin costura. Tanto Acindar
como Siderca estaban (y estan) entre las empresas industrialesmas importantesde la
Argentinaporvolumende ventas. Siderca era el Onicoproductorde tubos sin costura en
el pals y, bajo el "Regimende CompreNacional",YPFy otros productoresnacionales de
petr6leo s61o podlan comprarletubos de acero a esa empresa. No es sorprendente
entonces que los precios del sector en el mercado local se fijaranmuy por encima de los
precios internacionales.
Las politicasde desregulaci6nimplementadasporel gobiernode Menemimplicaron
importantesdesafios para los principalesactores del sector. Desde 1989, el gobierno
revoc6 casi todas las regulaciones que otorgaban privilegiosespeciales al sector del
acero en el ambito de las tarifas, cupos y las leyes de promoci6n industrial28.La
abolici6ndel "Regimende CompreNacional"afect6 seriamentea Siderca, el proveedor
exclusivo de tubos de petr61eoen el mercado local. La remoci6n de las exenciones
tarifariaspara insumos importadosafect6 particularmentea PropulsoraSidertrgica, que
basaba su producci6ntanto en insumos provistospor Somisa como en los importados
con tarifacero. Deberia seralarse, sin embargo, que el sector del acero era uno de los
mas dinmicos de la industriaargentina,y que ya habia respondido a la depresi6n local
del final de la decada del '80 con un importanteaumento de las exportaciones. Asi y
todo, la situaci6nmacroecon6micaen el comienzo de la decada del '90
tambien afect6
la "soluci6n exportadora"debido a una considerable sobrevaluaci6n de la tasa de
cambio fija impuesta por el plan de convertibilidaden 1991. En suma, la industriadel
acero fue severamente golpeada por las sucesivas tandas de liberalizaci6n:los precios
bajaron, la producci6n nacional se redujo en los primerostres aros del ajuste y, a
diferencia de lo ocurridoen la decada anterior,el sector mostr6 un deficit comercial
pronunciado29.
No obstante, cualquierevaluaci6nde la reestructuraci6nde la industriadel acero
deberia tener en cuenta la privatizaci6nde Somisa. La aceria estatal se privatiz6en
1992. El gobierno vendid la empresa al holding Techint, et inico que particip6 en la
licitaci6n.Antes de 1992 se habian considerado otras alternativas,por ejemplo, que el
Estado conservara un 40 % de las acciones y negociara los futuros planes con los
tratando de evitar mayores reducciones de las actividades de la
nuevos
dueros,
28 La Ley de Emergencia Econ6mica, por ejemplo, elimin6 los regimenes industriales regionales que
otorgaban privilegios especiales al sector del acero y a otros, incluyendo subsidios y exenciones impositivas.
Tambien revoc6 el "Rigimen de Compre Nacional". Mas ain, los aranceles se bajaron consistentemente. Hacia
1992, la tarifa nominal promedio en el sector era de aproximadamente 10 %, y se eliminaron adembs otras barreras
no arancelarias.
29 Vase

Bisang y Chidiak (1995:53).

692

SEBASTIANETCHEMENDY

empresa. Sin embargo, el gobierno decidi6 finalmentevender Somisa en bloque a una

compafiia, evitando la diversificaci6nde su estructurasocietaria.Ademas, resolvi6que
aceptaria bonos de la deuda internacomo partede pago, un mecanismo financieroque
beneficiaba directamente a acreedores de la deuda interna como Techint. Con el
argumentode que las condiciones de privatizaci6nno eran claras, la empresa italiana
Iritecniay la alemana Thyssen no participaronde la licitaci6nfinal.Estas empresas se
hablan interesado en el negocio, habiancomprado los pliegos y eva-luado el data-room
sobre la situaci6nde la empresa, pero se retirarondenunciando un sesgo a favorde los
productoresdomesticos (Lozano,1992: 11; Bisang y Chidiak,1995: 17). Somisa pas6 a
IlamarseSiderary se fusion6 con PropulsoraSiderOrgica,de Techint.
Luego de la desregulaci6n, la posici6n de los productores privados tradicionales
en el mercado local se vio notablementefortalecida.En 1989, Techinttenia el 13,3 %de
la producci6nen el segmento de reducci6n.Seis anos mas tarde,en 1995, su participaci6n
trep6 al 72,4 %. En el subsector de acero crudo el patr6nfue similar(de 11,9 % del
mercado de producci6nlocal a 63,7 %en el mismo periodo)30.Techinttambien pas6 a
controlarel 100 %del mercado local de laminadosen frio,comparado con el 46,8 %que
controlaba en 1989. El cuadro 4 describe las tendencias en la transformaci6ndel
subsector.
CUADRO4

Transformaci6ndel acero
(Miles de toneladas por argo - capacidad operativa)
Antes de la reforma

1989

(%)

1.400

93,3

Despubs de la reforma

1994

(%)

Laminadospianos en caliente
- Somisa (Estado)

- Acindar
- Techint (Siderar)

Total

100
-

1.500

6,7

190

10,1

1.700

89,9

100,0

1.890

100,0

No pianos (excluyendo tubos)

- Somisa (Estado)

- Acindar
- La Cantabrica

110

5,1

1.245

57,7

855

170

7,9

- Aceros Bragado
- A. Zapla
- Otras (a)
Total
Laminados en frio

120
99
413
2.157

5,6
4,6
19,1
100,0

- Somisa (Estado)

810

51,6

- TotalTechint

735

46,8

Propulsora
Siderar
- Adabor

735
-

Total

80
99
286
1.320
-

1.270

64,8
-

6,1
7,5
21,7
100,0
-

100

1.270

25

1,6

1.570

100,0

1.270

100,0

(a): 1989 = 26 empresas; 1994 = 8 empresas

Fuente: Centro de IndustrialesSiderorgicos.
30Informaci6n
del Centrode Industriales
Siderorgicos,La SiderurgiaArgentina,boletin(variosaros).

