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AL PROTOLIBERALISMO, REFORMAS
BORBNICAS Y REVOLUCIN.
LA NUEVA ESPAA EN EL LTIMO
TERCIO DEL SIGLO XVIII
Horst P I E T S C H M A N N
Universitt
Hamburg
en su configuracin territorial reducida, de la cual luego surgir el Mxico independiente ocupa un lugar muy singular tanto en la historia del
movimiento emancipador latinoamericano como dentro del
ciclo de revoluciones que sacuden al mundo occidental entre
el ltimo tercio del siglo XVIII y la primera mitad del siglo
X I X . El virreinato experiment una revolucin poltica y social a principios del movimiento emancipador, sofocada al
cabo de pocos aos, y logr su independencia como reaccin
conservadora a la rebelin liberal del coronel Riego en Espaa en 1821.
Mientras en las otras partes del imperio colonial espaol
a excepcin quizs de Per la revolucin poltica y
eventualmente la social van aparejadas con el movimiento
emancipador, en Mxico encontramos en el levantamiento
de los curas Hidalgo y Morelos movimientos autnticamente revolucionarios que, por cierto, luchan tambin por la independencia. Esta se realizafinalmentemediante el partido
antirrevolucionario, tras un acuerdo pacfico con los diferentes "partidos" polticos, con base en un arreglo pactado
con los representantes de la monarqua espaola en el pas.
Mucho se ha escrito sobre este fenmeno, sus causas y,
sobre todo, acerca de los procesos que se generaron entre
1808 y 1821 en el pas. Tenemos buena informacin sobre
los problemas y las estructuras econmicas y sociales a fines
E L VIRREINATO DE N U E V A ESPAA,
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de l a p o c a colonial, pero sabemos relativamente poco acerca de l o s procesos p o l t i c o s e intelectuales del virreinato en
los l t i m o s 50 a o s antes del comienzo de l a crisis de los
a o s 1808-1810. Esta a f i r m a c i n contrasta con el elevado n mero d e estudios parciales sobre el efecto de las reformas
b o r b n i c a s en el m b i t o administrativo, e c o n m i c o , de las
ideas, etc., pero hay pocos esfuerzos de s n t e s i s y sobre todo
pocos esfuerzos de interpretar aquella p o c a desde l a perspectiva de los acontecimientos posteriores a l a p o c a de las
luchas p o r l a independencia. A u n q u e D a v i d B r a d i n g , en
su y a c l s i c a obra sobre mineros y comerciantes en el M x i co b o r b n i c o , dedica u n c a p t u l o a l a " r e v o l u c i n en el gob i e r n o " , analizando s i n t t i c a m e n t e las reformas administrativas introducidas en l a p o c a de J o s de G l v e z , y a
pesar d e quedas obras sobre los virreyes de N u e v a E s p a a
en p o c a de Carlos III y Carlos I V , editadas en Sevilla, nos
p r o p o r c i o n a n u n minucioso inventario de los problemas pol t i c o s , administrativos y e c o n m i c o s surgidos durante los
gobiernos de los distintos virreyes, las consecuencias reales
de estos f e n m e n o s en las distintas provincias no son claras,
ya que l a obra de B r a d i n g no constituye u n a n l i s i s de conj u n t o de los procesos p o l t i c o s .
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S i n embargo, es precisamente en esta p o c a que se produj e r o n las dos revoluciones clave que posteriormente sirven
1
Los acontecimientos que ocurrieron a partir de 1808 en Mxico siguen siendo en gran parte la lnea divisoria entre estudiosos de la poca
colonial y de la historia de la emancipacin y del siglo xix. Los segundos
retroceden hasta 1790, cuando ms, entre los primeros, slo unos cuantos, despus de estudiar temas de la poca del reformismo borbnico,
avanzan a fases cronolgicas posteriores sin plantearse la pregunta de si,
a la luz de los acontecimientos de 1808, no es necesario replantear temas
y problemas de la poca anterior. En el estudio presente se parte de la idea
de que los grandes problemas de la poca de la emancipacin y. de principios de la fase independiente sirven para una mejor comprensin del reformismo borbnico y de su configuracin novohispana.
B R A D I N G , 1 9 7 1 , principalmente la primera parte: "The Revolution
in Government"; C A L D E R N Q U I J A N O , 1 9 6 7 - 1 9 6 8 y 1 9 7 2 ; por otra parte,
hay que decir que estas dos obras no son ni pretenden ser una historia poltica de Nueva Espaa en la poca de las reformas borbnicas. Semejante
anlisis poltico de lo acontecido en Nueva Espaa entre 1765 y 1808 sigue siendo un desidertum historiogrfico.
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de pauta o punto de referencia para el proceso poltico mexicano a partir de 1808-1810: la guerra de independencia de
los nacientes Estados Unidos de Amrica y la revolucin
francesa. La influencia inmediata de estos movimientos parece ms bien insignificante, aunque probablemente tuvieron un impacto psicolgico mayor de lo que pudiera creerse
por lo menos entre las capas sociales urbanas alta y media.
