Sistema Nacional de Bienes

del Estado

LA AFECTACIN EN USO DE PREDIOS ESTATALES

NO IMPIDE EJECUTAR PROYECTOS
DE INVERSIN PBLICA
Flavio F. DIOSES MENDOZA
Abogado con maestra en Gestin Pblica.
Experto en Saneamiento Legal del Patrimonio
Inmobiliario Estatal, certicado por la SBN.
Docente universitario, investigador jurdico
con estudios de alta especializacin en
Derecho Administrativo y Procedimientos
Administrativos; y Contrataciones con el
Estado.

I.

EL PROBLEMA

A lo largo de la historia las diferentes instituciones del Gobierno Central, as como los Gobiernos Regionales y Locales, han adquirido
predios (terrenos, edificios, casas,
departamentos, depsitos, etc.) en
las siguientes modalidades: afectacin en uso, donacin, comodato,
transferencia interestatal; inclusive,
mediante posesin o aporte reglamentario. Asimismo, han adquirido
edificaciones (fbrica) donadas por
particulares, para destinarlos ya sea
al uso o servicio pblico conforme a nuestro ordenamiento jurdico. Entre aquellas entidades beneficiadas podemos citar algunas de
ellas, por ejemplo, el Ministerio de
Salud ha recibido terrenos para destinarlos a Centros de Salud; EsSalud para construir Postas Mdicas;
la Polica Nacional del Per para
destinarlos a Comisaras, Complejos Policiales, Unidades Operativas
Especializadas o Administrativas.
Sin embargo, las entidades mencionadas an a la fecha no han logrado regularizar la situacin legal
de todo su portafolio inmobiliario,
pese a existir normas legales y reglamentarias que exigen su saneamiento fsico-legal, hecho que ha
dado lugar a la proliferacin de

RESUMEN

as entidades estatales han venido adquiriendo predios en distintas

modalidades. Una de ellas es la denominada afectacin en uso, por
la cual los organismos pblicos pueden usar a ttulo gratuito un predio
siempre que destinen su uso a un servicio pblico determinado. El autor
analiza este tipo de adquisicin de inmuebles y desarrolla la tesis de que
esta modalidad no impide al Estado ejecutar proyectos de inversin pblica relativos a la construccin sobre el predio en cuestin.

invasores y/o, traficantes de terrenos que actan de manera individual o asociada, para luego adjudicrselos va judicial empleando una
serie de astucias jurdicas.
II. BASE NORMATIVA SOBRE
LA AFECTACIN EN USO

Considerando que la intencin de

este trabajo es clarificar de manera objetiva y asertiva las dudas sobre la pregunta se pueden ejecutar Proyectos de Inversin sobre
predios afectados en uso a favor
de las diferentes entidades pblicas? Entonces, resulta necesario
abocarnos nicamente a revisar el
universo de los dispositivos legales
sobre la materia para luego exponerlos en sentido lato y ver si permiten o impiden que las entidades
pblicas ejecuten Proyectos de Inversin (construir) en predios que
les han sido afectados en uso, a las
entidades de la administracin pblica que alude el artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley N 27444
- Ley del Procedimiento Administrativo General.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 27 / MARZO 2016

1. De la Ley N 29151
La Ley N 29151 - Ley General del
Sistema Nacional de Bienes Estatales (en adelante, la ley) dispone
que las entidades que conforman
el Sistema Nacional de Bienes Estatales (art. 8), se encuentran en el
deber de otorgar un eficiente uso
y aprovechamiento econmico y/o
social de sus bienes y de los que
se encuentran bajo su administracin, atendiendo a los fines y objetivos institucionales (art.18). Ntese que el espritu de la norma
citada es que las entidades pblicas utilicen el bien para actividades inherentes a la funcin propia
de la institucin; la mencionada ley no establece ninguna limitacin con relacin a la necesidad
de construir el predio que ha sido
asignado en la modalidad de afectacin en uso.
2. Del Reglamento de la Ley
El Reglamento de la Ley N 29151
aprobado con Decreto Supremo
N 007-2008-VIVIENDA (en adelante, el Reglamento), hace lo propio al establecer que las entidades