CONSTRUIRCOALICIONESREFORMISTAS

693

Ademas, Techintno s6lo se expandi6 horizontalmenteen cada segmento sino que

hizoverticalmenteen la cadena de producci6n:Somisa era el Unicoproveedor
tambienIo
del
nacional principalinsumopara la producci6nde lamindosen frio-coils laminadosen
caliente- en PropulsoraSiderOrgica.Mas aOn,Siderar(antes Somisa) decidi6 eliminarsu
producciOnde laminadosno pianos y, porello,Acindarse consolid6 como la cabeza del

cada
oligopolioen ese subsector(cuadro4). En resumen,luego de la privatizaci6n,

empresa dominaba totalmenteun segmento del mercado:Acindarel de productos no

pianos; Techint tanto el de productos laminados pianos en caliente como en el de
laminados en frio(a traves de Siderar);y, a traves de Siderca, sigui6 siendo el Onico
productorde tubos industrialessin costura31.
Elproceso de reestructuraci6ntuvo unenorme impactoen la mano de obra, que se
vio reducida casi a la mitad.En 1989, el sector empleaba 32.148 trabajadores;en 1994,
16.22032. A pesar de algunas huelgas en las seccionales regionales (particularmenteen
el caso de los despidos en Acindar), la UOM (Uni6n Obrera Metalorgica) no pudo
detener el ritmode la reestructuraci6n.Asi y todo, el sindicato logr6 obtener un mayor
porcentaje de acciones de Siderar que io que se obtuvo en la mayoria de las otras
privatizaciones:el 20 %.
Como en el caso de la producci6nde petr6leo,a pesar de la internacionalizaciOn
economica, los viejos lazos de la burguesia nacional con el Estado permitieronque
algunas de las empresas argentinas enfrentarancon exito el arrebato reformista.Las
principales empresas del acero compensaron la desaparici6n de los subsidios, de los
regimenes promocionales y la baja de aranceles aumentando su controldel mercado
local (que ya estaba altamente concentrado). Aun cuando la moneda sobrevaluada
dificultaba el aumento de las exportaciones, su expansi6n en el mercado local les
permiti6beneficiarsedel boom del consumo internodesencadenado porese mismo tipo
de cambio fijoy el "dl61ar
barato".Adems, como seralan Gerchunoffet al. (1994), el
gobierno comenz6 a implementarcada vez ms medidas antidOmping.En la practica,
estas medidas socavaban seriamentela aperturadel sector, la cual no Ileg6 a afectar la
preeminencia de los productoresnacionales. Techint reorientOinicialmentela antigua
Somisa hacia la produccibn para el mercado interno y concentr6 sus actividades
exportadorasen Siderca. Acindarestaba vendiendo casi el 50 % de su producci6n en
mercados internacionalesen 1998 y casi el 100 % en el mercado internoen la primera
parte de la decada del '90 (Bisang y Chidiak, 1995: 18). Significativamente,esta
estrategia de los productores privados nacionales de apoyarse en el mercado interno
para capear la tormentade la liberalizaci6nfue facilitadapor una politica definida de
privatizaci6npor parte del gobierno.
El r~gimen automotriz: El Estado, empresas y sindicatos
en una concertaci6n tripartita
se cristaliz6en una serie de decretos dictados entre 1990
El"RegimenAutomotriz"
y 1992. La estructura de este regimen fue negociada dentro de la Comisi6n de
Concertaci6npara la Reconversi6nde la IndustriaAutomotriz,creada por el gobierno de
31 Para un excelente andiisis de esta tendencia hacia la especializaci6n y monopolizaci6n en cada subsector
de la industria del acero desencadenada por la privatizaci6n y la desregulaci6n, v6ase Gerchunoff, Bozzalla y
Sanguinetti (1994). An~lisis muy 6tiles pueden encontrarse tambiin en Azpiazu y Basualdo (1994) y Lozano (1992).
32 Informaci6n del Centro de Industriales Siderirgicos (CIS), Estadisticas siderdrgicas (1996).

694

SEBASTIANETCHEMENDY

Menem en 1990. La Comisi6ntenia representantesdel gobierno, de los sindicatos y de

los empresarios33. Las principales caracteristicas del regimen eran: a) un acuerdo
salarialentre empresariosy sindicatos orientadoa moderarlos salarios y bajarel precio
de los vehiculos; b) un compromisopor partede las empresas de invertirpara cubrirla
brecha tecnol6gica con los mercados internacionales;c) una barreratarifariadel 30 %
-cuando la tarifapromediopara toda la economia luego de la reformacomercial era de
alrededordel 10%- combinada con la posibilidadpara la industriaterminalde importar
unidades con una tarifade s61o2 %;y d) cupos de importaci6ncon una tasa del 10 %de
Ia producci6n local anual en vehiculos comerciales. Asimismo, las empresas deblan
compensar con unvehiculoexportadocada vehiculoimportadocon arancel preferencial.
La industriade autopartes, por otro lado, no estuvo incluida inicialmenteen el
regimen especial. En efecto, las plantasterminalespodian importarautopartescon una
tarifadel 2 %, mientrasque la tarifaera del 18 % para empresas no establecidas en el
pais. Este aspecto del regimen le confiri6un gran poder de negociaci6n alas plantas
terminalesya establecidas en el pais, tanto respecto de los competidores extranjeros
como de la industrianacionalde autopartes.Durantelos primeros
del regimen, la
aros
producci6nde este sector creci6 a un ritmoconsiderablementemAsbajoen comparaci6n
con las plantas terminales(Llach,Sierray Lugones, 1997: 152-4;Vispo, 1999: 302). S61o
en 1996 el regimen de tarifasespeciales para las terminalesfue extendido a la industria
de autopartes,pero sin la necesidad de compensar importacionescon exportaciones34
Durantelos aFiosdel ajuste,el RegimenAutomotriz,sumado al boom del consumo
desencadenado por la estabilizaci6n econ6mica y por una moneda cada vez mis
sobrevaluada, result6en un fuertecrecimientode una industriaautomotrizorientadaal
mercado interno.El producto brutointernoindustrial(tasa de variaci6nanual) para la
industriaautomotrizaument6casi el 50 %en el periodo 1991-95, un 20 %porencima del
sector industrialsegundo en desempero (IDI,1996; UADE,1997). El cuadro 5 muestra
las principalestendencias en el sector luego de la desregulaci6n.
Asimismo, el cuadro 5 muestra la vasta internacionalizaci6ndel sector medida
segin importacionesy exportaciones. Revela el importanteaumento en la producci6n
despues de 1990, volcada principalmenteal mercado interno. Las exportaciones
tambien crecieron, pero a mucho menorvelocidad, y la industriaterminalen realidadno
cumpli6con los objetivosde exportaci6nfijadosporel regimen35.Elimportanteaumento
de las importacionespuede apreciarse por el hecho de que, mientrasque en 1990 la
producci6n nacional proveiael 98,8 % del consumo interno,este porcentajedisminuy6
al 71 % y al 53 % en los aFios siguientes (columna 4). Mi argumento subraya la
capacidad de los viejos productorespara proteger sus intereses en pleno proceso de
desregulaci6n. Esta capacidad puede verificarse en el cuadro 6, que describe la
participaci6nen el mercado de la principalcategoria de vehiculos: vehiculos familiares
y comerciales de ramogeneral.
Automotriz,v6ase
33Acerca de la negociaci6n entre el Estado y grupos de interds que result6 en el
Regimen
el interesante andlisis de Villal6n(1999).
34Vale la pena agregar que los acuerdos de Ouro Preto, que formalizaronel Mercosur en 1994, aceptaron el
R~gimen AutomotrizArgentino hasta el aio 2000, en el que debia renegociarse con Brasil y los otros socios.
35Acerca del fracaso de las empresas para cumplir con dichos objetivos y la escasa capacidad regulatoria
del Estado para hacerlos cumplir, v6ase Liach, Sierra y Lugones (1997).