Pero independientemente de los efectos psicolgicos inmediatos a partir de mediados del siglo, aproximadamente, se
produjo una revolucin profunda e invisible que muy bien
se puede comparar con aquella revolucin del siglo XVIII
que estudia Richard Herr en Espaa, y que ya en las dcadas 1880 y 1890 produce una grave crisis del gobierno virreinal y hace surgir dudas frente a las tradiciones polticas,
sociales, culturales y mentales. Este proceso se agudiza desde el exterior en una forma aun no muy clara, a raz de las
dos revoluciones mencionadas. En lneas generales sabemos
que los fenmenos que aceleran y fomentan desde dentro el
proceso son las ideas de la Ilustracin y el reformismo borbnico.
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La historia del pensamiento seala de qu manera, alrededor de los aos treinta del siglo XVIII, empez a difundirse el racionalismo y la nueva filosofa de la naturaleza en
Amrica, ampliamente transmitidos por los jesutas. Ms
tarde, la difusin de lo que se podra llamar "ciencias aplicadas", es decir toda la gama de conocimientos prcticos en
farmacia, medicina, geografa, matemticas, las industrias,
etc., propici no slo el surgimiento de una Ilustracin
criolla, sino tambin la reforma de los planes de estudio de
las universidades hispanoamericanas, el fomento a la educacin en todos los niveles y finalmente el establecimiento,
precisamente en Nueva Espaa, de una serie de academias
e instituciones de enseanza extrauniversitaria y hasta
tcnico-cientficas.
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Vase H E R R , 1 9 5 8 .
N A V A R R O , 1 9 4 8 y 1 9 6 4 . Un estudio ms profundo de la penetracin
de la Ilustracin en la Amrica espaola, en concreto en Quito, lo presenta K E E D I N G , 1 9 8 3 .
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Carlos III estaba muy influido por estas ideas cuya expresin ms clara se encuentra en la Ilustracin francesa, pero
que circulaban ampliamente en la Europa de aquel entonces. El fuerte nacionalismo de estos grupos manifiesta tambin tendencias liberales radicales concebidas para romper
los esquemas estamentales tradicionales.
Poco a poco se introducan estas ideas tambin en Amrica y en Nueva Espaa en concreto, aunque aqu tal vez ms
tarde, puesto que despus de la visita de Glvez gobern en
ella por largos aos el virrey Antonio Bucareli, una especie
de tecncrata ilustrado que al mismo tiempo se enfrentaba
con todas sus fuerzas al reformismo radical, como lo haba
concebido el ex visitador Glvez. Cuando ste ocup en
1776 el Ministerio de Indias, estall la guerra de independencia de las colonias inglesas y se tuvieron que postergar
las partes centrales del programa reformista en Nueva Espa8
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RN
y E Z Q U E R R A , 1 9 5 0 , pp.
114 y
ss.
El fiscal Ramn de Posada estaba emparentado con el antecesor de Bernardo de Glvez, Matas; con el regente de la Audiencia, Herrera, y con
Francisco Fernndez de Crdoba, secretario del virreinato y posteriormente superintendente de la Casa de Moneda. As, existi todo un clan
familiar al frente del gobierno de Mxico, una red familiar cuya amplia
extensin sera seguramente revelada por un estudio exhaustivo de las
vinculaciones familiares del grupo dirigente entre los funcionarios novohispanos. Con respecto a Posada, vase RODRGUEZ G A R C A , 1 9 8 5 , p. 4 0 .
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lia Glvez, pero es de suponer que tambin existieran. Incluso elfiscalde Real Hacienda de la Audiencia de Mxico,
Ramn de Posada estaba emparentado con el clan. Aparte
de su vinculacin con la familia del ministro, este grupo dirigente tena una gran experiencia militar y gubernativa y estaba impregnado de las nuevas corrientes ideolgicas.
El nombramiento para el cargo de virrey de Bernardo de
Glvez haca sentir una especie de populismo en el gobierno, puesto que Glvez era muy propenso a atraerse el aplauso del gran pblico, por no decir de las masas. Para superar
una grave crisis de hambre en dos aos consecutivos, Glvez
aplic una poltica muy nueva: convoc a una "junta de ciudadanos" para obtener ideas sobre posibles soluciones. Ntese hasta qu punto esto era extrao en el Mxico de aquel
entonces. Este procedimiento, adems, implicaba la exclusin de las instituciones que tradicionalmente estaban llamadas a reunirse en casos excepcionales, como el Real Acuerdo, el Cabildo o el Cabildo Abierto o, en su caso, una junta
de vecinos notables. El trmino "ciudadano", en cierta forma, planteaba ya un programa. Glvez logr con sus mtodos extraordinarios no slo movilizar el patriotismo local,
sino poner en marcha una serie de obras pblicas destinadas
a dar empleo a las capas bajas de la poblacin y facilitarles
el sustento. Adems, se atrajo tal simpata entre las clases
populares de la capital, que hasta se lleg a murmurar que
quera convertir a Mxico en un reino independiente de
Espaa.
Por ms exagerado que haya sido este rumor, es una seal muy clara de que para mediados de los aos ochenta del
siglo XVIII existan tales ideas y que, por lo visto, el ejemplo
de la joven repblica americana daba motivo para especulaciones de esta ndole.
