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O controle da administrao pblica no

Estado de Direito
Analisa o controle da administrao pblica pela Corte de Contas, sob os
aspectos de forma, momento e fundamentao.

Por Mrcio Gondim do Nascimento

1. Intrito
cedio na doutrina que o Estado constitudo da conjuno dos elementos: povo, territrio e
poder, este tambm denominado soberania, havendo alguns autores que colocam um quarto
elemento, a finalidade.
A soberania expressa-se tanto no mbito externo, em relao aos demais Estados, como
internamente. Neste caso, a Administrao e os administrados devem respeitar os ditames
postos pelas leis, enquanto expresso da democracia calcada em um ordenamento jurdico,
caracterizando o jargo: No direito privado possvel fazer tudo aquilo que a lei no probe ao
passo que no direito pblico apenas permitido fazer aquilo que a lei prescreve.
Entrementes, entende-se que no bastar o atendimento lei formal para se obter uma
conduta administrativa legal, posto incidir sobre a Administrao tambm a lei tica,
distinguindo-se o bem do mal, o honesto do desonesto, o justo do injusto, o oportuno do
inoportuno, o conveniente do inconveniente.
Nesse diapaso, devemos observar que o Estado de Direito, segundo Canotilho seria: o Estado
que est sujeito ao direito; atua atravs do direito; positiva as normas jurdicas informadas pela
idia de direito. Assim, o controle da Administrao est fulcrado nas normas elaboradas
pelos representantes do povo, estabelecendo tipos e modos de controle de toda atuao
administrativa, para a defesa da prpria Administrao e dos direitos dos administrados.

2. Etimologia Conceito
A palavra controle tem origem no latim roulum, em francs rle, designando o rol dos
contribuintes pelo qual se verificava a operao do arrecadador. No direito ptrio, o vocbulo
foi introduzido por Seabra Fagundes em sua obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder
Judicirio.

O saudoso Hely Lopes conceitua controle como: ... a faculdade de vigilncia, orientao e
correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.
Verifica-se ser o controle exercitvel em todos e por todos os Poderes de Estado, Executivo,
Legislativo e Judicirio.

3. Formas de Controle
Embora a doutrina utilize tipos, formas, sistemas de controle sem muita propriedade didtica,
denotando certa mudana na classificao do controle, segundo vrios aspectos, abaixo
discorreremos sobre os mais importantes, vejamos:

3.1. Quanto ao momento em que so realizados

Controle preventivo ou prvio (a priori) aquele verificado antes da realizao da despesa,
exempli gratia, da liquidao da despesa. Tal modo de controle o mais antigo, contudo,
emperra a mquina administrativa suspendendo a eficcia do ato at sua anlise pelo rgo
competente.
Controle concomitante efetuado durante a realizao da despesa. Considerado o mais
eficaz, visto poder o ato tido como irregular poderia ser sobrestado durante a sua consecuo,
evitando, assim, maior dispndio para o errio. Como ilustrao deste tipo de controle, tem-se
as auditorias do Tribunal de Contas, a fiscalizao de concursos pblicos e procedimentos
licitatrios, dentre outros.
Controle subseqente ou corretivo (a posteriori) o feito aps a realizao do ato de despesa.
a forma mais comum, mas tambm a mais ineficaz, pois verificar as contas de um gestor
terminada sua gesto torna a reparao do dano e a restaurao do statu quo ante muito
difceis.

3.2. Quanto ao fundamento utilizado

Controle hierrquico decorre da desconcentrao administrativa, ou seja, da organizao
vertical dos rgos administrativos. Esta modalidade de controle pressupe faculdades de
superviso, orientao, fiscalizao, aprovao e reviso das atividades controladas,
disponibilizando meios corretivos para os agentes responsveis pelo desvio de conduta.
Controle finalstico o que verifica o escopo da instituio, perscrutando o enquadramento
da instituio no programa de governo e o acompanhamento dos atos de seus dirigentes no
desempenho das funes estatutrias, para o atingimento das finalidades da atividade
controlada, verbi gratia, o Contrato de Gesto.

3.3. Quanto ao aspecto controlado

Controle da legalidade ou legitimidade decorrente do princpio da legalidade presente no
Estado de Direito, objetiva verificar se o ato administrativo est conforme a lei que o regula.
Esta modalidade de controle exercida tanto pela Administrao como pelo Legislativo e
Judicirio, devendo estes dois ltimos, contudo, serem provocados.