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afectatarias de inmuebles deben observar ciertos preceptos. Por ejemplo, el artculo 10 establece las funciones, atribuciones y obligaciones
de las entidades; atribuyndoles
que deben procurar que los bienes
inmuebles que estn a su cargo,
mantengan o incrementen su valor
de acuerdo a la finalidad asignada
(literal c); y en el literal g, precepta que son funciones de las entidades pblicas aprobar los actos
de adquisicin, procurando el mejor aprovechamiento econmico y
social de los mismos. El artculo 30
sostiene que las personas naturales
o jurdicas que tengan a su cargo
bienes estatales bajo cualquier modalidad debern destinarlos a actividades que no sean contrarias a los
fines del Estado.
El artculo 97 define a la afectacin
en uso, de la siguiente manera: Por
la afectacin en uso solo se otorga
el derecho de usar a ttulo gratuito
un predio a una entidad para que lo
destine al uso o servicio pblico y
excepcionalmente para fines de inters y desarrollo social. Las condiciones especficas de la afectacin en uso sern establecidas en la
Resolucin que la aprueba o en sus
anexos, de ser el caso. La redaccin de este artculo orienta que la
afectacin se puede dar en dos supuestos: el primero, exclusivamente para entidades pblicas cuando el inmueble sea destinado para
uso o servicio pblico; y el segundo, para aquellas que son pblicas,
excepcionalmente para fines de inters y desarrollo social.
An, el segundo supuesto invocado
no precisa en qu casos de inters
y desarrollo social se puede dar la
afectacin en uso.
La descripcin de la norma reglamentaria no indica que la afectacin en uso deba recaer solamente
en terrenos o predios con edificacin, hecho que deja en clara evidencia que dicha afectacin se puede dar en ambos casos.
El artculo 101 seala que: La
afectacin en uso es a plazo determinado o indeterminado, de acuerdo a la naturaleza del proyecto
para el uso o servicio pblico, debiendo establecerse el mismo en la

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No existe norma
legal, reglamentaria
o directiva que
impida construir en
terreno afectado
en uso a favor de
entidad pblica.

resolucin aprobatoria bajo sancin

de nulidad. La entidad que aprueba
el acto podr modificar el plazo de
acuerdo con la naturaleza del uso o
servicio pblico, para lo cual, emitir la respectiva resolucin sustentatoria. Recin en este extremo la
norma reglamentaria se pronuncia
sobre el proyecto.
3. De la Directiva N 05-2011-SBN
En cuanto a prrrogas, la Directiva N 05-2011-SBN, en su numeral
2, inciso 1.7, sostiene que las afectaciones en uso aprobadas a plazo
determinado podrn ser objeto de
prrroga, previa evaluacin de la
unidad orgnica competente. Obviamente que esa evaluacin implica que la entidad afectataria al momento de solicitar prrroga, debe
sustentar documentadamente la necesidad de continuar con la afectacin en uso, haciendo ver que el
predio viene cumpliendo con la finalidad asignada en congruencia
con los fines institucionales y en armona con el respectivo Plan Operativo Institucional y las polticas
sectoriales, articuladas con las polticas de Estado establecidas en el
Acuerdo Nacional.
Revisada en su conjunto la directiva in comento, encontramos que
cuando la entidad afectataria construya deber efectuar la declaratoria de fbrica de las obras ejecutadas en el predio afectado, a favor
del Estado o la entidad propietaria
(numeral 2, inciso 1.14); sin embargo, no se encontr prohibiciones
para la ejecucin de Proyectos de
Inversin sobre predios afectados
en uso. La aludida directiva indica el procedimiento administrativo
que debe cumplirse para solicitar la

afectacin en uso y, seala los documentos que debe contener dicha

solicitud, infirindose de la misma que, en caso se trate de terreno a construir y destinarlo ya sea
para uso o servicio pblico, la entidad solicitante deber presentar:
el plano perimtrico del predio en
sistema de coordenadas UTM, con
indicacin de rea, linderos, ngulos y medidas perimtricas, autorizado por ingeniero o arquitecto colegiado; asimismo, presentar la
Memoria Descriptiva indicando la
ubicacin, el rea, los linderos, las
medidas perimtricas y la zonificacin (con los nombres de los colindantes, si los hubiere) autorizado
por ingeniero o arquitecto colegiado; de igual manera presentar el
anteproyecto de la obra y la factibilidad econmica. Por consiguiente, s se pueden ejecutar Proyectos
de Inversin en inmuebles afectados en uso.
III. DE LA LEY Y
REGLAMENTO DEL SNIP

1. De la Ley N 27293, Ley del

Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP)
La ley sostiene que la viabilidad de
un proyecto es requisito previo a la
fase de inversin y se aplica a un
Proyecto de Inversin Pblica que
a travs de sus estudios de preinversin ha evidenciado ser socialmente rentable, sostenible y compatible con los lineamientos de
poltica. En ese sentido, la declaracin de viabilidad de un proyecto
solamente podr otorgarse, si este
cumple con los requisitos tcnicos
y legales establecidos por la normativa del Sistema Nacional de Inversin Pblica.
2. Del Reglamento
El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica
(en adelante, el Reglamento), aprobado con Decreto Supremo N 1022007-EF, resalta que, la declaracin de viabilidad de un proyecto
solamente podr otorgarse, si este
cumple con los requisitos tcnicos
y legales establecidos por la normatividad del Sistema Nacional de Inversin Pblica.