Otro rasgo tpico de la poltica reformista de la metrpoli
empieza a perfilarse con mayor claridad en Nueva Espaa:
la poltica en favor de las clases bajas y en especial de los indios. Como ejemplo tenemos las medidas que los dos virreyes Glvez aplican en favor de los gaanes de las haciendas
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V a n s e GALBIS D I E Z , 1 9 6 7 - 1 9 6 8 , passim.
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y en favor de los trabajadores frecuentemente endeudados vinculados a la propiedad: la prohibicin de que se les
adelantara dinero por ms de cinco pesos. En trminos
modernos, esta medida no se puede interpretar como una
medida de previsin social sino como una forma de garantizar la libertad individual de movimiento y evitar el sometimiento de las personas a restricciones institucionales, econmicas, etctera. Esta poltica, adems, intentaba alejarse de
la actitud tradicional de caridad patrimonial hacia el "indio
miserable". La idea era convertir al indio en vasallo til
para el Estado, dndole la posibilidad de ganarse la vida en
ocupaciones provechosas, sin someterlo a lazos de dependencia que limitaran su libertad personal, ya que al comprobar y disfrutar que sus esfuerzos personales le rendan ventajas, conseguira finalmente su integracin cultural y
social. Algunos aos ms tarde, dentro de esta lnea de pensamiento, el intendente de la provincia de Mxico, Bernardo Bonava, propona que el tributo indgena se cobrara slo
a aquellos naturales que permanecieran en vergonzosa desnudez y se dejara de cobrar a todos los dems que se vistieran como gente de razn. Aquel intendente propuso expresamente que el tributo se considerara como una pena
impuesta a aquellos indios que no quisieran adaptarse.
No estamos muy lejos de la poltica del liberalismo decimonnico hacia el indgena, que implica una verdadera inversin de conceptos firmemente establecidos.
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El mismo cdigo que establece las intendencias est impregnado de la visin del Estado y de la sociedad que encontramos entre el grupo dirigente ilustrado radical en Espaa.
El Estado se concibe como un conjunto de individuos, que
estn en condicin de buscar y lograr las mayores ventajas
econmicas personales posibles. Para tales fines se delegan
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poderes sustanciales desde el nivel de la administracin virreinal central hasta el provinciano y el local. Se busca incluso la colaboracin voluntaria de la gente de bien cuando se
apela a su espritu cvico, a su voluntad de servir de subdelegados de los intendentes y ejercer por lo tanto la autoridad
estatal en calidad de delegados. Los nuevos intendentes
deban utilizar su autoridad para poner en movimiento la
economa de sus provincias fomentando obras de infraestructura, nuevas producciones, etc. Si bien este pensamiento se
llamara hoy modernizacin desde arriba, ya se encuentra la
conviccin en la legislacin de que se necesita la colaboracin
del pueblo para lograr xito. Se intenta conseguir tal colaboracin con una serie de medidas dirigidas a mejorar la participacin pblica en los asuntos comunales, por ejemplo, con la
introduccin de los procuradores sndicos del comn, el reclutamiento de los subdelegados entre los vecinos de los partidos,
las visitas regulares de los intendentes a las provincias para
que haya contacto regular entre gobernantes y gobernados,
etc. Adems, se encuentran prevenciones legales contra el influjo de intereses agremiados y monopolizadores. El concepto del Estado y de la sociedad que se encuentra en esta legislacin es ms bien de corte racional, pero con una clara
tendencia liberalizadora, dirigida a eliminar frenos tradicionales que impiden al individuo buscar su progreso, librarlo
del patrimonialismo tradicional para enmarcarlo en un sistema claro regido por normas legales. En este aspecto se
encuentra ya una intencin decididamente liberalizante,
aunque todava predomina la reglamentacin desde la superioridad.
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Pero esta legislacin sobre las intendencias suele interpretarse de otra manera, por lo cual conviene analizarla ms detenidamente. En la literatura cientfica, la introduccin del
sistema de las intendencias en los reinos espaoles de ultramar se relaciona por lo general con la manifestacin de los
deseos de centralizacin del gobierno metropolitano en la
Pennsula. Hay un solo autor que difiere de esta opinin, al
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afirmar que las medidas de reforma introducidas por las ordenanzas de 1782 y 1786 implican tanto una centralizacin
como una descentralizacin. Sin embargo, en ninguno de
los estudios que tratan sobre la. introduccin del sistema de
intendencias en Amrica se encuentra una definicin de los
conceptos "centralizacin" y "descentralizacin", ni tampoco se expone por qu la introduccin del nuevo sistema de
administracin significaba una centralizacin y en qu consista sta. Por ello se examinar a continuacin, brevemente, si en verdad hay que entender como centralizacin neta
las medidas de reforma contenidas en la ordenanza de 1786
en el virreinato de Nueva Espaa y en las disposiciones legislativas posteriores.