Judicirio, devendo estes dois ltimos, contudo, serem provocados.

Controle de mrito este avalia no o ato, mas a atividade administrativa de per si, ou seja, o
efeito decursivo da prtica dos atos administrativos, visando aferir se o administrador pblico
alcanou o resultado pretendido da melhor forma e com menos custos para a Administrao.
Controle de resultados assemelha-se ao controle finalstico supracitado, incidindo nos
contratos de gesto.

3.4. Segundo a natureza dos organismos controladores

Controle judicirio encontra respaldo no artigo 5, XXXV da Lei Fundamental, exercido pelo
Poder Judicirio, observando a legalidade dos atos emanados do Poder Executivo. Vrios so os
meios postos disposio do cidado o exerccio deste controle. Dentre eles, encontram-se as
seguintes aes constitucionais: mandado de segurana coletivo e individual, ao popular,
ao civil pblica, mandado de injuno, habeas data, aes de inconstitucionalidade, etc.
Controle administrativo ou executivo o exercido por todos os rgos sobre as suas
respectivas administraes, podendo analisar o mrito do ato, visto que o Judicirio s poder
manifestar-se acerca da legalidade, no adentrando a seara da oportunidade e convenincia.
Controle parlamentar exercido pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxlio de uma
Controladoria ou Tribunal de Contas. O controle direto albergado no artigo 49, X da Lei Maior,
enquanto o indireto est previsto no 70, caput do mesmo Estatuto.

3.5. Quanto instaurao do controle

Controle de ofcio (ex officio) o que se instaura independemente de provocao do
administrado ou de qualquer outro rgo pertencente estrutura do Poder Pblico. Como
exemplo, a anlise de contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros
pblicos.
Controle por provocao ou externo popular - tem assento no artigo 74, 2o da Lei das Leis.
Assim, todo cidado poder denunciar as irregularidades ao rgo de controle externo para
fins de instaurao do devido procedimento.

3.6. Segundo a posio do rgo controlador

Controle interno quando seu exerccio cabe ao mesmo ou outro rgo da mesma
administrao de que emanou o ato. E j que o rgo controlador tem a mesma natureza
daquele que emitiu o ato, verifica-se naturalmente que o controle examina, em regra, o mrito
do ato, com um reexame sobre sua convenincia [1] . Este controle tem espeque
constitucional no artigo 74, devendo ser um auxiliar do controle externo, atuando como
articulador entre as aes administrativas e a anlise de legalidade.
Controle externo o que se realiza por rgo estranho ao que emanou o ato ou
procedimento administrativo, a exemplo daquele realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder
Judicirio e pelo Legislativo.

4. Do Controle Externo
A origem dos rgos de controle remonta gnese embrionria dos Estados, presentes tais
controles j aos tempos do Cdigo Indiano de Manu (sculo XIII a.C.). notada tambm na
Antiga China a existncia de um rgo fiscalizador da administrao financeira, chefiado por
um censor, que examinava toda a atividade estatal, inclusive a do rei, algo inimaginvel at o
perodo do advento do Estado Moderno, sucessor do Estado Absolutista.
Foi, no entanto, nas Antigas Grcia (logistas) e Roma (questores) que a atividade de fiscalizao
do Estado recebeu institucionalizao, servindo de inspirao para as demais geraes. No
perodo medieval, foram criados rgos de controle na Frana e Inglaterra, os Chambres de
Comptes e Exchequer, respectivamente, os quais delinearam, grosso modo, os atuais modelos
de controle: Tribunais de Contas e Controladorias.
Entre ns, a origem do controle das contas pblica deu-se com a vinda da Famlia Real para o
Brasil, pois, em 28 de junho de 1808, o Prncipe Regente D. Joo VI lavrou alvar criando o
Errio Rgio e Conselho de Fazenda. Vale observar que o referido controle tomou a feio atual
com a iniciativa do pranteado baiano Ruy Barbosa, concomitante instituio da Repblica,
atravs da criao do Tribunal de Contas da Unio.
Hodiernamente, os doutrinadores so unnimes ao asseverar no haver pas democrtico sem
a presena de um rgo de controle com a misso de fiscalizar e garantia sociedade a boa
gesto do dinheiro pblico, exceo dos pseudos Estados de Direito.
Os estudiosos costumam classificar o controle epigrafado em dois principais sistemas, embora
encontremos outras formas [2]. Os dois ramos predominantes na atualidade so as
Controladorias e os Tribunais de Contas.
As Controladorias so mais encontradios nos pases de tradio anglo-saxnica, difundida na
Gr-Bretanha, nos Estados Unidos, na Repblica da Irlanda, em Israel, dentre outros. Referido
controle formado por um rgo monocrtico (Controlador-geral, revisor), designado pelo
Parlamento e, perante este responsvel, um Ofcio Revisional, hierarquicamente subordinado
quele. Este modo de controle de contas pblicas observa proficuamente o mrito ou
economicidade do ato administrativo.
As Cortes de Contas surgem nos pases de tradio latina, tendo notvel desenvolvimento na
Frana, por Napoleo em 1807. Este modo caracteriza-se pela marcante presena de um rgo
colegiado, possuindo seus membros as mesmas garantias e impedimentos dos membros do
Poder Judicirio, a quem compete observar a legalidade dos atos administrativos.
Os Tribunais de Contas e Controladorias tenham o mesmo escopo, ou seja, fiscalizar as contas
da Administrao Pblica, possuem profundas distines, a saber: (a) as Controladorias so
rgos monocrticos, j os Pretrios de Contas so rgos de deciso coletiva; (b) as
Controladorias tm avanado sistema de fiscalizao, dotadas de competncia para anlise do
mrito do ato administrativo, que, segundo Hely Lopes: ... consubstancia-se, portanto, na
valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feita pela Administrao incumbida de
sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia e oportunidade e justia do ato a
realizar. J o Colgio de Contas analisa a regularidade e conformidade do ato, como corolrio
do princpio da legalidade, ou seja, investiga a adequao do ato norma legal. Todavia, com o