695

COALICIONES
CONSTRUIR
REFORMISTAS

5
CUADRO
Venta y producci6nde autom6viles en el mercado argentino
(Porunidades)
Aiio

1
Consumo
nacional
aparente

3
2
Ventas en el
mercado interno
Prod.en Arg.

Import.

6
5
4
Produc. Produc. Exportanacional/ nacional ciones
ANC
total
(Col.2/1 %)

Antes de la reforma

1988
1989
1990

163.896
133.563
95.960

162.517
132.921
94.787

1.379
642
1.173

99,2
99,5
98,8

164.160
127.823
99.639

1.634
1.841
1.126

Despubs de la eforma

1991
1994
1997

165.806
508.152
426.326

137.175
360.721
228.297

28.631
147.431
198.029

82,7
71,0
53,5

138.958
408.777
446.045

5.205
38.657
210.386

Fuente: ADEFA(Asociaci6n de Fabricantesde Autom6viles).

CUADRO 6

Participaci6nen el mercado local (Autom6viles- Categoria A - ventas)

(Por unidades, incluyendo la producci6n local e importada)
Antes de la reforma

Sevel (a)
Autolatina(b)
RenaultArg.(Ciadea)
FordArg.
Volkswagen Arg.
FiatAuto
General Motors
Mercedes Benz
Importadospor otros
Total

1987

(%)

1988

(%)

69.912
39.424
54.251

42,7
24,1
33,2

62.289
45.831
45.886

40,4
29,8
29,8

163.587

100,0

154.006

100,0

Despubs de la reforma
1996
(%)
(%)
79.542
166.307
24,8
37,5
96.517
0,0
21,8
96.695
64.898
20,3
21,8
45.886
14,3
63.858
19,9
21.443
6,7
21.100
3.661
0,8
6,6
553
0,2
23.159
79.850
7,2
18,0
1994

443.030

100,0

320.439

100,0

(a) Sevel se desprendi6 de su licencia de Fiat,que regres6 a la Argentinadespues de 1994.

(b) Fordy Volkswagense separaron y concluyeron su asociaci6n en Autolatinadespues de 1994.
Fuente: ADEFA.

Aun cuando, como setalo arriba,la participaci6nde los autos producidos en la

Argentinacomo partedel consumo internocay6 casi 30 puntos, en 1994 la participaci6n
en el mercado del principalproductornacional,Sevel (del grupo argentinoSOCMA,que
tenia las licencias de Fiaty Peugeot), baj6 solo 3 puntos. El mismo argumento puede
sostenerse respecto de Ciadea (con licencia Renault),tambien controlada por capital
argentinodesde 1992, y Autolatina(la fusi6nde las MultinacionalesFordy Volkswagen
en la Argentina),aunque aqul la perdidade participaci6nen el mercado es mayor.Este
resultado
asociado, sin duda, a las caracteristicasespecificas del Regimen Autoest, de que,
motriz.El hecho
ademas de su reserva del mercado a traves de tarifasy cupos,

696

SEBASTIANETCHEMENDY

las plantas terminalesrecibieranautorizaci6npara importarcon una tarifadel 2 %, les