El derecho pblico entiende '/bajo centralizacin la suma
de todos los esfuerzos dentro de una comunidad organizada
que se dirigen hacia la manifestacin de la mayor parte de
las actividades de dicha comunidad, en un ncleo, es decir,
en su centro". Como descentralizacin se designan "las
tendencias contrarias, que apartan la mayor parte posible de
las funciones de la comunidad, de su propio centro y las llevan hacia otros puntos que no tienen sino una relacin vaga
con el centro superior". La centralizacin y la descentralizacin se manifiestan como "esfuerzos" y como "tendencias". Como afirma expresamente Hans Peters, autor de tales definiciones, y especialista en derecho pblico, estas
fuerzas surten un efecto conjunto en cada Estado. Peters distingue adems entre centralizacin y descentralizacin locales o espaciales y materiales. Por descentralizacin espacial
entiende los esfuerzos para "trasladar las actividades del go15
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bierno a sectores pequeos, localmente limitados", mientras afirma que la descentralizacin material es aquella en la
"que ciertas materias del cmulo de actividades de la comunidad se encargan a una entidad que las despacha ms o menos independientemente, con cierta vigilancia por parte del
centro, y teniendo esta entidad la competencia de la misma
extensin espacial que el centro". Respecto a la descentralizacin, Peters remite a la importante diferencia entre descentralizacin administrativa y descentralizacin independiente. La primera existe cuando entre la central y el
departamento descentralizado se ha formado una relacin
de subordinacin tan estricta que permite a la administracin central dar rdenes obligatorias al departamento subordinado. Si la administracin central no aplica este derecho
de ordenacin, el departamento subordinado no est obligado a prestar obediencia y se habla de descentralizacin independiente. Esta ltima aparece como autogobierno real en
la administracin y como autonoma legal en la legislacin.
Asimismo, hay que tener en cuenta que los conceptos de
centralizacin y descentralizacin no se manifiestan ms que
en los sectores judiciales, legislativos y administrativos. No
importa en cul de estos tres mbitos se encuentren las diferentes clases de descentralizacin, siempre hay que reconocer la independiente como la expresin de descentralizacin
ms fuerte y ms importante.
Estas explicaciones concisas ya muestran la ambigedad
de los conceptos de centralizacin y descentralizacin. Si
adems se considera que la Ordenanza de Intendentes contena numerosas rdenes para reorganizar la jurisdiccin y
la administracin en todo el virreinato de Nueva Espaa,
parece sumamente osada la afirmacin postulada sin una
detenida investigacin del problema de que la introduccin del sistema de intendencias fue una medida de centralizacin pura. La aclaracin de la cuestin, adems, se dificulta por el hecho de que en el caso concreto de Nueva
Espaa hay que considerar dos centros: la administracin
central en Madrid y la administracin central virreinal en
Mxico. El punto de referencia nos plantea otro problema,
si queremos comparar el nuevo sistema de intendencias con
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el sistema administrativo tal como lo concibi la Recopilacin de Indias, o si se quiere comparar la legislacin de las
intendencias con el sistema administrativo tal como haba
surgido para efectos de la legislacin administrativa posterior, especialmente la de la poca de las reformas introducidas bajo Fernando VI y Carlos III, antes de 1786, es decir,
antes de la implantacin del nuevo cdigo administrativo.
En este caso elegimos la segunda opcin: comparar las
transformaciones de la Ordenanza de Intendentes con el sistema administrativo tal como haba surgido en 1780.
Si las disposiciones de la ordenanza de 1786 realmente
hubieran sido la expresin de afanes centralistas, la administracin debera haber sido ms descentralizada anteriormente. Sin embargo, en el antiguo sistema de administracin no se percibe ningn signo de descentralizacin
independiente en ninguno de los mbitos en que estas fuerzas pudieran haber surtido efecto. En Nueva Espaa y en las
Indias en general, los poderes estamentales e incluso las dos
entidades feudales el Marquesado del Valle y el Ducado de Atlixco estaban completamente sometidos al control de la corona. Tampoco exista ningn autogobierno representativo independiente del central, ya que los miembros
del cabildo tenan que comprar sus puestos y ser designados
por el rey. Adems, estas corporaciones estaban sujetas a las
rdenes de la administracin estatal. As que en el virreinato
de Nueva Espaa y en la misma Espaa, las cortes constituan un organismo descentralizado, pues a pesar de la
prdida de su influencia tenan que ser consultadas en asuntos de la sucesin al trono, y ejercan, aunque ms en teora que en la prctica, funciones legislativas afinalesdel siglo
XVIII.
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tracin virreinal ya tena una estructura sumamente centralista antes de que se introdujeran las intendencias. Exista
una descentralizacin administrativa en un grado inevitable
por la gran distancia que separaba Amrica de la metrpoli,
y por la vasta extensin de los reinos ultramarinos mismos.