do princpio da legalidade, ou seja, investiga a adequao do ato norma legal. Todavia, com o
advento da Carta de 1988, os Tribunais de Contas viram suas competncias ser
significativamente ampliadas, pois o caput do artigo 70 do referido diploma legal prev a
apreciao da legalidade, legitimidade, economicidade dos atos administrativos da
Administrao Direta e Indireta.
No tocante posio do rgo de controle, ele pode ser vinculado ao Judicirio, Executivo ou
Legislativo, sendo esta ltima a mais encontrada. Contudo, a discusso acerca da posio do
rgo controlador at hoje persiste, pois existem defensores para cada posio do referido
rgo.
Para os que defendem o vnculo ao Poder Judicirio, entendem dever o rgo de controle
passar a integrar o corpo da Magistratura, formando, assim, uma justia especializada, como
o caso da trabalhista, eleitoral e militar.
A vinculao ao Poder Executivo hoje opinio minoritria entre as naes, malgrado alguns
destes rgos originarem-se no Executivo, especialmente junto Fazenda Pblica, posio
comum nos pases de regime ditatorial.
A posio do rgo de controle vinculado ao Legislativo a adotada em larga escala na maior
parte do mundo, inclusive no Brasil. O Tribunal de Contas no Estado Brasileiro exerce o
controle externo em auxlio ao Congresso Nacional, Assemblia Legislativa Estadual ou
Cmara de Vereadores, como rgo autnomo e com competncias claramente fixadas pela
Constituio, no ocupando posio de subordinao ao Parlamento, mas de colaborao
tcnica com a respectiva Casa Legislativa.
Cabe abordar a posio de independncia e autonomia do rgo de controle externo, no que
atine autonomia administrativa e funcional, exclusividade de sua competncia e
investidura e garantias de seus membros.
Referente autonomia administrativa e funcional, observa-se constituir pr-requisito para o
funcionamento adequado dos rgos de controle e, sem esse componente, os Tribunais de
Contas tornam-se meros departamentos submetidos ao interesse do Governo [3], portanto,
incapazes de fiscaliz-lo.
A exclusividade de competncia facilmente encontrada na maioria dos pases que possuem
um desenvolvido rgo de controle, pois, na verdade, as competncias funcionais dos
Tribunais e Controladorias esto, via de regra, previstas no Estatuto Maior de cada pas.
A problemtica maior agora se pe, pois refere-se investidura dos integrantes dos rgos de
controle. A forma de indicao de seus membros, bem como a situao em que estes
executam a tarefa de controle, acabar informando a prpria localizao da instituio como
rgo independente ou meramente submetidos ao interesse do Governo.
Aqui, como alhures, existem vrias formas de investidura dos membros dos Tribunais e
Controladorias. Entrementes, a forma geral de indicao segue as mesmas regras adotadas
nas indicaes de juzes de tribunais superiores dos respectivos pases.
O Brasil adota o sistema misto, onde parte dos membros so indicados pelo prprio
Legislativo, e por ele aprovada, e parte constitui-se de indicaes do Executivo, com a
aprovao do Legislativo. Poder-se-ia questionar tal forma de investidura que na sua forma
pura, poderia ser escorreita, todavia, foi desvirtuada, pois os pretensos representantes do povo