permiti6alimentarcon autos importadosel aumento del consumo interno.
No sorprende, entonces, que ADEFA(la asociaci6n empresarialde las plantas
terminales)y los sindicatos del sector, especialmente SMATA,estuvieran activamente
involucrados en el lobby para la formulaci6ny emisi6n de la serie de decretos que
regularonel sector. De hecho, Jose Rodriguez,liderde SMATA,se convirti6en franco
defensor del Regimen Automotriz.Cuando este estaba siendo negociado con Brasilen
el contexto del Mercosur,SMATAorganiz6una masiva marchacallejeraen su defensa.
Mas aOn,el automotrizfue el Cnicosector industrialque cre6 empleo en tiempos de un
ajuste que estaba expulsando a los trabajadoresdel mercado36.No obstante, la alianza
informalde SMATAcon el gobierno no se revel6 solamente en el marco del regimen.
Cuando se restablecieronlas nuevas multinacionalesen la Argentina,atraidas por las
nuevas perspectivas abiertasporel Mercosur,SMATAobtuvoel respaldo gubernamental
para conseguir la afiliaci6nde los nuevos trabajadores.A cambio de ello, el sindicato
acept6 acuerdos colectivos que incluianmecanismos de flexibilizaci6nlaboralen las
plantas instaladas despues de 1991.
En suma, un patr6nespecifico y negociado de desregulaci6n implic6que algunos
actores -basicamente, los viejos productoresprivados,dos de ellos de capital nacional,
y SMATA,el principalsindicato en el sector de plantas terminales- pudieran evitar,en
gran medida, los costos del ajuste y de la desregulaci6n. AI mismo tiempo, el sector
automotrizsufri6una transformaci6nnotableduranteel gobierno de Menem. Laapertura
fue importantey la participaci6nde la producci6n local en el consumo interno de
vehiculos cay6 abruptamente.Enel subsector de vehiculos comerciales, porejemplo, el
nOmerode fabricantes en el mercado local se triplic6.En 1990 sl61otres empresas
producianautos en la Argentina,mientrasque seis afios despues eran 7, y 9 en 199737
Ganadores y perdedores: Asignaci6n de rentas, desregulaci6n negociada
y pagos laterales en las diversas reformas
Si consideramos las Areasde reformaanalizadas en este trabajo,es en la politica
de asignaciones de renta negociadas y de desregulaci6n parcial38donde pueden
hallarse los cimientos coalicionales de un proceso que es considerado a menudo, y
parad6jicamente, como de liberalizaci6n econ6mica ortodoxa e impuesta
unilateralmente39.El gobierno dio forma a coaliciones especlficas para el disefio e
implementaci6nde cada politicay eligi6 impulsarla reformaen distintosgrados segOn el
Area, de acuerdo con la fuerza de los diversos contendientes de poder. El cuadro 7
muestra los principalescostos que el proceso de liberalizaci6nocasion6 a cada actor y
los patrones de compensaci6n especificos en el caso argentino.

1997.

argentinaempleaba 17.430trabajadoresen 1990 y 26.286 en 1996 (ADEFA).

3 La industriaautomotriz
37Chryslery Toyota,que no aparecenen el cuadro7, empezarona producirautom6vilesen la Argentinaen

38Hellman(1998) analizala idea de reformaparcialcomo una estrategiadistributivadel reformadoren el

contextode la liberalizaci6n
econ6micaen Europadel Este.
por ejemplo,sostiene que mientrasque los gobiernosperonistasanterioreshabiantratadode
39Kvaternik,
proveerbienes pfblicos a trav6sdel controlesestatalesy pactos sociales, Menemlo hizo "sinpactos ni sindicatos".
Poniendoal gobiernode Menemen perspectivahist6rica,el autoragrega que "mientrasque en 1966, (durantela
dictadurade Ongania]las corporacionesganan,en 1989 perdieron"
1998:457).
(Kvaternik,

697

CONSTRUIR
COALICIONES
REFORMISTAS

CUADRO 7

Compensaciones a los ganadores:

sector laboraly sectores industrialesseleccionados

Sector/Actor

Principalescostos

Compensaciones

ocasionados
porla

Desregulaci6n

directa
Asignaci6n

reformaecon6mica

parcial

de rentas

Compensaciones

Trabajadores
(Estado)
Sindicatoestatal
(UPCN)

- Flexibilizaci6n
laboral/fin
de los convenioscolectivos en el Estado
- Recortedel empleo

- Recortede empleo limi- Controlde la obra social

tadoa la privatizaci6n/
de los trabajadoresdel
Estado
transferenciade servicios
- Nuevaley de negociaci6n
colectivaen el Estadoque
preserv6el poder institucionalde UPCN

Trabajadores
(sector privado)
Sindicatos

- Aumentossalarialesatados a la productividad
- Desocupaci6n
- Acuerdoscolectivos
nuevos y ms "flexibles"
en las empresas
privatizadas

- Monopoliosindicaly
negociaci6ncentralizada
preservados,ultractividad de los viejosconvenios
(salvofirmasprivatizadas).
- Flexibilizaci6n
en contra- tos individualeslimitada
a ciertascategoriasde
trabajadores
- Desregulaci6nparcialde
obras sociales

Petr6leo (Upstream) - Liberalizaci6n

comercial
Productoresdom6sy aperturgformala
nuevos participantes
ticos
- Finde los subsidiosde
YPFa los precios
de crudo

on la jubiParticipaci6n
laci6nprivada
Participaci6nen las aseguradorasde accidentes
de trabajo
10%de acciones en las
empr.privatizadas(PPP)
Otrosactivos del Estado
(generadores de electricidad, flotade YPF,lineas
etc.)
de ferrocarriles,

- Conversi6nde viejos
contratos(1958-83)en
concesiones

- Adjudicaci6nde antiguas
de YPF
,reas
- Participaci6nen el paquete accionariode la
YPFprivatizaday otros
activos

SUPE (Sindicato)

- Recortede empleo
- Findel conveniocolectivo
pre reforma

- Monopolioen el Ambito
de los ex trabajadores
de YPF

- Antiguosactivos de YPF
(principalmente
la flota)
- 10%de acciones deYPF

Acero
Productoresdombsticos

- Liberalizaci6n
comercial.
- Sobrevaluaci6ndel tipo
de cambio
- Finde los subsidiosde
promoci6nindustrial

- Fuertesmedidas
antidomping

- Adjudicaci6nde Somisa

Autom6viles
Industriaterminal

- Liberalizaci6n
comercial
- Sobrevaluaci6ndei tipo
de cambio
- Finde los subsidiosde.
promoci6nindustrial

- R6gimenAutomotriz:
Tarifaespecialparaautos.
de autos y
Importaci6n
componentesporparte
de las terminalescon
tarifasmis bajas

SMATA(Sindicato)

- Salariosatados a la
productividad
- Contratosflexibles'enlas
plantasnuevas

- R6gimenAutomotriz:
crecimientodel empleo
en el sector
- Afiliaci6nde trabajadores
de las nuevasmultinacionalesinstaladasen el pais