Entonces, si la Ordenanza de Intendentes realmente introdujo una mayor centralizacin, nicamente se poda tratar
de una centralizacin dentro de un Estado ya sumamente
centralizado. En Nueva Espaa, sin embargo, la introduccin de los intendentes no significaba de ninguna manera
una centralizacin tan pronunciada como en el caso de
Francia, por ejemplo. En este pas, cuando se produjo la
centralizacin an existan fuertes poderes estamentales oficiales independientes, por lo cual se puede afirmar que en
Francia se realiz una descentralizacin independiente antes
de la introduccin de los nuevos funcionarios. Cuando se establecieron las intendencias en la misma Espaa, la descentralizacin estaba an ms marcada que en Amrica, especialmente en el virreinato de Nueva Espaa antes de la
reforma de 1786. Esto se revela sobre todo al observar la administracin espaola de los impuestos, la cual an se hallaba por entonces, en su mayor parte, en manos de arrendatarios o en poder de los municipios. En Nueva Espaa, en
cambio, este sector estaba ya centralizado antes de la introduccin del sistema de intendencias. En suma, en Nueva
Espaa la introduccin de las intendencias poda, si acaso,
producir en muy pequea medida una mayor centralizacin
administrativa. Por lo tanto, este problema pierde importancia si comparamos el estado de las cosas en Francia,
Espaa y Amrica en el momento de la introduccin del
nuevo sistema. Al analizar una por una las disposiciones de
la ordenanza de 1786, encontramos que en ella estn muy
mezcladas medidas de centralizacin y de descentralizacin
material en la administracin virreinal. Esta ordenanza se
form al constituirse la antigua Junta de Hacienda; era una
entidad autnoma del virrey, con competencia para todo el
virreinato, y estaba capacitada para decretar rdenes y ponerlas en vigor en el campo de las haciendas pblicas y
municipales.
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A s i m i s m o se p r o c e d i a otra d e s c e n t r a l i z a c i n material
en las capas centrales del virreinato, puesto que al establecerse l a J u n t a Superior, se f o r m u n a segunda corte superior
aparte de l a A u d i e n c i a para todo el virreinato. E n las
provincias l a j u r i s d i c c i n se c e n t r a l i z materialmente, y a
que se t r a n s f i r i a los intendentes l a j u r i s d i c c i n civil para
l a correspondiente p r o v i n c i a y capital, a s como la justicia
m i l i t a r y de hacienda. A l estudiar l a justicia por separado,
en materia de hacienda, se observa en p r i m e r lugar u n a cent r a l i z a c i n material, porque antes de l a i n t r o d u c c i n de los
intendentes, este ramo de l a j u r i s d i c c i n estaba a cargo de
varias autoridades y d e s p u s fueron los intendentes los que
se dedicaron exclusivamente a ella. A l mismo tiempo, sin
embargo, se produjo t a m b i n u n a d e s c e n t r a l i z a c i n local o
espacial, puesto que anteriormente gran parte de la jurisdicc i n se h a b a otorgado a los directores de cada ramo de hacienda que r e s i d a n en l a capital del virreinato, y ahora l a
o r d e n a n z a l a t r a n s f e r a a los intendentes, por lo cual gran
parte de l a j u r i s d i c c i n en materia de hacienda se t r a n s f i r i
del n i v e l central al nivel p r o v i n c i a l .
L a superintendencia general de R e a l H a c i e n d a , creada
en 1747, en manos del virrey se t r a n s f o r m en u n a superintendencia subdelegada, dependiente de l a general residente
en el secretario de Estado y del despacho de Indias, o sea del
m i n i s t r o , medida que en el plano administrativo puede considerarse como u n a c e n t r a l i z a c i n . Este era al mismo tiempo
el n i c o cambio introducido por l a ordenanza en el m b i t o
de l a r e l a c i n entre l a a d m i n i s t r a c i n central virreinal y l a
m e t r p o l i en M a d r i d . P o r el establecimiento de l a J u n t a S u perior y l a Superintendencia separada del virrey, h a b a ahora cuatro en vez de dos autoridades superiores en el virreinato, lo cual puede considerarse como u n a d e s c e n t r a l i z a c i n
m a t e r i a l . U n a d e s c e n t r a l i z a c i n local era l a d i v i s i n del v i rreinato en 12 provincias y l a correpondiente i n t r o d u c c i n
de los intendentes de p r o v i n c i a con facultades que antes resid a n en el virrey en calidad de superintendente o de gobern a d o r del reino de N u e v a E s p a a propiamente dicho. Esto
se ilustra ante todo en el propio reino de N u e v a E s p a a , d i v i d i d a por l a ordenanza en seis gobiernos provinciales. E l
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hecho de que precisamente esta medida significara u n a desc e n t r a l i z a c i n administrativa y local, tal como h a b a sido
planeado, estaba indicado y a por J o s de G l v e z en su proyecto original de 1768 para l a c r e a c i n de las intendencias.