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3. De la Directiva General del
Sistema Nacional de Inversin Pblica - Directiva
N 01-2011-EF/68.01
Esta directiva establece las funciones y responsabilidades de la Unidad Formuladora (UF); sealando
as, que la UF tiene entre sus responsabilidades verificar que se
cuenta con el saneamiento fsico legal correspondiente o se cuenta con
los arreglos institucionales respectivos para la implementacin del
PIP, cuando corresponda, a efectos de asegurar la sostenibilidad
del PIP. De lo anotado, se aprecian dos supuestos que disyuntivamente constituyen requisito para
la ejecucin del Proyecto de Inversin Pblica. El primero, se refiere al saneamiento fsico-legal
que, comprender todas las acciones destinadas a lograr que en los
Registros Pblicos figure inscrita la
realidad jurdica actual del bien sobre el cual se ejecutar el proyecto, y con ello, garantizar que el mismo sea rentable y sostenible en el
tiempo; el segundo, corresponde a
los arreglos institucionales, es decir, la formalidad que deben observar las entidades que participan en
materializacin de la afectacin en
uso; en sentido estricto, la entidad
afectataria debe contar con la respectiva Resolucin que aprueba la
afectacin en uso, la cual le permita ejercer el derecho de usar el predio afectado.
IV. ANLISIS

Hemos visto que ninguna de las

normas invocadas prohbe ejecutar proyectos de inversin en predios estatales. El espritu de la ley
del Sistema Nacional de Bienes Estatales es que a los bienes estatales se les otorgue un eficiente uso
y aprovechamiento econmico,

El espritu de la
ley del Sistema
Nacional de Bienes
Estatales es que a
los bienes estatales
se les otorgue un
eficiente uso y
aprovechamiento
econmico.
atendiendo los fines institucionales. Lo propio hace la ley del SNIP,
al sostener que la viabilidad de un
proyecto debe ser socialmente rentable, sostenible y compatible con
los lineamientos de poltica.
En efecto, los Proyectos de Inversin deben desarrollarse en el marco de las polticas sectoriales articuladas con las polticas pblicas.
Claro est, que cuando se afecta en
uso un predio puramente terreno
es porque la entidad pblica que lo
solicita tiene la necesidad de invertir en el mismo, caso contrario, la
afectacin no tendra razn de ser;
lo mismo sucede en el caso de la
afectacin de un predio con edificacin que en el transcurso del tiempo y conforme a las necesidades de
la entidad, requiere ser demolido
para erigir nueva edificacin que
responda a sus requerimientos.
La entidad que solicita la demolicin debe ejecutar inmediatamente
una nueva edificacin adecuada a
las necesidades de la finalidad para
lo cual se le entreg el bien, salvo
que la causa de la demolicin sea
por estado ruinoso, la que se sustentar con un informe de la autoridad responsable y/o competente
en la jurisdiccin del bien. En este
ltimo caso, el predio deber ser
restituido a la entidad concedente del derecho respectivo. La decisin de proceder con la demolicin

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de inmuebles estatales se formaliza

mediante Resolucin del Gobierno Regional o la SBN, de acuerdo con sus respectivas competencias, sin perjuicio de los trmites y
requisitos exigidos por la autoridad
municipal.
Toda afectacin en uso transita por
la posibilidad de que puede ser materia de extincin; y, en su caso, el
Reglamento de la Ley N 29151 seala que la misma se produce por:
1. Incumplimiento y/o desnaturalizacin de su finalidad.
2. Renuncia a la afectacin.
3. Extincin de la entidad afectataria.
4. Destruccin del bien.
5. Consolidacin del dominio.
6. Cese de la finalidad.
7. Otras que se determinen por
norma expresa.
Cuando la norma se refiere a consolidacin del dominio, se entiende que la titularidad de la propiedad ha sido trasladada a la entidad
afectataria.
V. CONCLUSIN

Considerando que no existe norma legal, reglamentaria o Directiva

que impida construir sobre terreno
afectado en uso a favor de entidad
pblica, cabe recordar que la Constitucin Poltica del Estado, establece: nadie est obligado a hacer
lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohbe.
Entonces, es de resaltar que, en tanto la entidad pblica beneficiada
con la afectacin en uso cumpla la
finalidad asignada, existe abiertamente la posibilidad de la consolidacin del dominio, sin importar la
temporalidad.

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