698

SEBASTIANETCHEMENDY

En algunas areas de reforma, como el recorte de empleo en el Estado, la

desregulaci6n laboraly la liberalizaci6ndel comercio en el sector automotriz,el gobierno
no fue tan lejos como se habla pensado inicialmente.Antes bien, recurriba una
estrategia de concertacidn formalcon actores claves -UPCN, la coipulasindical40, los
fabricantesde autom6vilesy el SMATA-para manejarel ritmode la liberalizaci6n.Enlas
otras areas analizadas, la negociaci6n fue menos formal, aunque tambien estuvo
orientada hacia un patr6nde asignaciones de renta41y reformasparciales otorgadas
por el Estado en la nueva estructuradel mercado. En el caso de la restructuraci6ndel
con la burguesia domestica
sector petrolero, el gobierno forj6 una
coalici6.n
tradicionalmenteligada al Estado y con las refineriasinternacionalesestablecidas en el
downstream, con una participaci6nmenor del sindicato (las negociaciones con los
refinadoresno son analizadas en este trabajo).De igual modo, en el caso del acero, los
miembrosde la coalici6n fueronlos productoreslocales
grandes.
mas
El hecho de que estos actores fuerancompensados no era obvio ni inherenteal
proceso de liberalizaci6n.Por el contrario,esos beneficios fueron el resultado de
decisiones deliberadas de politicade gobierno dirigidasa dichos grupos: bajo nivelde
competencia en la licitaci6n para areas de alto rendimientoy conversi6n de viejos
contratos en concesiones en el caso de la extracci6n de petr6leo, y facilidades
ofrecidas a los productores locales en el caso del acero. Significativamente,un tercer
mecanismo de compensaci6n en transables fue el de asignaciones de renta en no
transables: los holdings Perez Companc, Techint y SOCMA (de base automotriz)
obtuvieron participaci6n (a veces menor) en la privatizaci6n de servicios como
telecomunicaciones y electricidad42.Sin embargo, en este trabajo me ocupo de los
patrones de compensaci6n disefados en el mismo sector amenazado por la
desregulacidn.
Si bien me he centrado en la negociaci6n politicacon los ganadores, es obvio que
tambien hubo perdedores en los sectores estudiados. ATEy los sindicatos docentes se
beneficiaron mucho menos que UPCN. Los productores privados mis pequeros de
aceros laminados fueron gravemente golpeados por el patr6n de desregulaci6n, y el
nOmerode empresas cay6 de 26 a 8, casi un 70 %de disminuci6nen 5 afos (ver cuadro
7). Del mismo modo, en ese periodoel nOmerode trabajadoresen el sector del acero se
redujo a la mitad y la UOMno recibi6 retribucionescomparables alas que pudieron
obtener UPCN,SMATAo, en menormedida, SUPEen los sectores correspondientes43
40 Es claro que no quiero sugerir que los sindicatos "ganaron"de igual manera que holdings econ6micos
como Techint y P6rez Companc. Antes bien, entre aquellos potencialmente afectados por el ajuste, el gobierno eligi6
beneficiar a los sindicatos (particularmente a la copula sindical, pero tambi6n a los trabajadores que permanecieron
en el sector formal) y no a los desocupados o al sector informal.
41 Vale la pena agregar que no considero que todas las privatizaciones constituyan casos de asignacidn de
renta. Si la licitaci6n es razonablemente competitiva y, ms importanteatn, si la privatizaci6n tiene como consecuencia
la entrada de nuevos actores al mercado, o que la nueva estructura del mercado sea, de algmn modo, mbs
competitiva (cuando el sector no constituye un monopolio natural), la privatizaci6n no tiene por qu6 considerase un
caso de asignaci6n de renta. No obstante, 6ste no parece ser el caso en los sectores del acero y del petr61eo
analizados aqui.
reciente de la privatizaci6n en servicios pOblicos (telecomunicaciones,
42V~ase Murillo(1999) para un
analisisque toma en cuenta la construcci6n de coaliciones con los actores
electricidad y provisi6n de agua corriente),
establecidos afectados.
43 ES cierto que la UOM fue compensada con un 20 % de las acciones de la privatizada SOMISA (Siderar),
de modo que es un caso complejo para clasificarlo como "ganador" o "perdedor". No obstante, a diferencia de

699

CONSTRUIRCOALICIONESREFORMISTAS

CUADRO

Liberalizaci6necon6mica en sector laboraly en sectores industriales

seleccionados: ganadores y perdedores
Perdedores

Area de reforma

Ganadores

Reforma Administrativa

- UPCN (sindicato)

- ATE, sindicatos de docentes y

del sector salud

Laboral

- Cipula sindical, segmentos del

sector formal

- Desempleados

Petr61eo (upstream)

- Productores nacionales
- SUPE (sindicato)

- Productores extranjeros
- Refinadores extranjeros
- Trabajadores despedidos

Acero

- Productores nacionales integrados (Techint - Acindar)

- Pequerios productores de
laminados
- Trabajadores despedidos
- UOM (sindicato)

Autom6viles

- Industriaterminal
- SMATA(sindicato)

- Empresas de autopartes.
- Trabajadores despedidos en la

(compensados)

industria de autopartes
- UOM

Ademas, la UOMtiene una alta representaci6nen el subsector de autopartes, que fue