G l v e z consideraba que el virrey gobernaba p r c t i c a m e n t e
solo y sin recibir gran ayuda del vasto territorio del virreinato. P o r esta r a z n , G l v e z propuso l a i n t r o d u c c i n de i n tendentes p a r a las provincias, con l a f u n c i n de sostener y
exonerar al v i r r e y . D e esta manera, G l v e z p r e t e n d a dism i n u i r las facultades administrativas del centro del virreinato con l a i n t e n c i n de transferir numerosas funciones a los
intendentes de provincia. D e acuerdo con l a d e f i n i c i n i n i c i a l , esto debe considerarse como parte de l a descentralizac i n administrativa. A s se presenta, en p r i m e r lugar, l a del e g a c i n de control y l a d i r e c c i n de l a a d m i n i s t r a c i n de
H a c i e n d a a cargo de los intendentes provinciales, f u n c i n
que antes estaba a cargo n i c a m e n t e del virrey, en su calidad de superintendente general. Pero t a m b i n algunos
asuntos gubernativos, como por ejemplo l a c o n f i r m a c i n de
los alcaldes ordinarios que se e l e g a n anualmente, se transfir i e r o n de l a a d m i n i s t r a c i n virreinal central a los intendentes de p r o v i n c i a . Parte de los asuntos correspondientes a l a
a d m i n i s t r a c i n de l a hacienda m u n i c i p a l por l a ordenanza
se transfirieron de l a central virreinal al nivel provincial de
los intendentes. Esto s u c e d a , por ejemplo, cuando los m i nistros de R e a l H a c i e n d a revisaban el balance anual de las
cuentas municipales, tarea que antes d e s e m p e a b a exclusivamente l a C o n t a d u r a G e n e r a l de Propios en l a central v i r r e i n a l . A s i m i s m o c e d a el virrey m l t i p l e s asuntos de l a adm i n i s t r a c i n del J u z g a d o de T i e r r a s , ahora a cargo de los
intendentes. Esta d e s c e n t r a l i z a c i n no se constata con gener a l i d a d , sino ocurre slo en el caso de aquellas intendencias
establecidas en el terreno de l a anterior g o b e r n a c i n de l a
N u e v a E s p a a propiamente dicha. N o queda claro, por el
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de Revillagigedo, frente a las intendencias. ste d e f e n d a v i vamente l a nueva i n s t i t u c i n , pero q u e r a que los intendentes fueran subalternos inmediatos y directos del virrey y
r g a n o s de e j e c u c i n de sus mandatos, mientras que l a O r denanza h a b a defendido el criterio de que los intendentes
fueran jefes autorizados de l a a d m i n i s t r a c i n con iniciativa
p r o p i a . L a c o n c e p c i n del virrey se impuso y se fortaleci
con l a l e g i s l a c i n sobre las intendencias, posterior a 1789.
U n a serie de pleitos, entre intendentes y a d m i n i s t r a c i n v i r r e i n a l central, algunos bastante espectaculares, c o n t r i b u y
t a m b i n a desautorizar a los nuevos funcionarios a pesar de
que l a l e g i s l a c i n estaba en u n principio a su favor. H a c i a
fines de l a centuria muchos intendentes se quejaban repetidamente tanto con los virreyes como con l a a d m i n i s t r a c i n
metropolitana de su gradual r e d u c c i n a meros funcionarios
ejecutivos de los virreyes.
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V a s e Conde de Revillagigedo, "Dictamen del virrey Revilla G i gedo sobre la ordenanza de intendentes de Nueva E s p a a " , en CHVEZ
O R O Z C O , 1934, en donde el virrey expone claramente su visin acerca
del problema de los intendentes. E n cuanto a quejas de los intendentes,
vese PIETSCHMANN, 1972, principalmente el captulo I V , pp. 259 y ss.,
igualmente el doc. II: "Ccarta del Intendente de Puebla, Manuel de Flon
al exemo. Sr. Don Miguel Cayetano Soler, de 21 de diciembre de 1801",
en P I E T S C H M A N N , 1971a, pp.
2 0
415 y ss.
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189
ms, los choques con las autoridades eclesisticas que se resisten a aceptar a las nuevas autoridades y la poltica que
quieren llevar a cabo al pie de la letra de la legislacin. Con
pocas excepciones, las autoridades eclesisticas no entran en
el juego tradicional de dejarse comprar por medio de favores, regalos y sobornos abiertos. Tpico de su estilo decidido
y escueto es el informe que en 1792 extiende el intendente
de Guanajuato, Riao, a pedimento del virrey, sobre lo que
ha realizado en su gobierno. En una pgina escasa le dice
al virrey:
He extinguido la secretara, dividido la ciudad en cuarteles,
metodizado su polica, dispuesto se arregle el archivo de su cabildo, fomentado su psito, construido una calzada en su entrada principal, realizado la limpia de su r o , compuesto y aseado
su Real crcel, promovido el remedio radical de las inundaciones que la han afligido, y a que est expuesta, destruido toda
clase de monopolios que bajo el especioso nombre de gremios
sin o r g a n i z a c i n h a c a n los artesanos de los resultados de su industria, en grave perjuicio de los consumidores, motivado el reparo de las casas reales, arreglado los juzgados, rectificado la
a d m i n i s t r a c i n de justicia en los Reales de minas adyacentes y
en el resto de la provincia, fortalecido su sosiego, reducido los
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HORST PIETSCHMANN
Casi todos los intendentes al empezar su mandato se haban quejado de la falta de inters y rectitud en la administracin de justicia, del estado de abandono de las ciudades,
etc. Esto no parece haber sido slo retrica, ya que con frecuencia las quejas se ilustran con ejemplos y testimonios, y
a veces se expresa en trminos que solamente se conocen por
las Noticias Secretas de Amrica
{siglo XVIII)
de Jorge Juan y
22
Antonio de Ulloa.