pura, poderia ser escorreita, todavia, foi desvirtuada, pois os pretensos representantes do povo
nomeiam os Ministros e Conselheiros ao seu talante e da forma mais conveniente.
Acerca das garantias, os membros do controle gozaro das mesmas inerentes ao Poder
Judicirio, ou seja, as insculpidas no artigo 95, I a III da Carta Magna, a saber: vitaliciedade,
inamovibilidade e irredutibilidade de subsdio. No que concerne s vedaes so igualmente
adotadas as aplicadas aos Magistrados.
Antonio Roque Citadini, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo e autor de
livros sobre o controle externo, com muita propriedade discorre sobre os desafios que o
Controle Externo ter com a volta da poltica liberal, ou seja, o Estado Mnimo do iderio
francs Laissez Faire. Conforme o citado autor: ... um desafio aos Tribunais de Contas e
Controladorias ajustar-se ao novo modelo do Estado para bem desempenhar sua misso de
fiscalizar a boa aplicao dos recursos do oramento pblico e ter padro de avaliao de
resultados para dar a sociedade a satisfatria informao que ela espera.
Destarte, na atual conjuntura, os rgos controladores tiveram suas competncias
substancialmente alargadas, passando a observar no apenas a legalidade dos atos como
tambm a sua economicidade. Por conseguinte, os rgos de controle devero ser
considerados instrumentos de suma importncia, no s para a boa aplicao do dinheiro
pblico, e sim para a manuteno da ordem jurdica posta pelo Estado de Direito.

5. Consideraes finais
Entende-se que o Estado Democrtico de Direito contemporneo organizado de forma a limitar
os poderes dos governantes, com as devidas garantias individuais, sendo unanimidade
doutrinria que quanto maior o desenvolvimento democrtico de um Estado, mais eficiente
ser o controle das finanas pblicas.
Parece ser bvio que, com o desenvolvimento e mesmo a multiplicidade de aes dos Estados
contemporneos maior revelar-se- a necessidade do controle, o que de se lastimar,
especialmente porque estamos em um sculo de princpios e no apenas de Leis e Cdigos.
Por conseguinte, se os ordenadores de despesa observassem os princpios insculpidos no
artigo 37 da Lex Fundamentalis despiciendo seria o fortalecimento de tais rgos de controle.
Todavia, evidente ser tal pensamento por demais utpico. Sendo assim, resulta indispensvel
o controle externo, mormente nos pases que almejam a boa versao do dinheiro pblico,
pois atravs de um controle independente e atuante que tal objetivo ser atingido.

6. Bibliografia
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado de Direito. Lisboa: Gradiva Publicaes, 1999.
CITADINI. Antonio Roque. O controle externo da administrao pblica. So Paulo: Max Limonad,
1995.
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control externo de la administracin pblica. 1999.

DOUGLAS, William e outro. Direito Administrativo Concreto, Rio de Janeiro: Impetus, 2000.
FERRAZ, Luciano. Controle da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Editora Mandamentos,
1999.
GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas. So Paulo: Ed. Revista
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25 ed. So Paulo: Malheiros, 2000.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. So Paulo: Malheiros, 1999.

[1] Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, Regime Jurdico dos Tribunais de Contas, RT: So Paulo, pp.
32/33
[2] Escandinavo difundido nos Estados nrdicos da Europa, suas competncias so
repartidas institucionalmente entre uma srie de rgos, entre os quais os revisores
parlamentares e o ofcio de reviso. Como exemplo deste modo de controle h o Ombudsman
na Sucia; Latino-americano difundido em toda a Amrica Latina, as funes de controle so
exercidas por dois rgos distintos, a Controladoria Geral e o Tribunal de Contas; Socialista
observa-se a presena de um ofcio de controle, inserido na Administrao Pblica, cuja
atividade limita-se a funcionar como rgo de apoio s competncias financeiras do rgo
legislativo.
[3] Governo seria o conjunto de poderes constitucionalmente atribudos, enquanto,
Administrao o conjunto de rgos institudos para consecuo dos fins visados pelo
Governo.