duramente golpeado por la desregulaci6n. A diferencia de las plantas terminales, la
industriade autopartes no pudo conseguir pagos laterales comparables dentro del
marco inicialdel Regimen Automotriz.Enconsecuencia, de alrededorde 350 empresas
de autopartes en 1990, en 1995 permanecian alrededor de 150 (Llach, Sierra y
Lugones, 1998:154).Enel subsector de aguas arribade la industriapetrolera,productores
extranjeroscomo Amoco, CityServices y Shell fueronperdedores relativosluego de la
desregulaci6n. Laparticipaci6nde Amoco en el mercado se estanc6 debido al sesgo en
favor de las viejas empresas nacionales en el subsector44,y Shell fue relegada en las
pocas licitaciones de areas en las que particip6.Siguiendo la misma 16gica,luego del
ajuste,los desocupados en laArgentinadificilmenteobtuvieroncompensaciones analogas
en comparaci6n con los importantespagos lateralesdirigidosa la estructurasindical y,
se podria afirmar,a los trabajadoresen segmentos del sector formal".
Las principalespreocupaciones de este trabajoson la sustentabilidadpoliticade
reforma
en laArgentinay c6mo logr6el gobiernode Menemcomprara los "ganadores"
la
en sectores industrialesprotegidos y en la clase trabajadora.Sin embargo, queda una
segunda pregunta importante:Lque distingue a perdedores de ganadores, es decir, a
SUPE en YPF, UOM-SOMISArepresentaba s610 una secci6n del sindicato nacional. Adembs, la mano de obra
perteneciente a la UOM se vio diezmada en el sector acerero y en el metalhrgico en general, el cual permaneci6
sustancialmente desprotegido durante la reforma.
44ES cierto, no obstante, que muchos inversores norteamericanos, como Amoco, tenian menos confianza en
el proceso de desregulaci6n argentino, y no creian que las reglas dejuego se mantendrian en un pais tradicionalmente
inestable. La francesa Total es la Onica excepci6n de una empresa extranjera que se expande con la reforma en el
upstream.
45 Los subsidios al desempleo han sido y son insignificantes en la Argentina, a pesar de que la desocupaci6n
alcanz6 un pico del 18 % en 1995. Segmn informaci6n del Ministerio de Trabajo, s61o un 7,1 % de los desocupados
recibieron compensaciones ese afio.

700

SEBASTIANETCHEMENDY

los actores de la tercera columna de los de la segunda en el cuadro anterior?La

respuesta a esta pregunta requeririade una teoria mas desarrollada de la politica de
compensaciones en los casos de liberalizaci6necon6mica radical, y un enfoque
comparativo para verificarsi, en otros casos de reforma,actores analogos entre los
trabajadoresy en el sector de transables fueroncompensados de igual manera.
Por elto, s6lo puedo ofrecer aqui una respuesta preliminar:los ganadores en el
sector idustrialde transables y en la clase trabajadorafueron aquellos actores que
habian incrementadosu poder en terminosecon6micos y organizacionales en los aios
previos a la reforma.UPCN,por ejemplo, con su liderazgo centralizadoy su estructura
financiera consolidada, es el sindicato mas grande, tradicionaly hegem6nico en la
administraci6nnacional. En el caso del acero, el petrbleo y la industriaautomotriz,los
grupos nacionales habiancrecido consistentemente en los anos anterioresa la reforma,
especialmente gracias a los contratosestatales, las tarifasy otros privilegiosconcedidos
desde la dictadurade 1976-83.Losprincipalesproductoresde acero estaban agrupados
en el CIS(Centrode IndustrialesSiderdrgicos),de gran influenciaen la UIA.Las plantas
terminalesnacionales y extranjerasse agrupan en una Onicae influyenteorganizaci6n,
ADEFA(Asociaci6n de Fabricantesde Automotores).SMATAhabia estado creciendo
continuadamente antes de la decada del '90, especialmente debido a su capacidad
para recuperarla afiliaci6nde los trabajadoresen las principalesplantas terminalesdel
pals luego de 1976, asi como por la administraci6neficiente de su obra social.
A la inversa, los perdedores eran menos poderosos econ6micamente y, en
general, estaban mas fragmentadosen terminosorganizativosal tiempo del lanzamiento
de la reforma.ATEs6lo se habia desarrolladorecientemente,y basaba su fuerza en las
bases descontentas del sector piblico provincial.Los sindicatosdocentes en laArgentina
han sido hist6ricamentefragmentados.Los productoresmAspequenos en el sector del
acero y la industriade autopartesno solo son menos poderosos econ6micamente (esto
es, generan menos valorde producci6ny empleo) sino que estan divididos en organizaciones sectoriales diferentes.Del mismomodo, los productoresextranjerosde petr6leo
en el sector aguas arribahabiancomenzado a perderterrenoen la Argentinadesde que
las Oltimasdos dictaduras militareshabian privilegiadoconsistentemente al capital
nacionalen el otorgamientode contratos.Finalmente,la UOMya se hallabaen declinaci6n,
tanto en terminosde afiliaci6nrespecto de SMATAen las plantas de montaje,como en
terminosfinancieros,incluso antes del comienzo del proceso de reforma.
En resumen, sostengo que los ganadores eran mas poderosos en terminos
econ6micos y (a veces) en terminosorganizacionalesen elmomento del lanzamientode
la reformay,por ello, representabanuna amenaza mayora la sustentabilidadpoliticadel
proceso. Perez Companc, Techint y SOCMA,con su base en transables, y ciertos
sectores de la copula sindical constituianun desafio mucho mas poderoso al gobierno
reformistaque, por caso, los productoresde acero mas chicos, las industriastextil,de
pasta y papel, de autopartes,o los desocupados.
Conclusiones: La liberalizaci6n econ6mica como fen6meno multidimensional
Elpresente estudio va en contrade algunos lugares comunes acerca de los paises
senalados como casos "exitosos"en la implementaci6nde ia reformadel mercado, es
decir, que la reformaes impuestaunilateralmentepor un "Estadoautonomo",que ataca

CONSTRUIRCOALICIONESREFORMISTAS

701

los intereses de los rentseekerstradicionalesy que tiendea beneficiarcasi exclusivamente