La lucha contra monopolios de toda clase se convierte en
un signo tpico de muchos intendentes, como lo indica su repugnancia contra el sistema de repartimientos de mercancas de los corregidores y subdelegados, que se discuti ampliamente a pesar de su prohibicin en la Ordenanza de
Intendentes a raz de una serie de reclamos. Este era el caso
en especial, de los intendentes de Puebla y de Oaxaca, donde el sistema estaba muy arraigado, y aqullos se opusieron
violentamente a que los jueces concentraran en sus manos
un comercio a crdito que bien podan realizar de manera
libre comerciantes particulares. Por supuesto, al sostener
esta posicin, los intendentes se enfrentaban con los grandes
comerciantes del reino, que siempre haban financiado el
comercio de los funcionarios y sacaban de este trato grandes
beneficios.
Otro rasgo interesante de la actuacin de los intendentes
fue su marcada inclinacin en favor de la descentralizacin
administrativa frente a la capital del virreinato y sus autoridades. Los intendentes de Yucatn y de Guadalajara reclamaron abiertamente en varios casos que les fuera concedido
el superior gobierno de sus provincias, oponindose a toda
la maquinaria virreinal. El intendente de Puebla se convirti
en defensor e incluso en terico de la descentralizacin administrativa y lleg a sugerir al Ministerio en Madrid la abo2 1
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191
L o s virreyes, a pesar de todo, siguen peleando ansiosamente por su autoridad o m n m o d a hasta finales del siglo y
a u n d e s p u s . L a sienten amenazada tanto por l a p o l t i c a metropolitana como por las nuevas autoridades provinciales.
Se quejan constantemente en M a d r i d por l a l i m i t a c i n de
sus poderes y protestan contra r d e n e s de l a corona, como
p o r ejemplo, l a a u t o n o m a de l a C o m a n d a n c i a de Provincias
2 3
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26
27
C o n respecto a l a t e m t i c a que a q u nos ocupa, es interesante resaltar que durante aquellos a o s se d a n coaliciones
m u y variadas de problemas gubernativos e s p e c f i c o s , pero
en l n e a s generales se empiezan a v i s l u m b r a r dos sistemas de
alianzas que m s tarde se encuentran frecuentemente en l a
p o c a de l a independencia: b u r c r a t a s peninsulares ilustrados colaboran con l i t e s tradicionales cuando se trata de defender las prerrogativas del respectivo nivel de mando, y a
sea el central, y a el provinciano; los mismos funcionarios peninsulares establecen alianzas con criollos ilustrados cuando
se trata de defender medidas gubernativas ilustradas. E n l neas generales, sin embargo, p r e d o m i n a n las afinidades y
vinculaciones entre o l i g a r q u a criolla tradicional, los grandes intereses e c o n m i c o s peninsulares y l a burocracia tradic i o n a l y , por otro lado, entre los,criollos ilustrados, generalmente de origen social medio y los nuevos funcionarios
2 5
Carta del intendente de Puebla, Manuel de Flon a Diego Gardoqui, de 27 de junio de 1792, AG, leg. 1796.
Juan Antonio Riao, intendente de Guanajuato al virrey Iturrigaray de 31 de enero de 1803, A G N , Subdelegados, t. 43.
Carta del intendente de Puebla, Manuel de Flon al virrey Iturrigaray, A G N , Intendencias, t, 64.
2 6
2 7
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poco tiempo d e s p u s de haber estallado s t a , en u n a r m a pol t i c a entre quienes luchan internamente en favor o en contra de las reformas. Se ven afectados por ella gran parte de
los b u r c r a t a s y criollos ilustrados, pues se tienen que defender de l a sospecha de que ellos son partidarios, si no de l a
r e v o l u c i n , por lo menos de sus ideas directrices. E l ejemplo
f r a n c s , por lo tanto, agudiza poco a poco tensiones internas
existentes y a dentro de l a sociedad novohispana desde antes
de l a r e v o l u c i n francesa y ejerce bajo l a superficie u n influjo polarizador, primero en l a o l i g a r q u a y en las l i t e s de gobierno y d e s p u s t a m b i n en sectores medios de l a sociedad.
S i n embargo, a l a hora de l a verdad predomina, entre el
grupo peninsular dirigente, l a lealtad hacia la P e n n s u l a y
no los intereses de clase. Esto se comprueba al recordar que
dos de los intendentes novohispanos m s ilustrados, D e F l o n
y R i a o , los c u a d o s de Bernardo de G l v e z , mueren en l a
l u c h a armada contra l a i n s u r r e c c i n del cura H i d a l g o .
Este hecho, en s m i s m o , muestra l a p r o b l e m t i c a de las
afiliaciones a los distintos grupos de ilustrados y conservadores, y a que H i d a l g o y sus jefes subalternos pertenecen al
grupo de ilustrados, pero t a m b i n sus adversarios, los dos
intendentes. A p r i m e r a vista, este enfrentamiento se explica
por el c l s i c o antagonismo criollos-peninsulares. Pero no
nos e n g a e m o s , y a que es bien sabido que no slo en las
guerras de independencia se hicieron coaliciones de los grupos m s variados y en muchos casos a n t a g n i c o s , sino que
criollos y peninsulares e s t n emparentados de tal manera
que el simple criterio del lugar de nacimiento no basta para
explicar q u i n es criollo y q u i n es peninsular. S i m i r a m o s ,
por ejemplo, a los miembros mexicanos de l a R e a l Sociedad
V a s c o n g a d a de A m i g o s del P a s
encontramos entre los
afiliados de esta a s o c i a c i n ilustrada no slo a peninsulares
vascos o e s p a o l e s , sino t a m b i n a criollos notori os por su
c r i o l l i s m o , como por ejemplo el oidor y posterior regente de
l a A u d i e n c i a , Francisco J a v i e r G a m b o a y el cientfico J o s
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A n t o n i o de l z a t e . H a b r a pues que desarrollar criterios socioculturales m s complejos para definir concretamente los
grupos sociales dirigentes y su a s o c i a c i n en partidos o facciones. L a cantidad de datos que encontramos a t r a v s de l a
abundante literatura sobre el M x i c o de fines del siglo XVIII,
los archivos notariales y provinciales de cada vez m s fcil
manejo, a s como el empleo de l a computadora con u n prog r a m a basado en el m t o d o p r o s o p o g r f i c o , p o d r a n facilitar
esta tarea.
A l analizar el conjunto de las reformas b o r b n i c a s se concluye que este proceso no presenta u n a u n i d a d , sino que en
s se distinguen por lo menos tres fases distintas. L a primera
se s i t a en los reinados de Felipe V , Fernando V I y l a prim e r a fase de Carlos III, y d u r a hasta 1776 m s o menos.
E s t a fase se caracteriza por l a a d m i n i s t r a c i n de las rentas
enajenadas o arrendadas y el establecimiento de los nuevos
monopolios fiscales, con l a consiguiente a m p l i a c i n del aparato b u r o c r t i c o . Se crean administraciones de rentas en
ciudades, villas y pueblos que hasta entonces carecieron de
influencia administrativa directa, si exceptuamos la de los
alcaldes mayores, corregidores y sus tenientes, m s entregados al comercio que a l a a d m i n i s t r a c i n de l a justicia y del
gobierno. N o disponemos a n de u n perfil de los funcionarios que sirvieron en las oficinas de nueva c r e a c i n , pero s
es de suponer que o c u r r i lo m i s m o que s u c e d i d e s p u s en
el e j r c i t o y las milicias: los puestos altos estaban en manos
de los peninsulares y los medianos y bajos en manos de criollos. S i n embargo, s e r a importante saber, si estos puestos
medianos y bajos fueron ocupados por criollos procedentes
de los principales centros urbanos o por personas oriundas
de l a r e g i n en que e j e r c a n su oficio. E n todo caso hay que
c o n c l u i r que aparece a s en el nivel provinciano u n a nueva
j e r a r q u a administrativa c u y a base debe de haber estado form a d a por criollos, aunque sea por el solo hecho de que no
h a y a n existido peninsulares que h u b i e r a n querido trasladarse a p e q u e o s poblados provincianos.
M s o menos al mismo tiempo, a principios de l a d c a d a
de 1750, se suprime el beneficio de empleos, esta forma disim u l a d a de venta de cargos p b l i c o s , aunque c o n t i n a el co-
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HORST PIETSCHMANN
A partir de 1765 tenemos, en esta p r i m e r a fase del reform i s m o b o r b n i c o , el establecimiento de l a tropa fija y de las
m i l i c i a s . E n este contexto t a m b i n parece haberse producido
u n caso similar al de las administraciones de rentas: los altos
m a n d o s para los peninsulares y parte de los medianos y bajos p a r a los criollos. L o importante es, sin embargo, que
con las reformas militares se introducen t a m b i n nuevos
cargos que permiten satisfacer afanes de ascenso social y,
lo que es m s importante, exenciones de la justicia ordin a r i a . E n este caso t a m b i n resulta necesario advertir que
no parece conveniente exagerar el antagonismo criollos-peninsulares, y a que tanto unos como los otros ingresan en todos los niveles como oficiales menores, aunque no tengan
n i n g u n a experiencia militar o e s t n dedicados al comercio
de p e q u e a escala. P o d r a ser incluso que el caso de l a nueva
oficialidad sea t a m b i n u n f e n m e n o producido por el a f n
de ascenso de las clases medias o medias bajas, al igual que
p o d r a interpretarse de esta m a n e r a el f e n m e n o de l a nueva
oficialidad fiscal p r o v i n c i a n a y el de muchos seguidores de
las ideas ilustradas. Pero de cualquier forma, t a m b i n el es32
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Vase ARCHER,
1977.
pp.
147-167.
CONSIDERACIONES.EN T O R N O A L PROTOLIBERALISMO
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Vase
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V E L A S C O CEBALLOS, R m u l o
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L a administracin de D. Frey Antonio Mara Bucareli y Ursa, Cuadragsimo Sexto Virrey de Mxico. 2 vols. M x i c o :
Talleres Grficos de la Nacin.
V I E I L L A R D - B A R O N , Alain
1948-1949