y a los poseedores de activos liquidos. Los enfoques
al capital internacional/financiero
tradicionales pasan por alto, en gran medida, la idea de la liberalizaci6necon6mica
como una tarea de construccicn politica en la que el Estado actia como un agente
coordinadorque ataca los intereses creados en algunas areas de politicas, pero abre
espacios para administrarcompensaciones en otras46.No intentonegar aqui algunos
de los principiosbasicos de las teorias tradicionalesacerca de la viabilidadpoliticade
la reformaecon6mica. Es verdad que, como sugiere la teoria neoclAsica, la reforma
econ6mica pone en peligro intereses de los rent-seekers tradicionales. Es plausible
afirmar,como lo hacen a menudolos institucionalistas47,
que despues de la hiperinflaci6n
los Estados reformistasrecuperaronautonomiarespecto de los intereses societales.
Ademas, es innegable que, en terminosgenerales, la liberalizaci6necon6mica conlleva
a una enormeredistribuci6n
de rentasy beneficioshacialos segmentos mas concentrados
del capital, hecho que enfatizangeneralmente las perspectivas clasistas.
Lo que mi enfoque intenta capturar,en cambio, es la dinmica de la relaci6n
Estado-sociedad en el marco del proceso de reforma,enfatizando la capacidad del
Estado para moldear las preferencias de los actores sociales. En este cuadro mas
complejo -y en contrade la 16gicadel anlisis de las reformasdesde la perspectiva de
la elecci6n pOblica o neoclasica-, en un caso "exitoso"de implementaci6n de la
reforma,los rent-seekers tradicionalesprotegen sus rentas en la nueva configuraci6n
del mercado. Asimismo, no se trata simplemente de la recuperaci6n por parte del
Estado de su capacidad para neutralizaro "vencer"a los grupos de interes desde
Antes que autonomiae imposici6n
arriba,como lo sugiere la perspectivainstitucionalista.
unilateral,to que vemos son complicadas negociaciones y acuerdos, a menudo como
resultadode presicn "desde abajo",es decir, desde los intereses societales. Finalmente,
de beneficios hacia la clase capitalista,
si bien la liberalizacibninvolucraunaredistribuci6n
los alineamientosde la reformaen la Argentinaprobablemente se puedan leer mejor
vertical que horizontalmente.En otras palabras, ciertos sectores empresarios y de la
clase trabajadorafueron mucho mas capaces de proteger sus intereses en la nueva
estructuradel mercado en comparaci6ncon otros actores dentro de ambos grupos.
Como lo sehala ampliamentela literatura,no era en absoluto evidente que los
sectores industriales transables protegidos y, en general, no competitivos
internacionalmente,se uniriana una coalici6n reformista.De hecho, los sectores
empresariales analizados en este trabajo estn entre los mismos que ayudaron a
bloquear intentos previos de liberalizaci6necon6mica durante la dictadura de 19761983 y duranteel gobierno radicalde 1983-8948. Los estudios iniciales sobre economia
46
Parad6jicamente, el papel de los actores establecidos en el periodo pre reforma para dar forma alas
nuevas politicas de liberalizaci6n ha sido evaluado mis sistemticamente en los casos de Europa del Este y Rusia,
donde las sociedades estaban mas controladas por el Estado, que en America Latina, donde las economias eran
fuertes. V6anse los seminales textos de Stark y Bruszt
mixtas y las sociedades civiles, se puede argumentar,
mas
(1998) y Shleifer y Treisman (2000).
47 Es necesario seralar que me concentro exclusivamente en un grupo de autores como Nelson y Haggard
y Kaufman (ver supra), que pueden ser considerados institucionalistas en su preocupaci6n por la capacidad estatal
y la idea de autonomia frente a los grupos de interns como la clave para la viabilidad politica de la reforma. V6ase
Schamis (1999: 236-9) para una critica (a mi juicio correcta) del exclusivo interis de los institucionalistas por la
"neutralizaci6n de los ganadores" m~s que en la organizaci6n de coaliciones en apoyo de la reforma.
48V6ase Corrales (1998: 27-32) para una buena descripci6n de la manera en que los holdings nacionales se
opusieron hist6ricamente a la liberalizaci6n y la privatizaci6n.

702

SEBASTIANETCHEMENDY

politica de las reformasen la Argentinasefalaban, en general, la manera en que los

holdings econ6micos nacionales recibieronrentas a traves de su participaci6nen la
privatizacibnde no transables(telecomunicaciones,electricidad,etcetera)49.Este trabajo,
en cambio, ha mostradola importanciade las compensaciones orientadas a proteger a
estos actores de la competencia en su base econbmica hist6rica en el sector de
transables. En efecto, el hecho de que algunos de estos grupos (como Techinty Perez
Companc) esten vendiendo sus activos en servicios piblicos y concentrandose en sus
actividades tradicionalespuede sugerirque las compensaciones analizadas aqui, y no
las primeras,fueronlas mas cruciales para estos actores50.
En este contexto, insisto en marcarla 16gicamultidimensionalde la liberalizaci6n
econ6mica51. Los academicos y los analistas de institucionesfinancieras a menudo
plantean una visi6nteleol6gica de la liberalizaci6n,segOn la cual un pais avanza de una
economiaestatistaa unaliberalizadao de mercadoa lo largode uncaminounidimensional.
Esta visi6n se restringeen general a indicadoresfiscales y de politicacomercial. Como
lo sugiere esta concepci6n, un sector protegido por tarifas,subsidios, el monopolioen
en el momento"A",seguramente
contratosp~blicos o una legislaci6nlaboralcorporativista
perdera en el momento"B",en el cual los subsidios/privilegiosotorgados por el Estado
han sido anulados y el sector se halla duramenteexpuesto a las fuerzas de mercado
nacionale internacional.Pero,en los hechos, la liberalizaci6nes unjuego que se libraen
es esencialmente la que parecen pasar por
variostableros. Esta 16gicamultidimensional
alto los modelos basados en el "actorrentseeking".Como lo revela el ejemploargentino,
la situaci6ndificilmenteimplicaun cambio abruptoy unidimensionalde "A"a "B".Antes
bien, esta Ilenade posiciones intermedias,reformasparciales y privilegiosecon6micos
otorgados politicamente, ya sean beneficios a empresas dominantes en sectores
econ6micos, la negociaci6n de regimenes especiales de tarifas, la desregulaci6n
incompletadel sistema de obras sociales o de la legislaci6n laboral,o la participaci6nde
los grupos de interesen los fondos de jubilaci6ny otros mercados de reciente creaci6n.
Esta perspectiva de analisis no intenta simplemente mostrarque la reformafue mas
profunda en algunos sectores que en otros sino, mas bien, que la reforma y la
liberalizaci6npudieronser ortodoxas,viables politicamentee impuestas unilateralmente
en algunas areas52(aranceles, el sector financiero,la politicamonetariay de cambio, el
alcance vasto del programade privatizaciones)porque, con el objeto de lograr una
coalici6n, fueron renegociadas y/o incompletas en otras areas como ser el sector
pOblicoprovincial,la legislaci6n laboraly de salud, algunos regimenes comerciales
especificos o el modelo de privatizaci6nimplementado.
Finalmente,este analisis incita a una reflexi6nacerca de la naturaleza de las
compensaciones en el caso argentino. La literaturasobre reformas del mercado se
49 Un ejemplo de esta tendencia es Corrales (1998: 39).
5o En su andlisis de la politica de la reforma comercial, Viguera (1998:25) ya serialaba c6mo, a pesar de
obtener beneficios en las privatizaciones, grupos industriales siguen presionando por ventajas arancelarias y la
mejora del tipo de cambio, que seguian siendo decisivas para estos actores.
51 Torre (1998: 14-6) y Stark y Bruszt (1998: 80-4) subrayan la necesidad de abandonar las nociones teleol6bien como un progicas de la liberalizaci6n econ6mica como la imposici6n de una "receta"comion, y de tomarla
de
nuevas. El
ceso multidimensional que combina conjuntos particulares de instituciones y pr~cticas viejas ymas
analisis
Corrales de la privatizaci6n en la Argentina comparte implicitamente esta perspectiva cuando se refiere a "las
tendencias simultgneas de liberalizaci6n y no liberalizaci6n en la venta de empresas pOblicas" (Corrales, 1998: 44).
52 Sobre la politica de la reforma comercial en la Argentina ver Viguera (1997).

703

CONSTRUIR
COALICIONES
REFORMISTAS

refierea las compensaciones en general en terminosde politicas sociales, seguros de

desempleo, subsidios, y otros beneficios que apuntan a mejorarla situaci6n de los
sectores pobres, desocupados, o sectores industriales debiles que quedaron
sustancialmentedesprotegidos luego del cambio de mercado. Paramuchos estudiosos,
Esparfa es, en este respecto, el modelo de una reformade mercado que incluy6 la
extensi6n significativa de beneficios sociales para los sectores mas debiles de la
poblaci6n. Las compensaciones descritas aqui parecen ser de distintotenor:no estan
dirigidas a los debiles sino a los fuertes, no a los desocupados o a los perdedores
individualesdel mercado sino a actores colectivos poderosos arraigados en el viejo
sistema Estado-centrico. En este sentido, si compensaciones comunes como los
beneficios sociales y las politicas dirigidas a la lucha contra la pobreza no son, en
principio,contradictoriascon el caminode la liberalizaci6n,las compensaciones haladas
en el caso argentino parecen estar intrinsecamenteasociadas con los patrones de
desregulaci6n parcialy las asignaciones directas de renta analizadas en este trabajo.
De hecho, estas compensaciones pueden resultaren menos mercado, es decir, en un
proceso de liberalizaci6necon6mica que presenta resultados desparejos en distintos
sectores y que conlleva una amplia gama de beneficios de mercado obtenidos
politicamente.
Traduccidnde JudithFil/c

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706

ETCHEMENDY
SEBASTIAN

RESUMEN

A menudose sostiene que la clave para una

liberalizacidn econdmica "exitosa" es el
debilitamientoo marginacidnde los grupos de
inter6s que se benefician de los regimenes
regulatoriosexistentes.Este trabajoenfatiza,por
el contrario,la capacidad de ciertos intereses
establecidos para lograrpoliticasptblicas que
protejansus rentasen la nuevaconfiguraci6ndel
mercado. Mi perspectiva apunta a subrayarla
maneraen que el Estadopudo dar formaa los
interesesde los actoressociales y crearbases de
apoyo para la reformade mercado entre los
antiguos grupos populistas e intervencionistas.
Sostengo que este proceso de construcci6nde
coalicionesse logr6mediantepoliticasde reforma

orientadas a 1) otorgar rentas en los nuevos

mercadosa sectores empresarialesy sindicales,
y compensar lo que estos actores pierden en
algunasareas de reformamedianteretribuciones
en areasalternativasde politicapOblicay 2) evitar
deliberadamente la desregulaci6n masiva y
unilateralen algunos sectores, especificamente,
aquellos en los cuales la reformaperjudicariaa
actorespoderososdel modelomercadointernista.
Desarrolloeste argumentomediante un andlisis
comparativede las reformasde mercadoen dos
en las cuales, se suele afirmar,los costos
,reas
de la desregulacian son inevitables para los
actores establecidos, es decir, los sindicatos y
algunossectores protegidosde la industria.

SUMMARY

Itis frequentlyarguedthatthekey to "successful"economic liberalizationis to undermineor

marginalizeinterestgroupsthatprofitfromexisting
regulatory regimes. This paper, by contrast,
emphasizes the capacity of certainintereststo
craftpublicpolicies thatprotecttheirrentsin the
new market setting. My perspective aims to
highlighthow the state could shape the interests
of social actorsand createpro-reform
constituencies outof oldpopulistand interventionist
groups.
I argue thatthisprocess of coalitionbuildingwas
achieved by constructingreformpoliciesoriented

to a) grantingrents in newly created marketsto

businessand organizedlabor,and compensating
areasofpolicyreform
throughpayoffsinalternative
what these actors were losing out and by b)
deliberatelyavoiding sweeping and unilateral
deregulationin some sectors, specifically,those
actorsof
wherereformwouldhurttraditional
powerful
model.Iexplorethisargument
theinward-oriented
througha comparativeanalysisofpolicyreformin
twoareas wherethe costs of deregulationare said
to be unavoidableforthe establishedactors:labor
unionsand selected industrialtradablesectors.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
Sebastian
ETCHEMENDY,
"Construir
coaliciones reformistas.La politicade las compensaciones en el camino argentinohacia la
- REVISTA
ECONOMICO
DE CIENCIASSOCIALES(Bueliberalizaci6necon6mica".DESARROLLO
nos Aires), vol. 40, N2 160, enero-marzo2001 (pp. 675-706).
Descriptores: <Teoriapolitica><Reformasde mercado> <Coaliciones><Regulaci6n/desregulaci6n>
<Estado><Empresas><Sindicatos><Argentina>.